Apuntes sobre incendios forestales Apunts sobre incendis forestals

NOVIEMBRE / NOVEMBRE /NOVEMBRE 2010
Nº 4
Apuntes sobre incendios forestales
Apunts sobre incendis forestals
Notes sur les feux de forêt
La prevención de incendios
en urbanizaciones situadas
en terrenos forestales
10
ANYS DE
SALA
MAN
DRA
ÍNDICE
SALA
MAN
DRA
04
06
18
54
60
63
77
85
T2
C A S T E L L A N O
E3
SALA
MAN
DRA
DIEZ AÑOS DE SALAMANDRA
C A S T E L L A N O
E4
El Grupo de trabajo Salamandra se constituyó hace diez años gracias
a la firme voluntad de ingenieros forestales que actúan sobre el terreno a ambos lados de la frontera de Cataluña y Francia. Desde sus
inicios, los objetivos de Salamandra han sido promover la discusión y
debate abiertos para mejorar la prevención y la lucha contra los incendios forestales con el fin de garantizar la persistencia y la gestión
de los montes mediterráneos.
Nuestras reuniones, de carácter bianual, han tenido lugar tanto en el
sur de Francia como en Cataluña y han contado con la presencia de
técnicos, bomberos e investigadores de ambas delegaciones, a la que
se han añadido también representantes técnicos de los Ministerios
de Medio Ambiente de España y Francia.
También se han editado, incluyendo el presente número, cuatro publicaciones que reflejan los temas debatidos y las vistas efectuadas
sobre el terreno.
Estas reuniones tienen como objetivo establecer estructuras de colaboración y, por lo tanto, intercambiar métodos y técnicas con la
finalidad de mejorar la prevención y la lucha contra los incendios
forestales.
Durante este primer decenio 2000 - 2010 se han publicado aspectos
de la gestión y de la investigación de la prevención y extinción relacionados con los temas:
l La contribución metodológica al diagnóstico, y la gestión del
riesgo de incendio en regiones mediterráneas.
l El análisis multicriterio aplicado al estudio del riesgo de propa-
gación de un incendio forestal.
l La urbanización en zonas sensibles a incendios forestales: apli-
l
l
l
l
cación de la metodología de evaluación del riesgo en la determinación de la ordenación del suelo.
Elaboración de un método de predicción del riesgo de propagación de incendios forestales basado en datos meteorológicos.
Metodología de trabajo de la célula de seguimiento de incendios forestales creada en Cataluña el año 2005.
El desarrollo del “Retour d’Expérience – REX” (análisis de experiencias) en el departamento de los Pirineos Orientales.
La observación aérea como fuente de información para el análisis de experiencias (Retour d’Expérience – REX).
SALA
MAN
DRA
La presente edición trata particularmente la problemática relacionada con las urbanizaciones situadas en terrenos forestales:
l las experiencias de normativas de prevención de incendios, las
medidas de prevención aplicadas en las urbanizaciones,
l la gestión del suelo urbanizable o por urbanizar,
l los aspectos relacionados con la evacuación y confinamiento
de urbanizaciones y la gestión de la emergencia en caso de
incendio forestal.
Estos encuentros de nivel técnico y visitas sobre el terreno permiten,
no solo incrementar los conocimientos sobre el problema de los incendios forestales, sino sobre todo mejorar las sinergias de colaboración e intercambio de información y experiencias entres los gestores
forestales, con la participación de representantes del sector de la
extinción (bomberos) y del académico-científico.
Las experiencias adquiridas en los campos de la prevención y de la
extinción de incendios forestales en África del Norte, en el próximo
Oriente, en el Sur de Europa, etc. son numerosas, así como las prácticas propias de cada país mediterráneo, sus instrumentos legales y los
estudios elaborados. Desde el Grupo Salamandra consideramos que
es primordial compartir entre todos nosotros estas experiencias para
mejorar el conocimiento de los trabajos realizados, detectar los problemas resueltos y los no resueltos, con el fin de mejorar los sistemas
de prevención y extinción de incendios forestales
El impulso de este tipo de iniciativas en cada país mediterráneo es
esencial para detectar los puntos débiles, corregirlos, mejorar la gestión y colaborar con el fin de proteger este sensible medio natural,
tan indispensable para el hombre.
Albert Mamarbachi
Secretaría del Grupo Salamandra
Septiembre de 2010
C A S T E L L A N O
E5
SALA
MAN
DRA
Las medidas de prevención de incendios en las urbanizaciones
con riesgo de fuego forestal en Cataluña: objetivos, retos
y oportunidades
C A S T E L L A N O
E6
Resumen
José A. Terés Blanco, Josep Llaquet
Nadal, Antoni Tudela Pinol, Esteve
Canyameres Ramoneda
Generalitat de Cataluña. Departamento
de Medio Ambiente y Vivienda.
Dirección General del Medio Natural.
Servicio de Prevención de Incendios
Forestales. Cataluña.
En los últimos años, en Cataluña se ha desarrollado una importante cantidad
de tareas para la prevención de los incendios forestales en urbanizaciones y
zonas urbanas con riesgo de incendio forestal (Wildland Urban Interface o
W.U.I.). Especialmente, se ha generalizado el tratamiento de la vegetación
para la apertura de franjas perimetrales de protección frente a los incendios
forestales. Estas franjas perimetrales de protección con un mínimo de 25
metros de ancho tienen la vegetación arbórea aclarada y el matorral restringido a especies poco inflamables.
La administración pública ha articulado el sistema (con una nueva legislación y subvenciones económicas) para la realización de este tratamiento de
la vegetación, gracias a lo cual se han superado varios problemas, tanto
legales, como económicos y de implicación de las personas.
Cataluña tiene unas 45.000 hectáreas en urbanizaciones, agrupadas en
1.100 núcleos urbanos (generalmente denominadas urbanizaciones). Para
el período 2005-2007 se han ejecutado los tratamientos de la vegetación
perimetral en el 50 por ciento de estos núcleos urbanos.
1.- Los problemas de los incendios forestales
en las urbanizaciones
Los incendios forestales en las urbanizaciones son un problema ampliamente descrito. Son muchas las publicaciones en este aspecto y todas coinciden
en subrayar que los principales problemas de las urbanizaciones e incendios
forestales son (Caballero, D. et al; 2005):
a) El riesgo para las personas e infraestructuras que pueden resultar dañadas si el fuego las afecta.
b) La necesidad de medios de extinción durante la emergencia para proteger a las personas y a los bienes. Estos medios dejan de trabajar de forma
directa en la extinción del fuego favoreciendo la pérdida de iniciativa a
la extinción.
c) El aumento de las igniciones por negligencias de los vecinos de las zonas
urbanas que con frecuencia se convierten en incendios forestales.
En Cataluña, al igual que en gran parte de las zonas europeas de clima mediterráneo, las zonas urbanas cercanas al bosque son terrenos especialmente
abundantes (Castellnou, M. et al; 2005). La mezcla de terrenos urbanos y
forestales se produce en dos direcciones opuestas: por un lado, los espacios
urbanos colonizan zonas forestales, y por otro, los espacios forestales colonizan zonas rurales y llegan hasta los antiguos núcleos históricos (abandono
rural).
Cataluña tiene 1.980.000 hectáreas forestales según datos del Inventario
Ecológico y Forestal (Burriel, J.A. et al; 2004), el 60 por ciento de su superficie
total. Desde 1994, la estadística de los incendios forestales en Cataluña in-
SALA
MAN
DRA
dica que anualmente se producen entre 600 y 800 incendios forestales (tendencia estable o ligeramente descendente) que queman anualmente entre
3.000 y 5.000 hectáreas de terrenos forestales (con un máximo -1998- superior a las 18.000 hectáreas forestales y un mínimo -1997- inferior a las 1.000
hectáreas). La gran variabilidad de superficie quemada está justificada por
los grandes incendios forestales (superiores a 500 hectáreas), poco frecuentes (1 por ciento del total de incendios), que queman aproximadamente el
75 por ciento de la superficie.
A partir de los datos facilitados por el Servicio de Prevención de Incendios
Forestales del Departamento de Medio Ambiente, actualmente Cataluña
tiene unas 1.100 urbanizaciones y núcleos urbanos a menos de 500 metros
de terrenos forestales. Estos núcleos son muy variados: pequeños (menos de
una hectárea), grandes (más de 500 hectáreas), muy densos (100 por cien
urbanizado) o muy dispersos (menos del 40 por ciento de la superficie urbanizada).
Figura 1: Localización de las urbanizaciones en Cataluña - ámbito de aplicación de la Ley 5/2003
La gran mayoría de estos núcleos se hallan en la primera y segunda línea de
mar, de tal forma que el 80 por ciento de estos asentamientos urbanos se
encuentran a menos de 30 kilómetros de la costa. El resto de urbanizaciones
se hallan en las zonas de montaña pirenaica con atractivo turístico y en los
núcleos residenciales de grandes poblaciones. Según estos mismos datos, la
superficie ocupada por urbanizaciones en Cataluña es de 45.000 hectáreas
(que frente a los casi 2.000.000 de hectáreas de superficie forestal tan sólo
supone un 2,25 por ciento). Puesto que las urbanizaciones incluyen calles,
zonas edificadas, jardines, parcelas no edificadas, zonas verdes y zonas fo-
Interfases urbanas y forestales
en Cataluña
Ámbito de aplicación
de la Ley 5/2003
Urbanizaciones - ámbito de la Ley
Riesgo de incendio forestal
Riesgo Moderado
Riesgo Alto
Riesgo Muy Alto
No Forestal
C A S T E L L A N O
E7
SALA
MAN
DRA
E8
C A S T E L L A N O
restales anexas que se enlazan como un puzzle, la superficie cubierta por
vegetación forestal es de unas 10.000 hectáreas.
En grandes cifras se calcula que un máximo de hasta 500.000 personas habitan en las urbanizaciones, ya sea como primera o segunda residencia. La
combinación de todos los elementos expuestos hasta ahora se revela constantemente como amenaza: Cataluña ha registrado accidentes muy graves
(con personas fallecidas) de incendios forestales en urbanizaciones (Lloret de
Mar en 1979 entre otros) y graves (viviendas y otras infraestructuras quemadas) como en Maçanet de la Selva o Platja d’Aro (2003). Prácticamente cada
año se producen episodios remarcables con incendios que afectan parcial o
totalmente zonas urbanas (con evacuación o confinamiento de población).
Las cifras de víctimas y casas quemadas son similares a otras zonas del
Mediterráneo (Francia, España, Italia y Grecia) con un comportamiento del
fuego similar y con proliferación de zonas urbanas cercanas a los bosques.
Pero son muy inferiores a otras zonas del mundo como Estados Unidos o
Australia (Blanchi, R. et al; 2006) donde el fuego forestal ha quemado unas
118 viviendas cada año durante los últimos 50 años. Es evidente que en esta
estadística interviene la tipología de edificación según se utilicen más o menos materiales combustibles.
2.- Las medidas de prevención de los incendios
forestales en las urbanizaciones
Figura 2: Única edificación en pie en
una urbanización de California (EE.UU.)
quemada por fuego forestal. Esta casa es
de cemento y hormigón, cuando el resto
eran de madera estructural y elementos
plásticos. Fuente: www.elperiodico.com
(fecha: 01/11/2007)
Según Vélez, R. (2000), la prevención de incendios forestales es el conjunto de
actividades que tienen por objeto reducir o anular la probabilidad de que se
inicie un fuego forestal así como limitar sus efectos en caso de producirse.
La estadística histórica de los incendios forestales, el comportamiento del
fuego y, en general, el sentido común nos indican que la prevención de
incendios forestales tendría que contemplarse durante la fase de proyecto para cualquier tipo de edificación o infraestructura que ocupe terrenos
forestales. La implementación de medidas relativas al impacto ambiental y
la evaluación ambiental de planes y proyectos tendrían que contemplar el
riesgo de incendios forestales como condición previa para la viabilidad o no
de la infraestructura (Miranda, C; 2007).
Pero el problema actual se da en edificios o infraestructuras ya existentes,
que se construyeron años atrás sin ningún tipo de análisis en cuanto a los
riesgos naturales (ya que con los incendios forestales surgen problemas similares a los que aparecen en caso de inundaciones o grandes acumulaciones
de nieve). ¿Qué debe hacerse con estas edificaciones cuyos habitantes no
entienden a veces el riesgo hasta que lo sufren? Sin duda, se trata de un reto
para cualquier administración pública responsable. ^¿Debe invertir la sociedad en unas medidas de defensa y minimización de riesgos de un problema
creado artificialmente años atrás? ^¿No sería lógico que fueran los propios
ciudadanos que viven en las urbanizaciones los que se doten de las medidas
de prevención?
SALA
MAN
DRA
Las edificaciones con características residenciales en las urbanizaciones presentan múltiples problemas, siendo el del riesgo de sufrir incendios forestales sólo uno de una larga cadena.
l
l
l
l
aumento de los vertidos incontrolados en el medio natural
aumento del número de igniciones (inicio de nuevos incendios)
acceso incontrolado a fincas forestales particulares (a motor y a pie)
problemas de abastecimiento de aguas y vertido de aguas residuales
En resumen: hay un problema muy importante que ocupa relativamente
poca superficie, pero que implica a mucha población; y el éxito o el fracaso
se valorarán según la gestión que se haga de la emergencia en un tema tan
sensible como la protección civil.
Según el diagnóstico efectuado y con el objetivo de prevenir incendios teniendo en cuenta las restricciones que se presenten en la zona mediterránea, las medidas de prevención de incendios forestales en urbanizaciones
deben ser (Caballero, D. 2001):
–
–
–
–
–
–
–
el tratamiento de la vegetación perimetral
el tratamiento de la vegetación interior
dotación de agua y otros elementos extintores
habilitación de rutas de acceso y evacuación de la zona urbana
señalización de viales
inventario de viviendas y elementos con riesgo de sufrir un incendio forestal
divulgación entre los vecinos de las urbanizaciones del riesgo de sufrir
incendios forestales
– realización de simulacros de emergencia
Asimismo, debe tenerse claro que cualquier iniciativa de prevención de incendios debe implantarse con la implicación de todas las administraciones
públicas y de todos los ciudadanos.
3.- Articulando medidas de prevención en
urbanizaciones desde las administraciones
públicas
Las administraciones públicas encargadas de la prevención de incendios forestales deben seguir dos líneas de trabajo:
a) desarrollo normativo: obligación legal de protegerse contra los incendios y distribución de obligaciones entre otras administraciones públicas
(Gobierno y ayuntamientos) así como propietarios particulares (urbanos
y forestales).
b) inventario de las zonas de riesgo: conocer la magnitud del problema
El desarrollo normativo
Durante el año 2003 se promulgó en Cataluña con rango de Ley una normativa de prevención de incendios forestales en urbanizaciones y edificaciones
C A S T E L L A N O
E9
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E10
aisladas en terrenos forestales, a excepción de las que tuvieran una finalidad
agrícola o ganadera.
– tener una franja de protección perimetral de como mínimo 25 metros de
ancho con la vegetación arbórea reducida y el estrato arbustivo desbrozado.
– tener las parcelas no edificadas situadas en el interior de la franja perimetral sin vegetación seca
– disponer de una red de hidrantes homologados
– redactar un Plan de Autoprotección
– garantizar que los viales de acceso y sus márgenes estén limpios de vegetación
Esta normativa ya tiene un antecedente en 1995 cuando se promulgó un
decreto que obligaba a la prevención de incendios forestales en la W.U.I.
Lamentablemente, su éxito fue bajo puesto que no se resolvían los principales problemas de ejecución de las medidas: la necesidad de actuar en fincas
forestales anexas a la zona urbana y el elevado importe de las actuaciones
de prevención (Fuentes Lojo, 2002).
Durante el año 2005, la Generalitat de Cataluña emprendió dos medidas
de impulso para la prevención de los incendios forestales en las urbanizaciones; desarrolló por vía reglamentaria la Ley de 2003, aclarando algunos
conceptos conflictivos como el establecimiento de una servitud forzosa para
la apertura de las franjas de protección perimetral en terrenos ajenos a la
propiedad de las edificaciones urbanas y publicó una línea de ayudas exclusiva para abrir y mantener franjas de protección perimetral que pagaba hasta el 60 por ciento de los gastos de apertura y mantenimiento de la franja
de protección perimetral. Las ayudas del Departamento de Medio Ambiente
de la Generalitat de Cataluña se han repetido los años 2006, 2007 y la bianualidad 2008/09.
Con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones se han repartido un conjunto de responsabilidades. Estas actuaciones deben ser ejecutadas por:
1) en primer lugar, la junta de compensación o entidad de conservación de
la urbanización (entidad urbanística responsable de la zona).
2) en caso de que no haya una entidad urbanística responsable de la zona,
cada vecino responderá solidariamente del cumplimiento de las obligaciones.
3) si los vecinos individuales tampoco cumplen sus obligaciones, su ejecución corresponderá al ayuntamiento respectivo.
Una de las claves del éxito ha sido implicar a los ayuntamientos en estas
responsabilidades. Sólo el 10-15 por ciento de las urbanizaciones disponen
de entidad urbanística responsable de la zona. Del mismo modo, el segundo
supuesto sólo se da para el caso de pequeñas zonas urbanas, porque más
SALA
MAN
DRA
de 10 propietarios difícilmente se ponen de acuerdo (Arroyo, J. 1999). Todo
esto hace que en el 85-90 por ciento de los casos tengan que ser los ayuntamientos los que impulsen y ejecuten estas medidas.
Los ayuntamientos a nivel de ejecución real, la Generalitat de Cataluña a
nivel de financiación y los propietarios particulares como beneficiarios finales son los responsables de asegurar el cumplimiento de las medidas. En
la práctica, desde los ayuntamientos se ha visto como una oportunidad y
no como una amenaza, ya que más de 200 ayuntamientos de los 280 que
tienen urbanizaciones en Cataluña han ejecutado desde 2005 medidas de
tratamiento de la vegetación en las urbanizaciones y zonas urbanas de su
ámbito municipal. Es evidente que la minoría que no comparte esta opinión
no lo hace a causa de la imposibilidad de llevar a cabo las tareas ni por indefensión jurídica antes cualquier procedimiento administrativo o penal, sino
que se debe a otras causas como la poca capacidad de gestión del problema
o la falta de voluntad para afrontarlo.
El inventario de las urbanizaciones
Las zonas urbanas con riesgo de incendio forestal deben inventariarse de
dos formas:
1) Condiciones externas a la W.U.I. Inventariadas con herramientas GIS y
validadas con trabajo de campo.
a. Pendiente media de la urbanización. La vulnerabilidad aumenta con
la pendiente media.
b. Superficie de la W.U.I: cuanto más grande es la superficie, más posibilidad de que se vea afectada por el fuego.
c. Situación orográfica. Las zonas urbanas a media vertiente o cresta
son más vulnerables que las del fondo del valle.
2) Condiciones internas a la W.U.I. Deben inventariarse en trabajo de campo.
a. Relación de parcelas no edificadas y espacios verdes (vegetación natural) / parcelas totales.
b. Existencia o no de una franja de protección perimetral de como mínimo 25 metros de ancho. Si existe franja, los medios de extinción
tendrán una oportunidad de defender la zona urbana.
c. Disponibilidad de agua y puntos de agua dentro de la urbanización.
d. Dificultades en el trabajo de los medios aéreos en la extinción de los
incendios forestales: líneas eléctricas y otros.
e. Vía única de salida o más de una vía. Una única vía siempre es vulnerable, independientemente de su estado y de la población de la zona
urbana. Por dicha vía entrarán los medios de extinción y saldrán las
personas evacuadas.
f. Estado de los viales de acceso a la urbanización.
g. Estado de los viales internos de la urbanización y su señalización. Las
urbanizaciones acostumbran a ser laberínticas y a veces no están bien
señalizadas.
h. Existencia de Planes de Autoprotección.
C A S T E L L A N O
E11
SALA
MAN
DRA
E12
C A S T E L L A N O
4.- Cálculo de la vulnerabilidad
DE LAS Urbanizaciones
La vulnerabilidad de la W.U.I. debe valorar la posibilidad de sufrir daños a
causa de un incendio forestal. Con el fin de dar prioridad a las subvenciones
para las zonas más vulnerables, se ha desarrollado una metodología que se
calcula como un complemento entre la capacidad de propagación del fuego
(calculado con GIS) y la vulnerabilidad de viviendas e infraestructuras (datos
del inventario explicados en el punto 3).
– Vulnerabilidad 1: posibilidad de que un fuego llegue a la W.U.I.
Condiciones externas.
– Vulnerabilidad 2: posibilidad de que un fuego entre en la zona urbana
y provoque daños en las personas y en las infraestructuras. Condiciones
internas.
La primera variable estudia las condiciones del entorno a partir de un buffer
de los límites de la W.U.I. y se cruza con las capas que aportan información
sobre el riesgo de incendios forestales elaborado por el Departamento de
Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña y recogido en el Plan Especial
de Emergencias para Incendios Forestales en Cataluña (INFOCAT). Este mapa
clasifica el riesgo de incendios entre 0 y 9 en píxeles de 100x100 metros.
MIRAMON 5.2 obtiene una salida numérica media del riesgo de incendio
forestal en la zona inmediata externa a la zona urbana.
La segunda variable se basa en los datos recopilados al inventariar recogidas
para cada urbanización. Cada variable del inventario se puntúa entre 0 y 1 y
la suma de toda la puntuación permite obtener un valor característico.
Figura 3: Ejemplo de aplicación en el
estudio de las condiciones de los alrededores de la W.U.I.
La suma de la primera y de la segunda vulnerabilidad da una puntuación
para cada urbanización que debe interpretarse como una escala abierta que
cuanto mayor es el valor, mayor vulnerabilidad presenta. La figura 2 mues-
Vulnerabilidad (exterior + interior)
60
40
20
0
0
Figura 4: Distribución de la vulnerabilidad en el estudio de 475 zonas de W.U.I.
en Cataluña.
1
2
3
4
5
6
Puntuación
7
8
9
10
11
SALA
MAN
DRA
Variable
Criterio
Puntuación
Superficie de la
W.U.I.
Cuanto mayor es la superficie,
más vulnerable es la W.U.I.
0,01 puntos por hectárea
La WUI de más de 100 hectáreas puntúa el máximo
Relación parcelas
no edificadas /
parcelas totales
Cuantas más parcelas no
edificadas, mayor riesgo de
que pueda propagarse el
fuego.
Cociente mayor de 0,4, puntúa 1
Franja de
protección
perimetral
Si hay franja perimetral
podrán trabajar los servicios de
extinción
Si tiene franja perimetral, puntúa 0
Vías de
comunicación
Número de vías de acceso a la
WUI
Un único vial de acceso, puntúa 1
Cociente menor de 0,4, puntúa el valor que resulta
Si no se dispone de datos, puntúa 0,5
Si no tiene, puntúa 1
Si tiene 2 vías de acceso, puntúa 0,33
Si tiene más de dos vías, puntúa 0
Vulnerabilidad
subjetiva
Valoración subjetiva de quien
llena la ficha.
Alta vulnerabilidad puntúa 1
Vulnerabilidad media puntúa 0,33
Vulnerabilidad baja, puntúa 0
Plan de
Autoprotección
Si tiene plan de emergencias o
no tiene
Tabla 1: Resumen de las puntuaciones
utilizadas al calcular las condiciones internas a la W.U.I.
Si no tiene redactado un PAU puntúa 1
Si no tiene, puntúa 0
tra la valoración de la vulnerabilidad por puntuación realizada sobre 475
urbanizaciones y núcleos urbanos. Con esta metodología, queda abierta la
interpretación para un valor numérico de riesgo máximo admisible en la
W.U.I. a escala regional.
5.- El tratamiento de la vegetación en zonas
urbanas desde la Generalitat de Cataluña.
Apoyo a los ayuntamientos
Se definen como tratamiento de la vegetación todas las operaciones que
deben ejecutarse sobre los combustibles forestales de la W.U.I. con el objetivo de reducir las posibilidades de inicio y propagación de un fuego forestal.
Como se ha dicho anteriormente, no toda la W.U.I. es combustible forestal:
parte de la misma está ocupada por calles o superficie edificada con poca
vegetación acumulada. El tratamiento a realizar en las zonas donde se acumulen más combustibles que los indicados en la normativa se hará según la
pendiente y la vegetación que ocupe inicialmente el terreno.
Si la pendiente es inferior al 40 por ciento
El tratamiento de la vegetación debe realizarse con un mínimo de 25 metros perimetrales en la zona urbana y en las zonas interiores no edificadas
y espacios verdes. En terrenos con arbolado (más del 20 por ciento del recubrimiento está ocupado por árboles de más de 15 centímetros de diámetro
normal), el recubrimiento del arbolado no puede superar el 35 por ciento;
C A S T E L L A N O
E13
SALA
MAN
DRA
E14
C A S T E L L A N O
con una distribución homogénea sobre el terreno. El espacio mínimo entre
cada tronco debe ser como mínimo de 6 metros. Las ramas más bajas deben
podarse hasta 1/3 de su altura y hasta un máximo de 5 metros. El estrato arbustivo se desbrozará para que ocupe un máximo del 15 por ciento de la superficie y con las plantas separadas un mínimo de 3 metros dando prioridad
a las especies vegetales de menor combustibilidad y que durante el verano
mantienen un elevado contenido hídrico. En Cataluña son:
Olea europaea
Prunus avium Buxus
sempervirens
Pistacia lentiscus
Pistacia terebinthus
Rhamnus alaternus
Hedera helix Daphne
gnidium Ruscus
aculeatus Rubia
peregrina Smilax
aspera
Viburnum tinus
Quercus sp. Juniperus
communis
Arbutus unedo
Rhamnus lycioides
Rubus sp. Ononis
tridentata Osyris alba
Halimium sp. Atriplex
halimus Tamarix sp.
Si la zona no es arbolada, el recubrimiento vegetal máximo debe ser igual al
35 por ciento, aunque evidentemente en este caso las especies que la cubran
serán matorrales de la lista anterior.
Figura 5: Aspecto de la apertura de una
franja perimetral en Pinus halepensis de
25 años.
Figura 6: Aspecto de la apertura de una
franja perimetral en renuevos de tronco
de Quercus ilex.
Si la pendiente es superior al 40 por ciento
Se requiere un estudio específico firmado por un profesional de titulación
forestal universitaria que establezca el tratamiento de la vegetación más
adecuado en la zona y el ancho de la zona afectada (que puede ser distinto
a 25 metros, teniendo en cuenta el combustible, la pendiente, la orientación
y la exposición a situaciones de alto riesgo de incendio forestal), que minimice el impacto de las actuaciones sobre el terreno.
Estos estudios deberían considerar el comportamiento del fuego a esperar
en la zona.
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E15
Figura 7: Aspecto de una franja perimetral mantenida bianualmente en Pinus
nigra & Quercus faginea.
Figura 8: Aspecto del tratamiento de
vegetación en espacios verdes. Pinus halepensis de 50 años.
Figura 9: Vista en planta del trazado de
franjas de protección perimetral.
El diseño en planta del tratamiento de la vegetación debe rodear totalmente la zona urbana con un mínimo de 25 metros de forma que se cree un anillo perimetral que puede combinar espacios forestales tratados y espacios
agrícolas. En el interior de este anillo deberán desbrozarse, en las mismas
condiciones que en la franja perimetral, todas las parcelas no edificadas y
espacios verdes, tal y como establece la normativa.
El orden de las operaciones para reducir los combustibles puede ser variable,
en función de las características propias de la vegetación a tratar. Como forma general, se suele dividir la zona a tratar en parcelas homogéneas según
su pendiente y vegetación. En cada parcela se busca un acceso, por caminos,
calles de la urbanización o cruzando parcelas urbanas. Si la vegetación arbustiva es muy abundante debe hacerse un primer desbroce ligero de penetración. Los árboles a eliminar se cortarán y trocearán y los árboles a respetar se podarán. Por último, se triturarán los restos vegetales que queden,
que podrán tener una dimensión máxima de 20 centímetros. La madera que
pueda aprovecharse de los árboles cortados se extraerá y apilará en el punto
de entrada de la parcela.
A menudo, el tratamiento de la vegetación en la zona perimetral de como mínimo 25 metros de ancho requiere la entrada a fincas de propietarios forestales
particulares ajenos a la zona urbana. En
cualquier caso y de forma previa al inicio
de las tareas, debe poseerse el permiso
de la propiedad afectada para la ejecución del desbroce y corte del arbolado.
Estos propietarios tienen derecho a recibir una indemnización o compensación
por la pérdida de producción (corte de
parte del arbolado) ocasionada, que se
hará efectiva antes de que se inicien las
tareas forestales.
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E16
6.- Incendios y urbanizaciones: objetivos,
retos y oportunidades. Conclusiones.
Las subvenciones económicas concedidas desde 2005 por parte del
Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña han permitido generalizar en el territorio el tratamiento de la vegetación. Los ayuntamientos han sido los beneficiarios de estas subvenciones y aproximadamente un 70 % de las urbanizaciones tienen total o parcialmente franjas de
protección perimetral frente a los incendios forestales.
De todo este sistema bastante implantado se han derivado cosas positivas
y negativas que deben valorarse para hacer una autocrítica constructiva.
Entre los retos a superar que se han identificado, cabe hacer hincapié en que
todavía queda mucho trabajo por hacer y que el mantenimiento de estas
infraestructuras debe ser una tarea continua. Los tratamientos perimetrales
de la vegetación son eso, perimetrales, un inicio: queda toda la vegetación
interior por tratar y aclarar. Del mismo modo, debería hallarse una fórmula
para involucrar a la minoría de municipios que hasta ahora no han iniciado
tareas de prevención de incendios forestales en urbanizaciones.
Sobre el importe de las subvenciones cabe hacer dos consideraciones:
– si el apoyo económico de la administración pública fuera del 100 por
cien, se establecerían las mismas o incluso más medidas de protección,
pero desde el mismo momento en que la administración pública no pudiera garantizar el 100 por cien de las ayudas, la mayor parte de las tareas de prevención dejarían de llevarse a cabo
– si el apoyo económico de la administración pública es importante (entre
el 50 y el 80 por ciento de la inversión), podría ser problemático financiar
el resto (20 al 50 por ciento restante) y se podría disuadir a algunos beneficiarios.
Desde la Generalitat de Cataluña se interpreta que este segundo sistema
es mejor, porque, a pesar del riesgo de ir despacio, las actuaciones que se
hagan fomentan la participación de los beneficiarios reales (residentes) en
las medidas de protección.
De entre las oportunidades que han provocado la generalización de trabajos de tratamientos de la vegetación en las urbanizaciones cabe destacar:
– el avance en la seguridad de las zonas urbanas tratadas. Las zonas urbanas donde se ha tratado la vegetación ya han aumentado de forma
significativa su seguridad.
– se han reducido los vertidos incontrolados de residuos en la WUI, puesto
que estos vertidos ahora son muy visibles y son denunciados por otros
residentes y vecinos.
– la tarea de divulgación que se ha realizado entre los habitantes de la
WUI con riesgo de incendios forestales haciéndoles participar durante el
proceso y obligándoles a costear una pequeña parte de las operaciones
de desbroce de la vegetación.
SALA
MAN
DRA
– la implicación de los ayuntamientos en la prevención de incendios ligada
al desarrollo urbanístico.
– una oportunidad de trabajo para empresas en un sector débil de la economía.
Referencias bibliográficas
Arnaldos J. Navalón, X. Pastor, E. Planas, E. & Zárate, L (2004) Manual de
ingeniería básica para la prevención y extinción de incendios forestales. Mundi-Prensa. Barcelona.
Arroyo, J. (1999) Urbanizaciones privadas, conjuntos y complejos inmobiliarios. Adap. de la Ley 8/1999, de 6 de abril, reforma de la Ley de
propiedad horizontal. Dykinson. Madrid.
Blanchi, R. Leonard, J.E. & Leicester, R.H. 2006. Lessons learnt from post
bushfire surveys at the urban interface in Australia. V International
Conference on Forest Fire Research. Coimbra.
Burriel, J.A; Ibáñez, J.J; Mata, T. & Vayreda, J. (2004) Inventari Ecològic
i Forestal de Catalunya. Vol. 10. CREAF. Universitat Autòmoma de
Barcelona.
Caballero, D. (2001) Particularidades del incendio forestal en la interfície urbana- forestal. Caso de estudio en la comunidad de Madrid. I
Jornadas de Prevención de Incendios Forestales. ETSI Montes. Madrid.
Caballero, D. Giroud, F. Picard, C. & Xanthopoulos, G. (2005) WildlandUrban Interface Management: A State of the art. Euro-Mediterranean
Wildland Fire Laboratory. Eurofirelab D-10-01.
Castellnou, M. Rodríguez, L. & Miralles, M. (2005) Urbanizaciones y el fuego forestal. Aportaciones desde la experiencia en Cataluña durante
la campaña 2003. Póster de las II Jornadas de Prevención de Incendios
Forestales. Centro Tecnológico y Forestal de Cataluña. Barcelona.
Fuentes-Lojo, Abogados (2002) La nueva Ley 2/2002, de 14 de marzo de
urbanismo de Cataluña.
JM Bosch Editor. Barcelona.
Lampin, C. Jappiot, M. Long, M. Mansuy, & N. Borgniet, L. (2006). WUI and
road networks / vegetation interfaces characterizing and mapping
for forest fire risk assessment V International Conference on Forest Fire
Research. Coimbra.
Manzello, S. Cleary, T. Shields, J. & Yang, J. (2006). Ignition of mulch an
grasses by firebrands in wildland-urban interface fires. International
Journal of Wildland Fire, 15, 427-431.
Miranda, C. (2007). Integració de l’anàlisi del risc d’incendi forestal en
els instruments de planificació urbanística. I Jornadas Nacionales sobre
planificación e implantación de los planes de protección civil. Tarragona.
Ramsay, C. & Rudolph, L. (2003). Landscape anb building desing for bushfire areas. CSIRO publishing.
Vélez, R (2000) . La defensa contra incendios forestales. Fundamentos
y experiencias Mc Graw Hill.
C A S T E L L A N O
E17
SALA
MAN
DRA
Programa de prevención de incendios forestales en las
urbanizaciones gestionado por la Diputación de Barcelona
y los ayuntamientos
C A S T E L L A N O
E18
Xavier Navalon Nonell
Oficina Técnica de Prevención Municipal
de Incendios Forestales
Diputación de Barcelona
2010
1. Las urbanizaciones, breve diagnosis sobre
su producción y vulnerabilidad ante los
incendios forestales
La producción residencial de baja densidad en la provincia
de Barcelona
Desde la segunda mitad del siglo XX, Cataluña y el conjunto del territorio
mediterráneo han experimentado una tendencia de cambio en la forma de
vida tradicionalmente concentrada. Surge un modelo residencial, hasta ahora establecido en la cultura anglosajona y principalmente norteamericana,
que se caracteriza por una producción acelerada de viviendas distribuidas
de forma dispersa en espacios que hasta entonces se habían mantenido al
margen de las dinámicas de urbanización.
El desarrollo de espacios residenciales de baja densidad en la provincia
de Barcelona se inicia en los años 60 a lo largo del área metropolitana de
Barcelona, aunque la gran proliferación de este tipo de viviendas se produce
a partir de las últimas dos décadas del siglo XX (Font, 1999).
Muñoz, F. (2005) afirma que, durante el período comprendido entre los
años 1987 y 2005, se construyen más de 500.000 viviendas en la provincia de
Barcelona, una tercera parte de las cuales han sido edificaciones destinadas
a viviendas unifamiliares.
Nos encontramos ante una tendencia productiva que no ha cambiado en los
últimos años, al contrario. Muñoz, F. (2005) contabiliza un total de 40.280
nuevas construcciones de casas unifamiliares en la provincia de Barcelona
durante los años 2002 y 2005. Es decir, más de 10.000 casas nuevas cada
año, o lo que es lo mismo, una producción de 1,25 casas unifamiliares por
hora.
Esta ocupación de nuevos espacios residenciales de baja densidad se ha producido a lo largo de los años de forma extensiva en el territorio, hasta el
punto que iniciados los años 90, los municipios de la tercera corona de la
provincia de Barcelona superan, por primera vez, la producción de viviendas
unifamiliares del área metropolitana de Barcelona (Muñoz F., 2005).
La calidad de las áreas residenciales de baja densidad fuera
del núcleo urbano
La ocupación extensiva y acelerada de zonas residenciales de baja densidad
ha provocado un elevado consumo del suelo, que progresivamente ha ido
superando los límites de las propias ciudades. Barba, J.; Mercadé, M. (2006)
realizan una diagnosis del crecimiento residencial de baja densidad producido fuera de los límites de las tramas urbanas principales de los municipios de
la provincia de Barcelona. En total, se identifican 806 zonas residenciales de
baja densidad fuera del núcleo urbano que ocupan un total de 26.080 ha.
El paisaje de dispersión residencial generado es numeroso en cantidad y, en
la mayoría de casos, deficiente en calidad. El resultado del fuerte ritmo de
construcción sobre terrenos poco preparados para ser urbanizados, de la
SALA
MAN
DRA
falta de planificación rigurosa y de disciplina urbanística, etc. ha sido zonas
residenciales de baja densidad con importantes déficits urbanísticos, tal y
como se describen en la siguiente tabla.
Tipo de infraestructura
Tabla 1. Diagnosis de la situación actual
de las urbanizaciones (Barba J.; Mercadé
M., 2006)
Estado
Deficiente
Sin servicio
Red de alcantarillado
18%
45%
Alumbrado público
22%
24%
Red de suministro de agua potable
34%
7%
Viales de acceso
20%
14%*
Viales urbanos
27%
22%*
(*) sin pavimentar
La seguridad frente a los incendios forestales de las residencias
de baja densidad fuera del núcleo urbano
El asentamiento de los espacios residenciales de baja densidad en nuestro
territorio no sólo ha sido numeroso y deficitario en lo referente a los servicios urbanísticos básicos. La dispersión de viviendas dentro del bosque presenta otro grave problema: su seguridad frente a los incendios forestales, o
lo que es lo mismo, la capacidad de defensa que tienen estas viviendas ante
la más que posible llegada de un incendio forestal.
Un incendio forestal se propaga por el territorio porque se producen igniciones continuas y uno de los factores que hace posible su propagación es la
presencia de combustible. Sin combustible, no se producen igniciones.
En este sentido, las urbanizaciones de la provincia de Barcelona tienen combustible suficiente, tanto a su alrededor como en su interior, para alimentar
un incendio, y por tanto, se puede llegar a propagar hasta las fachadas de
las viviendas. Se trata de instalaciones rodeadas de combustible forestal que
ocupan una superficie media de 32 ha. Su interior se compone de varias
parcelas, un promedio de 190 por urbanización. De estas, actualmente 170
ya están edificadas con una superficie por parcela de 850 m2. El resto de
parcelas son espacios que ocupan un promedio de 8 ha de superficie por
urbanización, que en espera de ser construidas, tienen su interior ocupado
mientras tanto por vegetación.
En el entorno más inmediato de la estructura principal de las viviendas,
es decir, en los jardines domésticos, es frecuente hallar distintos tipos de
combustibles que pueden contribuir a que el incendio llegue justo al lado
de la vivienda. La vegetación doméstica cerca de las casas, elementos tanto
de plástico, como de madera o derivados de la madera, contenedores de
plástico con gas-oil, etc., son algunos de los combustibles que forman par-
C A S T E L L A N O
E19
SALA
MAN
DRA
E20
C A S T E L L A N O
te del interior de las parcelas edificadas y que suponen un buen alimento
para el incendio que se acerca. Algunos de estos combustibles también
pueden entrar en ignición sólo a causa de la caída de partículas incandescentes liberadas por el incendio principal. Estas partículas pueden recorrer
grandes distancias y crear focos secundarios dentro de la misma parcela
edificada.
En conclusión, la producción urbanística originada nos ha llevado a tener
urbanizaciones que hoy en día son muy débiles; muy débiles para, en muchos casos, poder afrontar la embestida en forma de calor que producirá un
incendio forestal. Se trata de espacios urbanizados que necesitan, en caso
de que el siniestro se manifieste, la fuerte presencia activa de los medios de
extinción.
2. La legislación catalana en materia
de prevención y protección en las
urbanizaciones
La provincia de Barcelona, como muchas otras zonas, no ha tenido en cuenta los conceptos de seguridad y protección a la hora de construir, urbanizar u
ocupar espacios tradicionalmente no destinados al emplazamiento urbano.
El paisaje actual está formado, como hemos dicho anteriormente, por núcleos urbanos dentro del bosque poco consolidados, que los hacen débiles
ante un medio de agresión como los incendios forestales.
Tabla 2. Medidas de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones
establecidas por la Ley 5/2003
Una solución a este problema sería hacer desaparecer todas estas viviendas
instaladas sin ningún tipo de medida de protección. Derribar lo que se construyó. Pero todos sabemos que esta sería una solución muy poco popular y
que afectaría a miles de personas que hoy en día viven en estos espacios.
Por lo tanto, el país decide solucionar el problema legislando una serie de
Plano de delimitación art. 2 Ley 5/2003
- Elaborar un plano de delimitación de las urbanizaciones para establecer
el ámbito de aplicación de la Ley.
Sujeto obligado
- Ayuntamiento
Medidas de prevención de incendios art. 3 Ley 5/2003
Sujetos obligados
a) Asegurar la existencia de una franja exterior de protección de
veinticinco metros de ancho alrededor, libre de vegetación seca y con la
masa arbórea despejada.
b) Mantener el terreno de las parcelas no edificadas libre de vegetación seca
y con la masa arbórea despejada.
c) Elaborar un plan de autoprotección contra incendios forestales para
incorporar al plan de actuación municipal.
d) Disponer de una red de hidrantes homologados para la extinción de
incendios.
e) Mantener limpios de vegetación seca los viales de titularidad privada,
tanto los internos como los de acceso y las cunetas.
1. Órgano de gestión o la junta
de la urbanización.
2. En caso de que no exista
junta, los propietarios de
las fincas de la urbanización
deben responder
solidariamente.
3. En caso de incumplimiento,
los ayuntamientos deben
responder de forma
subsidiaria a las medidas a, b
y e.
SALA
MAN
DRA
medidas a aplicar en estas urbanizaciones, tanto de prevención como de
emergencia, con el objetivo de mejorar sus condiciones.
En el año 1995 Cataluña inicia el despliegue normativo con la aprobación
del Decreto 64/1995, de 7 de marzo, por el que se establecen medidas de
prevención de incendios forestales, y en concreto, el artículo 2 que establece
las medidas concretas de prevención de incendios que deben implantar las
juntas de vecinos de cada urbanización.
No obstante, el grado de cumplimiento de estas medidas por parte de las
personas obligadas fue muy bajo, un hecho que motivó la aprobación de la
Ley 5/2003, de 22 de abril, de medidas de prevención de los incendios forestales en las urbanizaciones sin continuidad inmediata con la trama urbana.
La Ley reconoce en el preámbulo el poco éxito de ejecución de las medidas
establecidas en el artículo 2 del Decreto 64/1995, donde textualmente cita
“la experiencia conseguida aconseja reforzar los instrumentos jurídicos que
permitan hacer completamente efectivas las medidas preventivas”.
Paralelamente, Cataluña aprueba la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, con el objetivo de regular la protección civil en
Cataluña, que comprende las acciones destinadas a proteger a las personas,
los bienes y el medio ambiente ante situaciones de grave riesgo colectivo,
catástrofes y calamidades públicas.
Recientemente, el Parlament de Cataluña ha aprobado la Ley 3/2009, de 10
de marzo, de regularización y mejora de urbanizaciones con déficits urbanísticos, con el objetivo de ofrecer instrumentos que ayuden a mejorar las
deficiencias urbanísticas resumidas en la tabla 1.
2.1. La ley 5/2003, de prevención de incendios forestales
en las urbanizaciones
La Ley 5/2003, de 22 de abril, de medidas de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones sin continuidad con la trama urbana, responde a una necesidad efectiva de protección de las personas y de los bienes
presentes en estos núcleos urbanos y de las zonas forestales situadas a su
alrededor.
El artículo 3 recoge las medidas de prevención de incendios que obligatoriamente deben cumplir las urbanizaciones que no tienen continuidad con la
trama urbana y que están situadas a menos de quinientos metros de terrenos forestales:
2.2. Ley 4/1997, de protección civil en Cataluña
El Tribunal Constitucional define la protección civil como un conjunto de
acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños causados a personas
o bienes por todo tipo de medios de agresión y por los elementos naturales
o extraordinarios en tiempos de paz cuando la amplitud y la gravedad de sus
efectos hacen que alcancen el carácter de calamidad pública.
C A S T E L L A N O
E21
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E22
La Ley 4/1997 establece en el artículo 3 letra c como una de las finalidades
básicas la planificación de las respuestas ante las situaciones de grave riesgo colectivo y las emergencias. En este sentido, el artículo 15 define que las
herramientas de planificación son los planes de protección civil que
establecen el funcionamiento y la organización de los recursos humanos y
materiales para mejorar la respuesta ante emergencias o riesgo grave. La
Ley clasifica los planes de protección civil en territoriales, especiales y de
autoprotección.
lPlanes territoriales: Prevén con carácter general las emergencias que
se pueden producir en el ámbito de Cataluña y los municipios; además
puede haber planes de ámbito territorial supramunicipal, en caso de que
las características especiales de los riesgos o de los servicios disponibles lo
aconsejen. Los planes territoriales existentes son: Plan de protección civil
de Cataluña (PROCICAT); planes de protección civil municipales; planes
supramunicipales.
lPlanes especiales: Establecen las emergencias generadas por riesgos
concretos como inundaciones, riesgos sísmicos, químicos, de transporte de mercancías peligrosas, de incendios forestales y volcánicos así
como otros determinados por el Gobierno.
Los planes especiales vigentes en Cataluña por el riesgo de incendios
forestales son:
– A nivel autonómico: el Plan de protección civil de emergencias
para incendios forestales de Cataluña (INFOCAT), y
– A nivel municipal: los planes de actuación municipal para incendios forestales (PAM).
lPlanes de autoprotección: Prevén, para determinados centros, empresas e instalaciones, las emergencias que se pueden producir como
consecuencia de su propia actividad y las medidas de respuesta ante
situaciones de riesgo, catástrofes y calamidades públicas que puedan
afectarles.
Las urbanizaciones deben disponer de un plan de autoprotección (PAU)
que establezca las actuaciones a seguir con los medios propios de los que
dispongan en caso de una emergencia por incendio forestal que les pueda
afectar. Los PAU se integrarán en el PAM, deben elaborarlos los titulares de
los bienes a proteger, o la Junta de Cooperación, y los tiene que aprobar la
Administración local correspondiente.
El Plan de actuación municipal (PAM)
El Plan de actuación municipal (PAM) para incendios forestales establece la
organización y el procedimiento de actuación de los recursos y servicios de
titularidad pública local y de los recursos y servicios que puedan asignarle
otras administraciones públicas o privadas. Su objeto es hacer frente a las
emergencias para incendios forestales dentro del ámbito territorial de dicha
Administración local (Generalitat de Cataluña, 1995).
SALA
MAN
DRA
El Plan INFOCAT es el documento que relaciona los municipios que tienen la
obligatoriedad de redactar el Plan de actuación municipal, que en el anexo
1 establece que el 75% de los municipios de la provincia de Barcelona están
clasificados como municipios con riesgo de incendio forestal, y en consecuencia, tienen la obligación de elaborar y aprobar el correspondiente Plan
de actuación municipal para incendios forestales.
El PAM debe contener la planificación de la operación de evacuación
de las urbanizaciones del municipio
Los planes de actuación municipal deben seguir una estructura de contenido
mínimo establecida por el Decreto 210/1999, de 27 de julio, por el que se
aprueba la estructura del contenido para la elaboración y la homologación
de los planes de protección civil municipales. El anexo 1 letra B punto 5 del
citado decreto hace referencia a la operatividad y en concreto a la obligatoriedad de establecer en el Plan de actuación las operaciones de confinamiento o evacuación y acogida de los núcleos habitados amenazados por
un incendio forestal.
¿Quién puede autorizar la evacuación de una urbanización?
El artículo 9 de la Ley 4/1997 cita que corresponde a la autoridad de
protección civil acordar la evacuación o confinamiento de una población
amenazada por un peligro concreto, por ejemplo por un incendio forestal.
La Ley 4/1997 reconoce como autoridad de protección civil al consejero o
consejera de Gobernación, y como autoridad local, al alcalde, sin perjuicio
de las funciones del consejero o consejera de Gobernación. El Plan INFOCAT
establece en el apartado 4 que, en caso de urgencia, la decisión de evacuar
y alojar a la población podrá tomarla el coordinador del Centro de Mando
Avanzado CA o el grupo de intervención.
En resumen, el alcalde es el máximo responsable local en caso de incendio
forestal, y sin perjuicio del consejero de Gobernación, deberá tomar una decisión tan delicada como evacuar a una población amenazada por la llegada
de un incendio forestal.
2.3. Dificultades para aplicar la ley
Lo que se legisla debe llevarse a la práctica, debe transformarse en acciones
porque, ciertamente, es un hecho tangible que en los últimos años se ha
producido mucho movimiento, mucha respuesta, principalmente local, y ya
puede empezar a verse como se han aplicado algunas de las medidas legisladas. Pero esto no es suficiente, todavía estamos lejos, todavía hay muchas
urbanizaciones que continúan siendo muy vulnerables.
Por tanto, el problema radica en analizar por qué no se avanza más deprisa,
o en algunos casos, por qué ni siquiera ha empezado este proceso de aplicación de las medidas de protección y prevención en las urbanizaciones. La
conclusión que se extrae de ello es la siguiente:
C A S T E L L A N O
E23
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E24
lLos vecinos de las urbanizaciones a través de sus juntas o de forma individual deben proceder a la eliminación de combustible en las parcelas pendientes de edificar, así como del entorno de las urbanizaciones,
además de instalar una red de hidrantes exclusiva para uso de los medios de extinción y redactar un plan de emergencia del que los vecinos
formarán parte. Esto implica, entre otras tareas, que los vecinos deben
obtener los permisos legales de entrada a todas las parcelas y fincas
rústicas afectadas por la franja y adquirir suficiente financiación para
hacer frente a los gastos de obra que se deriven, es decir, deben poner
en marcha muchos mecanismos de gestión que la mayoría de las veces
acaban siendo obstáculos muy difíciles de superar y que frenan la puesta
en marcha, por iniciativa de los propios vecinos, de las obligaciones que
se le establezcan.
lEn su defecto, los ayuntamientos son los que deben tomar el relevo y
proceder a hacer efectivas las medidas establecidas por ley. Los ayuntamientos denuncian que la falta de un soporte técnico especializado, la
gran carga de gestión que supone la tramitación de los procedimientos
administrativos, como planificar una evacuación y qué parámetros utilizar para decidir la evacuación o confinamiento de una urbanización,
etc., son argumentos suficientes que dificultan la implantación de las
medidas de prevención y protección en las urbanizaciones.
En este sentido, la Diputación de Barcelona aprueba un programa de soporte a los ayuntamientos con el objetivo de aportarles el personal técnico
especializado y la elaboración de la documentación necesaria para que se
puedan hacer efectivas las medidas de prevención establecidas en la legislación actual. Este programa recibe el nombre de Programa de prevención de
incendios forestales en las urbanizaciones.
3. El programa de prevención de incendios
forestales en las urbanizaciones de la
Diputación de Barcelona
3.1. Descripción del Programa
El Programa de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones
(PPU) es un programa gestionado por la Diputación de Barcelona, a través
de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales, en
coordinación con los ayuntamientos de la provincia de Barcelona, que tiene
como finalidad principal ayudar a los ayuntamientos a poner en práctica las medidas de prevención de incendios forestales establecidas en la Ley
5/2003.
Estructura del Programa PPU
El Programa se estructura en cuatro fases de trabajo que, una vez ejecutadas, permitirán al ayuntamiento de un municipio implantar las medidas
de prevención de incendios forestales que tienen que adoptar, por ley, las
urbanizaciones.
SALA
MAN
DRA
Las fases de trabajo son:
lFase 1 - Planificación de la urbanización:
Cada urbanización presenta unas características intrínsecas y una problemática particular que requieren un estudio previo y un análisis antes de
proceder a la implantación material de cualquier medida de prevención
de incendios.
El objetivo de esta fase es, precisamente, planificar la urbanización con la
redacción de un conjunto de documentos técnicos que definan las características propias de cada urbanización en el ámbito de la seguridad ante
los incendios forestales, estos documentos reciben el nombre de Plan de
prevención de incendios forestales en la urbanización (PPU). El
PPU aporta las medidas correctoras necesarias particulares que cada urbanización debe implantar, valora el coste de ejecución y evalúa la forma
de gestión administrativa y de financiación que debe aplicarse en cada
caso. Finalmente, el PPU se complementa con la redacción del Plan de
evacuación con un doble objetivo: aportar la información necesaria a las
autoridades locales sobre las posibilidades de evacuar a una población
de forma segura en caso de incendio e informar al vecindario de la vía de
salida más segura y del centro de recepción al que debe dirigirse.
Tabla 3. Documentos que integran el
Plan de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones.
En la siguiente tabla se relaciona el conjunto de documentos que componen
el PPU.
Tipo de documento
Nombre del documento
1. PROYECTOS
1. Proyecto de reducción de la densidad del arbolado y desbroce del
sotobosque en la franja perimetral de baja combustibilidad
2. Proyecto de reducción de la densidad del arbolado y desbroce del
sotobosque en las parcelas edificadas y zonas verdes
2. INFORMES
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Red vial externa
Red vial interna
Red de suministro de agua para los equipos de extinción
Alumbrado público e instalación eléctrica
Focos generadores de incendios forestales
Parcelas edificadas
3. GUÍA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
1.
2.
3.
4.
5.
Delimitación
Servidumbre de paso y derecho de acceso a las fincas rústicas
Orden de ejecución a los propietarios de las fincas de la urbanización
Ejecución subsidiaria del ayuntamiento
Instrumentos de financiación
4. PLAN DE EVACUACIÓN
1. Guía municipal de evacuación de la urbanización en caso de incendio
forestal
2. Cuaderno de autoprotección
3. Plano de evacuación
C A S T E L L A N O
E25
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E26
lFase 2 – Soporte para la tramitación de los procedimientos
administrativos para la ejecución de los proyectos:
A pesar de que el Plan de prevención de incendios forestales de la urbanización (PPU) dispone de la información necesaria para hace frente
al cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Ley 5/2003, los
ayuntamientos tienen muchas dificultades para gestionar la tramitación
administrativa que exige la legislación actual.
La gran carga de gestión administrativa que supone incoar los actos administrativos, la falta de personal técnico especializado en algunos casos
y la no disposición de financiación suficiente son algunos de los argumentos reconocidos por los responsables municipales que dificultan la
gestión y puesta en marcha de los PPU y, en consecuencia, dificultan el
cumplimiento de la legislación vigente.
Esta segunda fase tiene como objetivo principal aportar a los municipios
el personal técnico y administrativo necesario para ayudar a gestionar
todos los actos administrativos incluidos en el PPU, para finalmente obtener los permisos de los propietarios de las fincas de la urbanización y
la financiación necesaria para la ejecución material de los proyectos de
reducción del arbolado y desbroce de sotobosque de la franja perimetral
de baja combustibilidad y parcelas no edificadas y zonas verdes.
lFase 3 – Soporte para la ejecución de los proyectos:
Una vez realizadas las fases anteriores, el ayuntamiento puede disponer
de los permisos de los propietarios de las parcelas internas de la urbanización, de las fincas rústicas afectadas por el trazado de la franja y de la
financiación necesaria para la ejecución de los proyectos.
En esta tercera fase, el Programa tiene como principal objetivo aportar al
municipio el personal técnico especializado que ayuda al ayuntamiento en
las tareas de dirección de las obras de ejecución material de los proyectos
de reducción del arbolado y desbroce de sotobosque de la urbanización.
lFase 4 – Soporte para el mantenimiento de los proyectos
ejecutados::
La última fase consiste en ofrecer ayuda a los ayuntamientos en las tareas de mantenimiento de los terrenos que han sido intervenidos según
el proyecto.
3.2. Documento 1: Proyectos sobre la reducción
de la densidad del arbolado y desbroce del sotobosque
en la franja perimetral de baja combustibilidad y en las
parcelas no edificadas y zonas verdes
3.2.1. Introducción
El Plan de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones está integrado inicialmente por dos proyectos: el Proyecto de reducción de la densidad del arbolado y desbroce del sotobosque en la franja perimetral de baja
SALA
MAN
DRA
combustibilidad y el Proyecto de reducción de la densidad del arbolado y
desbroce del sotobosque en las parcelas no edificadas y zonas verdes.
Los dos proyectos presentan la estructura básica siguiente:
1. Criterios técnicos:
Describe los criterios técnicos, establecidos por el Decreto 123/2005,
que deben aplicarse en los espacios calificados como franja perimetral
y en las parcelas interiores de la urbanización que en el momento de la
redacción del proyecto están no edificadas o su uso del suelo está declarado como zona verde (véase el apartado 3.2.2).
2. Trazado de la franja perimetral:
Establece el trazado de la franja perimetral de baja combustibilidad y
enumera las fincas afectadas por la aplicación de los criterios técnicos
establecidos en el Decreto 123/2005.
3. Inventario de las zonas en las que deben aplicarse los criterios
técnicos:
Define la situación de partida en la que se encuentran las zonas en las
que deben aplicarse los criterios técnicos; en concreto, se realiza una
diagnosis para cada parcela interior y para cada tramo de la franja perimetral de la densidad arbórea presente, de la cobertura arbustiva y del
tipo de pendiente y calidad de los accesos a las zonas de trabajo.
4. Medidas físicas que deben implantarse:
Con el inventario realizado, los proyectos definen las medidas físicas
necesarias que deben implantarse en cada tramo de la franja perimetral
y en cada una de las parcelas interiores de la urbanización. Estas medidas
físicas son: los métodos de tratamiento de la vegetación, las vías de servicio y los cargadores (véase el apartado 3.2.3).
5. Presupuesto de ejecución:
Los proyectos ofrecen una información detallada del coste por parcela
interior y por tramo, tanto para la primera intervención como para el
mantenimiento bianual.
6. Estudio de seguridad y salud:
Los proyectos disponen de un último apartado dirigido a la empresa constructora, en el que se establecen las previsiones en el campo de la prevención de riesgos de accidentes laborales y enfermedades profesionales, riesgos derivados de los trabajos de reparación, conservación y mantenimiento
y de las instalaciones preceptivas de higiene y bienestar de los trabajos.
7. Planos:
El resultado de los trabajos realizados se representa gráficamente con la
incorporación de planos temáticos a una escala máxima de 1:2000.
En los planos se representa, principalmente, el método de tratamiento
de la vegetación que debe aplicarse en cada parcela o tramo de la franja
perimetral. Cada método se representa con un color diferente.
C A S T E L L A N O
E27
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E28
Figura 1. Plano de los métodos de tratamiento de la vegetación que deben
implantarse en las parcelas no edificadas
y zonas verdes.
3.2.2. Criterios técnicos de tratamiento de la vegetación
La siguiente tabla describe los criterios técnicos de tratamiento de la vegetación que deben aplicarse en la zona considerada franja perimetral de
baja combustibilidad, en las parcelas interiores no edificadas y en las zonas
verdes. Estos criterios se han establecido siguiendo el Decreto 123/2005, de
14 de junio, de medidas de prevención de los incendios forestales en las urbanizaciones sin continuidad inmediata con la trama urbana y la experiencia
de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales de la
Diputación de Barcelona.
3.2.3. Medidas físicas incluidas en los proyectos
Descripción de los métodos de tratamiento de la vegetación
Los métodos de tratamiento de la vegetación son los distintos procedimientos que establecen los proyectos para conseguir los criterios técnicos de tratamiento de la vegetación descritos en la tabla anterior.
Los proyectos sobre la reducción de la densidad del arbolado y el desbroce
del sotobosque utilizan 6 métodos, en función de las características de terreno que presenta cada zona de trabajo. A cada tramo y parcela identificada
durante el inventario se le asigna un de los métodos siguientes:
SALA
MAN
DRA
Elemento
Subelemento
Criterio de prevención
25 metros a contar desde el límite
exterior de las parcelas situadas en el
perímetro de la urbanización
Ancho de la
franja
Masas de
arbolado
adulto
Zonas con
matorrales,
bosque de
rebrote y
arbolado joven
Acceso a la
franja
Densidad de arbolado adulto (>15 cm diámetro)
Máximo 150 pies/ha
Distancia entre pies
Mínimo 8 m
Distancia entre copas de los árboles
Mínimo 5 m
Poda inferior de los árboles
Hasta 2,20 m de altura
Distancia entre las copas y el límite de las
parcelas edificadas
Mínimo 5 m
Cobertura del estrato arbustivo
Hasta un máximo del 15% de la superficie
Distancia entre las matas
Mínimo 3 m
Arrastre de los árboles a los cargadores
Los troncos se amontonarán en los
cargadores en trozos de 1,20 m de longitud
Trituración de restos de poda y desbroce
Hasta obtener restos menores de 20 cm y
repartición uniforme sobre el terreno
Cobertura
Se desbroza hasta obtener el 35 % de
cobertura máxima de estrato arbustivo
Distancia entre las matas
Mínimo 3 m
Distancia hasta el límite de las parcelas edificadas
Mínimo 5 m
Trituración de restos de desbroce
Hasta obtener restos menores de 20 cm y
repartición uniforme sobre el terreno.
Distancia máxima entre dos puntos de acceso
contiguos a la franja
500 m
Tabla 4. Criterios técnicos de tratamiento de la vegetación que deben aplicarse en la franja perimetral de baja combustibilidad y
en las parcelas no edificadas y zonas verdes.
Densidad arbórea ≤150
árboles/ha
Con
obstáculos
Sin
obstáculos
Pendiente
de trabajo
o de
acceso
ni de
trabajo ni
de acceso
<40%
Método-1
Método-2
>40%
Método-1
Densidad arbórea >150 árboles/ha
Con obstáculos
sólo
trabajo
de acceso
o de
extracción
Método-5
Método-6
Sin obstáculos
ni de trabajo, ni de acceso, ni de
extracción
Sotobosque
altura ≤ 1m
cobertura ≤50%
Sotobosque
altura > 1m
cobertura ≤50%
Método-3
Método-4
Tabla 5. Descripción de los métodos de tratamiento de la vegetación utilizados por los proyectos.
Método-5
C A S T E L L A N O
E29
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E30
Cada uno de estos métodos integra una serie de operaciones de trabajo,
seleccionadas y ordenadas de acuerdo con las características del terreno.
Método 1
Operaciones
OP-1
OP-3
OP-7
Descripción método
Replanteamiento de la obra
Poda inferior
Desbroce manual del sotobosque
Se realiza una poda inferior de los árboles con
una motosierra de 3,5 CV hasta 2,20 metros de
altura. Posteriormente, se desbroza y se tritura
simultáneamente el sotobosque y los restos de poda
manualmente con una motodesbrozadora de 2,6
CV. No se puede mecanizar por una de las causas
siguientes: pendiente >40%, imposibilidad de acceso
o presencia de obstáculos de trabajo. No se realizan
operaciones de reducción de arbolado porque la
densidad que hay es inferior a 150 pies/ha.
Método 2
Operaciones
OP-1
OP-3
OP-6
OP-8
Descripción método
Replanteamiento de la obra
Poda inferior
Desbroce mecanizado del sotobosque
Repaso manual del desbroce del
sotobosque
Este método se puede utilizar cuando no existe
ningún obstáculo y la pendiente es inferior al 40%.
Se realiza una poda inferior de los árboles con
una motosierra de 3,5 CV y se desbroza de forma
mecanizada con un tractor de 127 CV con cabrestante
cuando la pendiente es ≤20% o con una tanqueta
de 105 CV cuando la pendiente se sitúa entre el 20%
y el 40%. Finalmente, se realiza un repaso manual
con una motodesbrozadora de 2,6 CV. No se realizan
operaciones de reducción de arbolado porque la
densidad que hay es inferior a 150 pies/ha.
Método 3
Operaciones
OP-1
OP-2
OP-4
OP-3
OP-10
OP-6
OP-8
Replanteamiento de la obra
Corte de árboles
Desenramado y troceado in situ
Poda inferior
Arrastre de árboles desenramados
Desbroce mecanizado del sotobosque
Repaso manual del desbroce del
sotobosque
Descripción método
Se realiza una tala con motosierra de los árboles que
tienen que cortarse y, posteriormente, se efectúa
el desenramado y troceado de los troncos in situ
así como la poda inferior del resto de árboles. A
continuación, los árboles desenramados se arrastran
al cargador. Para la realización de los trabajos de
tala, desenramado, troceado y poda se utilizará una
motosierra con una potencia mínima de 3,5 CV y
para el arrastre un tractor de 127 CV o una tanqueta
de 105 CV. Finalmente, se realiza el desbroce y la
trituración del sotobosque con un tractor de 127 CV
o una tanqueta de 105 CV y se lleva a cabo un repaso
manual con una motodesbrozadora de 2,6 CV.
SALA
MAN
DRA
Método 4
Operaciones
Descripción método
OP-1
OP-6
OP-8
Replanteamiento de la obra
Desbroce mecanizado del sotobosque
Repaso manual del desbroce del
sotobosque
OP-2 Corte de árboles
OP-4 Desenramado y troceado in situ
OP-3 Poda inferior
OP-10 Arrastre de árboles desenramados
OP-12 Trituración de restos vegetales in situ
Se realiza un desbroce mecanizado del sotobosque
con un tractor de 127 CV o una tanqueta de 105
CV y se lleva a cabo un repaso manual con una
motodesbrozadora de 2,6 CV. A continuación, con
una motosierra se procede a la tala de los árboles
seleccionados, se desenrama, se trocea in situ y se
poda el resto de árboles. La motosierra tendrá una
potencia mínima de 3,5 CV. Finalmente, se efectúa la
operación de arrastre de los árboles desenramados
hacia el cargador con un tractor de 127 CV o una
tanqueta de 105 CV y se trituran los restos vegetales in
situ con el mismo tractor o tanqueta.
Método 5
Operaciones
Descripción método
OP-1
OP-7
OP-2
OP-3
OP-9
OP-5
Replanteamiento de la obra
Desbroce manual del sotobosque
Corte de árboles
Poda inferior
Arrastre de árboles enteros
Desenramado y troceado en el
cargador
OP-11 Trituración de restos vegetales en el
cargador
Se realiza el desbroce manual del sotobosque con una
motodesbrozadora de 2,6 CV. No se puede mecanizar
por una de las causas siguientes: pendiente > 40% o
presencia de obstáculos de trabajo. A continuación,
con una motosierra se procede a la tala de los árboles
seleccionados y a la poda del resto de árboles. La
motosierra tendrá una potencia mínima de 3,5 CV.
Finalmente, se efectúa la operación de arrastre de
los árboles enteros hacia el cargador con un tractor
de 127 CV o una tanqueta de 105 CV y se trituran
los restos vegetales in situ con el mismo tractor o
tanqueta, una vez se han desenramado y troceado los
árboles en el cargador mediante una motosierra.
Método 6
Operaciones
OP-1
OP-7
OP-2
OP-3
OP-4
0P-19
Replanteamiento de la obra
Desbroce manual del sotobosque
Corte de árboles
Poda inferior
Desenramado y troceado in situ
Trituración manual de los restos
vegetales acumulados in situ
Descripción método
Se realiza el desbroce manual del sotobosque con
una motodesbrozadora de 2,6 CV. No se puede
mecanizar por una de las causas siguientes: pendiente
> 40%, imposibilidad de acceso o de extracción. A
continuación, con una motosierra se procede a la tala
de los árboles seleccionados y a la poda del resto de
árboles. La motosierra tendrá una potencia mínima
de 3,5 CV. Finalmente, se efectúan con la motosierra
las operaciones de desenramado y troceado in situ
de los árboles talados y, posteriormente, se trituran
manualmente sus restos vegetales acumulados in situ.
C A S T E L L A N O
E31
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E32
Operación especial: Corte de árboles especiales
Los árboles especiales son los árboles situados cerca de alguna infraestructura como viviendas, líneas eléctricas, vallas, etc. y su tala tiene riesgo de
causar algún daño. Para evitar posibles daños, la operación se efectúa inicialmente atando el árbol mediante un cable sujeto en un tractor o tanqueta con cabrestante. A continuación, se procede a la tala con una motosierra
de 3,5 CV. Esta operación puede utilizarse en cualquiera de los 6 métodos
descritos anteriormente.
Vías de servicio o accesos a la zona de trabajo
Las vías de servicio diseñadas en los proyectos sirven para determinar los
puntos de acceso de la maquinaria forestal en el área de actuación.
Construcción de cargadores
Los proyectos determinan la construcción de espacios destinados a realizar
la función de cargadores para la realización de las tareas de desenramado
de los árboles y almacenamiento de los troncos troceados. Los cargadores
que se construyen en pendientes < 25% sólo precisan el corte de los árboles y el desbroce de la vegetación en un espacio de unos 400 m2, mientras
que en pendientes superiores se harán los movimientos de tierras oportunos
para que la pendiente final del cargador no supere el 25%.
3.3. Documento 2: Informes de prevención de incendios
en las urbanizaciones
El Plan de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones integra, además de los proyectos descritos anteriormente, seis informes que
identifican las incidencias en materia de prevención de incendios que
presenta la urbanización, y al mismo tiempo plantea una serie de medidas
correctoras. Los ámbitos de trabajo y los objetivos de cada uno de los informes son:
lRed vial externa: Identificar al titular de la vía externa de acceso a la
urbanización y evaluar el estado del firme y la densidad de vegetación
presente en ambos lados de la vía.
lRed vial interna: Evaluar el estado de la red vial interna de la urbanización en relación con la capacidad de evacuación, la movilidad de los
medios —tanto de extinción como de orden y sanitarios— y valorar la
combustibilidad de las plantaciones arbóreas situadas en los dos lados de
la red vial interna.
lRed de suministro de agua: Evaluar el estado de la red de agua para
el uso de la extinción de incendios.
lAlumbrado público e instalación eléctrica: Evaluar el estado del
alumbrado público de la urbanización con relación a los incendios forestales, que es competencia municipal (artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985
estatal, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local y artículos
SALA
MAN
DRA
66 y 67 del Texto Refundido de Legislación Municipal y de Régimen Local
de Cataluña), y comprobar el grado de cumplimiento por parte de las
compañías eléctricas de lo que establece el Decreto 328/2001 referente
al procedimiento aplicable para efectuar los reconocimientos periódicos
de las instalaciones de producción, transformación, transporte y distribución de energía eléctrica.
lFocos generadores de incendios forestales: Detectar y evaluar los
focos puntuales o lineales que haya en la urbanización o en sus alrededores que puedan generar el inicio de un incendio forestal.
lParcelas edificadas: Identificar las parcelas edificadas de la urbanización que no cumplen las recomendaciones de seguridad descritas en el
cuaderno de autoprotección que se entregue al parcelista (véase el apartado 3.5.3).
3.4. Documento 3: Guía de procedimientos
administrativos
Atender las obligaciones establecidas en la L5/2003 y, en concreto, ejecutar
de forma material los proyectos de reducción del arbolado y desbroce del
sotobosque en la franja perimetral de baja combustibilidad y en las parcelas no edificadas y zonas verdes implica que los obligados deben seguir los
siguientes procedimientos administrativos: delimitación; orden de ejecución
a los obligados; ejecución subsidiaria del ayuntamiento; establecimiento de
servidumbre de acceso; y contratación de la obra.
Con el objetivo de facilitar a los responsables municipales la gestión administrativa necesaria para hacer frente a las medidas de prevención de incendios establecidas en la L5/2003, el Plan de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones se complementa con toda la documentación que
hace referencia al procedimiento administrativo que requiere la citada Ley.
El Plan presenta los esquemas que reflejan las distintas fases de tramitación
para cada procedimiento concreto y aporta los modelos orientativos sobre
cuál podría ser el contenido de los distintos actos administrativos que conformarían la tramitación reflejada en cada esquema previo.
A continuación se definen cada uno de estos procedimientos.
lDelimitación: Obligación establecida por el artículo 2 de la Ley 5/2003
(de carácter previo a las obligaciones previstas en el artículo 3 de la citada Ley) que consiste en determinar, mediante el plano de delimitación,
las urbanizaciones afectadas por la Ley 5/2003.
lServidumbre de paso y derecho de acceso: Prevista en el artículo 6
de la Ley 5/2003, se trata de un gravamen impuesto sobre los terrenos
incluidos en la franja de protección que no pertenecen a la urbanización para poder acceder a los mismos y realizar los trabajos de limpieza
necesarios. Así pues, se trata de un gravamen sobre un inmueble (predi
servent) en favor de una comunidad por razón de utilidad pública.
C A S T E L L A N O
E33
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E34
lOrden de ejecución a los obligados: Requerimiento que efectúa el
ayuntamiento para que los sujetos obligados estipulados en el artículo
4 de la Ley 5/2003 cumplan sus obligaciones y advierte que en caso de
incumplimiento el ayuntamiento podrá actuar de forma subsidiaria.
lEjecución subsidiaria: Ejecución por parte del ayuntamiento de las
obligaciones incompletas por parte del sujeto/s obligado/s (entidad gestora de la urbanización) a cargo de esta entidad.
3.5. Documento 4: El Plan de evacuación de las
urbanizaciones en caso de incendio forestal
3.5.1. Introducción
El plan de evacuación en las urbanizaciones situadas en zona forestal es un
plan dirigido a los ayuntamientos y vecinos de las urbanizaciones, que aporta los instrumentos e instrucciones necesarios tanto para las autoridades
municipales con responsabilidad legal de organizar y dirigir una evacuación,
como para la población de la urbanización que puede verse afectada por la
llegada de un incendio forestal.
Los objetivos principales del Plan de evacuación de las urbanizaciones en
caso de incendio forestal son:
lOrganizar el desplazamiento sin riesgos de los habitantes de una urbanización amenazada por un incendio forestal a un lugar seguro.
lRedactar un protocolo de actuación de evacuación para el ayuntamiento.
lConcienciar a los vecinos sobre cómo prevenir los incendios forestales en
la urbanización en la que residen y, en consecuencia, mejorar su seguridad.
Composición del Plan de evacuación de urbanizaciones
en caso de incendio forestal
El Plan de evacuación de urbanizaciones se compone de los documentos
siguientes: el documento dirigido al ayuntamiento denominado Guía municipal de evacuación de urbanizaciones, y el documento dirigido al parcelista
o vecino de la urbanización que se compone de un plano de evacuación y un
cuaderno de autoprotección.
3.5.2. La Guía municipal de evacuación de urbanizaciones en caso
de incendio forestal
Definición y objetivo
La Guía municipal de evacuación de urbanizaciones es un manual de instrucciones dirigido al ayuntamiento, cuya principal finalidad es aportar a las
autoridades municipales un protocolo de actuación útil y de fácil aplicación,
que les ayude a gestionar y organizar de una forma segura y ordenada la
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E35
Figura 2. Guía municipal de evacuación
de urbanizaciones en caso de incendio
forestal.
evacuación de una o varias urbanizaciones amenazadas por un incendio forestal.
Funciones básicas de la guía
La Guía municipal de evacuación de urbanizaciones en caso de incendio forestal se compone de las funciones básicas siguientes:
lCalcular el tiempo de evacuación: Es el tiempo estimado que se destinará a evacuar a la población de una urbanización amenazada por un
incendio forestal hasta alojarla de manera adecuada en un lugar seguro. Con este parámetro y la información que se pueda obtener de la
ubicación del frente del incendio, las autoridades municipales disponen
de mejor información para tomar la decisión de evacuar o confinar a la
población.
lDeterminar el sistema de aviso: La forma de dar el aviso de evacuación depende de los medios municipales de los que se disponga: megafonía móvil o fija.
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E36
lControlar los cruces exteriores críticos: Son aquellos en los que el
tráfico que se evacua de la urbanización se incorpora a una carretera de
la red vial o bien la traspasa. En este caso, se precisa la ubicación de un
agente de orden público en este punto para que gestione el tráfico de
salida de los evacuados y controle el acceso a la urbanización y que sólo
permita el paso a los medios de extinción, sanitarios o de orden.
lAtender las evacuaciones especiales: Registrar a las personas enfermas, discapacitadas, etc., que requieran una atención especial a la hora
de ser evacuadas.
lDeterminar el centro de recepción: Es el área segura con capacidad
suficiente para absorber a todas las personas y vehículos evacuados.
lDecidir el centro de acogida: Son locales o edificaciones que ofrecen
asistencia y albergue a las personas evacuadas.
Material complementario:
La Guía se completa con el material complementario siguiente:
lPlano de evacuación: Indica el recorrido de evacuación que deben seguir las personas afectadas y el centro de recepción al que deben dirigirse.
lHoja de registro: Hoja que se entrega al responsable municipal para
controlar a las personas evacuadas que llegan al centro de recepción determinado.
lChalecos reflectantes: Material de uso distintivo que se entrega a todas las personas que forman parte de la organización de la evacuación.
3.5.3. Documentos dirigidos a los vecinos
El Plan de evacuación de urbanizaciones establece dos documentos básicos
que deben entregarse a cada vivienda de la urbanización. Estos documentos
son: un plano de evacuación y un cuaderno de autoprotección.
Plano de evacuación:
El plano de evacuación es un mapa que indica el recorrido de evacuación
que deben seguir los vecinos en caso de que las autoridades ordenen la evacuación y el centro de recepción al que deben dirigirse.
El objetivo principal del plano de evacuación es informar a la población de
la urbanización de forma gráfica y entendedora sobre la vía de evacuación
que debe seguirse para que la evacuación pueda realizarse con el máximo
orden y seguridad posibles.
Cuaderno de autoprotección:
El cuaderno de autoprotección es una guía dirigida al vecino que incluye las
medidas de prevención siguientes:
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E37
Figura 3. Plano de evacuación dirigido
a los vecinos.
lLas precauciones básicas que los vecinos deben seguir para evitar el inicio
del incendio.
lEl tratamiento de la vegetación que debe realizarse en la parcela habitada y las recomendaciones de los materiales de la vivienda que deben
utilizarse para garantizar una mejor resistencia y estabilidad ante el fuego.
lRecomendaciones que deben seguirse en caso de llegada de un incendio
forestal, tanto para la evacuación como para el confinamiento.
Los principales objetivos del cuaderno de autoprotección son:
lConcienciar al vecino de la problemática que supone residir dentro del
bosque.
lAyudar a prevenir los incendios forestales en la urbanización donde reside y mejorar la seguridad de la población.
lInformar al vecino de las actuaciones que debe emprender en caso de
incendio forestal.
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E38
Figura 4. Cuaderno de autoprotección
dirigido a los vecinos.
3.5.4. Forma de cálculo del tiempo de evacuación
Para cada urbanización el Plan establece el tiempo mínimo que se necesita
para evacuar una urbanización. El Plan sigue la siguiente expresión para estimar el tiempo de desalojo de las personas residentes en una urbanización
hasta alojarlas en un lugar seguro.
Tevac = Ta + Tr + Tc
donde,
Tevac Ta
Tr
Tc
(EQ.1)
Tiempo de evacuación (min)
Tiempo de aviso (min)
Tiempo de reacción (min)
Tiempo crítico (min)
Tiempo de aviso (Ta)
El tiempo de aviso es el tiempo que se destina para dar la orden de evacuación a todos los vecinos de una urbanización. La forma más común y
utilizada por los municipios par dar el aviso de evacuación es mediante megafonía móvil instalada en un vehículo municipal.
La forma de cálculo del tiempo de aviso mediante megafonía móvil es la
siguiente:
SALA
MAN
DRA
PRIMERO: Cálculo del tiempo que debe destinarse para llegar al punto de
acceso en la urbanización:
lSe mide la distancia (km) entre el lugar donde se halla el vehículo con la
megafonía móvil y el punto de acceso a la urbanización.
lSe toma la velocidad a la que podría ir el vehículo hacia la urbanización,
según cuál sea el tipo de vía (véase la tabla 7).
lMediante un sencillo factor de conversión se obtiene el tiempo necesario
para llegar al punto de acceso a la urbanización.
SEGUNDO: Cálculo del tiempo que debe destinarse para avisar a toda la
población de la urbanización:
lSe mide la longitud total (km) de calles por donde debería transitar el vehículo con sistema de megafonía móvil para dar el aviso de evacuación.
lSe toma una velocidad media de 20 km/h, como velocidad a la que transitará el vehículo por la red vial interna de la urbanización.
lSe realiza el mismo factor de conversión anterior y se obtiene el tiempo
necesario para avisar a toda la población de la urbanización.
TERCERO: Cálculo final del tiempo de aviso con megafonía móvil:
lEl cálculo final del tiempo de aviso con megafonía móvil es la suma de
los dos tiempos anteriores: el tiempo de llegada a la urbanización más el
tiempo destinado a recorrer el interior de la urbanización.
Tiempos de reacción (Tr)
El tiempo de reacción es el tiempo que destinan los vecinos en subir a su
vehículo después de recibir la orden de evacuación. Se estima que el tiempo
de reacción una vez avisados todos los vecinos es de 15 minutos.
Tiempo crítico (Tc)
El tiempo crítico es el tiempo que destinan los vehículos evacuados en ir
desde su vivienda hasta el centro de recepción asignado. El procedimiento
de cálculo del tiempo crítico considera el tiempo que se necesita para vaciar
la urbanización (tiempo de vaciado, Tb) y el tiempo necesario para llegar al
centro de recepción asignado (tiempo exterior, Te).
Cálculo del tiempo de vaciado (Tb)
El tiempo de vaciado es el tiempo que destinan los vehículos evacuados en
traspasar el punto de salida de la urbanización. Su cálculo sigue la siguiente
expresión:
donde,
Nveh
Tb
Tiempo de vaciado (min)
Tb = ––––––
(EQ.2)
Nveh
Número de vehículos (-)
Cc
Cc
Capacidad crítica (veh/min)
C A S T E L L A N O
E39
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E40
El número de vehículos (Nveh) es la cantidad de coches que tienen que evacuarse en la urbanización, correspondiendo un vehículo por vivienda. La
capacidad crítica (Cc) es la capacidad máxima de una determinada vía en
condiciones críticas de colapso (tabla 6).
Capacidad crítica
(vehículos/h)
Tabla 6. Capacidad crítica para cada intersección (autopistas)
Características
550
Dos vías principales que confluyen en una
intersección
450
Tres vías principales que confluyen en una
intersección
350
Confluyen más de tres vías principales en una
intersección
Cálculo del tiempo exterior (Te)
El tiempo exterior es el tiempo que destina cualquier vehículo evacuado
para ir desde el punto de salida de la urbanización hasta el centro de recepción correspondiente.
La forma de cálculo del tiempo exterior sigue la siguiente expresión:
Dext
Te = ––––––
V
(EQ.3)
donde,
Te
Tiempo exterior (min)
Dext
Distancia a recorrer (m)
V
Velocidad del vehículo (m/s)
La distancia a recorrer (Dext) es la longitud que hay entre el punto de salida
de la urbanización y la entrada del centro de recepción. La velocidad media
(V) del vehículo se estima según el tipo de carretera (tabla 7).
Tabla 7. Promedio de velocidades según
tipo de carretera
Tipo de carretera
Velocidad (km/h)
Nacional
70
Comarcal
50
Local
40
4. La gestión del Programa PPU
4.1. Fase previa al inicio de los trabajos
Acuerdo entre la Diputación de Barcelona y el ayuntamiento
La implantación de un plan de prevención de incendios forestales de una
urbanización se inicia con el establecimiento de un acuerdo entre el ayun-
SALA
MAN
DRA
Institución
Descripción de los compromisos
Por parte del
ayuntamiento
a. Asignar para la gestión del programa el siguiente personal:
– Un representante de la Junta de Gobierno Local.
– El secretario del ayuntamiento.
– Otro personal técnico y/o administrativo que se considere conveniente.
b. Entregar a la Diputación de Barcelona los datos de carácter personal necesarios de
los propietarios de las fincas de las urbanizaciones que deben gestionarse.
c. Autorizar a la Diputación de Barcelona a contratar, a su cargo, a un tercero para la
utilización de estos datos con la finalidad exclusiva de realizar el soporte técnico y
administrativo para la tramitación de los procedimientos administrativos del Plan de
prevención de incendios forestales en las urbanizaciones.
d. Realizar la tramitación de cada uno de los documentos administrativos que se
requieren para la gestión del Plan de prevención de incendios forestales en las
urbanizaciones.
Por parte de la
Diputación de
Barcelona
a. Asignar a un responsable técnico adscrito a la plantilla de personal de la Diputación
de Barcelona para la coordinación de los trabajos del Plan de prevención de
incendios forestales en las urbanizaciones.
b. Ofrecer soporte a las actuaciones previstas. Este soporte se concretará en la
contratación a cargo de la Diputación de Barcelona de un tercero ajeno al convenio.
c. Entregar a los responsables del ayuntamiento los documentos administrativos
realizados para que el ayuntamiento los tramite.
d. Proceder, una vez finalizados los trabajos objeto del presente convenio, a la
devolución y/o destrucción de los datos personales inicialmente facilitados.
Tabla 8. Descripción de los acuerdos establecidos por convenio entre el ayuntamiento y la Diputación de Barcelona
tamiento interesado en recibir los servicios que ofrece el programa y la
Diputación de Barcelona como institución promotora. El citado acuerdo se
consolida con la firma de un convenio entre las dos instituciones, que establece los compromisos descritos en la tabla siguiente.
Externalización de los servicios a cargo de la Diputación
de Barcelona
El citado convenio de colaboración prevé la externalización a empresas especializadas de la ejecución de los servicios contenidos en el programa PPU. La
externalización la promueve, financia y dirige la Diputación de Barcelona.
4.2. Primera fase: La planificación
Instrumentos del PPU
Esta primera fase tiene como principal finalidad la redacción de los documentos que componen el Plan de prevención de incendios forestales en las
urbanizaciones (véase la tabla 1).
Para que las empresas especializadas trabajen de una forma homogénea
con un resultado uniforme que evite diferencias de contenido y de estructura entre los planes, la Diputación de Barcelona ha elaborado los instrumentos siguientes que se entregan a los adjudicatarios y que además permiten una mejor gestión en el control y evaluación de los trabajos. Estos
instrumentos son:
C A S T E L L A N O
E41
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E42
l Estandarización de los documentos del PPU: Sin duda, uno de los
aspectos más importantes que ha desarrollado el Programa ha sido la estandarización de los documentos, es decir, dar uniformidad a los modelos
del PPU en cuanto a su estructura, texto y diseño que permiten obtener
una homogeneidad entre los planes que facilita su comprensión y favorece las tareas de control y evaluación que tiene que hacer el promotor.
l Protocolo de redacción del Plan de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones: La externalización de servicios hace indispensable la creación de un instrumento que sirva de guía y, a la vez, de norma
de cómo debe proceder una empresa adjudicataria durante el período de
trabajo de redacción de los planes. Este instrumento guía es el protocolo
de redacción del PPU, que indica las fases de trabajo que deben ejecutarse
para el adjudicatario. El protocolo permite obtener un rendimiento en el
trabajo del personal externo que elabora los planes y ayuda a evitar grandes diferencias en la forma de trabajar entre distintos adjudicatarios.
l Protocolo de digitalización de los planos del Plan de prevención
de incendios forestal en las urbanizaciones: Los documentos del
PPU van acompañados de un mapa temático que resume de forma clara
el contenido presentado en el texto. La forma de elaborar los mapas
temáticos también sigue una normativa específica que se recoge en el
protocolo denominado de digitalización de los planos del PPU.
El protocolo describe que el programa de dibujo que debe utilizarse es
el MicroStation y consigue una normativa de dibujo que elimina las diferencias que se podrían producir de un dibujante a otro. Asimismo, obtiene un determinado orden de creación y de posición de los elementos
de dibujo con el objetivo de crear una salida de plóter adecuada a los
patrones de estilo buscados por la Diputación de Barcelona.
l Aplicación informática: La Diputación de Barcelona ha creado una herramienta informática específica para el Programa de prevención de incendios
forestales en las urbanizaciones, una herramienta que se entrega a las empresas adjudicatarias. Esta herramienta realiza las principales funciones:
– Almacenamiento de toda la información de campo requerida en el
Protocolo de redacción del PPU.
– Respuesta automática de los métodos de tratamiento de la vegetación que debe implantarse en cada tramo de la franja y en cada parcela interior no edificada o zona verde de la urbanización.
– Respuesta automática de las medidas correctoras que deben aplicarse
en cada uno de los informes.
– Cálculo de los costes de obra para cada tramo o parcela.
– Cálculo de los costes de obra de cada uno de los proyectos.
– Cálculo del tiempo de evacuación del Plan de evacuación en caso de
incendio forestal.
– Almacenamiento de los archivos gráficos y fotográficos.
– Edición automática de los proyectos e informes del Plan de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones.
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E43
Figura 5. Pantalla principal de la aplicación informática del Programa de prevención de incendios forestales en las
urbanizaciones.
– Edición automática del Plan de evacuación en caso de incendio forestal.
– Capacidad de consultar cualquier dato alfanumérico introducido en
el banco de datos.
En resumen, la aplicación no sólo permite a los técnicos redactores externos
disponer de un soporte informático para almacenar la información de campo y, posteriormente, realizar los cálculos de presupuestos y la edición final
de todos los documentos, sino que la herramienta también facilita a los responsables de la Diputación de Barcelona el control de calidad de las tareas
realizadas por el personal externo y permite que se disponga de un banco
de datos para explotar al máximo la información introducida.
Equipo de trabajo necesario en la fase de planificación
El equipo de redacción de los planes de prevención de incendios forestales en
las urbanizaciones exigido por la Diputación de Barcelona está formado por:
l
l
l
l
Ingeniero de montes
Ingeniero técnico forestal
Técnico auxiliar
Delineante especialista en la utilización del programa MicroStation
4.3. Segunda fase: Soporte para la tramitación
de los procedimientos administrativos para la
ejecución de los proyectos
Objetivo principal
El principal objetivo de esta segunda fase es apoyar al ayuntamiento en
todas las tareas, tanto las técnicas como las administrativas, necesarias para
que la implantación material de los proyectos de reducción del arbolado y
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E44
desbroce de sotobosque de la franja perimetral de baja combustibilidad así
como parcelas no edificadas y zonas verdes sea viable.
Tareas que debe realizar el equipo de soporte
La siguiente tabla describe el esquema que refleja las fases de la tramitación
de cada procedimiento concreto y enumera las principales tareas que derivan de los mismos.
Por lo tanto, el procedimiento se divide en dos grandes bloques. En el primero el equipo de soporte al ayuntamiento prepara toda la documentación
de delimitación y orden de ejecución a los obligados; una vez realizadas
la tramitación y notificación, debe esperarse 6 meses antes de proceder a
la ejecución subsidiaria. El segundo bloque se activa una vez transcurridos
estos seis meses y se procede a incoar el expediente de ejecución subsidiaria.
La tramitación de estos dos grandes bloques puede resolverse, la mayoría de
las veces, aproximadamente en 12 meses.
Los propietarios a quienes se haya enviado la notificación que entiendan
y deseen contribuir a la iniciativa pueden solicitar a su ayuntamiento que
ejecute subsidiariamente las obligaciones requeridas a cargo del propietario. En estos casos el ayuntamiento podrá actuar antes de los 6 meses.
Tarea que debe realizar el Organismo Autónomo de Gestión
Tributaria de la Diputación de Barcelona
La correcta tramitación de los actos administrativos descritos anteriormente
garantiza la entrada a las fincas privadas afectadas por las obras descritas
en los proyectos. A pesar de ello, el problema no está completamente solucionado, ya que si bien es cierto que un ayuntamiento ya podría actuar subsidiariamente en el momento de implantar los proyectos, se halla ante una
realidad que le impide hacerlo y que lamentablemente es habitual y común
en todas las urbanizaciones: una cantidad importante de los propietarios a
quienes se envía la notificación no ha efectuado el pago de las cuotas requeridas, y por tanto, el ayuntamiento no tiene presupuesto suficiente para
pagar el coste de las obras.
En este punto, el ayuntamiento suele encontrarse con muchas dificultades
para hallar la forma de recaudar el dinero necesario para asumir las obligaciones subsidiarias establecidas en la Ley 5/2003. El Programa intenta solucionar esta problemática con la intervención del Organismo Autónomo de
Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona. El Organismo Autónomo
de Gestión Tributaria es un organismo autónomo local de la Diputación
de Barcelona que lleva a cabo la gestión y la recaudación de los ingresos de
derecho público de 306 municipios de la provincia de Barcelona.
4.4. Tercera fase: Soporte para la ejecución de los proyectos
Objetivo principal
El objeto de esta tercera fase es la asistencia técnica al ayuntamiento en las
tareas de dirección de obra y coordinación de seguridad y salud de la ejecución material de los proyectos de reducción del arbolado y desbroce del
SALA
MAN
DRA
Procedimiento
Delimitación
Orden de
ejecución
a los obligados
Ejecución
subsidiaria
Servidumbre de
acceso
Esquema de las fases de tramitación
Tareas de soporte
1. Resolución de la alcaldía
2. Anuncio información pública
3. Solicitud aprobación a la Generalitat
de Cataluña
4. Certificación información pública
5. Acuerdo de resolución de alegaciones
y aprobación definitiva
6. Anuncio sobre el acuerdo en el Boletín
Oficial de la Provincia (BOP)
– Preparación de toda la documentación
y seguimiento de la tramitación del
procedimiento
– Redacción de un informe técnico sobre las
alegaciones recibidas
1. Resolución de la alcaldía
2. Notificación a los obligados
– Preparación de los actos de resolución y de
notificación previamente validados por el
ayuntamiento
– Cálculo de las cuotas individuales que deben
requerirse a cada propietario
– Realización de audiencias públicas
– Redacción de un informe técnico sobre las
alegaciones recibidas
– Tarea de búsqueda de los propietarios de las
parcelas de la urbanización
– Preparación de las notificaciones
personalizadas
– Realización del seguimiento de la tramitación
del procedimiento
– Gestión de las notificaciones devueltas
1. Resolución de la alcaldía
2. Notificación a los obligados
– Ejecución del acto de inspección del grado de
cumplimiento de las obligaciones requeridas
– Preparación de los actos de resolución y de
notificación previamente validados por el
ayuntamiento
– Actualización de las cuotas individuales que
deben requerirse a cada propietario
– Estudio del instrumento de financiación que
debe aplicarse
– Preparación del expediente de entrada a
domicilio
– Preparación de las notificaciones
personalizadas
1.Acuerdo con el propietario de las fincas
rústicas afectadas por el trazado de la
franja
– Enumeración de los propietarios afectados
por el trazado de la franja
– Preparación de la información incluida en el
proyecto sobre lo que afecta a cada finca
– Soporte al ayuntamiento para transmitir a
los propietarios las actuaciones que deben
realizarse en cada finca
– Preparación de la documentación de
mutuo acuerdo entre el ayuntamiento y el
propietario
Tabla 9. Fases de tramitación para cada procedimiento.
C A S T E L L A N O
E45
SALA
MAN
DRA
E46
C A S T E L L A N O
sotobosque de la franja perimetral de baja combustibilidad así como de las
parcelas no edificadas y zonas verdes de la urbanización.
La principal finalidad de la presencia de personal especializado que coordine
los trabajos de corte y desbroce que deben llevarse a cabo, tanto en la franja
perimetral como en las parcelas interiores, es garantizar que la ejecución de
las tareas se adecue a lo que está estipulado en los proyectos.
Tareas que debe llevar a cabo el equipo de asistencia técnica
en la dirección de obra
El alcance de los trabajos correspondientes a esta fase incluye las actividades
descritas en la siguiente tabla.
Equipo de trabajo necesario en la fase de dirección de obra
El equipo de soporte al ayuntamiento para las tareas de dirección de las
obras exigido por la Diputación de Barcelona está constituido por:
Tabla 10. Tareas que debe llevar a cabo
la Dirección de obra.
l Ingeniero técnico forestal
l Técnico auxiliar
l Delineante especialista en la utilización del programa MicroStation
Actividad
Revisión de la documentación que
debe presentar el contratista
lReferente a los trabajadores:
- Lista de los que participarán en la obra
- Resultado de las revisiones médicas
- Entrega de EPI
- Formación en materia de prevención de riesgos
lDocumentación de la maquinaria que participará en la obra
lPlan de trabajo
lPlan de seguridad y salud
Replanteamiento de la obra
lPreparar el acto de replanteamiento de la obra una vez aprobado el
Plan de seguridad y salud presentado por el contratista
lVerificar el replanteamiento de la obra conjuntamente con el
contratista y valorar los tramos de la franja perimetral que deben
marcarse sobre el terreno
Marcado del trazado de la franja
perimetral de la urbanización
lMarcar sobre el terreno los límites de anchura de la franja perimetral
lMarcar los tramos y parcelas interiores que no pueden ejecutarse por
falta de permiso del propietario o de financiación
Repaso de las tareas que deben
desarrollarse
lRepasar con el contratista las tareas que deben desarrollarse en cada
tramo y en cada parcela
lMarcar sobre el terreno los árboles que deben eliminarse,
concretamente los árboles especiales
Visitas de obra
lEfectuar las visitas de campo en función de las necesidades de la obra,
con un mínimo de una visita por semana o una visita cada 1,5 ha
ejecutadas
Certificaciones parciales de obra
lRedactar la certificación parcial de las obras ejecutadas
Certificación final de obra
lRedactar el acta de replanteamiento de final de obra
SALA
MAN
DRA
4.5. Cuarta fase: Soporte para el mantenimiento
de los proyectos ejecutados
Los proyectos de reducción del arbolado y desbroce de sotobosque, tanto
de la franja perimetral como de las parcelas no edificadas y zonas verdes,
dedican un apartado a la valoración técnica y económica del mantenimiento
bianual de las obras.
Con el fin de que las parcelas interiores y tramos de la franja tratados puedan
conservar con el tiempo los criterios técnicos establecidos en el Decreto 123/2005
y, de este modo, preservar las medidas de seguridad implantadas en materia de
prevención de incendios forestales, el Programa tiene prevista la aportación de
personal técnico especializado que sirva de soporte a los ayuntamientos para la
puesta en marcha de las obras de mantenimiento contenidas en los proyectos.
5. El resultado del PPU
Este apartado tiene como objetivo mostrar los resultados obtenidos durante
el período 2004 y 2009 en la ejecución de las fases de planificación y de soporte para la tramitación de los procedimientos administrativos.
5.1. Fase de planificación
Durante estos seis años se han redactado 355 PPU, o lo que es lo mismo,
710 proyectos de reducción del arbolado y desbroce de sotobosque, 2.130
informes de prevención de incendios en las urbanizaciones, 355 planes de
evacuación y más de 97.000 parcelas inventariadas por profesionales especializados, que han recorrido más de 11.000 hectáreas, inventariando 1.870
ha al año y más de 16.000 parcelas por año.
Tabla 10a. Descripción del promedio de
los resultados obtenidos en la redacción
de los PPU.
Esta importante tarea permite conocer a fondo las urbanizaciones, no sólo
desde un punto de vista cualitativo, sino también desde el punto de vista cuantitativo, el principal objetivo de la fase de planificación. Tal y como
muestra la siguiente tabla, el resultado nos da que las urbanizaciones de la
provincia de Barcelona instaladas dentro del bosque tienen un tamaño medio de casi 32 ha de superficie, con un total de 274 parcelas, donde el 70%
son parcelas actualmente edificadas.
Planes de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones
lCantidad de planes de prevención de incendios forestales en las
urbanizaciones (PPU) redactados durante el período 2004-2009
lPromedio de parcelas de las urbanizaciones
– Edificadas
– No edificadas
– Zonas verdes
lParcelas inventariadas período 2004-2009
Cantidad
Superficie
355
(100 municipios)
35,00 ha
(promedio)
274
31,57 ha
193
65
16
17,47 ha
7,19 ha
6,91 ha
97.132
11.228,91 ha
C A S T E L L A N O
E47
SALA
MAN
DRA
E48
C A S T E L L A N O
Si se echa un vistazo al resultado de los trabajos realizados en las parcelas no edificadas y zonas verdes de la urbanización se detecta que casi el
41% de las más de 28.000 parcelas inventariadas no cumplen los criterios de
densidad arbórea establecidos por el Decreto 123/2005 (véase la tabla 4), y
más del 61% tienen una cobertura de sotobosque mayor de la que exige la
legislación actual.
Tabla 11. Descripción de los resultados
obtenidos en los proyectos de parcelas
no edificadas y zonas verdes.
Este es un hecho importante, ya que pone de manifiesto la gran cantidad de
trabajo que debe hacerse para que estos espacios estén en las condiciones
que marca la Ley. Significa, pues, que debe pedirse a miles de propietarios
de estas parcelas que ejecuten sus obligaciones. En el 40% de estos espacios
deben aplicarse los métodos 5 o 6 de tratamiento de la vegetación, lo que
significa que son espacios en los que la maquinaria no puede trabajar (tractor o tanqueta), y los trabajos de reducción del arbolado deben llevarse a
cabo de forma manual a causa de las pendientes que hay en la zona de trabajo o la presencia de obstáculos que impiden los trabajos de la maquinaria
forestal. De todos modos, la cuota que debe requerirse a cada parcelista
para realizar una primera intervención es de un promedio de 360 €, coste
que al parecer pueden asumir la mayoría de los propietarios.
Proyecto sobre la reducción de la densidad del arbolado y desbroce del sotobosque
en las parcelas no edificadas y zonas verdes
lCantidad de parcelas inventariadas período 2004-2009
− No edificadas
− Zonas verdes
23.162
5.541
lSuperficie de parcelas inventariadas período 2004-2009
− No edificadas
− Zonas verdes
2.511,26 ha
438,87 ha
lParcelas que NO cumplen los criterios técnicos de tratamiento de arbolado establecidos en
el Decreto 123/2005 (véase tabla 4)
40,81%
lParcelas que NO cumplen los criterios técnicos de tratamiento de sotobosque establecidos
en el Decreto 123/2005 (véase tabla 4)
61,06%
lLos métodos de tratamiento de la vegetación que deben aplicarse en las parcelas
− % de parcelas en las que debe aplicarse el Método 1
33,68%
− % de parcelas en las que debe aplicarse el Método 2
14,32%
− % de parcelas en las que debe aplicarse el Método 3
9,48%
− % de parcelas en las que debe aplicarse el Método 4
2,65%
− % de parcelas en las que debe aplicarse el Método 5
26,45%
− % de parcelas en las que debe aplicarse el Método 6
13,42%
lCoste medio de los proyectos de parcelas no edificadas y zonas verdes
lCuota media que debe solicitarse a cada parcelista
25.780,00 €
360€
SALA
MAN
DRA
El resultado obtenido en las zonas consideradas franja perimetral también
muestra que necesitan una importante intervención tanto en la reducción
del arbolado como desbroce del sotobosque. Esta intervención afecta, principalmente, a fincas rústicas externas a la urbanización y, por tanto, la mayoría de sus propietarios no tienen ninguna relación con la propia urbanización. La superficie media de las franjas perimetrales es de 7,5 ha y su trazado
afecta aproximadamente a 8 fincas rústicas; por tanto y tal como establece
la Ley, el ayuntamiento tendrá que implantar una servidumbre de acceso a
estas fincas antes de proceder a la ejecución de la obra.
Las dificultades de trabajo en estas zonas son similares a las que se han encontrado en las parcelas. En la mayoría de los tramos de la franja, la ejecución de los trabajos deberá llevarse a cabo de forma manual. El resultado es
un coste de proyecto que supera los 3.000 € por ha, y que supone una cuota
por parcelista que no llega a los 90 €. Esta cuota media se obtiene aplicando
el coste total del proyecto sobre todas las parcelas de la urbanización, edificadas o no, es decir, considerando que todos participan solidariamente en la
financiación del coste de ejecución de la franja.
Tabla 12. Descripción de los resultados
obtenidos en los proyectos de franja perimetral.
Otro de los aspectos importantes trabajado durante la fase de planificación
es el inventario realizado en las parcelas edificadas. Su objetivo es detectar
el estado de las parcelas edificadas y, concretamente, la cantidad de combustible que actualmente contiene la parcela edificada, el estado de las barbacoas, etc. El resultado es que más de 40.000 parcelas edificadas no están
suficientemente preparadas. Se trata de parcelas que necesitarán, en caso
de incendio forestal, la presencia activa de los medios de extinción.
Proyecto sobre la reducción de la densidad del arbolado y desbroce del sotobosque
en la franja perimetral de baja combustibilidad
lSuperficie de franjas perimetrales inventariadas período 2004-2009
2.676,57 ha
lTramos de franjas que NO cumplen los criterios técnicos de tratamiento de arbolado
establecidos en el Decreto 123/2005 (véase tabla 4)
50,00%
lTramos de franjas que NO cumplen los criterios técnicos de tratamiento de sotobosque
establecidos en el Decreto 123/2005 (véase tabla 4)
63,12%
lLos métodos de tratamiento de la vegetación que deben aplicarse en los tramos de las franjas
− % de tramos de franja en los que debe aplicarse el Método 1
36,07%
− % de tramos de franja en los que debe aplicarse el Método 2
14,02%
− % de tramos de franja en los que debe aplicarse el Método 3
7,47%
− % de tramos de franja en los que debe aplicarse el Método 4
3,53%
− % de tramos de franja en los que debe aplicarse el Método 5
25,24%
− % de tramos de franja en los que debe aplicarse el Método 6
13,67%
lCoste medio de los proyectos de franja perimetral
24.885,15 €
lCuota media que debe solicitarse a cada parcelista
87,47€
C A S T E L L A N O
E49
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E50
Informe sobre las parcelas edificadas
Tabla 13. Descripción de los resultados
obtenidos en el informe de parcelas edificadas.
l Cantidad de parcelas edificadas inventariadas período
2004-2009
68.429
l Superficie de parcelas edificadas inventariadas período
2004-2009
6.139,49 ha
l Parcelas edificadas que NO cumplen las recomendaciones
de seguridad
41,62%
5.2. Fase de soporte para la tramitación de los
procedimientos administrativos para la ejecución
de los proyectos del PPU
Desde el año 2008 la Diputación de Barcelona ofrece a los ayuntamientos un
nuevo servicio cuyo objetivo es ayudar a los responsables municipales a tramitar los procedimientos administrativos necesarios para hacer efectivas las
medidas de prevención de incendios forestales establecidas en la Ley 5/2003
(véase el apartado 4.3).
A continuación se resume el estado de ejecución de los trabajos de soporte
de las tareas descritas en la tabla 9 de esta memoria.
l Procedimiento de Orden de ejecución a los obligados:
Durante los años 2008 y 2009 han sido 11 las urbanizaciones donde se
ha incoado el procedimiento de orden de ejecución a los obligados que
afecta a 6 ayuntamientos de la provincia de Barcelona.
El trabajo realizado en estas 11 urbanizaciones ha generado un volumen
importante de notificaciones enviadas a los propietarios de las urbanizaciones, alrededor de 3.014 cartas certificadas enviadas.
Los equipos técnicos contratados por la Diputación de Barcelona, bajo la
dirección del personal de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de
Incendios Forestales, han sido los encargados de elaborar la propuesta
del contenido de cada una de las cartas, búsqueda del nombre y dirección de los propietarios de las parcelas de las urbanizaciones, cálculo de
la cuota a aplicar a cada propietario, etc.
En esta fase se ha procedido a realizar un total de 12 audiencias al interesado. Las audiencias consisten en entrevistas personalizadas realizadas
por los técnicos contratados por la Diputación de Barcelona. Las sesiones se celebran en las dependencias de los ayuntamientos mediante cita
previa, con una duración aproximada de 15 minutos por persona. Los
ayuntamientos valoran esta tarea como muy positiva, al ser una persona
especializada y externa al ayuntamiento la que se encarga de transmitir
a los vecinos el grado de cumplimiento de sus parcelas respecto a lo que
exige la Ley 5/2003. Hasta la fecha, se ha atendido a un total de 216 personas, y sólo han sido dos las personas que han presentado por registro
municipal una solicitud de enmienda a la resolución notificada. El resto
SALA
MAN
DRA
de personas informadas ha entendido y comprendido las explicaciones
ofrecidas por el personal técnico de este programa.
Para este año 2010 se prevé trabajar con 29 urbanizaciones, que afectan
a 15 municipios. Se prevé informar mediante notificación a más de 7.500
personas y realizar más de 30 sesiones de audiencia a los interesados.
l Procedimiento de Ejecución subsidiaria:
Este año 2010 se está trabajando el procedimiento de ejecución subsidiaria en 27 urbanizaciones. Este procedimiento se inicia con una inspección, realizada por los técnicos del programa PPU, para determinar
el grado de cumplimiento de los obligados de las medidas requeridas en
la fase anterior.
Se calcula que serán unos 1.800 propietarios de estas 27 urbanizaciones
los que no habrán cumplido la implantación de las medidas requeridas
en sus parcelas. En estos casos, el ayuntamiento procederá a ejecutar
subsidiariamente las medidas de prevención de incendios forestales que
deben implantarse en las parcelas no edificadas.
l Servidumbre de acceso:
A raíz de los trabajos realizados durante la fase de orden de ejecución a
los obligados se obtuvo en cada una de las 11 urbanizaciones la posibilidad de que el ayuntamiento actuara subsidiariamente antes de transcurrir los 6 meses a partir de la notificación a los interesados. Los vecinos
de las urbanizaciones, a través de sus juntas o, en caso de no existir, con
la previa aprobación por asamblea vecinal, solicitaron a cada ayuntamiento la gestión para la implantación de la franja de protección de la
urbanización.
La gestión de esta medida implica establecer un acuerdo con los propietarios de las fincas rústicas afectadas por el trazado de la franja. Con
el soporte de los técnicos del Programa PPU se han obtenido más de 70
permisos de entrada a las fincas rústicas afectadas.
6. El futuro del PPU
El pasado mes de septiembre de 2009 el Servicio de Evaluación y Calidad
de la Diputación de Barcelona, en coordinación con la Oficina Técnica de
Prevención Municipal de Incendios Forestales, realizó un estudio para evaluar la opinión de los responsables municipales en relación con los
servicios que actualmente ofrece el Programa de prevención de incendios
forestales en las urbanizaciones. El estudio consistió en entrevistar telefónicamente a personal municipal de los 92 municipios que a fecha de hoy
disponen del PPU. El resultado de las entrevistas indica la buena acogida
por parte de los municipios del PPU, ya que valoran como muy útiles los
servicios que actualmente ofrece el Programa. Asimismo, los ayuntamientos
aprovecharon el estudio para manifestar algunos aspectos que en el futuro
deberían implantarse:
C A S T E L L A N O
E51
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E52
l Plan específico de participación de los parcelistas: Los ayuntamientos consideran conveniente que conjuntamente con los servicios que actualmente se desarrollan se pueda realizar un plan específico que facilite
la implicación de los parcelistas en los temas de seguridad de prevención
de incendios forestales. Concretamente, los municipios con menos de
20.000 habitantes son los más partidarios de poder disponer en el futuro
de un soporte técnico externo que les ayude a transmitir los conceptos
de prevención de incendios a los parcelistas y les ayude a saber cómo sus
propietarios pueden participar en la gestión de la implantación de las
medidas de prevención de incendios en sus urbanizaciones.
l Servicio en las parcelas edificadas: La Ley 5/2003 no exige ninguna
medida de prevención de incendios forestales a implantar en las parcelas
edificadas de las urbanizaciones. No obstante, la realidad indica que son
muchas las parcelas edificadas que presentan numerosas deficiencias de seguridad ante los incendios forestales, como excesiva presencia de vegetación
doméstica alrededor de la vivienda, almacenamiento de trastos inflamables
en el propio jardín, elementos constructivos de la vivienda inflamables o
poco resistentes al fuego, instalaciones de barbacoas sin matachispas, etc.
Los ayuntamientos, conscientes de esta problemática, manifiestan en el
estudio realizado la necesidad de implantar en un futuro un servicio específico para afrontar este problema y, en concreto, que se pueda contar con la presencia de personal técnico especializado para que realice
inspecciones en las viviendas más problemáticas con el fin de comunicar
a los vecinos las medidas de prevención que tienen que adoptar en sus
parcelas y en su vivienda.
l Uso de la información del PPU en la revisión del planeamiento urbanístico municipal: La información incluida en los PPU en materia de
seguridad de las urbanizaciones ante los incendios forestales es muy amplia y completa. Se trata de un hecho muy valorado por los ayuntamientos que ven muy necesario aprovechar esta información en el planeamiento urbanístico que se halle en estado de revisión. El programa puede
plantearse como reto de futuro, el estudio y análisis de cómo adaptar la
información incluida en el PPU (formatos, archivos de planos, etc., ), a las
necesidades del planeamiento que se halla en estado de revisión.
l Soporte para la aplicación de las medidas correctoras en la red
vial externa: Los informes del PPU en este ámbito describen el estado
de las vías externas en cuanto al asfaltado, vegetación en ambos lados
de la vía, estado de los pasos de torrentes, etc. Esta información supone
una diagnosis muy clara de la problemática, pero pone de manifiesto las
dificultades de un municipio para conseguir que los responsables de la
explotación de estas vías (el mismo municipio, la Generalitat de Cataluña
o el Estado) inviertan para corregir las deficiencias incluidas en los citados informes. Por tanto, nos hallamos ante un tema muy importante que
debe resolverse y que merece un estudio serio sobre cómo debería gestionarse para conseguir que las medidas que los informes recomiendan
implantar sean efectivas.
SALA
MAN
DRA
l Formación de la policía local sobre el Plan de evacuación: El Plan
de evacuación es un plan redactado conjuntamente con el personal de
orden del ayuntamiento. El resultado del Plan es, entre otros documentos, una guía municipal que describe las acciones que deben realizar las
autoridades municipales en caso de que sea necesaria la evacuación de
una urbanización. Con el fin de garantizar una mejor puesta en marcha del plan en caso de siniestro real, sería muy conveniente estudiar la
forma de implantar un curso formativo dirigido al personal adscrito a la
Guía de evacuación, principalmente la policía local.
l Jornada informativa sobre el Plan de evacuación dirigida a los vecinos: Los municipios valoran muy positivamente la posibilidad de que
los técnicos redactores presenten el Plan de evacuación a los vecinos, un
servicio que actualmente no se ofrece.
7. Bibliografía
Barba, J; Mercadé, M. (2006). “Les urbanitzacions a la província de Barcelona”.
Instituto de Ediciones de la Diputación de Barcelona.
Font, A; Llop, C; Vilanova, J.M. (1999). “La construcció del territori metropolità. Morfogènesi de la regió urbana de Barcelona”. Barcelona: Área
Metropolitana de Barcelona/Mancomunidad de Municipios.
Indovina, F. (2007). “La ciudad de baja densidad”. Colección-Estudios. Serie_
Territorio,1. Diputación de Barcelona
Lliset, F. (2007). “Nou règim urbanístic de Catalunya”. Bayer Hnos, S.A.
Muñoz, F. (2005). “La urbanització dispersa a la província de Barcelona:
dinàmiques residencials i territorials, 1985-2001”. En Espais, Revista del
Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, n.º 50, Monográfico
sobre el paisaje. Barcelona: Departamento de Política Territorial y Obras
Públicas Generalitat de Cataluña, pp. 92-102.
8. Legislación
Decreto 63/1988, de 28 de marzo, por el que se establecen medidas de prevención de incendios forestales.
Decreto 64/1995, de 7 de marzo, por el que se establecen medidas de prevención de incendios forestales.
Decreto 210/1999, de 27 de julio, por el que se aprueba la estructura del contenido para la elaboración y la homologación de los planes de protección
civil municipales.
Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña.
Ley 5/2003, de 22 de abril, de medidas de prevención de los incendios forestales en las urbanizaciones sin continuidad inmediata con la trama urbana.
Ley 3/2009, de 10 de marzo, de regularización y mejora de urbanizaciones
con déficits urbanísticos.
C A S T E L L A N O
E53
SALA
MAN
DRA
Evacuación o confinamiento de los residentes en
urbanizaciones amenazadas por incendios forestales
C A S T E L L A N O
E54
Introducción
J. Ignasi Castelló Vidal
Ingeniero de montes
Jefe de la Oficina Técnica de Prevención
Municipal de Incendios Forestales
Diputación de Barcelona
Los responsables de la extinción de incendios forestales se encuentran, frecuentemente, con siniestros que pueden afectar las construcciones y las vidas de muchas personas que han decidido instalarse en el interior o en el perímetro de áreas forestales muy peligrosas. Estas áreas construidas, expuesta
directa o indirectamente a los combustibles forestales, se denominan áreas
urbanizadas o urbanizables en zona forestal.
En general, este alto riesgo de destrucción de edificios y personas pone de
manifiesto una mala política de protección primaria que, por diferentes razones que no se tratan en este artículo, no es capaz de regular la edificación
en zonas poco adecuadas; ni, tampoco, legislar las medidas mínimas de seguridad en lo que se refiere a materiales de construcción, tipología de los edificios, estado de la vegetación que circunda las edificaciones; ni, finalmente,
establecer normativas de seguridad para las vías de acceso y evacuación de
estas áreas. En algunas regiones, como California en Estados Unidos o Victoria
en Australia, los efectos de los incendios de los últimos años en viviendas y
personas han sido enormes. En estos países, que han hecho grandes esfuerzos para conocer las características más importantes de los incendios y para,
por ejemplo, modelar su propagación en diferentes tipos de combustible,
no se han desarrollado instrumentos reguladores para garantizar una mayor
seguridad de los ciudadanos. En otras zonas, como Francia o Catalunya
(España), se han hecho esfuerzos legislativos con resultados diversos, que se
comentan en otros artículos de este numero de Salamandra.
Así, pues, los responsables de la extinción (protección secundaria) se encuentran, en estos incendios en áreas urbanizadas en zona forestal, con la obligación de decidir con gran rapidez varias cosas. De entre ellas destacan:
l En primer lugar y para cada caso particular, si es más seguro evacuar a
la población o, por el contrario, confinarla en sus viviendas o en otras
edificaciones.
l En segundo lugar, como se debe actuar ante los ciudadanos: ¿recomendando la evacuación o el confinamiento; o bien obligando y usando las
fuerzas publicas del orden si es preciso?
Este artículo reúne diferentes consideraciones sobre la metodología, planificación, puesta en práctica y seguridad del confinamiento o evacuación de
enclaves habitados en zonas forestales, es decir sobre la primera decisión.
1. En la terminología anglo–sajona esta zona
recibe el nombre de “urban interface”
2. Los conceptos evacuación y confinamiento
se definen a continuación
La segunda decisión no se trata en este escrito. En cada país depende de
su tradición democrática y de la conciencia de autoprotección y, por tanto,
de la responsabilidad aceptada de sus ciudadanos. En cualquier caso, pocos
gobiernos están dispuestos a respetar el derecho a morir quemados de sus
ciudadanos y prefieren tomar medidas coercitivas para garantizar su seguridad física. En general, los incendios forestales con victimas crean grandes
convulsiones políticas, sobre todo en los países europeos ribereños del mar
mediterráneo.
SALA
MAN
DRA
Definiciones
Se entiende como evacuación planificada, el proceso de traslado organizado de un colectivo de personas, en condiciones adecuadas de seguridad,
des de una urbanización amenazada por un incendio forestal a una zona
acondicionada que no puede verse afectada por el incendio.
Podemos definir el confinamiento planificado como la acción de refugiar
a los habitantes de una urbanización en sus parceles y viviendas u otros edificios, en el momento en que se anuncia la adopción de esta medida, siempre y cuando los edificios cumplan determinadas normas de seguridad.
Definimos la autoprotección como el conjunto de acciones y medidas
adoptadas por los propietarios de parcelas de urbanizaciones en zona forestal, con sus propios medios y recursos, encaminadas a:
l Prevenir y controlar los daños sobre las personas y los bienes,
l Dar respuesta adecuada a las posibles situaciones de emergencia, y
l Garantizar la integración de estas actuaciones en el sistema público de
protección civil.
Improvisación, acciones planificadas
y autoprotección
La planificación de las evacuaciones i de los confinamientos es una herramienta interesante cuando la usamos para mitigar los daños que puede
ocasionar un incendio forestal, tanto si nos inclinamos por el confinamiento
como por la evacuación o si queremos estar preparados para los dos sistemas
al mismo tiempo.
La improvisación es el hacer algo sin estudio ni preparación. Esta forma de
actuar se presenta en todos los campos, sobre todo cuando debemos resolver problemas extraordinarios no previstos.
La planificación pertenece al campo de la estrategia y la improvisación al
de la táctica. Al hablar de emergencias en urbanizaciones, la planificación
intenta resolver problemas futuros, como la evacuación o el confinamiento
en caso de amenaza, mientras la improvisación obedece a las exigencias del
aquí y ahora, por ejemplo, solucionar el atasco que puede producir un vehículo averiado durante una evacuación. En este sentido, la improvisación al
hablar de seguridad en urbanizaciones no debería sustituir nunca a la planificación, en el mejor de los casos sólo debería complementarla.
En ausencia de los servicios de extinción:
l El confinamiento en una vivienda o edificio de una urbanización, sólo
puede ser seguro si la parcela y sus edificaciones cumplen unos deter-
C A S T E L L A N O
E55
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E56
minados requisitos de seguridad, que han sido planificados y ejecutados
con anterioridad
l La evacuación de una urbanización, sólo es segura si el incendio no llega
a las vías de evacuación hasta que toda la gente ha salido de la zona
amenazada y si los recorridos, forma de aviso y centros de recepción han
sido planificados antes del siniestro
En general, la ejecución de las medidas de seguridad específicas, tanto para
parcelas i edificaciones, como para garantizar un comportamiento solidario
durante una evacuación o confinamiento dependen de los habitantes y propietarios de estas urbanizaciones y, por tanto, son aspectos que se incluyen en
lo que denominamos responsabilidades de autoprotección de los ciudadanos.
Principales problemas asociados
a la evacuación y al confinamiento
Para que una evacuación o un confinamiento planificados previamente sean
efectivos y seguros deben cumplirse diferentes requisitos técnicos:
Requisitos básicos para una Evacuación
l Tiempo suficiente entre el aviso y la salida del ultimo vecino
l Vía de evacuación adecuada para garantizar una circulación fluida
l Centros de recepción y acogida suficientes y organizados
l Disponer de un grupo de personas preparadas para el aviso, control y
recepción
l Preparación previa de las persones que darán el aviso y controlarán la
fluidez de la evacuación
l Preparación suficiente de los habitantes a través de la divulgación y los
simulacros (autoprotección)
Requisitos básicos para un Confinamiento
l La vegetación de las parcelas ha de cumplir normas de seguridad (autoprotección)
l Los edificios han de cumplir normas de seguridad (autoprotección)
l El sistema de aviso y control del confinamiento ha de funcionar a la perfección
l Se ha de disponer de un grupo de personas preparadas para hacer este
aviso y control
SALA
MAN
DRA
l Los habitantes han de conocer perfectamente las medidas de confinamiento y sus obligaciones mientras dure (autoprotección).
El cumplimiento de estos procedimientos y requisitos es difícil, a pesar de la
planificación previa, y exige organización y atención continuada. En ocasiones, cuando no se puede garantizar una acción constante de mantenimiento
de los planes de evacuación o de confinamiento, surgen dificultades. Las
más comunes son las siguientes:
Problemas asociados a una evacuación planificada
l Dar el aviso de evacuación correctamente
l Controlar el desarrollo de la salida
l Tener una vía de evacuación adecuada
l Conseguir que los habitantes estén suficientemente informados para evitar el histerismo y el caos (autoprotección)
Problemas asociados a un Confinamiento planificado
l Dar el aviso correctamente
l Controlar el desarrollo del confinamiento
l Garantizar que las parcelas y edificios cumplen las normas de seguridad
(autoprotección)
l Conseguir que los habitantes estén suficientemente informados para evitar el histerismo y el caos (autoprotección)
Cuando la evacuación o el confinamiento no han estado planificados previamente se añaden nuevas dificultades a estos problemas. En general, en
este caso, los servicios de extinción y de seguridad han de dedicar una parte
muy importante de su trabajo a garantizar la integridad de los ciudadanos
durante la evacuación o el confinamiento. En la mayoría de confinamientos
esta obligación de asegurar la protección exige que los servicios de extinción
se concentren en la zona, abandonado algunos frentes de extinción o, si es
necesario, todos los frentes.
La evacuación o el confinamiento planificados y garantizados sumados a los
planes de prevención de las urbanizaciones, pueden liberar efectivos para
luchar directamente contra los incendios forestales, al garantizar un alto
nivel de previsión y autoprotección frente a las amenazas de los incendios.
Indudablemente esta autoprotección es un complemento de vital importancia para mejorar el resultado de los planes de emergencia, porque desarrolla modelos y hábitos de seguridad necesarios para consolidar la responsabilidad y solidaridad de los habitantes de las urbanizaciones en zona forestal
antes y durante un siniestro.
C A S T E L L A N O
E57
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E58
La decisión de evacuar o confinar
Los responsables políticos y técnicos que deben decidir una evacuación o un
confinamiento han de tener en cuenta, como hemos comentado, numerosas variables. Para facilitar la ejecución de estas responsabilidades puede
ser de interés elaborar y perfeccionar cuadros de decisión parecidos a los
siguientes:
Cuadro de decisiones 1 Evacuación o confinamiento previamente planificados
Situación
Decisión
Evacuación planificada; confinamiento no planificada; tiempo
de evacuación suficiente
Siempre evacuación
Evacuación planificada; confinamiento planificado; tiempo de
evacuación insuficiente
Siempre confinamiento
Evacuación y confinamiento planificados; Incumplimiento
normas de seguridad en parcelas i edificios, tiempo de
evacuación suficiente
Siempre evacuación
Evacuación y confinamiento planificados; Incumplimiento
normas de seguridad en parcelas i edificios, tiempo de
evacuación insuficiente
Siempre confinamiento con presencia de los
equipos de extinción
Evacuación y confinamiento planificados; cumplimiento
normas de seguridad en parcelas i edificios, tiempo de
evacuación suficiente
Decisión autoridades
Cuadro de decisiones 2 Evacuación o confinamiento sin planificación previa.
Situación
Decisión
Sin normas de seguridad en parcelas y edificaciones; tiempo de
evacuación suficiente
Improvisar evacuación
Sin normas de seguridad en parcelas y edificaciones; tiempo de
evacuación imposible
Improvisar confinamiento con presencia de los
equipos de extinción
Sin normas de seguridad en parcelas y edificaciones; tiempo
de evacuación imposible; imposibilidad de enviar equipos de
extinción
Intentar confinar; mejor estar dentro de
un edificio que permanecer en el exterior
mientras pasa el frente.
Evolución futura de la evacuación
i el confinamiento
Como hemos visto, existen numerosas variables que condicionan la seguridad tanto de las evacuaciones como de los confinamientos. Conseguir que
todas estas variables estén reguladas convenientemente para garantizar la
mínima intervención de los equipos de extinción tiene unos costes econó-
SALA
MAN
DRA
micos concretos i tiene, también, la dificultad de lograr el compromiso de
autoprotección de los habitantes de las urbanizaciones.
Si se sigue el camino de la planificación de las evacuaciones o los confinamientos, debe estudiarse previamente, en cada caso, cual es la solución más
económica y más realista, teniendo en cuenta los costes de las diferentes
medidas que exige la seguridad y los costes de la organización y aplicación
de cualquiera de los dos sistemas.
Los planes de evacuación en la provincia
de Barcelona
La provincia de Barcelona (Catalunya, España), con una superficie de
7.720,18 Km2 y 5.416.447 habitantes (2009), tiene 800 urbanizaciones situadas en zona forestal. En el año 1997 los Ayuntamientos y la Diputación de
Barcelona iniciaron un programa de planificación de las evacuaciones de
estos núcleos. En la actualidad se han redactado 368 planes.
El Plan de Evacuación
l Estudia el tiempo de evacuación de la urbanización a partir de un algoritmo que se expone en un articulo de es te mismo numero de
Salamandra.
l Determina los centros de concentración de los evacuados y los centros
de acogida.
l Determina la vía o vías de evacuación y los cruces o puntos críticos que
requieren un trato especial durante la evacuación.
l Define el sistema de aviso y la forma de llevarlo a cabo.
l Elabora un plano de evacuación para cada vecino y un cuaderno de prevención básico para las parcelas, las casas, las personas y las precauciones
que han de tomarse durante la evacuación.
l Elabora un cuaderno de actuaciones que se incluyen en el Plan de emergencia del municipio en caso de incendio forestal.
El Plan se revisa durante el simulacro de activación del Plan de Emergencia
en caso de incendio forestal que se realiza anualmente en cada municipio.
C A S T E L L A N O
E59
SALA
MAN
DRA
El PPR: una herramienta para una estrategia global
de prevención
C A S T E L L A N O
E60
Jean-Marc Bernard
Departamento de riesgos naturales
terrestres
Servicio de riesgos naturales e hidráulicos
Dirección general de prevención de
riesgos
Ministerio de medio ambiente, energía,
sostenibilidad y del mar
El servicio de riesgos naturales e hidráulicos se encarga de elaborar la política de prevención de riesgos más importantes a nivel nacional en Francia.
Este servicio define y coordina principalmente las acciones de conocimiento, de consideración en la planificación y de información preventiva relacionadas con los riesgos más importantes que pueden producirse a nivel
local.
Resumen:
El plan de prevención de riesgos naturales previsibles (PPRN) está formado
por un dossier reglamentario de prevención para informar sobre los riesgos
y reducir la vulnerabilidad de las personas y de los bienes. Su objetivo es recopilar los conocimientos sobre riesgos en un territorio concreto, establecer
una delimitación de las zonas expuestas y prescribir las condiciones de urbanismo, construcción y gestión de las nuevas construcciones. También define
las medidas de planificación y uso de los bienes existentes en las zonas de
riesgo, así como las medidas generales de prevención, protección y salvaguardia que deben tomar los colectivos y los particulares y permite dirigir el
desarrollo hacia zonas exentas de riesgos.
Los objetivos de la política de prevención
Riesgos naturales mayores
Prevenir los riesgos naturales significa garantizar la seguridad de las personas y de los bienes, teniendo en cuenta los fenómenos naturales y anticipándose a los mismos. Esta política está enfocada a permitir un desarrollo
sostenible de los territorios ejecutando las acciones siguientes:
– conocer mejor los fenómenos y sus incidencias;
– asegurar, siempre que sea posible, una vigilancia de los fenómenos naturales;
– sensibilizar e informar a la población sobre los riesgos y los medios para
protegerse de los mismos;
– tener en cuenta los riesgos en las decisiones de planificación;
– proteger y adaptar las instalaciones actuales y futuras;
– aprender las lecciones derivadas de los acontecimientos anteriores.
Una política global
Esta política de prevención se difunde en todo el conjunto de territorios
sometidos a los riesgos naturales mediante las herramientas reglamentarias
relacionadas, principalmente con la planificación del territorio o con el urbanismo, y a diferentes niveles: regional e interregional; departamental y
municipal o supramunicipal.
Este nivel municipal o supramunicipal es el de los documentos de urbanismo
elaborados por los colectivos territoriales (esquema de coherencia territorial, plan local de urbanismo, etc.), que son quienes tienen la obligación de
SALA
MAN
DRA
considerar la prevención de riesgos naturales. Es el nivel de actuación más
común en los planes de prevención de riesgos naturales (PPR).
Además, la protección de los lugares habitados mediante construcciones
contribuye a reducir la vulnerabilidad de lo que ya existe, y se enfoca a mejorar las condiciones de vida teniendo en cuenta los riesgos. Los planes de
salvaguardia fijan las condiciones de organización de la gestión de crisis en
las zonas sometidas a un acontecimiento natural. Estos planes son obligatorios en los municipios dotados de un PPR aprobado.
En definitiva, la información preventiva a los ciudadanos tiene como objetivo favorecer la concienciación de los riesgos y la implementación de acciones individuales de anticipación a los riesgos.
El plan de prevención de riesgos naturales
previsibles (PPRN) en el centro de la política
de prevención
Un PPRN: ¿qué es?
El PPRN es un procedimiento específico de la consideración de los riesgos
naturales dentro de la planificación. Para los territorios expuestos a mayores
riesgos, el PPRN es un documento realizado por el Estado que da a conocer
las zonas de riesgo a la población y a los planificadores. Se encarga de reglamentar el uso de los suelos teniendo en cuenta los riesgos naturales identificados en dicha zona y del no empeoramiento de los riesgos. Esta reglamentación engloba desde la posibilidad de construir bajo ciertas condiciones
hasta la prohibición de construir en caso de que la intensidad previsible de
los riesgos o el no empeoramiento de los riesgos existentes lo justifique.
Asimismo, permite dirigir las decisiones de planificación hacia los territorios
menos expuestos para reducir los daños a las personas y a los bienes.
¿Cómo se elabora un PPRN?
La elaboración del PPRN la lleva a cabo la autoridad del prefecto del departamento, quien lo aprueba tras consultar oficialmente a los municipios
y mediante encuesta pública. El PPRN se realiza conjuntamente entre los
colectivos territoriales implicados desde el principio de su elaboración y un
acuerdo con el público enfocado al reparto de esta gestión entre todos.
Puede tratarse de un sólo tipo de riesgo o de varios, y puede extenderse por
uno o por varios municipios.
Por lo general, la elaboración del PPRN parte del análisis histórico de los
principales fenómenos naturales que han afectado el territorio estudiado.
Este análisis, eventualmente completado por los peritajes de los riesgos potenciales, desemboca en una cartografía aleatoria que permite evaluar la
importancia de los fenómenos previsibles. Este mapa, combinado con un
análisis de los puntos en juego del territorio dirigido en conjunto con los
diferentes colaboradores locales, constituye la base de la reflexión tras la
C A S T E L L A N O
E61
SALA
MAN
DRA
E62
C A S T E L L A N O
elaboración del PPRN. El cruce del nivel aleatorio y de los puntos en juego
permite definir las zonas de riesgo.
¿Cuál es el contenido del PPRN?
El PPRN está formado por:
– un informe de presentación que explica el análisis de los fenómenos considerados, así como de un estudio del impacto sobre las personas y los
bienes, tanto actuales como futuros. Este informe justifica las selecciones
retenidas en materia de prevención indicando los principios de elaboración del PPR y comentando la reglamentación implementada.
– un mapa reglamentario a una escala situada normalmente entre 1:10
000 y 1:5 000, que delimita las zonas reglamentarias en el PPRN. Se trata
de zonas expuestas a riesgos, pero también zonas donde las planificaciones podrían agravar los riesgos o provocar otros riesgos diferentes.
– un reglamento que incluye las normas que deben aplicarse a cada una
de estas zonas. De este modo, el reglamento define las condiciones de
realización de los proyectos, las medidas de prevención, de protección y
de salvaguardia que incumben a los particulares o a los colectivos, pero
también las medidas aplicables a los bienes y actividades existentes.
¿Cuál es el papel del PPRN?
El PPRN equivale a una servitud de urbanismo y se impone a todos: particulares, empresas, colectivos, así como al Estado, principalmente en cuanto
al otorgamiento del permiso de construcción. Debe encontrarse anexado al
plan local de urbanismo, siempre que exista.
La prevención más allá del PPRN
El interés del PPRN no reside únicamente en la normativa que pone en práctica, ya que también permite el acceso a subvenciones para los colectivos,
los particulares y las pequeñas empresas y crea obligaciones en materia de
información preventiva (DICRIM, reuniones públicas municipales al menos
una vez cada dos años, información de compradores y de inquilinos, etc.).
Balance de los PPRN
Documentación en línea:
Página del portal sobre la prevención
de riesgos: www.prim.net
Cartografía de los riesgos:
http://cartorisque.prim.net
De los 36.000 municipios franceses, 26.000 están afectados por riesgos naturales. En octubre de 2009, 4.540 municipios estaban cubiertos por un PPRN
prescrito y otros 6.671 estaban cubiertos por un PPRN aprobado. En cuanto a
los incendios forestales, las cifras son de 5.894 municipios en riesgo, 179 PPRN
de incendios forestales prescritos y 65 PPR de incendios forestales aprobados.
Todos los municipios en riesgo no estarán cubiertos por un PPRN, pero sí estarán bien adaptados para los casos más relevantes con otros medios indicados
principalmente en los documentos de urbanismo elaborados por los colectivos que deben tener en cuenta los riesgos en la planificación territorial y que
se encuentran bien adaptados a los territorios bajo riesgos menores.
LOS PPRif EN LA POLÍTICA FRANCESA DE PREVENCIÓN DE INCENDIOS
FORESTALES
SALA
MAN
DRA
Bernard Foucault
Ingeniero forestal
Prefectura de la zona Sur, Delegación
de Protección Forestal del Bosque
Mediterráneo
con la colaboración de
Pierre Macé
Director de la Asociación Regional
DFCI de Aquitania
Los quince departamentos mediterráneos de la zona sur
Los diecisiete departamentos de la zona
suroeste
lEl empeoramiento de los riesgos de incendios forestales en Francia así
como en la mayoría de los países europeos del arco mediterráneo es un
proceso recurrente heredado de la revolución industrial del siglo XIX,
que está relacionado con el éxodo rural hasta 1950 y la posterior desvalorización agrícola, el incremento de las superficies combustibles ocupadas
por landa, brezal, garriga, sabinar y bosque en millones de hectáreas de
espacios devueltos a la naturaleza, y con el desarrollo de las actividades
humanas contemporáneas en lugares vulnerables o que se han convertido en vulnerables ante los incendios forestales.
lDesde 1870, fecha en la que se tomaron las primeras medidas DFCI
(Défense des Forêts Contre l’Incendie - Protección contra incendios forestales), adoptadas en Francia en los macizos mediterráneos de Maures y
del Estérel en el actual departamento del Var, la política nacional de prevención y de lucha contra los incendios forestales se ha desarrollado con
la cultura del riesgo de incendios forestales en las zonas meridionales
más expuestas al riesgo, tanto en cuanto a antigüedad como gravedad:
– La zona Suroeste, en la que el macizo forestal de las Landas de
Gascuña (1.000.000 ha) fue devastado por dos incendios catastróficos entre 1930 y 1950 (500.000 ha en las que el fuego mortal de
Cestas del 20 de agosto de 1949 que quemó 140.000 ha ocasionó la
muerte de 82 personas) y en la que la silvicultura del pino marítimo
es uno de los aspectos de la economía más importantes: 2,6 mil millones es la cifra de negocio anual, 34.000 puestos de trabajo directos y
varios cientos de miles de empleos indirectos.
– La zona Sur, en la que la consideración de la relevancia de la seguridad pública relacionada con la protección de las personas y bienes
en la vertiente litoral de los 0 a los 1000 m de altitud sometida a
una fuerte presión urbanística, se convirtió en una obligación de peso
para la gestión y planificación de los territorios mediterráneos
tras la segunda Guerra Mundial.
C A S T E L L A N O
E63
SALA
MAN
DRA
Número de siniestros
Evolución del número de siniestros forestales
Zona Sur
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
Fuera Zona Sur
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1.000
0
años
Evolución de las superficies siniestradas en Francia
Zona Sur
90.000
Fuera Zona Sur
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
0
1976
Superficies siniestradas (ha)
C A S T E L L A N O
E64
años
lTras las difíciles campañas de incendios forestales de los veranos de 1985
y 1986 en los departamentos mediterráneos, la zona Sur se ha puesto
a trabajar con mucho afán en una política ambiental determinada por
el «dominio de los fuegos iniciales», en la que durante más de veinte
años se han invertido todos los esfuerzos. Esta estrategia, que tiene sus
orígenes en la doctrina francesa de prevención y lucha contra los incendios forestales establecida en 1995 (Guía de estrategia general), se ha
extendido desde 1995 a todo el conjunto del territorio nacional.
lLos progresos realizados desde 1986 en el conocimiento del fenómeno
de los incendios forestales, la previsión del peligro meteorológico de in-
SALA
MAN
DRA
cendios forestales, el desarrollo de las técnicas y las estrategias de lucha
han permitido a Francia, gracias a una importante coordinación de las
acciones de prevención y de lucha, dotarse de una herramienta eficaz (la
extinción de más del 98 % de los incendios antes de que se extiendan a
1 ha), dividir a la mitad las superficies incendiadas y contener el impacto
de los siniestros forestales en los límites considerados como aceptables.
I :LA EVOLUCIÓN CONTEMPORÁNEA DE LOS RIESGOS
DE INCENDIOS FORESTALES EN FRANCIA.
lPese a este avance, los acontecimientos climatológicos que se han producido en el transcurso de la última década han puesto claramente de
manifiesto un empeoramiento de los riesgos de incendios forestales.
I-1: Empeoramiento del impacto de los siniestros
forestales en la zona mediterránea. (Fuente / ilustración
CETE Aix en Provence).
lLa campaña de incendios forestales de 2003, marcada por una sequía
canicular y de larga duración, se saldó con el balance más desastroso registrado en los departamentos mediterráneos después de la creación de
la base de datos estadísticos Prométhée en 1973 (61424 ha).
La importancia sin precedentes de los daños inmobiliarios y materiales
constatados entre julio y agosto de 2003 ha cuestionado la no aplicación
de las legislaciones de 1985 en cuanto al desbroce de las proximidades de
las construcciones y de 1995 relativa al control del desarrollo urbanístico
en lugares de riesgo: los PPRif
Zones urbanisées
année 1951
année 1978
année 1998
limites de communes
zones incendiées en 2003
Edificaciones afectadas por incendios forestales en el macizo de Maures en 2003
C A S T E L L A N O
E65
SALA
MAN
DRA
E66
C A S T E L L A N O
Justo antes de concluir el año 2003, los prefectos de los quince departamentos mediterráneos unieron sus esfuerzos para crear una política voluntarista
para controlar las obligaciones legales de desbroce (OLD) y para la realización de PPRif.
lSin duda, se precisará más tiempo para comprender que las condiciones
climáticas excepcionales del verano de 2003 no explican por sí mismas el
desastroso balance y que conviene estudiar, en la evolución contemporánea de la ocupación de los territorios mediterráneos, el resto de razones
estructurales que han provocado el empeoramiento del impacto de los
siniestros forestales tanto en el bosque como en las actividades humanas.
Si analizamos el proceso histórico de un empeoramiento constante de los
riesgos de incendios en la zona mediterránea anteriormente mencionada, veremos que se ha seguido activamente en los departamentos mediterráneos en el transcurso de los últimos veinticinco años, y que se ha
acentuado la importancia de los puntos clave de protección de las zonas
intermedias entre el bosque mediterráneo y las zonas urbanizadas.
–La depreciación agrícola y de pastos (referencia SCEES Ministerio
de agricultura): En los 15 departamentos mediterráneos, entre 1988 y
2005 el número de activos familiares agrícolas ha pasado de 242.963
a 124.664.
–El incremento de las superficies ocupadas por landa, brezal,
garriga, sabinar, bosque; el aumento de la biomasa combustible (referencias IFN).
Evolución de la superficie forestal (sin
alamedas, con bosquecillos), en 20 años
interregional, (en miles de hectáreas)
Entre 1985 y 2005/2006, la tasa de repoblación forestal evolucionó
aprox. un 30 % en los departamentos mediterráneos, al mismo tiempo que el volumen de árboles sin talar aumentaba aprox. el 50 %, lo
que da prueba de un gran aumento de la biomasa combustible.
EVOLUCIÓN DE LAS SUPERFICIES ARBOLADAS EN EL SURESTE
a partir del INVENTARIO FORESTAL NACIONAL
Superficie
Forestal
1985
Superficie
Forestal
2005-2006
Noroeste
2760
Noreste
Evolución media en 20 años
Superficie
Porcentaje
3140
380
+ 40%
3450
3580
+ 130
+ 4%
Suroeste
2840
3090
250
+ 9%
Centro Oriental
2700
2940
240
9%
Sureste
2310
2990
680
29%
Francia
14.060
15.740
1680
12%
SALA
MAN
DRA
Dirección Regional de Agricultura y Alimentación
Consejo de Orientación del Bosque Mediterráneo
del 18 de junio de 2008
de Provenza-Alpes-Costa Azul
Servicio Regional del bosque y de la madera
EVOLUCIÓN DE LOS VOLÚMENES EN EL SURESTE
a partir del INVENTARIO FORESTAL NACIONAL
Volumen
de bosque
sin talar
1985
Volumen
de bosque
sin talar
2005-2006
Noroeste
357
Noreste
Evolución media en 20 años
Volumen
Porcentaje
483
+ 126
+ 35%
580
694
+ 114
+ 20%
Suroeste
355
428
72
+ 20%
Centro Oriental
373
543
169
+ 45%
Sureste
170
244
77
+ 46%
Francia
1 832
2 392
560
31%
–El aumento del poder de los retos en seguridad civil (referencias RGP)
En cuanto a los censos generales de la población de 1982 y 2006, la
población residente ha aumentado en más de 1,5 millones de perso-
Evolución del volumen de bosque de árboles sin talar interreg. (en los bosques
y bosquecillos de producción en millones
de metros cúbicos)
1968
1975
1982
1990
1999
2006
1963958
1470271
Vaucluse
Hèrault
Gard
Orôme
Haute Corse
Corse du Sud
138334 161218
89566 115702
Bouches
du Rhône
Aude
Ardèche
Alpes
Maritimes
159581 135824
04813 91790
546755
353908
550260
440885
281978
80965
77258
Var
483120
342801
350198
316221 278323
250927
Pyrénées
Orientales
722070
1027390
591397 1019958
698098
478544
Lozère
1087863
Hautes Alpes
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
Alpes de haute
Provence
número de habitantes residentes
Evolución de la población residente
C A S T E L L A N O
E67
SALA
MAN
DRA
Evolución de la vivienda en la zona Sur
1968
1975
900.000
700.000
1999
527995
500.000
400.000
347048
300.000
100.000
1990
666644
600.000
200.000
1982
840220
800.000
201407
159846 110398
102889
102293 102650
52055 43628
85022 82270
34629 41283
226620
323885
182917
208803
125119
574599
536969
245942
276099
123906
234367
128138
51020
94741
Vaucluse
Var
Pyrénées
Orientales
Lozère
Hèrault
Gard
Orôme
Haute Corse
Corse du Sud
Bouches
du Rhône
Aude
Ardèche
Alpes
Maritimes
Hautes Alpes
0
Alpes de haute
Provence
número de construcciones
C A S T E L L A N O
E68
nas, mientras que las viviendas han aumentado en más de 1 millón
de construcciones...
lEs pues la combinación de los efectos de una sequía excepcional y de
la evolución de la ocupación humana de los territorios mediterráneos lo
que explica el desastroso balance de la temporada de incendios forestales
en 2003. Este diagnóstico, que no cuestiona la estrategia de dominio de
los fuegos iniciales desarrollada desde 1986, justifica la consolidación de
las experiencias para una seria adaptación de la planificación DFCI en los
macizos forestales, y de una reorganización de los medios de la política
pública sobre los objetivos a medio y largo plazo identificados como tales
desde hace más de veinte años, y que se han convertido en prioritarios:
–la reabsorción de los factores recurrentes y agravantes de incendio (lo
que empieza por una identificación cierta de las causas de incendio),
–la reducción del impacto de los siniestros forestales en los medios
naturales y forestales:
°la división de los macizos: las zonas de apoyo a la lucha y los grandes cortes de combustible sustentados por la actividad agrícola o
de pastos,
° el desarrollo de la quema dirigida,
–la reducción del impacto de los siniestros forestales en las interfaces
bosque/zona urbana:
° el control del desbroce,
° el control del desarrollo de la urbanización en lugares expuestos
(los PPRif).
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E69
% de dégâts des zones affectées
0-20%
20-40%
40-60%
60-80%
80-100%
Taux de surface
forestiere detruite
0-20%
20-40%
40-60%
60-80%
80-100%
Forêt non traitée
Forêt non traitée
(defaurts de rad or.........)
Superficie siniestrada después de la tormenta de 1999
Tormenta klaus 24 de enero de 2009 estimación del porcentaje de superficie forestal destruida datos del 24/04/2009
I-2: El impacto catastrófico de las tormentas martin (1999)
y klaus (2009) en el macizo forestal de las Landas de
Gascuña (fuente ilustraciones / GIP ATGeRI )
lLa devastadora tormenta del 27 de diciembre de 1999, que asoló la
parte norte del macizo de las Landas de Gascuña (Martin: 240.000 ha de
pinar destruidas o desestructuradas), hizo temer un empeoramiento de
los siniestros forestales en Aquitania en el transcurso de los años siguientes. En 2002, la gestión de incendios de Médoc, en el departamento de la
Gironde, demostró que la implementación necesaria para la protección
de las zonas de hábitat amenazadas por los incendios había perturbado considerablemente la estrategia de lucha, explicando la importancia
poco usual de las superficies forestales destruidas por el fuego.
La repetición de estas experiencias, confirmada en los incendios de
2003, ha empujado al prefecto de la región de Aquitania a considerar
el empeoramiento previsible de los riesgos de incendios forestales a
consecuencia de esta tormenta en el Plan de Protección del Bosque de
Aquitania contra los incendios forestales aprobado el 11 de diciembre de
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E70
2008, tomando en las orientaciones relevantes de la política general de
su región medidas de consolidación que coinciden con las que se encuentran en proceso de desarrollo en los departamentos mediterráneos:
– la investigación de causas de incendio, con la clara intención de poner
en fuera de juego los incendios voluntarios,
– el control de las obligaciones legales de desbroce y la realización del
PPRif en caso necesario.
lLa tormenta del 24 de enero de 2009, que afectó la parte sur del macizo de las Landas de Gascuña, (Klaus: 593.000 ha desestructuradas de las
cuales 223.000 ha destruidas en más del 40 %), ha acelerado claramente
los riesgos de incendios forestales en el conjunto del macizo forestal durante los próximos 30 años.
I-3: Una necesidad de adaptación rápida de la política
nacional de prevención de los incendios forestales.
lEl empeoramiento de los riesgos de incendios forestales observado en
el transcurso de la última década en la Región de Aquitania y en la zona
Mediterránea, que representan con 7 millones de hectáreas de bosques,
madera, brezales, garrigas y sabinares más del 70 % de las emergencias y de
las superficies siniestradas registradas en Francia en el transcurso de estos
dieciséis últimos años, conduce a retos diferentes y a la misma conclusión.
En Francia, la necesaria consolidación de la estrategia de control de
los incendios iniciales que reside desde hace tiempo en la base de la
política nacional de prevención y de lucha contra los incendios forestales, llama a la intervención de las políticas voluntaristas en dos
campos en los que es de esperar un progreso rápido: la reabsorción
de los factores agravantes y recurrentes de riesgo (el tratamiento
de las causas), y la implementación de una verdadera política de
prevención de siniestros forestales en las interfaces entre el bosque
y la zona urbana.
II: EL LUGAR DE LOS PPRif EN LAS POLÍTICAS
DEPARTAMENTALES DE PREVENCIÓN Y DE LUCHA
CONTRA LOS INCENDIOS FORESTALES:
II-1: El refuerzo de las herramientas de planificación de
la acción pública en los 32 departamentos meridionales.
lSin embargo, estas grandes tendencias de política general son distintas
según las regiones y los departamentos, y dependiendo de los macizos
forestales como puntos de riesgo.
En los treinta y dos departamentos meridionales más gravemente expuestos a los riesgos de incendios forestales, los Planes de Protección del
Bosque Contra Incendios que resultan de las disposiciones del artículo
SALA
MAN
DRA
L.321-6 del código forestal, definen, a partir de un análisis previo del
riesgo de incendio forestal, de la naturaleza y de la importancia de los
retos a defender, las grandes tendencias y las prioridades de la política
de prevención de los incendios forestales a las que los prefectos de los
departamentos desean dar prioridad en el transcurso de los 7 años siguientes a su aprobación.
Observando estos documentos de orientación y planificación destinados
a intensificar la coherencia global de la acción pública y a garantizar una
mejor coordinación entre las acciones de previsión, de prevención y de
lucha (y su declinación ulterior a nivel de los diferentes macizos forestales), vemos que conviene resituar el lugar de las medidas más específicamente orientadas al tratamiento de las interfaces entre el bosque y la
zona urbanizada (control de las OLD con referencia a los artículos L.322-3
y L.322.4 del código forestal; la implementación de los PPRif con referencia a los artículos L. 562-1 y siguientes del código de medio ambiente).
II-2: Los PPRif en la zona de defensa sur
lLos importantes daños inmobiliarios registrados en el transcurso de las
campañas de incendio forestal de 1989 (56.973 ha siniestradas) y de 1990
( 53.897 ha siniestradas), se encuentran en el origen de las primeras aplicaciones en la zona sur de la legislación de 1985 sobre el control de las
obligaciones legales de desbroce de las proximidades de las construcciones. En la práctica hará falta esperar hasta 2003 para que esta legislación
empiece realmente a ser aplicada en los departamentos mediterráneos.
La misión Lemoine, con gran experiencia en daños inmobiliarios provocados por los fuegos de 1989 y 1990 recomendó en 1992 el paro del
urbanismo forestal.
Desde 1990, el departamento de la Vaucluse tiene en cuenta en la cartografía reglamentaria el riesgo de incendios forestales, utilizando a petición de la prefectura de este departamento, y en ausencia de la legislación y la reglamentación específicas, las disposiciones conservadoras del
código de urbanismo.
En 1993, el departamento de los Alpes-Marítimos también trabajó en la
cartografía reglamentaria del riesgo de incendios forestales, retomando
la ingeniería desarrollada en la Vaucluse (el mapa de riesgos, el plan
de división en zonas, la reglamentación por zonas), en el marco jurídico
de una disposición reglamentaria surgida de la ley forestal de 1991: los
Planes de las Zonas Sensibles a los incendios forestales,(PZSIF)1.
1. El uso de un mapa de riesgos de referencia
establecido por expertos, pero realizado utilizando una metodología de análisis indiciario
surgido de los trabajos científicos desarrollados en España durante los años 50, constituye
el principal avance realizado en esta época.
En 1995, la ley «Barnier» n.° 95-101 del 2 de febrero de 1995 sobre el
refuerzo de la protección del medio ambiente sustituye a estos PZSIF, los
Planes de Prevención del Riesgo de incendios forestales (PPRif). Al cabo
de 8 años de trabajos experimentales, el primer PPRif, el del municipio
de Auribeau-sur-Siagne en los Alpes Marítimos, se aprobó finalmente el
20 de abril de 2000.
C A S T E L L A N O
E71
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E72
lLa implementación del PPRif en el resto de departamentos mediterráneos
se efectuó de manera particularmente prudente, según el carácter disuasorio de la inversión inicial a efectuar antes de estar en posición de poder
controlar la compleja ingeniería del PPRif, su traducción reglamentaria y
el procedimiento de validación jurídico impuesto por los textos. A finales
del año 2002, 63 PPRif habían sido prescritos en 5 departamentos, y sólo 7
PPRif se habían aprobado en el departamento de los Alpes Marítimos.
La campaña catastrófica de los incendios del verano de 2003 es el origen
de una muy seria aceleración de los trabajos del PPRif en los departamentos mediterráneos. A finales de 2003, se habían prescrito 117 PPRif,
pero 9 estaban aprobados y 1 se había aplicado de forma anticipada en
el departamento de los Alpes Marítimos.
A finales del año 2008, 180 PPRif fueron prescritos en los 13 departamentos justificando el proceso en la zona Sur, 50 fueron aprobados
en 9 departamentos y 32 aplicados de forma anticipada en 5 departamentos.
lLa lógica de los PPRif desarrollada en la zona sur no se limita al simple
control del desarrollo de la nueva urbanización en lugares gravemente
expuestos al riesgo de incendios forestales, hecho relativamente fácil.
Los rápidos progresos de esta tecnología que corresponde a la forma más
elaborada de explotación de los conocimientos científicos y técnicos del
fenómeno del incendio forestal se estrenaron en 2005 en el Var (macizos de
Maures y de Estérel), sobre una cartografía de alta resolución posible gracias a la explotación de la imagen vía satélite en el sistema de información
geográfica, expresando el riesgo en potencia del frente de llamas: kw/m.
lEl estudio del PPRif impone la corrección de las disfunciones de
seguridad en los sectores ya construidos en zonas de riesgo con
el fin de mejorar su capacidad de defensa.
Las medidas decretadas por los PPRif conducen al control de los tres factores clave de cualquier política de prevención del riesgo de incendios
forestales en zonas periurbanas: el refuerzo de los medios de extinción
(la implantación de cisternas DFCI o de columnas para incendios), la mejora de la red de carreteras (rotación de vías y áreas de cambio de sentido
que permitan a la vez la evacuación de personas y la llegada de medios
de auxilio), el control de la biomasa combustible (la creación de zonas
periféricas de desbroce, a parte de las obligaciones legales de desbroce
derivadas de la aplicación de la legislación forestal).
En caso de ser posible, las zonas tratadas se clasifican en zonas azules,
bajo régimen de prescripción y de servidumbre; en caso de no ser posible,
las zonas se mantienen en zona roja imposible de construir en el PPRif.
Estas disposiciones, que ofrecen la posibilidad de ser revisadas, imponen
a los municipios una valoración real del riesgo de incendios forestales en
los documentos y procedimientos de urbanismo.
SALA
MAN
DRA
La principal dificultad encontrada concierne al tratamiento de zonas de
hábitat difuso, donde la urbanización se desarrolla desde hace décadas
de manera anárquica en zonas naturales gravemente expuestas al riesgo
(el efecto de extensión de asentamientos), y donde las infraestructuras
viarias e hidráulicas están infradimensionadas. El coste de las medidas correctivas alcanza rápidamente sumas importantes (500.000 € para las implementaciones de bocas de incendio y 800.000 € para la zona viaria y la
creación de interconexiones en los municipios medianos; varios millones
de € en los municipios urbanos), que los presupuestos de los municipios
de dimensiones media y pequeña no son capaces de soportar en modo
alguno sin ayuda financiera exterior. Esta dificultad conlleva en origen un
contencioso importante, y por consiguiente un ritmo lento del proceso, a
la espera de medidas presupuestarias que se adapten a las posibilidades.
II-3 : Los PPRif en la zona de defensa suroeste.
Hors PPRif territoires soummis à l’obligation
légale de débroussaillement
Los PPRif prioritarios en la zona sur (estudio DPFM 2001)
El estado del arte de los PPRif en la zona
sur en junio de 2009
PPRif susceptibles d’être prescrits en 1ère priorité
PPRif suceptibles d’être prescrit en 2ème priorité.
Hors PPRif territoires soummis à l’obligation
légale de débroussaillement
184 PPRif prescrits
49 PPRif approuvés
32 PPRif appliqué par anticipation
C A S T E L L A N O
E73
SALA
MAN
DRA
E74
C A S T E L L A N O
II-3-1: El ejemplo del departamento Charente Marítimo
(referencia DDRM/Prefectura del Charente Marítimo).
lEl departamento del Charente Marítimo es el primero en la zona suroeste
en constar en la cartografía reglamentaria como zona de riesgo de incendios forestales, integrándolo en la realización del PPR multirriesgos, en los
municipios litorales sometidos desde siempre a efectos de erosión de las riberas muy importantes (las islas de Ré y de Oleron, la península de Arvert).
lLos 20 PPRif aprobados, los 3 PPRif en proceso de realización no conciernen en este caso a macizos forestales de producción, pero sí a macizos litorales sometidos a una sobreexplotación estival, marcada por la
presencia de numerosos campings, colonias de vacaciones y villas, bajo
abrigo forestal.
El control de la urbanización en estos municipios responde a la doble
necesidad de intensificar la seguridad de las personas y de los bienes, y
la de los medios naturales de alto valor patrimonial, más vulnerables. La
herramienta del PPRif responde actualmente en este departamento a un
problema específico y muy localizado, y proviene de la consolidación de
la política global de prevención y de lucha contra los incendios forestales
desarrollada por este departamento desde 1976, que le ha permitido registrar una evolución muy favorable de las superficies siniestradas (1976
-1985: 311 fuegos, 2853 ha siniestradas; 1986­1995: 241 fuegos, 1307 ha
siniestradas; 1996-2005: 463 fuegos, 582 ha siniestradas).
Zones boisées
Massifs à risque
Zones boisées
Massifs à risque
PPRif en cours de réalisation
PPRif approuvés
Campo de aplicación de la legislación referente al desbroce
PPRif aprobados entre 2002 y 2004 y en proceso de realización
SALA
MAN
DRA
II-3-2: El ejemplo de los departamentos de la Gironda
y de las Landas en Aquitania.
(Referencias PPFCI Aquitania. Prefectura de la Región de Aquitania; reglamentaciones departamentales).
lA nivel del macizo forestal de las Landas de Gascuña, el seguimiento de
la estrategia de control de los fuegos iniciales ha permitido, sin lugar a
dudas, optimizar la inversión considerable realizada desde 1950 por los
forestales de Aquitania en el dominio de la DFCI .
El esquema desarrollado en Aquitania, al cual se encuentran estrechamente asociados los actores de la prevención y la lucha, contiene una
referencia nacional ineludible que responde perfectamente a las necesidades de protección contra incendios de bosques de producción.
lEl lugar del control de las OLD, así como el de los PPRif en la política de prevención de incendios forestales, resultante del plan regional de Aquitania
aprobado, responde a la misma lógica de tratamiento de las interfaces
bosque/urbanismo que el desarrollado en la zona sur desde 2003.
Communes d’Aquitaine
Hors PPRif territoires soummis à
l’obligation légale de débroussaillement
PPRif presents
PPRif approuvés
PPRif susceptibles d’être prescrits
Mapa establecido con la ayuda de ARDFCI
C A S T E L L A N O
E75
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E76
Sin embargo, debe comprenderse bien que en estos departamentos en
los que desde hace más de medio siglo existe una fuerte cultura del riesgo de incendios forestales repartida entre los electos, los propietarios
forestales y los actores de la prevención y de la lucha, centrada en la
protección de los desafíos económicos relacionados con la explotación
forestal y la implantación de una política más específicamente orientada
al tratamiento de las interfaces entre el bosque y la zona urbana, todo
esto constituye una evolución cultural.
III - CONCLUSIÓN
lTanto si se trata de la canícula de 2003 en la zona mediterránea como de
los temporales de 1999 y 2009 en Aquitania, es difícil no establecer una
relación entre el empeoramiento de los riesgos de incendios forestales
observado en los departamentos del sur de Francia a lo largo de esta última década y lo efectos anunciados, pero difíciles de creer, del «cambio
climático».
Sin olvidar el empeoramiento probable de los riesgos de incendios forestales por esta razón (un recrudecimiento de periodos de sequía extrema
y prolongada desfavorables para la lucha contra incendios), el desarrollo
de la urbanización en lugares expuestos al riesgo de incendios forestales
constituye ya de por sí un factor importante de agravamiento de los riesgos, tanto los que se encuentran en situación de riesgo inducido (multiplicación de las eclosiones en los arcenes o en las interfaces de bosque/
zona urbana) como en situación de riesgo sufrido (exposición al riesgo
de un número cada vez mayor de personas y bienes).
lLas medidas de consolidación de la estrategia de control de los fuegos
iniciales que aparecen hoy en día en Francia en los planes de protección
forestal contra incendios de los departamentos más gravemente expuestos al riesgo de incendio, y que se refieren a la vez al tratamiento de las
causas de incendios y de las zonas intermedias entre el bosque y la zona
urbana, responden fundamentalmente al empeoramiento del riesgo imputable a la evolución de la ocupación humana del territorio.
Probablemente se requerirán varias décadas, al igual que anteriormente con la planificación DFCI de los macizos forestales o del control de
la estrategia de los fuegos iniciales, para asentar definitivamente estas
medidas en la cultura del riesgo de incendios forestales, donde el interés
de los planes de acción (inscribiéndose obligatoriamente en el cuadro
de competencias interministeriales máximas) permitirán la fijación de los
objetivos en términos de prioridades de tratamiento, la evaluación de
los resultados obtenidos y la implementación de los medios que acompañan a estas políticas, donde la capitalización de las experiencias es un
elemento esencial de su construcción.
Departamento de los Pirineos Orientales FRANCIA
I. INTRODUCCIÓN
Daniel Bourgouin
Direction Départementale des territories
et de la Mer des Pyrénées Orientales
DDTM.
En el territorio mediterráneo, el Estado ha implantado una serie de reglamentaciones orientadas a prevenir los riesgos naturales y a considerar estos
riesgos en la elaboración de documentos de urbanismo. En cuanto al riesgo
de incendio forestal, el Plan de Prevención de Riesgos (PPRif), instaurado por
la ley del 2 de febrero de 1995, es una herramienta de planificación específica que define las medidas de prevención, de protección y de salvaguardia
que deben tomar las colectividades públicas o los particulares en las zonas
expuestas a incendios forestales (artículo Salamandra n°. 2).
En el departamento de los Pirineos Orientales, desde la entrada en vigor
de estos planes de prevención de riesgos, el Estado ha prescrito la realización de 12 PPRif en los municipios identificados como prioritarios debido a
su fuerte desarrollo urbano en las intermediaciones con el medio forestal.
Estos procedimientos son largos y prevén una fase de estudios y de concertación importante antes de la aplicación reglamentaria de las disposiciones
del PPR.
A fin de afrontar la demanda de los municipios rurales, no prioritarios, y que
no se incluyen en el cuadro del procedimiento del PPRif, la Administración
estudia las carpetas de creación de zonas urbanas caso por caso y solicita
tomar en consideración el riesgo de incendio para la realización de la planificación de protección beneficiando con una garantía de perennidad. Aquí
trataremos el ejemplo del municipio de Caixas, situado en el corazón del
macizo de los Aspres, que ha implantado un desarrollo conjunto de su territorio centrado principalmente en la extensión de su pueblo y la protección
con respecto al riesgo de incendio.
Pueblo de Caixas – Macizo de los Aspres
SALA
MAN
DRA
E77
C A S T E L L A N O
Consideración del riesgo de incendio en un proyecto
de urbanización en zona rural. El ejemplo del municipio
de Caixas Macizo de los Aspres
SALA
MAN
DRA
E78
C A S T E L L A N O
II Contexto
II-1 El Macizo de los Aspres y el riesgo de incendio:
Esta región corresponde a los contrafuertes orientales del macizo de Canigou y asegura la transición con la llanura del Rosellón. Las formaciones
vegetales que ocupan este territorio son generalmente prados y malezas
calcáreas, matorrales y alcornoques sobre pizarra, así como monte bajo de
robles verde y pubescente. En los Aspres, el clima varía esencialmente según
la altitud y el alejamiento del mar, es una transición entre el clima mediterráneo y el clima montañés del Canigou.
En el transcurso de los últimos treinta años, el macizo de los Aspres ha sido
el escenario de numerosos incendios particularmente violentos, que han
marcado varias generaciones. El más simbólico fue el incendio de 1976 que
atravesó el macizo de norte a sur destruyendo 6600 ha de bosque y una
gran cantidad de residencias. Este incendio consta como el más devastador
que ha conocido el departamento de los Pirineos Orientales y recuerda
hoy en día aún la vulnerabilidad de este macizo en cuanto al riesgo de
incendio. Adrienne Cazeilles, vecina de los Aspre escribió en 1977: «Todos
estos árboles de los que me maravillaba contar la cantidad y la variedad,
en este país que escondía tan bien sus tesoros, mucho más numerosos que
pudieran parecer al observador superficial, todos estos árboles se encuentran confundidos ahora bajo el mismo horror calcinado, tendiendo hacia
un cielo seco e impasible sus ramas negras y retorcidas como gritando
socorro».
Más recientemente, el incendio de Camélas, de julio de 2005, amenazó a
varias residencias y recorrió 300 ha de maleza y plantaciones resinosas.
Légende
Limites de massifs
Limites de communes
Zones incendiées
Zones boisées
Cartografía de los incendios ocurridos en
el macizo de los Aspres
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E79
Residencia amenazada por el incendio
de Camélas
(REX 66- julio de 2005)
En 1979 y después del gran incendio de 1976, los municipios que componen
el macizo de los Aspres crearon un sindicato intermunicipal para la gestión y
la creación de equipamientos de protección contra los incendios forestales.
Estos equipamientos responden a una estrategia de protección del macizo
orientada a limitar la propagación de los grandes incendios, existen pistas
DFCI, puntos de agua, cortes de combustible de tipo silvopastoral que, en
caso de fuego, sirven de ayuda a la lucha contra el incendio.
La planificación de estos equipamientos sólo toma parcialmente en cuenta
el desarrollo urbano de los municipios, dejando a estos la iniciativa y la responsabilidad de su protección en el cuadro de la aplicación reglamentaria
de la obligación de desbroce o en la puesta en marcha de Planes de Prevención de Riesgos de Incendios Forestales para los municipios prioritarios.
II-1 El pueblo de Caixas y su desarrollo:
El pueblo de Caixas se encuentra situado en el centro del macizo de los Aspres y está totalmente insertado en el bosque. La urbanización de este municipio es muy específico; no presenta un verdadero «núcleo del pueblo», pero
sí un conjunto de aldeas de sólo pocas casas y mansos aislados esparcidos por
un vasto territorio. Esta particularidad, que refleja un antiguo modo de vida
rural (abandonado ahora), representa un gran problema en términos de
lucha contra los incendios forestales que tiene como consecuencia principal
una dispersión importante de los medios de lucha en caso de fuego.
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E80
El municipio de CAIXAS con el deseo de desarrollarse y sin documento de
urbanismo válido, ha visto como los servicios de instrucción rechazaban varios permisos de construcción debido al alto riesgo de incendio forestal. El
municipio no estando catalogado como prioritario en la elaboración de los
Planes de Prevención de Riesgos de incendios forestales, ha encargado la
realización de un nuevo mapa municipal que integre el componente de riesgo de incendio en su territorio. Este trámite voluntario, realizado en perfecta colaboración con los servicios del Estado, ha permitido elaborar una
estrategia de extensión urbana coherente en cuanto a riesgos. Además, se
ha buscado una adhesión, lo más fuerte posible, de los propietarios privados
interesados en la gestión de los equipamientos de protección que deben
implementarse.
Y es precisamente este acercamiento conjunto lo que a continuación se expone en este documento
III. Exposición del desarrollo
La consideración del riesgo de incendio en el desarrollo de la urbanización
en el municipio de Caixas se ha llevado a cabo en 4 fases:
– caracterización precisa del riesgo «incendio forestal» en el territorio municipal
– identificación de las necesidades y de las posibilidades de extensión del
pueblo
– definición de las planificaciones que deben realizarse para garantizar la
protección de las zonas construidas (actuales y futuras)
– desarrollo de herramientas para perennizar las planificaciones previamente definidas
III.1. Caracterización del riesgo «incendio forestal»:
Como condición previa a cualquier discusión, la Dirección Departamental
de Agricultura y Bosques, ha solicitado al municipio la realización de un
estudio del riesgo existente en su territorio según la metodología departamental (Salamandra n°. 1). El estudio del riesgo determinado en el proyecto
de urbanización del municipio de CAIXAS, describe una situación típica de
una población rural del macizo de los Aspres. Encontramos condiciones que
lo predisponen a manifestaciones violentas del fenómeno incendio forestal
(vegetación, relieve, viento, climatología por factores naturales).
Se han estudiado dos niveles de análisis del riesgo «incendio forestal»:
l Riesgo regional: Método indiciario que integra el entorno de 1 km y expresa con ello el carácter dimensional de un incendio forestal.
l Riesgo local: Método idéntico pero que incluye un entorno de 100 m y
expresa con ello la configuración de proximidad (vegetación y desbroce,
vertiente expuesta al viento dominante…)
SALA
MAN
DRA
A nivel del territorio municipal, el aviso del riesgo regional «incendio forestal» en el proyecto de urbanización indica un nivel de riesgo de alto a muy
alto en la mayor parte del territorio. Tan sólo destacan algunas zonas «protegidas»* resultantes de cortes de combustibles relacionados con la agricultura
y de las planificaciones forestales de Protección de Bosques contra Incendio.
Extracto «Guía metodológica Plan de Prevención de Riesgos naturales por incendios forestales»
A más pequeño nivel, el riesgo local «incendio forestal» expresa para las viviendas existentes un riesgo de incendio forestal elevado. Las únicas excepciones son las que se encuentran rodeadas por territorio cultivado o en las que se
ha realizado un desbroce y gozan de una configuración de terreno favorable.
La metodología de aviso del riesgo utilizada se encuentra validada por la comisión departamental de seguridad contra riesgos de incendio forestal. Este método permite una clasificación del sector estudiado en 5 niveles de riesgo, desde «Muy bajo» hasta «Muy alto», en un espacio básico de 10 por 10 metros.
Las conclusiones del estudio del riesgo son claras, sin la puesta en marcha de
planificaciones de protección, el potencial de espacios construibles es muy limitado y no corresponde a la voluntad del municipio. Además, las viviendas existentes quedarían altamente expuestas en la mayoría de los casos. Observando
los resultados del estudio que define las zonas expuestas al riesgo de incendio
forestal y el perímetro del mapa municipal propuesto por el consejo municipal, las zonas de extensión urbana «protegidas» parecen ser muy limitadas.
III.2 Los retos municipales
El municipio de Caixas no ha conocido, en los últimos años, más que una
evolución modesta de sus construcciones nuevas. Confrontado al envejecimiento de su población, desea poder desarrollar moderadamente su urbanización a fin de acoger nuevas familias privilegiando a jóvenes parejas. En el
marco de este desarrollo, desea también la creación de nuevas infraestructuras públicas (escuela, comercio básico, espacios de ocio...).
* Se entiende por zonas protegidas, las
zonas que pueden protegerse con el
equipo de protección (DFCI). Estas zonas se encuentran siempre sometidas al
riesgo de incendio forestal y no pueden
protegerse sólo cuando una actuación
humana (servicios de socorro) garantiza
su protección. Mientras que la presencia
en el momento idóneo de los servicios de
socorro es aleatorio: esta zona depende
de hecho de su disponibilidad. La garantía de una protección sin fallos no está
asegurada.
Uno de sus principales objetivos es el de dar una imagen de municipio estructurado, con un verdadero núcleo urbano, haciendo más grandes algunas aldeas y asegurando su relación frenando las construcciones aisladas.
Desea hacerlo promoviendo la integración de estos nuevos proyectos en su
entorno y favoreciendo una arquitectura tradicional.
Y finalmente, el mayor reto, desea intensificar y garantizar su seguridad en
cuanto a riesgo de incendio forestal.
III.3. Las planificaciones de protección
La protección del municipio se basa, ante todo, sobre un cúmulo de zonas
desbrozadas implantadas en los lugares más estratégicos. Las reflexiones
surgidas nos conducen a dos diferentes campos:
C A S T E L L A N O
E81
SALA
MAN
DRA
E82
C A S T E L L A N O
– El refuerzo de los cortes «clásicos» puestos en práctica en el marco del
PAFI de ASPRES (Planes de Ordenación Forestal contra Incendios) para limitar los grandes incendios y proteger el macizo forestal. En el municipio
de CAIXAS, reencontramos este tipo de ordenación DFCI que se beneficia
de una conservación del pastoreo a nivel del manso La Garrigue, como
punto de coronación y próximo a los proyectos de urbanización.
– La creación de nuevos cortes con el objetivo prioritario de la protección y
la gestión de las intermediaciones Bosque-Zona habitada. Cortes que se
encuentran, por lo tanto, en contacto directo con las zonas construidas
o en proyecto; reforzados por los desbroces obligatorios realizados por
los propietarios privados en un perímetro de 50 metros alrededor de sus
viviendas (seguimiento del código forestal)
Los estudios realizados para definir la amplitud y la implantación de estos
nuevos cortes intenta conseguir la mayor eficacia posible para el menor corte (garantía de la viabilidad del proyecto). Entre los factores principales considerados debe mencionarse la integración paisajística, la adaptación del terreno
para permitir la mecanización de los trabajos, las posibilidades de valorización
de los pastos, la accesibilidad de los medios de socorro y el control territorial.
Se han imaginado diferentes escenarios de desarrollo urbanístico en forma
de hábitats agrupados con su correspondiente simulación de las obras de
protección al parecer necesarias de realizar para reducir de forma satisfactoria el nivel de riesgo.
* La ASA se rige por la ley del 31 de junio de 1865, es una institución pública de
carácter administrativo. Su autorización
es un acto administrativo pronunciado
por el Prefecto tras encuesta pública y
cuyo objetivo puede ser la realización y
el mantenimiento en común de las obras
colectivas, siempre permitiendo entre
otros la prevención de los riesgos naturales.
La ASA es propietaria de las obras que
realiza en calidad de promotor en el
marco de su objetivo estatutario y, en calidad de ello garantiza su conservación.
Su funcionamiento se encuentra asegurado por los diferentes órganos, que son:
la asamblea de propietarios, el consejo
de administración, el presidente y el vicepresidente. Las deliberaciones y actos
realizados por la ASA se transmiten a la
autoridad administrativa competente y
se consideran ejecutorias.
El proyecto aceptado ha sido el que respondía mejor a los factores técnicos
mencionados anteriormente, así como a las expectativas del municipio y de
los propietarios. Ha derivado en la extensión de aldeas existentes, pero también en la apertura de un nuevo perímetro de urbanización en un sector que
potencialmente puede defenderse.
III.4 Las herramientas y medios utilizados
La primera herramienta utilizada no se cita más que en la memoria y el recuerdo habida cuenta que se aplica en el cúmulo de territorios expuestos al
riesgo de incendio forestal; resulta en el desbroce de 50 metros alrededor
de las construcciones (medida resultante del código forestal). No obstante,
su seguimiento en el territorio de Caixas debe garantizarse con el mayor
rigor ya que constituye la protección básica de las viviendas. Por otra parte,
es en base a estos desbroces que los demás equipamientos de protección
programados darán apoyo.
La segunda herramienta, más específica, lleva a la creación de una Asociación
Sindical Autorizada (ASA*). Ésta, aceptada por la administración, tiene
como objetivo garantizar la realización de los desbroces complementarios
que constituyen el cortafuegos al norte de la zona de urbanización. A su
vez, permitirá el control del territorio necesario para la gestión del emplazamiento y de movilizar los medios que permitirán financiar el mantenimiento
del corte. Uno de sus objetivos anexos, incluso si éste es obligatorio, es el
SALA
MAN
DRA
de implicar a los propietarios en una acción colectiva destinada a garantizar su propia protección. El perímetro de la ASA se encuentra definido por
orden gubernativa, incluye las parcelas que se abrirán a la urbanización, las
parcelas que componen la zona de protección desbrozada y las parcelas ya
construidas que se beneficiarán de la protección.
La tercera herramienta, es seguramente una de las más importantes, deriva
en el desarrollo de una actividad de pastoreo destinada, a parte de los objetivos puramente agrícolas y sociales, a facilitar el mantenimiento de los cortes
de combustible. Los servicios agrícolas han iniciado, con este objetivo, la puesta en marcha de un criadero de cabras que reforzará la zona desbrozada para
mantener una presión de pastoreo que limite el desarrollo de la vegetación.
Para permitir una instalación de esta índole, se han realizado inversiones importantes de fondos públicos, ya sea para la preparación del terreno (apertura mecánica y manual del medio) o para la construcción de una granja.
Complementariamente, la contractualización para la creación de trabajos
incluida en el marco de medidas agromedioambientales (MAE a favor de la
protección forestal contra incendios) permite movilizar créditos destinados
a la conservación de las zonas desbrozadas.
Zona de protección y de urbanización
Granja - Quesería
Zonas abiertas
a la urbanización
N
Ÿ
Leyenda
perímetro ASA
Cortafuegos existente
Zona desbrozada - Cortafuegos
0
100
200 Metros
C A S T E L L A N O
E83
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E84
Este conjunto permite a la ASA reducir de forma importante su participación
en la medida o su carga de mantenimiento es considerablemente más baja.
IV. Resultados:
El mapa, más abajo, presenta de forma sintética los objetivos tomados o los
resultados obtenidos.
En este esquema, el estrecho lazo entre los retos (desarrollo de la urbanización)
y los dispositivos de protección mencionados anteriormente aparecen de forma
evidente en caso de un incendio proveniente del norte, noroeste (origen más
probable debido a la dirección de los vientos predominantes: tramontana).
No obstante, se debe ser prudente ante este acercamiento, el riesgo cero
no existe, y menos en cuanto al riesgo de incendio forestal. Aunque este
dispositivo permita la protección de las zonas habitadas en situación clásica,
tiene sus límites. En efecto el incendio forestal es un fenómeno complejo
que implica muchos parámetros que no son totalmente previsibles (cambios
bruscos del fuego, condiciones climáticas excepcionales, disponibilidad de
los medios de lucha...). Es por lo tanto aconsejable, al igual que en el marco
de un PPRIF, la elaboración de un plan municipal de socorro que controle el
comportamiento que debe seguirse en caso de siniestro mayor.
V. Conclusión:
La operación que se acaba de describir es un ejemplo de trabajo que debería
seguirse en muchos municipios de pequeña envergadura situados en el corazón de macizos forestales y que se encuentran confrontados a un riesgo de
incendio mayor. Su desarrollo debe pasar por una consideración responsable
del riesgo y por una visión global de la planificación de su territorio.
Se trata de un ejemplo en varios aspectos, ya sea desde un punto de vista
técnico con el impulso de un trabajo de análisis o de un punto de vista financiero con una perfecta complementariedad de los medios aportados por las
diferentes partes (de la particularidad en Europa, pasando por el municipio,
el departamento, la región y el estado).
Pero su ejemplaridad más importante se expresa en la implicación de las
personas que han actuado para conseguirlo; en su capacidad de intercambio
y en su cohesión. No importa si son los entes locales, el ayuntamiento del
municipio con su consejo municipal, los técnicos forestales o agrícolas, los
representantes de la administración; todos, con sus respectivas competencias, han sabido dialogar y aceptar compromisos que han permitido que se
llevara a cabo esta operación.
Esto demuestra que las actuaciones voluntarias de un electo pueden derivar
en un resultado similar a un PPRIF sin tener el impacto a veces obligatorio y
a menudo conflictivo.
Consideraciones del grupo Salamandra sobre la protección
contra los efectos de los incendios forestales en
urbanizaciones situadas en zonas forestales
SALA
MAN
DRA
INTRODUCCIÓN
El grupo Salamandra ha tratado en numerosas ocasiones desde su creación
en el año 1999 temas relacionados con la protección de las zonas urbanizadas contra los efectos de los incendios forestales.
En estas reuniones se han analizado diferentes propuestas y formas de abordar la seguridad en las urbanizaciones, tanto en el ámbito de la mitigación
de los efectos, antes, durante y después de la planificación de estos núcleos
habitados, como en el ámbito de las emergencias desencadenadas por los
incendios forestales. De este análisis se han deducido un conjunto de consideraciones que se resumen a continuación con el objetivo de aportar ideas
al debate profesional e institucional sobre este e tema.
Definiciones
En estas consideraciones se denomina área urbanizada o urbanizable en
zona forestal a cualquier área construida o potencialmente edificable, expuesta directa o indirectamente a los combustibles forestales.
En la literatura anglosajona se utiliza el termino Wildland Urban Interface
(WUI), con carácter más restrictivo, para indicar las áreas en las que los combustibles forestales amenazan las viviendas y las estructuras construidas.
Se denomina área de amenaza directa de la vivienda (Home Ignition
Zone) al conjunto que forman una vivienda y dependencias anexas y los 30
o 40 metros que la rodean. En general, las condiciones en que se encuentra
esta zona determinan los riesgos de ignición de la casa, porque el incendio
de las edificaciones está directamente relacionado con los elementos situados en esta área. Por tanto, es en esta zona y en sus edificaciones donde
debe proyectarse prioritariamente una buena defensa. Esta defensa, que
engloba las actividades de los propietarios de las edificaciones encaminadas
a: prevenir y controlar los daños sobre las personas y bienes; dar respuesta
adecuada a las posibles situaciones de emergencia; i garantizar la integración de estas actuaciones en el sistema público de protección civil, suele
definirse como autoprotección.
En algunas legislaciones sobre seguridad, también se utiliza la expresión planes de autoprotección para indicar el conjunto sistemático de previsiones y
actuaciones encaminadas a garantizar la seguridad en edificios e instalaciones públicas y privadas. En algunos países se ha querido extender este concepto a las áreas urbanizadas y, en este caso, se habla de planes de autoprotección de las urbanizaciones para determinar la organización y las acciones
que han de realizarse durante una emergencia en toda la zona edificada.
Se entiende como evacuación planificada el proceso de traslado organizado de un colectivo de personas, en condiciones adecuadas de seguridad,
des de una urbanización amenazada por un incendio forestal a una zona
acondicionada que no puede verse afectada por el incendio.
C A S T E L L A N O
E85
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E86
Podemos definir el confinamiento planificado como la acción de refugiar a los habitantes de una urbanización en sus parceles y viviendas
u otros edificios, en el momento en que se anuncia la adopción de esta
medida, siempre y cuando los edificios cumplan determinadas normas de
seguridad.
Políticas para la reducción de los efectos
de los incendios forestales en área urbanizada
o urbanizable en zona forestal
En algunos países se han desarrollado medidas legislativas y administrativas
que configuran distintas políticas sobre la protección de las áreas urbanizadas de los efectos de los incendios forestales. Este conjunto de medidas
reguladoras pueden clasificarse en dos grandes grupos:
l Medidas previas a la construcción de las urbanizaciones
l Medidas posteriores a la construcción de las urbanizaciones
Medidas previas a la construcción
de las urbanizaciones
En general, muchas de las consecuencias o efectos generadas por los incendios forestales en las áreas urbanizadas en zona forestal, no se han tenido
en cuenta ni en la planificación territorial, ni en la planificación del desarrollo. El resultado de este olvido ha sido la causa muchas veces de grandes
perdidas de vidas, viviendas e infraestructuras. Esta situación ha generado
un debate sobre la obligación de los poderes públicos de garantizar la seguridad de los ciudadanos en estas áreas y sobre los límites de este deber.
Algunos partidarios de este compromiso, lo han concretado en diferentes
proyectos de normas y reglamentos reguladores, otros han preferido esperar las correcciones que impondrán las leyes del mercado.
Los reglamentos a que nos hemos referido van, en el caso de la construcción,
des de la prohibición de edificar a la posibilidad de hacerlo con determinadas condiciones. La prohibición de construir es sin duda una de las decisiones políticas más difíciles que pueden tomarse, ya que significa el control
gubernamental de parte del potente mercado inmobiliario. Esta dificultad
ha limitado en todo el mundo el desarrollo de las políticas preventivas de
este tipo.
Francia es una notable excepción a esta tendencia. Los planes de prevención
de riesgos naturales, entre los que se encuentran los incendios forestales,
creados por ley en 1995, son uno de los instrumentos esenciales de la acción
del Estado en materia de seguridad. Estos planes establecen limitaciones al
uso de la propiedad pública o privada que están asociadas a sanciones penales en caso de incumplimiento y que tienen consecuencias en el campo de
las indemnizaciones por catástrofe.
SALA
MAN
DRA
Los planes de prevención de incendios, inscritos en esta política global de
prevención, delimitan las zonas expuestas directa o indirectamente al riesgo
de incendio y reglamentan la utilización de los suelos y pueden determinar,
también, medidas que cautelares en la construcción, incluso en lo que se
refiere a los materiales.
La redacción de estos planes, que se ha iniciado unos años, ha favorecido
en Francia el desarrollo de una metodología para el diagnóstico del riesgo y
para su delimitación cartográfica.
Los efectos de los incendios forestales sobre las viviendas, dependen del estado en que se encuentra el área de amenaza directa de la vivienda, las
cubiertas, las posibles entradas de calor en el edificio y, sobre todo, de los
materiales usados en su construcción. Todo el mundo conoce la diferencia
entre el efecto destructivo de los incendios sobre las urbanizaciones con
casas de madera en Estados Unidos, sobre todo en California, y los incendios
en el mediterráneo en que las casas se construyen, en general, con materiales mas resistentes al fuego, que sufren efectos parciales pero rara vez
su total destrucción. Sin embargo, la destrucción total o parcial de las construcciones no ha generado, excepto en el caso particular francés que hemos
citado, ninguna normativa sobre los materiales constructivos en las zonas
con más incendios forestales. Se han realizado algunos estudios en el mediterráneo europeo sobre normalización de los materiales de construcción en
urbanizaciones en áreas forestales.
Las medidas posteriores a la construcción
de las urbanizaciones
La previsión de los efectos de los incendios forestales en las urbanizaciones no ha incidido, en general, en la localización y construcción de
urbanizaciones en la mayor parte de países del mundo. Sin embargo, las
perdidas humanas, materiales y ambientales que se han registrado en
las urbanizaciones han desencadenado la toma de medidas para la reducción de los efectos de los incendios y para la protección de los ciudadanos durante la emergencia. Estas medidas pueden agruparse en tres
bloques:
l Reducción del peligro
l Reducción de la vulnerabilidad de las urbanizaciones
l Mejora de la seguridad en la evacuación o confinamiento de la población en caso de peligro.
1. Salamandra publicó en su primer número
en el año 2003 el articulo de Jean- Françoise
Galtié y Serge Peyre “Contribution methodologique au diagnostic, a l’afficahage et au traitement du risque societal d’incendi de vegetation en region mediterraneeenne”
Reducción del peligro
La reducción del peligro, es decir, la capacidad de hacer daño de un incendio
forestal, se desarrolla fundamentalmente a través de la aplicación de determinados métodos silvícolas y de las políticas que les dan soporte. Su objetivo
C A S T E L L A N O
E87
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E88
es crear las condiciones para evitar o retardar la materialización del peligro
y minimizar la amplitud de los daños potenciales. Afectan a grandes superficies, ya que es conocido que los saltos de fuego que se producen durante
los incendios en determinadas condiciones sobrepasan distancias de más de
2 Km.
Estas políticas de gestión se aplican, pues, a gran escala y forman parte de la
política forestal general de un país o región. La dimensión de estas políticas
obliga a considerar muchas variables ambientales, económicas y sociales, y
no siempre la reducción del peligro de incendios es prioritaria. Por ello es
difícil encontrar ejemplos prácticos de tratamientos de las masas forestales
orientados a la reducción del peligro que generan los incendios forestales
en las urbanizaciones.
Reducción de la vulnerabilidad de las urbanizaciones
Existe un gran consenso en considerar que la magnitud de los daños provocados por un incendio forestal en áreas urbanizadas depende, en gran
medida, de la vulnerabilidad al impacto en lo que hemos denominado área
de amenaza directa de la vivienda. Entendiendo por vulnerabilidad la predisposición de esta área a los daños provocados por un incendio forestal.
Esta realidad ha inspirado diferentes reglamentaciones. La más notable es
la que recoge el Código Forestal francés que hace obligatoria para todas las
viviendas y edificaciones situadas a menos de 200 m del bosque la reducción
de la vegetación en un círculo de 20 metros alrededor de las edificaciones.
El tratamiento global de una urbanización también ha sido considerado en
alguna legislación. Así en la ley de Prevención de incendios forestales en urbanizaciones, aprobada por el Parlamento autónomo de Cataluña (España),
se dispone la reducción de la vegetación en una franja de 25 m. alrededor
de los límites de la urbanización y en las parcelas interiores no edificadas,
aunque en este caso no se exige ninguna medida en el área de amenaza
directa de la vivienda
En Estados Unidos la Healthy Forest Restoration Act aprovada en el año
2003 promueve la elaboración de Planes de Protección para urbanizaciones
(Community Wildfire Protection Plan) con el objetivo de reducir el peligro,
enfrentarse a los incendios, preparar a la comunidad y reducir la vulnerabilidad.
Todas estas acciones son relativamente jóvenes y, normalmente, encuentran
dificultades en su aplicación debido a que pueden afectar propiedades no
vinculadas a la area urbanizada, requieren órganos de gestión con capacidad suficiente y son caras.
La financiación de la reducción de la vulnerabilidad se plantea en estas reglamentaciones de distintas formas. Mientras unas dan esta responsabilidad a los propietarios individuales o a las comunidades de propietarios,
otras hacen depender las acciones preventivas de los presupuestos públicos
y, finalmente, algunas hacen compartir el dinero público y privado en las
SALA
MAN
DRA
políticas de prevención. En donde parece que existe un consenso más amplio
es en la financiación privada de la autoprotección dentro del área de amenaza directa de la vivienda.
Mejora de la seguridad en la evacuación o confinamiento de la población
en caso de peligro.
Durante la emergencia provocada por un incendio forestal en un área urbanizada, el principal problema que se presenta es el de garantizar la vida
de las personas que viven en esta zona. Las autoridades responsables de la
emergencia, en muchas ocasiones, han de tomar la decisión de evacuar o
confinar. Tanto la evacuación como el confinamiento pueden estar planificados o pueden hacerse improvisadamente.
La improvisación es el hacer algo sin estudio ni preparación. Esta forma de
actuar se presenta en todos los campos, sobre todo cuando debemos resolver problemas extraordinarios no previstos.
La planificación pertenece al campo de la estrategia y la improvisación al
de la táctica. Al hablar de emergencias en urbanizaciones, la planificación
intenta resolver problemas futuros mientras la improvisación obedece a las
exigencias del aquí y ahora, por ejemplo, solucionar el atasco que puede
producir un vehículo averiado durante una evacuación. En este sentido, la
improvisación, al hablar de seguridad en urbanizaciones, no debería sustituir nunca a la planificación, en el mejor de los casos sólo debería complementarla.
En ausencia de los servicios de extinción:
l El confinamiento en una vivienda o edificio de una urbanización, sólo
puede ser seguro si el área de amenaza directa de la vivienda y sus edificaciones cumplen unos determinados requisitos de seguridad, que han
sido planificados y ejecutados con anterioridad
l La evacuación de una urbanización, sólo es segura si el incendio no llega
a las vías de evacuación hasta que toda la gente ha salido de la zona
amenazada y si los recorridos, forma de aviso y centros de recepción han
sido planificados antes del siniestro
Cuando la evacuación o el confinamiento no han estado planificados previamente, los servicios de extinción y de seguridad han de dedicar una parte
muy importante de su trabajo a garantizar la seguridad de los ciudadanos
durante la evacuación o el confinamiento. En la mayoría de confinamientos
esta obligación de asegurar la protección exige que los servicios de extinción
se concentren en la zona, abandonado algunos frentes de extinción o, si es
necesario, todos los frentes.
La evacuación o el confinamiento planificados y garantizados, sumados a los
planes de prevención de las urbanizaciones, aseguran un alto nivel de autoprotección frente a los peligros provocados por los incendios, esto ayuda a
C A S T E L L A N O
E89
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
E90
liberar equipos de extinción de estas zonas para luchar directamente contra
los frentes de los incendios forestales. Indudablemente esta autoprotección
es un complemento de vital importancia para mejorar el resultado de los
equipos de extinción y de los servicios de emergencia, y ayuda a desarrollar
modelos y hábitos de seguridad en los habitantes de las áreas urbanizadas
en zona forestal.
Perspectivas futuras
Las medidas legislativas y administrativas que han empezado a desarrollarse en unos pocos países se extenderán probablemente a muchas regiones con problemas graves en las áreas urbanizadas en zona forestal. De
hecho, a principios del año 2009 entraran en vigor algunas enmiendas al
“Government Code” del estado de California que siguen la línea comentada
en estas consideraciones y la comunidad autónoma de Valencia (España)
aplicará una nueva ley sobre protección de urbanizaciones. Tanto las medidas sobre nuevas construcciones, como las medidas para construcciones
existentes son difíciles de aplicar por motivos diversos, algunos de los cuales
ya se han comentado. Lo mismo podemos decir de la planificación de las
evacuaciones y de la más complicada y costosa planificación de los confinamientos. Queda, por tanto, un gran trabajo que hacer en los próximos años,
tanto en la reglamentación y planificación, como en las noemas de construcción y la gestión de las emergencias
La prevenció d’incendis
en urbanitzacions situades
en terrenys forestals
10
ANYS DE
SALA
MAN
DRA
ÍNDEX
SALA
MAN
DRA
04
06
18
54
60
63
77
85
T2
C A T A L À
C3
SALA
MAN
DRA
Deu anys de Salamandra
C A T A L À
C4
El grup de treball Salamandra es va constituir fa deu anys gràcies a la
ferma voluntat d’enginyers forestals que actuen sobre el terreny als
dos costats de la frontera de Catalunya i França. Des dels seus inicis,
els objectius de Salamandra han estat promoure la discussió i debat
oberts per millorar la prevenció i lluita contra els incendis forestals
amb la finalitat de garantir la persistència i la gestió dels terrenys
forestals mediterranis.
Les nostres reunions, de caràcter bianual, han tingut lloc tant al sud
de França com a Catalunya i han comptat amb la presència de tècnics, bombers i investigadors d’ambdues delegacions, a la que s’han
afegit també representants dels Ministeris de Medi Ambient d’Espanya i França.
També s’han editat, incloent-hi el present número, quatre publicacions que reflecteixen els temes debatuts i les visites efectuades sobre
el terreny.
Aquestes reunions tenen com objectiu establir estructures de col·
laboració i, per tant, intercanviar mètodes i tècniques amb la finalitat de millorar la prevenció i lluita contra els incendis forestals.
Durant el decenni 2000-2010 s’han publicat aspectes de la gestió i de
la investigació de la prevenció i extinció relacionats amb els temes:
l La contribució metodològica a la diagnosi i la gestió del risc
l
l
l
l
l
l
d’incendi en regions mediterrànies.
L’anàlisi multicriteri aplicat a l’estudi del risc de propagació
d’un incendi forestal.
La urbanització en zones sensibles a incendis forestals: aplicació de la metodologia d’avaluació del risc en la determinació
de la ordenació del sòl.
Elaboració d’un mètode de predicció del risc de propagació
d’incendis forestals basat en dades meteorològiques.
Metodologia del treball de la cèl·lula de seguiment d’incendis
forestals creada a Catalunya l’any 2005.
El desenvolupament del “Retour d’Expérience –REX” (anàlisi
d’experiències) en el Departament dels Pirineus orientals.
L’Observació aèria com a font d’informació per l’anàlisi d’experiències (Retour d’Expérience –REX).
SALA
MAN
DRA
La present edició tracta particularment la problemàtica relacionada
amb les urbanitzacions situades en terrenys forestals:
l Les experiències de normatives de prevenció d’incendis, les
mesures de prevenció aplicades a les urbanitzacions.
l La gestió del sòl urbanitzable o per urbanitzar,
l Els aspectes relacionats amb l’evacuació i confinament d’urbanitzacions i la gestió de l’emergència en cas d’incendi forestal.
Aquestes trobades de nivell tècnic i visites sobre el terreny permeten,
no només incrementar els coneixements sobre el problema dels incendis forestals, sinó sobre tot millorar les sinèrgies de col·laboració
i intercanvi d’informació i experiències entre els gestors forestals,
amb la participació de representants del sector de l’extinció (bombers) i del acadèmic-científic.
Les experiències adquirides en els camps de la prevenció i de l’extinció dels incendis forestals al Nord d’Àfrica, en el Pròxim Orient, en
el sud d’Europa, etc. són nombroses, així com les pràctiques pròpies de cada país mediterrani, els seus instruments legals i els estudis
elaborats. Des del grup Salamandra considerem que és primordial
compartir entre tots nosaltres aquestes experiències per millorar el
coneixement dels treballs realitzats, detectar els problemes resolts i
els no resolts, amb la finalitat de millorar els sistemes de prevenció i
extinció d’incendis forestals.
L’impuls d’aquest tipus d’iniciatives en cada país mediterrani és fonamental per detectar els punts dèbils, corregir-los, millorar-ne la
gestió i col·laborar amb l’objectiu de protegir aquest sensible medi
natural, tant indispensable per l’home.
Albert Mamarbachi
Secretari del Grup Salamandra
Setembre de 2010
C A T A L À
C5
SALA
MAN
DRA
Les mesures de prevenció d’incendis a les urbanitzacions
en risc de foc forestal a Catalunya: fites, reptes i oportunitats
C A T A L À
C6
Resum
José A. Terés Blanco, Josep Llaquet
Nadal, Antoni Tudela Pinol, Esteve
Canyameres Ramoneda
Generalitat de Catalunya. Departament
de Medi Ambient i Habitatge.
Direcció General del Medi Natural.
Servei de Prevenció d’Incendis Forestals.
Catalunya.
En els darrers anys, a Catalunya s’ha desenvolupat una important quantitat de feines en la prevenció dels incendis forestals en urbanitzacions i zones urbanes amb risc d’incendi forestal (Wildland Urban Interface o W.U.I.).
Especialment, s’ha generalitzat el tractament de la vegetació per a l’obertura
de franges perimetrals de protecció davant els incendis forestals. Aquestes
franges perimetrals de protecció amb un mínim de 25 metres d’amplada
tenen la vegetació arbòria aclarida i el matoll restringit a espècies poc inflamables.
L’administració pública ha articulat el sistema (amb una nova legislació i subvencions econòmiques) per a la realització d’aquest tractament de vegetació
que ha permès superar problemes diversos: legals, econòmics i de implicació
de les persones.
Catalunya té unes 45.000 hectàrees en urbanitzacions, agrupades en 1.100
nuclis urbans (generalment anomenades urbanitzacions). Per al període
2005-2007 s’han executat els tractaments de la vegetació perimetral al 50
per cent d’aquests nuclis urbans.
1.- Els problemes dels incendis forestals
a les urbanitzacions.
Els incendis forestals a les urbanitzacions són un problema àmpliament descrit. Són moltes les publicacions en aquest aspecte i totes coincideixen a
subratllar que els principals problemes de les urbanitzacions i incendis forestals són (Caballero, D. et al; 2005):
a) El risc per a les persones i infraestructures que poden quedar malmeses si
el foc les afecta.
b) La necessitat de mitjans d’extinció durant l’emergència per protegir persones i béns. Aquests mitjans deixen de treballar de forma directa en
l’extinció del foc afavorint la pèrdua d’iniciativa a l’extinció.
c) L’augment de les ignicions per negligències dels veïns de les zones urbanes que esdevenen freqüentment incendis forestals.
A Catalunya, al igual que a bona part de les zones europees de clima mediterrani, les zones urbanes properes al bosc són uns terrenys especialment
abundants (Castellnou, M. et al; 2005). La barreja dels terrenys urbans i
forestals es dóna en dues direccions oposades: per una banda, els espais
urbans colonitzen zones forestals, i per una altra, els espais forestals colonitzen zones rurals i arriben fins als antics nuclis històrics (abandonament
rural).
Catalunya té 1.980.000 hectàrees forestals segons dades de l’Inventari
Ecològic i Forestal (Burriel, J.A. et al; 2004), el 60 per cent de la seva su-
SALA
MAN
DRA
perfície total. Des de 1994, l’estadística dels incendis forestals a Catalunya
indica que anualment es produeixen entre 600 i 800 incendis forestals
(tendència estable o lleument descendent) que cremen anualment entre
3.000 i 5.000 hectàrees de terrenys forestals (amb un màxim -1998- superior a les 18.000 hectàrees forestals i un mínim -1997- inferior a les 1.000
hectàrees). La gran variabilitat de superfície cremada està justificada pels
grans incendis forestals (més de 500 hectàrees) poc freqüents (1 per cent
del total d’incendis), que cremen aproximadament el 75 per cent de la
superfície.
A partir de les dades facilitades pel Servei de Prevenció d’Incendis Forestals
del Departament de Medi Ambient, Catalunya té avui unes 1.100 urbanitzacions i nuclis urbans a menys de 500 metres de terrenys forestals. Aquests
nuclis són de tot tipus: petits (menys d’una hectàrea), grans (més de 500
hectàrees), molt densos (100 per cent urbanitzat) o molt dispersos (menys
del 40 per cent de la superfície urbanitzada).
Figura 1: Localització de les urbanitzacions a Catalunya - àmbit d’aplicació de
la Llei 5/2003
La gran majoria d’aquests nuclis es localitzen a primera i segona línia de mar,
de manera que el 80 per cent d’aquests assentaments urbans es localitza a
menys de 30 quilòmetres de la costa. La resta d’urbanitzacions es troben a
les zones de muntanya pirinenca amb atractiu turístic i als nuclis residencials
de grans poblacions. Segons aquestes mateixes dades, la superfície ocupada
per urbanitzacions a Catalunya és de 45.000 hectàrees (que davant dels gairebé 2.000.000 d’hectàrees de superfície forestal només suposa un 2,25 per
cent). Atès que les urbanitzacions inclouen carrers, zones edificades, jardins,
Interfícies urbanes i forestals
a Catalunya
Àmbit d’aplicació de la Llei 5/2003
Urbanitzacions - àmbit de la Llei
Risc d’incendi forestal
Risc Moderat
Risc Alt
Risc Molt Alt
No Forestal
C A T A L À
C7
SALA
MAN
DRA
C8
C A T A L À
parcel·les no edificades, zones verdes i zones forestals annexes que s’enllacen com un trencaclosques, la superfície coberta per vegetació forestal és
d’unes 10.000 hectàrees.
En grans xifres es calcula que un màxim de fins a 500.000 persones habiten a
les urbanitzacions, ja sigui com a primera o segona residència. La combinació
de tots els elements exposats fins ara es revela constantment com una amenaça: Catalunya té enregistrats accidents molt greus (amb persones mortes)
d’incendis forestals en urbanitzacions (Lloret de Mar en 1979 entre d’altres)
i greus (habitatges i d’altres infraestructures cremades) com a Maçanet de
la Selva o Platja d’Aro (2003). Pràcticament tots els anys esdevenen episodis
remarcables amb incendis que afecten parcialment o total zones urbanes
(amb evacuació o confinament de població).
Les xifres de víctimes i cases cremades són similars a altres zones de la
Mediterrània (França, Espanya, Itàlia i Grècia) amb un comportament del
foc similar i amb proliferació de zones urbanes properes als boscos. Però
són molt inferiors a altres zones del món com els Estats Units o Austràlia
(Blanchi, R. et al; 2006) on el foc forestal ha cremat uns 118 habitatges cada
any durant els darrers 50 anys. És evident que en aquesta estadística intervé
la tipologia d’edificació segons s’utilitzin més o menys materials combustibles.
2.- Les mesures de prevenció dels incendis
forestals a les urbanitzacions.
Figura 2: Única edificació en peu en una
urbanització de Califòrnia (Estats Units)
cremada per foc forestal. Aquesta casa
és de ciment i formigó, mentre que la
resta eren de fusta estructural i elements
plàstics. Font: www.elperiodico.com
(data: 01/11/2007)
Segons Vélez, R. (2000), la prevenció d’incendis forestals és el conjunt d’activitats que tenen per objecte reduir o anul·lar la probabilitat que comenci un
foc forestal així com limitar els seus efectes si es produeix.
L’estadística històrica dels incendis forestals, el comportament del foc i, en
general, el sentit comú ens indiquen que la prevenció d’incendis forestals
s’hauria de contemplar durant la fase de projecte per a qualsevol tipus
d’edificació o infraestructura que ocupi terrenys forestals. La implementació de mesures relatives a l’impacte ambiental i l’avaluació ambiental de
plans i projectes haurien de contemplar el risc d’incendis forestals com a
condició prèvia per a la viabilitat o no de la infraestructura (Miranda, C;
2007).
Però el problema actual té a veure amb edificis o infraestructures ja existents, construïts anys enrera sense cap tipus d’anàlisi pel que fa als riscos naturals (ja que amb els incendis forestals sorgeixen problemes similars als que
es donen en cas d’inundacions o grans acumulacions de neu). Què cal fer
amb aquestes edificacions els habitants de les quals a vegades no entenen
el risc fins que el pateixen? Sens dubte, es tracta d’un repte per a qualsevol
administració pública responsable. Ha d’invertir la societat en unes mesures
de defensa i minimització de riscos d’un problema creat artificialment anys
enrera? No és lògic que siguin els mateixos ciutadans que viuen a les urbanitzacions els que es dotin de les mesures de prevenció?
SALA
MAN
DRA
Les edificacions amb característiques residencials a les urbanitzacions presenten múltiples problemes, sent el del risc de patir incendis forestals només
un d’una llarga cadena.
l
l
l
l
augment dels abocaments incontrolats al medi natural
augment del número d’ignicions (inici de nous incendis)
accés incontrolat a finques forestals particulars (a motor i a peu)
problemes d’abastament d’aigües i abocament d’aigües residuals
En resum: hi ha un problema molt important que ocupa relativament poca
superfície però on hi ha molta població implicada; i l’èxit o el fracàs es valorarà segons la gestió que es faci de l’emergència en un tema tan sensible
com la protecció civil.
Segons el diagnòstic efectuat i amb l’objectiu de prevenir incendis atenent
les restriccions que es presenten a la zona mediterrània, les mesures de
prevenció d’incendis forestals en urbanitzacions han de ser (Caballero, D.
2001):
–�����������������������������������������
el tractament de la vegetació perimetral
–���������������������������������������
el tractament de la vegetació interior
–��������������������������������������������
dotació d’aigua i altres elements extintors
–�����������������������������������������������������������
habilitació de rutes d’accés i evacuació de la zona urbana
–�����������������������
senyalització de vials
–�����������������������������������������������������������������������
inventari d’habitatges i elements de risc de patir un incendi forestal
–�����������������������������������������������������������������������������
divulgació entre els veïns de les urbanitzacions del risc de patir incendis
forestals
–���������������������������������������
realització de simulacres d’emergència
Igualment cal tenir clar que qualsevol iniciativa de prevenció d’incendis s’ha
d’implantar amb la implicació de totes les administracions públiques i tots
els ciutadans.
3.- Articulant mesures de prevenció
en urbanitzacions des de les administracions
públiques.
Les administracions públiques encarregades de la prevenció d’incendis forestals han de seguir dues línies de treball:
a) desenvolupament normatiu: obligació legal de protegir-se dels incendis i
distribució d’obligacions entre altres administracions públiques (Govern
i ajuntaments) i propietaris particulars (urbans i forestals)
b) inventari de les zones de risc: conèixer la magnitud del problema
El desenvolupament normatiu
Durant l’any 2003 es va promulgar a Catalunya amb rang de Llei una normativa de prevenció d’incendis forestals en urbanitzacions i edificacions aïlla-
C A T A L À
C9
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C10
des en terrenys forestals, a excepció de les que tenen una finalitat agrícola
o ramadera:
–�������������������������������������������������������������������
tenir una franja de protecció perimetral de com a mínim 25 metres
d’amplada amb la vegetació arbòria reduïda i l’estrat arbustiu esbrossat.
–������������������������������������������������������������������������������
tenir les parcel·les no edificades situades a l’interior de la franja perimetral sense vegetació seca
–�������������������������������������������
disposar d’una xarxa d’hidrants homologats
–��������������������������������
redactar un Pla d’Autoprotecció
–���������������������������������������������������������������������������
assegurar que els vials d’accés i els seus marges estiguin nets de vegetació
Aquesta normativa ja té un antecedent el 1995 quan es va promulgar
un decret que obligava a la prevenció d’incendis forestals en la W.U.I.
Malauradament, el seu èxit va ser baix atès que no resolia els principals problemes d’execució de les mesures: la necessitat d’actuar en finques forestals
annexes a la zona urbana i l’elevat import de las actuacions de prevenció
(Fuentes Lojo, 2002).
Durant l’any 2005, la Generalitat de Catalunya va emprendre dues mesures d’impuls per a la prevenció dels incendis forestals a les urbanitzacions; va desenvolupar per via reglamentària la Llei del 2003, aclarint
alguns conceptes conflictius com l’establiment d’una servitud forçosa per
a l’obertura de les franges de protecció perimetral en terrenys aliens a la
propietat de les edificacions urbanes i va publicar una línia d’ajudes exclusiva per obrir i mantenir franges de protecció perimetral que pagava
fins el 60 per cent de les despeses d’obertura i manteniment de la franja
de protecció perimetral. Les ajudes del Departament de Medi Ambient de
la Generalitat de Catalunya s’han repetit els anys 2006, 2007 i la bianualitat 2008/09.
Per tal d’assegurar el compliment de les obligacions s’han repartit un conjunt de responsabilitats. Aquestes actuacions les ha d’executar:
1) en primer lloc, la junta de compensació o entitat de conservació de la
urbanització (entitat urbanística responsable de la zona).
2) en cas que no hi hagi una entitat urbanística responsable de la zona,
cadascun dels veïns respondrà solidàriament del compliment de les obligacions.
3) si els veïns individuals tampoc no compleixen amb les seves obligacions,
correspondrà a l’ajuntament respectiu executar-les.
Una de les claus de l’èxit ha estat implicar els ajuntaments en aquestes responsabilitats. Només el 10-15 per cent de les urbanitzacions disposen d’entitat urbanística responsable de la zona. Igualment, el segon supòsit només
es dóna per al cas de petites zones urbanes, perquè més de 10 propietaris
difícilment es posen d’acord (Arroyo, J. 1999). Tot això fa que en el 85-90 per
SALA
MAN
DRA
cent dels casos siguin els ajuntaments els que impulsin i executin aquestes
mesures.
Els ajuntaments a nivell d’execució real, la Generalitat de Catalunya a nivell de finançament i els propietaris particulars com a beneficiaris finals
són els responsables d’assegurar el compliment de les mesures. A la pràctica, ha estat vista des dels ajuntaments com una oportunitat i no com una
amenaça ja que més de 200 ajuntaments dels 280 que tenen urbanitzacions a Catalunya han executat des del 2005 mesures de tractament de la
vegetació a les urbanitzacions i zones urbanes del seu àmbit municipal.
És evident que la minoria que no comparteix aquesta opinió no ho fa per
impossibilitat de dur a terme les feines ni per indefensió jurídica davant
qualsevol procediment administratiu o penal, sinó que ho fa per altres
causes com ara la poca capacitat de gestió del problema o la manca de
voluntat d’afrontar-lo.
L’inventari de les urbanitzacions
Les zones urbanes amb risc d’incendi forestal s’han d’inventariar de dues
formes:
1) Condicions externes a la W.U.I. Inventariades amb eines GIS i validades
amb treball de camp.
a. Pendent mig de la urbanització. La vulnerabilitat augmenta amb el
pendent mig.
b. Superfície de la W.U.I: com més gran és la superfície, més possibilitats
que es vegi afectada pel foc.
c. Situació orogràfica. Les zones urbanes a mitja vessant o cresta són
més vulnerables que les del fons de la vall.
2) Condicions internes a la W.U.I. S’han d’inventariar en treball de
camp.
a. Relació de parcel·les no edificades i espais verds (vegetació natural) /
parcel·les totals.
b. Existència o no d’una franja de protecció perimetral d’almenys 25 metres d’amplada. Si existeix franja, els mitjans d’extinció tindran una
oportunitat de defensar la zona urbana.
c. Disponibilitat d’aigua i punts d’aigua dins de la urbanització.
d. Dificultats per a la feina dels mitjans aeris d’extinció dels incendis
forestals: línies elèctriques i altres.
e. Via única de sortida o més d’una via. Una única via sempre és vulnerable, qualsevol que sigui el seu estat i la població de la zona urbana.
Per aquesta via entraran els mitjans d’extinció i sortiran les persones
evacuades.
f. Estat dels vials d’accés a la urbanització.
g. Estat dels vials interns a la urbanització i la seva senyalització. Les
urbanitzacions acostumen a ser laberíntiques i de vegades no estan
correctament senyalitzades.
h. Existència de Plans d’Autoprotecció.
C A T A L À
C11
SALA
MAN
DRA
C12
C A T A L À
4.- Càlcul de la vulnerabilitat
de les urbanitzacions
La vulnerabilitat de la W.U.I. ha de valorar la possibilitat de patir danys per
un incendi forestal. A l’efecte de prioritzar les subvencions a les zones més
vulnerables, s’ha desenvolupat una metodologia que es calcula com un complement entre la capacitat de propagació del foc (calculat amb GIS) i la vulnerabilitat d’habitatges i infraestructures (dades d’inventari explicades al
punt 3).
– Vulnerabilitat 1: possibilitat que un foc arribi a la W.U.I. Condicions
externes.
– Vulnerabilitat 2: possibilitat que un foc entri a la zona urbana i provoqui danys a les persones i a les infraestructures. Condicions internes.
La primera variable estudia les condicions de l’entorn a partir d’un buffer
dels límits de la W.U.I. i es creua amb les capes que aporten informació sobre
el risc d’incendis forestals elaborat pel Departament de Medi Ambient de la
Generalitat de Catalunya i recollit al Pla Especial d’Emergències per Incendis
Forestals a Catalunya (INFOCAT). Aquest mapa classifica el risc d’incendis
entre 0 i 9 en píxels de 100x100 metres. MIRAMON 5.2 obté una sortida
numèrica mitjana del risc d’incendi forestal a la zona immediata externa a
la zona urbana.
La segona variable es basa en les dades d’inventari recopilades per a cada
urbanització. Cada variable de l’inventari es puntua entre 0 i 1 i la suma de
tota la puntuació permet obtenir un valor característic.
Figura 3: Exemple d’aplicació en l’estudi
de les condicions dels voltants de la
W.U.I.
La suma de la primera i la segona vulnerabilitat dóna una puntuació per a
cada urbanització que s’ha d’interpretar com una escala oberta: com més
gran és el valor, més vulnerabilitat presenta. La figura 2 mostra la valora-
Vulnerabilitat (exterior + interior)
60
40
20
0
0
Figura 4: Distribució de la vulnerabilitat a l’estudi de 475 zones de W.U.I. a
Catalunya.
1
2
3
4
5
6
Puntuació
7
8
9
10
11
SALA
MAN
DRA
Variable
Criteri
Puntuació
Superfície de la
W.U.I.
Com més gran és la superfície,
més vulnerable és la W.U.I.
0,01 punts per hectàrea
La WUI de més de 100 hectàrees puntua el màxim
Relació parcel·les
no edificades /
parcel·les totals
Com més parcel·les no
edificades, més gran el risc que
pugui propagar-se el foc.
Quocient superior a 0,4, puntua 1
Quocient inferior a 0,4, puntua el valor resultat
Si no es tenen dades, puntua 0,5
Franja de
protecció
perimetral
Si hi ha franja perimetral
podran treballar els serveis
d’extinció
Si té franja perimetral, puntua 0
Vies de
comunicació
Número de vies d’accés a la
WUI
Un únic vial d’accés, puntua 1
Si no en té, puntua 1
Si té 2 vies d’accés, puntua 0,33
Si té més de duess vies, puntua 0
Vulnerabilitat
subjectiva
Valoració subjectiva de qui
omple la fitxa.
Alta vulnerabilitat puntua 1
Mitja vulnerabilitat puntua 0,33
Baixa vulnerabilitat, puntua 0
Pla
d’Autoprotecció
Si té pla d’emergències o no
en té
Tabla 1: Resum de les puntuacions utilitzades en calcular les condicions internes
a la W.U.I.
Si no té redactat un PAU puntua 1
Si no en té, puntua 0
ció de la vulnerabilitat per puntuació feta sobre 475 urbanitzacions i nuclis
urbans. Amb aquesta metodologia, queda oberta la interpretació per a un
valor numèric de risc màxim admissible a la W.U.I. a escala regional.
5.- El tractament de la vegetació en zones
urbanes des de la Generalitat de Catalunya.
Recolzament als ajuntaments.
Com a tractament de la vegetació s’entenen totes les operacions que cal
executar sobre els combustibles forestals de la W.U.I. amb l’objectiu de reduir les possibilitats d’inici i propagació d’un foc forestal. Com s’ha dit anteriorment, no tota la W.U.I. és combustible forestal: una part està ocupada
per carrers o superfície edificada amb poca vegetació acumulada. El tractament a realitzar a les zones on s’acumulin més combustibles dels indicats a
la normativa es farà segons el pendent i la vegetació que ocupi inicialment
el terreny.
Si el pendent és inferior al 40 per cent
El tractament de la vegetació ha de fer-se amb un mínim de 25 metres perimetrals a la zona urbana i en aquelles zones interiors no edificades i espais
verds. En terrenys arbrats (més del 20 per cent del recobriment està ocupat
per arbres de més de 15 centímetres de diàmetre normal), el recobriment
de l’arbrat no pot superar el 35 per cent; amb una distribució homogènia
C A T A L À
C13
SALA
MAN
DRA
C14
C A T A L À
sobre el terreny. L’espai mínim entre cada tronc ha de ser com a mínim
de 6 metres. Les branques més baixes s’han de podar fins a 1/3 de la seva
alçada i fins a un màxim de 5 metres. L’estrat arbustiu s’esbrossarà per tal
que ocupi un màxim del 15 per cent de la superfície i amb les plantes separades un mínim de 3 metres, tot prioritzant les espècies vegetals de menor
combustibilitat i que durant l’estiu mantenen un elevat contingut hídric. A
Catalunya són:
Olea europaea
Prunus avium Buxus
sempervirens
Pistacia lentiscus
Pistacia terebinthus
Rhamnus alaternus
Hedera helix Daphne
gnidium Ruscus
aculeatus Rubia
peregrina Smilax
aspera
Viburnum tinus
Quercus sp. Juniperus
communis
Arbutus unedo
Rhamnus lycioides
Rubus sp. Ononis
tridentata Osyris alba
Halimium sp. Atriplex
halimus Tamarix sp.
Si la zona no és arbrada, el recobriment vegetal màxim ha de ser igual al 35
per cent, tot i que evidentment en aquest cas les espècies que la cobreixin
seran matolls del llistat anterior.
Figura 5: Aspecte d’obertura d’una
franja perimetral en Pinus halepensis de
25 anys.
Figura 6: Aspecte de l’obertura de
franja perimetral en rebrots de soca de
Quercus ilex.
Si el pendent és superior al 40 per cent
Es requereix un estudi específic signat per un professional de titulació forestal universitària que estableixi el tractament de la vegetació més adequat
a la zona i l’amplada de la zona afectada (que pot ser diferent a 25 metres
segons el combustible, el pendent, l’orientació i l’exposició a situacions d’alt
risc d’incendi forestal), que minimitzi l’impacte de les actuacions sobre el
terreny.
Aquests estudis haurien de considerar el comportament del foc que cal esperar a la zona.
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C15
Figura 7: Aspecte d’una franja perimetral mantinguda bianualment en Pinus
nigra & Quercus faginea.
Figura 8: Aspecte del tractament de vegetació en espais verds. Pinus halepensis
de 50 anys.
Figura 9: Vista en planta del traçat de
franges de protecció perimetral.
El disseny en planta del tractament de la vegetació ha d’envoltar totalment
la zona urbana amb un mínim de 25 metres de manera que creï un anell
perimetral per poder combinar espais forestals tractats i espais agrícoles. A
l’interior d’aquest anell s’hauran d’esbrossar en les mateixes condicions que
a la franja perimetral totes les parcel·les no edificades i espais verds, tal i
com estableix la normativa.
L’ordre de les operacions per reduir els combustibles pot ser variable, en
funció de les característiques pròpies de la vegetació a tractar. Com a forma general, s’acostuma a dividir la zona a tractar en parcel·les homogènies segons el seu pendent i vegetació. A cada parcel·la es busca un accés,
per camins, carrers de la urbanització o travessant parcel·les urbanes. Si la
vegetació arbustiva és molt abundant s’ha de fer una primera esbrossada
lleugera de penetració. Els arbres a eliminar es tallaran i trossejaran, i els
arbres a respectar es podaran. Per últim, es trituraran les restes vegetals
que quedin, que podran tenir una dimensió màxima de 20 centímetres. La
fusta aprofitable dels arbres tallats s’extraurà i apilarà al punt d’entrada de
la parcel·la.
Sovint, el tractament de la vegetació a
la zona perimetral de com a mínim 25
metres d’amplada requereix l’entrada a
finques de propietaris forestals particulars aliens a la zona urbana. En tot cas,
i de forma prèvia a l’inici de les feines,
cal disposar del permís de la propietat
afectada per a l’execució de l’esbrossada i tallada d’arbrat. Aquests propietaris tenen dret a rebre una indemnització o compensació per la pèrdua de
producció (tallada de part de l’arbrat)
ocasionada, que es farà efectiva abans
de l’inici de les feines forestals.
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C16
6.- Incendis i urbanitzacions: fites,
reptes i oportunitats. Conclusions.
Les subvencions econòmiques donades des de 2005 per part del Departament
de Medi Ambient de la Generalitat de Catalunya han permès generalitzar al
territori el tractament de la vegetació. Els ajuntaments han estat els beneficiaris d’aquestes subvencions i aproximadament un 70 % de les urbanitzacions tenen totalment o parcial franges de protecció perimetral davant dels
incendis forestals.
De tot aquest sistema força implantat se n’han derivat coses positives i negatives que han de valorar-se per fer una autocrítica constructiva. Entre els
reptes a superar, cal destacar que encara queda molta feina per fer i que
el manteniment d’aquestes infraestructures ha de ser una tasca contínua.
Els tractaments perimetrals de la vegetació són això, perimetrals, un inici:
queda tota la vegetació interior per tractar i aclarir. Igualment caldria trobar
una fórmula per involucrar la minoria de municipis que fins ara no han iniciat feines de prevenció d’incendis forestals en urbanitzacions.
Sobre l’import de les subvencions cal fer dues consideracions:
–�����������������������������������������������������������������������
si el recolzament econòmic de l’administració pública fos del 100 per
cent, s’establirien tantes o més mesures de protecció, però des del mateix
moment en què l’administració pública no pogués garantir el 100 per
cent de les ajudes la major part de les feines de prevenció deixarien de
fer-se
–���������������������������������������������������������������������������
si el recolzament econòmic de l’administració pública és important (entre
el 50 i el 80 per cent de la inversió), podria ser problemàtic finançar la resta (20 al 50 per cent restant) i es podria dissuadir a alguns beneficiaris.
Des de la Generalitat de Catalunya s’interpreta que aquest segon sistema
és millor ja que, tot i a risc d’anar a poc a poc, les actuacions que es facin
fomenten la participació dels beneficiaris reals (residents) en les mesures de
protecció.
D’entre les oportunitats que han provocat la generalització de feines de
tractaments de vegetació a les urbanitzacions cal destacar:
–���������������������������������������������������������������������������
l’avanç en la seguretat de les zones urbanes tractades. Les zones urbanes
on s’ha tractat la vegetació ja han augmentat de forma significativa la
seva seguretat.
–�������������������������������������������������������������������������
s’han reduït els abocaments incontrolats de residus en la WUI, atès que
aquests abocaments ara són molt visibles i denunciats per altres residents
i veïns.
–����������������������������������������������������������������������������
la tasca de divulgació que s’ha fet entre els habitants de la WUI amb risc
d’incendis forestals fent-los participar durant el procés i obligant-los a
costejar una petita part de les operacions d’esbrossada de la vegetació.
–��������������������������������������������������������������������������
la implicació dels ajuntaments en la prevenció d’incendis lligada al desenvolupament urbanístic.
–��������������������������������������������������������������������������
una oportunitat de feina per a empreses en un sector dèbil de l’economia.
SALA
MAN
DRA
Referències bibliogràfiques
Arnaldos J. Navalón, X. Pastor, E. Planas, E. & Zárate, L (2004) Manual de
ingeniería básica para la prevención y extinción de incendios forestales. Mundi-Prensa. Barcelona.
Arroyo, J. (1999) Urbanizaciones privadas, conjuntos y complejos inmobiliarios. Adap. de la Ley 8/1999, de 6 de abril, reforma de la Ley de
propiedad horizontal. Dykinson. Madrid.
Blanchi, R. Leonard, J.E. & Leicester, R.H. 2006. Lessons learnt from post
bushfire surveys at the urban interface in Australia. V International
Conference on Forest Fire Research. Coimbra.
Burriel, J.A; Ibáñez, J.J; Mata, T. & Vayreda, J. (2004) Inventari Ecològic
i Forestal de Catalunya. Vol. 10. CREAF. Universitat Autòmoma de
Barcelona.
Caballero, D. (2001) Particularidades del incendio forestal en la interficie urbana-forestal. Caso de estudio en la comunidad de Madrid. I
Jornades de Prevenció d’Incendis Forestals. ETSI Montes. Madrid.
Caballero, D. Giroud, F. Picard, C. & Xanthopoulos, G. (2005) WildlandUrban Interface Management: A State of the art. Euro-Mediterranean
Wildland Fire Laboratory. Eurofirelab D-10-01.
Castellnou, M. Rodríguez, L. & Miralles, M. (2005) Urbanizaciones y el
fuego forestal. Aportaciones desde la experiencia en Cataluña durante la campaña 2003. Pòster de les II Jornades de Prevenció d’Incendis
Forestals. Centre Tecnològic i Forestal de Catalunya. Barcelona.
Fuentes-Lojo, Abogados (2002) La nova Llei 2/2002, de 14 de març d’urbanisme de Catalunya.
JM Bosch Editor. Barcelona.
Lampin, C. Jappiot, M. Long, M. Mansuy, & N. Borgniet, L. (2006). WUI and
road networks / vegetation interfaces characterizing and mapping
for forest fire risk assessment V International Conference on Forest Fire
Research. Coimbra.
Manzello, S. Cleary, T. Shields, J. & Yang, J. (2006). Ignition of mulch an
grasses by firebrands in wildland-urban interface fires. International
Journal of Wildland Fire, 15, 427-431.
Miranda, C. (2007). Integració de l’anàlisi del risc d’incendi forestal en
els instruments de planificació urbanística. I Jornades Nacionals sobre
planificació i implantació dels plans de protecció civil. Tarragona.
Ramsay, C. & Rudolph, L. (2003). Landscape anb building desing for bushfire areas. CSIRO publishing.
Vélez, R (2000) . La defensa contra incendios forestales. Fundamentos
y experiencias Mc Graw Hill.
C A T A L À
C17
SALA
MAN
DRA
Programa de prevenció d’incendis forestals
a les urbanitzacions gestionat per la Diputació
de Barcelona i els ajuntaments
C A T A L À
C18
Xavier Navalon Nonell
Oficina Tècnica de Prevenció Municipal
d’Incendis Forestals Diputació de
Barcelona
2010
1. Les urbanitzacions, breu diagnosi sobre
la seva producció i vulnerabilitat davant
dels incendis forestals
La producció residencial de baixa densitat a la província
de Barcelona
Des de la segona meitat del segle XX, Catalunya i el conjunt del territori mediterrani ha experimentat una tendència de canvi en la forma de vida tradicionalment concentrada. Sorgeix un model residencial, fins ara establert a
la cultura anglosaxona i principalment nord-americana, que es caracteritza
per una producció accelerada d’habitatges distribuïts de forma dispersa en
espais que fins llavors s’havien mantingut al marge de les dinàmiques d’urbanització.
El desenvolupament d’espais residencials de baixa densitat a la província de
Barcelona s’inicia als anys 60 al llarg de l’àrea metropolitana de Barcelona,
tot i que la gran proliferació d’aquest tipus d’habitatges es produeix a partir
de les darreres dues dècades del segle XX (Font, 1999).
Muñoz, F. (2005) afirma que, durant el període comprès entre els anys 1987 i
2005, es construeixen més de 500.000 habitatges a la província de Barcelona,
una tercera part dels quals han estat edificacions destinades a habitatges
unifamiliars.
Ens trobem davant una tendència productiva que no ha canviat en els darrers anys, al contrari. Muñoz, F.
(2005)comptabilitza un total de 40.280 noves construccions de cases unifamiliars a la província de Barcelona durant els anys 2002 i 2005. És a dir, més
de 10.000 cases noves l’any, o el que és el mateix, una producció d’1,25 cases
unifamiliars l’hora.
Aquesta ocupació de nous espais residencials de baixa densitat s’ha produït
al llarg dels anys de forma extensiva al territori, fins al punt que entrats
els anys 90, els municipis de la tercera corona de la província de Barcelona
superen, per primer cop, la producció d’habitatges unifamiliars de l’àrea
metropolitana de Barcelona (Muñoz F., 2005).
La qualitat de les àrees residencials de baixa densitat fora
del nucli urbà
L’ocupació extensiva i accelerada de zones residencials de baixa densitat ha
provocat un alt consum de sòl que ha anat superant progressivament els
límits de les ciutats mateixes. Barba, J.; Mercadé, M.
(2006)realitzen una diagnosi del creixement residencial de baixa densitat
produït fora dels límits de les principals trames urbanes dels municipis de
la província de Barcelona. En total s’identifiquen 806 zones residencials de
baixa densitat fora del nucli urbà que ocupen un total de 26.080 ha.
SALA
MAN
DRA
El paisatge de dispersió residencial generat és nombrós en quantitat i, en la
majoria dels casos, deficient en qualitat. El fort ritme de construcció sobre
terrenys poc preparats per ser urbanitzats, la falta de planificació rigorosa, la manca de disciplina urbanística, etc. han donat com a resultat zones
residencials de baixa densitat amb seriosos dèficits urbanístics, tal com es
descriu a la taula següent.
Tipus d’infraestructura
Taula 1. Diagnosi de la situació actual
de les urbanitzacions (Barba J.; Mercadé
M., 2006)
Estat
Deficient
Sense servei
Xarxa de clavegueram
18%
45%
Enllumenat públic
22%
24%
Xarxa abastament aigua potable
34%
7%
Vials d’accés
20%
14%*
Vials urbans
27%
22%*
(*) sense pavimentar
La seguretat davant dels incendis forestals de les residències
de baixa densitat fora del nucli urbà
L’assentament dels espais residencials de baixa densitat en el nostre territori
no només ha sigut nombrós i deficitari pel que fa als serveis urbanístics bàsics. La dispersió d’habitatges dins del bosc presenta un altre greu problema:
la seva seguretat davant dels incendis forestals, o el que és el mateix, la capacitat de defensa que tenen aquests habitatges davant la més que possible
arribada d’un incendi forestal.
Un incendi forestal es propaga pel territori perquè es produeixen contínues
ignicions, i un dels factors que fa possible la seva propagació és la presència
de combustible. Sense combustible, no es produeixen ignicions.
En aquest sentit, les urbanitzacions de la província de Barcelona tenen combustible suficient, tant al seu voltant com en el seu interior, per alimentar un
incendi, i en conseqüència, es pot arribar a propagar fins a les façanes dels
habitatges. Són instal·lacions envoltades de combustible forestal que ocupen una superfície mitjana de 32 ha. El seu interior es compon de diferents
parcel·les, una mitjana de 190 per urbanització. D’aquestes, 170 ja estan
actualment edificades amb una superfície per parcel·la de 850 m2. La resta
de parcel·les són espais que ocupen una mitjana de 8 ha de superfície per
urbanització, que en espera de ser construïdes, tenen el seu interior ocupat
mentrestant per vegetació.
Al voltant més immediat de l’estructura principal dels habitatges, és a dir,
als jardins domèstics, és habitual trobar diferents tipus de combustibles que
C A T A L À
C19
SALA
MAN
DRA
C20
C A T A L À
poden contribuir al fet que l’incendi arribi fins al costat mateix de l’habitatge. La vegetació domèstica prop de les cases, elements tant de plàstic,
com de fusta o derivats de la fusta, contenidors de plàstic amb gasoil, etc.
són alguns dels combustibles que formen part de l’interior de les parcel·les
edificades, i que suposen un bon aliment per a l’incendi que arriba. Alguns
d’aquests combustibles també poden entrar en ignició tan sols per la caiguda de partícules incandescents alliberades per l’incendi principal. Aquestes
partícules poden recórrer grans distàncies i crear focus secundaris dins la
mateixa parcel·la edificada.
En conclusió, la producció urbanística originada ens ha portat a tenir urbanitzacions que avui en dia són molt febles, molt dèbils per, en molts casos,
poder afrontar l’envestida en forma de calor que produirà un incendi forestal. Són espais urbanitzats que necessiten, en cas que el sinistre es manifesti,
la forta presència activa dels mitjans d’extinció.
2. La legislació catalana en matèria
de prevenció i protecció a les
urbanitzacions
Taula 2. Mesures de prevenció d’incendis
forestals a les urbanitzacions establertes
per la Llei 5/2003
La província de Barcelona, com moltes altres zones, no ha tingut en compte
els conceptes de seguretat i protecció a l’hora de construir, urbanitzar o ocupar espais tradicionalment no destinats a l’emplaçament urbà. El paisatge
actual compta, com s’esmentava anteriorment, amb la presència de nuclis
urbans dins del bosc poc consolidats, que el fan dèbil davant d’un mitjà
d’agressió com els incendis forestals.
Plànol de delimitació art. 2 Llei 5/2003
– Elaborar un plànol de delimitació de les urbanitzacions per establir
l’àmbit d’aplicació de la Llei.
Mesures de prevenció d’incendis art. 3 Llei 5/2003
a) Assegurar l’existència d’una franja exterior de protecció de vint-i-cinc
metres d’amplada al voltant, lliure de vegetació seca i amb la massa
arbòria aclarida.
b) Mantenir el terreny de les parcel·les no edificades lliure de vegetació
seca i amb la massa arbòria aclarida.
c) Elaborar un pla d’autoprotecció contra incendis forestals per incorporar
al pla d’actuació municipal.
d) Disposar d’una xarxa d’hidrants homologats per a l’extinció d’incendis.
e) Mantenir nets de vegetació seca els vials de titularitat privada, tant els
interns com els d’accés i les cunetes.
Subjecte obligat
– Ajuntament
Subjectes obligats
1. Òrgan de gestió o junta
de la urbanització.
2. En cas de no existència de
junta, els propietaris de les
finques de la urbanització
han de respondre
solidàriament.
3. En cas de no compliment,
els ajuntaments han
de respondre de forma
subsidiària a les mesures a,
b i e.
SALA
MAN
DRA
Una solució a aquest problema seria fer desaparèixer tots aquests habitatges instal·lats sense cap mesura de protecció. Enderrocar el que es va
construir. Tots sabem, però, que aquesta seria una solució molt poc popular
que afectaria milers de persones que avui en dia viuen en aquests espais.
En conseqüència, el país decideix posar remei al problema legislant una sèrie de mesures a aplicar en aquestes urbanitzacions, tant de prevenció com
d’emergència, amb l’objectiu de millorar-ne les condicions.
L’any 1995 Catalunya inicia el desplegament normatiu amb l’aprovació del
Decret 64/1995, de 7 de març, pel qual s’estableixen mesures de prevenció
d’incendis forestals, i en concret, l’article 2 estableix les mesures concretes
de prevenció d’incendis que han d’implantar les juntes de veïns de cada
urbanització.
Tanmateix, el grau de compliment d’aquestes mesures per part de les persones obligades va ser molt baix, fet que va motivar l’aprovació de la Llei
5/2003, de 22 d’abril, de mesures de prevenció dels incendis forestals a les
urbanitzacions sense continuïtat immediata amb la trama urbana. La Llei
reconeix en el preàmbul el poc èxit d’execució de les mesures establertes
a l’article 2 del Decret 64/1995, on textualment cita “l’experiència assolida
aconsella reforçar els instruments jurídics que permetin fer completament
efectives les mesures preventives”.
Paral·lelament, Catalunya aprova la Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció
civil de Catalunya, amb l’objectiu de regular la protecció civil a Catalunya,
que comprèn les accions destinades a protegir les persones, els béns i el medi
ambient davant situacions de greu risc col·lectiu, catàstrofes i calamitats públiques.
Recentment el Parlament de Catalunya ha aprovat la Llei 3/2009, de 10 de
març, de regularització i millora d’urbanitzacions amb dèficits urbanístics,
amb l’objectiu de donar instruments que ajudin a millorar les deficiències
urbanístiques resumides a la taula 1.
2.1. La Llei 5/2003, de prevenció d’incendis forestals
a les urbanitzacions
La llei 5/2003, de 22 d’abril, de mesures de prevenció d’incendis forestals a
les urbanitzacions sense continuïtat amb la trama urbana, respon a una necessitat efectiva de protecció de les persones i dels béns presents en aquests
nuclis urbans i de les zones forestals situades al seu voltant.
L’article 3 recull les mesures de prevenció d’incendis que obligatòriament han
de complir les urbanitzacions que no tenen continuïtat amb la trama urbana
i que estan situades a menys de cinc-cents metres de terrenys forestals:
2.2. Llei 4/1997, de protecció civil a Catalunya
La protecció civil és definida pel Tribunal Constitucional com un conjunt
d’accions dirigides a evitar, reduir o corregir els danys causats a persones
C A T A L À
C21
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C22
o béns per tota classe de mitjans d’agressió i elements naturals o extraordinaris en temps de pau quan l’amplitud i la gravetat dels seus efectes els fa
assolir el caràcter de calamitat pública.
La Llei 4/1997 estableix a l’article 3 lletra c com una de les finalitats bàsiques
la planificació de les respostes davant les situacions de greu risc col·lectiu
i les emergències. En aquest sentit, l’article 15 defineix que les eines de
planificació són els plans de protecció civil que estableixen el funcionament i l’organització dels recursos humans i materials per millorar la resposta davant d’emergències o risc greu. La Llei classifica els plans de protecció
civil en territorials, especials i d’autoprotecció.
l Plans territorials: Preveuen amb caràcter general les emergències
que es poden produir en l’àmbit de Catalunya i els municipis; a més, hi
pot haver plans d’àmbit territorial supramunicipal, en cas que les característiques especials dels riscs o dels serveis disponibles ho aconsellin.
Els plans territorials que hi ha són: el Pla de protecció civil de Catalunya
(PROCICAT); plans de protecció civil municipals; i plans supramunicipals.
l Plans especials: Estableixen les emergències generades per riscs concrets com ara inundacions, riscs sísmics, químics, de transport de mercaderies perilloses, d’incendis forestals, volcànics i altres que determini
el Govern.
El plans especials vigents a Catalunya pel risc d’incendis forestals són:
– A nivell autonòmic: el Pla de protecció civil d’emergències per
incendis forestals de Catalunya (INFOCAT), i
–���������������������
A nivell municipal: els plans d’actuació municipal per incendis
forestals (PAM).
l Plans d’autoprotecció: Preveuen, per a determinats centres, empreses
i instal·lacions, les emergències que es poden produir com a conseqüència de la seva pròpia activitat i les mesures de resposta davant situacions
de risc, catàstrofes i calamitats públiques que els poden afectar.
Les urbanitzacions han de disposar del seu pla d’autoprotecció (PAU) on
s’estableixin les actuacions que cal seguir amb els mitjans propis de què
disposin en el cas d’una emergència per incendi forestal que els pugui afectar. Els PAU s’integren en el PAM i els han d’elaborar els titulars dels béns a
protegir o la Junta de Cooperació, i cal que els aprovi l’Administració local
corresponent.
El Pla d’actuació municipal (PAM)
El Pla d’actuació municipal (PAM) per incendis forestals estableix l’organització i el procediment d’actuació dels recursos i serveis de titularitat
pública local i dels recursos i serveis que puguin assignar altres administracions públiques o privades. El seu objecte és fer front a les emergències
SALA
MAN
DRA
per incendis forestals dins de l’àmbit territorial de l’Administració local en
qüestió (Generalitat de Catalunya 1995).El Pla INFOCAT és el document
que relaciona els municipis que tenen l’obligatorietat de redactar el Pla
d’actuació municipal. Concretament, l’annex 1 d’aquest Pla estableix que
el 75 % dels municipis de la província de Barcelona estan classificats com a
municipis amb risc d’incendi forestal, i en conseqüència, tenen l’obligació
d’elaborar i aprovar el corresponent Pla d’actuació municipal per incendis
forestals.
El PAM ha de contenir la planificació de l’operació d’evacuació de les urbanitzacions del municipi
Els plans d’actuació municipal han de seguir una estructura de contingut mínim establerta pel Decret 210/1999, de 27 de juliol, pel qual s’aprova l’estructura del contingut per a l’elaboració i l’homologació dels plans de protecció
civil municipals. L’annex 1 lletra B punt 5 de l’esmentat decret fa referència
a l’operativitat i, en concret, a l’obligatorietat d’establir en el Pla d’actuació
les operacions de confinament o evacuació i acollida dels nuclis habitats
amenaçats per un incendi forestal.
Qui pot autoritzar l’evacuació d’una urbanització?
L’article 9 de la Llei 4/1997 cita que correspon a l’autoritat de protecció
civil acordar l’evacuació o confinament d’una població amenaçada per un
perill concret, per exemple per un incendi forestal. La Llei 4/1997 reconeix
com a autoritat de protecció civil el conseller o consellera de Governació, i
com a autoritat local, l’alcalde, sens perjudici de les funcions del conseller
o consellera de Governació. El Pla INFOCAT estableix a l’apartat 4 que, en
cas d’urgència, la decisió d’evacuar i allotjar la població podrà ser presa
pel coordinador del Centre de Comandament Avançat CA o el grup d’intervenció.
En resum, l’alcalde és el màxim responsable local en cas d’incendi forestal, i
sens perjudici del conseller de Governació, haurà de prendre una decisió tan
delicada com evacuar una població amenaçada per l’arribada d’un incendi
forestal.
2.3. Dificultats per aplicar la llei
Allò que es legisla s’ha de portar a la pràctica i s’ha de transformar en accions. Certament, és un fet tangible que en els darrers anys hi ha hagut molt
moviment, hi ha hagut molta resposta, principalment local, i ja es pot començar a veure com algunes de les mesures legislades han estat aplicades.
Però no és suficient, encara estem lluny, encara trobem moltes urbanitzacions que continuen sent molt vulnerables.
El problema, doncs, és analitzar per què no s’avança més ràpid, o en alguns
casos, per què ni tan sols s’ha començat aquest procés d’aplicació de les mesures de protecció i prevenció a les urbanitzacions. La conclusió que s’extreu
és la següent:
C A T A L À
C23
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C24
l El veïns de les urbanitzacions, a través de les seves juntes o de forma individual, han de procedir a l’eliminació de combustible a les
parcel·les pendents d’edificar, així com de l’entorn de les urbanitzacions, a més d’instal·lar una xarxa d’hidrants exclusiva per a ús dels
mitjans d’extinció i redactar un pla d’emergència del qual els veïns
en formin part. Això implica, entre altres tasques, que els veïns han
d’obtenir els permisos legals d’entrada a totes les parcel·les i finques
rústiques afectades per la franja i adquirir suficient finançament per
fer front a les despeses d’obra que es deriven, és a dir, han de posar
en marxa molts mecanismes de gestió que, en la majoria dels casos,
acaben sent obstacles molt difícils de superar i que frenen la posada
en marxa, per iniciativa dels mateixos veïns, de les obligacions que
s’estableixen.
l En el seu defecte, els ajuntaments són els que han d’agafar el relleu i
procedir a fer efectives les mesures establertes per llei. Però els ajuntaments denuncien que la falta d’un suport tècnic especialitzat, la gran
càrrega de gestió que suposa la tramitació dels procediments administratius, com planificar una evacuació, i la decisió de quins paràmetres cal
utilitzar per decidir l’evacuació o confinament d’una urbanització, etc.
són arguments suficients que dificulten la implantació de les mesures de
prevenció i protecció a les urbanitzacions.
En aquest sentit, la Diputació de Barcelona ha decidit aprovar un programa
de suport als ajuntaments amb l’objectiu d’aportar-los el personal tècnic especialitzat necessari i ajudar-los en l’elaboració de la documentació necessària perquè puguin fer efectives les mesures de prevenció establertes en
l’actual legislació. Aquest programa rep el nom de Programa de prevenció
d’incendis forestals a les urbanitzacions.
3. El Programa de prevenció d’incendis
forestals a les urbanitzacions de la Diputació
de Barcelona
3.1. Descripció del Programa
El Programa de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions (PPU) és
un programa gestionat per la Diputació de Barcelona, a través de l’Oficina
Tècnica de Prevenció Municipal d’Incendis Forestals, en coordinació amb els
ajuntaments de la província de Barcelona, que té com a finalitat principal
donar suport als ajuntaments per posar en pràctica les mesures de prevenció
d’incendis forestals establertes a la Llei 5/2003.
Estructura del Programa PPU
El Programa s’estructura en quatre fases de treball, que un cop executades, permetran a l’ajuntament d’un municipi implantar les mesures de
prevenció d’incendis forestals que han d’adoptar, per llei, les urbanitzacions.
SALA
MAN
DRA
Les fases de treball són:
l Fase 1 - Planificació de la urbanització:
Cada urbanització presenta unes característiques intrínseques i una problemàtica particular que fa necessari un estudi previ i una anàlisi abans
de procedir a la implantació material de qualsevol mesura de prevenció
d’incendis.
L’objectiu d’aquesta fase és, precisament, planificar la urbanització amb
la redacció d’un conjunt de documents tècnics que defineixin les característiques pròpies de cada urbanització en l’àmbit de la seguretat davant
dels incendis forestals; aquests documents reben el nom de Pla de prevenció d’incendis forestals a la urbanització (PPU). El PPU aporta les
mesures correctores necessàries particulars que cal implantar per a cada
urbanització, valora el cost d’execució i avalua la forma de gestió administrativa i de finançament que s’ha d’aplicar en cada cas. Finalment, el
PPU es complementa amb la redacció del Pla d’evacuació amb un doble
objectiu: aportar la informació necessària a les autoritats locals sobre les
possibilitats d’evacuar una població de forma segura en cas d’incendi i
informar el veïnat de la via de sortida més segura i del centre de recepció
on s’ha de dirigir.
Taula 3. Documents que integren el Pla
de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions.
A la taula següent es relaciona el conjunt de documents que componen el
PPU.
Tipus de document
Nom del document
1. PROJECTES
1. Projecte de reducció de la densitat de l’arbrat i estassada del
sotabosc en la franja perimetral de baixa combustibilitat
2. Projecte de reducció de la densitat de l’arbrat i estassada del
sotabosc en les parcel·les no edificades i zones verdes
2. INFORMES
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Xarxa viària externa
Xarxa viària interna
Xarxa d’abastament d’aigua per als equips d’extinció
Enllumenat públic i instal·lació elèctrica
Focus generadors d’incendis forestals
Parcel·les edificades
3. GUIA DE PROCEDIMENTS
ADMINISTRATIUS
1.
2.
3.
4.
5.
Delimitació
Servitud de pas i dret d’accés a les finques rústiques
Ordre d’execució als propietaris de les finques de la urbanització
Execució subsidiària de l’ajuntament
Instruments de finançament
4. PLA D’EVACUACIÓ
1. Guia municipal d’evacuació de la urbanització en cas d’incendi
forestal
2. Quadern d’autoprotecció
3. Plànol d’evacuació
C A T A L À
C25
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C26
l Fase 2 - Suport per a la tramitació dels procediments
administratius per a l’execució dels projectes:
Tot i que el Pla de prevenció d’incendis forestals de la urbanització (PPU)
disposa de la informació necessària per fer front al compliment de les
obligacions establertes per la Llei 5/2003, els ajuntaments tenen moltes
dificultats per gestionar la tramitació administrativa que l’actual legislació exigeix.
La gran càrrega de gestió administrativa que suposa incoar els actes administratius, la manca de personal tècnic especialitzat en alguns casos
i la no disposició de finançament suficient són alguns dels arguments
reconeguts pels responsables municipals que dificulten la gestió i posada
en marxa dels PPU i, en conseqüència, dificulten el compliment de la
legislació vigent.
Aquesta segona fase té com a objectiu principal aportar als municipis el
personal tècnic i administratiu necessari per ajudar a gestionar tots els
actes administratius inclosos en el PPU, per finalment obtenir els permisos dels propietaris de les finques de la urbanització i el finançament
necessari per a l’execució material dels projectes de reducció de l’arbrat
i estassada de sotabosc de la franja perimetral de baixa combustibilitat i
parcel·les no edificades i zones verdes.
l Fase 3 - Suport a l’execució dels projectes:
Un cop realitzades les fases anteriors, l’ajuntament pot disposar dels permisos dels propietaris de les parcel·les internes de la urbanització, de
les finques rústiques afectades pel traçat de la franja i del finançament
necessari per a l’execució dels projectes.
El Programa té com a principal objectiu, en aquesta tercera fase, aportar
al municipi el personal tècnic especialitzat que doni suport a l’ajuntament en les tasques de direcció de les obres d’execució material dels
projectes de reducció de l’arbrat i estassada de sotabosc de la urbanització.
l Fase 4 - Suport al manteniment dels projectes executats:
La darrera fase consisteix en donar suport als ajuntaments en les tasques
de manteniment dels terrenys que han estat intervinguts segons el projecte.
3.2. Document 1: Projectes sobre la reducció de la densitat
de l’arbrat i estassada del sotabosc en la franja perimetral
de baixa combustibilitat i en les parcel·les no edificades i
zones verdes
3.2.1. Introducció
El Pla de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions està integrat inicialment per dos projectes: el Projecte de reducció de la densitat de l’arbrat
i estassada del sotabosc a la franja perimetral de baixa combustibilitat i el
SALA
MAN
DRA
Projecte de reducció de la densitat de l’arbrat i estassada del sotabosc a les
parcel·les no edificades i zones verdes.
Ambdós projectes presenten l’estructura bàsica següent:
1. Criteris tècnics:
Descriu els criteris tècnics, establerts pel Decret 123/2005, que s’han
d’aplicar als espais destinats a franja perimetral i a les parcel·les interiors
de la urbanització que en el moment de la redacció del projecte estan
no edificades o el seu ús del sòl està declarat com a zona verda (vegeu
apartat 3.2.2).
2. Traçat de la franja perimetral:
Estableix el traçat de la franja perimetral de baixa combustibilitat i relaciona les finques que queden afectades per l’aplicació dels criteris tècnics
establerts al Decret 123/2005.
3. Inventari de les zones on cal aplicar els criteris tècnics:
Defineix la situació de partida en què es troben les zones on cal aplicar
els criteris tècnics; en concret, es realitza una diagnosi per a cada parcel·
la interior i per a cada tram de la franja perimetral de la densitat arbòria
present, de la cobertura arbustiva que hi ha, i del tipus de pendent i
qualitat dels accessos a les zones de treball.
4. Mesures físiques que cal implantar:
Amb l’inventari realitzat, els projectes defineixen les mesures físiques
que cal implantar a cada tram de la franja perimetral i a cadascuna de les
parcel·les interiors de la urbanització. Aquestes mesures físiques són: els
mètodes de tractament de vegetació, les vies de servei i els carregadors
(vegeu apartat 3.2.3).
5. Pressupost d’execució:
Els projectes donen una informació detallada del cost per parcel·la interior i per tram, tant per a la primera intervenció com per al manteniment bianual.
6. Estudi de seguretat i salut:
Els projectes disposen d’un darrer apartat dirigit a l’empresa constructora, on s’estableixen les previsions en el camp de la prevenció de riscos
d’accidents laborals i malalties professionals, riscos derivats dels treballs
de reparació, conservació i manteniment i pera les instal·lacions preceptives d’higiene i benestar dels treballs.
7. Plànols:
El resultat dels treballs realitzats es representen gràficament amb la incorporació de plànols temàtics a una escala màxima d’1:2000.
En els plànols es grafia, principalment, el mètode de tractament de vegetació que cal fer a cada parcel·la o tram de la franja perimetral. Cada
mètode es representa amb un color diferent.
C A T A L À
C27
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C28
Figura 1. Plànol mètodes de tractament
de vegetació que cal implantar a les
parcel·les no edificades i zones verdes.
3.2.2. Criteris tècnics de tractament de vegetació
La taula següent descriu els criteris tècnics de tractament de vegetació que
s’han d’aplicar a la zona destinada a franja perimetral de baixa combustibilitat i a les parcel·les interiors no edificades i zones verdes. Aquests criteris
s’han establert seguint el Decret 123/2005, de 14 de juny, de mesures de prevenció dels incendis forestals a les urbanitzacions sense continuïtat immediata amb la trama urbana, i l’experiència de l’Oficina Tècnica de Prevenció
Municipal d’Incendis Forestals de la Diputació de Barcelona.
3.2.3. Mesures físiques contingudes en els projectes
Descripció dels mètodes de tractament de vegetació
Els mètodes de tractament de vegetació són els diferents procediments que
estableixen els projectes per tal d’assolir els criteris tècnics de tractament de
vegetació descrits a la taula anterior.
Els projectes sobre la reducció de la densitat de l’arbrat i l’estassada del sotabosc utilitzen 6 mètodes, en funció de les característiques de terreny que
presenta cada zona de treball. Per a cada tram i parcel·la identificada durant
l’inventari, s’assigna un dels mètodes següents:
SALA
MAN
DRA
Element
Subelement
Criteri de prevenció
25 metres a comptar des del límit exterior
de les parcel·les situades al perímetre de
la urbanització
Amplada de la
franja
Masses
d’arbrat adult
Zones amb
matollar, bosc
de rebrot i
arbrat jove
Accés a la
franja
Densitat d’arbrat adult (>15 cm diàmetre)
Màxim 150 peus/ha
Distància entre peus
Mínim 8 m
Distància entre capçades dels arbres
Mínim 5 m
Poda inferior dels arbres
Fins a 2,20 m d’alçada
Distància entre capçades i el límit de les parcel·les
edificades
Mínim 5 m
Cobertura de l’estrat arbustiu
Fins a un màxim del 15 % de la superfície
Distància entre les mates
Mínim 3 m
Arrossegament dels arbres als carregadors
Els troncs s’apilaran als carregadors en
trossos d’1,20 m de longitud
Trituració de restes de poda i estassada
Fins obtenir restes menors de 20 cm i
repartiment uniforme sobre el terreny
Cobertura
Es desbrossa fins obtenir el 35 % de
cobertura màxima d’estrat arbustiu
Distància entre les mates
Mínim 3 m
Distància fins al límit de les parcel·les edificades
Mínim 5 m
Trituració de restes d’estassada
Fins obtenir restes menors de 20 cm i
repartiment uniforme sobre el terreny.
Distància màxima entre dos punts d’accés
contigus a la franja
500 m
Taula 4. Criteris tècnics de tractament de vegetació que cal aplicar a la franja perimetral de baixa combustibilitat i a les parcel·les
no edificades i zones verdes.
Densitat arbòria <150
arbres/ha
Amb
obstacles
Sense
obstacles
Densitat arbòria >150 arbres/ha
Amb obstacles
Sense obstacles
de treball, d’accés ni d’extracció
Pendent
de treball
o d’accés
de treball
ni d’accés
<40%
Mètode-1
Mètode-2
>40%
Mètode-1
només
de
treball
d’accés o
d’extracció
Mètode-5
Mètode-6
Sotabosc altura
≤ 1 m cobertura
≤50 %
Sotabosc altura
> 1 m cobertura
>50 %
Mètode-3
Mètode-4
Taula 5. Descripció dels mètodes de tractament de vegetació utilitzats pels projectes.
Mètode-5
C A T A L À
C29
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C30
Cadascun d’aquests mètodes integra una sèrie d’operacions de treball, seleccionades i ordenades d’acord amb les característiques del terreny.
Mètode 1
Operacions
OP-1
OP-3
OP-7
Descripció mètode
Replanteig de l’obra
Poda inferior
Estassada manual del sotabosc
Es realitza una poda inferior dels arbres amb una
motoserra de 3,5 CV fins a 2,20 metres d’alçada.
Posteriorment, s’estassa i es tritura simultàniament
el sotabosc i les restes de poda manualment amb
una motodesbrossadora de 2,6 CV. No es pot
mecanitzar per una de les causes següents: pendent
>40 %, impossibilitat d’accés o presència d’obstacles
de treball. No es realitzen operacions de reducció
d’arbrat perquè la densitat que hi ha és menor a 150
peus/ha.
Mètode 2
Operacions
OP-1
OP-3
OP-6
OP-8
Descripció mètode
Replanteig de l’obra
Poda inferior
Estassada mecanitzada del sotabosc
Repàs manual de l’estassada del
sotabosc
Aquest mètode es pot utilitzar quan no hi ha
presència de cap obstacle i el pendent és inferior
al 40 %. Es realitza una poda inferior dels arbres
amb una motoserra de 3,5 CV i s’estassa de forma
mecanitzada amb un tractor de 127 CV amb
cabrestant quan el pendent és <20 % o amb una
tanqueta de 105 CV quan el pendent se situa entre el
20 % i el 40 %. Finalment, es fa un repàs manual amb
una motodesbrossadora de 2,6 CV. No es realitzen
operacions de reducció d’arbrat perquè la densitat
que hi ha és menor a 150 peus/ha.
Mètode 3
Operacions
OP-1
OP-2
OP-4
OP-3
OP-10
OP-6
OP-8
Replanteig de l’obra
Talada d’arbres
Desbrancatge i trossejat in situ
Poda inferior
Arrossegament d’arbres desbrancats
Estassada mecanitzada del sotabosc
Repàs manual de l’estassada del
sotabosc
Descripció mètode
Es realitza una tala amb motoserra dels arbres
que s’han de tallar i, posteriorment, s’efectua
el desbrancatge i trossejat dels troncs in situ i la
poda inferior dels arbres restants. Seguidament,
s’arrosseguen els arbres desbrancats al carregador.
Per a la realització dels treballs de tala, desbrancatge,
trossejat i poda s’utilitzarà una motoserra amb una
potència mínima de 3,5 CV, i per a l’arrossegament
un tractor de 127 CV o una tanqueta de 105 CV.
Finalment, es realitza l’estassada i la trituració del
sotabosc amb un tractor de 127 CV o una tanqueta
de 105 CV, i es fa un repàs manual amb una
motodesbrossadora de 2,6 CV.
SALA
MAN
DRA
Mètode 4
Operacions
Descripció mètode
OP-1
OP-6
OP-8
Replanteig de l’obra
Estassada mecanitzada del sotabosc
Repàs manual de l’estassada del
sotabosc
OP-2 Tallada d’arbres
OP-4 Desbrancatge i trossejat in situ
OP-3 Poda inferior
OP-10 Arrossegament d’arbres desbrancats
OP-12 Trituració de restes vegetals in situ
Es realitza una estassada mecanitzada del sotabosc
amb un tractor de 127 CV o una tanqueta de 105 CV
i es fa un repàs manual amb una motodesbrossadora
de 2,6 CV. Seguidament es procedeix, amb una
motoserra, a la tala dels arbres seleccionats, es
desbranquen, es trossegen in situ i es poden els
arbres restants. La motoserra tindrà una potència
mínima de 3,5 CV. Finalment, s’efectua l’operació
d’arrossegament dels arbres desbrancats cap al
carregador amb un tractor de 127 CV o una tanqueta
de 105 CV i es trituren les restes vegetals in situ amb el
mateix tractor o tanqueta.
Mètode 5
Operacions
OP-1
OP-7
OP-2
OP-3
OP-9
OP-5
OP-11
Descripció mètode
Replanteig de l’obra
Estassada manual del sotabosc
Tallada d’arbres
Poda inferior
Arrossegament d’arbres sencers
Desbrancatge i trossejat al carregador
Trituració de restes vegetals al
carregador
Es realitza l’estassada manual del sotabosc amb una
motodesbrossadora de 2,6 CV. No es pot mecanitzar
per una de les causes següents: pendent > 40 %
o presència d’obstacles de treball. Seguidament
es procedeix, amb una motoserra, a la tala dels
arbres seleccionats i la poda dels arbres restants. La
motoserra tindrà una potència mínima de 3,5 CV.
Finalment, s’efectua l’operació d’arrossegament
dels arbres sencers cap al carregador amb un tractor
de 127 CV o una tanqueta de 105 CV i es trituren
les restes vegetals in situ amb el mateix tractor o
tanqueta un cop els arbres han estat desbrancats i
trossejats al carregador mitjançant una motoserra.
Mètode 6
Operacions
OP-1
OP-7
OP-2
OP-3
OP-4
OP-19
Replanteig de l’obra
Estassada manual del sotabosc
Tallada d’arbres
Poda inferior
Desbrancatge i trossejat in situ
Trituració manual de les restes vegetals
acumulades in situ
Descripció mètode
Es realitza l’estassada manual del sotabosc amb una
motodesbrossadora de 2,6 CV. No es pot mecanitzar
per una de les causes següents: pendent > 40 %,
impossibilitat d’accés o d’extracció. Seguidament
es procedeix, amb una motoserra, a la tala dels
arbres seleccionats i la poda dels arbres restants. La
motoserra tindrà una potència mínima de 3,5 CV.
Finalment, s’efectuen amb la motoserra les operacions
de desbrancatge i trossejat in situ dels arbres talats
i, posteriorment, es trituren manualment les restes
vegetals acumulades in situ.
C A T A L À
C31
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C32
Operació especial: Tallada d’arbres especials
Els arbres especials són aquells arbres situats prop d’alguna infraestructura com habitatges, línies elèctriques, tanques, etc., la tal dels quals té risc
de causar algun dany. Per tal d’evitar possibles danys, l’operació s’efectua
inicialment amb un lligament de l’arbre mitjançant un cable subjectat a un
tractor o tanqueta amb cabestrant. Seguidament, es procedeix a la tala amb
una motoserra de 3,5 CV. Aquesta operació pot ser utilitzada en qualsevol
dels 6 mètodes descrits anteriorment.
Vies de servei o accessos a la zona de treball
Les vies de servei dissenyades en els projectes serveixen per determinar els
punts d’accés de la maquinària forestal a l’àrea d’actuació.
Construcció de carregadors
Els projectes determinen la construcció d’espais destinats a realitzar la funció de carregadors per a la realització de les tasques de desbrancatge dels
arbres i emmagatzematge dels troncs trossejats. Els carregadors que es construeixen en pendents < 25 % només requeriran la tallada dels arbres i l’estassada de la vegetació en un espai d’uns 400 m2, mentre que en pendents
superiors es faran els moviments de terres oportuns perquè el pendent final
del carregador no superi el 25 %.
3.3. Document 2: Informes de prevenció d’incendis a les
urbanitzacions
El Pla de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions integra, a més
dels projectes descrits anteriorment, sis informes que identifiquen les incidències en matèria de prevenció d’incendis que presenta la urbanització i,
al mateix temps, planteja una sèrie de mesures correctores. Els àmbits de
treball i els objectius de cadascun dels informes són:
l Xarxa viària externa: Identificar el titular de la via externa d’accés a la
urbanització, avaluar l’estat del ferm i la densitat de vegetació present a
ambdós costats de la via.
l Xarxa viària interna: Avaluar l’estat de la xarxa viària interna de la
urbanització en relació amb la capacitat d’evacuació, la mobilitat dels
mitjans —tant d’extinció com d’ordre i sanitaris— i valorar la combustibilitat de les plantacions arbòries situades a ambdós costats de la xarxa
viària interna.
l Xarxa d’abastament d’aigua: Avaluar l’estat de la xarxa d’aigua per a
l’ús de l’extinció d’incendis.
l Enllumenat públic i instal·lació elèctrica: Avaluar l’estat de l’enllumenat públic de la urbanització en relació amb els incendis forestals, que és competència municipal (articles 25 i 26 de la Llei 7/1985
SALA
MAN
DRA
estatal, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local i articles
66 i 67 del Text Refós de la Legislació Municipal i de Règim Local de
Catalunya), i comprovar el grau de compliment per part de les companyies elèctriques del que estableix el Decret 328/2001 referent al
procediment aplicable per efectuar els reconeixements periòdics de
les instal·lacions de producció, transformació, transport i distribució
d’energia elèctrica.
l Focus generadors d’incendis forestals: Detectar i avaluar els focus
puntuals o lineals que hi hagi a la urbanització o als seus voltants que
puguin generar l’inici d’un incendi forestal.
l Parcel·les edificades: Identificar les parcel·les edificades de la urbanització que no compleixen amb les recomanacions de seguretat descrites
al quadern d’autoprotecció que es lliuri al parcel·lista (vegeu apartat
3.5.3).
3.4. Document 3: Guia de procediments administratius
Atendre les obligacions establertes a la L5/2003 i, en concret, executar de
forma material els projectes de reducció de l’arbrat i estassada del sotabosc
a la franja perimetral de baixa combustibilitat i a les parcel·les no edificades i zones verdes implica que els obligats han de seguir els procediments
administratius següents: delimitació; ordre d’execució als obligats; execució
subsidiària de l’ajuntament; establiment de la servitud d’accés; i contractació de l’obra.
Amb l’objectiu de facilitar als responsables municipals la gestió administrativa necessària per fer-hi front amb les mesures de prevenció d’incendis
establertes a la L5/2003, el Pla de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions es complementa amb tota la documentació que fa referència al
procediment administratiu que requereix l’esmentada Llei. El Pla presenta
els esquemes que reflecteixen les diferents fases de tramitació per a cada
procediment concret i aporta els models orientatius sobre quin podria ser el
contingut dels diferents actes administratius que conformarien la tramitació
reflectida en cada esquema previ.
A continuació es defineixen cadascun d’aquests procediments.
l Delimitació: Obligació establerta per l’article 2 de la Llei 5/2003 (de caràcter previ a les obligacions previstes a l’article 3 de l’esmentada Llei)
que consisteix en determinar, mitjançant el plànol de delimitació, les urbanitzacions afectades per la Llei 5/2003.
l La servitud de pas i dret d’accés: Prevista a l’article 6 de la Llei 5/2003
es tracta d’un gravamen imposat sobre els terrenys inclosos en la franja
de protecció que no pertanyen a la urbanització, per tal d’accedir-hi i fer
els treballs de neteja necessaris. Es tracta, doncs, d’un gravamen sobre
un immoble (predi servent) en favor d’una comunitat per raó d’utilitat
pública.
C A T A L À
C33
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C34
l Ordre d’execució als obligats: Requeriment que efectua l’ajuntament
per tal que els subjectes obligats estipulats a l’article 4 de la Llei 5/2003
compleixin les seves obligacions, i adverteix que en cas de no compliment
l’ajuntament podrà actuar de forma subsidiària.
l Execució subsidiària: Execució per part de l’ajuntament de les obligacions incompletes pel subjecte/s obligat/s (entitat gestora de la urbanització) a càrrec d’aquesta entitat.
3.5. Document 4: El Pla d’evacuació de les urbanitzacions
en cas d’incendi forestal
3.5.1. Introducció
El pla d’evacuació a les urbanitzacions situades en zona forestal és un pla
dirigit als ajuntaments i veïns de les urbanitzacions, que aporta els instruments i instruccions necessaris tant per a les autoritats municipals amb responsabilitat legal d’organitzar i dirigir una evacuació, com per a la població
de la urbanització que es pot veure afectada per l’arribada d’un incendi
forestal.
Els objectius principals del Pla d’evacuació de les urbanitzacions en cas d’incendi forestal són:
l Organitzar el desplaçament sense riscos dels habitants d’una urbanització amenaçada per un incendi forestal a un lloc segur.
l Redactar un protocol d’actuació d’evacuació per a l’ajuntament.
l Conscienciar els veïns sobre com prevenir els incendis forestals a la
urbanització on resideixen i, en conseqüència, millorar la seva seguretat.
Composició del Pla d’evacuació d’urbanitzacions
en cas d’incendi forestal
El Pla d’evacuació d’urbanitzacions es compon dels documents següents:
el document dirigit a l’ajuntament anomenat Guia municipal d’evacuació
d’urbanitzacions, i el document dirigit al parcel·lista o veí de la urbanització que es compon d’un plànol d’evacuació i un quadern d’autoprotecció.
3.5.2. La Guia municipal d’evacuació d’urbanitzacions
en cas d’incendi forestal Definició i objectiu
La Guia municipal d’evacuació d’urbanitzacions és un manual d’instruccions
dirigit a l’ajuntament que té com a finalitat principal aportar a les autoritats
municipals un protocol d’actuació útil i de fàcil aplicació, que els ajudi a gestionar i organitzar d’una forma segura i ordenada l’evacuació d’una o més
urbanitzacions amenaçades per un incendi forestal.
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C35
Figura 2. Guia municipal d’evacuació
d’urbanitzacions en cas d’incendi forestal.
Funcions bàsiques de la guia
La Guia municipal d’evacuació d’urbanitzacions en cas d’incendi forestal es
compon de les funcions bàsiques següents:
l Calcular el temps d’evacuació: És el temps estimat destinat a evacuar
la població d’una urbanització amenaçada per un incendi forestal fins
allotjar-la de manera adient en un lloc segur. Amb aquest paràmetre i la
informació que es pugui obtenir de la ubicació del front de l’incendi, les
autoritats municipals disposen d’una millor informació per tal de prendre la decisió d’evacuar o confinar la població.
l Determinar el sistema d’avís: La forma de donar l’avís d’evacuació depèn dels mitjans municipals de què es disposi: megafonia mòbil o fixa.
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C36
l Controlar les cruïlles exteriors, crítiques: Són aquelles en què el
trànsit que s’evacua de la urbanització s’incorpora a una carretera de la
xarxa viària o bé la traspassa. En aquest cas, és necessària la ubicació d’un
agent d’ordre públic en aquest punt per tal que gestioni el trànsit de
sortida dels evacuats, controli l’accés a la urbanització i permeti només
el pas als mitjans d’extinció, sanitaris o d’ordre.
l Atendre les evacuacions especials: Enregistrar les persones malaltes,
discapacitades, etc., que requereixen una atenció especial a l’hora de ser
evacuades.
l Determinar el centre de recepció: És l’àrea segura amb capacitat suficient per absorbir totes les persones i vehicles evacuats.
l Decidir el centre d’acolliment: Són locals o edificacions que donen
assistència i alberg a les persones evacuades.
Material complementari:
La Guia es completa amb el material complementari següent:
l Plànol d’evacuació: Indica el recorregut d’evacuació que han de seguir
les persones afectades i el centre de recepció on s’han de dirigir.
l Full de registre: Full que es lliura al responsable municipal per controlar
les persones evacuades que arriben al centre de recepció determinat.
l Armilles reflectores: Material d’ús distintiu que es lliura a cadascuna
de les persones que formen part de l’organització de l’evacuació.
3.5.3. Documents dirigits als veïns
El Pla d’evacuació d’urbanitzacions estableix dos documents bàsics que s’han
de lliurar a cada habitatge de la urbanització. Aquests documents són: un
plànol d’evacuació i un quadern d’autoprotecció.
Plànol d’evacuació:
El plànol d’evacuació és un mapa que indica el recorregut d’evacuació que
han de seguir els veïns en cas que les autoritats ordenin l’evacuació i el centre de recepció on s’han de dirigir.
L’objectiu principal del plànol d’evacuació és informar la població de la urbanització de forma gràfica i entenedora sobre la via d’evacuació que cal seguir,
per tal que l’evacuació pugui ser el màxim d’ordenada i segura possible.
Quadern d’autoprotecció:
El quadern d’autoprotecció és una guia dirigida al veí que conté les mesures
de prevenció següents:
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C37
Figura 3. Plànol d’evacuació dirigit als
veïns.
l Les precaucions bàsiques que han de seguir els veïns per tal d’evitar l’inici
de l’incendi.
l El tractament de la vegetació que s’ha de realitzar a la parcel·la habitada, així com recomanacions dels materials de l’habitatge que cal utilitzar
per garantir una millor resistència i estabilitat davant del foc.
l Recomanacions que s’han de seguir en cas d’arribada d’un incendi forestal, tant per a l’evacuació com per al confinament.
Els objectius principals del quadern d’autoprotecció són:
l Conscienciar el veí de la problemàtica que suposa residir dins del bosc.
l Ajudar-lo a prevenir els incendis forestals a la urbanització on resideix i
millorar la seguretat de la població.
l Informar el veí de les mesures que ha de prendre en cas d’incendi forestal.
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C38
Figura 4. Quadern d’autoprotecció dirigit als veïns.
3.5.4. Forma de càlcul del temps d’evacuació
El Pla estableix, per a cada urbanització, el temps mínim que es necessita per
evacuar una urbanització. El Pla segueix la següent expressió per estimar el
temps de desallotjament de les persones residents en una urbanització fins
allotjar-les en un lloc segur.
Tevac = Ta + Tr + Tc
(EQ.1)
on,
Tevac Temps d’evacuació (min)
Ta������������������
Temps d’avís (min)
Tr
Temps de reacció (min)
Tc������������������
Temps crític (min)
Temps d’avís (Ta)
El temps d’avís és el temps que es destina a donar l’ordre d’evacuació a tots
els veïns d’una urbanització. La forma més comuna i utilitzada pels municipis per donar l’avís d’evacuació és mitjançant megafonia mòbil instal·lada
en un vehicle municipal.
La forma de càlcul del temps d’avís mitjançant megafonia mòbil és la següent:
SALA
MAN
DRA
PRIMER: Càlcul del temps que cal destinar per arribar al punt d’accés a la
urbanització:
l Es mesura la distància (km) entre el lloc on es troba emplaçat el vehicle
amb la megafonia mòbil i el punt d’accés a la urbanització.
l Es pren la velocitat a què podria anar el vehicle cap a la urbanització,
segons quin sigui el tipus de via (vegeu taula 7).
l Mitjançant un senzill factor de conversió s’obté el temps necessari per
arribar al punt d’accés a la urbanització.
SEGON: Càlcul del temps que cal destinar per avisar tota la població de la
urbanització:
l Es mesura la longitud total (km) de carrers per on el vehicle amb sistema
de megafonia mòbil hauria de transitar per donar l’avís d’evacuació.
l Es pren un velocitat mitjana de 20 km/h, com a velocitat a la qual el vehicle transitarà per la xarxa viària interna de la urbanització.
l Es realitza el mateix factor de conversió anterior i s’obté el temps necessari per avisar tota la població de la urbanització.
TERCER: Càlcul final del temps d’avís amb megafonia mòbil:
l El càlcul final del temps d’avís amb megafonia mòbil és la suma dels dos
temps anteriors: el temps d’arribada a la urbanització més el temps destinat a recórrer l’interior de la urbanització.
Temps de reacció (Tr)
El temps de reacció és el temps que destinen els veïns a pujar al seu vehicle
després de rebre l’ordre d’evacuació. S’estima que els temps de reacció un
cop avisats tots els veïns és de 15 minuts.
Temps crític (Tc)
El temps crític és el temps que destinen els vehicles evacuats a anar des del
seu habitatge fins al centre de recepció assignat. El procediment de càlcul
del temps crític considera el temps que es requereix per buidar la urbanització (temps de buidatge, Tb) i el temps necessari per arribar al centre de
recepció assignat (temps exterior, Te).
Càlcul del temps de buidatge (Tb)
El temps de buidatge és el temps que destinen els vehicles evacuats a traspassar el punt de sortida de la urbanització. El seu càlcul segueix l’expressió
següent:
on,
Nveh
Tb
Temps de buidatge (min)
Tb = ––––––
(EQ.2)
Nveh����������������������
Nombre de vehicles (-)
Cc
Cc
Capacitat crítica (veh/min)
C A T A L À
C39
SALA
MAN
DRA
C40
C A T A L À
El nombre de vehicles (Nveh) és el nombre de cotxes que s’han d’evacuar a
la urbanització, corresponent un vehicle per habitatge. La capacitat crítica
(Cc) és la capacitat màxima d’una determinada via en condicions crítiques de
col·lapse (taula 6).
Capacitat crítica
(vehicles/h)
Taula 6. Capacitat crítica per a cada intersecció (autopistes)
Característiques
550
Dues vies principals que conflueixen en una
intersecció
450
Tres vies principals que conflueixen en una
intersecció
350
Conflueixen més de tres vies principals en una
intersecció
Càlcul del temps exterior (Te)
El temps exterior és el temps que destina qualsevol vehicle evacuat a anar
des del punt de sortida de la urbanització fins al centre de recepció corresponent.
La forma de càlcul del temps exterior segueix l’expressió següent:
Dext
Te = ––––––
V
(EQ.3)
on,
Te
Temps exterior (min)
Dext������������������������
Distància a recórrer (m)
V
Velocitat del vehicle (m/s)
La distància a recórrer (Dext) és la longitud que hi ha entre el punt de sortida de la urbanització i l’entrada del centre de recepció. La velocitat mitjana
(V) del vehicle s’estima segons el tipus de carretera (taula 7).
Taula 7. Velocitats mitjanes segons tipus
de carretera
Tipus de carretera
Velocitat (km/h)
Nacional
70
Comarcal
50
Local
40
4. La gestió del Programa PPU
4.1. Fase prèvia a l’inici dels treballs
Acord entre la Diputació de Barcelona i l’ajuntament
La implantació d’un pla de prevenció d’incendis forestals d’una urbanització
s’inicia amb l’establiment d’un acord entre l’ajuntament interessat a rebre
SALA
MAN
DRA
Institució
Descripció dels compromisos
Per part de
l’ajuntament
a. Assignar, per a la gestió del programa, el personal següent:
– Un representant de la Junta de Govern Local.
– El secretari de l’ajuntament.
– Altre personal tècnic i/o administratiu que es consideri convenient.
b. Lliurar a la Diputació de Barcelona les dades de caràcter personal necessàries dels
propietaris de les finques de les urbanitzacions que s’han de gestionar.
c. Autoritzar la Diputació de Barcelona a contractar, al seu càrrec, un tercer per a la
utilització d’aquestes dades amb la finalitat exclusiva de realitzar el suport tècnic
i administratiu per a la tramitació dels procediments administratius del Pla de
prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions.
d. Realitzar la tramitació de cadascun dels documents administratius que es requereixen
per a la gestió del Pla de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions.
Per part de la
Diputació de
Barcelona
a. Assignar un responsable tècnic adscrit a la plantilla de personal de la Diputació de
Barcelona, per a la coordinació dels treballs del Pla de prevenció d’incendis forestals a
les urbanitzacions.
b. Donar suport a les actuacions previstes. Aquest suport es concretarà en la
contractació a càrrec de la Diputació de Barcelona d’un tercer aliè al conveni.
c. Lliurar als responsables de l’ajuntament els documents administratius realitzats
perquè l’ajuntament els tramiti.
d. Procedir, un cop finalitzats els treballs objecte del present conveni, a la devolució i/o
destrucció de les dades personals inicialment facilitades.
Taula 8. Descripció dels acords establerts per conveni entre l’ajuntament i la
Diputació de Barcelona
els serveis que ofereix el programa i la Diputació de Barcelona com a institució promotora. L’esmentat acord es consolida amb la signatura d’un conveni entre ambdues institucions, que estableix els compromisos descrits en
la taula següent.
Externalització dels serveis a càrrec de la Diputació de Barcelona
L’esmentat conveni de col·laboració preveu l’externalització a empreses
especialitzades de l’execució dels serveis continguts en el programa PPU.
L’externalització és promoguda, finançada i dirigida per la Diputació de
Barcelona.
4.2. Primera fase: La planificació Instruments del PPU
Aquesta primera fase té com a finalitat principal la redacció dels documents
que componen el Pla de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions
(vegeu taula 1).
Amb l’objectiu que les empreses especialitzades treballin d’una forma homogènia amb un resultat uniforme que eviti diferències de contingut i d’estructura entre els plans, la Diputació de Barcelona ha elaborat els instruments
següents que es lliuren als adjudicataris i que permeten, a més, una millor
gestió en el control i avaluació dels treballs. Aquests instruments són:
C A T A L À
C41
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C42
l Estandardització dels documents del PPU: Un dels aspectes més importants que ha desenvolupat el Programa ha estat, sens dubte, l’estandardització dels documents, és a dir, donar uniformitat als models del PPU
pel que fa a la seva estructura, al text i al disseny per tal que permetin obtenir una homogeneïtat entre els plans que en faciliti la seva comprensió
i afavoreixi les tasques de control i avaluació que ha de fer el promotor.
l Protocol de redacció del Pla de prevenció d’incendis forestals a
les urbanitzacions: L’externalització de serveis fa indispensable la creació d’un instrument que serveixi de guia i, a la vegada, de norma de com
una empresa adjudicatària ha de procedir durant el període de treball
de redacció dels plans. Aquest instrument guia és el protocol de redacció
del PPU, que indica les fases de treball que ha d’executar l’adjudicatari. El
protocol permet obtenir un rendiment en el treball del personal extern
que elabora els plans, i ajuda a evitar grans diferències en la forma de
treballar entre diferents adjudicataris.
l Protocol de digitalització dels plànols del Pla de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions: Els documents del PPU van
acompanyats d’un mapa temàtic que resumeix de forma clara el contingut presentat en el text. La forma d’elaborar els mapes temàtics també
segueix una normativa específica que es recull en el protocol anomenat
de digitalització dels plànols del PPU.
El protocol descriu que el programa de dibuix que s’ha d’utilitzar és el
MicroStation aconsegueix una normativa de dibuix que elimina les diferències que es podrien produir d’un dibuixant a un altre i obté un determinat ordre de creació i de posició dels elements de dibuix amb l’objectiu
de crear una sortida de plòter adequada als patrons d’estil buscats per la
Diputació de Barcelona.
l Aplicació informàtica: La Diputació de Barcelona ha creat una eina
informàtica específica per al Programa de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions, eina que es lliura a les empreses adjudicatàries.
Aquesta eina realitza les funcions principals següents:
– Emmagatzematge de tota la informació de camp requerida en el
Protocol de redacció del PPU.
–�����������������������������������������������������������������
Resposta automàtica dels mètodes de tractament de vegetació que
s’han d’implantar a cada tram de la franja i a cada parcel·la interior
no edificada o zona verda de la urbanització.
–���������������������������������������������������������������������
Resposta automàtica de les mesures correctores que cal aplicar a cadascun dels informes.
–�������������������������������������������������������
Càlcul dels costos d’obra per a cada tram o parcel·la.
–������������������������������������������������������
Càlcul dels costos d’obra de cadascun dels projectes.
–����������������������������������������������������������������������
Càlcul del temps d’evacuació del Pla d’evacuació en cas d’incendi forestal.
–��������������������������������������������������
Emmagatzematge dels arxius gràfics i fotogràfics.
–�����������������������������������������������������������������������
Edició automàtica dels projectes i informes del Pla de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions.
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C43
Figura 5. Pantalla principal de l’aplicació
informàtica del Programa de prevenció
d’incendis forestals a les urbanitzacions.
–�����������������������������������������������������������������
Edició automàtica del Pla d’evacuació en cas d’incendi forestal.
–������������������������������������������������������������������
Capacitat de consultar qualsevol dada alfanumèrica introduïda al
banc de dades.
En resum, l’aplicació no només permet als tècnics redactors externs disposar
d’un suport informàtic per emmagatzemar la informació de camp, i posteriorment realitzar els càlculs de pressupostos i l’edició final de tots els documents, sinó que també facilita als responsables de la Diputació de Barcelona
el control de qualitat de les feines realitzades pel personal extern i fa que
es disposi d’un banc de dades que permet explotar al màxim la informació
introduïda.
Equip de treball necessari en la fase de planificació
L’equip de redacció dels plans de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions exigit per la Diputació de Barcelona està constituït per:
l
l
l
l
Enginyer de forest
Enginyer tècnic forestal
Tècnic auxiliar
Delineant especialista en la utilització del programa MicroStation
4.3. Segona fase: Suport a la tramitació dels
procediments administratius per a l’execució
dels projectes
Objectiu principal
L’objectiu principal d’aquesta segona fase és donar suport a l’ajuntament en
totes les tasques, tant tècniques com administratives, que es requereixen per
poder fer viable la implantació material dels projectes de reducció de l’ar-
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C44
brat i estassada de sotabosc de la franja perimetral de baixa combustibilitat
i les parcel·les no edificades i zones verdes.
Tasques que ha de fer l’equip de suport
La taula següent descriu l’esquema que reflecteix les fases de la tramitació de
cada procediment concret i relaciona les principals tasques que es deriven.
Per tant, el procediment es divideix en dos grans blocs. El primer, en el qual
l’equip de suport a l’ajuntament prepara tota la documentació de delimitació i ordre d’execució als obligats; un cop tramitats i notificats, cal esperar
6 mesos abans de procedir a l’execució subsidiària. El segon bloc s’activa un
cop transcorreguts aquests sis mesos, quan es procedeix a incoar l’expedient
d’execució subsidiària. La tramitació d’aquests dos grans blocs pot ser resolta, en la majoria dels casos, aproximadament en 12 mesos.
Els propietaris notificats que entenen i donen suport a la iniciativa poden
sol·licitar al seu ajuntament que executi subsidiàriament les obligacions requerides a càrrec del propietari. En aquests casos l’ajuntament podrà actuar
abans dels 6 mesos.
Tasca que ha de realitzar l’Organisme Autònom de Gestió Tributària
de la Diputació Barcelona
La correcta tramitació dels actes administratius descrits anteriorment garanteix l’entrada a les finques privades afectades per les obres descrites en els
projectes. No obstant això, el problema no està del tot resolt, perquè si bé
és cert que un ajuntament ja podria actuar subsidiàriament a la implantació
dels projectes, es troba amb una realitat que li impedeix fer-ho i que malauradament és habitual i comuna a totes les urbanitzacions: el fet que un
nombre important de propietaris notificats no hagi efectuat el pagament
de les quotes requerides, i per tant, l’ajuntament es troba sense pressupost
suficient per pagar el cost de les obres.
En aquest punt, l’ajuntament es troba sovint amb moltes dificultats per poder trobar la forma de recaptar els diners necessaris per assumir les obligacions subsidiàries establertes en la Llei 5/2003. Aquesta problemàtica intenta
ser resolta pel Programa amb la intervenció de l’Organisme Autònom de
Gestió Tributària de la Diputació de Barcelona. L’Organisme Autònom
de Gestió Tributària és un organisme autònom local de la Diputació de
Barcelona que du a terme la gestió i la recaptació dels ingressos de dret públic de 306 municipis de la província de Barcelona.
4.4. Tercera fase: Suport a l’execució dels projectes
Objectiu principal
L’objecte d’aquesta tercera fase és l’assistència tècnica a l’ajuntament per
portar a terme les tasques de direcció d’obra i coordinació de seguretat i
salut de l’execució material dels projectes de reducció de l’arbrat i estassada
SALA
MAN
DRA
Procediment
Delimitació
Ordre
d’execució als
obligats
Execució
subsidiària
Servitud
d’accés
Esquema de les fases de tramitació
Tasques de suport
1. Resolució d’alcaldia
2. Anunci informació pública
3. Sol·licitud aprovació a la Generalitat
de Catalunya
4. Certificació informació pública
5. Acord de resolució d’al·legacions i
aprovació definitiva
6. Anunci sobre l’acord al Butlletí Oficial
de la Província (BOP)
– Preparar tota la documentació i seguiment
de la tramitació del procediment
– Redactar un informe tècnic sobre les
al·legacions rebudes
1. Resolució d’alcaldia
2. Notificació als obligats
– Preparar els actes de resolució i de
notificació prèviament validats per
l’ajuntament
– Calcular les quotes individuals que s’han de
requerir a cada propietari
– Realitzar audiències públiques
– Redactar un informe tècnic sobre les
al·legacions rebudes
– Fer la recerca dels propietaris de les
parcel·les de la urbanització
– Preparar les notificacions personalitzades
– Fer el seguiment de la tramitació del
procediment
– Atendre les notificacions retornades
1 Resolució d’alcaldia
2 Notificació als obligats
– Efectuar l’acte d’inspecció del grau de
compliment de les obligacions requerides
– Preparar els actes de resolució i de
notificació prèviament validats per
l’ajuntament
– Actualitzar les quotes individuals que s’han
de requerir a cada propietari
– Estudiar l’instrument de finançament que
s’ha d’aplicar
– Preparar l’expedient d’entrada a domicili
– Preparar les notificacions personalitzades
1 Acord amb el propietari de les
finques rústiques afectades pel traçat
de la franja
– Relacionar els propietaris afectats pel traçat
de la franja
– Preparar la informació continguda en el
projecte sobre el que afecta a cada finca
– Assistir a l’ajuntament per transmetre als
propietaris les actuacions que s’han de fer a
cada finca
– Preparar la documentació d’acord entre
l’ajuntament i el propietari
Taula 9. Fases de tramitació per a cada procediment.
C A T A L À
C45
SALA
MAN
DRA
C46
C A T A L À
del sotabosc de la franja perimetral de baixa combustibilitat, així com de les
parcel·les no edificades i zones verdes de la urbanització.
La presència de personal especialitzat que coordini les feines de tallada i
estassada que s’han de fer, tant en la franja perimetral com en les parcel·
les interiors, té la finalitat principal de garantir que l’execució de les feines
s’adeqüi a allò estipulat als projectes.
Tasques que ha de dur a terme l’equip d’assistència tècnica
a la direcció d’obra
L’abast dels treballs corresponents a aquesta fase inclou les activitats descrites en la següent taula.
Equip de treball necessari en la fase de direcció d’obra
L’equip de suport a l’ajuntament per a les tasques de direcció de les obres
exigit per la Diputació de Barcelona està constituït per:
Taula 10. Tasques que ha de dur a terme
la Direcció d’obra.
l Enginyer tècnic forestal
l Tècnic auxiliar
l Delineant especialista en la utilització del programa MicroStation
Activitat
Revisió de la documentació que
ha de presentar el contractista
l��������������������������
Referent als treballadors:
–��������������������������������������
Llista dels que participaran a l’obra
–�����������������������������������
Resultat de les revisions mèdiques
–�����������������
Lliurament d’EPI
–�������������������������������������������
Formació en matèria de prevenció de riscos
l Documentació de la maquinària que participarà a l’obra
l Pla de treball
l Pla de seguretat i salut
Replanteig de l’obra
l Preparar l’acte de replanteig de l’obra un cop aprovat el Pla de
seguretat i salut presentat pel contractista
l Verificar el replanteig de l’obra conjuntament amb el contractista,
i valorar els trams de la franja perimetral que convé marcar sobre
el terreny
Marcatge del traçat de la franja
perimetral de la urbanització
l Marcar sobre el terreny els límits d’amplada de la franja perimetral
l Marcar els trams i parcel·les interiors que no poden executar-se per
falta de permís del propietari o de finançament
Repàs de les feines que s’han
de desenvolupar
l Repassar amb el contractista les feines que s’han de desenvolupar
a cada tram i a cada parcel·la
l Marcar sobre el terreny els arbres que s’han d’eliminar, en concret,
els arbres especials
Visites d’obra
l Efectuar les visites de camp en funció de les necessitats de l’obra,
amb un mínim d’una visita per setmana o d’una visita cada 1,5 ha
executades
Certificacions parcials d’obra
l Redactar la certificació parcial de les obres executades
Certificació final d’obra
l Redactar l’acta de replanteig de final d’obra
SALA
MAN
DRA
4.5. Quarta fase: Suport al manteniment dels projectes
executats
Els projectes de reducció de l’arbrat i estassada de sotabosc, tant de la franja
perimetral com de les parcel·les no edificades i zones verdes, dediquen un
apartat a la valoració tècnica i econòmica del manteniment bianual de les
obres.
Amb l’objectiu que les parcel·les interiors i trams de la franja tractats puguin
conservar en el temps els criteris tècnics establerts al Decret 123/2005 i, en
conseqüència, preservar les mesures de seguretat implantades en matèria
de prevenció d’incendis forestals, el Programa té previst l’aportació de personal tècnic especialitzat que doni suport als ajuntaments per a la posada en
marxa de les obres de manteniment contingudes en els projectes.
5. El resultat del PPU
Aquest apartat té com a objectiu mostrar els resultats obtinguts durant el
període 2004 i 2009, en l’execució de les fases de planificació i de suport a la
tramitació dels procediments administratius.
5.1. Fase de planificació
Durant aquests sis anys s’han redactat 355 PPU, o el que és el mateix, 710
projectes de reducció de l’arbrat i estassada de sotabosc, 2.130 informes de
prevenció d’incendis a les urbanitzacions, 355 plans d’evacuació, i més de
97.000 parcel·les inventariades per professionals especialitzats, que han recorregut més d’11.000 hectàrees amb un inventari de 1.870 ha l’any i més de
16.000 parcel·les l’any.
Taula 10a. Descripció de la mitjana dels
resultats obtinguts en la redacció dels
PPU.
Aquesta important tasca permet conèixer a fons les urbanitzacions, no només des d’un punt de vista qualitatiu, sinó també des del punt de vista quantitatiu, principal objectiu de la fase de planificació. El resultat ens mostra,
tal com indica la taula següent, que les urbanitzacions de la província de
Barcelona instal·lades dins del bosc tenen una grandària mitjana de gairebé
32 ha de superfície, amb un total de 274 parcel·les, on el 70 % són parcel·les
actualment edificades.
Plans de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions
l Nombre de plans de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions
(PPU) redactats durant el període 2004-2009
l Mitjana de parcel·les de les urbanitzacions
– Edificades
– No edificades
– Zones verdes
l Parcel·les inventariades període 2004-2009
Nombre
Superfície
355
(100 municipis)
35,00 ha
(mitjana)
274
31,57 ha
193
65
16
17,47 ha
7,19 ha
6,91 ha
97.132
11.228,91 ha
C A T A L À
C47
SALA
MAN
DRA
C48
C A T A L À
Si es dóna un cop d’ull al resultat de les feines realitzades a les parcel·les
no edificades i zones verdes de la urbanització es detecta que gairebé el 41
% de les més de 28.000 parcel·les inventariades no compleix els criteris de
densitat arbòria establerts pel Decret 123/2005 (vegeu taula 4), i més del
61 % tenen una cobertura de sotabosc més gran d’allò que exigeix l’actual
legislació.
Taula 11. Descripció dels resultats obtinguts en els projectes de parcel·les no
edificades i zones verdes.
Aquest és un fet important, ja que posa de manifest la gran quantitat
de feina que cal fer perquè aquests espais estiguin en les condicions que
marca la Llei. Significa, doncs, que s’ha de requerir a milers de propietaris
d’aquestes parcel·les que executin les seves obligacions. Al 40 % d’aquests
espais cal aplicar els mètodes 5 o 6 de tractament de vegetació, això significa que són espais on la maquinària no pot treballar (tractor o tanqueta),
i els treballs de reducció de l’arbrat s’han de fer de forma manual a causa
dels pendents que hi ha a la zona de treball o la presència d’obstacles
que impedeixen les feines de la maquinària forestal. Tanmateix, la quota
que es requereix a cada parcel·lista per realitzar una primera intervenció
és d’una mitjana de 360 €, cost en principi assumible per a la majoria de
propietaris.
Projecte sobre la reducció de la densitat de l’arbrat i estassada del sotabosc
en les parcel·les no edificades i zones verdes
lNombre parcel·les inventariades període 2004-2009
− No edificades
− Zones verdes
23.162
5.541
lSuperfície parcel·les inventariades període 2004-2009
− No edificades
− Zones verdes
2.511,26 ha
438,87 ha
lParcel·les que NO compleixen els criteris tècnics de tractament d’arbrat establerts al Decret
123/2005 (vegeu taula 4)
40,81%
lParcel·les que NO compleixen els criteris tècnics de tractament de sotabosc establerts
al Decret 123/2005 (vegeu taula 4)
61,06%
lEls mètodes de tractament de vegetació que cal aplicar a les parcel·les
− % de parcel·les on cal aplicar el Mètode 1
33,68%
− % de parcel·les on cal aplicar el Mètode 2
14,32%
− % de parcel·les on cal aplicar el Mètode 3
9,48%
− % de parcel·les on cal aplicar el Mètode 4
2,65%
− % de parcel·les on cal aplicar el Mètode 5
26,45%
− % de parcel·les on cal aplicar el Mètode 6
13,42%
lCost mitjà dels projectes de parcel·les no edificades i zones verdes
lQuota mitjana que cal requerir a cada parcel·lista
25.780,00 €
360€
SALA
MAN
DRA
El resultat obtingut a les zones destinades a franja perimetral també mostra
que requereixen una important intervenció tant pel que fa a la reducció de
l’arbrat com a l’estassada del sotabosc. Aquesta intervenció afecta, principalment, finques rústiques externes a la urbanització i, per tant, la majoria dels seus propietaris no tenen res a veure amb la mateixa urbanització.
La superfície mitjana de les franges perimetrals és de 7,5 ha i el seu traçat
afecta aproximadament 8 finques rústiques, per tant, tal com estableix la
Llei, l’Ajuntament haurà d’implantar una servitud d’accés a aquestes finques
abans de procedir a l’execució de l’obra.
Les dificultats de treball en aquestes zones són molt semblants a les que
s’han trobat a les parcel·les. En la majoria dels trams de la franja l’execució,
les feines s’hauran de realitzar de forma manual. El resultat és un cost del
projecte que supera els 3.000 € per ha i que suposa una quota per parcel·
lista que no arriba als 90 €. Aquesta quota mitjana s’obté aplicant el cost
total del projecte a totes les parcel·les de la urbanització, edificades o no, és
a dir, considerant que tothom participa solidàriament en el finançament del
cost d’execució de la franja.
Taula 12. Descripció dels resultats obtinguts en els projectes de franja perimetral.
Un altre dels aspectes importants treballats durant la fase de planificació és
l’inventari realitzat a les parcel·les edificades. L’objectiu és detectar l’estat
de les parcel·les edificades i, en concret, la quantitat de combustible que actualment conté la parcel·la edificada, l’estat de les barbacoes, etc. El resultat
és que més de 40.000 parcel·les edificades no estan suficientment preparades. Són parcel·les que necessitaran, en cas d’incendi forestal, la presència
activa dels mitjans d’extinció.
Projecte sobre la reducció de la densitat de l’arbrat i l’estassada del sotabosc
a la franja perimetral de baixa combustibilitat
lSuperfície de franges perimetrals inventariades període 2004-2009
2.676,57 ha
lTrams de franges que NO compleixen els criteris tècnics de tractament d’arbrat establerts
al Decret 123/2005 (vegeu taula 4)
50,00%
lTrams de franges que NO compleixen els criteris tècnics de tractament de sotabosc establerts
al Decret 123/2005 (vegeu taula 4)
63,12%
lEls mètodes de tractament de vegetació que cal aplicar als trams de les franges
− % trams de franja on cal aplicar el Mètode 1
36,07%
− % trams de franja on cal aplicar el Mètode 2
14,02%
− % trams de franja on cal aplicar el Mètode 3
7,47%
− % trams de franja on cal aplicar el Mètode 4
3,53%
− % trams de franja on cal aplicar el Mètode 5
25,24%
− % trams de franja on cal aplicar el Mètode 6
13,67%
lCost mitjà dels projectes de franja perimetral
lQuota mitjana que cal requerir a cada parcel·lista
24.885,15 €
87,47€
C A T A L À
C49
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C50
Informe sobre les parcel·les edificades
l Nombre de parcel·les edificades inventariades període
2004-2009
l Superfície parcel·les edificades inventariades període
2004-2009
Taula 13. Descripció dels resultats obtinguts en l’informe de parcel·les edificades.
l Parcel·les edificades que NO compleixen les
recomanacions de seguretat
68.429
6.139,49 ha
41,62%
5.2. Fase de suport a la tramitació dels procediments
administratius per a l’execució dels projectes del PPU
Des de l’any 2008, la Diputació de Barcelona ofereix als ajuntaments un nou
servei que té com a objectiu donar suport als responsables municipals en la
tramitació dels procediments administratius necessaris per fer efectives les
mesures de prevenció d’incendis forestals establertes en la Llei 5/2003 (veure
apartat 4.3).
A continuació, es resumeix l’estat d’execució dels treballs de suport de les
tasques descrites a la taula 9 de la present memòria.
l Procediment d’Ordre d’execució als obligats:
Durant els anys 2008 i 2009 han estat 11 les urbanitzacions on s’ha incoat
el procediment d’ordre d’execució als obligats que afecta a 6 ajuntaments de la província de Barcelona.
El treball realitzat en aquestes 11 urbanitzacions ha generat un volum
important de notificacions trameses als propietaris de les urbanitzacions,
al voltant de 3.014 cartes certificades enviades.
Els equips tècnics contractats per la Diputació de Barcelona, sota la direcció del personal de l’Oficina Tècnica de Prevenció Municipal d’Incendis
Forestals, han estat els encarregats d’elaborar la proposta del contingut
de cadascuna de les cartes, cercar el nom i adreça dels propietaris de les
parcel·les de les urbanitzacions, calcular la quota a aplicar a cada propietari, etc.
En aquesta fase s’ha procedit a realitzar un total de 12 audiències a l’interessat. Les audiències consisteixen en entrevistes personalitzades realitzades pels tècnics contractats per la Diputació de Barcelona. Les sessions
tenen lloc a les dependències dels ajuntaments mitjançant cita prèvia,
amb una durada aproximada de 15 minuts per persona. Aquesta tasca
és valorada pels ajuntaments com a molt positiva, en ser una persona
especialitzada i externa a l’ajuntament qui s’encarrega de transmetre als
veïns el grau de compliment de les seves parcel·les respecte a allò que
exigeix la Llei 5/2003. En total, s’han atès fins a la data 216 persones, i
només han estat dues les persones que han entrat per registre municipal
SALA
MAN
DRA
una sol·licitud d’esmena a la resolució notificada. La resta de persones informades ha entès i comprès les explicacions donades pel personal tècnic
d’aquest programa.
Per aquest any 2010 està previst treballar amb 29 urbanitzacions, que
afecten a 15 municipis. Es preveu notificar a més de 7.500 persones i realitzar més de 30 sessions d’audiència als interessats.
l Procediment d’Execució subsidiària:
Aquest any 2010 s’està treballant el procediment d’execució subsidiària
a 27 urbanitzacions. Aquest procediment s’inicia amb una inspecció, realitzada pels tècnics del programa PPU, per determinar el grau de compliment dels obligats de les mesures requerides en l’anterior fase.
Es calcula que seran uns 1.800 propietaris d’aquestes 27 urbanitzacions
els que no hauran complert la implantació de les mesures requerides a
les seves parcel·les. En aquests casos, l’ajuntament procedirà a executar
subsidiàriament les mesures de prevenció d’incendis forestals que cal implantar a les parcel·les no edificades.
l Servitud d’accés:
Arran dels treballs realitzats durant la fase d’ordre d’execució als obligats es va obtenir a cadascuna de les 11 urbanitzacions la possibilitat que
l’ajuntament actués subsidiàriament abans de transcorre els 6 mesos a
comptar des de la notificació als interessats. Els veïns de les urbanitzacions, a través de les seves juntes o, en cas de no existir, amb prèvia aprovació per assemblea veïnal, van sol·licitar a cada ajuntament la gestió per
a la implantació de la franja de protecció de la urbanització.
La gestió d’aquesta mesura implica establir un acord amb els propietaris
de les finques rústiques afectades pel traçat de la franja. Amb el suport
dels tècnics del Programa PPU, s’han obtingut més de 70 permisos d’entrada a les finques rústiques afectades.
6. El futur del PPU
El passat mes de setembre de 2009, el Servei d’Avaluació i Qualitat de la
Diputació de Barcelona, en coordinació amb l’Oficina Tècnica de Prevenció
Municipal d’Incendis Forestals, va realitzar un estudi per avaluar l’opinió
dels responsables municipals en relació amb els serveis que ofereix actualment el Programa de prevenció d’incendis forestals a les urbanitzacions.
L’estudi va consistir a entrevistar telefònicament personal municipal dels 92
municipis que a data d’avui disposen del PPU. El resultat de les entrevistes
indica la bona rebuda per part dels municipis del PPU, ja que valoren com
a molt útils els serveis que ofereix actualment el Programa. Tanmateix, els
ajuntaments van aprofitar l’estudi per manifestar alguns aspectes que en el
futur caldria implantar:
C A T A L À
C51
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C52
l Pla específic de participació dels parcel·listes: Els ajuntaments creuen convenient que, conjuntament amb els serveis que actualment es
desenvolupen, es pugui realitzar un pla específic que faciliti la implicació
dels parcel·listes en els temes de seguretat de prevenció d’incendis forestals. En concret, els municipis amb menys de 20.000 habitants són els més
partidaris de poder disposar en el futur d’un suport tècnic extern que els
ajudi a transmetre els conceptes de prevenció d’incendis als parcel·listes
i també que els digui com els seus propietaris poden participar en la gestió de la implantació de les mesures de prevenció d’incendis a les seves
urbanitzacions.
l Servei a les parcel·les edificades: La Llei 5/2003 no exigeix cap mesura
de prevenció d’incendis forestals que cal implantar a les parcel·les edificades de les urbanitzacions. Tanmateix, la realitat indica que són moltes
les parcel·les edificades que presenten moltes deficiències de seguretat
davant els incendis forestals, des d’excessiva presència de vegetació domèstica al voltant de l’habitatge, emmagatzematge d’andròmines inflamables al mateix jardí, elements constructius de l’habitatge inflamables
o poc resistents al foc, instal·lacions de barbacoes sense mataguspires,
etc.
Els ajuntaments, conscients d’aquesta problemàtica, manifesten en l’estudi realitzat la necessitat d’implantar en un futur un servei específic per
atendre aquest problema i, en concret, que es pogués comptar amb la
presència de personal tècnic especialitzat perquè realitzés inspeccions
als habitatges més problemàtics amb l’objectiu de comunicar als veïns
les mesures de prevenció que haurien d’adoptar a les seves parcel·les i al
seu habitatge.
l Ús de la informació del PPU en la revisió del planejament urbanístic municipal: La informació continguda en els PPU en matèria de seguretat de les urbanitzacions davant els incendis forestals és molt àmplia i
completa. Aquest és un fet molt valorat pels ajuntaments que consideren
molt necessari aprofitar aquesta informació en el planejament urbanístic
que es trobi en estat de revisió. El programa es pot plantejar com a repte
de futur, l’estudi i anàlisi de com adaptar la informació continguda en el
PPU (formats, arxius de plànols, etc., ), a les necessitats del planejament
que està en estat de revisió.
l Suport a l’aplicació de les mesures correctores a la xarxa viària
externa: Els informes del PPU en aquest àmbit descriuen l’estat de les
vies externes pel que fa a l’asfaltat, la vegetació a ambdós costats de la
via, l’estat dels passos de torrents, etc. Aquesta informació suposa una
diagnosi molt clara de la problemàtica, i alhora posa de manifest les dificultats d’un municipi per aconseguir que els responsables de l’explotació
d’aquestes vies (el mateix municipi, la Generalitat de Catalunya o l’Estat)
inverteixin per corregir les deficiències contingudes en els esmentats informes. Aquest és, doncs, un tema molt important que s’ha de resoldre i
que mereix un estudi seriós sobre com s’hauria de gestionar per arribar a
fer efectives les mesures que els informes recomanen implantar.
SALA
MAN
DRA
l Formació a la policia local sobre el Pla d’evacuació: El Pla d’evacuació és un pla redactat conjuntament amb el personal d’ordre de l’ajuntament. El resultat del Pla és, entre altres documents, una guia municipal
que descriu les accions que han de realitzar les autoritats municipals en
cas que sigui necessària l’evacuació d’una urbanització. Per garantir una
millor posada en marxa del pla en cas de sinistre real, seria molt convenient estudiar la forma d’implantar un curs formatiu dirigit al personal
adscrit a la Guia d’evacuació, principalment la policia local.
l Jornada informativa sobre el Pla d’evacuació dirigida als veïns:
Els municipis valoren molt positivament la possibilitat que el Pla d’evacuació pugui ser presentat als veïns pels tècnics redactors, servei que actualment no s’ofereix.
7. Bibliografia
Barba, J; Mercadé, M. (2006). “Les urbanitzacions a la província de Barcelona”.
Institut d’Edicions de la Diputació de Barcelona.
Font, A; Llop, C; Vilanova, J.M. (1999). “La construcció del territori metropolità. Morfogènesi de la regió urbana de Barcelona”. Barcelona: Àrea
Metropolitana de Barcelona/Mancomunitat de Municipis.
Indovina, F. (2007). “La ciudad de baja densidad”. Colección-Estudios. Serie_
Territorio,1. Diputació de Barcelona
Lliset, F. (2007). “Nou règim urbanístic de Catalunya”. Bayer Hnos, S.A.
Muñoz, F. (2005). “La urbanització dispersa a la província de Barcelona:
dinàmiques residencials i territorials, 1985-2001”. A Espais, Revista del
Departament de Política Territorial i Obres Públiques, núm. 50, Monogràfic
sobre el paisatge. Barcelona: Departament de Política Territorial i Obres
Públiques, Generalitat de Catalunya, pp. 92-102.
8. Legislació
Decret 63/1988, de 28 de març, pel qual s’estableixen mesures de prevenció
d’incendis forestals.
Decret 64/1995, de 7 de març, pel qual s’estableixen mesures de prevenció
d’incendis forestals.
Decret 210/1999, de 27 de juliol, pel qual s’aprova l’estructura del contingut
per a l’elaboració i l’homologació dels plans de protecció civil municipals.
Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció civil de Catalunya.
Llei 5/2003, de 22 d’abril, de mesures de prevenció dels incendis forestals a
les urbanitzacions sense continuïtat immediata amb la trama urbana.
Llei 3/2009. del 10 de març, de regularització i millora d’urbanitzacions amb
dèficits urbanístics.
C A T A L À
C53
SALA
MAN
DRA
Evacuació o confinament dels residents en urbanitzacions
amenaçades per incendis forestals
C A T A L À
C54
Introducció
J. Ignasi Castelló Vidal
Enginyer de monts
Cap de l’Oficina Tècnica de Prevenció
Municipal d’Incendis Forestals
Diputació de Barcelona
Els responsables de l’extinció d’incendis forestals sovint es troben amb sinistres que poden afectar les construccions i les vides de molta gent que
ha decidit instal·lar-se a l’interior o en el perímetre d’àrees forestals molt
perilloses. Aquestes àrees construïdes, exposades directament o indirecta als
combustibles forestals, s’anomenen àrees urbanitzades o urbanitzables
en zona forestal1.
En general, aquest alt risc de destrucció d’edificis i persones posa de manifest una mala política de protecció primària que, per diferents raons que no
es tracten en aquest article, no és capaç de regular l’edificació en zones poc
adequades; ni legislar les mesures mínimes de seguretat pel que fa a materials de construcció, tipologia dels edificis, estat de la vegetació al voltant de
les edificacions; ni, finalment, establir normatives de seguretat per a les vies
d’accés i evacuació d’aquestes àrees. En algunes regions, com a Califòrnia als
Estats Units o Victòria a Austràlia, els efectes dels incendis dels últims anys
en habitatges i persones han estat enormes. En aquests països, que han fet
grans esforços per conèixer les característiques més importants dels incendis
i per, per exemple, modelar la seva propagació en diferents tipus de combustible, no s’han desenvolupat instruments reguladors per garantir més seguretat per als ciutadans. En altres zones, com França o Catalunya (Espanya),
s’han fet esforços legislatius amb resultats diversos, que es comenten en
altres articles d’aquest número de Salamandra.
Així doncs, els responsables de l’extinció (protecció secundària) es veuen, en
aquests incendis en àrees urbanitzades en zona forestal, obligats a decidir
amb gran rapidesa diverses coses. D’entre les quals destaquen:
l En primer lloc i per a cada cas particular, si és més segur evacuar2 la població o, contràriament, confinar-la a casa seva o en d’altres edificacions.
l En segon lloc, com cal actuar davant els ciutadans: recomanant l'evacuació o el confinament; o bé obligant i utilitzant les forces públiques de
l'ordre si cal?
Aquest article inclou diferents consideracions sobre la metodologia, planificació, posada en pràctica i seguretat del confinament o evacuació d'enclavaments habitats en zones forestals, és a dir, sobre la primera decisió.
1. En la terminologia anglosaxona aquesta
zona rep el nom d’“urban interface”
2. Els conceptes evacuació i confinament es
defineixen a continuació
La segona decisió no es tracta en aquest escrit. A cada país depèn de la
seva tradició democràtica i de la consciència d'autoprotecció i, per tant,
de la responsabilitat acceptada dels seus ciutadans. En qualsevol cas, hi ha
pocs governs disposats a respectar el dret a morir cremats dels seus ciutadans i prefereixen prendre mesures coercitives per garantir la seva seguretat física. En general, els incendis forestals amb víctimes creen grans
convulsions polítiques, sobretot als països europeus riberencs del mar mediterrani.
SALA
MAN
DRA
Definicions
S’entén per evacuació planificada, el procés de trasllat organitzat d’un
col·lectiu de persones, en condicions adequades de seguretat, des d’una urbanització amenaçada per un incendi forestal a una zona condicionada que
no pugui quedar afectada per l’incendi.
Podem definir el confinament planificat com l’acció de refugiar els habitants d’una urbanització a les seves parcel·les i habitatges o altres edificis,
en el moment en què s’anuncia l’adopció d’aquesta mesura, sempre que els
edificis compleixin determinades normes de seguretat.
Definim l’autoprotecció com el conjunt d’accions i mesures adoptades pels
propietaris de parcel·les d’urbanitzacions en zona forestal, amb els seus propis mitjans i recursos, encaminades a:
l prevenir i controlar els danys sobre les persones i béns,
l respondre adequadament a les possibles situacions d'emergència, i
l garantir la integració d'aquestes actuacions en el sistema públic de protecció civil.
Improvisació, accions planificades
i autoprotecció
La planificació de les evacuacions i dels confinaments és una eina interessant
quan s’utilitza per pal·liar els danys que pot ocasionar un incendi forestal,
tant si ens inclinem pel confinament com per l’evacuació o si volem estar
preparats per als dos sistemes alhora.
La improvisació és fer alguna cosa sense estudi ni preparació. Aquesta forma
d’actuar es presenta en tots els camps, sobretot quan hem de resoldre problemes extraordinaris no previstos.
La planificació pertany al camp de l’estratègia i la improvisació al de la tàctica. En parlar d’emergències a urbanitzacions, la planificació intenta resoldre
problemes futurs, com ara l’evacuació o el confinament en cas d’amenaça,
mentre que la improvisació obeeix a les exigències del moment, per exemple, solucionar l’embús que pot provocar un vehicle avariat durant una evacuació. En aquest sentit, la improvisació en parlar de seguretat a urbanitzacions mai no hauria de substituir la planificació, en el millor dels casos només
l’hauria de complementar.
En absència dels serveis d’extinció:
l el confinament en un habitatge o edifici d'una urbanització només pot
ésser segur si la parcel·la i les seves edificacions compleixen uns determi-
C A T A L À
C55
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C56
nats requisits de seguretat, que han estat planificats i executats anteriorment
l l'evacuació d'una urbanització només és segura si l'incendi no arriba a les
vies d'evacuació fins que tothom ha sortit de la zona amenaçada i si els
recorreguts, forma d'avís i centres de recepció han estat planificats abans
del sinistre.
En general, l'execució de les mesures de seguretat específiques, tant per a
parcel·les i edificacions, com per garantir un comportament solidari durant
una evacuació o confinament depenen dels habitants i propietaris d'aquestes urbanitzacions i, per tant, són aspectes que s'inclouen en allò que anomenem responsabilitats d'autoprotecció dels ciutadans.
Principals problemes associats a l’evacuació
i al confinament
Per tal que una evacuació o un confinament planificats prèviament siguin
efectius i segurs cal que es compleixin diferents requisits tècnics:
Requisits bàsics per a una Evacuació
l Temps suficient entre l'avís i la sortida de l'últim veí
l Via d'evacuació adequada per garantir una circulació fluïda
l Centres de recepció i acollida suficients i organitzats
l Disposar d'un grup de persones preparades per a l'avís, control i recepció
l Preparació prèvia de les persones que donaran l'avís i controlaran la fluïdesa de l'evacuació
l Preparació suficient dels habitants a través de la divulgació i els simulacres (autoprotecció)
Requisits bàsics per a un Confinament
l La vegetació de les parcel·les ha de complir normes de seguretat (autoprotecció)
l Els edificis han de complir normes de seguretat (autoprotecció)
l El sistema d'avís i control del confinament ha de funcionar a la perfecció
l Cal que es disposi d'un grup de persones preparades per fer aquest avís i
control
SALA
MAN
DRA
l Els habitants han de conèixer perfectament les mesures de confinament
i les seves obligacions mentre duri (autoprotecció).
El compliment d'aquests procediments i requisits és difícil, tot i la planificació prèvia, i exigeix organització i atenció continuada. En alguns casos,
quan no es pot garantir una acció constant de manteniment dels plans
d'evacuació o de confinament, sorgeixen dificultats. Les més comunes són
les següents:
Problemes associats a una evacuació planificada
l Avisar sobre l'evacuació de forma correcta
l Controlar el desenvolupament de la sortida
l Tenir una via d'evacuació adequada
l Aconseguir que els habitants estiguin prou informats per evitar l'histerisme i el caos (autoprotecció)
Problemes associats a un Confinament planificat
l Avisar correctament
l Controlar el desenvolupament del confinament
l Garantir que les parcel·les i edificis compleixen les normes de seguretat
(autoprotecció)
l Aconseguir que els habitants estiguin prou informats per evitar l'histerisme i el caos (autoprotecció)
Quan l'evacuació o el confinament no han estat planificats prèviament
s'afegeixen noves dificultats a aquests problemes. En general, en aquest
cas, els serveis d'extinció i de seguretat han de dedicar una part molt
important de la seva feina a garantir la integritat dels ciutadans durant
l'evacuació o el confinament. En la majoria de confinaments aquesta obligació d'assegurar la protecció exigeix que els serveis d'extinció es concentrin a la zona, abandonant alguns fronts d'extinció o, si s'escau, tots els
fronts.
L'evacuació o el confinament planificats i garantits sumats als plans de prevenció de les urbanitzacions poden alliberar efectius per lluitar directament
contra els incendis forestals, en garantir un alt nivell de previsió i autoprotecció davant les amenaces dels incendis. Sens dubte, aquesta autoprotecció
és un complement de vital importància per millorar el resultat dels plans
d'emergència, perquè desenvolupa models i hàbits de seguretat necessaris
per consolidar la responsabilitat i solidaritat dels habitants de les urbanitzacions en zona forestal abans i durant un sinistre.
C A T A L À
C57
SALA
MAN
DRA
C58
C A T A L À
La decisió d’evacuar o confinar
Els responsables polítics i tècnics que han de decidir una evacuació o un
confinament han de tenir en compte, com ja hem comentat, nombroses variables. Per facilitar l’execució d’aquestes responsabilitats pot resultar interessant elaborar i perfeccionar quadres de decisió semblants als següents:
Quadre de decisions 1 Evacuació o confinament prèviament planificats
Situació
Decisió
Evacuació planificada; confinament no planificat; temps
d’evacuació suficient
Sempre evacuació
Evacuació planificada; confinament planificat; temps
d’evacuació insuficient
Sempre confinament
Evacuació i confinament planificats; incompliment de
normes de seguretat a parcel·les i edificis, temps d’evacuació
suficient
Sempre evacuació
Evacuació i confinament planificats; incompliment de
normes de seguretat a parcel·les i edificis, temps d’evacuació
insuficient
Sempre confinament amb presència dels
equips d’extinció
Evacuació i confinament planificats; compliment de
normes de seguretat a parcel·les i edificis, temps d’evacuació
suficient
Decisió autoritats
Quadre de decisions 2 Evacuació o confinament sense planificació prèvia.
Situació
Decisió
Sense normes de seguretat a parcel·les i edificacions; temps
d’evacuació suficient
Improvisar evacuació
Sense normes de seguretat a parcel·les i edificacions; temps
d’evacuació impossible
Improvisar confinament amb presència dels
equips d’extinció
Sense normes de seguretat a parcel·les i edificacions; temps
d’evacuació impossible; impossibilitat d’enviar equips
d’extinció
Intentar confinar; millor trobar-se dins d’un
edifici que romandre a l’exterior mentre passa
el front.
Evolució futura de l’evacuació
i el confinament
Com hem vist, hi ha nombroses variables que condicionen la seguretat tant
de les evacuacions com dels confinaments. Aconseguir que totes aquestes
variables estiguin regulades convenientment per garantir la mínima inter-
SALA
MAN
DRA
venció dels equips d’extinció té uns costos econòmics concrets a més de la
dificultat d’aconseguir el compromís d’autoprotecció dels habitants de les
urbanitzacions.
Si es segueix el camí de la planificació de les evacuacions o confinaments, cal
estudiar prèviament, en cada cas, quina és la solució més econòmica i més
realista, tenint en compte els costos de les diferents mesures que exigeix
la seguretat i els costos de l’organització i aplicació de qualsevol dels dos
sistemes.
Els plans d’evacuació a la província
de Barcelona
La província de Barcelona (Catalunya, Espanya), amb una superfície de
7.720,18 km2 i 5.416.447 habitants (2009), té 800 urbanitzacions situades en
zona forestal. L’any 1997 els ajuntaments i la Diputació de Barcelona van
iniciar un programa de planificació de les evacuacions d’aquests nuclis. En
l’actualitat s’han redactat 368 plans.
El Pla d’Evacuació
l Estudia el temps d’evacuació de la urbanització a partir d’un algoritme
que s’exposa a un article d’aquest mateix número de Salamandra.
l Determina els centres de concentració dels evacuats i els centres d’acollida.
l Determina la via o vies d’evacuació i els encreuaments o punts crítics que
requereixen un tracte especial durant l’evacuació.
l Defineix el sistema d’avís i la forma de portar-lo a terme.
l Elabora un pla d’evacuació per a cada veí i un quadern de prevenció
bàsic per a les parcel·les, les cases, les persones i les precaucions que cal
prendre durant l’evacuació.
l Elabora un quadern d’actuacions que s’inclouen al Pla d’emergència del
municipi en cas d’incendi forestal.
El Pla es revisa durant el simulacre d’activació del Pla d’Emergència en cas
d’incendi forestal que es realitza anualment a cada municipi.
C A T A L À
C59
SALA
MAN
DRA
El PPR: una eina per a una estratègia global de prevenció
C A T A L À
C60
Jean-Marc Bernard
Departament de riscos naturals
terrestres
Servei de riscos naturals i hidràulics
Direcció general de prevenció de riscos
Ministeri de medi ambient, energia,
sostenibilitat i del mar
El servei de riscos naturals i hidràulics s’encarrega d’elaborar la política de
prevenció de riscos més importants a escala nacional a França. Aquest servei
defineix i coordina principalment les accions de coneixement, de consideració en la planificació i d’informació preventiva relacionades amb els riscos
més importants que es poden produir a escala local.
Resum:
El pla de prevenció de riscos naturals previsibles (PPRN) està format per un
dossier reglamentari de prevenció per informar sobre els riscos i reduir la
vulnerabilitat de les persones i béns. El seu objectiu és recopilar els coneixements sobre riscos en un territori concret, establir una delimitació de les zones exposades i prescriure les condicions d’urbanisme, construcció i gestió de
les noves construccions. També defineix les mesures de planificació i ús dels
béns existents a les zones de risc, així com les mesures generals de prevenció,
protecció i salvaguarda que han de prendre els col·lectius i particulars, alhora que permet dirigir el desenvolupament cap a zones on no hi ha riscos.
Els objectius de la política de prevenció
Riscos naturals més importants
Prevenir els riscos naturals significa garantir la seguretat de les persones i
béns, tenint en compte els fenòmens naturals i anticipant-s’hi. Aquesta política està enfocada a permetre un desenvolupament sostenible dels territoris
mitjançant les següents accions:
–������������������������������������������������������
conèixer millor els fenòmens i les seves incidències;
–�������������������������������������������������������������������������
assegurar, sempre que sigui possible, una vigilància dels fenòmens naturals;
–�������������������������������������������������������������������������������
sensibilitzar i informar la població sobre els riscos i els mitjans per protegir-se d’aquests riscos;
–�������������������������������������������������������������
tenir en compte els riscos en les decisions de planificació;
–���������������������������������������������������������
protegir i adaptar les instal·lacions actuals i futures;
–�������������������������������������������������������������
aprendre les lliçons derivades dels esdeveniments anteriors.
Una política global
Aquesta política de prevenció es difon a tot el conjunt de territoris sotmesos
als riscos naturals mitjançant les eines reglamentàries esmentades, principalment amb la planificació del territori o amb l’urbanisme, i a diferents nivells:
regional i interregional; departamental i municipal o supramunicipal.
Aquest nivell municipal o supramunicipal és el dels documents d’urbanisme
elaborats pels col·lectius territorials (esquema de coherència territorial, pla
local d’urbanisme, etc.), que són els que tenen l’obligació de considerar la
prevenció de riscos naturals. És el nivell d’actuació més comú en els plans de
prevenció de riscos naturals (PPR).
SALA
MAN
DRA
A més, la protecció dels llocs habitats mitjançant construccions contribueix
a reduir la vulnerabilitat d’allò que ja existeix, i s’enfoca a millorar les condicions de vida tenint en compte els riscos. Els plans de salvaguarda fixen
les condicions d’organització de la gestió de crisis a les zones sotmeses a
un esdeveniment natural. Aquests plans són obligatoris als municipis que
disposen d’un PPR aprovat.
En definitiva, la informació preventiva als ciutadans té com a objectiu afavorir la conscienciació dels riscos i la implementació d’accions individuals
d’anticipació a aquests riscos.
El pla de prevenció de riscos naturals
previsibles (PPRN) en el centre de la política
de prevenció.
Un PPRN: què és?
El PPRN és un procediment específic de la consideració dels riscos naturals
dins de la planificació. Per als territoris exposats a més riscos, el PPRN és
un document realitzat per l’Estat que informa sobre les zones de risc a la
població i als planificadors. S’encarrega de reglamentar l’ús del sòl tenint
en compte els riscos naturals identificats en aquesta zona i que aquests
riscos no empitjorin. Aquesta reglamentació inclou des de la possibilitat
de construir en certes condicions fins a la prohibició de construir en cas
que la intensitat previsible dels riscos o el no empitjorament dels riscos
existents ho justifiqui. Així mateix, permet dirigir les decisions de planificació cap als territoris menys exposats per reduir els danys a les persones
i béns.
Com s’elabora un PPRN?
L’elaboració del PPRN la realitza l’autoritat del prefecte del departament,
que l’aprova després de consultar oficialment els municipis i mitjançant
enquesta pública. El PPRN es realitza conjuntament entre els col·lectius
territorials implicats des del principi de la seva elaboració i un acord amb
el públic enfocat al repartiment d’aquesta gestió entre tots. Pot tractar-se
d’un sol tipus de risc o de diversos riscos, i pot estendre’s per un o diversos
municipis.
Generalment, l’elaboració del PPRN parteix de l’anàlisi històrica dels principals fenòmens naturals que han afectat el territori estudiat. Aquesta anàlisi, eventualment completada pels peritatges dels riscos potencials, desemboca en una cartografia aleatòria que permet avaluar la importància dels
fenòmens previsibles. Aquest mapa, combinat amb una anàlisi dels punts
en joc del territori dirigida en conjunt amb els diferents col·laboradors
locals, constitueix la base de la reflexió després de l’elaboració del PPRN.
L’encreuament del nivell aleatori i dels punts en joc permet definir les zones de risc.
C A T A L À
C61
SALA
MAN
DRA
C62
C A T A L À
Quin és el contingut del PPRN?
El PPRN està format per:
– un informe de presentació que explica l’anàlisi dels fenòmens considerats, així com d’un estudi de l’impacte sobre les persones i béns, tant
actuals com futurs. Aquest informe justifica les seleccions retingudes en
matèria de prevenció indicant els principis d’elaboració del PPR i comentant la reglamentació implementada.
– un mapa reglamentari a una escala situada normalment entre 1:10 000
i 1:5 000, que delimita les zones reglamentàries al PPRN. Es tracta de
zones exposades a riscos, però també zones on les planificacions podrien
empitjorar els riscos o provocar altres riscos diferents.
– un reglament que inclou les normes que cal aplicar a cadascuna d’aquestes zones. D’aquesta manera, el reglament defineix les condicions de realització dels projectes, les mesures de prevenció, de protecció i de salvaguarda que incumbeixen als particulars o als col·lectius, però també les
mesures aplicables als béns i activitats existents.
Quin és el paper del PPRN?
El PPRN equival a una servitud d’urbanisme i s’imposa a tothom: particulars,
empreses, col·lectius, així com a l’Estat, principalment pel que fa a l’atorgament del permís de construcció. Cal que estigui annexat al pla local d’urbanisme, sempre que n’hi hagi.
La prevenció més enllà del PPRN
L’interès del PPRN no resideix únicament en la normativa que posa en pràctica, ja que també permet l’accés a subvencions per als col·lectius, particulars i petites empreses i crea obligacions en matèria d’informació preventiva
(DICRIM, reunions públiques municipals com a mínim un cop cada dos anys,
informació de compradors i d’inquilins, etc.).
Balanç dels PPRN
Documentació en línia:
Pàgina del portal sobre la prevenció
de riscos: www.prim.net
Cartografia dels riscos:
http://cartorisque.prim.net
Dels 36.000 municipis francesos, 26.000 estan afectats per riscos naturals.
L’octubre de 2009, 4.540 municipis estaven coberts per un PPRN prescrit i
6.671 estaven coberts per un PPRN aprovat. Pel que fa als incendis forestals, les xifres són de 5.894 municipis en risc, 179 PPRN d’incendis forestals
prescrits i 65 PPR d’incendis forestals aprovats. Tots els municipis en risc no
quedaran coberts per un PPRN, però sí que estaran ben adaptats per als casos més rellevants amb altres mitjans indicats principalment als documents
d’urbanisme elaborats pels col·lectius que han de tenir en compte els riscos
en la planificació territorial i que es troben ben adaptats als territoris sotmesos a riscos menors.
ELS PPRif EN LA POLÍTICA FRANCESA DE PREVENCIÓ
D’INCENDIS FORESTALS
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C63
Bernard Foucault
enginyer forestal
Prefectura de la zona Sud, Delegació
de Protecció Forestal del Bosc
Mediterrani
amb la col·laboració de
Pierre Macé
Director de l’Associació Regional DFCI
d’Aquitània
Els quinze departaments mediterranis de
la zona sud
Els disset departaments de la zona sudoest
lL’empitjorament dels riscos d’incendis forestals a França així com a la
majoria dels països europeus de l’arc mediterrani és un procés recurrent
heretat de la revolució industrial del segle XIX, que està relacionat amb
l’èxode rural fins el 1950 i la posterior desvalorització agrícola, l’increment de les superfícies combustibles ocupades per landa, bruguerar, garriga, savinar i bosc a milions d’hectàrees d’espais retornats a la natura,
i amb el desenvolupament de les activitats humanes contemporànies a
llocs vulnerables o que s’han tornat vulnerables davant els incendis forestals.
lDes del 1870, data en què es van prendre les primeres mesures DFCI
(Défense des Forêts Contre l’Incendie - Protecció contra incendis forestals), adoptades a França als massissos mediterranis de Maures i Esterel
a l’actual departament de Var, la política nacional de prevenció i lluita
contra els incendis forestals s’ha desenvolupat amb la cultura del risc
d’incendis forestals a les zones meridionals més exposades al risc, tant pel
que fa a antiguitat com gravetat:
– La zona Sud-oest, en la qual el massís forestal de les Landes de
Gascunya (1.000.000 ha) va ser devastat per dos incendis catastròfics
entre 1930 i 1950 (500.000 ha en les que el foc mortal de Cestas del 20
d’agost de 1949 que va cremar 140.000 ha va provocar la mort de 82
persones) i en la qual la silvicultura del pi marítim és un dels aspectes
de l’economia més importants: 2,6 mil milions és la xifra de negoci
anual, 34.000 llocs de treball directes i centenars de milers de llocs de
treball indirectes.
– La zona Sud, on la consideració de la rellevància de la seguretat pública relacionada amb la protecció de les persones i béns en el vessant
litoral dels 0 als 1000 m d’altitud, sotmesa a una forta pressió urbanística, es va convertir en una obligació de pes per a la gestió i planificació dels territoris mediterranis després de la segona Guerra
Mundial.
SALA
MAN
DRA
Nombre de sinistres
Evolució del nombre de sinistres forestals
Zona Sud
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
Fora Zona Sud
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1.000
0
anys
Evolució de les superfícies sinistrades a França
Zona Sud
90.000
Fora Zona Sud
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
0
1976
Superfícies sinistrades (ha)
C A T A L À
C64
anys
lDesprés de les difícils campanyes d’incendis forestals dels estius de 1985
i 1986 als departaments mediterranis, la zona Sud ha començat a treballar durament en una política ambiental determinada pel «domini dels
focs inicials», en la qual durant més de vint anys s’han invertit tots els
esforços. Aquesta estratègia, que té els orígens en la doctrina francesa
de prevenció i lluita contra els incendis forestals establerta el 1995 (Guia
d’estratègia general), s’ha estès des del 1995 a tot el conjunt del territori nacional.
lEls progressos realitzats des del 1986 en el coneixement del fenomen
dels incendis forestals, la previsió del perill meteorològic d’incendis fo-
SALA
MAN
DRA
restals i el desenvolupament de les tècniques i les estratègies de lluita
han permès a França, gràcies a una important coordinació de les accions
de prevenció i de lluita, dotar-se d’una eina eficaç (l’extinció de més del
98 % dels incendis abans que s’estenguin a 1 ha), dividir a la meitat les
superfícies incendiades i contenir l’impacte dels sinistres forestals en els
límits considerats com a acceptables.
I: L’EVOLUCIÓ CONTEMPORÀNIA DELS RISCOS
D’INCENDIS FORESTALS A FRANÇA.
lTot i aquest avenç, els esdeveniments climatològics que s’han produït
en el transcurs de l’última dècada han posat clarament de manifest un
empitjorament dels riscos d’incendis forestals.
I-1: Empitjorament de l’impacte dels sinistres forestals
a la zona mediterrània. (Font / il·lustració CETE Aix en
Provence).
lLa campanya d’incendis forestals de 2003, marcada per una sequera canicular i de llarga durada, es va saldar amb el balanç més desastrós registrat als departaments mediterranis després de la creació de la base de
dades estadístiques Prométhée el 1973 (61424 ha).
La importància sense precedents dels danys immobiliaris i materials constatats entre juliol i agost de 2003 ha qüestionat la no aplicació de les
legislacions de 1985 pel que fa a el desbrossament de les proximitats de
les construccions i de 1995 relativa al control del desenvolupament urbanístic a llocs de risc: els PPRif
Zones urbanisées
année 1951
année 1978
année 1998
limites de communes
zones incendiées en 2003
Immobles afectats per incendis forestals
al massís de Maures el 2003
C A T A L À
C65
SALA
MAN
DRA
C66
C A T A L À
Just abans d’acabar l’any 2003, els prefectes dels quinze departaments
mediterranis van unir els seus esforços per crear una política voluntarista
per controlar les obligacions legals de desbrossament (en francès OLD) i
per a la realització de PPRif.
lSens dubte, caldrà més temps per comprendre que les condicions climàtiques excepcionals de l’estiu del 2003 no expliquen per si mateixes el
desastrós balanç i que cal estudiar, en l’evolució contemporània de l’ocupació dels territoris mediterranis, la resta de raons estructurals que han
provocat l’empitjorament de l’impacte dels sinistres forestals tant al bosc
com en les activitats humanes.
Si analitzem el procés històric d’un empitjorament constant dels riscos
d’incendis a la zona mediterrània anteriorment esmentada, veurem que
s’ha seguit activament als departaments mediterranis en el transcurs dels
últims vint-i-cinc anys, i que s’ha accentuat la importància dels punts clau
de protecció de les zones situades entre el bosc mediterrani i les zones
urbanitzades.
–La depreciació agrícola i de pastures (referència SCEES Ministeri
d’agricultura): Als 15 departaments mediterranis, entre el 1988 i el
2005 el nombre d’actius familiars agrícoles ha passat de 242.963 a
124.664.
–L’increment de les superfícies ocupades per landa, bruguerar,
garriga, savinar, bosc; l’augment de la biomassa combustible
(referències IFN).
Evolució de la superfície forestal (sense
alberedes, amb bosquets), en 20 anys interregional, (en milers d’hectàrees)
Entre el 1985 i el 2005/2006, la taxa de repoblació forestal va evolucionar aprox. un 30 % als departaments mediterranis, alhora que
el volum d’arbres sense tallar augmentava aprox. el 50 %, cosa que
demostra un gran augment de la biomassa combustible.
EVOLUCIÓ DE LES SUPERFÍCIES ARBRADES AL SUD-EST
a partir de l’INVENTARI FORESTAL NACIONAL
Superfície
Forestal
1985
Superfície
Forestal
2005-2006
Nord-oest
2760
Nord-est
Evolució mitjana en 20 anys
Superfície
Percentatge
3140
380
+ 40%
3450
3580
+ 130
+ 4%
Sud-oest
2840
3090
250
+ 9%
Centre Oriental
2700
2940
240
9%
Sud-est
2310
2990
680
29%
França
14.060
15.740
1680
12%
SALA
MAN
DRA
C67
C A T A L À
Direcció Regional d’Agricultura i Alimentació
Consell d’Orientació del Bosc Mediterrani
del 18 de juny de 2008
de Provença-Alps-Costa Blava
Servei Regional del bosc i de la fusta
EVOLUCIÓ DELS VOLUMS AL SUD-EST
a partir de l’INVENTARI FORESTAL NACIONAL
Volum
de bosc
sense tallar
1985
Volum
de bosc
sense tallar
2005-2006
Nord-oest
357
Nord-est
Evolució mitjana en 20 anys
Volum
Percentatge
483
+ 126
+ 35%
580
694
+ 114
+ 20%
Sud-oest
355
428
72
+ 20%
Centre Oriental
373
543
169
+ 45%
Sud-est
170
244
77
+ 46%
França
1 832
2 392
560
31%
–L’augment del poder dels reptes en seguretat civil (referències
RGP)
Pel que fa als censos generals de la població del 1982 i 2006, la
població resident ha augmentat en més d’1,5 milions de persones,
Evolució del volum de bosc d’arbres sense tallar interreg. (als boscos i bosquets
de producció en milions de metres cúbics)
Evolució de la població resident
1975
1982
1990
1999
2006
1963958
1470271
Vaucluse
Hèrault
Gard
Orôme
Haute Corse
Corse du Sud
138334 161218
89566 115702
Bouches
du Rhône
Aude
Ardèche
Alpes
Maritimes
159581 135824
04813 91790
546755
353908
550260
440885
281978
80965
77258
Var
483120
342801
350198
316221 278323
250927
Pyrénées
Orientales
722070
1027390
591397 1019958
698098
478544
Lozère
1087863
Hautes Alpes
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
Alpes de haute
Provence
nombre d’habitants residents
1968
SALA
MAN
DRA
Evolució de l’habitatge a la zona Sud
1968
1975
900.000
700.000
574599
536969
245942
276099
123906
234367
128138
Vaucluse
Var
Pyrénées
Orientales
Lozère
51020
94741
Hèrault
Haute Corse
Corse du Sud
85022 82270
34629 41283
Bouches
du Rhône
Aude
Alpes
Maritimes
Hautes Alpes
102293 102650
52055 43628
Ardèche
201407
159846 110398
102889
Gard
347048
300.000
226620
323885
182917
208803
125119
Orôme
400.000
0
1999
527995
500.000
100.000
1990
666644
600.000
200.000
1982
840220
800.000
Alpes de haute
Provence
nombre de construccions
C A T A L À
C68
mentre que els habitatges han augmentat en més d’1 milió de construccions...
lAixí doncs, és la combinació dels efectes d’una sequera excepcional i de
l’evolució de l’ocupació humana dels territoris mediterranis el que explica
el desastrós balanç de la temporada d’incendis forestals el 2003. Aquest
diagnòstic, que no qüestiona l’estratègia de domini dels focs inicials desenvolupada des del 1986, justifica la consolidació de les experiències per
a una seriosa adaptació de la planificació DFCI als massissos forestals, i
d’una reorganització dels medis de la política pública sobre els objectius
a mitjà i llarg termini identificats com a tals des de fa més de vint anys, i
que s’han convertit en prioritaris:
–el reabsorbiment dels factors recurrents i agreujants d’incendi (allò
que comença per una identificació certa de les causes d’incendi),
–la reducció de l’impacte dels sinistres forestals en els mitjans naturals
i forestals:
° la divisió dels massissos: les zones de recolzament a la lluita i els
grans talls de combustible sustentats per l’activitat agrícola o de
pastures,
° el desenvolupament de les cremades dirigides,
–la reducció de l’impacte dels sinistres forestals a les interfícies bosc/
zona urbana:
° el control del desbrossament,
° el control del desenvolupament de la urbanització a llocs exposats
(els PPRif).
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C69
% de dégâts des zones affectées
0-20%
20-40%
40-60%
60-80%
80-100%
Taux de surface
forestiere detruite
0-20%
20-40%
40-60%
60-80%
80-100%
Forêt non traitée
Forêt non traitée
(defaurts de rad or.........)
Superfície sinistrada després de la tempesta de 1999
Tempesta klaus 24 de gener de 2009 estimació del percentatge de superfície forestal destruïda dades del 24/04/2009
I-2: L’impacte catastròfic de les tempestes martin (1999)
y klaus (2009) en el massís forestal de les Landes de
Gascunya (font il·lustracions / gip atgeri )
lLa devastadora tempesta del 27 de desembre de 1999, que va assolar la part nord del massís de les Landes de Gascunya (Martin: 240.000 ha
de pineda destruïdes o desestructurades), va fer témer un empitjorament
dels sinistres forestals a Aquitània en el transcurs dels anys següents. El
2002, la gestió d’incendis de Mèdoc, al departament de la Gironda, va demostrar que la implementació necessària per a la protecció de les zones
d’hàbitat amenaçades pels incendis havia pertorbat considerablement
l’estratègia de lluita, explicant la importància poc usual de les superfícies
forestals destruïdes pel foc.
La repetició d’aquestes experiències, confirmada als incendis de 2003, ha
empès al prefecte de la regió d’Aquitània a considerar l’empitjorament previsible dels riscos d’incendis forestals a conseqüència d’aquesta tempesta en
el Pla de Protecció del Bosc d’Aquitània contra els incendis forestals aprovat
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C70
l’11 de desembre de 2008, prenent en les orientacions rellevants de la política general de la seva regió mesures de consolidació que coincideixen amb
les que es troben en procés de desenvolupament als departaments mediterranis:
–������������������������������������������������������������������������
la investigació de causes d’incendi, amb la clara intenció de posar en
fora de joc els incendis voluntaris,
–������������������������������������������������������������������������
el control de les obligacions legals de desbrossament i la realització
del PPRif en cas necessari.
lLa tempesta del 24 de gener de 2009, que va afectar la part sud del
massís de les Landes de Gascunya, (Klaus: 593.000 ha desestructurades de
les quals 223.000 ha destruïdes en més del 40 %), ha accelerat clarament
els riscos d’incendis forestals en el conjunt del massís forestal durant els
propers 30 anys.
I-3: Una necessitat d’adaptació ràpida de la política
nacional de prevenció dels incendis forestals.
lL’empitjorament dels riscos d’incendis forestals observat en el transcurs
de l’última dècada a la Regió d’Aquitània i a la zona Mediterrània, que
representen amb 7 milions d’hectàrees de boscos, fusta, bruguerars, garrigues i savinars més del 70 % de les emergències i de les superfícies
sinistrades enregistrades a França en el transcurs d’aquests setze últims
anys, porta a diferents reptes i a la mateixa conclusió.
A França, la necessària consolidació de l’estratègia de control dels
incendis inicials que resideix des de fa temps en la base de la política nacional de prevenció i de lluita contra els incendis forestals,
crida a la intervenció de les polítiques voluntaristes en dos camps
en els quals s’espera un progrés ràpid: el reabsorbiment dels factors agreujants i recurrents de risc (el tractament de les causes), i
la implementació d’una veritable política de prevenció de sinistres
forestals a les interfícies entre el bosc i la zona urbana.
II: EL LLOC DELS PPRif EN LES POLÍTIQUES
DEPARTAMENTALS DE PREVENCIÓ I LLUITA CONTRA
ELS INCENDIS FORESTALS:
II-1: El reforç de les eines de planificació de l’acció pública
als 32 departaments meridionals.
lNo obstant això, aquestes grans tendències de política general són diferents segons les regions i els departaments, i depenent dels massissos
forestals com a punts de risc.
Als trenta-dos departaments meridionals més exposats als riscos d’incendis forestals, els Plans de Protecció del Bosc Contra Incendis que resul-
SALA
MAN
DRA
ten de les disposicions de l’article L.321-6 del codi forestal, defineixen,
a partir d’una anàlisi prèvia del risc d’incendi forestal, de la natura i de
la importància dels reptes que cal defensar, les grans tendències i les
prioritats de la política de prevenció dels incendis forestals a les quals els
prefectes dels departaments volen donar prioritat en el transcurs dels 7
anys següents a la seva aprovació.
Observant aquests documents d’orientació i planificació destinats a intensificar la coherència global de l’acció pública i a garantir una millor
coordinació entre les accions de previsió, de prevenció i de lluita (i la seva
posterior declinació a nivell dels diferents massissos forestals), veiem que
convé tornar a situar el lloc de les mesures més específicament orientades al tractament de les interfícies entre el bosc i la zona urbanitzada
(control de les OLD pel que fa als articles L.322-3 i L.322.4 del codi forestal; la implementació dels PPRif pel que fa als articles L. 562-1 i següents
del codi de medi ambient).
II-2: Els PPRif a la zona de defensa sud
lEls importants danys immobiliaris enregistrats en el transcurs de les campanyes d’incendi forestal del 1989 (56.973 ha sinistrades) i del 1990 (
53.897 ha sinistrades), es troben en l’origen de les primeres aplicacions
a la zona sud de la legislació del 1985 sobre el control de les obligacions
legals de desbrossament de les proximitats de les construccions. En la
pràctica, farà falta esperar fins el 2003 per tal que aquesta legislació comenci realment a ser aplicada als departaments mediterranis.
La missió Lemoine, amb gran experiència en danys immobiliaris provocats pels focs de 1989 i 1990 va recomanar el 1992 l’aturada de l’urbanisme forestal.
Des del 1990, el departament de la Vauclusa té en compte a la cartografia reglamentària el risc d’incendis forestals, utilitzant a petició de
la prefectura d’aquest departament, i en absència de la legislació i la
reglamentació específiques, les disposicions conservadores del codi d’urbanisme.
El 1993, el departament dels Alps Marítims també van treballar en la
cartografia reglamentària del risc d’incendis forestals, reprenent l’enginyeria desenvolupada a la Vauclusa (el mapa de riscos, el pla de divisió
en zones, la reglamentació per zones), en el marc jurídic d’una disposició
reglamentària sorgida de la llei forestal del 1991: els Plans de les Zones
Sensibles als incendis forestals, (PZSIF)1.
1. L’ús d’un mapa de riscos de referència establert per experts, però realitzat utilitzant una
metodologia d’anàlisi indiciari sorgida dels
treballs científics desenvolupats a España durant els anys 50 constitueix el principal avenç
realitzat en aquesta època.
El 1995, la llei «Barnier» núm. 95-101 del 2 de febrer de 1995 sobre el
reforç de la protecció del medi ambient substitueix aquests PZSIF, els
Plans de Prevenció del Risc d’incendis forestals (PPRif). Al cap de 8 anys
de treballs experimentals, el primer PPRif, el del municipi d’Auribeausur-Siagne als Alps Marítims, es va aprovar finalment el 20 d’abril de
2000.
C A T A L À
C71
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C72
lLa implementació del PPRif a la resta de departaments mediterranis es va
realitzar de manera particularment prudent, segons el caràcter dissuasiu
de la inversió inicial a efectuar abans d’estar en posició de poder controlar la complexa enginyeria del PPRif, la seva traducció reglamentària i
el procediment de validació jurídic imposat pels textos. A finals de l’any
2002, s’havien prescrit 63 PPRif a 5 departaments i només 7 PPRif s’havien
aprovat al departament dels Alps Marítims.
La campanya catastròfica dels incendis de l’estiu del 2003 és l’origen
d’una acceleració molt seriosa de les tasques del PPRif als departaments
mediterranis. A finals del 2003, s’havien prescrit 117 PPRif, però 9 estaven aprovats i 1 s’havia aplicat de forma anticipada al departament dels
Alps Marítims.
A finals de l’any 2008, es van prescriure 180 PPRif als 13 departaments justificant el procés a la zona Sud, 50 es van aprovar a 9
departaments i 32 es van aplicar de forma anticipada a 5 departaments.
lLa lògica dels PPRif desenvolupada a la zona sud no es limita al simple
control del desenvolupament de la nova urbanització en llocs molt exposats al risc d’incendis forestals, un fet relativament fàcil.
Els ràpids progressos d’aquesta tecnologia que correspon a la forma més
elaborada d’explotació dels coneixements científics i tècnics del fenomen
de l’incendio forestal es van estrenar el 2005 al Var (massissos de Maures
i d’Esterel), sobre una cartografia d’alta resolució, que fa ser possible
gràcies a l’explotació de la imatge via satèl·lit en el sistema d’informació
geogràfica, expressant el risc en potència del front de flames: kw/m.
lL’estudi del PPRif imposa la correcció de les disfuncions de seguretat en els sectors ja construïts en zones de risc amb l’objectiu
de millorar la seva capacitat de defensa.
Les mesures decretades pels PPRif porten al control dels tres factors clau
de qualsevol política de prevenció del risc d’incendis forestals en zones
periurbanes: el reforç dels mitjans d’extinció (la implantació de cisternes
DFCI o de columnes per a incendis), la millora de la xarxa de carreteres
(rotació de vies i àrees de canvi de sentit que permetin alhora l’evacuació
de persones i l’arribada de mitjans d’auxili), el control de la biomassa
combustible (la creació de zones perifèriques de desbrossament, a part
de les obligacions legals de desbrossament derivades de l’aplicació de la
legislació forestal).
En cas de ser possible, les zones tractades es classifiquen en zones blaves,
sota règim de prescripció i de servituds; en cas de no ser possible, les
zones es mantenen en zona vermella impossible de construir al PPRif.
Aquestes disposicions, que ofereixen la possibilitat de ser revisades, imposen als municipis una valoració real del risc d’incendis forestals als documents i procediments d’urbanisme.
SALA
MAN
DRA
La principal dificultat que s’ha trobat fa referència al tractament de zones d’hàbitat difús, on la urbanització es desenvolupa des de fa dècades
de manera anàrquica en zones naturals molt exposades al risc (l’efecte
d’extensió d’assentaments), i on les infraestructures viàries i hidràuliques
estan infradimensionades. El cost de les mesures correctives assoleix ràpidament quantitats importants (500.000 € per a les implementacions de
boques d’incendi i 800.000 € per a la zona viària i la creació d’interconnexions als municipis mitjans; diversos milions d’€ als municipis urbans),
que els pressupostos dels municipis de dimensions mitjana i petita no són
capaços d’assumir de cap manera sense ajuda financera exterior. Aquesta
dificultat comporta en origen un contenciós important, i per tant un ritme lent del procés, en espera de mesures pressupostàries que s’adaptin
a les possibilitats.
II-3 : Els PPRif a la zona de defensa sud-oest.
Hors PPRif territoires soummis à l’obligation
légale de débroussaillement
Els PPRif prioritaris a la zona sud (estudi
DPFM 2001)
L’estat de l’art dels PPRif a la zona sud el
mes de juny de 2009
PPRif susceptibles d’être prescrits en 1ère priorité
PPRif suceptibles d’être prescrit en 2ème priorité.
Hors PPRif territoires soummis à l’obligation
légale de débroussaillement
184 PPRif prescrits
49 PPRif approuvés
32 PPRif appliqué par anticipation
C A T A L À
C73
SALA
MAN
DRA
C74
C A T A L À
ii-3-1: L’exemple del departament Charente Marítim
(referència DDRM/Prefectura de Charente Marítim).
lEl departament del Charente Marítim és el primer de la zona sud-oest
en constar a la cartografia reglamentària com a zona de risc d’incendis
forestals, integrant-lo en la realització del PPR multirisc, als municipis
litorals sotmesos des de sempre a efectes d’erosió de les ribes molt importants (les illes de Ré i d’Oléron, la península d’Arvert).
lEls 20 PPRif aprovats i els 3 PPRif en procés de realització no fan referència en aquest cas a massissos forestals de producció, però sí a massissos
litorals sotmesos a una sobreexplotació estival, marcada per la presència
de nombrosos càmpings, colònies de vacances i vil·les, sota l’empara forestal.
El control de la urbanització en aquests municipis respon a la doble necessitat d’intensificar la seguretat de les persones i béns, així com la dels
medis naturals d’alt valor patrimonial i més vulnerables. Actualment,
l’eina del PPRif respon en aquest departament a un problema específic i molt localitzat, i prové de la consolidació de la política global de
prevenció i lluita contra els incendis forestals desenvolupada per aquest
departament des del 1976, que li ha permès enregistrar una evolució
molt favorable de les superfícies sinistrades (1976 -1985: 311 focs, 2853
ha sinistrades; 1986­1995: 241 focs, 1307 ha sinistrades; 1996-2005: 463
focs, 582 ha sinistrades).
Zones boisées
Massifs à risque
Zones boisées
Massifs à risque
PPRif en cours de réalisation
PPRif approuvés
Camp d’aplicació de la legislació referent al desbrossament
PPRif aprovats entre 2002 i 2004 i en procés de realització
SALA
MAN
DRA
II-3-2: L’exemple dels departaments de la Gironda i de les
Landes a Aquitània.
(Referències PPFCI Aquitània. Prefectura de la Regió d’Aquitània; reglamentacions departamentals).
lPel que fa al massís forestal de les Landes de Gascunya, el seguiment de
l’estratègia de control dels focs inicials ha permès, sens dubte, optimitzar
la inversió considerable realitzada des del 1950 pels forestals d’Aquitània
en el domini de la DFCI .
L’esquema desenvolupat a Aquitània, al qual estan estretament associats els actors de la prevenció i la lluita, conté una referència nacional
ineludible que respon perfectament a les necessitats de protecció contra
incendis de boscos de producció.
lEl lloc del control de les OLD, així com el dels PPRif en la política de prevenció d’incendis forestals, resultant del pla regional d’Aquitània aprovat, respon a la mateixa lògica de tractament de les interfícies bosc/urbanisme que el desenvolupat a la zona sud des del 2003.
Communes d’Aquitaine
Hors PPRif territoires soummis à
l’obligation légale de débroussaillement
PPRif presents
PPRif approuvés
PPRif susceptibles d’être prescrits
Mapa establert amb l’ajuda d’ARDFCI
C A T A L À
C75
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C76
No obstant, cal tenir ben clar que en aquests departaments en els quals
existeix des de fa més de mig segle una forta cultura del risc d’incendis
forestals repartida entre els electes, els propietaris forestals i els actors
de la prevenció i de la lluita, centrats en la protecció dels desafiaments
econòmics relacionats amb l’explotació forestal i la implantació d’una
política més específicament orientada al tractament de les interfícies entre el bosc i la zona urbana, tot això constitueix una evolució cultural.
III - CONCLUSIÓ
lTant si es tracta de la canícula de 2003 a la zona mediterrània com dels
temporals de 1999 i 2009 a Aquitània, resulta difícil no establir una relació entre l’empitjorament dels riscos d’incendis forestals observat als
departaments del sud de França al llarg d’aquesta última dècada i els
efectes anunciats, però difícils de creure, del «canvi climàtic».
Sense treure importància al probable empitjorament dels riscos d’incendis forestals per aquest motiu (una recrudescència de períodes de sequera extrema i llarga desfavorables per a la lluita contra incendis), el desenvolupament de la urbanització a llocs exposats al risc d’incendis forestals
constitueix ja de per si un factor important d’empitjorament dels riscos,
tant en situació de risc induït (multiplicació de les eclosions als vorals o a
les interfícies de bosc/zona urbana) com en situació de risc sofert (exposició al risc d’un nombre cada cop més gran de persones i béns).
lLes mesures de consolidació de l’estratègia de control dels focs inicials
que avui dia apareixen a França en els plans de protecció forestal contra incendis dels departaments més exposats al risc d’incendi, i que es
refereixen alhora al tractament de les causes d’incendis i de les zones
intermèdies entre el bosc i la zona urbana, responen fonamentalment a
l’empitjorament del risc imputable a l’evolució de l’ocupació humana del
territori.
Probablement, caldrà que passin unes quantes dècades, de la mateixa
manera que anteriorment amb la planificació DFCI dels massissos forestals o del control de l’estratègia dels focs inicials, per establir definitivament aquestes mesures en la cultura del risc d’incendis forestals, on
l’interès dels plans d’acció (inscrivint-se obligatòriament en el quadre
de competències interministerials màximes) permetrà la fixació dels objectius en termes de prioritats de tractament, l’avaluació dels resultats
obtinguts i la implementació dels mitjans que acompanyen aquestes polítiques, on la capitalització de les experiències és un element essencial
de la seva construcció.
Departament dels Pirineus Orientals FRANÇA
I. Introducció
Daniel Bourgouin
Direction Départementale des territories
et de la Mer des Pyrénées Orientales
DDTM.
En el territori mediterrani, l’Estat ha implantat una sèrie de reglamentacions
orientades a prevenir els riscos naturals i a considerar aquests riscos en l’elaboració de documents d’urbanisme. Quant al risc d’incendi forestal, el Pla de
Prevenció de Riscos (PPRif), instaurat per la llei del 2 de febrer de 1995, és
una eina de planificació específica que defineix les mesures de prevenció, de
protecció i de salvaguarda que han de prendre les col·lectivitats públiques o
els particulars a les zones exposades a incendis forestals (article Sargantana
núm. 2).
En el departament dels Pirineus Orientals, des de l’entrada en vigor d’aquests
plans de prevenció de riscos, l’Estat ha prescrit la realització de 12 PPRif als
municipis identificats com a prioritaris a causa del seu fort desenvolupament
urbà a les zones intermèdies amb el medi forestal. Aquests procediments
són llargs i preveuen una fase d’estudis i de concertació important abans de
l’aplicació reglamentària de les disposicions del PPR.
A fi d’afrontar la demanda dels municipis rurals, no prioritaris, i que no
s’inclouen en el quadre del procediment del PPRif, l’Administració estudia
els dossiers de creació de zones urbanes cas per cas i sol·licita de prendre en consideració el risc d’incendi per a la realització de la planificació
de protecció beneficiant amb una garantia de perennitat. Aquí tractarem
l’exemple del municipi de Caixas, situat al bell mig del massís dels Aspres,
on s’ha implantat un desenvolupament conjunt del seu territori centrat
principalment en l’extensió del seu poble i la protecció pel que fa al risc
d’incendi.
Municipi de Caixas - Massís dels Aspres
SALA
MAN
DRA
C77
C A T A L À
Consideració del risc d’incendi en un projecte
d’urbanització a zona rural. L’exemple del municipi
de Caixas Massís dels Aspres
SALA
MAN
DRA
C78
C A T A L À
II Context
II-1 El Massís dels Aspres i el risc d’incendi:
Aquesta regió correspon als contraforts orientals del Massís del Canigó i
assegura la transició amb la Plana del Rosselló. Les formacions vegetals que
ocupen aquest territori són generalment prats i garrigues calcàries, savinars
i alzines sobre pissarra, així com foresta baixa de roures verda i pubescent.
Als Aspres, el clima varia essencialment segons l’altitud i l’allunyament del
mar, és una transició entre el clima mediterrani i el clima muntanyenc del
Canigó.
En el transcurs dels últims trenta anys, el Massís dels Aspres ha estat l’escenari de nombrosos incendis particularment violents, que han marcat diverses
generacions. El més simbòlic va ser l’incendi de 1976 que va travessar el
massís de nord a sud destruint 6600 ha de bosc i una gran quantitat d’habitatges. Aquest incendi consta com el més devastador que ha conegut el
departament dels Pirineus Orientals i recorda avui dia encara la vulnerabilitat d’aquest massís quant al risc d’incendi. Adrienne Cazeilles, veïna dels
Aspres va escriure el 1977: «Tots aquests arbres dels quals em meravellava
comptar-ne la quantitat i la varietat, en aquest país que amagava tan bé els
seus tresors, molt més nombrosos dels què poguessin semblar a l’observador
superficial, tots aquests arbres ara es troben confosos sota el mateix horror
calcinat, i estenen cap un cel sec i impassible les seves branques negres i retorçades com cridant auxili».
Més recentment, l’incendi de Camélas, el juliol de 2005, va amenaçar varis
habitatges i va recórrer 300 ha de garriga i de plantacions resinoses.
Légende
Limites de massifs
Limites de communes
Zones incendiées
Zones boisées
Cartografia dels incendis ocorreguts al
massís dels Aspres
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C79
Habitatge amenaçat per l’incendi de Ca­
mèlas
(REX 66- juliol de 2005)
El 1979 i després del gran incendi de 1976, els municipis que composen el
Massís dels Aspres van crear un sindicat intermunicipal per a la gestió i la
creació d’equipaments de protecció contra els incendis forestals. Aquests
equipaments responen a una estratègia de protecció del massís orientada
a delimitar la propagació dels grans incendis, existeixen pistes DFCI, punts
d’aigua, talls de combustible de tipus silvopastoral que, en cas de foc, serveixen d’ajuda a la lluita contra l’incendi.
La planificació d’aquests equipaments només pren parcialment en compte
el desenvolupament urbà dels municipis, deixant-los la iniciativa i la responsabilitat de la seva protecció en el quadre de l’aplicació reglamentària de
l’obligació de desbrossament o a la posada en marxa de Plans de Prevenció
de Riscos d’Incendis Forestals per als municipis prioritaris.
II-1 El municipi de Caixas i el seu desenvolupament:
El municipi de Caixas està situat al bell mig del Massís dels Aspres i es troba
totalment inserit al bosc. La urbanització d’aquest municipi és molt específica; no presenta un veritable «nucli del poble», però sí un conjunt de llogarets de tant sols unes poques cases i masies aïllades escampades per un ampli
territori. Aquesta particularitat, que reflecteix un antic mode de vida rural
(abandonat ara), representa un gran problema en termes de lluita contra els
incendis forestals que té com a conseqüència principal una dispersió important dels medis de lluita en cas de foc.
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C80
El municipi de CAIXAS amb el desig de desenvolupar-se i sense document
d’urbanisme vàlid, ha vist com els serveis d’instrucció refusaven varis permisos de construcció degut a l’alt risc d’incendi forestal. El municipi sense estar
catalogat com a prioritari a l’elaboració dels Plans de Prevenció de Riscos
d’Incendis Forestals, ha encarregat la realització d’un nou mapa municipal
que integri el component de risc d’incendi al seu territori. Aquest tràmit
voluntari, realitzat en perfecta col·laboració amb els serveis de l’Estat, ha
permès elaborar una estratègia d’extensió urbana coherent quant a riscos.
A més, s’ha buscat una adhesió, el més forta possible, dels propietaris privats
interessats en la gestió dels equipaments de protecció que cal implementar.
I és precisament aquest apropament conjunt allò que a continuació s’exposa
en aquest document
III. Exposició del desenvolupament
La consideració del risc d’incendi en el desenvolupament de la urbanització
al municipi de Caixas s’ha dut a terme en 4 fases:
–���������������������������������������������������������������������������
caracterització precisa del risc «incendi forestal» al territori municipal
–�����������������������������������������������������������������������������
identificació de les necessitats i de les possibilitats d’extensió del poble
–�������������������������������������������������������������������������������
definició de les planificacions que cal realitzar per a garantir la protecció
de les zones construïdes (actual i futures)
–�������������������������������������������������������������������������
desenvolupament d’eines per a perennitzar les planificacions prèviament
definides
III.1. Caracterització del risc «incendi forestal»:
Com a condició prèvia a qualsevol discussió, la Direcció Departamental
d’Agricultura i Boscos, ha sol·licitat al municipi de realitzar un estudi del risc
existent al seu territori segons la metodologia departamental (Salamandra
núm. 1). L’estudi del risc determinat en el projecte d’urbanització del municipi de CAIXAS, descriu una situació típica d’una població rural del Massís dels
Aspres. Trobem condicions que el predisposen a manifestacions violentes del
fenomen incendi forestal (vegetació, relleu, vent, climatologia per factors
naturals).
S’han estudiat dos nivells de anàlisi del risc «incendi forestal»:
l Risc regional: Mètode indiciari que integra l’entorn d’1 km i expressa el
caràcter dimensional d’un incendi forestal.
lRisc local: Mètode idèntic però que inclou un entorn de 100 m i expressa la configuració de proximitat (vegetació i desbrossament, vessant
exposada al vent dominant…)
A nivell del territori municipal, l’avís del risc regional «incendi forestal» al projecte d’urbanització indica un nivell de risc d’alt a molt alt a la major part del
territori. Tan sols destaquen algunes zones «protegides»* resultants de talls de
SALA
MAN
DRA
combustibles relacionats amb l’agricultura i de les planificacions forestals de
Protecció de Boscos contra Incendi.
Extracte «Guia metodològica Pla de Prevenció de Riscos naturals
per incendis forestals»
A més petit nivell, el risc local «incendi forestal» expressa per a les vivendes
existents un risc d’incendi forestal elevat. Les úniques excepcions són aquelles
que es troben envoltades per territori cultivat o en aquelles en què s’ha realitzat un desbrossament i gaudeixen d’una configuració de terreny favorable.
La metodologia d’avís del risc utilitzada es troba validada per la comissió
departamental de seguretat contra riscos d’incendi forestal. Aquest mètode
permet una classificació del sector estudiat en 5 nivells de risc, des de «Molt
baix» fins a «Molt alt», en un espai bàsic de 10 per 10 metres.
Les conclusions de l’estudi del risc són clares, sense la posada en marxa de
planificacions de protecció, el potencial d’espais construïbles és molt limitat i no correspon a la voluntat del municipi. A més, les vivendes existents
quedarien altament exposades en la majoria dels casos. Observant els resultats de l’estudi que defineix les zones exposades al risc d’incendi forestal i
el perímetre del mapa municipal proposat pel consell municipal, les zones
d’extensió urbana «protegides» semblen ser molt limitades.
III.2 Els reptes municipals
El municipi de Caixas no ha conegut, en els darrers anys, més que una evolució modesta de les seves construccions noves. Confrontat al envelliment de
la seva població, desitja poder desenvolupar moderadament la seva urbanització per tal d’acollir noves famílies privilegiant a joves parelles. En el marc
d’aquest desenvolupament, desitja també la creació de noves infraestructures públiques (escola, comerç bàsic, espais d’oci...).
Un dels seus principals objectius és donar una imatge de municipi estructurat, amb un veritable nucli urbà, fent més grans alguns llogarets i assegurant
las seva relació frenant les construccions aïllades. Desitja fer-ho promovent
la integració d’aquests nous projectes en el seu entorn i afavorint una arquitectura tradicional.
*S’entén per zones protegides, les zones
que poden protegir-se amb l’equip de
protecció (DFCI). Aquestes zones es troben sempre sotmeses al risc d’incendi forestal i no poden protegir-se només quan
una actuació humana (serveis de socors)
garanteix la seva protecció. Mentre que
la presència en el moment idoni dels serveis de socors és aleatori: aquesta zona
depèn de fet de la seva disponibilitat. La
garantia d’una protecció sense errors no
es troba assegurada.
I finalment, el més gran repte, desitja intensificar i garantir la seva seguretat
quant a risc d’incendi forestal.
III.3. Les planificacions de protecció
La protecció del municipi es basa, principalment, en un cúmul de zones desbrossades implantades als llocs més estratègics. Les reflexions sorgides ens
porten a dos diferents camps:
–�����������������������������������������������������������������������������
El reforç dels talls «clàssics» posats en pràctica en el marc del PAFI dels
ASPRES (Plans d’Ordenació Forestal contra Incendis) per a limitar els
C A T A L À
C81
SALA
MAN
DRA
C82
C A T A L À
grans incendis i protegir el massís forestal. En el municipi de CAIXAS, retrobem aquest tipus d’ordenació DFCI que es beneficia d’una conservació
del pasturatge a nivell del mas La Garrigue, com a punt de coronació i
proper als projectes d’urbanització.
–��������������������������������������������������������������������������������
La creació de nous talls amb l’objectiu prioritari de la protecció i la gestió
de les zones intermèdies Bosc-Zona habitada. Talls que es troben, per
tant, en contacte directe amb les zones construïdes o en projecte; reforçats pels desbrossaments obligatoris realitzats pels propietaris privats a
un perímetre de 50 metres al voltant de les seves vivendes (seguiment del
codi forestal).
Els estudis realitzats per a definir l’abast i la implantació d’aquests nous talls
intenta aconseguir la major eficàcia possible per al menor tall (garantia de
la viabilitat del projecte). Entre els factors principals esmentats cal mencionar la integració paisatgística, l’adaptació del terreny per a permetre la
mecanització dels treballs, les possibilitats de valorització de les pastures,
l’accessibilitat dels medis de socors i el control territorial.
S’han imaginat diferents escenaris de desenvolupament urbanístic en forma
d’hàbitats agrupats amb la corresponent simulació de les obres de protecció
que semblen necessàries de dur a terme per a reduir de forma satisfactòria
el nivell de risc.
El projecte acceptat ha estat aquell que responia millor als factors tècnics
esmentats anteriorment, així com a les expectatives del municipi i dels propietaris. Ha derivat en l’extensió de llogarets existents, però també en l’apertura d’un nou perímetre d’urbanització en un sector que potencialment pot
defensar-se.
III.4 Les eines i mitjans utilitzats
* L’ASA es regeix per la llei del 31 de juny
de 1865, és una institució pública de caràcter administratiu. La seva autorització
és un acte administratiu pronunciat pel
Prefecte després d’enquesta pública i
l’objectiu del qual pot ser la realització
i el manteniment en comú de les obres
col·lectives, sempre permetent entre altres la prevenció dels riscos naturals.
L’ASA és propietària de les obres que realitza en qualitat de promotor en el marc
del seu objectiu estatutari i, en qualitat
de això garanteix la seva conservació. El
seu funcionament es troba assegurat pels
diferents òrgans, que són: l’assemblea
de propietaris, el consell d’administració
el president i el vicepresident. Les deliberacions i actes realitzats per l’ASA es
transmeten a l’autoritat administrativa
competent i es consideren executòries.
La primera eina utilitzada només es cita a la memòria i en el record ja que
s’aplica en el cúmul de territoris exposats al risc d’incendi forestal; resulta en
el desbrossament de 50 metres al voltant de les construccions (mesura resultant del codi forestal). No obstant, el seu seguiment en el territori de Caixas
ha de garantir-se amb el màxim rigor ja que constitueix la protecció bàsica
de les vivendes. Per altra banda, és en base a aquests desbrossaments que la
resta d’equipaments de protecció programats donaran recolzament.
La segona eina, més específica, porta a la creació d’una Associació Sindical
Autoritzada (ASA*). Aquesta, acceptada per l’administració, té com a objectiu garantir la realització dels desbrossaments complementaris que constitueixen el tallafoc al nord de la zona d’urbanització. Alhora, permetrà el
control del territori necessari per a la gestió del emplaçament i mobilitzar
els medis que permetran finançar el manteniment del tall. Un dels seus
objectius annexes, fins i tot si és obligatori, és el d’implicar als propietaris
en una acció col·lectiva destinada a garantir la seva pròpia protecció. El
perímetre de l’ASA es troba definit per ordre governativa, inclou les parcel·
les que s’obriran a la urbanització, les parcel·les que composen la zona de
SALA
MAN
DRA
protecció desbrossada i les parcel·les ja construïdes que es beneficiaran de
la protecció.
La tercera eina, és segurament una de les més importants, deriva en el desenvolupament d’una activitat de pasturatge destinada, a part dels objectius purament agrícoles i socials, a facilitar el manteniment dels talls de combustible.
Els serveis agrícoles han iniciat, amb aquest objectiu, la posada en marxa d’un
centre de cria de cabres que reforçarà la zona desbrossada per a mantenir
una pressió de pasturatge que limiti el desenvolupament de la vegetació.
Per tal de permetre una instal·lació d’aquest tipus, s’han realitzat inversions importants de fons públics, ja sigui per a la preparació del terreny
(apertura mecànica i manual del medi) o per a la construcció d’una granja.
Complementàriament, la contractualització per a la creació de treballs inclosa en el marc de mesures agromediambientals (MAE a favor de la protecció
forestal contra incendis) permet mobilitzar crèdits destinats a la conservació
de les zones desbrossades.
Aquest conjunt permet a l’ASA reduir de forma important la seva participació en la mesura o la seva càrrega de manteniment és considerablement
més baixa.
Zona de protecció i urbanització
Granja - Orri
Zones obertes
a la urbanització
N
Ÿ
Llegenda
Perímetre ASA
Tallafoc existent
Zona desbrossada - Tallafoc
0
100
200 Metres
C A T A L À
C83
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C84
IV. Resultats :
El mapa, de més a baix, presenta de forma sintètica els objectius presos o els
resultats obtinguts.
En aquest esquema, l’estret lligam entre els reptes (desenvolupament de la
urbanització) i els dispositius de protecció esmentats anteriorment apareixen
de forma evident en cas d’un incendi provinent del nord, nord-oest (origen
més probable degut a la direcció dels vents predominants: tramuntana).
No obstant això, cal ser prudent davant aquest apropament, el risc zero no
existeix, i menys quant al risc de incendi forestal. Tot i que aquest dispositiu permeti la protecció de les zones habitades en situació clàssica, té els
seus límits. En efecte l’incendi forestal és un fenomen complex que implica
molts paràmetres que no són totalment previsibles (canvis bruscs del foc,
condicions climàtiques excepcionals, disponibilitat dels mitjans de lluita...).
És per tant aconsellable, així com en el marc d’un PPRIF, l’elaboració d’un pla
municipal de socors que controli el comportament que cal seguir-se en cas
de sinistre major.
V. Conclusió:
L’operació que s’acaba de descriure és un exemple de treball que hauria
de seguir-se a molts municipis de petites dimensions situats al bell mig de
massissos forestals i que es troben confrontats a un risc d’incendi major. El
seu desenvolupament ha de passar per una consideració responsable del risc
i per una visió global de la planificació del seu territori.
Es tracta d’un exemple en varis aspectes, ja sigui des d’un punt de vista tècnic amb l’impuls d’una tasca d’anàlisi o d’un punt de vista financer amb una
perfecta complementarietat dels mitjans aportats per les diferents parts (de
la particularitat a Europa, passant pel municipi, el departament, la regió i
l’estat).
Però la seva exemplaritat més important s’expressa amb la implicació de les
persones que han actuat per a aconseguir-lo; amb la seva capacitat d’intercanvi i amb la seva cohesió. No importa si són els ens locals, l’ajuntament del
municipi amb el seu consell municipal, els tècnics forestals o agrícoles, els representants de l’administració; tots, amb les seves respectives competències,
han sabut dialogar i acceptar compromisos que han permès que es dugués
a terme aquesta operació.
Això demostra que les actuacions voluntàries d’un electe poden derivar en
un resultat similar al d’un PPRIF sense tenir l’impacte a vegades obligatori i
sovint conflictiu.
Consideracions del grup Salamandra sobre la protecció
contra els incendis forestals a les urbanitzacions situades
en zones forestals
SALA
MAN
DRA
INTRODUCCIÓ
El grup Salamandra ha tractat nombroses vegades des de la seva creació
a l’any 1999 temes relacionats amb la protecció de les zones urbanitzades
contra els efectes dels incendis forestals.
En aquestes reunions s’ha analitzat diferents propostes i formes d’abordar
la seguretat a les urbanitzacions, tan en l’àmbit de la mitigació dels efectes,
abans, durant i desprès de la planificació d’aquests nuclis habitats, com en
l’àmbit de les emergències desencadenades pels incendis forestals. D’aquest
anàlisi s’ha deduït un conjunt de consideracions que es resumeixen a continuació amb l’objectiu d’aportar idees al debat professional e institucional
sobre aquest tema.
Definicions
En aquestes consideracions s’anomena àrea urbanitzada o urbanitzable
en zona forestal a qualsevol àrea construïda o potencialment edificable,
exposada directa o indirectament als combustibles forestals.
En la literatura anglosaxona s’utilitza el terme Wildland Urban Interface
(WUI), amb caràcter més restrictiu, per indicar les àrees a les que els combustibles forestals amenacen els habitatges i les estructures construïdes.
S’anomena àrea d’amenaça directa del habitatge (Home Ignition Zone)
al conjunt que forma un habitatge i dependències annexes i els 30 o 40 metres que la rodegen. En general, les condicions en que es troba aquesta zona
determina els riscos de ignició de la casa, per què l’incendi de les edificacions està directament relacionat amb els elements situats en aquesta àrea.
Per tant, es en aquesta zona i en les seves edificacions on s’ha de projectar
primordialment una bona defensa. Aquesta defensa, que engloba les activitats dels propietaris de les edificacions encaminades a: prevenir i controlar
els danys sobre les persones i bens; donar resposta adequada a les possibles
situacions d’emergència; i garantir la integració d’aquestes actuacions en el
sistema públic de protecció civil, és sol definir com autoprotecció.
En algunes legislacions sobre seguretat, també s’utilitza la expressió plans
d’autoprotecció per indicar el conjunt sistemàtic de previsions i actuacions
encaminades a garantir la seguretat en edificis i instal·lacions públiques i
privades. En alguns països s’ha volgut estendre aquest concepte a les àrees
urbanitzades i, en aquest ca, es parla de plans d’autoprotecció de les urbantizacions per determinar l’organització i les accions que s’han de realitzar
durant una emergència en tota la zona edificada.
S’entén com evacuació planificada el procés de trasllat organitzat d’un
col·lectiu e persones, en condicions adequades de seguretat, des d’una urbanització amenaçada per un incendi forestal a una zona condicionada que
no pot veure’s afectada per l’incendi.
C A T A L À
C85
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C86
Podem definir el confinament planificat com l’acció de refugiar als habitants d’una urbanització en les seves parcel·les i habitatges u altres edificis,
en el moment en que s’anuncia l’adopció d’aquesta mesura, sempre i quan
els edificis compleixin determinades normes de seguretat.
Polítiques per la reducció dels efectes
dels incendis forestals en àrea urbanitzada
o urbanitzable en zona forestal
En alguns països s’han desenvolupat mesures legislatives i administratives
que configuren diferents polítiques sobre la protecció de les àrees urbanitzades dels efectes dels incendis forestals. Aquest conjunt de mesures reguladores poden classificar-se en dos grans grups:
lMesures prèvies a la construcció de les urbanitzacions
lMesures posteriors a la construcció de les urbanitzacions
Mesures prèvies a la construcció
de les urbanitzacions
En general, moltes de les conseqüències o efectes generats pels incendis forestals en les àrees urbanitzades en zona forestal, no s’han tingut en compte
ni en la planificació territorial, ni en la planificació del desenvolupament. El
resultat d’aquest oblit ha estat la causa moltes vegades de grans pèrdues
de vides, habitatges i infrastructures. Aquesta situació ha generat un debat
sobre la obligació dels poders públics de garantir la seguretat dels ciutadans en aquestes àrees i sobre els límits d’aquest deure. Alguns partidaris
d’aquest compromís, ho han concretat en diferents projectes de normes i
reglaments reguladors, altres han preferit esperar les correccions que imposaran les lleis del mercat.
Els reglaments a que ens hem referit van, en el cas de la construcció, des
de la prohibició d’edificar a la possibilitat de fer-ho amb determinades
condicions. La prohibició de construir es sens dubte una de les decisions
polítiques més difícils que poden prendre’s, ja que significa el control governamental de part del potent mercat immobiliari. Aquesta dificultat ha
limitat en tot el mon el desenvolupament de les polítiques preventives
d’aquest tipus.
França es una notable excepció a aquesta tendència. Els plans de prevenció
de riscos naturals, entre els que es troben els incendis forestals , creats per
llei en 1995, són un dels instruments essencials de l’acció de l’Estat en matèria de seguretat. Aquests plans estableixen limitacions a l’ús de la propietat
pública o privada que estan associades a sancions penals en cas d’incompliment i que tenen conseqüències en el camp de les indemnitzacions per
catàstrofe.
SALA
MAN
DRA
Els plans de prevenció d’incendis, inscrits en aquesta política global de
prevenció, delimiten zones exposades directa o indirectament al risc d’incendi i reglamenten la utilització dels sols i poden determinar, també,
mesures que cautelars en la construcció, també en el que es refereix als
materials.
La redacció d’aquests plans, que s’ha iniciat uns anys, ha afavorit a França
al desenvolupament d’una metodologia per la diagnosi del risc i per la seva
delimitació cartogràfica1.
Els efectes dels incendis forestals sobre els habitatges, depenen de l’estat
en que es trobi l’àrea amenaçada directa de l’habitatge, les cobertes, les
possibles entrades de calor a l’edifici i, sobre tot, dels materials utilitzats en
la construcció. Tot el mon coneix la diferència entre l’efecte destructiu dels
incendis sobre les urbanitzacions amb cases de fusta a Estats Units, sobre tot
a Califòrnia, i els incendis en el mediterrani en que les cases es construeixen,
en general, amb materials més resistents al foc, que sofreixen efectes parcials però rarament la seva total destrucció. De totes maneres, la destrucció
total o parcial de les construccions no ha generat, excepte en el cas particular francès que hem anomenat, cap normativa sobre els materials constructius en les zones amb més incendis forestals. S’ha realitzat alguns estudis en
el mediterrani europeu sobre normalització dels materials de construcció en
urbanitzacions en àrees forestals.
Les mesures posteriors a la construcció
de les urbanitzacions
La previsió dels efectes dels incendis forestals a les urbanitzacions no ha incidit, en general, en la localització i construcció d’urbanitzacions en la major
part de països del món. Tot i així, les pèrdues humanes, materials i ambientals que s’han registrat a les urbanitzacions han desencadenat la presa
de mesures per la reducció dels efectes dels incendis i per la protecció dels
ciutadans durant l’emergència. Aquestes mesures poden agrupar-se en tres
blocs:
lReducció del perill
lReducció de la vulnerabilitat de les urbanitzacions
lMillora de la seguretat en l’evacuació o confinament de la població en
cas de perill.
Reducció del perill
1. Salamandra va publicar en el seu primer
número l’any 2003 l’article de Jean-Françoise
Galtié i Serge Peyre “Contribution methodologique au diagnostic, a l’afficahage et au traitement du risque societal d’incendi de vegetation en region mediterraneenne”.
La reducció del perill, es a dir, la capacitat de fer mal d’un incendi forestal, es
desenvolupa fonamentalment a través de l’aplicació de determinats mètodes silvícoles i de les polítiques que els donen suport. El seu objectiu es crear
les condicions per evitar o retardar la materialització del perill i minimitzar
C A T A L À
C87
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C88
l’amplitud dels danys potencials. Afecten a grans superfícies, ja que es conegut que els salts de foc que es produeixen durant els incendis en determinades condicions sobrepassen distàncies de més de 2 km.
Aquestes polítiques de gestió s’apliquen, doncs, a gran escala i formen part
de la política forestal general d’un país o regió. La dimensió d’aquestes polítiques obliga a considerar moltes variables ambientals, econòmiques i socials, i
no sempre la reducció del perill dels incendis es de prioritat. Per això és difícil
trobar exemples pràctics de tractament de les masses forestals orientats a la
reducció del perill que generen els incendis forestals en les urbanitzacions.
Reducció de la vulnerabilitat de les urbanitzacions
Existeix un gran consens en considerar que la magnitud dels danys provocats
per un incendi forestal en àrees urbanitzades depèn, en gran mesura, de la
vulnerabilitat al impacte en el que hem anomenat àrea de amenaça directa
de l’habitatge. Entenent per vulnerabilitat la predisposició d’aquesta àrea
als danys provocats per un incendi forestal. Aquesta realitat ha inspirat diferents reglamentacions. La més notable es la que recull el codi forestal francès que fa obligatòria per tots els habitatges i edificacions situats a menys
de 200 m del bosc la reducció de la vegetació en un cercle de 20 metres al
voltant de les edificacions.
El tractament global d’una urbanització també ha estat considerat en alguna legislació. Així en la llei de prevenció d’incendis forestals en urbanitzacions, aprovada pel Parlament autònom de Catalunya (Espanya), es disposa
la reducció de la vegetació en una franja de 25m. Al voltant dels límits de la
urbanització i en les parcel·les interiors no edificades, encara què en aquest
cas no s’exigeix cap mesura en l’àrea d’amenaça directa del habitatge.
A Estats Units la Healthy Forest Restoration Act aprovada a l’any 2003
promou l’elaboració de Plans de Protecció per urbanitzacions (Comunity
Wildfire Protection Plan) amb l’objectiu de reduir el perill, enfrontar-se als
incendis, preparar a la comunitat i reduir la vulnerabilitat.
Totes aquestes accions son relativament joves i, normalment, troben dificultats en la seva aplicació degut a què poden afectar prioritats no vinculades
a l’àrea urbanitzada, requereixen òrgans de gestió amb capacitat suficient
i són cares.
El finançament de la reducció de vulnerabilitat es planteja en aquestes reglamentacions de diferents formes. Mentre unes donen aquesta responsabilitat als propietaris individuals o a les comunitats de propietaris, altres fan
dependre les accions preventives dels pressupostos públics i,
finalment, algunes fan compartir els diners públics i privats en les polítiques de prevenció. D’on sembla que existeix un consens més ampli és en el
finançament privat de l’autoprotecció dins de l’àrea d’amenaça directa de
l’habitatge.
SALA
MAN
DRA
Millora de la seguretat en l’evacuació o confinament de la població en cas
de perill.
Durant l’emergència provocada per un incendi forestal en una àrea urbanitzada, el principal problema que es presenta en el de garantir la vida de les
persones que viuen en aquesta zona. Les autoritats responsables de l’emergència, en moltes ocasions, han de prendre la decisió d’evacuar o confinar.
Tant l’evacuació com el confinament poden estar planificats o poden fer-se
improvisadament.
La improvisació es el fer alguna cosa sense estudi ni preparació. Aquesta forma d’actuar es presenta en tots els camps, sobre tot quan hem de resoldre
problemes extraordinaris no previstos.
La planificació pertany al camp de l’estratègia i la improvisació al de la tàctica. Al parlar d’emergències en urbanitzacions, la planificació intenta resoldre problemes futurs mentre la improvisació obeeix a les exigències del aquí
i l’ara, per exemple, solucionar l’embús que pot produir un vehicle avariat
durant una evacuació. En aquest sentit, la improvisació, al parlar de seguretat en urbanitzacions, no hauria de substituir mai a la planificació, en el
millor dels casos només hauria de complementar-la.
En absència dels serveis d’extinció:
lEl confinament d’un habitatge o edifici d’una urbanització, només pot
ser segur si l’àrea d’amenaça directa de la vivenda i les seves edificacions
compleixen uns determinats requisits de seguretat, que han estat planificats i executats amb anterioritat.
lL’evacuació d’una urbanització, només és segura si l’incendi no arriba a
les vies d’evacuació fins que tota la gent ha sortit de la zona amenaçada
i si els recorreguts, forma d’avis i centres de recepció han estat planificats
abans del sinistre.
Quan l’evacuació o el confinament no han estat planificats prèviament, els
serveis d’extinció i de seguretat han de dedicar una part molt important
del seu treball a garantir la seguretat dels ciutadans durant l’evacuació o el
confinament. En la majoria de confinaments aquesta obligació d’assegurar
la protecció exigeix que els serveis d’extinció es concentrin en la zona, abandonats alguns fronts d’extinció o, si es necessari, tots els fronts.
L’evacuació o el confinament planificats i garantits, sumats als plans de prevenció de les urbanitzacions, asseguren un alt nivell de autoprotecció front
els perills provocats pels incendis, això ajuda a alliberar equips d’extinció
d’aquestes zones per lluitar directament contra els fronts dels incendis forestals. Indubtablement aquesta autoprotecció és un complement de vital importància per millorar el resultat dels equips d’extinció i dels serveis d’emergència, i ajuda a desenvolupar models i hàbits de seguretat en els habitants
de les àrees urbanitzades en zona forestal.
C A T A L À
C89
SALA
MAN
DRA
C A T A L À
C90
Perspectives futures
Les mesures legislatives i administratives que han començat a desenvolupar-se en uns pocs països s’estendran probablement a moltes regions amb
greus problemes a les àrees urbanitzades en zona forestal. De fet, a principis
de l’any 2009 entraran en vigor algunes esmenes al “Goverment Code” de
l’estat de Califòrnia que segueixen la línia comentada en aquestes consideracions i la comunitat autònoma de València (Espanya) aplicarà una nova
llei sobre protecció a les urbanitzacions. Tant les mesures sobre noves construccions, com les mesures per construccions existents són difícils d’aplicar
per diversos motius, alguns dels quals ja s’han comentat. El mateix podem
dir de la planificació de les evacuacions i de la més complicada i costosa planificació dels confinaments. Queda, per tant, un gran treball que fer en els
pròxims anys, tant en la reglamentació i planificació, com en les normes de
construcció i la gestió de les emergències.
La prévention des incendies
forestiers dans les urbanisations
situées en forêt
10
ANYS DE
SALA
MAN
DRA
SOMMAIRE
SALA
MAN
DRA
04
06
18
54
60
63
77
85
T2
F R A N Ç A I S
F3
SALA
MAN
DRA
SALAMANDRA: DIX ANS APRÈS!
F R A N Ç A I S
F4
Notre groupe de travail s’est constitué il y a dix ans grâce à la volonté
indéfectible des forestiers de terrain, tant français que catalans.
Dès le départ, il s’est fixé comme objectif de traiter l’amélioration
de la prévention et la lutte contre les incendies forestiers, afin de
garantir la gestion de la forêt méditerranéenne.
Nos réunions ont lieu deux fois par année, en France et en Catalogne,
en présence de forestiers, pompiers, chercheurs qui sont des représentants de différentes administrations y compris ceux du Ministère
de l’environnement d’Espagne et de France.
Nous publions cette revue qui reflète les thèmes débattus et les visites de terrain effectuées.
Ces réunions ont pour finalité de mettre en place des structures de
collaboration et, par la suite, d’expérimenter en commun des méthodes en vue d’améliorer la prévention et la lutte contre les incendies.
Durant cette première décennie (2000-2010) plusieurs études, menées sur le terrain, ont été publiées dans notre revue :
l La contribution méthodologique au diagnostic, à l’affichage et
au traitement du risque sociétal d’incendie de végétation en région méditerranéenne.
l L’analyse multicritères appliquée à l’étude du risque de propagation d’un incendie de forêt.
l La maîtrise de l’urbanisation en zone sensible à l’incendie :
Application de la méthodologie d’évaluation de l’aléa à la détermination du zonage réglementaire. l L’élaboration d’une méthode de prévision du risque de propagation des incendies de forêt fondée sur des données météorologiques.
l La méthodologie de travail de la cellule de suivi de feu de forêts
créée en Catalogne en 2005.
l Le développement du « Retour d’Expérience-REX » dans les
Pyrénées-Orientales.
l L’observation aérienne instrumentée comme source d’information pour le retour d’expérience.
La présente édition traite particulièrement des problèmes liés aux
urbanisations en forêt pour une plus grande maîtrise de la prévention d’incendie :
SALA
MAN
DRA
lLes Plans de Prévention des Risques d’incendie de forêt (PPRif)
dans la politique française. Les PPRif : un outil pour une stratégie globale de prévention. La prise en compte du risque incendie
dans un projet d’urbanisation en zone rurale « Caixas ».
lLes Mesures de prévention des incendies dans les urbanisations.
Les plans municipaux de prévention des incendies dans les urbanisations.
lL’évacuation ou le confinement des résidents d’urbanisations menacées par des incendies forestiers et la gestion de l’émergence.
Ces rencontres et visites de terrain permettent non seulement une
meilleure connaissance du problème des incendies mais surtout
une plus grande synergie dans le domaine de la collaboration et
des échanges d’information entre des gestionnaires forestiers, sans
oublier la participation des représentants du secteur de la lutte
contre incendies (pompiers) et de la recherche.
Les expériences acquises dans le domaine de la prévention et de la
lutte contre les incendies sont nombreuses en Afrique du Nord, au
Proche-Orient et en Europe du Sud. Les pratiques propres à chaque
pays méditerranéen et le volume d’outils législatifs et d’études élaborés, dans le domaine de la prévention et de la lutte contre les
incendies, sont importants. Il serait fort utile de partager ces expériences, entre nous tous, pour une plus grande connaissance des
réalisations effectuées, des problèmes résolus et, partant, pour une
meilleure conservation de notre patrimoine forestier.
C’est en multipliant ce genre d’initiatives, dans chaque pays méditerranéen, que nous arriverons à mieux cerner, à mieux gérer et, surtout, à mieux collaborer en faveur de l’urgence de la protection et
de la conservation de ce milieu naturel tant fragile et si indispensable à l’homme.
Albert Mamarbachi
Coordinateur du Groupe Salamandra
Septembre 2010
F R A N Ç A I S
F5
SALA
MAN
DRA
Les mesures de prÉvention d’incendies dans les urbanisations
en risque de feu de forÊt en Catalogne : faits marquants,
dÉfis et opportunitÉs
F R A N Ç A I S
F6
Résumé
José A. Terés Blanco, Josep Llaquet
Nadal, Antoni Tudela Pinol, Esteve
Canyameres Ramoneda
Generalitat de Catalunya. Ministère
catalan de l’Environnement et du
Logement. Direction Générale du
Milieu Naturel. Service de Prévention
d’Incendies de forêts. Catalogne.
Dans les dernières années, en Catalogne a été développée une importante
quantité de travaux de Prévention des incendies de forêts dans des urbanisations et zones urbaines présentant un risque d’incendie de forêts (Wildland
Urban Interface ou W.U.I.). En particulier a été généralisé le traitement de
la végétation pour l’ouverture de franges périmétriques de protection face
aux incendies de forêts. Ces franges périmétriques de protection avec un
minimum de 25 mètres de largeur ont une végétation d’arbres éclaircie et
des buissons restreints à des espèces peu inflammables.
L’administration publique a articulé le système (avec une nouvelle législation et des subventions économiques) pour la réaliser de ce traitement de la
végétation qui a permis de surmonter des problèmes divers ; légaux, économiques et d’implication des personnes.
La Catalogne a environ 45 000 hectares d’urbanisations, regroupées dans
1100 noyaux urbains (généralement dénommés urbanisations). Pour la période 2005-2007, les traitements de la végétation périmétrique ont été exécutés dans 50 pour cent de ces noyaux urbains.
1.- Les problèmes des incendies de forêts
dans les urbanisations
Les incendies de forêts dans les urbanisations est un problème largement
décrit. Nombreuses sont les publications sur cet aspect et toutes coïncident
à souligner que les principaux problèmes des urbanisations et des incendies
de forêts sont (Caballero, D. et al; 2005) :
a) Le risque pour les personnes et les infrastructures qui peuvent être endommagées si le feu les affecte.
b) Le besoin de moyens d’extinction pendant l’urgence pour protéger les
personnes et les biens. Ces moyens cessent de travailler directement sur
l’extinction du feu ce qui favorise la perte d’initiative pour l’extinction.
c) L’augmentation des ignitions dues à des négligences des voisins des zones urbaines qui deviennent fréquemment des incendies de forêts.
En Catalogne, comme dans une grande partie des zones européennes de
climat méditerranéen, les zones urbaines proches d’un bois sont des terrains
spécialement abondants (Castellnou, M. et al; 2005). Le mélange des terrains urbains et forestiers est effectué dans deux directions opposées : d’une
part les espaces urbains colonisent les zones forestières, et d’une autre, les
espaces forestiers colonisent des zones rurales et arrivent même aux anciens
noyaux historiques (abandon rural).
La Catalogne a 1 980 000 hectares de forêts selon les données de l’Inventaire
Écologique et des Forêts (Burriel, J.A. et al ; 2004), 60 pour cent de la sur-
SALA
MAN
DRA
face totale. Depuis 1994, la statistique des incendies de forêts en Catalogne
indique que tous les ans se produisent entre 600 et 800 incendies de forêts
(tendance stable ou légèrement à la baisse) qui brûlent annuellement entre
3000 et 5000 hectares de terrains forestiers (avec un maximum -1998- supérieur à 18 000 hectares de forêts et un minimum -1997- inférieur à 1000
hectares). La grande variabilité de surface brûlée est justifiée par les grands
incendies de forêts (supérieurs à 500 hectares), peu fréquents (1 pour cent
du total des incendies) qui brûlent environ 75 pour cent de la surface.
À partir des données disponibles par le Service de Prévention d’incendies de
forêts du Ministère catalan de l’Environnement, la Catalogne a aujourd’hui
environ 1100 urbanisations et noyaux urbains à moins de 500 mètres de terrains forestiers. Ces noyaux sont de tout type : petits (moins d’un hectare),
grands (plus de 500 hectares), très denses (100 pour cent urbanisé) ou très
dispersés (moins de 40 pour cent de la surface urbanisée).
Figure 1 : Localisation des urbanisations
en Catalogne cadre d’application de la
Loi 5/2003
La plupart de ces noyaux se trouvent sur la première et deuxième ligne de
mer, de sorte qu’à moins de 30 kilomètres de la côte se trouve 80 pour cent
de ces établissements urbains. Les autres urbanisations se trouvent dans
les zones de montagne pyrénéenne avec un attrait touristique et dans les
noyaux résidentiels de grandes villes. Selon ces mêmes données, la surface
occupée par des urbanisations en Catalogne est de 45 000 hectares (face aux
presque 2 000 000 d’hectares de surface forestière, qui suppose seulement
2,25 pour cent). Étant donné que les urbanisations comprennent des rues,
des zones bâties, des jardins, des parcelles non bâties, des zones vertes et des
Interfaces urbaines et
forestières en Catalogne
Domaine d’application de la Loi
5/2003
Urbanisations cadre de la Loi
Risque d’incendie de forêts
Risque Modéré
Risque Élevé
Risque Très Élevé
Non Forestier
F R A N Ç A I S
F7
SALA
MAN
DRA
F8
F R A N Ç A I S
zones forestières annexes qui s’emboîtent comme dans un puzzle, la surface
couverte par la végétation forestière est d’environ 10 000 hectares.
Il est calculé qu’un maximum de 500 000 personnes habitent dans les urbanisations, que ce soit comme résidence principale ou secondaire. La combinaison de tous les éléments exposés jusqu’à présent s’avère être constamment
une menace : la Catalogne enregistre des accidents très graves (avec décès
de personnes) d’incendies de forêts dans des urbanisations (Lloret de Mar en
1979 entre autres) et graves (habitations et d’autres infrastructures brûlées)
comme à Maçanet de la Selva ou Platja d’Aro (2003). Presque tous les ans se
produisent des épisodes importants avec des incendies qui affectent partiellement ou totalement des zones urbaines (avec évacuation ou confinement
de population).
Les chiffres des victimes et de maisons brûlées sont similaires à ceux d’autres
zones de la méditerranée (France, Espagne, Italie et Grèce) avec un comportement du feu similaire et avec une prolifération de zones urbaines
proches des bois. Mais ils sont bien inférieurs à d’autres zones du monde
comme aux États-Unis ou en Australie (Blanchi, R. et al ; 2006) où sont brûlées par un feu de forêts environ 118 habitation par an dans les 50 dernières années. Il est évident que dans cette statistique intervient la typologie
de construction selon que des matériaux combustibles soient plus ou moins
employés.
2.- Les mesures de Prévention des incendies
de forêts dans les urbanisations
Figure 2 : Seule construction restée debout dans une urbanisation de Califor­
nie (États-Unis) brûlée par un feu de
forêts. Cette maison est en ciment et
béton, alors que les autres étaient en
bois structurel et éléments plastiques.
Source : www.elperiodico.com (date :
01/11/2007)
Selon Vélez, R. (2000), la Prévention d’incendies de forêts est l’ensemble
d’activités dont l’objectif est de réduire ou d’annuler la probabilité que commence un feu de forêts ainsi que de limiter ses effets s’il se produit.
La statistique historique des incendies de forêts, le comportement du feu
et, en général, le sens commun nous indique que la Prévention d’incendies
de forêts devrait être envisagée dans la phase de projet de tout type de
construction ou d’infrastructure occupant des terrains forestiers. Implanter
des mesures relatives à l’impact environnemental et l’évaluation environnementale des plans et des projets devrait comprendre le risque d’incendies
de forêts comme une condition pour la viabilité ou non de l’infrastructure
(Miranda, C ; 2007).
Mais, le problème actuel est relié aux édifices ou infrastructures déjà existants, qui ont été construits il y a quelques années, sans aucun type d’analyse face aux risques naturels (vu qu’il y a des problèmes avec les incendies
de forêts similaires en cas d’inondations ou de grandes accumulations de
neige). Que faire avec ces constructions dont les habitants ne comprennent
pas parfois le risque tant qu’ils ne le souffrent pas est un défi pour toute
administration publique responsable. La société doit-elle investir dans des
mesures de défense et de minimisation de risques d’un problème créé artificiellement il y a des années ? N’est-ce pas logique que ce soient les propres
SALA
MAN
DRA
citoyens qui vivent dans les urbanisations qui se dotent des mesures de prévention ?
Les constructions ayant des caractéristiques résidentielles dans les urbanisations présentent de nombreux problèmes, celui du risque de souffrir des
incendies de forêts n’étant que l’un d’une longue chaîne.
l
l
l
l
augmentation des déversoirs incontrôlés dans le milieu naturel
augmentation du nombre d’ignitions (début de nouveaux incendies)
accès incontrôlé à des propriétés forestières privées (à moteur et à pied)
problèmes d’approvisionnement en eau et déversement d’eaux résiduelles
En résumé : il y a un problème très important qui occupe relativement peu
surface mais où il y a un grand nombre de population impliquée ; et le succès ou l’échec sera évalué par la gestion réalisée de l’urgence dans un thème
aussi sensible que la protection civile.
Selon le diagnostic effectué et dans l’objectif de prévenir des incendies en
considérant les restrictions qui se présentent dans la zone méditerranéenne,
les mesures de Prévention d’incendies de forêts dans urbanisations doivent
être (Caballero, D. 2001) :
–��������������������������������������������
le traitement de la végétation périmétrique
–������������������������������������������
le traitement de la végétation intérieure
–����������������������������������������������
dotation d’eau et autres éléments extincteurs
–������������������������������������������������������������������
habilitation de routes d’accès et d’évacuation de la zone urbaine
–������������������������
signalisation des voies
–��������������������������������������������������������������������������
inventaire d’habitations et d’éléments de risque de souffrir un incendie
de forêt
–���������������������������������������������������������������������������
divulgation entre les voisins des urbanisations du risque de souffrir des
incendies de forêts
–������������������������������������
réalisation de simulacres d’urgence
Il faut également savoir que toute initiative de Prévention d’incendies doit
être implantée avec l’implication de toutes les administrations publiques et
de tous les citoyens.
3.- Articuler des mesures de Prévention dans
des urbanisations depuis les administrations
publiques
Les administrations publiques chargées de la Prévention d’incendies de forêts doivent suivre deux lignes de travail :
a) développement réglementaire : obligation légale de se protéger des
incendies et distribution d’obligations entre d’autres administrations
publiques (Gouvernement et Mairies) et propriétaires privés (urbains et
forestiers).
b) inventaire des zones de risque : connaître la magnitude du problème
F R A N Ç A I S
F9
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F10
Le développement réglementaire
En 2003 a été promulguée en Catalogne avec le rang de Loi, une réglementation de Prévention d’incendies de forêts dans des urbanisations et
constructions isolées dans des terrains forestiers, à l’exception de celles
ayant un objectif agricole ou d’élevage.
–���������������������������������������������������������������������
avoir une frange de protection périmétrique d’au moins 25 mètres de
largeur avec la végétation d’arbres réduite et la strate arbustive débroussaillée.
–��������������������������������������������������������������������������
avoir les parcelles intérieures à la frange périmétrique non bâties sans
végétation sèche
–�������������������������������������������������������
disposer d’un réseau de bouches à incendie homologuées
–���������������������������������
rédiger un Plan d’Autoprotection
–���������������������������������������������������������������������������
assurer que les voies d’accès et leurs bas-côtés seront exempts de végétation
Cette réglementation a déjà un antécédent en 1995 quand a été promulgué
un décret qui obligeait à la Prévention de incendies de forêts dans la W.U.I.
Malheureusement, son succès a été faible étant donné qu’il ne résolvait pas
les principaux problèmes de l’exécution des mesures : le besoin d’agir dans
des propriétés forestières annexes à la zone urbaine et le montant élevé des
actions de Prévention (Fuentes Lojo, 2002).
En 2005, la Generalitat de Catalunya a entrepris deux mesures d’impulsion
de la Prévention des incendies de forêts dans les urbanisations ; elle a développé par voie réglementaire la Loi de 2003, en éclaircissant quelques
concepts conflictuels comme l’établissement d’une servitude forcée pour
l’ouverture des franges de protection périmétrique dans des terrains étrangers à la propriété des constructions urbaines et la publication d’une ligne
d’aides exclusive pour ouvrir et maintenir des franges de protection périmétrique qui payait jusqu’à 60 pour cent des dépenses d’ouverture et de maintenance de la frange de protection périmétrique. Les aides du Ministère de
l’Environnement de la Generalitat de Catalunya se sont répétées en 2006,
2007 et sur les deux années 2008/09.
Pour assurer le respect des obligations, un ensemble de responsabilités a été
réparti. Ces actions doivent être exécutées par :
1) tout d’abord, l’assemblée de compensation ou organisme de conservation de l’urbanisation (organisme urbanistique responsable de la zone).
2) s’il n’y a pas d’organisme urbanistique responsable de la zone, chacun
des voisins répondra solidairement du respect des obligations.
3)
si les voisins individuels ne respectent pas non plus leurs obligations, il
reviendra à la mairie correspondante de les exécuter.
L’une des clés du succès a été d’impliquer les Mairies dans ces responsabilités.
Seulement 10-15 pour cent des urbanisations disposent d’un organisme urbanistique responsable de la zone. De plus, le second cas ne se présente que
SALA
MAN
DRA
dans les cas de petites zones urbaines, car plus de 10 propriétaires difficilement se mettent d’accord (Arroyo, J. 1999). Le tout fait que dans 85-90 pour
cent des cas, ce sont les Mairies qui impulsent et exécutent ces mesures.
Les Mairies au niveau d’exécution réelle, la Generalitat de Catalunya au niveau
du financement et les propriétaires privés en tant que bénéficiaires finaux
sont responsables d’assurer le respect des mesures. Dans la pratique, ceci a
été vu par les Mairies comme une opportunité et non pas comme une menace
vu que plus de 200 Mairies des 280 qui ont des urbanisations en Catalogne
ont exécuté depuis 2005 des mesures de traitement de la végétation dans les
urbanisations et zones urbaines de leur cadre municipal. Il est évident que la
minorité qui ne partage pas cette opinion ne le fait par aucune impossibilité
de réaliser les travaux ni par manque de défense juridique face à une procédure administrative ou pénale ; il y a plutôt d’autres causes comme la faible
capacité de gestion du problème ou le manque de volonté de l’affronter.
L’inventaire des urbanisations
Les zones urbaines présentant un risque d’incendie de forêts doivent être
inventoriées de deux manières :
1) Conditions externes à la W.U.I. Inventoriées avec des outils GIS et validées avec des travaux sur le terrain.
a. Pente moyenne de l’urbanisation. La vulnérabilité augmente avec la
pente moyenne.
b. Surface de la W.U.I : plus la surface est grande, plus grande est la
possibilité d’être affectée par le feu.
c. Situation orographique. Les zones urbaines à mi-pente ou crête sont
plus vulnérables que celles de fond de vallée.
2) Conditions internes à la W.U.I. Elles doivent être inventoriées avec un
travail sur le terrain.
a. Rapport de parcelles non bâties et espaces verts (végétation naturelle) / parcelles totales.
b. Existence ou non d’une frange de protection périmétrique d’au moins
25 mètres de largeur. S’il existe une frange, les moyens d’extinction
auront une opportunité de défendre la zone urbaine.
c. Disponibilité d’eau et points d’eau dans l’urbanisation.
d. Difficultés pour le travail des moyens aériens dans l’extinction des
incendies de forêts : lignes électriques et autres.
e. Voie unique de sortie ou plus d’une voie. Une seule voie est toujours
vulnérable, quel que soit son état et la population de la zone urbaine.
Par là entreront les moyens d’extinction et sortiront les personnes
évacuées.
f. État des voies d’accès à l’urbanisation.
g. État des voies internes à l’urbanisation et leur signalisation. Les urbanisations sont souvent des labyrinthes et parfois elles ne sont pas
correctement signalisées.
h. Existence de Plans d’Autoprotection.
F R A N Ç A I S
F11
SALA
MAN
DRA
F12
F R A N Ç A I S
4.- Calculer la vulnérabilité des urbanisations
La vulnérabilité de la W.U.I. doit évaluer la possibilité de souffrir des dommages par un incendie de forêts. Afin de donner la priorité des subventions
aux zones les plus vulnérables, une méthodologie a été développée qui est
calculée comme un complément entre la capacité de propagation du feu
(calculée avec GIS) et la vulnérabilité des habitations et des infrastructures
(données d’inventaire expliquées au point 3).
– Vulnérabilité 1 : possibilité qu’un feu arrive à la W.U.I. Conditions externes.
– Vulnérabilité 2 : possibilité qu’un feu entre dans la zone urbaine et provoque des dommages aux personnes et aux infrastructures. Conditions
internes.
La première variable étudie les conditions de l’environnement à partir d’un
buffer des limites de la W.U.I. et croise les couches qui apportent des informations sur les risques d’incendies de forêts élaborées par le Ministère de
l’Environnement de la Generalitat de Catalunya et recueillies dans le Plan
Spécial d’Urgences pour des incendies de forêts en Catalogne (INFOCAT).
Cette carte classe le risque d’incendies entre 0 et 9 en pixels de 100x100
mètres. MIRAMON 5.2 obtient une sortie numérique moyenne du risque
d’incendie de forêts dans la zone immédiate externe à la zone urbaine.
La seconde variable se fonde sur les données d’inventaire collectées pour
chaque urbanisation. Chaque variable de l’inventaire est notée entre 0 et 1 et
l’addition de toutes les notes permet d’obtenir une valeur caractéristique.
Figure 3 : Exemple d’application dans
l’étude des conditions des alentours de
la W.U.I.
L’addition de la première et de la deuxième vulnérabilité donne un nombre
de points pour chaque urbanisation qui doit être interprété comme une
échelle ouverte et dans laquelle plus la valeur est grande, plus la vulnérabilité est grande. La figure 2 montre l’évaluation de la vulnérabilité pour une
Vulnérabilité (extérieur + intérieur)
60
40
20
0
0
Figure 4 : Distribution de la vulnérabilité dans l’étude de 475 zones de W.U.I.
en Catalogne.
1
2
3
4
5
6
Points
7
8
9
10
11
SALA
MAN
DRA
Variable
Critère
Note
Surface de la
W.U.I.
Plus la surface est grande, plus
la W.U.I est vulnérable.
0,01 points par hectare
La WUI de plus de 100 hectares a le nombre maximum
de points
Rapport parcelles
non bâties /
parcelles totales
Plus le nombre de parcelles
non bâties est grand, plus
grand est le risque de
propagation du feu.
Quotient supérieur à 0,4, 1 point
Frange de
protection
périmétrique
S’il y a une frange
périmétrique, les services
d’extinction pourront travailler
S’il y a une frange périmétrique, 0 points
Voies de
communication
Nombre de voies d’accès à la
WUI
Une seule voie d’accès, 1 point
Quotient inférieur à 0,4, est notée la valeur résultat
S’il n’y a pas de données, 0,5 points
S’il n’y en a pas, 1 point
S’il y a 2 voies d’accès, 0,33 points
S’il y a plus de deux voies, 0 points
Vulnérabilité
subjective
Évaluation subjective de celui
qui remplit la fiche.
Grande vulnérabilité 1 point
Vulnérabilité moyenne 0,33 points
Faible vulnérabilité, 0 points
Plan
d’Autoprotection
S’il y a un plan d’urgences ou
pas
Tableau 1. Ponctuation
����������������������������
utilisé pour le
calcul des conditions internes aux W.U.I.
Si un PAU n’a pas été rédigé 1 point
S’il y en a un, 0 points
note faite sur 475 urbanisations et noyaux urbains. Avec cette méthodologie, le résultat est ouvert à l’interprétation pour une valeur numérique de
risque maximal admissible dans la W.U.I. à l’échelle régionale.
5.- Le traitement de la végétation dans
des zones urbaines depuis la Generalitat
de Catalunya. Soutien aux Mairies.
Le traitement de la végétation est défini comme toutes les opérations à
exécuter sur les combustibles forestiers de la W.U.I. afin de réduire les possibilités d’un début et la propagation d’un feu de forêt. Comme nous l’avons
dit précédemment, toute la W.U.I. n’est pas un combustible forestier : une
partie de celle-ci est occupée par des rues ou une surface bâtie avec peu
de végétation accumulée. Le traitement à réaliser dans les zones où s’accumulent plus de combustibles de ceux indiqués dans la réglementation sera
réalisé selon la pente et la végétation qui occupe initialement le terrain.
Si la pente est inférieure à 40 pour cent
Le traitement de la végétation doit être fait avec un minimum de 25 mètres
périmétriques à la zone urbaine et dans les zones intérieures non bâties et
espaces verts. Sur des terrains plantés d’arbres (plus de 20 pour cent du recouvrement est occupé par des arbres de plus de 15 centimètres de diamètre normal), le recouvrement des arbres ne peut pas dépasser 35 pour cent ; avec une
F R A N Ç A I S
F13
SALA
MAN
DRA
F14
F R A N Ç A I S
distribution homogène sur le terrain. L’espace minimal entre chaque tronc
doit être d’au moins 6 mètres. Les branches les plus basses peuvent être élaguées jusqu’à 1/3 de leur hauteur, jusqu’à un maximum de 5 mètres. La strate
arbustive sera débroussaillée afin qu’elle occupe un maximum de 15 pour
cent de la surface et les plantes doivent être séparées d’au moins 3 mètres
et donner la priorité aux espèces végétales de moindre combustibilité et qui
conservent pendant l’été une teneur en eau élevée. En Catalogne ce sont :
Olea europaea
Prunus avium Buxus
sempervirens
Pistacia lentiscus
Pistacia terebinthus
Rhamnus alaternus
Hedera helix Daphne
gnidium Ruscus
aculeatus Rubia
peregrina Smilax
aspera
Viburnum tinus
Quercus sp. Juniperus
communis
Arbutus unedo
Rhamnus lycioides
Rubus sp. Ononis
tridentata Osyris alba
Halimium sp. Atriplex
halimus Tamarix sp.
Si la zone n’est pas plantée d’arbres, le recouvrement végétal maximal doit
être égal à 35 pour cent, mais évidemment dans ce cas, les espèces qui la
couvrent seront des arbustes de la liste précédente.
Figure 5 : Aspect d’ouverture d’une
frange périmétrique dans Pinus halepensis de 25 ans.
Figure 6 : Aspect de l’ouverture d’une
frange périmétrique en repousse de
souche de Quercus ilex.
Si la pente est supérieure à 40 pour cent
Une étude spécifique est requise, signée par un professionnel diplômé en
forêts établissant le traitement de la végétation le mieux approprié à la
zone et la largeur de la zone affectée (qui peut être différente de 25 mètres,
en considérant le combustible, la pente, l’orientation et l’exposition à des
situations de risque élevé d’incendie de forêts) et minimisant l’impact des
actions sur le terrain.
Ces études devraient considérer le comportement du feu pouvant se produire dans la zone.
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F15
Figure 7 : Aspect d’une frange périmétrique maintenue deux fois par an de
Pinus nigra & Quercus faginea.
Figure 8 : Aspect du traitement de la
végétation dans des espaces verts. Pinus
halepensis de 50 ans.
Figure 9 : Vue au sol du tracé de franges
de protection périmétrique.
La conception au sol du traitement de la végétation doit entourer complètement la zone urbaine avec un minimum de 25 mètres, créant un anneau
périmétrique pouvant combiner des espaces forestiers traités et des espaces
agricoles. À l’intérieur de cet anneau il faudra débroussailler dans les mêmes
conditions que la frange périmétrique toutes les parcelles non bâties et espaces verts, comme l’établit la réglementation.
L’ordre des opérations pour réduire les combustibles peut être variable, en
fonction des caractéristiques propres de la végétation à traiter. Comme manière générale, il est habituel de diviser la zone à traiter en parcelles homogènes pour leur pente et végétation. Dans chaque parcelle est recherché un
accès, par des chemins, rues de l’urbanisation ou traversant des parcelles urbaines. Si la végétation arbustive est très abondante il faut faire un premier
débroussaillage léger de pénétration. Les arbres à éliminer seront taillés
puis coupés en morceaux, et les arbres à respecter seront émondés. Enfin, les
restes végétaux seront broyés, ceux pourront avoir une dimension maximale
de 20 centimètres. Le bois réutilisable des arbres taillés sera extrait et empilé
au point d’entrée de la parcelle.
Souvent le traitement de la végétation
dans la zone périmétrique d’au moins
25 mètres de largeur exige l’entrée dans
des terrains de propriétaires forestiers
privés étrangers à la zone urbaine. Dans
tous les cas, et avant le début des travaux, il faut disposer du permis de la
propriété affectée pour l’exécution du
débroussaillage et de la taille d’arbres.
Ces propriétaires ont le droit de recevoir
une indemnisation ou compensation
pour la perte de production (taille d’une
partie des arbres) provoquée, laquelle
sera effective avant le début des travaux
forestiers.
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F16
6.- Incendies et urbanisations : faits
marquants, défis et opportunités. Conclusions.
Les subventions économiques données depuis 2005 par le Ministère de l’Environnement de la Generalitat de Catalunya a permis de généraliser sur le
territoire le traitement de la végétation. Les Mairies ont été les bénéficiaires de ces subventions et environ 70% des urbanisations ont totalement ou
partiellement des franges de protection périmétrique face aux incendies de
forêts.
De tout ce système fortement implanté, des choses positives et d’autres négatives en ont découlé qui doivent être évaluées pour faire une autocritique
constructive. Parmi les défis à relever rencontrés, il faut souligner qu’il reste
encore beaucoup de travail à faire et que la maintenance de ces infrastructures doit être une tâche continue. Les traitements périmétriques de la végétation sont cela, périmétriques, un début : il reste encore toute la végétation
intérieure à traiter et à éclaircir. Il faudrait également trouver une formule
pour impliquer la minorité de communes qui jusqu’à présent n’ont pas initié
les travaux de Prévention d’incendies de forêts dans des urbanisations.
Sur le montant des subventions, il faut constater deux choses :
–�������������������������������������������������������������������������
si le soutien économique de l’administration publique était de 100 pour
cent, autant ou plus de mesures de protection seraient établies, mais dès
que l’administration publique ne peut pas garantir 100 pour cent des
aides, la plupart des travaux de Prévention cesseront d’être réalisés.
–�������������������������������������������������������������������������
si le soutien économique de l’administration publique est important (entre 50 et 80 pour cent de l’investissement), il pourrait être difficile de
financer le reste (entre 20 et 50 pour cent) et ceci pourrait dissuader
quelques bénéficiaires.
La Generalitat de Catalunya interprète que ce second système est meilleur
vu que, bien qu’il avance peu à peu, les actions réalisées encouragent la participation réelle des bénéficiaires (résidents) aux mesures de protection.
Parmi les opportunités qui ont provoqué la généralisation des travaux de
traitements de la végétation dans les urbanisations, il faut souligner :
–�����������������������������������������������������������������������������
le progrès dans la sécurité des zones urbaines traitées. Les zones urbaines
dans lesquelles a été traitée la végétation ont déjà augmenté de manière
importante leur sécurité.
–���������������������������������������������������������������������
les déversements incontrôlés de déchets dans la WUI ont été réduits
vu que ces déversements sont maintenant très visibles et dénoncés par
d’autres résidents et voisins.
–��������������������������������������������������������������������������
la tâche de divulgation faite entre les habitants de la WUI ayant un risque d’incendies de forêts en les faisant participer au processus les obligeant à payer une petite part des opérations de débroussaillage de la
végétation.
–��������������������������������������������������������������������������
l’implication des Mairies dans la Prévention d’incendies liée au développement urbanistique.
SALA
MAN
DRA
–���������������������������������������������������������������������������
une opportunité de travail pour des entreprises dans un secteur faible de
l’économie.
Références bibliographiques
Arnaldos J. Navalón, X. Pastor, E. Planas, E. & Zàrate, L (2004) Manual de
ingeniería bàsica para la prevenció y extinción de incendis forestals.
Mundi-Prensa. Barcelone.
Arroyo, J. (1999) Urbanizaciones privadas, conjuntos y complejos inmobiliarios. Adap. de la Loi 8/1999, du 6 avril, réforme de la Loi sur la
propriété horizontale. Dykinson. Madrid.
Blanchi, R. Leonard, J.E. & Leicester, R.H. 2006. Lessons learnt from post
bushfire surveys at the urban interface in Australia. V International
Conference on Forest Fire Research. Coimbra.
Burriel, J.A ; Ibànez, J.J ; Mata, T. & Vayreda, J. (2004) Inventari Ecològic
i Forestal de Catalunya. Vol. 10. CREAF. Universitat Autòmoma de
Barcelona.
Caballero, D. (2001) Particularidades del incendi forestal en la interfície urbana- forestal. Caso de estudio en la comunidad de Madrid. Ies
Journées de Prévention des incendies de forêts. ETSI Montes. Madrid.
Caballero, D. Giroud, F. Picard, C. & Xanthopoulos, G. (2005) WildlandUrban Interface Management: A State of the art. Euro-Mediterranean
Wildland Fire Laboratory. Eurofirelab D-10-01.
Castellnou, M. Rodríguez, L. & Miralles, M. (2005) Urbanizaciones y el foc
forestal. Aportaciones desde la experiencia en Cataluna durante la
campana 2003. Poster des IIes Journées de Prévention des incendies de
forêts. Centre Technologique et Forestier de Catalogne. Barcelone.
Fuentes-Lojo, Abogados (2002) La nova Llei 2/2002, de 14 de març d’urbanisme de Catalunya. JM Bosch Editor. Barcelone.
Lampin, C. Jappiot, M. Long, M. Mansuy, & N. Borgniet, L. (2006). WUI and
road networks / vegetation interfaces characterizing and mapping
for forest fire risk assessment V International Conference on Forest Fire
Research. Coimbra.
Manzello, S. Cleary, T. Shields, J. & Yang, J. (2006). Ignition of mulch an
grasses by firebrands in wildland-urban interface fires. International
Journal of Wildland Fire, 15, 427-431.
Miranda, C. (2007). Integració de l’anàlisi del risc d’incendi forestal en
el instruments de planificació urbanística. Ies Journées Nationales sur
la planification et l’implantation des plans de protection civile. Tarragone.
Ramsay, C. & Rudolph, L. (2003). Landscape anb building desing for bushfire areas. CSIRO publishing.
Vélez, R (2000) . La defensa contra incendis forestals. Fundamentos y
experiencias Mc Graw Hill.
F R A N Ç A I S
F17
SALA
MAN
DRA
Programme de prévention d’incendies de forêts
dans les urbanisations géré par la Diputació de Barcelona
et les mairies
F R A N Ç A I S
F18
Xavier Navalon Nonell
Bureau Technique de Prévention
Municipale d’Incendies de Forêts
Diputació de Barcelona
2010
1. Les urbanisations, bref diagnostic de leur
production et vulnérabilité face aux incendies
de forêts
La production résidentielle de faible densité dans la province
de Barcelone
Depuis la seconde moitié du XXe siècle, la Catalogne et l’ensemble du territoire méditerranéen a expérimenté une tendance de changement dans la
forme de vie traditionnellement concentrée. Un modèle résidentiel est apparu, jusqu’à présent établi sur la culture anglo-saxonne et principalement
nord-américaine, qui se caractérise par une production accélérée d’habitations distribuées de forme dispersée dans des espaces qui, jusqu’à maintenant, s’étaient maintenus à l’écart des dynamiques d’urbanisation.
Le développement d’espaces résidentiels de faible densité dans la province
de Barcelone commence dans les années 60 le long de l’aire métropolitaine
de Barcelone, bien que la grande prolifération de ce genre d’habitations
se produise à partir des deux dernières décennies du XXe siècle (Source,
1999).
Muñoz, F. (2005) affirme que, pendant la période comprise entre 1987 et
2005, plus 500 000 habitations sont construites dans la province de Barcelone,
dont un tiers sont des constructions destinées à des habitations unifamiliales.
Nous trouvons donc une tendance productive qui n’a pas changé dans les
dernières années, au contraire. Muñoz, F. (2005) comptabilise un total de
40 280 nouvelles constructions de maisons unifamiliales dans la province de
Barcelone entre 2002 et 2005. C’est-à-dire plus de 10 000 maisons nouvelles
par an, ou ce qui revient au même, une production de 1,25 maisons unifamiliales par heure.
Cette occupation de nouveaux espaces résidentiels de faible densité s’est
produite au long des années de manière extensive sur le territoire, au
point que dans les années 90, les communes de la troisième couronne de
la province de Barcelona ont dépassé, pour la première fois, la production
d’habitations unifamiliales de l’aire métropolitaine de Barcelone (Muñoz
F., 2005).
La qualité des aires résidentielles de faible densité hors du noyau
urbain
L’occupation extensive et accélérée de zones résidentielles de faible densité
a provoqué une forte consommation de sol qui progressivement dépassé les
limites des villes. Barba, J. ; Mercadé, M. (2006) réalisent un diagnostic de la
croissance résidentielle de faible densité produite hors des limites des principaux tronçons urbains des communes de la province de Barcelone. En tout,
806 zones résidentielles de faible densité sont identifiées hors du noyau urbain qui occupent un total de 26 080 ha.
SALA
MAN
DRA
Le paysage de dispersion résidentielle généré est nombreux en terme de
quantité et, dans la plupart des cas, déficient en qualité. Le fort rythme de
construction sur des terrains peu préparés pour être urbanisés, le manque
de planification rigoureuse, le manque de discipline urbanistique, etc., ont
débouché sur des zones résidentielles de faible densité avec de graves déficits urbanistiques, comme le décrit le tableau suivant.
Type d’infrastructure
Tableau 1. Diagnostic de la situation
actuelle des urbanisations (Barba J. ;
Mercadé M., 2006)
État
Déficient
Sans service
Réseau d’égout
18%
45%
Éclairage public
22%
24%
Réseau d’approvisionnement en eau
potable
34%
7%
Voies d’accès
20%
14%*
Voies urbaines
27%
22%*
(*) sans pavement
La sécurité face aux incendies de forêts des résidences de faible
densité hors du noyau urbain
L’établissement des espaces résidentiels de faible densité sur notre territoire
non seulement a été nombreux et déficitaire quant aux services urbanistiques élémentaires. La dispersion d’habitations dans les bois présente un
autre problème grave : leur sécurité face aux incendies de forêts, ou ce qui
revient au même, la capacité de défense que possèdent ces habitations face
à la plus que probable arrivée d’un incendie de forêt.
Un incendie de forêt se propage sur le territoire car il se produit de continues ignitions, et l’un des facteurs qui permet sa propagation est la présence
de combustible. Sans combustible, les ignitions ne se produisent pas.
En ce sens, les urbanisations de la province de Barcelone ont un combustible
suffisant, aussi bien autour qu’à l’intérieur, pour alimenter un incendie, et par
conséquent, il peut se propager jusqu’aux façades des habitations. Ce sont
des installations entourées de combustible forestier qui occupent une surface
moyenne de 32 ha. Leur intérieur est composé de différentes parcelles, une
moyenne de 190 par urbanisation. Parmi celles-ci, 170 sont déjà actuellement
bâties avec une surface par parcelle de 850 m2. Les autres parcelles sont des
espaces qui occupent une moyenne de 8 ha de surface par urbanisation, qui
en attendant d’être bâties, leur intérieur est occupé par de la végétation.
Dans les alentours immédiats de la structure principale des habitations, c’està-dire les jardins domestiques, il est habituel de trouver différents types de
combustibles qui peuvent contribuer au fait que l’incendie arrive à côté de
F R A N Ç A I S
F19
SALA
MAN
DRA
F20
F R A N Ç A I S
l’habitation. La végétation domestique près des maisons, des éléments aussi
bien en plastique qu’en bois ou dérivés du bois, des conteneurs en plastique
contenant du gasoil, etc., sont quelques-uns des combustibles qui font partie de l’intérieur des parcelles bâties, et qui supposent un bon aliment pour
l’incendie qui arrive. Certains de ces combustibles peuvent également entrer
en ignition uniquement par la chute de particules incandescentes libérées
par l’incendie principal. Ces particules peuvent parcourir de longues distances et créer des foyers secondaires dans la propre parcelle bâtie.
En conclusion, la production urbanistique créée nous a conduit à avoir des
urbanisations qui actuellement sont faibles, très faibles pour, dans certains
cas, pouvoir affronter l’avancée sous forme de chaleur que produira un incendie de forêt. Ce sont des espaces urbanisés qui ont besoin, si le sinistre se
produit, de la forte présence active des moyens d’extinction.
2. La législation catalane en matière
de prévention et de protection dans
les urbanisations
La province de Barcelone, comme de nombreuses autres zones, n’a pas tenu
en considération les concepts de sécurité et de protection au moment de
construire, d’urbaniser ou d’occuper des espaces traditionnellement non
destinés à l’emplacement urbain. Le paysage actuel est, comme nous le commentions avant, la présence de noyaux urbains dans les bois peu consolidés,
qui les rendent fragiles face à un moyen d’agression tels que les incendies
de forêt.
Tableau 2. Mesures de prévention
d’incendies de forêts dans les urbanisations établies par la Loi 5/2003
Une solution à ce problème serait de faire disparaître toutes ces habitations
installées sans aucune mesure de protection. Démolir ce qui a été construit.
Toutefois, nous savons tous que cette solution serait impopulaire et qu’elle
affecterait des milliers de personnes qui vivent actuellement dans ces espa-
Plan de délimitation art. 2 Loi 5/2003
– Élaborer un plan de délimitation des urbanisations pour établir le
domaine d’application de la Loi.
Sujet obligé
– Mairie
Mesures de prévention d’incendies art. 3 Loi 5/2003
Sujets obligés
a) Assurer l’existence d’une frange extérieure de protection de vingt-cinq
mètres de largeur autour, sans végétation sèche et avec la masse d’arbre
éclaircie.
b) Maintenir le terrain des parcelles non bâties sans végétation sèche et
avec la masse d’arbre éclaircie.
c) Élaborer un plan d’autoprotection contre les incendies de forêts à
incorporer au plan d’action municipal.
d) Disposer d’un réseau de bouches à incendie homologuées pour
l’extinction d’incendies.
e) Maintenir propres de végétation sèche les voies d’appartenance privée
aussi bien les internes que celles d’accès et les bas-côtés.
1. Organe de gestion ou le
syndic de l’urbanisation.
2. Si le syndic n’existe pas, les
propriétaires des terrains
de l’urbanisation doivent
répondre solidairement.
3. En cas de manquement, les
mairies doivent répondre de
orme subsidiaire aux mesures
a, b et e.
SALA
MAN
DRA
ces. Par conséquent, le pays a décidé de résoudre le problème en légiférant
une série de mesures à appliquer dans ces urbanisations, aussi bien de prévention que d’urgence, dans l’objectif d’en améliorer les conditions.
En 1995, la Catalogne a lancé le déploiement réglementaire avec l’approbation du Décret 64/1995, du 7 mars, qui établit les mesures de prévention
d’incendies de forêts, et en particulier, l’article 2 établit les mesures concrètes de prévention d’incendies que doivent implanter les syndics de voisins de
chaque urbanisation.
Toutefois, le degré de respect de ces mesures par les personnes obligées a
été très faible, un fait qui a motivé l’approbation de la Loi 5/2003, du 22
avril, sur les mesures de prévention des incendies de forêts dans les urbanisations sans continuité immédiate avec le tissu urbain. La Loi reconnaît
dans son préambule le faible succès d’exécution des mesures établies dans
l’article 2 du Décret 64/1995, où il est dit textuellement « l’expérience obtenue conseille de renforcer les instruments juridiques permettant de rendre
entièrement effectives les mesures préventives ».
Parallèlement, la Catalogne a approuvé la Loi 4/1997, du 20 mai, sur la protection civile de Catalogne, dans l’objectif de réglementer la protection civile
en Catalogne, qui comprend les actions destinées à protéger les personnes,
les biens et l’environnement face à des situations de grave risque collectif,
de catastrophes et de calamités publiques.
Récemment, le Parlement de Catalogne a approuvé la Loi 3/2009, du 10
mars, sur la régularisation et l’amélioration d’urbanisations ayant des déficits urbanistiques, afin de donner des instruments qui aident à améliorer les
déficiences urbanistiques résumées dans le tableau 1.
2.1. La Loi 5/2003, sur la prévention d’incendies de forêts
dans les urbanisations
La loi 5/2003, du 22 avril, sur les mesures de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations sans continuité avec le tissu urbain répond à un
besoin efficace de protection des personnes et des biens présents dans ces
noyaux urbains et des zones forestières situées aux alentours.
L’article 3 recueille les mesures de prévention d’incendies que doivent obligatoirement respecter les urbanisations qui n’ont pas de continuité avec
le tissu urbain et qui sont situées à moins de cinq cents mètres de terrains
forestiers :
2.2. Loi 4/1997, sur la protection civile en Catalogne
La protection civile est définie par le Tribunal Constitutionnel comme un ensemble d’actions visant à éviter, réduire ou corriger les dommages causés
aux personnes ou biens par toute sorte de moyens d’agression et par des
éléments naturels ou extraordinaires en temps de paix quand l’ampleur et la
gravité de leurs effets leur font atteindre le caractère de calamité publique.
F R A N Ç A I S
F21
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F22
La Loi 4/1997 établit dans l’article 3 lettre c comme l’un des objectifs élémentaires la planification des réponses face aux situations de risque collectif grave et aux urgences. En ce sens, l’article 15 définit que les outils de
planification sont les plans de protection civile qui établissent le fonctionnement et l’organisation des ressources humaines et matérielles pour
améliorer la réponse face à des urgences ou un risque grave. La Loi classe les
plans de protection civile comme territoriaux, spéciaux et d’autoprotection.
lPlans territoriaux : ils prévoient avec un caractère général les urgences
pouvant se produire dans le domaine de la Catalogne et des communes, et il peut y avoir des plans de domaine territorial supramunicipal,
si les caractéristiques spéciales des risques ou des services disponibles le
conseillent ainsi. Les plans territoriaux sont : Plan de protection civile
de Catalogne (PROCICAT) ; plans de protection civile municipaux ; plans
supramunicipaux.
lPlans spéciaux : ils établissent les urgences générées par des risques
concrets tels que d’inondations, sismiques, chimiques, de transport de
marchandises dangereuses, d’incendies de forêts et volcaniques et
d’autres que détermine le Gouvernement.
Les plans spéciaux en vigueur en Catalogne pour le risque d’incendies de
forêts sont :
–����������������������������������
Au niveau de la région autonome : le Plan de protection civile d’urgences pour des incendies de forêts de Catalogne (INFOCAT),
et
–����������������������
Au niveau municipal : les plans d’action municipale pour les incendies de forêts (PAM).
lPlans d’autoprotection : ils prévoient, pour certains centres, entreprises et installations, les urgences qui peuvent se produire suite à leur propre activité et les mesures de réponse face à des situations de risque, de
catastrophes et de calamités publiques qui peuvent les affecter.
Les urbanisations doivent disposer de leur plan d’autoprotection (PAU)
qui se doit d’établir les actions à suivre avec les moyens propres dont elles
disposent, en cas d’urgence pour incendie de forêt, qui peut les affecter. Les
PAU seront intégrés au PAM et ils doivent être élaborés par les titulaires des
biens à protéger, ou par le Syndic de Coopération, et ils doivent être approuvés par l’Administration locale correspondante.
Le Plan d’action municipal (PAM)
Le Plan d’action municipal (PAM) pour els incendies de forêts établit l’organisation et la procédure d’action des ressources et des services d’appartenance publique locale, et des ressources et services que peuvent lui assigner
d’autres administrations publiques ou privées. Son objectif est de faire face
aux urgences pour des incendies de forêts dans el domaine territorial de
l’Administration locale (Generalitat de Catalunya, 1995).
SALA
MAN
DRA
Le Plan INFOCAT est le document qui liste les communes qui sont obligées de
rédiger le Plan d’action municipal, lequel dans son annexe 1 établit que 75%
des communes de la province de Barcelone est classé comme communes à
risque d’incendie de forêt, et par conséquent, elles sont obligées d’élaborer
et d’approuver le Pla d’action municipal pour des incendies de forêts correspondant.
Le PAM doit contenir la planification de l’opération d’évacuation des urbanisations de la commune.
Les plans d’action municipale doivent suivre une structure de contenu
minimum établie par le Décret 210/1999, du 27 juillet, qui approuve la
structure du contenu pour l’élaboration et l’homologation des plans de
protection civile municipaux. L’annexe 1 lettre B point 5 du décret mentionné fait référence à l’opérationnalité et en particulier de l’obligation
d’établir dans le Plan d’action les opérations de confinement ou d’évacuation et d’accueil des noyaux habités menacés par un incendie de
forêt.
Qui peut autoriser l’évacuation d’une urbanisation ?
L’article 9 de la Loi 4/1997 indique qu’il revient à l’autorité de protection
civile de convenir de l’évacuation ou confinement d’une population menacée par un danger concret, par exemple par un incendie de forêt. La Loi
4/1997 reconnaît comme autorité de protection civile le ministre catalan du
Gouvernement, et comme autorité locale, le maire, sans préjudice des fonctions du ministre du Gouvernement. Le Plan INFOCAT établit dans son alinéa 4 que, en cas d’urgence, la décision d’évacuer et de loger la population
pourra être prise par le coordinateur du Centre de Commandement Avancé
CA ou du groupe d’intervention.
En résumé, le maire est le plus haut responsable local en cas d’incendie de
forêts, et sans préjudice du ministre catalan du Gouvernement, il devra
prendre une décision tellement délicate que celle d’évacuer une population
menacée par l’arrivée d’un incendie de forêts.
2.3. Difficultés pour appliquer la loi
Ce qui est légiféré doit ensuite être mis en pratique, il faut le transformer
en actions et, il est vrai, c’est un fait tangible dans lequel, dans les dernières
années, il y a eu beaucoup de mouvement, il y a eu beaucoup de réponse,
principalement locale, et nous pouvons commencer à voir comment certaines des mesures légiférées ont été appliquées. Mais ce n’est pas suffisant,
nous sommes encore loin, nous avons encore de nombreuses urbanisations
qui continuent d’être très vulnérables.
Le problème est donc d’analyser pourquoi on n’avance pas plus rapidement,
ou dans certains cas, pourquoi ce processus d’application des mesures de
protection et de prévention dans les urbanisations n’a pas encore commencé. La conclusion extraite est la suivante :
F R A N Ç A I S
F23
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F24
lLes voisins des urbanisations à travers leurs syndics ou individuellement
doivent procéder à l’élimination de combustible dans les parcelles devant être bâties, ainsi que de l’environnement des urbanisations, en plus
d’installer une réseau de bouches à incendie exclusif réservé à l’usage des
moyens d’extinction, et rédiger un plan d’urgence duquel les voisins feront partie. Ceci implique, entre autres tâches, que les voisins obtiennent
les permis légaux d’entrée à toutes les parcelles et propriétés rustiques
affectées par la frange, d’obtenir un financement suffisant pour faire
face aux dépenses de travaux qui en découlent, c’est-à-dire, ils doivent
mettre en marche tous les mécanismes de gestion qui finissent par être
des obstacles très difficiles à surmonter dans la plupart des cas, et qui
freine la mise en marche, sur l’initiative des voisins, des obligations qui
sont établies.
lÀ défaut, les mairies peuvent prendre le relais et procéder à rendre
effectives les mesures établies par la loi. Les mairies dénoncent que le
manque d’un soutien technique spécialisé, la grande charge de gestion
que supposent les démarches des procédures administratives, comme la
planification d’une évacuation et quels sont les paramètres à utiliser
pour décider l’évacuation ou le confinement d’une urbanisation, etc.,
sont des arguments suffisants qui entravent l’implantation des mesures
de prévention et de protection dans les urbanisations.
En ce sens, la Diputació de Barcelona a approuvé un programme de soutien aux mairies afin de leur apporter le personnel technique spécialisé et
l’élaboration de la documentation nécessaire afin qu’elles puissent rendre
effectives les mesures de prévention établies dans la législation actuelle. Ce
programme reçoit le nom de Programme de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations.
3. Le Programme de prévention d’incendies de
forêts dans les urbanisations de la Diputació
de Barcelona
3.1. Description du Programme
Le Programme de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations
(PPU) est un programme géré par la Diputació de Barcelona, à travers le
Bureau Technique de Prévention Municipale d’Incendies de Forêts, en coordination avec les mairies de la province de Barcelone, dont l’objectif principal est de soutenir les mairies pour mettre en pratique les mesures de
prévention d’incendies de forêts établies dans la Loi 5/2003.
Structure du Programme PPU
Le Programme est structuré en quatre phases de travail, qui une fois exécutées, permettront à la mairie d’une commune d’implanter les mesures de
prévention d’incendies de forêts que doivent adopter, par loi, les urbanisations.
SALA
MAN
DRA
Les phases de travail sont :
lPhase 1 - Planification de l’urbanisation :
Chaque urbanisation présente des caractéristiques intrinsèques et une
problématique particulière qui rendent nécessaire une étude préalable
et une analyse avant de procéder à l’implantation matérielle de toute
mesure de prévention d’incendies.
Tableau 3. Documents qui composent le
Plan de prévention d’incendies de forêts
dans les urbanisations.
L’objectif de cette phase est, justement, de planifier l’urbanisation par
la rédaction d’un ensemble de documents techniques qui définissent les
caractéristiques propres de chaque urbanisation dans le cadre de la sécurité face aux incendies de forêts, ces documents reçoivent le nom de Plan
de prévention d’incendies de forêts dans l’urbanisation (PPU). Le
PPU apporte les mesures correctrices nécessaires particulières à implanter pour chaque urbanisation, évalue le coût d’exécution et la forme de
gestion administrative et de financement à appliquer dans chaque cas.
Finalement, le PPU est complété par la rédaction du Plan d’évacuation,
dans un double objectif : fournir l’information nécessaire aux autorités
locales sur les possibilités d’évacuer une population de forme sûre en cas
d’incendie, et informer les voisins de la voie de sortie la plus sûre et du
centre de réception où ils doivent se diriger.
Le tableau suivant liste l’ensemble des documents qui composent le PPU.
Type de document
Nom du document
1. PROJETS
1. Projet de réduction de la densité des arbres et débroussaillage du
sous-bois dans la frange périmétrique de faible combustibilité
2. Projet de réduction de la densité des arbres et débroussaillage du
sous-bois dans les parcelles non bâties et les zones vertes
2. RAPPORTS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Réseau routier externe
Réseau routier interne
Réseau d’approvisionnement en eau pour les équipes d’extinction
Éclairage public et installation électrique
Foyers générateurs d’incendies de forêts
Parcelles bâties
3. GUIDE DE PROCÉDURES
ADMINISTRATIVES
1.
2.
3.
4.
5.
Délimitation
Servitude de passage et droit d’accès aux propriétés rustiques
Ordre d’exécution aux propriétaires des terrains de l’urbanisation
Exécution subsidiaire de la mairie
Instruments de financement
4. PLAN D’ÉVACUATION
1. Guide municipal d’évacuation de l’urbanisation en cas d’incendie de
forêts
2. Cahier d’autoprotection
3. Plan d’évacuation
F R A N Ç A I S
F25
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F26
lPhase 2 - Soutien aux démarches des procédures administratives
pour l’exécution des projets :
Bien que le Plan de prévention d’incendies de forêts de l’urbanisation
(PPU) disposa des informations nécessaires pour respecter les obligations
établies par la Loi 5/2003, les mairies rencontrent de nombreuses difficultés
pour gérer les démarches administratives que l’actuelle législation exige.
La grande charge de gestion administrative que suppose entamer les
actes administratifs, le manque de personnel technique spécialisé dans
certains cas et la non disposition de financement suffisant, sont quelques-uns des arguments reconnus par les responsables municipaux qui
entravent la gestion et la mise en marche des PPU et, par conséquent,
entravent le respect de la législation en vigueur.
L’objectif principal de cette seconde phase est de fournir aux communes le personnel technique et administratif nécessaire pour aider à gérer
tous les actes administratifs inclus dans le PPU, pour finalement obtenir
les permis des propriétaires des terrains de l’urbanisation et le financement nécessaire pour l’exécution matérielle des projets de réduction des
arbres et le débroussaillage du sous-bois de la frange périmétrique de
faible combustibilité et des parcelles non bâties et zones vertes.
lPhase 3 - Soutien à l’exécution des projets :
Une fois réalisées les phases précédentes, la mairie peut disposer des permis des propriétaires des parcelles internes de l’urbanisation, des terrains
rustiques affectés par le tracé de la frange et du financement nécessaire
pour l’exécution des projets.
L’objectif principal du Programme, dans cette troisième phase, est de
fournir à la commune le personnel technique spécialisé qui aide la mairie dans les tâches de direction des travaux d’exécution matérielle des
projets de réduction des arbres et du débroussaillage du sous-bois de
l’urbanisation.
lPhase 4 - Soutien à la maintenance des projets exécutés :
La dernière phase consiste à soutenir les mairies dans les tâches de maintenance des terrains sur lesquels elles sont intervenues selon le projet.
3.2. Document 1 : Projets sur la réduction de la densité
des arbres et débroussaillage du sous-bois dans la frange
périmétrique de faible combustibilité et dans les parcelles
non bâties et zones vertes
3.2.1. Introduction
Le Plan de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations est initialement intégré par deux projets : le Projet de réduction de la densité des
arbres et débroussaillage du sous-bois dans la frange périmétrique de faible
combustibilité et le Projet de réduction de la densité des arbres et débroussaillage du sous-bois dans les parcelles non bâties et zones vertes.
SALA
MAN
DRA
Les deux projets présentent la structure élémentaire suivante :
1. Critères techniques :
Décrit les critères techniques établis par le Décret 123/2005, qui doivent être appliqués aux espaces destinés comme frange périmétrique et
aux parcelles intérieures de l’urbanisation qui, au moment de la rédaction du projet, ne sont pas bâties ou dont l’utilisation de leur sol a été
déclaré comme zone verte (voir volet 3.2.2).
2. Tracé de la frange périmétrique :
Établit le tracé de la frange périmétrique de faible combustibilité et liste
les propriétés qui sont affectées par l’application des critères techniques
établis dans le Décret 123/2005.
3. Inventaire des zones sur lesquelles les critères techniques doivent être appliqués :
Définit la situation de départ dans laquelle se trouvent les zones sur lesquelles les critères techniques doivent être appliqués ; en concret, un
diagnostic est réalisé pour chaque parcelle intérieure et pour chaque
tronçon de frange périmétrique de la densité d’arbres présente, de la
couverture d’arbustes existante, et du type de pente et de qualité des
accès aux zones de travail.
4. Mesures physiques à implanter :
Une fois l’inventaire réalisé, les projets définissent les mesures physiques à implanter dans chaque tronçon de la frange périmétrique et dans
chacune des parcelles intérieures de l’urbanisation. Ces mesures physiques sont : les méthodes de traitement de végétation, les voies de service
et les chargeurs (voir le volet 3.2.3).
5. Budget d’exécution :
Les projets offrent des informations détaillées sur le coût par parcelle
intérieure et par tronçon, aussi bien pour la première intervention
que pour la maintenance biannuelle.
6. Étude de sécurité et santé :
Les projets disposent d’un dernier volet adressé au constructeur, qui établit les prévisions dans le domaine de la prévention de risques d’accidents de travail et de maladies professionnelles, et de risques découlant
des travaux de réparation, de conservation et de maintenance, et des
installations obligatoires d’hygiène et de bien-être des travaux.
7. Plans :
Le résultat des travaux réalisés sont représentés graphiquement par l’incorporation de plans thématiques à une échelle maximale de 1:2000.
Les plans représentent, principalement, la méthode de traitement de végétation qu’il faut faire dans chaque parcelle ou tronçon de la frange
périmétrique. Chaque méthode est représentée par une couleur différente.
F R A N Ç A I S
F27
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F28
Figure 1. Plans de méthodes de traitement de la végétation qu’il faut implanter dans les parcelles non bâties et les
zones vertes.
3.2.2. Critères techniques de traitement de la végétation
Le tableau suivant décrit les critères techniques de traitement de la végétation devant être appliqués dans la zone destinée comme frange périmétrique
de faible combustibilité, et dans les parcelles intérieures non bâties et zones
vertes. Ces critères ont été établis en suivant le Décret 123/2005, du 14 juin,
sur les mesures de prévention des incendies de forêts dans les urbanisations
sans continuité avec le tissu urbain, et l’expérience du Bureau Technique de
Prévention Municipale d’Incendies de forêts de la Diputació de Barcelona.
3.2.3. Mesures physiques contenues dans les projets
Description des méthodes de traitement de la végétation
Les méthodes de traitement de la végétation sont les différentes procédures
qu’établissent les projets pour atteindre les critères techniques de traitement de la végétation décrits dans le tableau précédent.
Les projets sur la réduction de la densité des arbres et le débroussaillage du
sous-bois utilisent 6 méthodes, en fonction des caractéristiques du terrain
que présente chaque zone de travail. Pour chaque tronçon et parcelle identifiés pendant l’inventaire, une des méthodes suivantes est assignée :
SALA
MAN
DRA
Élément
Sous-élément
Critère de prévention
25 mètres à partir de la limite extérieure
des parcelles situées dans le périmètre de
l’urbanisation
Largeur de la
frange
Masses
d’arbres
adultes
Zones avec
buissons, bois
de repousse et
arbres jeunes
Accès à la
frange
Densité d’arbres adultes (>15 cm diamètre)
Maximum 150 pieds/ha
Distance entre pieds
Minimum 8 m
Distance entre les branchages des arbres
Minimum 5 m
Émondage inférieur des arbres
Jusqu’à 2,20 m de hauteur
Distance entre les branchages et la limite des
parcelles bâties
Minimum 5 m
Couverture de la strate arbustive
Jusqu’à 15% maximum de la surface
Distance entre les touffes
Minimum 3 m
Traînage des arbres jusqu’aux chargeurs
Les troncs seront empilés dans les chargeurs
par tronçons de 1,20 m de longueur
Broyage de restes d’émondage et
débroussaillage
Jusqu’à obtenir des restes inférieurs à 20 cm
et distribution uniforme sur le terrain
Couverture
Il faut débroussailler jusqu’à obtenir 35%
de couverture maximale de strate arbustive
Distance entre les touffes
Minimum 3 m
Distance jusqu’à la limite des parcelles bâties
Minimum 5 m
Broyage de restes de débroussaillage
Jusqu’à obtenir des restes inférieurs à 20 cm
et distribution uniforme sur le terrain
Distance maximale entre deux points d’accès
contigus à la frange
500 m
Tableau 4. Critères techniques de traitement de la végétation devant être appliqués dans la frange périmétrique de faible combustibilité et dans les parcelles non bâties et zones vertes.
Densité d’arbres <150
arbres/ha
Avec
obstacles
Sans
obstacles
Avec obstacles
Sans obstacles
de travail ni d’accès ni d’extraction
En
attente
de travail
ou
d’accès
de travail
ni d’accès
<40%
Méthode-1
Méthode-2
>40%
Densité d’arbres >150 arbres/ha
Méthode-1
uniquement
de travail
d’accès ou
d’extraction
Méthode-5
Méthode-6
Sous-bois
hauteur ≤ 1 m
couverture ≤50%
Sous-bois
hauteur > 1 m
couverture >50%
Méthode-3
Méthode-4
Tableau 5. Description des méthodes de traitement de la végétation utilisées par les projets.
Méthode-5
F R A N Ç A I S
F29
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F30
Chacune de ces méthodes intègre une série d’opérations de travail, sélectionnées et ordonnées conformément aux caractéristiques du terrain.
Méthode 1
Opérations
OP-1
OP-3
OP-7
Description méthode
Traçage du travail
Émondage inférieur
Débroussaillage manuel du sous-bois
Un émondage inférieur des arbres est réalisé avec
une tronçonneuse de 3,5 CV jusqu’à 2,20 mètres
de hauteur. Ensuite sont débroussaillés et broyés
simultanément le sous-bois et les restes de l’émondage
manuellement avec une débroussailleuse à moteur
de 2,6 CV. Le travail ne peut pas être mécanisé pour
l’une des causes suivantes : pente >40%, impossibilité
d’accès ou présence d’obstacles de travail. Aucune
opération de réduction des arbres n’est réalisée car
la densité est inférieure à 150 pieds/ha.
Méthode 2
Opérations
OP-1
OP-3
OP-6
OP-8
Description méthode
Traçage du travail
Émondage inférieur
Débroussaillage mécanisé du sous-bois
Révision manuelle du débroussaillage
du sous-bois
Cette méthode peut être utilisée quand il n’y a
aucun obstacle et si la pente est inférieure à 40%.
Un émondage inférieur des arbres est réalisé avec une
tronçonneuse de 3,5 CV, et le tout est débroussaillé
de manière mécanisée avec un tracteur de 127 CV à
cabestan quand la pente est <20% ou avec une benne
de 105 CV quand la pente est entre 20% et 40%.
Finalement, une révision manuelle est réalisée avec
une débroussailleuse à moteur de 2,6 CV. Aucune
opération de réduction des arbres n’est réalisée car
la densité est inférieure à 150 pieds/ha.
Méthode 3
Opérations
OP-1
OP-2
OP-4
OP-3
OP-10
OP-6
OP-8
Traçage du travail
Taille d’arbres
Élagage et découpe sur place
Émondage inférieur
Traînage d’arbres élagués
Débroussaillage mécanisé du sous-bois
Révision manuelle du débroussaillage
du sous-bois
Description méthode
Une taille est réalisée avec une tronçonneuse des
arbres à tailler, puis est effectué l’élagage et la coupe
des troncs sur place, et l’émondage inférieur des
arbres restants. Ensuite les arbres sont traînés au
chargeur. Pour réaliser les travaux de taille, d’élagage,
de coupe et d’émondage, une tronçonneuse d’une
puissance minimale de 3,5 CV sera utilisée, et pour
le traînage un tracteur de 127 CV ou une benne de
105 CV. Finalement, le débroussaillage et le broyage
du sous-bois sont réalisés avec un tracteur de 127 CV
ou une benne de 105 CV, et une révision manuelle
est effectuée avec une débroussailleuse à moteur de
2,6 CV.
SALA
MAN
DRA
Méthode 4
Opérations
Description méthode
Traçage du travail
Débroussaillage mécanisé du sous-bois
Révision manuelle du débroussaillage
du sous-bois
OP-2 Taille d’arbres
OP-4 Élagage et découpe sur place
OP-3 Émondage inférieur
OP-10 Traînage d’arbres élagués
OP-12 Broyage de restes végétaux sur place
Un débroussaillage mécanisé du sous-bois sont
réalisés avec un tracteur de 127 CV ou une benne de
105 CV, et une révision manuelle est effectuée avec
une débroussailleuse à moteur de 2,6 CV. Ensuite est
réalisée, avec une tronçonneuse, la taille des arbres
sélectionnés, qui sont élagués et coupés sur place,
et les arbres restants sont émondés. La tronçonneuse
aura une puissance minimale de 3,5 CV. Finalement est
effectuée l’opération de traînage des arbres élagués
vers le chargeur avec un tracteur de 127 CV ou une
benne de 105 CV et sont broyés les restes végétaux
sur place avec le même tracteur ou benne.
OP-1
OP-6
OP-8
Méthode 5
Opérations
OP-1
OP-7
OP-2
OP-3 OP-9
OP-5
OP-11
Description méthode
Traçage du travail
Débroussaillage manuel du sous-bois
Taille d’arbres
Émondage inférieur
Traînage d’arbres entiers
Élagage et découpe dans le chargeur
Broyage de restes végétaux dans le
chargeur
Le débroussaillage manuel du sous-bois est réalisé
avec une débroussailleuse à moteur de 2,6 CV. Le
travail ne peut pas être mécanisé pour l’une des
causes suivantes : pente >40% ou présence d’obstacles
de travail. Ensuite est réalisée avec une tronçonneuse
la taille des arbres sélectionnés et l’émondage des
arbres restants. La tronçonneuse aura une puissance
minimale de 3,5 CV. Finalement est effectuée
l’opération de traînage des arbres entiers vers le
chargeur avec un tracteur de 127 CV ou une benne
de 105 CV et sont broyés les restes végétaux sur place
avec le même tracteur ou benne quand les arbres ont
été élagués et coupés dans le chargeur à l’aide d’une
tronçonneuse.
Méthode 6
Opérations
OP-1
OP-7
OP-2
OP-3
OP-4
0P-19
Traçage du travail
Débroussaillage manuel du sous-bois
Taille d’arbres
Émondage inférieur
Élagage et découpe sur place
Broyage manuel des restes végétaux
accumulés sur place
Description méthode
Le débroussaillage manuel du sous-bois est réalisé
avec une débroussailleuse à moteur de 2,6 CV.
Le travail ne peut pas être mécanisé pour l’une
des causes suivantes : pente >40%, impossibilité
d’accès ou d’extraction. Ensuite est réalisée avec
une tronçonneuse la taille des arbres sélectionnés et
l’émondage des arbres restants. La tronçonneuse aura
une puissance minimale de 3,5 CV. Finalement, les
opérations d’élagage et de coupe sur place des arbres
taillés sont réalisées, puis sont broyés manuellement
les restes végétaux accumulés sur place.
F R A N Ç A I S
F31
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F32
Opération spéciale : taille d’arbres spéciaux
Les arbres spéciaux sont les arbres situés près d’une infrastructure telle
qu’une habitation, des lignes électriques, des réservoirs, etc., et leur taille
présente le risque de causer des dommages. Afin d’éviter de possibles dommages, l’opération est initialement effectuée par une fixation de l’arbre au
moyen d’un câble accroché à un tracteur ou benne à cabestan. Ensuite est
réalisée la taille avec une tronçonneuse de 3,5 CV. Cette opération peut être
utilisée dans n’importe laquelle des 6 méthodes décrites précédemment.
Voies de service ou accès à la zone de travail
Les voies de service conçues dans les projets servent à déterminer les points
d’accès de la machinerie forestière dans la zone d’action.
Construction de chargeurs
Les projets déterminent la construction d’espaces destinés à réaliser la fonction de chargeurs, pour la réalisation des travaux d’élagage des arbres et de
stockage des troncs coupés. Les chargeurs construits sur des pentes < 25%
n’exigeront que la taille des arbres et le débroussaillage de la végétation
dans un espace de d’environ 400 m2, alors que sur des pentes supérieures,
des terrassements opportuns seront réalisés pour que la pente finale du
chargeur ne dépasse pas 25%.
3.3.Document 2 : Rapports de prévention d’incendies
dans les urbanisations
Le Plan de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations intègre,
en plus des projets décrits précédemment, six rapports qui identifient les
incidences en matière de prévention d’incendies que présente l’urbanisation, et simultanément propose une série de mesures correctrices. Les domaines de travail et les objectifs de chaque rapport sont :
l Réseau routier externe : Identifier le titulaire de la voie externe d’accès à l’urbanisation, et évaluer l’état du pavement et la densité de végétation présente des deux côtés de la voie.
l Réseau routier interne : Évaluer l’état du réseau routier interne de
l’urbanisation en ce qui concerne la capacité d’évacuation, la mobilité
des moyens —d’extinction et de d’ordre et sanitaire— et évaluer la combustibilité des plantations d’arbres situées des deux côtés de la voie routière interne.
l Réseau d’approvisionnement en eau : Évaluer l’état du réseau d’eau
pour son utilisation dans l’extinction d’incendies.
l Éclairage public et installation électrique : Évaluer l’état de l’éclairage public de l’urbanisation quant aux incendies de forêts, qui est de compétence municipal (articles 25 et 26 de la Loi 7/1985 étatique, du 2 avril,
SALA
MAN
DRA
qui réglemente les bases du régime local et les articles 66 et 67 du Texte
Remanié de Législation Municipale et de Régime Local de Catalogne), et
vérifier le degré de respect de la part des compagnies électriques qu’établit le Décret 328/2001 portant sur la procédure applicable pour effectuer
les reconnaissances périodiques des installations de production, transformation, transport et distribution d’énergie électrique.
l Foyers générateurs d’incendies de forêts : Détecter et évaluer les
foyers ponctuels ou linéaires se trouvant dans l’urbanisation ou autour
qui peuvent générer le début d’un incendie de forêts.
l Parcelles bâties : Identifier les parcelles bâties de l’urbanisation qui ne respectent pas les recommandations de sécurité décrites dans le cahier d’autoprotection qui est délivré au propriétaire de la parcelle (voir volet 3.5.3).
3.4.Document 3 : Guide des procédures administratives
Respecter les obligations établies dans la L5/2003 et, en particulier, exécuter
de manière matérielle les projets de réduction des arbres et débroussaillage
du sous-bois dans la frange périmétrique de faible combustibilité et dans
les parcelles non bâties et zones vertes, implique le suivi des procédures
administratives suivantes de la part des personnes obligées : la délimitation
; ordre d’exécution aux obligés ; exécution subsidiaire de la mairie ; établir
une servitude d’accès ; et embauche des travaux.
Afin de faciliter aux responsables municipaux la gestion administrative nécessaire pour faire face aux mesures de prévention d’incendies établies dans la
L5/2003, le Plan de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations est
complété par toute la documentation faisant référence à la procédure administrative qu’exige cette Loi. Le Plan présente les schémas qui reflètent les différentes phases de gestion pour chaque procédure concrète et fournit les modèles indicatifs sur quel pourrait être le contenu des différents actes administratifs qui composeraient la gestion reflétée dans chaque schéma préalable.
Nous définissions ci-après chacune de ces procédures.
l Délimitation : Obligation établie par l’article 2 de la Loi 5/2003 (à caractère préalable aux obligations prévues dans l’article 3 de cette Loi) qui
consiste à déterminer, moyennant le plan de délimitation, les urbanisations affectées par la Loi 5/2003.
l La servitude de passage et droit d’accès : Prévue dans l’article 6 de
la Loi 5/2003, il s’agit d’une taxe imposée sur les terrains inclus dans la
frange de protection qui n’appartiennent pas à l’urbanisation, afin d’y
accéder et pour faire les travaux de nettoyage nécessaires. Il s’agit donc
d’une taxe sur un immeuble (bien foncier soumis à servitude) en faveur
d’une communauté, pour une raison d’utilité publique.
l Ordre d’exécution aux obligés : Mise en demeure qu’effectue la mairie afin que les sujets obligés stipulés dans l’article 4 de la Loi 5/2003
F R A N Ç A I S
F33
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F34
respectent leurs obligations, et prévient qu’en cas de manquement la
mairie pourra agir de manière subsidiaire.
l Exécution subsidiaire : Exécution de la part de la mairie des obligations non respectées par le/les sujet/s obligé/s (organisme de gestion de
l’urbanisation), à la charge de cet organisme.
3.5. Document 4 : Le Plan d’évacuation des urbanisations
en cas d’incendie de forêts
3.5.1. Introduction
Le plan d’évacuation dans les urbanisations situées dans une zone forestière
est un plan adressé aux mairies et aux voisins des urbanisations, qui fournit les instruments et instructions nécessaires aussi bien pour les autorités
municipales ayant la responsabilité légale d’organiser et de diriger une évacuation, que pour la population de l’urbanisation qui peut être affectée par
l’arrivée d’un incendie de forêts.
Les objectifs principaux du Plan d’évacuation des urbanisations en cas d’incendie de forêts sont :
l Organiser le déplacement sans risques des habitants d’une urbanisation
menacée par un incendie de forêts vers un lieu sûr.
l Rédiger un protocole d’action d’évacuation pour la mairie.
l Sensibiliser les voisins sur la manière de prévenir les incendies de forêts
dans l’urbanisation où ils résident et, par conséquent, améliorer leur sécurité.
Composition du Plan d’évacuation d’urbanisations
en cas d’incendie de forêts
Le Plan d’évacuation d’urbanisations est composé des documents suivants :
le document adressé à la mairie dénommé Guide municipal d’évacuation
d’urbanisations, et le document adressé au propriétaire de la parcelle ou
voisin de l’urbanisation qui est composé d’un plan d’évacuation et d’un cahier d’autoprotection.
3.5.2. Le Guide municipal d’évacuation d’urbanisations en cas
d’incendie de forêts
Définition et objectif
Le Guide municipal d’évacuation d’urbanisations est un manuel d’instructions adressé à la Mairie dont l’objectif principal est de fournir aux autorités
municipales un protocole d’action utile et facile à appliquer, qui les aide à
gérer et à organiser d’une forme sûre et ordonnée l’évacuation d’une ou de
plusieurs urbanisations menacées par un incendie de forêts.
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F35
Figure 2. Guide municipal d’évacuation
d’urbanisations en cas d’incendie de
forêts.
Fonctions élémentaires du guide
Le Guide municipal d’évacuation d’urbanisations en cas d’incendie de forêts
est composé des fonctions élémentaires suivantes :
l Calculer le temps d’évacuation : C’est le temps estimé à destiner pour
évacuer la population d’une urbanisation menacée par un incendie de
forêts afin de la loger de manière appropriée à un endroit sûr. Avec ce
paramètre et les informations obtenues de l’emplacement du front de
l’incendie, les autorités municipales disposent d’une meilleure information afin de prendre la décision d’évacuer ou de confiner la population.
l Déterminer le système d’avertissement : La forme de donner l’avertissement d’évacuation dépend des moyens municipaux disponibles :
haut-parleurs mobiles ou fixes.
l Contrôler les croisements extérieurs critiques : ce sont ceux où le
trafic évacué de l’urbanisation s’incorpore à une route du réseau routier
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F36
ou la traverse. Dans ce cas, la présence d’un agent de l’ordre public est
nécessaire à ce point pour gérer le trafic de sortie des évacués et contrôler l’accès à l’urbanisation, et ne permettre que le passage aux moyens
d’extinction, sanitaires ou de l’ordre.
l Prendre en charge les évacuations spéciales : Enregistrer les personnes malades, handicapées, etc., qui ont besoin d’une prise en charge
spéciale au moment d’être évacuées.
l Déterminer le centre de réception : C’est la zone sûre avec une capacité d’accueil suffisante pour absorber toutes les personnes et véhicules
évacués.
l Décider le centre d’accueil : Ce sont des locaux ou bâtiments qui offrent assistance et hébergement aux personnes évacuées.
Matériel complémentaire :
Le Guide est complété par le matériel complémentaire suivant :
l Plan d’évacuation : Indique le parcours d’évacuation que doivent suivre les personnes affectées, et le centre de réception vers où elles doivent
se diriger.
l Feuille de registre : Feuille délivrée au responsable municipal, pour contrôler les personnes évacuées qui arrivent au centre de réception déterminé.
l Gilets réflecteurs : Matériel d’utilisation distinctive délivré à chacune
des personnes qui font partie de l’organisation de l’évacuation.
3.5.3. Documents adressés aux voisins
Le Plan d’évacuation d’urbanisations établit deux documents élémentaires
remis à chaque habitation de l’urbanisation. Ces documents sont : un plan
d’évacuation et un cahier d’autoprotection.
Plan d’évacuation :
Le plan d’évacuation est une carte qui indique le parcours d’évacuation que
doivent suivre les voisins si les autorités ordonnent l’évacuation, et le centre
de réception vers lequel ils doivent se diriger.
L’objectif principal du plan d’évacuation est d’informer la population de
l’urbanisation de manière graphique et intelligible sur la voie d’évacuation
à suivre, afin que l’évacuation puisse être la plus ordonnée et sûre possible.
Cahier d’autoprotection :
Le cahier d’autoprotection est un guide adressé au voisin qui contient les
mesures de prévention suivantes :
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F37
Figure 3. Plan d’évacuation adressé aux
voisins.
l Les précautions élémentaires que doivent suivre les voisins afin d’éviter
le début d’un incendie.
l Le traitement de la végétation à réaliser dans la parcelle habitée, et recommandations des matériaux de l’habitation à utiliser pour garantir
une meilleure résistance et stabilité face au feu.
l Recommandations à suivre en cas d’arrivée d’un incendie de forêts, aussi
bien pour l’évacuation que pour le confinement.
Les objectifs principaux du cahier d’autoprotection sont :
l Sensibiliser le voisin sur la problématique du fait de résider dans un
bois.
l Aider à prévenir les incendies de forêts dans l’urbanisation où il réside, et
améliorer la sécurité de la population.
l Informer le voisin des actions à entreprendre en en cas d’un incendie de
forêts.
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F38
Figure 4. Cahier d’autoprotection adressé aux voisins.
3.5.4. Forme de calcul du temps d’évacuation
Le Plan établit, pour chaque urbanisation, le temps minimum nécessaire
pour évacuer une urbanisation. Le Pla suit l’expression suivante pour évaluer
le temps d’évacuation des personnes résidant dans une urbanisation afin de
les conduire vers un lieu sûr.
Tevac = Ta + Tr + Tc
(EQ.1)
où,
Tevac Temps d’évacuation (min)
Ta���������������������������
Temps d’avertissement (min)
Tr
Temps de réaction (min)
Tc��������������������
Temps critique (min)
Temps d’avertissement (Ta)
Le temps d’avertissement est le temps destiné pour donner l’ordre d’évacuation à tous les voisins d’une urbanisation. La forme la plus habituelle et
utilisée par les communes pour donner l’avertissement d’évacuation est par
haut-parleurs mobiles installés sur un véhicule municipal.
La forme de calcul du temps d’avertissement par haut-parleurs mobiles
est la suivante :
SALA
MAN
DRA
PREMIER : Calcul du temps destiné à arriver au point d’accès à l’urbanisation :
l On mesure la distance (km) entre le lieu où se trouve le véhicule avec les
haut-parleurs mobiles et le point d’accès à l’urbanisation.
l On prend la vitesse à laquelle pourrait circuler le véhicule vers l’urbanisation, selon le type de voie (voir tableau 7).
l Moyennant un simple facteur de conversion, on obtient le temps nécessaire pour arriver au point d’accès à l’urbanisation.
SECOND : Calcul du temps destiné à prévenir toute la population de l’urbanisation :
l On mesure la longueur totale (km) des rues dans lesquelles doit circuler
le véhicule avec le système de haut-parleurs mobiles pour donner l’avertissement d’évacuation.
l On prend une vitesse moyenne de 20 km/h pour la circulation du véhicule dans le réseau routier interne de l’urbanisation.
l On réalise le même facteur de conversion précédent et on obtient le
temps nécessaire pour prévenir toute la population de l’urbanisation.
TROISIÈME : Calcul final du temps d’avertissement avec des haut-parleurs :
l Le calcul final du temps d’avertissement par haut-parleurs mobiles est
l’addition des deux temps précédents : le temps d’arrivée à l’urbanisation
plus le temps destiné à parcourir l’intérieur de l’urbanisation.
Temps de réaction (Tr)
Le temps de réaction est le temps que destinent les voisins à monter dans
leur véhicule après avoir reçu l’ordre d’évacuation. Il est calculé que le temps
de réaction une fois prévenus tous les voisins est de 15 minutes.
Temps critique (Tc)
Le temps critique est le temps que destinent les véhicules évacués à aller de
l’habitation au centre de réception assigné. La procédure de calcul du temps
critique considère le temps nécessaire pour vider l’urbanisation (temps de
vidage, Tb) et le temps nécessaire pour arriver au centre de réception assigné
(temps extérieur, Te).
Calcul du temps de vidage (Tb)
Le temps de vidage est le temps que destinent les véhicules évacués à passer
le point de sortie de l’urbanisation. Son calcul suit l’expression suivante :
Nveh
Tb = ––––––
Cc
(EQ.2)
où,
Tb
Temps de vidage (min)
Nveh�����������������������
Nombre de véhicules (-)
Cc
Capacité critique (véh./min)
F R A N Ç A I S
F39
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F40
Le nombre de véhicules (Nveh) est le nombre de voitures à évacuer dans l’urbanisation, il correspond à un véhicule par habitation. La capacité critique
(Cc) est la capacité maximale d’une voie déterminée dans des conditions critiques d’embouteillage (tableau 6).
Capacité critique
(véhicules/h)
Tableau 6. Capacité critique pour chaque intersection (autoroutes)
Caractéristiques
550
Deux voies principales qui convergent sur une
intersection
450
Trois voies principales qui convergent sur une
intersection
350
Plus de trois voies principales qui convergent sur
une intersection
Calcul du temps extérieur (Te)
Le temps extérieur est le temps destiné par tout véhicule évacué à aller du
point de sortie de l’urbanisation au centre de réception correspondant.
La forme de calcul du temps extérieur suit l’expression suivante :
Dext
Te = ––––––
V
(EQ.3)
où,
Te
Temps extérieur (min)
Dext������������������������
Distance à parcourir (m)
V
Vitesse du véhicule (m/s)
La distance à parcourir (Dext) est la longueur entre le point de sortie de l’urbanisation et l’entrée du centre de réception. La vitesse moyenne (V) du
véhicule est évaluée selon le type de route (tableau 7).
Tableau 7. Vitesses moyennes selon le
type de route
Type de route
Vitesse (km/h)
Nationale
70
Départementale
50
Locale
40
4. La gestion du Programme PPU
4.1. Phase préalable au début des travaux
Accord entre la Diputació de Barcelona et la mairie
La mise en œuvre d’un plan de prévention d’incendies de forêts d’une urbanisation commence par l’établissement d’un accord entre la mairie souhai-
SALA
MAN
DRA
Institution
Description des engagements
Par la mairie
a. Assigner, pour la gestion du programme, le personnel suivant :
– Un représentant de l’Assemblée du Gouvernement Local.
– Le greffier de la mairie.
– Un autre personnel technique et/ou administratif considéré opportun.
b. Fournir à la Diputació de Barcelona les données à caractère personnel nécessaires des
propriétaires des terrains des urbanisations à gérer.
c. Autoriser la Diputació de Barcelona à embaucher, à ses frais, un tiers pour l’utilisation
de ces données afin de réaliser le soutien technique et administratif pour les
démarches des procédures administratives du Plan de prévention d’incendies de
forêts dans les urbanisations.
d. Réaliser la gestion de tous les documents administratifs exigés pour la gestion du
Plan de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations.
Par la Diputació
de Barcelona
a. Assigner un responsable technique rattaché au personnel de la Diputació de
Barcelona, pour la coordination des travaux du Plan de prévention d’incendies de
forêts dans les urbanisations.
b. Soutenir les actions prévues. Ce soutien sera concrétisé par l’embauche aux frais de la
Diputació de Barcelona d’un tiers étranger à la convention.
c. Fournir aux responsables de la mairie les documents administratifs réalisés afin que la
mairie réalise les démarches.
d. Procéder, une fois achevés les travaux objet de la présente convention, au rendu et/
ou destruction des données personnelles initialement fournies.
Tableau 8. Description des accords établis par convention entre la mairie et la
Diputació de Barcelona
tant recevoir les services qu’offre le programme et la Diputació de Barcelona
en tant qu’institution de promotion. L’accord mentionné est consolidé par la
signature d’une convention entre les deux institutions qui établit les engagements décrits dans le tableau suivant.
Externalisation des services à la charge de la Diputació
de Barcelona
La convention mentionnée de collaboration prévoit l’externalisation à des
entreprises spécialisées de l’exécution des services contenus dans le programme PPU. L’externalisation est promue, financée et dirigée par la Diputació
de Barcelona.
4.2.Première phase : La planification
Instruments du PPU
L’objectif principal de cette première phase est la rédaction des documents
qui composent le Plan de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations (voir le tableau 1).
Afin que les entreprises spécialisées travaillent d’une manière homogène
avec un résultat uniforme évitant des différences de contenu et de structure entre les plans, la Diputació de Barcelona a élaboré les instruments
suivants qui sont fournis aux adjudicataires et qui permettent, en plus,
une meilleure gestion du contrôle et de l’évaluation des travaux. Ces instruments sont :
F R A N Ç A I S
F41
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F42
l Standardisation des documents du PPU : Un des aspects les plus importants développé par le Programme a été, sans aucun doute, la standardisation des documents, c’est-à-dire, donner une uniformité aux modèles du PPU quant à leur structure, texte et conception qui permettent
d’obtenir une homogénéité entre les plans qui facilite leur compréhension et favorise les travaux de contrôle et d’évacuation que doit faire le
promoteur.
l Protocole de rédaction du Plan de prévention d’incendies de
forêts dans les urbanisations : L’externalisation de services rend indispensable la création d’un instrument servant de guide et, en même
temps, de norme sur la manière dont une entreprise adjudicataire doit
procéder pendant la période de travail de rédaction des plans. Cet instrument guide est le protocole de rédaction du PPU, qui indique les phases
de travail que doit exécuter l’adjudicataire. Le protocole permet d’obtenir un rendement dans le travail du personnel externe qui élabore les
plans, et aide à éviter de grandes différences dans la manière de travailler entre les différents adjudicataires.
l Protocole de numérisation des plans du Plan de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations : Les documents du PPU sont
accompagnés d’une carte thématique qui résume nettement le contenu
présenté dans le texte. La forme d’élaborer les cartes thématiques suit
également une réglementation spécifique recueillie dans le protocole
dénommé de numérisation des plans du PPU.
Le protocole décrit que le programme de conception à utiliser est
MicroStation, et établit une réglementation de conception qui élimine
les différences qui pourraient se produire entre les concepteurs, et obtient un certain ordre de création et de position des éléments de conception dans l’objectif de créer une sortie de plotter appropriée aux patrons
de style recherchés par la Diputació de Barcelona.
l Application informatique : La Diputació de Barcelona a créé un outil
informatique spécifique pour le Programme de prévention d’incendies
de forêts dans les urbanisations, un outil remis aux entreprises adjudicataires. Cet outil réalise les principales fonctions suivantes :
– Stockage de toute l’information de terrain requise dans le Protocole
de rédaction du PPU.
–�������������������������������������������������������������������
Réponse automatique des méthodes de traitement de la végétation à
implanter dans chaque tronçon de la frange et dans chaque parcelle
intérieure non bâtie ou zone verte de l’urbanisation.
–�������������������������������������������������������������������
Réponse automatique des mesures correctrices à appliquer dans chacun des rapports.
–��������������������������������������������������������������
Calcul des coûts des travaux pour chaque tronçon ou parcelle.
–�����������������������������������������������
Calcul des coûts des travaux de chaque projet.
–��������������������������������������������������������������������
Calcul du temps d’évacuation du Pla d’évacuation en cas d’incendie
de forêts.
–�����������������������������������������������������
Stockage des fichiers graphiques et photographiques.
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F43
Figure 5. Écran principal de l’application
informatique du Programme de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations.
–�������������������������������������������������������������������
Édition automatique des projets et rapports du Plan de prévention
d’incendies de forêts dans les urbanisations.
–����������������������������������������������������������������������
Édition automatique du Plan d’évacuation en cas d’incendie de forêts.
–�������������������������������������������������������������������
Capacité de consulter toute donnée alphanumérique introduite dans
la banque de données.
En résumé, l’application ne permet pas seulement aux techniciens rédacteurs
externes de disposer d’un soutien informatique pour stocker l’information
de terrain, mais aussi de réaliser par la suite les calculs de budgets et l’édition finale de tous les documents. De plus, l’outil facilite aux responsables
de la Diputació de Barcelona le contrôle de qualité des travaux réalisés par
le personnel externe et permet de disposer d’une banque de données pour
exploiter au maximum l’information introduite.
Équipe de travail nécessaire lors de la phase de planification
L’équipe de rédaction des plans de prévention d’incendies de forêts dans les
urbanisations exigé par la Diputació de Barcelona est constituée de :
l
l
l
l
Ingénieur des forêts
Ingénieur technique des forêts
Technicien auxiliaire
Concepteur spécialisé dans l’utilisation du programme MicroStation
4.3. Seconde phase : Soutien pour les démarches des
procédures administratives pour l’exécution des projets
Objectif principal
L’objectif principal de cette seconde phase est de soutenir la mairie dans
toutes les tâches, aussi bien techniques qu’administratives, exigées pour ren-
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F44
dre viable l’implantation matérielle des projets de réduction des arbres et le
débroussaillage du sous-bois de la frange périmétrique de faible combustibilité et des parcelles non bâties et zones vertes.
Travaux réalisés par l’équipe de soutien
Le tableau suivant décrit le schéma qui reflète les phases des démarches de
chaque procédure concrète et liste les principales tâches qui en découlent.
Par conséquent, la procédure est divisée en deux grands blocs. Le premier,
l’équipe de soutien à la mairie prépare toute la documentation de délimitation et d’ordre d’exécution aux obligés, et une fois réalisés et notifiés, il faut
attendre 6 mois avant de procéder à l’exécution subsidiaire. Le second bloc
s’active une fois écoulés ces six mois et alors est réalisé le dossier d’exécution
subsidiaire. Les démarches de ces deux grands blocs peuvent être résolues,
dans la plupart des cas, en environ 12 mois.
Les propriétaires notifiés qui comprennent et soutiennent l’initiative peuvent demander à leur mairie qu’elle exécute subsidiairement les obligations requises à la charge du propriétaire. Dans ces cas, la mairie pourra agir
avant 6 mois.
Tâche à réaliser par l’Organisme Autonome de Gestion Fiscale de la
Diputació Barcelona
La gestion correcte des actes administratifs décrits précédemment garantissent l’entrée aux propriétés privées affectées par les travaux décrits dans
les projets. Toutefois, le problème n’est pas encore entièrement résolu, car
s’il est vrai qu’une mairie pourrait déjà agit subsidiairement dans l’implantation des projets, il existe une réalité qui l’empêche de le faire et qui malheureusement est habituelle et commune dans toutes les urbanisations, le
fait qu’un nombre important des propriétaires notifiés n’aient pas effectué
le paiement des cotisations exigées et, par conséquent, la mairie n’a pas le
budget suffisant pour payer le coût des travaux.
Arrivée à ce point, la mairie rencontre souvent de grandes difficultés pour
pouvoir trouver la forme de collecter cet argent nécessaire pour assumer
les obligations subsidiaires établies dans la Loi 5/2003. Le Programme essaie de résoudre ce problème par l’intervention de l’Organisme Autonome
de Gestion Fiscale de la Diputació de Barcelona. L’Organisme Autonome
de Gestion Fiscale est un organisme autonome local de la Diputació de
Barcelona qui réalise la gestion et la collecte des revenus de droit public de
306 communes de la province de Barcelone.
4.4. Troisième phase : Soutien à l’exécution des projets
Objectif principal
L’objectif de cette troisième phase est l’assistance technique à la mairie dans
toutes les tâches de maîtrise d’œuvre et de coordination de sécurité et santé
de l’exécution matérielle des projets de réduction des arbres et le débroussaillage du sous-bois de la frange périmétrique de faible combustibilité et
des parcelles non bâties et zones vertes de l’urbanisation.
SALA
MAN
DRA
Procédure
Délimitation
Ordre
d’exécution
aux obligés
Exécution
subsidiaire
Servitude
d’accès
Schéma des phases des démarches
Tâches de soutien
1. Résolution de la mairie
2. Annonce information publique
3. Demande d’approbation à la
Generalitat de Catalunya
4. Certification information publique
5. Accord de résolution d’allégations et
approbation définitive
6. Annonce sur l’accord dans le Bulletin
Officiel de la Province (BOP)
– Préparation de toute la documentation et
suivi des démarches de la procédure
– Rédaction d’un rapport technique sur els
allégations reçues
1. Résolution de la mairie
2. Notification aux obligés
– Préparation des actes de résolution et de
notification validés au préalable par la mairie
– Calculer les cotisations individuelles à exiger
à chaque propriétaire
– Réaliser audiences publiques
– Rédiger un rapport technique sur les
allégations reçues
– Rechercher les propriétaires des parcelles de
l’urbanisation
– Préparer les notifications personnalisées
– Faire le suivi des démarches de la procédure
– S’occuper des notifications renvoyées
1. Résolution de la mairie
2. Notification aux obligés
– Effectuer l’acte d’inspection du degré de
respect des obligations exigées
– Préparation des actes de résolution et de
notification validés au préalable par la mairie
– Mettre à jour les cotisations individuelles à
exiger à chaque propriétaire
– Étudier l’instrument de financement à
appliquer
– Préparer le dossier d’entrée dans le domicile
– Préparer les notifications personnalisées
1. Accord avec le propriétaire des terrains
rustiques affectés par le tracé de la
frange
– Lister les propriétaires affectés par le tracé de
la frange
– Préparer l’information contenue dans le
projet sur ce qui affecte chaque propriété
– Aider la mairie à transmettre aux
propriétaires les actions à faire dans chaque
propriété
– Préparer la documentation d’accord entre la
mairie et le propriétaire
Tableau 9. Phases des démarches pour chaque procédure.
F R A N Ç A I S
F45
SALA
MAN
DRA
F46
F R A N Ç A I S
La présence de personnel spécialisé coordonnant les travaux de taille et de
débroussaillage à réaliser, aussi bien dans la frange périmétrique que dans
les parcelles intérieures, a pour objectif principal de garantir que l’exécution
des travaux s’adapte à ce que stipulent les projets.
Tâches à réaliser par l’équipe d’assistance technique à la maîtrise
d’œuvre
La portée des travaux correspondant à cette phase inclut les activités décrites dans le tableau suivant.
Équipe de travail nécessaire lors de la phase de maîtrise d’œuvre
L’équipe de soutien à la mairie pour les travaux de maîtrise d’œuvre exigé
par la Diputació de Barcelona est constituée de :
Tableau 10. Tâches à réaliser par la
Maîtrise d’œuvre.
l Ingénieur technique des forêts
l Technicien auxiliaire
l Concepteur spécialisé dans l’utilisation du programme MicroStation
Activité
Révision de la documentation que
doit présenter l’entrepreneur
lPortant sur les travailleurs :
– Liste de ceux qui participent aux travaux
– Résultat des révisions médicales
– Remise des EPI
– Formation en matière de prévention des risques
lDocumentation de la machinerie utilisée pendant les travaux
lPlan de travail
lPlan de sécurité et santé
Traçage du travail
lPréparer l’acte de traçage des travaux après approbation du Plan de
sécurité et santé présenté par l’entrepreneur
lVérifier le traçage des travaux avec l’entrepreneur, et évaluer les
tronçons de la frange périmétrique à marquer sur le terrain
Marquage du tracé de la frange
périmétrique de l’urbanisation
lMarquer sur le terrain les limites de largeur de la frange périmétrique
lMarquer les tronçons et les parcelles intérieures qui ne peuvent pas
être exécutés à cause d’un manque de permis du propriétaire ou de
financement
Révision des travaux à développer
lRéviser avec l’entrepreneur les travaux à développer dans chaque
tronçon et dans chaque parcelle
lMarquer sur le terrain les arbres à éliminer, en concret, les arbres
spéciaux
Visites des travaux
lEffectuer les visites sur le terrain en fonction des besoins des travaux,
avec un minimum d’une visite par semaine ou d’une visite tous les 1,5
ha exécutés
Certifications partielles de travaux
lRédiger la certification partielle des travaux exécutés
Certification finale de travaux
lRédiger l’acte de traçage de la fin des travaux
SALA
MAN
DRA
4.5. Quatrième phase : Soutien à la maintenance
des projets exécutés
Les projets de réduction des arbres et débroussaillage du sous-bois, aussi
bien de la frange périmétrique que des parcelles non bâties et zones vertes,
consacrent un volet à l’évaluation technique et économique de la maintenance biannuelle des travaux.
Dans l’objectif que les parcelles intérieures de la frange traitées puissent conserver dans le temps les critères techniques établis dans le Décret
123/2005 et, par conséquent, préserver les mesures de sécurité mises en œuvre en matière de prévention d’incendies de forêts, le Programme prévoit
l’apport de personnel technique spécialisé qui soutienne les mairies dans la
mise en marche des travaux de maintenance contenues dans les projets.
5. Le résultat du PPU
L’objectif de ce volet est de montrer les résultats obtenus pendant la période
2004 - 2009, dans l’exécution des phases de planification et de soutien aux
démarches des procédures administratives
5.1. Phase de planification
Pendant ces six années, 355 PPU ont été rédigés, soit 710 projets de réduction des arbres et débroussaillage du sous-bois, 2130 rapports de prévention
d’incendies dans les urbanisations, 355 plans d’évacuation, et plus de 97 000
parcelles inventoriées par des professionnels spécialisés, qui ont parcouru
plus de 11 000 hectares, inventoriant 1870 ha par an et plus de 16 000 parcelles par an.
Tableau 10a. Description de la moyenne
des résultats obtenus dans la rédaction
des PPU.
Cette importante tâche permet de connaître à fond les urbanisations, non
seulement du point de vue qualitatif, mais également du point de vue quantitatif, objectif principal de la phase de planification. Le résultat indique,
comme le montre le tableau suivant, que les urbanisations de la province de
Barcelone installées dans un bois ont une grandeur moyenne de presque 32
ha de surface, avec un total de 274 parcelles, dont 70% sont des parcelles
actuellement bâties.
Plans de prévention d’incendies de forêts dans les urbanisations
lNombre de plans de prévention d’incendies de forêts dans les
urbanisations (PPU) rédigés pendant la période 2004-2009
lMoyenne de parcelles des urbanisations
– Bâties
– Non bâties
– Zones vertes
lParcelles inventoriées période 2004-2009
Nombre
Surface
355
(100 communes)
35,00 ha
(moyenne)
274
31,57 ha
193
65
16
17,47 ha
7,19 ha
6,91 ha
97.132
11.228,91 ha
F R A N Ç A I S
F47
SALA
MAN
DRA
F48
F R A N Ç A I S
Si nous jetons un œil au résultat des travaux réalisés dans les parcelles non
bâties et zones vertes de l’urbanisation, nous détectons que presque 41%
des plus de 28 000 parcelles inventoriées ne respectent pas les critères de
densité d’arbres établis par le Décret 123/2005 (voir tableau 4), et plus de
61% ont une couverture de sous-bois supérieure à celle que l’actuelle législation exige.
Tableau 11. Description des résultats
obtenus dans les projets de parcelles non
bâties et zones vertes.
Ceci est un fait important, vu qu’il montre le grand travail qu’il reste à faire
pour que ces espaces soient dans les conditions qu’établit la Loi. Ceci signifie
donc qu’il faut sommer des milliers de propriétaires de ces parcelles pour
qu’ils respectent leurs obligations. Il faut appliquer à 40% de ces espaces les
méthodes 5 ou 6 de traitement de la végétation, ce qui signifie que ce sont
des espaces où la machinerie ne peut pas travailler (tracteur ou benne), et
les travaux de réduction des arbres doivent être faits manuellement, à cause
des pentes de la zone de travail ou de la présence d’obstacles qui empêchent
les travaux de la machinerie forestière. De plus, la cotisation à demander à
chaque propriétaire de parcelle pour réaliser une première intervention est
d’une moyenne de 360 €, un coût qui peut être assumé par la plupart des
propriétaires.
Projet sur la réduction de la densité des arbres et débroussaillage du sous-bois
dans les parcelles non bâties et zones vertes
lNombre de parcelles inventoriées période 2004-2009
− Non bâties
− Zones vertes
23.162
5.541
lSurface des parcelles inventoriées période 2004-2009
− Non bâties
− Zones vertes
2.511,26 ha
438,87 ha
lParcelles qui NE respectent PAS les critères techniques de traitement d’arbres établis dans
el Décret 123/2005 (voir tableau 4)
40,81%
lParcelles qui NE respectent PAS les critères techniques de traitement du sous-bois établis
dans le Décret 123/2005 (voir tableau 4)
61,06%
lLes méthodes de traitement de la végétation qu’il faut appliquer dans les parcelles
− % de parcelles dans lesquelles il faut appliquer la Méthode 1
33,68%
− % de parcelles dans lesquelles il faut appliquer la Méthode 2
14,32%
− % de parcelles dans lesquelles il faut appliquer la Méthode 3
9,48%
− % de parcelles dans lesquelles il faut appliquer la Méthode 4
2,65%
− % de parcelles dans lesquelles il faut appliquer la Méthode 5
26,45%
− % de parcelles dans lesquelles il faut appliquer la Méthode 6
13,42%
lCoût moyen des projets de parcelles non bâties et zones vertes
25.780,00 €
lCotisation moyenne à exiger à chaque propriétaire de parcelle
360€
SALA
MAN
DRA
Le résultat obtenu dans les zones destinées à une frange périmétrique montre également qu’il faut une importante intervention aussi bien dans la réduction des arbres que dans le débroussaillage du sous-bois. Cette intervention affecte, principalement, des propriétés rustiques externes à l’urbanisation et, par conséquent, la plupart de leurs propriétaires n’ont rien à voir
avec l’urbanisation en soi. La surface moyenne des franges périmétriques
est de 7,5 ha, et leur tracé affecte environ 8 propriétés rustiques, et, comme
l’établit la Loi, la mairie devra implanter une servitude d’accès à ces propriétés avant de procéder à l’exécution des travaux.
Les difficultés de travail dans ces zones sont presque similaires à celles
rencontrées dans les parcelles. Dans la plupart des tronçons de la frange,
l’exécution des travaux devra être réalisée manuellement. Le résultat est
un coût de projet qui dépasse 3000 € par ha, et qui suppose une cotisation
par propriétaire de parcelle qui n’atteint pas 90 €. Cette cotisation moyenne
est obtenue en appliquant le coût total du projet à toutes les parcelles de
l’urbanisation, bâtie ou non, c’est-à-dire, en considérant que tout le monde
participe solidairement au financement du coût d’exécution de la frange.
Tableau 12. Description des résultats
obtenus dans les projets de frange périmétrique.
Un autre des aspects importants travaillés pendant la phase de planification
est l’inventaire effectué sur les parcelles bâties. L’objectif est de détecter
l’état des parcelles bâties et, en particulier, la quantité de combustible que
contient actuellement la parcelle bâtie, l’état des barbecues, etc. Le résultat
est que plus de 40 000 parcelles bâties ne sont pas suffisamment préparées.
Ce sont des parcelles qui auront besoin, en cas d’incendie de forêt, de la
présence active des moyens d’extinction.
Projet sur la réduction de la densité des arbres et débroussaillage du sous-bois
dans la frange périmétrique de faible combustibilité
lSurface des franges périmétriques inventoriées période 2004-2009
2.676,57 ha
lTronçons de franges qui NE respectent PAS les critères techniques de traitement d’arbres
établis dans le Décret 123/2005 (voir tableau 4)
50,00%
lTronçons de franges qui NE respectent PAS les critères techniques de traitement des sous-bois
établis dans le Décret 123/2005 (voir tableau 4)
63,12%
lLes méthodes de traitement de la végétation qu’il faut appliquer aux tronçons de franges
− % tronçons de frange dans lesquels il faut appliquer la Méthode 1
36,07%
− % tronçons de frange dans lesquels il faut appliquer la Méthode 2
14,02%
− % tronçons de frange dans lesquels il faut appliquer la Méthode 3
7,47%
− % tronçons de frange dans lesquels il faut appliquer la Méthode 4
3,53%
− % tronçons de frange dans lesquels il faut appliquer la Méthode 5
25,24%
− % tronçons de frange dans lesquels il faut appliquer la Méthode 6
13,67%
lCoût moyen des projets de frange périmétrique
lCotisation moyenne à exiger à chaque propriétaire de parcelle
24.885,15 €
87,47€
F R A N Ç A I S
F49
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F50
Rapport sur les parcelles bâties
Tableau 13. Description des résultats
obtenus dans le rapport des parcelles
bâties.
l Nombre de parcelles bâties inventoriées période
2004-2009
68.429
l Surface des parcelles bâties inventoriées période
2004-2009
6.139,49 ha
l Parcelles bâties qui NE respectent PAS les
recommandations de sécurité
41,62%
5.2. Phase de soutien pour les démarches des procédures
administratives pour l’exécution des projets du PPU
Depuis 2008, la Diputació de Barcelona offre aux Mairies un nouveau service
dont l’objectif est de soutenir les responsables municipaux dans les démarches des procédures administratives nécessaires pour rendre effectives les
mesures de prévention d’incendies de forêts établies dans la Loi 5/2003 (voir
volet 4.3).
Ci-après est résumé l’état d’exécution des travaux de soutien des tâches décrites dans le tableau 9 du présent rapport.
l Procédure d’Ordre d’exécution aux obligés :
En 2008 et 2009, 11 urbanisations ont été frappées par les procédures
d’ordre d’exécution aux obligés qui affectent 6 Mairies de la province
de Barcelone.
Le travail réalisé dans ces 11 urbanisations a généré un volume important de notifications envoyées aux propriétaires des urbanisations, environ 3014 lettres recommandées.
Les équipes de techniciens embauchées par la Diputació de Barcelona,
sous la direction du personnel du Bureau Technique de prévention
Municipale d’incendies de forêts, ont été chargés d’élaborer la proposition de contenu de chacune des lettres, de la recherche du nom et de
l’adresse des propriétaires des parcelles des urbanisations, du calcul de la
cotisation à appliquer à chaque propriétaire, etc.
Pendant cette phase, un total de 12 audiences de l’intéressé a été réalisé.
Les audiences consistent dans des entretiens personnalisés réalisés par
les techniciens embauchés par la Diputació de Barcelona. Les sessions
ont lieu dans les dépendances des Mairies sur rendez-vous, avec une durée d’environ 15 minutes par personne. Ce travail est considéré par les
Mairies comme très positif, car c’est une personne spécialisée et externe
à la Mairie qui se charge de transmettre aux voisins le degré de respect
de leurs parcelles par rapport à la Loi 5/2003. En tout, 216 personnes ont
été entendues, et seulement deux personnes ont déposé au registre municipal une demande de correction de la résolution notifiée. Les autres
personnes informées ont compris les explications fournies par le personnel technique de ce programme.
SALA
MAN
DRA
Pour 2010, il est prévu de travailler avec 29 urbanisations, qui affectent
15 communes. Il est prévu de notifier plus de 7500 personnes et de réaliser plus de 30 sessions d’audience aux intéressés.
l Procédure d’Exécution subsidiaire :
En 2010, la procédure d’exécution subsidiaire sera réalisée dans 27 urbanisations. Cette procédure commence par une inspection, réalisée par les
techniciens du programme PPU, pour déterminer le degré de respect des
obligés des mesures requises dans la phase précédente.
Il est calculé qu’environ 1800 propriétaires de ces 27 urbanisations
n’auront pas respecté l’implantation des mesures requises sur leurs parcelles. Dans ces cas, la Mairie procédera à l’exécution subsidiaire des mesures de prévention d’incendies de forêts à implanter dans les parcelles
non bâties.
l Servitude d’accès :
Les travaux réalisés pendant la phase d’ordre d’exécution aux obligés a
permis dans chacune des 11 urbanisations que la mairie agisse subsidiairement avant le délai des 6 mois à partir de la notification aux intéressés. Les voisins des urbanisations, à travers leurs syndics ou, si ce dernier
n’existe pas, sur l’approbation de l’assemblée de voisins, ont demandé à
chaque Mairie la gestion pour l’implantation de la frange de protection
de l’urbanisation.
La gestion de cette mesure implique l’établissement d’un accord avec
les propriétaires des terrains rustiques affectés par le tracé de la frange.
Avec le soutien des techniciens du Programme PPU, plus de 70 permis
d’entrée aux terrains rustiques affectés ont été obtenues.
6. Le futur du PPU
Au mois de septembre 2009, le Service d’Évaluation et Qualité de la
Diputació de Barcelona, en coordination avec le Bureau technique de prévention Municipale d’incendies de forêts, a réalisé une étude pour évaluer l’opinion des responsables municipaux quant aux services qu’offre
actuellement le Programme de prévention d’incendies de forêts dans les
urbanisations. L’étude a consisté dans des entretiens téléphoniques du personnel municipal des 92 communes qui actuellement disposent du PPU. Le
résultat des entretiens indique le bon accueil de la part des communes du
PPU, vu qu’elles considèrent très utiles les services qu’offre actuellement le
Programme. Toutefois, les mairies ont profité de l’étude pour manifester
quelques aspects à implanter dans le futur:
l Plan spécifique de participation des propriétaires de parcelles : les
mairies pensent qu’il est pertinent de réaliser, avec les services qui actuellement sont développés, un plan spécifique facilitant l’implication des
propriétaires de parcelles aux thèmes de sécurité de prévention d’incendies de forêts. En concret, les communes inférieures à 20 000 habitants
F R A N Ç A I S
F51
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F52
sont partisanes de pouvoir disposer dans le futur d’un soutien technique
les aidant à transmettre les concepts de prévention d’incendies aux propriétaires de parcelles, et comment ces propriétaires peuvent participer à
la gestion de l’implantation des mesures de prévention d’incendies dans
leurs urbanisations.
l Services aux propriétaires de parcelles bâties : La Loi 5/2003 n’exige aucune mesure de prévention d’incendies de forêts à implanter dans
les parcelles bâties des urbanisations. Toutefois, la réalité montre que
nombreuses sont les parcelles bâties qui présentent de nombreuses déficiences de sécurité face aux incendies de forêts, de l’excessive présence
de végétation domestique autour de l’habitation, stockage de vieilleries
inflammables dans le jardin, éléments de construction de l’habitation
inflammables ou peu résistants au feu, installations de barbecues sans
pare-flammes, etc.
Les mairies, conscientes de ce problème, manifestent fans l’étude réalisée le besoin d’implanter dans le futur un service spécifique pour résoudre ce problème et, en particulier, de pouvoir compter sur la présence
de personnel technique spécialisé afin de réaliser des inspections dans
les habitations les plus problématiques dans l’objectif de communiquer
aux voisins les mesures de prévention qu’ils devraient adopter dans leurs
parcelles et dans leur habitation.
l Utilisation de l’information du PPU dans la révision de l’étude
urbanistique municipale : L’information contenue dans les PPU en matière de sécurité des urbanisations face aux incendies de forêts est très
vaste et complète. C’est un fait fortement apprécié par les mairies qui
voient qu’il est nécessaire de profiter de cette information dans l’étude
urbanistique qui se trouve en état de révision. Le programme peut être
considéré comme un défi de futur, l’étude et l’analyse sur la manière
d’adapter l’information contenue dans le PPU (formats, fichiers de plans,
etc.) aux besoins de l’étude qui est en cours de révision.
l Soutien à l’application des mesures correctrices sur le réseau routier externe : Les rapports du PPU dans ce domaine décrivent l’état
des voies externes en matière de qualité de l’asphalte, la végétation des
deux côtés de la voie, l’état des passages de torrents, etc. Cette information suppose un diagnostic très clair de la problématique, mais elle met
en valeur les difficultés que rencontre une commune pour réussir que
les responsables de l’exploitation de ces voies (la propre commune, la
Generalitat de Catalunya ou l’État) investisse pour corriger les déficiences contenues dans les rapports mentionnés. C’est donc un thème très
important qui doit être résolu et qui mérite une étude sérieuse sur la
manière de la gestion pour rendre effectives les mesures que les rapports
recommandent d’implanter.
l Formation de la police locale sur le Plan d’évacuation : Le Plan
d’évacuation est un plan rédigé conjointement par le personnel de l’ordre de la mairie. Le résultat du Pla est, parmi d’autres documents, un
SALA
MAN
DRA
guide municipal qui décrit les actions que doivent réaliser les autorités
municipales si l’évacuation d’une urbanisation est nécessaire. Pour garantir une meilleure mise en marche du plan en cas de sinistre réel, il
serait pertinent d’étudier la manière d’implanter un cours de formation
adressé au personnel rattaché au Guide d’évacuation, principalement la
police locale.
l Journée d’information sur le Plan d’évacuation adressée aux voisins : Les communes évaluent très positivement la possibilité que le Plan
d’évacuation puisse être présenté aux voisins par les techniciens rédacteurs, un service qui actuellement n’est pas offert.
7. Bibliographie
Barba, J ; Mercadé, M. (2006). « Les urbanitzacions a la província de
Barcelona ». Institut d’Edicions de la Diputació de Barcelona.
Font, A ; Llop, C ; Vilanova, J.M. (1999). « La construcció del territori metropolità. Morfogènesi de la regió urbana de Barcelona ». Barcelone : Aire
Métropolitaine de Barcelone/Syndicat Intercommunal.
Indovina, F. (2007). « La ciudad de baja densidad ». Colección-Estudios.
Serie_Territorio,1. Diputació de Barcelona
Lliset, F. (2007). « Nou règim urbanístic de Catalunya ». Bayer Hnos, S.A.
Muñoz, F. (2005). « La urbanització dispersa a la província de Barcelona:
dinàmiques residencials i territorials, 1985-2001 ». Dans Espais, Revue du
Ministère catalan de l’Aménagement du Territoire et des Travaux Publics,
num. 50, Monographique sur le paysage. Barcelone : Ministère de l’Aménagement du Territoire et des Travaux Publics de la Generalitat de Catalunya,
p. 92-102.
8. Législation
Décret 63/1988, du 28 mars, qui établit les mesures de prévention d’incendies de forêts.
Décret 64/1995, du 7 mars, qui établit les mesures de prévention d’incendies
de forêts de prévention d’incendies de forêts.
ret 210/1999, du 27 juillet, qui approuve la structure du contenu pour l’élaboration et l’homologation des plans de protection civile municipaux.
Loi 4/1997, du 20 mai, sur la protection civile de Catalogne.
Loi 5/2003, du 22 avril, sur les mesures de prévention des incendies de forêts
dans les urbanisations sans continuité avec le tissu urbain.
Loi 3/2009, du 10 mars, sur la réglementation et l’amélioration d’urbanisations ayant des déficits urbanistiques.
F R A N Ç A I S
F53
SALA
MAN
DRA
Évacuation ou confinement des résidents d’urbanisations
menacées par des incendies de forêts
F R A N Ç A I S
F54
Introduction
J. Ignasi Castelló Vidal
Ingénieur de monts
Chef du Bureau Technique de Prévention
Municipale des Incendies de Forêts
Diputación de Barcelona
Les responsables de l’extinction d’incendies de forêts affrontent, fréquemment, des sinistres qui peuvent affecter les constructions et les vies de nombreuses personnes qui ont décidé de s’installer à l’intérieur ou dans le périmètre de zones forestières très dangereuses. Ces zones bâties, exposées
directement ou indirectement aux combustibles forestiers, se dénomment
zones urbanisées ou urbanisables en zone forestière1.
En général, ce risque élevé de destruction d’édifices et de personnes met en
valeur une mauvaise politique de protection primaire qui, pour différentes
raisons que cet article n’aborde pas, n’est pas capable de réglementer la
construction dans des zones peu appropriées ; ni légiférer les mesures minimales de sécurité en ce qui concerne des matériaux de construction, la typologie des édifices, l’état de la végétation aux alentours des constructions ; ni,
finalement, établir des réglementations de sécurité pour els voies d’accès et
d’évacuation de ces zones. Dans quelques régions, comme en Californie aux
États-Unis ou à Victoria en Australie, les effets des incendies des dernières
années sur des logements et des personnes ont été considérables. Dans ces
pays, qui ont réalisé de gros efforts pour connaître les caractéristiques les
plus importantes des incendies et pour, par exemple, modeler leur propagation dans différents types de combustibles, aucun instrument régulateur
n’a été développé pour garantir une plus grande sécurité des citoyens. Dans
d’autres zones, comme en France ou en Catalogne (Espagne), des efforts
législatifs ont été faits avec des résultats divers, qui sont commentés dans
d’autres articles de ce numéro de Salamandra.
Ainsi, les responsables de l’extinction (protection secondaire) se trouvent,
lors de ces incendies dans des zones urbanisées en zone forestière, dans
l’obligation de décider plusieurs choses très rapidement. Parmi celles-ci, il
faut souligner :
lTout d’abord, et pour chaque cas particulier, s’il est plus sûr d’évacuer2
la population ou, au contraire, la confiner dans leurs logements ou dans
d’autres constructions.
lEnsuite, comment il faut agir devant les citoyens : en recommandant
l’évacuation ou le confinement ; ou en obligeant et en employant les
forces publiques de l’ordre le cas échéant ?
Cet article réunit différentes considérations sur la méthodologie, la planification, la mise en pratique et la sécurité du confinement ou de l’évacuation
d’enclaves habités dans des zones forestières, c’est-à-dire sur la première
décision.
1. Dans la terminologie anglo-saxonne, cette
zone reçoit le nom de « urban interface »
2. Les concepts d’évacuation et de confinement sont définis ci-après
La seconde décision n’est pas abordée dans ce document. Dans chaque pays,
cela dépend de sa tradition démocratique et de la conscience d’autoprotection et, par conséquent, de la responsabilité acceptée de ses citoyens. Dans
tous els cas, peu de gouvernements sont disposés à respecter le droit de
mourir brûlés de ses citoyens et préfèrent prendre des mesures coercitives
SALA
MAN
DRA
pour garantir leur sécurité physique. En généra, les incendies de forêts avec
des victimes créent de grandes convulsions politiques, surtout dans les pays
européens riverains de la Méditerranée.
Définitions
Il est compris par évacuation planifiée, le processus de transfert organisé
d’un collectif de personnes, dans des conditions appropriées de sécurité,
d’une urbanisation menacée par un incendie de forêt vers une zone aménagée qui ne peut pas être affectée par l’incendie.
Nous pouvons définir le confinement planifié comme l’action de réfugier
les habitants d’une urbanisation dans leurs parcelles et logements ou ans
d’autres édifices, au moment où est annoncée l’adoption de cette mesure,
tant que les édifices respectent certaines normes de sécurité.
Nous définissons l’autoprotection comme l’ensemble d’actions et de mesures adoptées par les propriétaires de parcelles d’urbanisations dans une
zone forestière, avec leurs propres moyens et ressources, visant à :
l Prévenir et contrôler les dommages sur les personnes et les biens,
l Donner une réponse appropriée aux possibles situations d'urgence, et
l Garantir l'intégration de ces actions au système public de protection civile.
Improvisation, actions planifiées
et autoprotection
La planification des évacuations et des confinements est un outil intéressant
quand nous l’employons pour mitiger les dommages que peut provoquer
un incendie de forêt, aussi bien si nous penchons pour le confinement que
pour l’évacuation ou si nous voulons être prêts pour les deux systèmes en
même temps.
L’improvisation, c’est faire quelque chose sans étude ni préparation. Cette
forme d’agir se présente dans tous els domaines, surtout quand nous devons
résoudre des problèmes extraordinaires non prévus.
La planification appartient au domaine de la stratégie et l’improvisation à
celui de la tactique. En parlant d’urgences dans des urbanisations, la planification essaie de résoudre de futurs problèmes, comme l’évacuation ou le
confinement en cas de menace, alors que l’improvisation obéit aux exigences
du moment précis, par exemple, résoudre l’embouteillage que peut produire un véhicule en panne pendant une évacuation. En ce sens, l’improvisation
en parlant de sécurité dans des urbanisations ne devrait jamais remplacer la
planification, dans le meilleur des cas elle ne devrait que la compléter.
F R A N Ç A I S
F55
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F56
En l’absence des services d’extinction :
l Le confinement dans un logement ou édifice d'une urbanisation ne peut
être sûr que si la parcelle et ses constructions respectent certaines conditions de sécurité, qui ont été planifiées et exécutées au préalable.
l L'évacuation d'une urbanisation n'est sûre que si l'incendie n'atteint pas
les voies d'évacuation tant que tout le monde n'est pas sorti de la zone
menacée et si les parcours, forme d'avertissement et les centres de réception ont été planifiés avant le sinistre.
En général, l'exécution des mesures de sécurité spécifiques, aussi bien des
parcelles et des constructions que de la garantie d'un comportement solidaire
pendant une évacuation ou un confinement, dépend des habitants et des propriétaires de ces urbanisations et, par conséquent, ce sont des aspects inclus
dans ce que nous appelons responsabilités d'autoprotection des citoyens.
Principaux problèmes associés à l’évacuation
et au confinement
Pour qu’une évacuation ou un confinement planifiés au préalable soient
efficaces et sûrs, il faut respecter différentes exigences techniques :
Exigences élémentaires pour une Évacuation
l Temps suffisant entre l'avertissement et la sortie du dernier voisin
l Voir d'évacuation appropriée pour garantir une circulation fluide
l Centres de réception et d'accueil suffisants et organisés
l Disposer d'un groupe de personnes préparées pour l'avertissement, le
contrôle et la réception
l Préparation préalable des personnes qui donneront l'avertissement et
qui contrôleront la fluidité de l'évacuation
l Préparation suffisante des habitants à travers la divulgation et les simulacres (autoprotection)
Exigences élémentaires pour un Confinement
l La végétation des parcelles doit respecter des normes de sécurité (autoprotection)
l Les édifices doivent respecter des normes de sécurité (autoprotection)
l Le système d'avertissement et de contrôle du confinement doit fonctionner à la perfection
SALA
MAN
DRA
l Il faut disposer d'un groupe de personnes préparées pour donner cet
avertissement et faire ce contrôle
l Les habitants doivent connaître parfaitement les mesures de confinement et leurs obligations tant qu'il est en vigueur (autoprotection).
Le respecte de ces procédures et exigences est difficile, malgré la planification préalable, et requiert une organisation et une attention continue.
Parfois, des difficultés surgissent quand il n'est pas possible de garantir une
action constante de maintenance des plans d'évacuation ou de confinement.
Les plus habituelles sont les suivantes :
Problèmes associés à une évacuation planifiée
l Donner correctement l'avertissement d'évacuation
l Contrôler le déroulement de la sortie
l Avoir une voie d'évacuation appropriée
l Réussir à ce que les habitants soient suffisamment informés pour éviter
l'hystérisme et le chaos (autoprotection)
Problèmes associés à un confinement planifié
l Donner correctement l'avertissement
l Contrôler le déroulement du confinement
l Garantir que les parcelles et les édifices respectent les normes de sécurité
(autoprotection)
l Réussir à ce que les habitants soient suffisamment informés pour éviter
l'hystérisme et le chaos (autoprotection)
Quand l'évacuation ou le confinement n'ont pas été planifiés au préalable, de nouvelles difficultés viennent s'ajouter à ces problèmes. En général, dans ce cas, les services d'extinction et de sécurité doivent consacrer
une partie très importante de leur travail à garantir l'intégrité des citoyens
pendant l'évacuation ou le confinement. Dans la plupart des confinements,
cette obligation d'assurer la protection exige que les services d'extinction se
concentrent dans la zone, abandonnant certains fronts d'extinction ou, si
cela est nécessaire, tous les fronts.
L'évacuation ou le confinement planifiés et garantis, ajoutés aux plans
de prévention des urbanisations, peuvent libérer des effectifs pour lutter directement contre les incendies de forêts, en garantissant un niveau
élevé de prévision et d'autoprotection face aux menaces des incendies.
Indubitablement, cette autoprotection est un complément d'une importance vitale pour améliorer le résultat des plans d'urgence, car elle développe
F R A N Ç A I S
F57
SALA
MAN
DRA
F58
F R A N Ç A I S
des modèles de sécurité nécessaires pour consolider la responsabilité et la
solidarité des habitants des urbanisations dans une zone forestière avant et
pendant un sinistre.
La décision d’évacuer ou de confiner
Les responsables politiques et techniques qui doivent décider une évacuation ou un confinement doivent prendre en considération, comme nous
l’avons commenté, de nombreuses variables. Pour faciliter l’exécution de
ces responsabilités, il peut être utile d’élaborer et de perfectionner des tableaux de décision similaires aux suivants :
Tableau de décisions 1 Évacuation ou confinement planifiés au préalable
Situation
Décision
Évacuation planifiée ; confinement non planifié ; temps
d’évacuation suffisant
Toujours évacuation
Évacuation planifiée ; confinement planifié ; temps
d’évacuation insuffisant
Toujours confinement
Évacuation et confinement planifiés ; Manquement aux
normes de sécurité dans les parcelles et édifices, temps
d’évacuation suffisant
Toujours évacuation
Évacuation et confinement planifiés ; Manquement aux
normes de sécurité dans les parcelles et édifices, temps
d’évacuation insuffisant
Toujours confinement avec présence des
équipes d’extinction
Évacuation et confinement planifiés ; respect des normes de
sécurité dans les parcelles et édifices, temps d’évacuation
suffisant
Décision des autorités
Tableau de décisions 2 Évacuation ou confinement sans planification
Situation
Décision
Sans normes de sécurité dans les parcelles et constructions ;
temps d’évacuation suffisant
Improviser évacuation
Sans normes de sécurité dans les parcelles et constructions ;
temps d’évacuation impossible
Improviser confinement avec présence des
équipes d’extinction
Sans normes de sécurité sur les parcelles et les constructions
temps d’évacuation impossible ; impossibilité d’envoyer des
équipes d’extinction
Essayer de confiner ; il vaut mieux dans un
édifice que de rester à l’extérieur tant que
passe le front.
SALA
MAN
DRA
Évolution de l’évacuation et du confinement
Comme nous l’avons vu, il existe de nombreuses variables qui conditionnent
la sécurité aussi bien des évacuations que des confinements. Réussir à ce
que toutes ces variables soient réglementées convenablement pour garantir
l’intervention minimale des équipes d’extinction a des coûts économiques
concrets et présente également la difficulté d’obtenir l’engagement d’autoprotection des habitants des urbanisations.
Si le chemin de la planification des évacuations ou des confinements est
suivi, il faut étudier au préalable, dans chaque cas, quelle est la solution la
plus économique et la plus réaliste, en tenant compte des coûts des différentes mesures qu’exige la sécurité, ainsi que les coûts de l’organisation et
l’application de n’importe lequel des deux systèmes.
Les plans d’évacuation dans la province
de Barcelone
La province de Barcelone (Catalogne, Espagne), d’une surface de 7720,18
km2 et de 5 416 447 habitants (2009), a 800 urbanisations situées dans une
zone forestière. En 1997 les Mairies et la Diputación de Barcelona ont lancé
un programme de planification des évacuations de ces noyaux. Actuellement,
368 plans ont été rédigés.
Le Plan d’Évacuation
l Étudie le temps d'évacuation de l'urbanisation à partir d'un algorithme
exposé dans ce même numéro de Salamandra.
l Détermine les centres de concentration des évacués et les centres d'accueil.
l Détermine la voie ou les voies d'évacuation ainsi que les croisements ou
points critiques qui exigent un traitement spécial pendant l'évacuation.
l Définit le système d'avertissement et la forme de le réaliser.
l Élabore un plan d'évacuation pour chaque voisin et un cahier de prévention élémentaire pour les parcelles, les maisons, les personnes et les
précautions à prendre pendant l'évacuation.
l Élabore un cahier d'actions comprises dans le Plan d'urgence de la commune en cas d'incendie de forêts.
Le Plan est révisé pendant le simulacre d'activation du Plan d'Urgence en cas
d'incendie de forêt qui est réalisé annuellement dans chaque commune.
F R A N Ç A I S
F59
SALA
MAN
DRA
Le PPR : un outil pour une stratégie globale de prévention
F R A N Ç A I S
F60
Jean-Marc Bernard
Bureau des risques naturels terrestres
Service des risques naturels et hydrauliques
Direction Générale de la prévention
des risques
Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du
Développement durable et de la Mer
Le service des risques naturels et hydrauliques est chargé d’élaborer la politique de prévention des risques majeurs au niveau national en France. Il
définit et coordonne notamment les actions de connaissance, de prise en
compte dans l’aménagement et d’information préventive liées aux risques
majeurs qui seront mises en œuvre à l’échelon local.
Résumé :
Le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) est un dossier réglementaire de prévention pour faire connaître les risques et réduire
la vulnérabilité des personnes et des biens. Il a pour objet de rassembler
la connaissance des risques sur un territoire donné, d’en déduire une délimitation des zones exposées et de prescrire les conditions d’urbanisme, de
construction et de gestion des constructions nouvelles. Il définit aussi les
mesures d’aménagement et d’utilisation des biens existants dans les zones
à risques ainsi que les mesures générales de prévention, de protection et de
sauvegarde à prendre par les collectivités et les particuliers. Il permet ainsi
d’orienter le développement vers les zones exemptes de risques.
Les objectifs de la politique de prévention
Risques naturels majeurs
Prévenir les risques naturels, c’est assurer la sécurité des personnes et des
biens en tenant compte des phénomènes naturels, en les anticipant. Cette
politique vise à permettre un développement durable des territoires en engageant les actions suivantes :
–�����������������������������������������������������
mieux connaître les phénomènes et leurs incidences ;
–��������������������������������������������������������������������������
assurer, lorsque cela est possible, une surveillance des phénomènes naturels ;
–���������������������������������������������������������������������������
sensibiliser et informer les populations sur les risques et les moyens de
s’en protéger ;
–�����������������������������������������������������������������
prendre en compte les risques dans les décisions d’aménagement ;
–�������������������������������������������������������������
protéger et adapter les installations actuelles et futures ;
–����������������������������������������
tirer des leçons des événements passés.
Une politique globale
Cette politique de prévention se décline sur l’ensemble des territoires soumis aux risques naturels à travers les outils réglementaires liés notamment
à l’aménagement du territoire ou à l’urbanisme et à différentes échelles :
régionale et interrégionale ; départementale et communale ou supra-communale.
Ce niveau communal ou supra-communal est celui des documents d’urbanisme élaborés par les collectivités territoriales (schéma de cohérence territoriale, plan local d’urbanisme, etc.) qui ont l’obligation de prendre en compte
SALA
MAN
DRA
la prévention des risques naturels. C’est le niveau de mise en œuvre le plus
courant des plans de prévention des risques naturels (PPR).
Au-delà, la protection des lieux habités par des ouvrages contribue à réduire
la vulnérabilité de l’existant, et vise à améliorer les conditions de vie face
aux risques. Des plans de sauvegarde fixent les conditions d’organisation de
la gestion de crise dans les implantations soumises à un événement naturel.
Ces plans sont obligatoires dans les communes dotées d’un PPR approuvé.
Enfin, l’information préventive des citoyens a pour objet de favoriser la prise
de conscience des risques et la mise en œuvre d’actions individuelles d’anticipation des risques.
Le plan de prévention des risques naturels
prévisibles (PPRN) au centre de la politique
de prévention
Un PPRN : qu’est-ce que c’est ?
Le PPRN est une procédure spécifique à la prise en compte des risques naturels dans l’aménagement. Pour les territoires exposés aux risques les plus
forts, le PPRN est un document élaboré par l’État qui fait connaître les zones
à risques aux populations et aux aménageurs. Il réglemente l’utilisation des
sols en tenant compte des risques naturels identifiés sur cette zone et de la
non aggravation des risques. Cette réglementation va de la possibilité de
construire sous certaines conditions à l’interdiction de construire dans les cas
où l’intensité prévisible des risques ou la non aggravation des risques existants le justifie. Elle permet ainsi d’orienter les choix d’aménagement vers
les territoires les moins exposés pour réduire les dommages aux personnes
et aux biens.
Comment est élaboré un PPRN ?
L’élaboration du PPRN est conduite sous l’autorité du préfet de département,
qui l’approuve après consultation officielle des communes et enquête publique. Le PPRN est réalisé en associant les collectivités territoriales concernées
dès le début de son élaboration et une concertation avec le public vise le
partage par tous de cette démarche. Il peut traiter un seul type de risque ou
plusieurs, et s’étendre sur une ou plusieurs communes.
L’élaboration du PPRN débute, en général, par l’analyse historique des
principaux phénomènes naturels ayant touché le territoire étudié. Cette
analyse, éventuellement complétée par des expertises sur les risques potentiels, débouche sur une cartographie des aléas qui permet d’évaluer
l’importance des phénomènes prévisibles. Cette carte, assortie d’une analyse des enjeux du territoire menée en concertation avec les différents partenaires locaux, constitue la base de la réflexion lors de l’élaboration du
PPRN. Le croisement du niveau d’aléa et des enjeux permet de définir les
zones à risques.
F R A N Ç A I S
F61
SALA
MAN
DRA
F62
F R A N Ç A I S
Quel est le contenu du PPRN ?
Le PPRN est composé :
– d’un rapport de présentation qui explique l’analyse des phénomènes pris
en compte, ainsi que l’étude de leur impact sur les personnes et sur les
biens, existants et futurs. Ce rapport justifie les choix retenus en matière
de prévention en indiquant les principes d’élaboration du PPR et commentant la réglementation mise en place.
– D’une carte réglementaire à une échelle comprise entre 1:10 000 et 1:5
000 en général, qui délimite les zones réglementées par le PPRN. Il s’agit
des zones exposées à des risques mais aussi de zones où des aménagements pourraient aggraver les risques ou en provoquer de nouveaux.
– D’un règlement qui précise les règles s’appliquant à chacune de ces zones. Le règlement définit ainsi les conditions de réalisation des projets,
les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui incombent aux particuliers ou aux collectivités, mais aussi les mesures applicables aux biens et activités existants.
Quel est le rôle du PPNR ?
Le PPRN vaut servitude d’urbanisme et s’impose à tous : particuliers, entreprises, collectivités, ainsi qu’à l’État, notamment lors de la délivrance du
permis de construire. Il doit à ce titre être annexé au plan local d’urbanisme
lorsqu’il existe.
La prévention au-delà du PPRN
L’intérêt du PPRN ne réside pas uniquement dans la réglementation qu’il
met en place. Il ouvre droit à des subventions pour les collectivités, les particuliers et les petites entreprises. Il créé des obligations en matière d’information préventive (DICRIM, réunions publiques communales au moins une fois
tous les deux ans, information des acquéreurs et des locataires, etc.).
Bilan des PPRN
Documentation en ligne :
Site portail sur la prévention des risques :
www.prim.net
Cartographie des risques :
http://cartorisque.prim.net
Sur les 36 000 communes françaises, 26 000 sont concernées par les risques
naturels. En octobre 2009, 4 540 communes sont couvertes par un PPRN prescrit et 6 671 autres sont couvertes par un PPRN approuvé. Pour les incendies
de forêt, les chiffres sont respectivement 5 894 communes à risques, 179
PPRN IF prescrits et 65 PPR IF approuvés. Toutes les communes à risques ne
seront pas couvertes par un PPRN car, s’il est bien adapté pour les cas les plus
marqués, d’autres moyens existent notamment les documents d’urbanisme
élaborés par les collectivités qui doivent prendre en compte les risques dans
l’aménagement du territoire et qui sont bien adaptés aux territoires soumis
à des risques moindres.
LES PPRif DANS LA POLITIQUE FRANÇAISE DE PRÉVENTION
DES INCENDIES DE FORÊTS
SALA
MAN
DRA
Bernard Foucault
ingénieur général du génie rural des
eaux et des forêts Préfecture de la zone
Sud, Délégation à la Protection de la
Forêt Méditerranéenne
avec le concours de
Pierre Macé :
Directeur de l’Association Régionale
DFCI Aquitaine
Les quinze départements méditerranéens de la zone Sud
Les dix sept départements de la zone
Sud-ouest
lL’aggravation des risques d’incendies de forêts en France comme dans
la plupart des pays Européens de l’arc méditerranéen, est un processus récurrent hérité de la révolution industrielle du XIXeme siècle, lié à
l’exode rural jusque vers 1950 et à la déprise agricole ultérieure, à l’accroissement des surfaces combustibles occupées par la friche, la lande,
la garrigue, le maquis, la forêt sur des millions d’hectares d’espaces restitués à la nature, au développement des activités humaines contemporaines, dans des sites vulnérables ou devenus vulnérables aux incendies
de forêts.
lDepuis 1870, date des premières mesures de DFCI, (Défense des Forêts
Contre l’Incendie), arrêtées en France dans massifs méditerranéens des
Maures et de l’Esterel dans l’actuel département du Var, la politique nationale de prévention et de lutte contre les incendies de forêts, s’est
développée avec la culture du risque d’incendies de forêts des zones
méridionales les plus anciennement et les plus gravement exposées au
risque :
–�������������������������
La zone Sud-ouest, où le massif forestier des Landes de Gascogne,
(1 000 000 ha), fut ravagé par des feux catastrophiques entre 1930
et 1950, (500 000 ha dont le feu meurtrier de Cestas du 20 août 1949
de 140 000 ha au cours duquel 82 personnes trouvèrent la mort), et
où la sylviculture du pin maritime représente un enjeu économique
de première importance : 2,6 milliards de chiffre d’affaires annuel,
34 000 emplois directs, plusieurs centaines de milliers d’emplois indirects.
–�����������������������������������������������������������������
La zone Sud, où la prise en compte des impératifs de sécurité publique liés à la protection des personnes et des biens dans la bande littorale des 0 à 1000 m d’altitude soumise à une forte pression
d’urbanisme, est devenue une contrainte lourde de la gestion et de
l’aménagement des territoires méditerranéens après la seconde
guerre mondiale.
F R A N Ç A I S
F63
SALA
MAN
DRA
Nombre de sinistres
Évolution du nombre de sinistres forestiers
Zone Sud
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
Hors Zone Sud
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1.000
0
années
Évolution des surfaces sinistrées en France
Zone Sud
90.000
Hors Zone Sud
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
0
1976
Surfaces sinistrées (ha)
F R A N Ç A I S
F64
années
lDepuis les campagnes feux de forêts très difficiles des étés 1985 et 1986
dans les départements méditerranéens, la zone Sud s’est engagée dans
une politique ambitieuse, ciblée sur la « maîtrise des feux naissants », qui
a mobilisé toutes les énergies pendant plus de vingt ans. Cette stratégie,
à l’origine de la doctrine Française de prévention et de lutte contre les
incendies de forêts établie en 1995, (le guide de stratégie générale),
a été étendue dès 1995 à l’ensemble du territoire national.
lLes progrès réalisés depuis 1986 dans la connaissance du phénomène
feux de forêts, dans la prévision du danger météorologique d’incendies
SALA
MAN
DRA
de forêts, le développement des techniques et les stratégies de lutte,
ont permis à la France, au prix d’une forte coordination des actions de
prévention et de lutte, de se doter d’un outil efficace, (l’extinction de
plus 98% des feux avant qu’ils n’atteignent 1 ha), de diviser par deux les
surfaces incendiées, et de contenir l’impact des sinistres forestiers dans
des limites jugées acceptables.
I : L’ÉVOLUTION CONTEMPORAINE DES RISQUES
D’INCENDIES DE FORÊTS EN FRANCE
lMalgré cette avancée, les évènements climatologiques qui sont intervenus au cours de la dernière décennie, ont clairement mis en évidence une
aggravation des risques d’incendies de forêts.
I-1 : L’aggravation de l’impact des sinistres forestiers
en zone méditerranéenne. (Source / illustration CETE
Aix-en-Provence).
lLa campagne feux de forêt 2003, marquée par une sécheresse caniculaire
et de longue durée, s’est soldée par le bilan le plus désastreux enregistré
dans les départements méditerranéens depuis la création de la base de
données statistiques Prométhée en 1973, (61424 ha ).
L’importance sans précédent des dégâts immobiliers et matériels constatés entre juillet et août 2003, a très rapidement mis en cause la non application des législations de 1985 sur le débroussaillement des abords
des constructions, et de 1995 relative au contrôle du développement de
l’urbanisation en sites à risques : les PPRif
Zones urbanisées
année 1951
année 1978
année 1998
limites de communes
zones incendiées en 2003
Le bati soumis aux feux de foret dans le
massif des Maures en 2003
F R A N Ç A I S
F65
SALA
MAN
DRA
F66
F R A N Ç A I S
Avant même la fin de l’année 2003 les préfets des quinze départements
méditerranéens ont engagé leurs services dans une politique volontariste de contrôle des obligations légales de débroussaillement, (OLD), et
dans la réalisation de PPRif.
lIl faudra un peu plus de temps pour comprendre que les conditions climatiques exceptionnelles de l’été 2003 n’expliquaient pas à elles seules ce bilan désastreux, et qu’il convenait de rechercher dans l’évolution
contemporaine de l’occupation des territoires méditerranéens, les autres
raisons structurelles d’une aggravation de l’impact des sinistres forestiers
tant sur la forêt que sur les activités humaines.
À l’analyse, le processus historique d’une aggravation constante des risques d’incendies en zone méditerranéenne évoqué précédemment, s’est
activement poursuivi dans les départements méditerranéens au cours de
ces vingt cinq dernières années, en accentuant l’importance des enjeux
de protection des zones d’interface entre la forêt méditerranéenne et
l’urbanisme.
–La déprise agricole et pastorale. (référence SCEES ministère de
l’agriculture): A l’échelle des 15 départements méditerranéens, entre
1988 et 2005 le nombre d’actifs familiaux agricoles est passé de 242
963 à 124 664!
–L’accroissement des surfaces occupées par la friche, la lande,
la garrigue, le maquis, la forêt ; l’augmentation de la biomasse combustible. (références IFN).
Evolution de la surface forestière ( hors
peupleraies, avec bosquets), sur 20 ans
par interrégion, (en milliers d’hectares
Entre 1985 et 2005 / 2006, le taux de boisement a progressé de près
de 30% dans les départements méditerranéens, pendant le même
temps que le volume de bois sur pied augmentait de près de 50%,
témoignant si besoin était d’une formidable augmentation de la biomasse combustible.
EVOLUTION DES SURFACES BOISÉES DANS LE SUD EST
d’après l’INVENTAIRE FORESTIER NATION
Superficie
Forestière
1985
Superficie
Forestière
2005-2006
Nord-Ouest
2760
Nord-Est
Évolution moyenne sur 20 ans
Superficie
Taux
3140
380
+ 40%
3450
3580
+ 130
+ 4%
Sud-Ouest
2840
3090
250
+ 9%
Centre-Est
2700
2940
240
9%
Sureste
2310
2990
680
29%
France
14.060
15.740
1680
12%
SALA
MAN
DRA
Direction Régionale de l’Agriculture et de l’Alimentation
Conseil d’Orientation de la Forêt Méditerranéenne
du 18 juin 2008
de Provence-Alpes-Côte d’Azur
Service Régional de la Forêt et du Bois
ÉVOLUTION DES VOLUMES DANS LE SUD EST
d’après l’INVENTAIRE FORESTIER NATIONAL
Volume
de bois
sur pied
1985
Volume
de bois
sur pied
2005-2006
Nord-Ouest
357
Nord-Est
Évolution moyenne sur 20 ans
Volume
Taux
483
+ 126
+ 35%
580
694
+ 114
+ 20%
Sud-Ouest
355
428
72
+ 20%
Centre-Est
373
543
169
+ 45%
Sud-Est
170
244
77
+ 46%
France
1 832
2 392
560
31%
–La montée en puissance des enjeux de sécurité civile (références RGP)
En référence aux recensements généraux de la population de 1982 et
2006, la population résidente s’est accrue de plus de 1,5 millions de
Evolution du volume de bois sur pied par
interrégion, (dans les forêts et bosquets
de production en millions de mètres cubes)
Evolution de la population résidente
1975
1982
1990
1999
2006
1963958
1470271
Vaucluse
Hèrault
Gard
Orôme
Haute Corse
Corse du Sud
138334 161218
89566 115702
Bouches
du Rhône
Aude
Ardèche
Alpes
Maritimes
159581 135824
04813 91790
546755
353908
550260
440885
281978
80965
77258
Var
483120
342801
350198
316221 278323
250927
Pyrénées
Orientales
722070
1027390
591397 1019958
698098
478544
Lozère
1087863
Hautes Alpes
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
Alpes de haute
Provence
Population
1968
F R A N Ç A I S
F67
SALA
MAN
DRA
Evolution du parc immobilier en zone Sud
1968
1975
900.000
700.000
574599
536969
245942
276099
123906
234367
128138
Vaucluse
Var
Pyrénées
Orientales
Lozère
51020
94741
Hèrault
Haute Corse
Corse du Sud
85022 82270
34629 41283
Bouches
du Rhône
Aude
Alpes
Maritimes
Hautes Alpes
Alpes de haute
Provence
102293 102650
52055 43628
Ardèche
201407
159846 110398
102889
Gard
347048
300.000
226620
323885
182917
208803
125119
Orôme
400.000
0
1999
527995
500.000
100.000
1990
666644
600.000
200.000
1982
840220
800.000
Parc immobilier
F R A N Ç A I S
F68
personnes, pendant que le parc immobilier augmentait de plus de 1
million de constructions...
lC’est donc bien la combinaison des effets d’une sécheresse exceptionnelle et de l’évolution de l’occupation humaine des territoires méditerranéens, qui explique le bilan désastreux de la campagne feux de forêts
2003. Ce diagnostic qui ne remet pas en cause la stratégie de maîtrise
des feux naissants développée depuis 1986, justifie d’en consolider les
acquis par une sérieuse adaptation de l’aménagement DFCI des massifs
forestiers, et un redéploiement des moyens de la politique publique sur
des objectifs de moyen et de long terme identifiés comme tels il y a plus
de vingt ans, lesquels sont devenus prioritaires :
–la résorption des facteurs récurrents et aggravants de mise à feu, (ce
qui commence par une identification certaine des causes d’incendies),
–la réduction de l’impact des sinistres forestiers sur les milieux naturels
et forestiers:
°le cloisonnement des massifs : les zones d’appui à la lutte et les
grandes coupures de combustible entretenues par l’activité agricole ou pastorale,
°le développement du brûlage dirigé,
–la réduction de l’impact des sinistres forestiers dans les interfaces forêt/urbanisme :
°la maîtrise du débroussaillement,
°le contrôle du développement de l’urbanisation en sites exposés,
(les PPRif).
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F69
% de dégâts des zones affectées
0-20%
20-40%
40-60%
60-80%
80-100%
Taux de surface
forestiere detruite
0-20%
20-40%
40-60%
60-80%
80-100%
Forêt non traitée
Forêt non traitée
(defaurts de rad or.........)
Surface sinistrée suite à la tempête de 1999
Tempete klaus 24 janvier 2009 estimation du taux de surface
forestiere detruite donnees du 24/04/2009
I-2 : L’impact catastrophique des tempetes martin (1999)
et klaus (2009), dans le massif forestier des Landes de
Gascogne.(source illustrations / GIP ATGeRI )
lLa tempête dévastatrice du 27 décembre 1999, qui ravagea la partie
nord du massif des Landes de Gascogne, (Martin : 240000 ha de pinède
détruits ou déstructurés), laissait craindre une aggravation des sinistres
forestiers Aquitains au cours des années suivantes. En 2002, la gestion
des feux du Médoc, dans le département de la Gironde, démontra que
la nécessaire mise en protection des zones d’habitat menacées par les
incendies, avait fortement perturbé la stratégie de lutte, expliquant l’importance inhabituelle des superficies forestières détruites par le feu.
Ce retour d’expériences confirmé sur les feux de 2003, a conduit le préfet de la région Aquitaine à prendre en compte l’aggravation prévisible des risques d’incendies de forêts consécutive à cette tempête dans
le Plan de Protection de la Forêt Aquitain contre les incendies de forêts
approuvé le 11 décembre 2008 , en inscrivant dans les grandes orienta-
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F70
tions de politique générale de sa région, des mesures de consolidation
qui rejoignent celles en cours de développement dans les départements
méditerranéens :
– la recherche des causes d’incendies, dans le but clairement affiché de
mettre hors d’état de nuire les incendiaires volontaires,
– le contrôle des obligations légales de débroussaillement, et la réalisation de PPRif si nécessaire.
lLa tempête du 24 janvier 2009, qui affecta la partie Sud du massif des
Landes de Gascogne, (Klaus : 593 000 ha déstructurés dont 223 000 ha
détruits à plus de 40%), a clairement accentué les risques d’incendies de
forêts à l’échelle de l’ensemble du massif forestier sur les 30 prochaines
années.
I-3 : Une exigence d’adaptation rapide de la politique
nationale de prévention des incendies de forets
lL’aggravation des risques d’incendies de forêts observée au cours de la
dernière décennie dans la Région Aquitaine et en zone Méditerranéenne,
qui représentent à l’échelle de 7 millions d’hectares de forêts, bois, landes, garrigues et maquis plus de 70% des éclosions et des superficies
sinistrées enregistrées en France au cours de ces seize dernières années,
conduit face à des enjeux différents à la même conclusion.
En France, la nécessaire consolidation de la stratégie de maîtrise des
feux naissants qui demeure durablement à la base de la politique
nationale de prévention et de lutte contre les incendies de forêts,
appelle l’engagement de politiques volontaristes dans deux domaines où des progrès rapides peuvent être espérés : la résorption des
facteurs aggravants et récurrents de risque, (le traitement des causes), la mise en œuvre d’une véritable politique de prévention des
sinistres forestiers dans les interfaces entre la forêt et l’urbanisme .
II : LA PLACE DES PPRif DANS LES POLITIQUES
DÉPARTEMENTALES DE PRÉVENTION ET DE LUTTE
CONTRE LES INCENDIES DE FORÊTS :
II-1 : Le renforcement des outils de planification de
l’action publique dans les 32 départements méridionaux
lCes grandes orientations de politique générale se déclinent cependant
différemment à l’échelle des régions et des départements, de même qu’à
l’échelle des massifs forestiers en tant que bassins de risque.
Dans les trente deux départements méridionaux les plus gravement exposés aux risques d’incendies de forêts, les Plans de Protection de la Forêt
Contre l’Incendie qui découlent des dispositions de l’article L.321-6 du
code forestier, définissent, à partir d’une analyse préalable de l’aléa feux
SALA
MAN
DRA
de forêts, de la nature et de l’importance des enjeux à défendre, les
grandes orientations et les priorités de la politique de prévention des incendies de forêts que les préfets de départements souhaitent privilégier
au cours des 7 années suivant leur approbation.
C’est au regard de ces documents d’orientation et de planification qui
sont destinés à renforcer la cohérence globale de l’action publique, et à
assurer une meilleure coordination entre elles des actions de prévision ,
de prévention et de lutte, (et leur déclinaison ultérieure à l’échelle des
divers massifs forestiers), qu’il convient de resituer la place des mesures
plus spécifiquement orientées sur le traitement des interfaces entre la
forêt et l’urbanisme, (le contrôle des OLD en référence aux articles L.3223 et L.322.4 du code forestier ; la mise en œuvre des PPRif, en référence
aux articles L. 562-1 et suivants du code de l’environnement).
II-2 : Les PPRif dans la zone de défense sud
uLes dégâts immobiliers et matériels importants enregistrés au cours des
campagnes feux de forêts 1989 (56 973 ha sinistrés) et 1990 (53 897 ha
sinistrés), sont à l’origine des premières applications en zone Sud de la législation de 1985 sur le contrôle des obligations légales de débroussaillement des abords des constructions. Dans la pratique il faudra attendre
2003 pour que cette législation commence réellement à être appliquée
dans les départements méditerranéens.
La mission Lemoine, chargée d’une expertise des dégâts immobiliers provoqués par les feux de 1989 et 1990 préconisa en 1992 l’arrêt de l’urbanisation en forêt.
Dès 1990, le Vaucluse s’engage dans la cartographie réglementaire du
risque d’incendies de forêts, en utilisant à la demande du préfet de ce
département, et en l’absence de législation et de réglementation spécifiques, des dispositions conservatoires du code de l’urbanisme.
En 1993, les Alpes-Maritimes s’engagent à leur tour dans la cartographie
réglementaire du risque d’incendies de forêts, en reprenant l’ingénierie
développée dans le Vaucluse, (la carte d’aléa, le plan de zonage, la réglementation par zones), dans le cadre juridique d’une disposition réglementaire issue de la loi forestière de 1991 : les Plans des Zones Sensibles
aux incendies de forêts, (PZSIF)1.
1. L’utilisation d’une carte d’aléa de référence
établie non plus à dire d’expert, mais réalisée
en utilisant une méthodologie d’analyse indiciaire issue de travaux scientifiques développés
en Espagne dans les années 1950, constitue la
principale avancée réalisée à cette époque.
En 1995, la loi « Barnier » n° 95-101 du 2 février 1995 sur le renforcement
de la protection de l’environnement substitue à ces PZSIF, les Plans de
Prévention du Risque d’incendies de forêts, (PPRif). Au terme de 8 années de travaux expérimentaux, le premier PPRif, celui de la commune
d’Auribeau sur Siagne dans les Alpes-Maritimes, fut finalement approuvé le 20 avril 2000.
lLa mise en place des PPRif dans les autres départements méditerranéens
s’est effectuée de manière particulièrement prudente, en raison du ca-
F R A N Ç A I S
F71
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F72
ractère dissuasif de l’investissement initial à effectuer avant que d’être
en mesure de maîtriser l’ingénierie complexe du PPRif, sa traduction réglementaire et les procédures de validation juridique imposées par les
textes . A la fin de l’année 2002, 63 PPRif avaient été prescrits dans 5
départements , et seulement 7 PPRif avaient été approuvés dans le seul
département des Alpes-Maritimes.
La campagne catastrophique des feux de l’été 2003 est à l’origine d’une
très sérieuse accélération des travaux de PPRif dans les départements
méditerranéens. Fin 2003, 117 PPRif avaient été prescrits, mais 9 étaient
approuvés et 1 mis en application anticipée dans le seul département des
Alpes-Maritimes.
A la fin de l’année 2008, 180 PPRif ont été prescrits dans les 13 départements justifiant de cette procédure en zone Sud, 50 ont été
approuvés dans 9 départements, et 32 mis en application anticipée
dans 5 départements.
lLa logique des PPRif développée en zone Sud, ne se limite pas au simple
contrôle du développement de l’urbanisation nouvelle en sites gravement exposés au risque d’incendies de forêts, ce qui est relativement
facile.
Les progrès rapides de cette technologie qui correspond à la forme la
plus élaborée d’exploitation des connaissances scientifiques et techniques du phénomène feux de forêts déboucheront en 2005 dans le Var ,
(Massifs des Maures et de l’Esterel), sur une cartographie de haute résolution, permise par l’exploitation de l’imagerie satellite sur système
d’information géographique, exprimant l’aléa en puissance de front de
flammes : kW/m.
lLa mise à l’étude des PPRif impose de corriger les dysfonctionnements sécuritaires dans les secteurs déjà construits en zones à
risque, afin d’améliorer leur défendabilité.
Les mesures édictées par les PPRif portent sur la maîtrise des trois facteurs
clés de toute politique de prévention du risque d’incendies de forêts en
zone périurbaine : le renforcement des moyens d’extinction, (l’implantation de citernes DFCI ou de poteaux d’incendies), l’amélioration de la
desserte routière (bouclage de voiries et plages de retournement permettant à la fois l’évacuation des personnes et l’arrivée des secours), le
contrôle de la biomasse combustible, (la création de zones périphériques
de débroussaillement, au delà des obligations légales de débroussaillement relevant de l’application de la législation forestière).
Soit c’est possible, et les zones traitées sont classées en zones bleues, sous
régime de prescriptions et de servitudes ; soit c’est impossible et les zones
sont maintenues en zone rouge inconstructible au PPRif. Ces dispositions
révisables imposent aux communes une réelle prise en compte du risque
d’incendies de forêts dans les documents et procédures d’urbanisme.
SALA
MAN
DRA
La principale difficulté rencontrée concerne le traitement de zones d’habitat diffus, où l’urbanisation s’est développée depuis plusieurs décennies
de manière anarchique en zones naturelles gravement exposées au risque,
(l’effet de mitage), et où les infrastructures routières et hydrauliques, sont
sous-dimensionnées. Le coût des mesures correctives atteint rapidement
des sommes importantes, (500 000 € pour les implantations d’hydrants et
800 000 € pour la voirie et la création d’interfaces dans des communes
moyennes ; plusieurs millions d’€ dans des communes urbaines), que les budgets des communes moyennes et de petite taille ne sont pas en mesure de
supporter sans concours financier extérieur. Cette difficulté est à l’origine
d’un contentieux important, et par suite d’un ralentissement de la procédure, dans l’attente de mesures budgétaires adaptées.
II-3 : Les PPRif dans la zone de défense Sud-ouest
Hors PPRif territoires soummis à l’obligation
légale de débroussaillement
Les PPRif prioritaires en zone Sud ( étude
DPFM 2001)
L’état de l’art des PPRif en zone Sud en
juin 2009
PPRif susceptibles d’être prescrits en 1ère priorité
PPRif suceptibles d’être prescrit en 2ème priorité.
Hors PPRif territoires soummis à l’obligation
légale de débroussaillement
184 PPRif prescrits
49 PPRif approuvés
32 PPRif appliqué par anticipation
F R A N Ç A I S
F73
SALA
MAN
DRA
F74
F R A N Ç A I S
II-3-1 : L’exemple de la Charente-Maritime
(référence DDRM/ Site préfecture de Charente-Maritime).
lLe département de Charente-Maritime est le premier en zone Sud-ouest
à s’être investi dans la cartographie réglementaire du risque d’incendies
de forêts, en l’intégrant dans la réalisation de PPR multirisques, dans les
communes littorales soumises par ailleurs à de très importants effets de
l’érosion des rivages, (les îles de Ré et d’Oléron, la presqu’île d’Arvert).
lLes 20 PPRif approuvés les 3 PPRif en cours de réalisation ne concernent
pas à ce jour les massifs forestiers de production, mais les massifs littoraux soumises à une surfréquentation estivale, marquée par la présence
de nombreux campings, colonies de vacances et villas, sous couvert forestier.
La maîtrise de l’urbanisation dans ces communes répond à la double nécessité de renforcer la sécurité des personnes et des biens, et celle de milieux naturels à haute valeur patrimoniale, particulièrement vulnérables.
L’outil PPRif répond actuellement dans ce département à un problème
spécifique et très localisé, et vient donc en consolidation de la politique
globale de prévention et de lutte contre les incendies de forêts développée par ce département depuis 1976, qui lui a permis d’enregistrer une
évolution très favorable des superficies sinistrées (1976 -1985 : 311 feux,
2853 ha sinistrés ; 1986­1995 : 241 feux , 1307 ha sinistrés ; 1996-2005 : 463
feux, 582 ha sinistrés).
Zones boisées
Massifs à risque
Zones boisées
Massifs à risque
PPRif en cours de réalisation
PPRif approuvés
Champ d’application de la législation sur le débroussaillement
PPRif approuvés entre 2002 et 2004 et en cours de réalisation
SALA
MAN
DRA
II-3-2 : L’exemple des départements de la Gironde
et des Landes en Aquitaine
(Références PPFCI Aquitain. Site préfecture de la Région Aquitaine ; réglementations départementales).
lÀ l’échelle du massif forestier des Landes de Gascogne, l’application de
la stratégie de maîtrise des feux naissants a incontestablement permis
d’optimiser l’investissement considérable réalisé après 1950 par les forestiers Aquitains dans le domaine de la DFCI .
Le schéma développé en Aquitaine, auquel sont étroitement associés les
acteurs de la prévention et de la lutte, demeure une référence nationale incontournable, qui répond parfaitement aux besoins de protection
contre l’incendie des forêts de production.
lLa place du contrôle des OLD, comme celle des PPRif dans la politique de
prévention des incendies de forêts, telle qu’elle résulte du plan régional
Aquitain approuvé, répond à la même logique de traitement des interfaces forêt/urbanisme que celle développée en zone Sud depuis 2003.
Communes d’Aquitaine
Hors PPRif territoires soummis à
l’obligation légale de débroussaillement
PPRif presents
PPRif approuvés
PPRif susceptibles d’être prescrits
Carte établie avec le concours de l’ARDFCI
F R A N Ç A I S
F75
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F76
Il faut bien comprendre cependant, que dans ces départements où existe
depuis plus d’un demi siècle, une forte culture du risque d’incendies de
forêts partagée par les élus , les propriétaires forestiers, les acteurs de la
prévention et de la lutte, axée sur la protection des enjeux économiques
attachés à l’exploitation forestière, la mise en œuvre d’une politique plus
spécifiquement orientée sur le traitement des interfaces entre la forêt et
l’urbanisme, constitue une évolution culturelle.
III - CONCLUSION
lQu’il s’agisse de la canicule de 2003 en zone méditerranéenne ou des
tempêtes de 1999 et 2009 en Aquitaine, il est bien difficile de ne pas
établir de relation entre l’aggravation des risques d’incendies de forêts
observée dans les départements du Sud de la France au cours de cette
dernière décennie, et les effets annoncés, mais difficiles à appréhender,
du « changement climatique ».
Sans qu’il soit nécessaire de se retrancher derrière l’aggravation probable des risques d’incendies de forêts pour ce motif, (une recrudescence
de périodes de sécheresse extrême et prolongée défavorables à la lutte),
le développement de l’urbanisation en sites exposés au risque d’incendies de forêts constitue à lui seul un facteur important d’aggravation des
risques, que l’on se trouve en situation d’aléa induit, (la multiplication
des éclosions en bord de route ou dans les interfaces forêt / urbanisme),
ou en situation d’aléa subi, (l’exposition au risque d’un nombre croissant
de personnes et de biens).
lLes mesures de consolidation de la stratégie de maîtrise des feux naissants
qui apparaissent aujourd’hui en France dans les plans de protection de
la forêt contre l’incendie des départements les plus gravement exposés
au risque d’incendie, et qui visent à la fois le traitement des causes d’incendies et celui des interfaces entre la forêt et l’urbanisme, répondent
fondamentalement à l’aggravation du risque imputable à l’évolution de
l’occupation humaine des territoires.
Il faudra probablement plusieurs décennies, comme précédemment
s’agissant de l’aménagement DFCI des massifs forestiers, ou de la maîtrise de la stratégie des feux naissants, pour ancrer définitivement ces
mesures dans la culture du risque d’incendies de forêts, d’où l’intérêt de
plans d’actions,(s’inscrivant nécessairement dans un cadre de compétences interministérielles élargies), permettant de fixer des objectifs en termes de priorités de traitement, d’évaluer les résultats obtenus, de mettre
en place les moyens d’accompagnement de ces politiques, où la capitalisation des expériences est un élément essentiel de leur construction.
Département des Pyrénées-Orientales FRANCE
I. Introduction
Daniel Bourgouin
Direction Départementale des territories
et de la Mer des Pyrénées Orientales
DDTM.
Sur le territoire méditerranéen, l’Etat a mis en place une série de réglementations visant à prévenir les risques naturels et à prendre en compte ces
risques dans l’élaboration des documents d’urbanisme. Concernant le risque
incendie de forêt, le Plan de Prévention des Risques (PPRif), instauré par la
loi du 2 février 1995, est un outil de planification spécifique qui définit les
mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises par les collectivités publiques ou les particuliers dans les zones exposées
aux incendies de forêts ( article Salamandra n°2).
Dans le département des Pyrénées-Orientales, depuis l’entrée en vigueur
de ces plans de prévention des risques, l’Etat a prescrit la réalisation de 12
PPRif sur les communes identifiées comme prioritaires étant donné leur fort
développement urbain en interface avec le milieu forestier. Ces procédures
sont longues et prévoient une phase d’études et de concertation importante
avant l’application réglementaire des dispositions du PPR.
Pour faire face à la demande des communes rurales, non prioritaires, et qui
ne rentrent pas dans le cadre de la procédure de PPRif, l’Administration
étudie les dossiers de création de zones urbaines au cas par cas et demande
de prendre en compte le risque incendie par la réalisation d’aménagements
de protection bénéficiant d’une garantie de pérennité. Nous traiterons ici
l’exemple de la commune de Caixas, située au cœur du massif des Aspres,
qui a mis en œuvre un développement concerté de son territoire axé principalement sur l’extension de son village et la protection vis à vis du risque
incendie.
Village de Caixas – massif des Aspres
SALA
MAN
DRA
F77
F R A N Ç A I S
Prise en compte du risque incendie dans un projet
d’urbanisation en zone rurale. L’exemple de la commune
de Caixas -Massif des Aspres
SALA
MAN
DRA
F78
F R A N Ç A I S
II Contexte
II-1 Le massif des Aspres et le risque incendie :
Cette région correspond aux contreforts orientaux du massif du Canigou
et assure la transition avec la plaine du Roussillon. Les formations végétales qui occupent ce territoire sont généralement des pelouses et garrigues
sur calcaire, des maquis et des subéraies sur schistes, ainsi que des taillis de
chênes vert et pubescent. Dans les Aspres, le climat varie essentiellement
selon l’altitude et l’éloignement à la mer, c’est une transition entre le climat
méditerranéen et le climat montagnard du Canigou.
Durant ces trente dernières années, le massif des Aspres a été le théâtre de
nombreux incendies particulièrement violents, qui ont marqué les générations. Le plus symbolique est le feu de 1976 qui a traversé le massif du Nord
au Sud en détruisant 6600 ha de forêt et de nombreuses habitations. Cet
incendie reste le plus dévastateur qu’a connu le département des PyrénéesOrientales et rappelle aujourd’hui encore la vulnérabilité de ce massif vis
à vis du risque incendie. Adrienne Cazeilles, habitante de l’Aspre écrivit en
1977 « Tous ces arbres dont je m’émerveillais de compter le nombre et la
variété, dans ce pays qui cachait si bien ses trésors, tellement plus nombreux
qu’ils n’apparaissaient à l’observateur superficiel, tous ces arbres sont à présent confondus dans la même horreur calcinée, tendant vers un ciel sec et
impassible leurs branches noires et tordues comme pour un appel »
Plus récemment, le feu de Camèlas de juillet 2005 a menacé plusieurs habitations et a parcouru 300 ha de garrigues et plantations résineuses.
En 1979, suite au grand incendie de 1976, les communes qui composent le
massif des Aspres ont crée un syndicat intercommunal pour la gestion et
Légende
Limites de massifs
Limites de communes
Zones incendiées
Zones boisées
Cartographie des feux passés sur le massif des Aspres
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F79
Habitation menacée lors de l’incendie de
Camèlas
(REX 66- juillet 2005)
la création d’équipements de protection contre les incendies de forêts. Ces
équipements répondent à une stratégie de protection de massif visant à
limiter la propagation des grands incendies, on trouve des pistes DFCI, des
points d’eau, des coupures de combustible de type sylvo-pastorales qui, en
cas de feu, servent de soutien à la lutte.
La planification de ces équipements ne prend que partiellement en compte
le développement urbain des communes, laissant à celles-ci l’initiative et la
responsabilité de leur protection dans le cadre de l’application réglementaire de l’obligation de débroussailler ou dans la mise en place de Plans de
Prévention des Risques Incendies de Forêts pour les Communes prioritaires.
II-1 Le village de Caixas et son développement:
Le village de Caixas est situé au milieu du massif des Aspres et est totalement
inséré dans la forêt. L’urbanisation de cette commune est très spécifique ;
elle ne présente pas de véritable « cœur de village » mais un ensemble de
hameaux de seulement quelques maisons et de mas isolés éclatés sur un
vaste territoire. Cette particularité, reflétant un ancien mode de vie rural
(abandonné maintenant), présente une forte contrainte en terme de lutte
contre les incendies de forêts avec comme conséquence principale un dispersement important des moyens de lutte en cas de feu.
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F80
La commune de CAIXAS souhaitant se développer et ne possédant pas de
document d’urbanisme valide, s’est vue refuser, par les services instructeurs, plusieurs permis de construire étant donné le risque élevé d’incendie
de forêt. La commune n’étant pas identifiée comme prioritaire pour l’élaboration des Plans de Prévention des Risques Incendies de Forêts, a engagé
la réalisation d’une nouvelle carte communale intégrant la composante
risque incendie sur son territoire. Cette démarche volontaire, menée en
parfaite concertation avec les services de l’Etat, a permis d’élaborer une
stratégie d’extension urbaine cohérente vis à vis des risques. Par ailleurs,
il a été recherché une adhésion aussi forte que possible des propriétaires
privés concernés par la gestion des équipements de protection à mettre
en place.
C’est donc cette approche concertée qui est exposée dans la suite de ce document.
III. Exposé de la démarche
La prise en compte du risque incendie dans le développement de l’urbanisation sur la commune de Caixas s’est faite en 4 temps :
–����������������������������������������������������������������������������
caractérisation précise de l’aléa « feu de forêt » sur le territoire communal
–����������������������������������������������������������������������
identification des besoins et des possibilités d’extension du village
–�����������������������������������������������������������������������
définition des aménagements à réaliser pour assurer la protection des
zones bâties (actuelles et à venir)
–������������������������������������������������������������������
développement d’outils pour pérenniser les aménagements précédemment définis
III-1 Caractérisation de l’aléa
« incendie de forêt » :
Avant toute discussion, la Direction Départementale de l’Agriculture et de
la Forêt, a demandé à la commune de réaliser une étude d’aléa sur son territoire à partir de la méthodologie départementale (Salamandra n°1). L’étude
d’aléa ciblée sur le projet d’urbanisation de la commune de CAIXAS décrit
une situation typique d’un village rural du massif des Aspres. On retrouve
des conditions qui la prédisposent à de violentes manifestations du phénomène incendie de forêt (végétation, relief, vent, climat pour les facteurs
naturels).
Deux échelles d’analyse de l’aléa « incendie de forêt » ont été étudiées :
l Aléa régional : Méthode indiciaire intégrant l’environnement sur 1 km et
exprimant ainsi le caractère dimensionnel d’un feu de forêt.
l Aléa local : Même méthode mais intégrant un environnement sur 100 m
et exprimant ainsi la configuration avoisinante (végétation et débroussaillement, versant exposé au vent dominant…)
SALA
MAN
DRA
A l’échelle du territoire communal, l’affichage de l’aléa régional « incendie
de forêt » sur le projet d’urbanisation indique un niveau d’aléa élevé à très
élevé sur la majeure partie du territoire. Seules ressortent quelques zones
« protégées »* résultantes de coupures de combustibles liées à l’agriculture
et aux aménagements forestiers de Défense des Forêts Contre l’Incendie.
Extrait « Guide méthodologique Plan de Prévention des Risques
naturels incendies de forêts »
À plus petite échelle, l’aléa local « incendie de forêt » exprime pour les
habitations existantes un aléa feu de forêt élevé. Les seules exceptions étant
celles ceinturées par des terres cultivées ou celles bénéficiant d’un débroussaillage et d’une configuration de terrain favorable.
La méthodologie d’affichage du risque utilisée est validée par la commission
départementale pour la sécurité contre les risques d’incendie de forêt. Cette
méthode permet un classement du secteur étudié en 5 niveaux de risque de
« Très Faible » à « Très Elevé » par espace élémentaire de 10 m sur 10 m.
Les conclusions de l’étude d’aléa sont claires, sans la mise en place d’aménagements de protection, le potentiel d’espaces constructibles est très limité et
ne correspond pas à la volonté communale. De plus, les habitations existantes resteraient fortement exposées dans la plupart des cas. Vu les résultats
de l’étude d’aléa qui définit les zones exposées aux risque feu de forêt et
du périmètre de la carte communale proposée par le conseil municipal, les
zones d’extension urbaine « protégées » paraissent très limitées.
III-2 Les enjeux communaux
La commune de Caixas n’a connu, ces dernières années, qu’une évolution
modeste de ses constructions neuves. Confrontée au vieillissement de sa population, elle souhaite pouvoir développer modérément son urbanisation
pour accueillir de nouvelles familles en privilégiant de jeunes ménages. Dans
le cadre de ce développement, elle envisage aussi la création de nouveaux
équipements publics (école, commerces de base, espaces de loisirs….).
* On entend par zones protégées , des
zones défendables par des équipement
de protection (DFCI) . ). Ces zones sont
toujours soumises à l’aléa feu de forêt
et ne peuvent être protégées seulement
quand une intervention humaine (secours ) assure leur défense. Cependant,
la présence au moment opportun des
moyens de secours est aléatoire : elle
dépend en effet de leur disponibilité.
La garantie d’une protection sans faille
n’est pas assurée.
Un de ses principaux objectifs est de recréer une image de commune structurée, avec un vrai cœur de village, en densifiant certains hameaux et en
assurant leur liaison tout en freinant les constructions isolées . Elle souhaite
le faire en promouvant l’intégration de ses nouveaux projets dans son environnement et en favorisant une architecture traditionnelle.
Enfin, enjeu majeur, elle veut renforcer et garantir sa sécurité vis à vis du
risque d’incendie de forêt.
III-3 Les aménagements de protection
La protection de la commune repose avant tout sur un ensemble de zones
débroussaillées implantées aux endroits les plus stratégiques. Les réflexions
qui ont été menées ont porté sur deux domaines :
F R A N Ç A I S
F81
SALA
MAN
DRA
F82
F R A N Ç A I S
– ����������������������������������������������������������������������
Le renforcement des coupures « classiques » mises en œuvre dans le cadre du PAFI des ASPRES (Plans d’Aménagements de la Forêt contre l’Incendie) pour limiter les grands incendies et protéger le massif forestier.
Sur la commune de CAIXAS, on retrouve ce type d’aménagement DFCI
bénéficiant d’un entretien pastoral au niveau du mas de la Garrigue, en
position de crête et à proximité des projets d’urbanisation.
– �����������������������������������������������������������������������
La création de nouvelles coupures dont l’objectif prioritaire reste la
protection et la gestion de l’interface Forêt-Habitat. Celles-ci sont donc
en contact direct avec les zones bâties ou en projet ; elles viennent en
soutien des débroussaillements obligatoires réalisés par les propriétaires
privés sur un périmètre de 50 mètres autour de leurs habitations (application du code forestier).
Les études réalisées pour définir l’ampleur et l’implantation de ces nouvelles
coupures visaient à trouver la meilleure efficacité possible pour le coût le
plus faible (garant de la viabilité du projet). Parmi les principaux facteurs
pris en compte, il faut citer l’intégration paysagère, l’adaptation au terrain
pour permettre la mécanisation des travaux, les possibilités de valorisation
pastorale, l’accessibilité des moyens de secours et la maîtrise du foncier.
Plusieurs scénarii de développement de l’urbanisation sous forme d’habitats groupés ont donc été imaginés avec, à chaque fois, une simulation des
ouvrages de protection qu’il paraissait nécessaire de réaliser pour réduire de
façon satisfaisante le niveau d’aléa.
Le projet retenu a été celui qui répondait le mieux aux facteurs techniques
évoqués précédemment ainsi qu’aux attentes de la commune et des propriétaires. Il a débouché sur l’extension de hameaux existants mais aussi sur
l’ouverture d’un nouveau périmètre à l’urbanisation dans un secteur potentiellement défendable.
* L’ASA est régiet par la loi du 31 juin
1865, c’est un établissement public à caractère administratif. Son autorisation
est un acte administratif prononcé par
le Préfet après enquête publique et
dont l’objectif peut être la réalisation et
l’entretien en commun d’ouvrages collectifs permettant entre autre de prévenir les risques naturels.
L’ASA est propriétaire des ouvrages
qu’elle réalise en qualité de maître
d’ouvrage dans le cadre de son objet statutaire et à ce titre en assure
l’entretien. Son fonctionnement est assuré par les différents organes quie sont
: l’assemblée des propriétaires, le conseil
d’administration, le président et le viceprésident. Les délibérations et actes pris
par l’ASA sont transmis à l’autorité administrative et rendus exécutoires.
III-4 Les outils et moyens mis en œuvre
Le premier outil à mettre en œuvre n’est cité que pour mémoire et en rappel
dans la mesure où il s’applique à l’ensemble des territoires exposés au risque
feu de forêt ; il porte sur le débroussaillement à 50 mètres autour des bâtiments (mesure issue du code forestier). Ceci étant, son application sur le territoire de Caixas doit être assurée avec la plus grande rigueur dans la mesure
où il constitue la protection de base des habitations. Par ailleurs, c’est sur ces
débroussaillements que viendront prendre appui les autres équipements de
protection programmés.
Le deuxième outil, plus spécifique, porte sur la création d’une Association
Syndicale Autorisée (ASA*). Celle-ci, voulue par l’administration, vise à garantir la mise en œuvre des débroussaillements complémentaires qui constituent le pare-feu au nord de la zone d’urbanisation. Elle permettra à la
fois de maîtriser le foncier nécessaire à la gestion du site et de mobiliser les
moyens qui permettront de financer l’entretien de la coupure. Un de ses
objectifs annexe, même si celui-ci est contraint, est d’impliquer les proprié-
SALA
MAN
DRA
taires dans une démarche collective destinée à assurer leur propre protection. Le périmètre de l’ASA est défini par un Arrêté Préfectoral, il comprend
les parcelles qui seront ouvertes à l’urbanisation, les parcelles composant la
zone de protection débroussaillée et les parcelles déjà construites qui bénéficieront de la protection.
Le troisième outil, et sûrement un des plus important, porte sur le développement d’une activité pastorale destinée, au-delà des enjeux purement
agricoles et sociaux, à faciliter l’entretien des coupures de combustible. Les
services agricoles ont ainsi initié la mise en place d’un éleveur caprin qui
s’appuiera sur la zone débroussaillée pour maintenir une pression pastorale
limitant le développement de la végétation.
Des investissements importants ont été mobilisés sur des fonds publics pour
permettre une telle installation que ce soit dans la préparation du terrain
(ouverture mécanique et manuelle du milieu) ou pour la construction d’une
bergerie. En complément, la contractualisation par l’éleveur de travaux rentrant dans le cadre de mesures agro-environnementales (MAE à vocation
de défense des forêts contre les incendies) permet de mobiliser des crédits
destinés à l’entretien des zones débroussaillées.
Zone de protection et urbanisation
Bergerie - Fromagerie
Zones ouvertes
à l’urbanisation
N
Ÿ
Légende
perimetre ASA
Parefeu existant
Zone débroussaillée - Pare feu
0
100
200 Métres
F R A N Ç A I S
F83
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F84
Cet ensemble permet ainsi à l’ASA de réduire fortement sa participation
dans la mesure ou sa charge d’entretien est considérablement réduite.
IV. Résultats :
La carte ci-dessous expose de façon synthétique les objectifs visés ou résultats obtenus.
Sur ce schéma, le lien étroit entre les enjeux (développement de l’urbanisation) et les dispositifs de protection évoqués précédemment apparaît de façon évidente dans le cas d’un incendie venant du nord, nord-ouest (origine
la plus probable du fait de la direction des vents dominants : tramontane)
Il faut cependant rester prudents dans cette approche, le risque zéro n’existe pas, plus particulièrement pour le risque feu de forêt. Si ce dispositif
peut permettre de sécuriser les zones habitées en situation classique, il a
ses limites. En effet, le feu de forêt est un phénomène complexe mettant
en œuvre de nombreux paramètres qui ne sont pas tous prévisibles (sautes
de feu, conditions climatiques exceptionnelles, disponibilités des moyens de
lutte…). Il convient donc, comme dans le cadre d’un PPRIF, d’élaborer un
plan communal de secours arrêtant le comportement à tenir en cas de sinistre majeur.
V. Conclusion :
L’opération qui vient d’être décrite est un exemple du travail qu’il faudrait
mener à bien dans bon nombre de petites communes situées au cœur de
massifs forestiers et qui se retrouvent confrontées à un risque incendie majeur. Leur développement ne peut passer que par une prise en compte responsable de ce risque et par une vision globale de l’aménagement de leur
territoire.
Elle est un exemple à plusieurs titres, que ce soit d’un point de vue technique avec un travail d’analyse poussé ou d’un point de vue financier avec une
parfaite complémentarité des moyens apportés par les différents acteurs (du
particulier à l’Europe en passant par la commune, le Département, la Région
et l’Etat).
Mais son exemplarité la plus forte s’est exprimée dans l’implication des personnes qui ont œuvré à sa réussite ; dans leur capacité d’échange et dans
leur cohésion. Que ce soient les acteurs locaux, le maire de la commune avec
son conseil municipal, les techniciens forestiers ou agricoles, les représentants de l’administration ; tous, avec leurs compétences, ont su dialoguer et
accepter des compromis qui ont permis la réalisation de cette opération.
Elle démontre que la démarche volontaire d’un élu peut conduire à un résultat voisin d’un PPRIF sans en avoir l’impact parfois contraignant et souvent
conflictuel.
Considérations du groupe Salamandra sur la protection
contre les conséquences des incendies forestiers dans
les urbanisations situées en forêt
SALA
MAN
DRA
Introduction
Depuis sa création en l’an 2000, le groupe Salamandra a traité, à de nombreuses reprises, des thèmes en relation avec la protection des zones urbanisées contre les conséquences des incendies forestiers.
Durant ces réunions, différentes propositions ont été examinées en relation
avec la sécurité dans les urbanisations, dans l’atténuation des conséquences
avant, pendant et après la planification des zones habitées, que dans des situations d’urgence provoquées par les incendies forestiers. De cette analyse,
on a retenu un ensemble de considérations ont été tirées, qui sont décrites
par la suite, dont l’objectif est de collaborer à ce débat professionnel et
institutionnel.
Définitions
Dans ces considérations, on nomme aire urbanisée ou urbanisable dans
une forêt toute surface construite ou partiellement constructible, exposée
directement ou indirectement à des combustibles forestiers.
Dans la littérature anglo-saxonne, le terme « Wildland Urban Interface –
WUI » est utilisé d’une manière plus restrictive, pour indiquer les aires où les
combustibles forestiers menacent les habitations et les structures construites.
Se nomme aire de menace directe de l’habitation (Home Ignition Zone)
l’ensemble qui forme une habitation, les dépendances annexes et les 30 ou
40 mètres qui l’entourent. En général, les conditions inhérentes à cette zone
déterminent les risques d’inflammation de l’habitat, parce que l’incendie
des bâtiments est directement lié aux éléments situés dans cette zone. Par
conséquent, c’est dans cette zone et dans ses bâtiments que doit se préparer en priorité une bonne défense. Cette défense, qui englobe les activités
des propriétaires des bâtiments a pour objectif : de prévenir et de contrôler
les dommages sur les personnes et les biens ; de répondre adéquatement à
toute situation d’urgence ; et de garantir l’intégration de ces décisions dans
le système public de protection civile, souvent défini comme autoprotection.
Dans certaines législations sur la sécurité, on utilise également l’expression
« Plans d’autoprotection » pour indiquer l’ensemble systématique de prévisions et décisions en vue de garantir la sécurité des bâtiments publics et privés. Dans certains pays on à voulu étendre ce concept aux zones urbanisées
et, dans ce cas, on parle de plans d’autoprotection des urbanisations pour
déterminer l’organisation et les actions à entreprendre qui doivent être réalisés au cours d’une situation d’urgence dans toute la zone construite.
On entend par évacuation planifiée le processus de transfert organisé
d’une collectivité de personnes, dans de bonnes conditions de sécurité, depuis une urbanisation menacée par un incendie forestier à une zone qui ne
peut pas être affecté par le feu.
F R A N Ç A I S
F85
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F86
Nous pouvons définir le confinement planifié comme l’action de refuge
pour les habitants d’une urbanisation dans leurs parcelles, habitations et
autres constructions dès le moment qu’on annonce l’adoption de cette mesure, à condition toujours que ces bâtiments accomplissent certaines normes
de sécurité.
Politiques pour réduire les conséquences
des incendies forestiers en zone urbanisée
ou urbanisable en forêt
Dans certains pays on a élaboré des moyens législatifs et administratifs pour
fixer différentes politiques dans le domaine de la protection des zones urbanisées contre les conséquences des incendies forestiers. Ces mesures réglementaires peuvent être classées en deux groupes principaux :
l Mesures préalables à la construction des urbanisations
l Mesures postérieures à la construction des urbanisations
Mesures préalables à la construction
des urbanisations
Dans la plupart des cas, un grand nombre des conséquences, ou des effets,
induits par les incendies forestiers dans les zones urbanisées en forêt, n’ont
pas été prises en compte ni dans la planification territoriale ni dans la planification du développement. Le résultat de cette négligence a souvent été la
cause de la grande perte en vies humaines, en habitations et infrastructures.
Cette situation a généré un débat quant à l’obligation des pouvoirs publics
de garantir la sécurité des citoyens dans ces urbanisations ainsi que les limites de cette obligation. Certains partisans de ce compromis l’ont concrétisé
dans différents projets de normes et de réglementations, alors que d’autres
ont préféré attendre les corrections imposées par les lois du marché.
Les réglementations auxquelles nous nous sommes référées vont, dans le
cas d’une construction, de l’interdiction de construire à la possibilité de
construire sous certaines conditions. L’interdiction de construire est sans
doute l’une des plus difficiles décisions politiques qui puissent être prises, car
elle signifie le contrôle gouvernemental d’une partie du puissant marché de
l’immobilier. Cette difficulté est à l’origine de la limitation, dans le monde,
du développement des politiques de prévention en la matière.
La France reste une exception notable dans ce domaine. Les plans de préventions des risques naturels, y compris les incendies forestiers, crées par la
loi en 1995, sont l’un des principaux instruments de l’action étatique en matière de sécurité. Ces plans établissent des limites dans l’utilisation des biens
publics ou privés. Ils sont associés à des sanctions pénales, en cas d’inaccomplissement, avec des conséquences dans le domaine des indemnisations par
catastrophe.
SALA
MAN
DRA
Les plans de prévention des incendies, inscrits dans cette politique de prévention, délimitent les zones directement ou indirectement exposées à des
risques d’incendies et réglementent l’utilisation des terres. Ils peuvent déterminer aussi que des mesures de précautions soient prises dans le domaine de
la construction et l’utilisation de certains matériaux.
La rédaction de ces plans, commencée depuis plusieurs années en France, a
encouragé le développement d’une méthodologie pour le diagnostic et la
délimitation cartographique du risque(1).
Les conséquences des incendies forestiers sur les habitations sont en relation
avec l’état de la menace directe de l’habitation, les couvertures, l’entrée de
chaleur dans le bâtiment et, particulièrement, les matériaux utilisés dans
leur construction. Tout le monde reconnaît la différence entre l’effet destructeur des incendies dans des urbanisations avec des maisons en bois aux
Etats-Unis, particulièrement en Californie, et les incendies dans le bassin méditerranéen où les maisons sont construites, en général, avec des matériaux
plus résistants au feu. Elles sont affectées partiellement mais rarement d’une
destruction totale. Néanmoins, la destruction totale ou partielle des bâtiments n’a pas généré, sauf dans le cas français précité, aucune réglementation sur les matériaux de construction dans des zones avec plus de feux de
forêt. Il y a eu des études réalisées dans le bassin méditerranéen européen
de normalisation des matériaux de construction dans des urbanisations situées en forêt.
Mesures postérieures à la construction
des urbanisations
D’une manière générale, dans la plupart des pays, la prévision des conséquences des incendies forestiers n’a pas eu d’incidence sur l’emplacement et
la construction des urbanisations. Toutefois, les pertes humaines, matérielles
et environnementales relevées dans les urbanisations, sont à l’origine de
l’adoption de mesures visant à réduire les conséquences des incendies et à
protéger les citoyens durant les situations d’urgence. Ces mesures peuvent
être regroupées en trois blocs :
l Réduction du risque
l Réduction de la vulnérabilité dans les urbanisations
l Amélioration de la sécurité durant l’évacuation ou le confinement de la
population en cas de danger
Réduction du risque
(1) « Contribution méthodologique au diagnostic, à l’affichage et au traitement du risque
societal d’incendie de végétation en région
méditerranéenne ». Jean-François GALTIE et
Serge PEYRE. Revue Salamandra, janvier 2003.
La réduction du risque, c’est-à-dire la capacité qu’un feu forestier puisse
faire des dégâts, se réalise fondamentalement par l’application de certaines
méthodes de sylviculture et des moyens de politiques forestières. Son objectif est de créer les conditions propres à éviter ou à retarder l’apparition
F R A N Ç A I S
F87
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F88
du risque et de minimiser l’ampleur des dommages potentiels. Il est connu
que les sauts de feu qui se produisent pendant les incendies, affectant de
vastes superficies, dépassent des distances de plus de 2 km, sous certaines
conditions.
Ces politiques de gestion sont mises en œuvre, à une grande échelle, et
font partie de la politique forestière générale d’un pays ou d’une région.
La dimension de ces politiques oblige à considérer un grand nombre de variables environnementales et sociaux-économiques et n’ont pas toujours en
priorité la réduction du danger d’incendies. Il reste donc difficile de trouver
des exemples concrets de traitements des peuplements forestiers visant à
réduire la menace générée par les incendies forestiers dans les urbanisations.
Réduction de la vulnérabilité dans les urbanisations
Il existe un large consensus sur le fait que l’étendue des dommages causés
par l’incendie forestier en zones urbanisées dépend largement de la vulnérabilité à l’impact sur ce que nous avons appelé l’aire de menace directe de
l’habitation. Il est entendu que la vulnérabilité est la prédisposition de cette
aire aux dommages causés par un incendie forestier. Cette réalité a inspiré
divers règlements, dont, le plus notable est le Code Forestier Français. Celuici rend obligatoire, pour tous les habitats et constructions situés à moins de
200 m de la forêt, la réduction de la végétation dans un cercle de 20 mètres
autour des bâtiments.
Le traitement global d’une urbanisation a aussi été pris en compte dans
certaines législations. Ainsi, la loi de la Prévention des incendies forestiers,
adopté par le Parlement autonome de la Catalogne (Espagne), prévoit la
réduction de la végétation dans une bande de 25 m, tout autour des limites
de l’urbanisation et dans les parcelles non bâties situées à l’intérieur, même
si celles-ci ne constituent aucune menace directe de l’habitat.
Aux Etats-Unis, la loi sur le rétablissement de la santé des forêts (La Healthy
Forest Restoration Act ) approuvée en 2003, favorise l’élaboration de Plans
de Protection Communautaire contre les incendies dans les urbanisations
(Community Widfire Protection Plan). Cette loi a pour objectif de réduire le
danger, d’attaquer le feu, de préparer la collectivité et de réduire la vulnérabilité.
Toutes ces actions sont relativement récentes et, normalement, rencontrent
des difficultés dans leur application, car elles peuvent affecter les propriétaires non liés à la zone urbanisée. Cette nouvelle situation nécessite des
organes de gestion coûteux et d’une capacité suffisante.
Le financement de la réduction de la vulnérabilité se pose dans ces règlements de différentes manières. Alors que certains donnent cette responsabilité aux propriétaires individuels, ou aux communautés de propriétaires.
D’autres font dépendre les actions préventives des budgets publics et, finalement, quelques uns font partager l’argent public et privé dans les politi-
SALA
MAN
DRA
ques de prévention. Un consensus plus large se dessine dans le financement
privé de l’autoprotection, dans le cadre de la menace directe de l’habitat.
Amélioration de la sécurité dans l’évacuation ou le confinement
de la population en cas de danger
Durant la situation d’urgence provoquée par un incendie forestier dans une
zone urbanisée, le principal problème qui se pose est de protéger la vie des
personnes vivant dans cette zone. Dans de nombreux cas, les autorités responsables de la situation d’urgence doivent prendre la décision d’évacuer
ou de confiner. L’évacuation ainsi que le confinement peuvent être soient
planifiés ou improvisés.
L’improvisation se fait sans aucune étude ni préparation. Ce genre de comportement se produit dans tous les domaines, en particulier lorsqu’il faut
résoudre des problèmes non prévus.
La planification appartient au domaine de la stratégie ; l’improvisation à
celui de la tactique. Parlant des urgences dans les urbanisations, la planification essaye de résoudre des problèmes futurs alors que l’improvisation
obéit aux exigences de l’ici et maintenant, comme, par exemple, résoudre
une entrave qui peut se produire à un véhicule endommagé au cours d’une
évacuation. Dans ce sens, en parlant de sécurité dans les urbanisations, l’improvisation ne doit jamais remplacer la planification et dans le meilleur des
cas devrait la compléter.
En l’absence des services d’extinction :
l Le confinement dans une habitation ou un édifice d’une urbanisation
ne peut être sûr que lorsque la menace directe de l’habitation et de ses
annexes répondent à certaines exigences de sécurité, lesquelles ont été
planifiées et exécutées préalablement.
l L’évacuation d’une urbanisation est sûre seulement lorsque l’incendie n’a
pas atteint toutes les voies d’évacuation et jusqu’à ce que tout le monde
ait quitté la zone menacée et que les parcours, la forme d’information et
les centres d’accueil, ont été planifiés avant le sinistre.
Lorsque l’évacuation ou le confinement n’ont pas été planifiés préalablement, les services d’extinction et de sécurité doivent consacrer une partie
importante de leur temps pour garantir la sécurité des citoyens lors de l’évacuation ou du confinement. Dans la majorité des confinements, cette obligation d’assurer la protection exige que les services d’extinction se concentrent dans la zone, abandonnant certains fronts d’extinction ou, si c’est nécessaire, l’ensemble des fronts.
L’évacuation ou le confinement planifiés et garantis, par les plans de prévention des urbanisations, assurent un haut niveau de protection contre
les dangers provoqués par les incendies. Ils permettent de libérer les
équipes d’extinction de ces zones pour lutter directement contre le feu.
F R A N Ç A I S
F89
SALA
MAN
DRA
F R A N Ç A I S
F90
Incontestablement, cette autoprotection est un complément d’une importance vitale pour améliorer la performance des équipes d’extinction et des
services d’urgence, et pour aider à développer des modèles et des habitudes
de sécurité pour les habitants des zones urbanisées en forêt.
Perspectives d’avenir
Les mesures législatives et administratives qui ont commencé à se développer dans un petit nombre de pays s’étendront probablement à plusieurs régions ayant de graves problèmes dans les zones urbanisées situées en forêt.
Concrètement, au début de l’année 2009, sont entrés en vigueur des amendements au « Government Code » de l’Etat de Californie pour suivre la ligne
développée dans ces considérations. En plus, la communauté autonome de
Valence (Espagne) appliquera une nouvelle loi sur la protection des urbanisations.
Aussi bien les mesures sur les nouvelles constructions que celles des constructions existantes restent difficiles à mettre en œuvre, pour diverses raisons,
dont certaines ont été déjà exposées. La même réflexion peut être avancée
pour la planification des évacuations. Le plus compliqué et le plus coûteux
demeure incontestablement la planification des confinements.
Dans les années à venir, il reste beaucoup de travail à réaliser tant en matière de réglementation du confinement que celle de la planification, ainsi que
dans les normes de construction et de la gestion des situations d’urgence.
SALA
MAN
DRA
T2
LISTE DES PRINCIPAUX INTERVENANTS FRANÇAIS
LISTA DE LOS PRINCIPALES PARTICIPANTES FRANCESES
NOM
STRUCTURE
FONCTIONS
Etienne CABANNE
Ministère de l’Agriculture, de
l’Alimentation, et de la Pêche
Chargé de mission à la Délégation
à la Protection de la Forêt
Méditerranéenne
Jean-Marc BERNARD
Ministère de l’Ecologie, de l’Energie
du Développement Durable et de la
Mer
Chargé de missions
Daniel BOURGOUIN
Direction Départementale des
Territoires et de la Mer
Chef de l’unité forêt
Pierre MACÉ
ARDFCI – Gironde- Association
Régionale de DFCI
Directeur
Philippe CARAMELLE
Office du Développement agricole et
rural à Ajaccio (Corse)
Chef de service
Vincent GUILLEMAT
Syndicat des Propriétaires Forestiers
des Pyrénées-Orientales
Expert : études de prévention des
feux De forêt
Jean-Claude COMMES
SDIS (P-O)
Commandant, Chef du Service
Prévision
Jean-Jacques BOZABALIAN
Ministère de l’Intérieur
Lt-Colonel Chargé de Mission à la
Délégation à la Protection De la
Forêt Méditerranéenne
Colonel PICARD
CEREN
Responsable DFCI
Jacques MOYA
SDIS (P.O)
Lieutenant
Service Prévision
Julien MORRI
Syndicat des Propriétaires Forestiers
des Pyrénées-Orientales
Technicien Forestier
SALA
MAN
DRA
T3
LISTE DES PRINCIPAUX INTERVENANTS DE L’ESPAGNE
LISTA DE LOS PRINCIPALES PARTICIPANTES DE ESPAÑA
Nombre
Organisme
Funcions
Joan Ignasi CASTELLÓ
Diputació de Barcelona
Oficina Tècnica de Prevenció
Municipal d’I)ncendis Forestals
Director
Miquel Angel VILLAMUERA
Diputació de Barcelona
Oficina Tècnica de Prevenció
Municipal d’Incendis Forestals
Cap de Secció
Pablo NAVASCUÉS
“
Ingeniero de montes
Agustí BUSQUETS
“
Cap de secció
Saida GONZÁLEZ
“
Ingeniera de montes
Xavier NAVALÓN
“
Técnico
Esteve CANYAMERES
Generalitat de Catalunya
Servei de Prevenció d’Incendis
Forestals
Cap de Servei
Antoni TUDELA
“ “
Ingeniero técnico forestal
Josep TERÉS
“ “
Ingeniero técnico forestal
Josep AROLA
Generalitat de Catalunya
Direcció General d’Emergencies
Cap de la Regió
Edgar NEBOT
Generalitat Catalunya
Direcció General d’emergències
Francesc FLORES
Federació ADF del Penedès
Ingeniero técnico forestal
Antoni FERRERO
Centre de la Propietat Forestal de la
Generalitat de Catalunya
Gerent
Jordi VAYREDA
CREAF
Investigador
José Ramón GONZÁLEZ
CTFC
Investigador
Robert MAVSAR
CTFC
Investigador
Laura del MORAL VARGAS
Ministerio de Medio Ambiente
Dirección General del Medio
Natural, Madrid
Área de defensa contra incendios
forestales
Ingeniera de montes
SALA
MAN
DRA
T4
SECRETARIAT DEL GRUP
Nom
Fonction
Albert Mamarbachi
Coordinateur du groupe Salamandra
TABLEAU DES RÉUNIONS
CALENDARIO DE REUNIONES
DATE
LIEU DE RÉUNION
PRINCIPAUX THÈMES ABORDÉS
16 & 17 nov. 2007
Sant Celoni (España)
La sylviculture préventive
La silvicultura preventiva
02 au 04 avril 2008
Bordeaux (France)
Protection des forêts contre incendies
en Aquitaine. Sylviculture préventive
Protección de los montes contra los incendios
forestals en Aquitania, Francia.
20 & 21 nov. 2008
Sant Père de Ribes (España)
Gestion et utilisation de l’eau en cas
d’incendies
Gestión y uso del agua durante los incendios.
13 mai 2009
Roses (España)
Les effets des vents (24 & 25 janvier 2009)
Et les mesures prises en Catalogne et dans
Les Pyrénées Orientales
Los efectos de los vientos huracanados del 24
de enero de 2009 en Cataluña y los Pirineos
Orientales. Medidas
�������������������������
llevadas a cabo.
28 & 29 octobre 2009
Ajaccio , Corse (Córcega, Francia)
La prevention et la lutte contre les incendies
de forêts a Corse.
La prevención y la lucha contra los incendios
forestales en Córcega.
29 avril 2010
Cerdanya (España)
Calcul de l’eau nécessaire dans la prévention
et l’extinction des incendies
Cálculo del agua necesaria para la extinción
de incendios forestales
SALA
MAN
DRA
T5
Délégation à la Protection de la Forêt
méditerranéenne
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation,
de la Pêche et des Affaires Rurales
66a, rue Saint Sébastien
13006 Marseille
France
Tel : 04.91 15 67 79
Fax : 04 9115 66 96
Email : [email protected]
Direction Départementale de l’Agriculture et
de la Forêt des Pyrénées–Orientales
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation,
de la Pêche et des Affaires Rurales
19, avenue de Grande-Bretagne,
66000 Perpignan
France
Tel : 04 68 51 95 00
Fax : 04 68 51 95 95
Email : [email protected]
Syndicat des Propriétaires Forestiers
des Pyrénées-Orientales
Château Cap de Fouste
66100 Perpignan
France
Tel : 04 68 55 84 07
Fax : 04 68 55 89 21
Email : [email protected]
Oficina Tècnica de Prevenció
Municipal d’Incendis Forestals
Diputació de Barcelona
C/Urgell, 187
08036 Barcelona
España
Tel : 93 402 26 14
Fax : 93 402 26 16
http://www.diba.cat/incendis
Email : [email protected]
Generalitat de Catalunya
Direcció General d’Emergències i Seguretat Civil
Ctra. C-16-c, km 0,500 « el Guix »
08243 Manresa
http://www.gencat.net
SALA
MAN
DRA
C A S T E L L A N O
T6
EL GRUPO “SALAMANDRA”
El grupo de trabajo “SALAMANDRA” es el fruto de los contactos entre responsables
de la protección contra los incendios forestales de la Diputación de Barcelona
(España) y los representantes del Ministerio de Agricultura, Alimentación, Pesca
y Asuntos Rurales del Departamento de los Pirineos-Orientales (Francia).
Es un foro de intercambio que permite confrontar la experiencia adquirida por
técnicos, gestores o investigadores en el ámbito de la prevención de los incendios
forestales.
Los temas abordados en el curso de las reuniones celebradas alternativamente
en Cataluña (España) y Francia, desde su consititución el año 2001, se recogen en
las publicaciones “Salamandra”.
EL GRUP “SALAMANDRA”
El grup de treball “SALAMANDRA” és el fruit dels contactes entre responsables de
la protecció contra els incendis forestals de la Diputació de Barcelona (Espanya)
i els representants del Ministeri d’Agricultura, Alimentació, Pesca y Assumptes
Rurals del Departament dels Pirineus-Orientals (França).
És un fòrum d’intercanvi que permet confrontar l’experiència adquirida pels
tècnics, gestors o investigadors en l’àmbit de la prevenció dels incendis forestals.
Els temes abordats en el curs de les reunions celebrades alternativament a
Catalunya (Espanya) i França, des de la seva constitució l’any 2001, es recullen en
les publicacions “Salamandra”.
LE GROUPE “SALAMANDRA”
Le groupe de travail “SALAMANDRA” est le fruit de contacts entre les responsables
de la protection contre les feux de forêt de la Députation de Barcelone (Espagne)
et les représentants français du Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation,
de la Pêche et des Affaires Rurales dans la région méditerranéenne et plus
particulièrement dans le département des Pyrénées-Orientales.
C’est un lieu d’échange qui permet de confronter l’expérience acquise par des
techniciens, des gestionnaires ou des chercheurs dans le domaine de la prévention
des incendies de forêt.
La publication qui suit expose les différents sujets abordés au cours de réunions
qui se sont tenues alternativement en Catalogne (Espagne) et en France depuis
la constitution de ce groupe de travail au début de l’année 2001.