atracción de nacionales de terceros países altamente

ATRACCIÓN
DE NACIONALES
DE TERCEROS
PAÍSES
ALTAMENTE
CUALIFICADOS Y
CUALIFICADOS
ESPAÑA
2013
N.I.P.O.: 270-13-083-1
La Red Europea de Migración es una iniciativa de la
Comisión Europea, que ha sido creada por la Decisión
del Consejo 2008/381/CE y está financiada por la Unión
Europea.
Su objetivo es satisfacer las necesidades de información
de las instituciones de la UE y de las autoridades e
instituciones de los Estados miembros, proporcionando
información actualizada, objetiva, fiable y comparable en
materia de migración y asilo, con el fin de respaldar el
proceso de toma de decisiones de la Unión Europea en
estos ámbitos. La REM también pone dicha información
al alcance del público en general.
Con este fin, la REM está formada por una red de
Puntos de Contacto Nacional (PCN).
En España el PCN está compuesto por expertos
procedentes de cuatro ministerios (Ministerio de Empleo
y Seguridad Social, Ministerio del Interior, Ministerio
de Asuntos Exteriores y de Cooperación y Ministerio
de Justicia) y de la Fiscalía General del Estado, de cuya
coordinación se encarga el Observatorio Permanente de
la Inmigración, órgano colegiado adscrito al Ministerio
de Empleo y Seguridad Social. El PCN asimismo colabora
con expertos independientes para la realización de
estudios e informes de la REM.
Contacto
Subdirección General de Régimen Jurídico
(Coordinadora del Punto de Contacto Nacional de la Red
Europea de Migración)
José Abascal, 39. 28071 Madrid
Correo electrónico: [email protected]
Internet: http://extranjeros.empleo.gob.es/es/
RedEuropeaMigraciones/index.html
Este documento está disponible en:
Internet: http://extranjeros.empleo.gob.es/es/
RedEuropeaMigraciones/index.html
http://www.emn.europa.eu
Atracción de Nacionales
de Terceros Países
Altamente Cualificados y
Cualificados
España
2013
El objetivo de este estudio es explorar las estrategias y medidas prácticas
que se emplean con el fin de atraer trabajadores altamente cualificados
y cualificados de terceros países. El estudio prevé contextualizar y enumerar
las políticas y prácticas nacionales, analizar su efectividad, describir
los acuerdos de migración laboral, destacar las buenas prácticas e identificar
los desafíos que se plantean a nivel nacional.
Informe elaborado por el Punto de Contacto Nacional de España de la Red
Europea de Migración.
Septiembre 2013
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
ÍNDICE
FICHA DE INFORMACIÓN (RESUMEN EJECUTIVO)....................................................................... 7
SECCIÓN 1. Marco Nacional......................................................................................... 12
1.1. Políticas.................................................................................................... 12
1.2. Relaciones con terceros países y acuerdos para migración laboral............. 19
SECCIÓN 2. Evaluación y efectividad de las medidas..................................................... 22
2.1. Evidencias basadas en estadísticas............................................................. 22
2.2. Métodos nacionales de evaluación . ......................................................... 26
2.3. Experiencia de los responsables políticos y otras partes interesadas (por
ejemplo representantes del mundo académico, del sector privado y del
tercer sector)............................................................................................ 27
SECCIÓN 3. Desafíos y barreras.................................................................................... 28
3.1. Posibles desafíos y barreras . ......................................................................... 28
SECCIÓN 4. Conclusiones............................................................................................. 30
Red Europea de Migración
5
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
Ficha de información básica
(Resumen Ejecutivo)
El 28 de junio de 2013 el Consejo de Ministros aprobó el proyecto de ley de apoyo a los
emprendedores y su internacionalización en el que se incluye una nueva regulación de
la movilidad internacional y de la migración altamente cualificada.
Previamente, el Gobierno había procedido a efectuar una evaluación sobre los mecanismos vigentes de atracción de migración cualificada.
De acuerdo con esa evaluación:
— Las principales debilidades del modelo vigente son las siguientes:
• El sistema actual no tiene la flexibilidad ni la agilidad requerida por el contexto
económico global.
• Tiene barreras a la unidad de mercado interna porque las autorizaciones tienen
límite geográfico.
• No se ajusta a las necesidades de la internacionalización de la empresa.
• Los procedimientos son excesivamente largos.
• No está configurado para atraer migración cualificada.
Red Europea de Migración
7
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
— Las principales fortalezas son:
• La existencia de una unidad especializada (Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratégicos, UGE) encargada de la tramitación de expedientes en los que
concurran razones de interés económico, social o laboral.
• El establecimiento de un procedimiento específico para estos expedientes.
Ante estos resultados, se ha diseñado un nuevo modelo, cuya finalidad es la atracción
de extranjeros que contribuyan al crecimiento económico de manera especial. Para ello
se han definido determinadas categorías:
• Inversores.
• Emprendedores.
• Profesionales altamente cualificados.
• Investigadores.
• Trabajadores que efectúen movimientos intraempresariales dentro de la misma
empresa o grupo de empresas.
Para estas categorías se ha previsto un procedimiento específico de concesión de autorizaciones a través de la Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratégicos. El
sistema se caracteriza por la reducción de plazos para la tramitación y la especialización
del personal encargado. Simultáneamente, se han reforzado los instrumentos de garantía de seguridad.
Red Europea de Migración
La política migratoria ha estado tradicionalmente enfocada hacia la migración laboral no cualificada y a la ordenación de los flujos laborales de acuerdo con las
necesidades de la situación nacional de empleo. Ello ha conducido a un modelo
que, con carácter general, no ha tenido suficientemente en cuenta los efectos que
la movilidad tiene en el comercio internacional y en la internacionalización de las
empresas.
Pese a que, a lo largo de los últimos años, se han introducido en el ordenamiento
jurídico español una serie de medidas dirigidas a atraer migración cualificada y se
han suscrito una serie de Acuerdos bilaterales (con Canadá y Nueva Zelanda) para
la movilidad de jóvenes cualificados, no puede afirmarse que exista una política global y específica de atracción de profesionales cualificados y altamente cualificados,
como pone de manifiesto el escaso número de autorizaciones concedidas a dicho
8
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
colectivo. En efecto, en el año 2011 del total de autorizaciones concedidas para la
realización de actividades económicas, tan sólo un 1.95% se concedieron a altamente cualificados.
Los principales elementos actualmente vigentes en relación con la atracción de talento
son los siguientes:
— Autorizaciones específicamente orientadas a la migración cualificada resultado de
la transposición de Directivas sobre la materia.
• Autorización de residencia y trabajo para trabajadores altamente cualificados titulares de la tarjeta azul-UE, entendiendo por tales a los extranjeros que acrediten
cualificaciones de enseñanza superior o, excepcionalmente, tengan un mínimo
de 5 años de experiencia equiparable y un salario bruto anual que debe ser, como
regla, 1,5 veces el salario bruto anual medio. Salvo cuando se tramitan a través de
la UGE, están sometidas al test de la Situación Nacional de Empleo.
• Autorización de residencia y trabajo para investigadores.
— Un procedimiento especializado a través de la Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratégicos para la tramitación de las autorizaciones de extranjeros en cuya
actividad profesional concurran razones de interés económico, social o laboral. Su
personal tiene conocimiento específico sobre migración cualificada.
— Determinadas medidas que flexibilizan la contratación, como la no aplicación de la
Situación Nacional de Empleo para puestos de confianza o directivos, o la excepción
a la necesidad de solicitar la autorización de trabajo en algunos supuestos.
Durante el año 2012, y ante la insuficiencia del modelo migratorio español para
adaptarse a la nueva realidad, se ha efectuado un diagnóstico de la situación y las
principales conclusiones que se han extraído desde una perspectiva interna son las
siguientes:
Las principales debilidades son:
— El sistema actual no tiene la flexibilidad requerida por el contexto económico global:
9
Red Europea de Migración
• El sistema general para definir si un puesto puede ser cubierto por un extranjero
no residente en España (Situación Nacional de Empleo y Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura) está concebido para gestionar la gran migración
laboral.
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
• No se dispone de un régimen nacional más favorable al previsto en la conocida
como Directiva de tarjeta azul para los trabajadores altamente cualificados ni en
investigadores.
• La exigencia de un salario 1,5 veces el salario medio de la profesión dificulta la
contratación de los trabajadores altamente cualificados.
• No se ha establecido un régimen jurídico específico para la figura de los trabajadores cualificados.
— No se ajusta a las necesidades de la internacionalización de la empresa.
• El sistema carece de una orientación clara a favorecer el tráfico mercantil.
— El tiempo de tramitación es excesivamente largo.
— La limitación geográfica a la validez de las autorizaciones de residencia y trabajo
supone una barrera a la unidad de mercado.
La principal fortaleza es la UGE, como unidad especializada en la tramitación de autorizaciones en las que concurran razones de interés económico, con un procedimiento
específico.
En base a estas consideraciones, el Gobierno aprobó el 28 de junio el proyecto de
Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización, en el que se incluye una
sección dirigida a la movilidad internacional. Este proyecto se ha elaborado con un enfoque pluridisciplinar, introduciendo la perspectiva de fomento del comercio exterior.
En el proyecto se regulan los supuestos en los que, por razones de interés económico,
se facilita y agiliza la concesión de autorizaciones, con validez en todo el territorio nacional, para atraer inversión y talento a España. Para ello se han definido las siguientes
categorías:
— inversores
— emprendedores
Red Europea de Migración
— profesionales altamente cualificados
— investigadores
— trabajadores que efectúen movimientos intraempresariales
La tramitación de las autorizaciones se efectuará a través de la UGE con unos plazos
de resolución muy breves y supone la creación de un modelo de migración selectiva
10
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
vinculada al tráfico mercantil. Se ha optado no por un sistema de puntos sino de demanda de las empresas, de manera que sean éstas las que soliciten profesionales altamente
cualificados. Estas autorizaciones no estarán sujetas a la Situación Nacional de Empleo
porque se entiende que contribuirán al crecimiento económico.
Dado que el presente estudio se ha efectuado durante la tramitación parlamentaria del
proyecto de Ley de Apoyo al Emprendedor y su Internacionalización (LAPI), se efectúan
referencias tanto al sistema vigente (Ley Orgánica 4/2000, LOEX) como al proyecto
(LAPI).
Red Europea de Migración
11
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
S
ección 1 Marco Nacional
E
sta sección recoge las políticas nacionales y las medidas que los Estados Miembros desarrollan para atraer nacionales de terceros países altamente cualificados y cualificados.
Se hace referencia a los estándares internacionales en materia educativa (ISCED) y profesional
(ISCO) y/o el respectivo umbral salarial para el grupo objetivo de esas políticas y medidas.
1.1. Políticas
P 1. ¿Hay en la actualidad políticas nacionales para la atracción de nacionales de
terceros países cualificados y altamente cualificados?
Sí, pero están actualmente en revisión.
P 1.a. En caso de responder afirmativamente, indique lo siguiente:
• Definición nacional de nacional de tercer país altamente cualificado,
incluyendo referencias a los índices internacionales CINE/ CIUO y/o
escalas salariales;
• Definición nacional de nacional de tercer país cualificado, incluyendo
referencias a los índices internacionales CINE/ CIUO y/o escalas salariales;
Hay tres elementos que configuran el concepto de profesional altamente cualificado en el
sistema vigente (LOEX, Ley Orgánica 4/2000):
— Nivel educativo:
Red Europea de Migración
Se exige cualificación de enseñanza superior:
Aquella derivada de una formación de enseñanza superior, de duración mínima de tres
años y que proporcione el nivel de cualificación necesario para ejercer una profesión
que exija un alto nivel de capacitación o para ingresar en un programa de investigación
avanzada.
— Salario:
Salario bruto anual de, al menos, 1,5 veces el salario bruto anual medio. Umbral salarial que
podrá ser 1,2 veces el salario bruto anual medio establecido para aquellas profesiones en las
que haya una necesidad particular de trabajadores nacionales de terceros países y que pertenezcan a grupos 1 y 2 de la Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones, CIUO.
12
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
— Experiencia:
Excepcionalmente, y cuando no se disponga de la cualificación de enseñanza superior,
podrá acreditarse experiencia profesional de, al menos, cinco años relacionada con la
actividad para cuyo desempeño se conceda la autorización, que será equiparable a la
cualificación de enseñanza superior.
— Otros
En el proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización (LAPI) no
hay una definición de profesional altamente cualificado. La autorización de residencia para
profesionales altamente cualificados podrá ser solicitada por las empresas que requieran
la incorporación en territorio español de profesionales extranjeros cuando se cumplan determinados criterios (grandes empresas, sectores estratégicos, proyectos empresariales de
interés general…).
P 1.b. En caso de responder afirmativamente, ¿estas políticas distinguen entre nacionales de terceros países altamente cualificados y cualificados?
P 1.c. En caso de responder afirmativamente, indique el fundamento de esta
distinción
La LOEX dedica su artículo 38 ter al profesional altamente cualificado recogiendo un régimen específico para el mismo en relación a la residencia temporal y trabajo que, a su vez,
es desarrollado por el Capítulo V del Título IV del RLOEX.
Por el contrario, no se establece un régimen específico para el personal cualificado; si bien, y
en el marco de la autorización de residencia y trabajo, el artículo 36.3 de la LOEX señala que
«cuando un extranjero se propusiera trabajar por cuenta propia o ajena, ejerciendo una profesión para la que se exija una titulación especial, la concesión de la autorización se condicionará
a la tenencia y, en su caso, homologación del título correspondiente y, si las leyes así lo exigiesen, a la colegiación».
Hasta la fecha la política migratoria española estaba dirigida a la ordenación de flujos laborales de acuerdo con las necesidades de la Situación Nacional de Empleo (art. 2bis 2.b)
13
Red Europea de Migración
P 1.d. En caso de responder afirmativamente, ¿cuál es el fundamento de estas políticas? ¿Cuál es el objetivo? Explique si este fundamento está
relacionado con la migración circular, temporal o permanente
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
LOEX). Este modelo se concibió para gestionar la migración laboral de los últimos quince
años, en los que la economía española ha requerido un gran número de trabajadores extranjeros.
Sin embargo, la internacionalización de las empresas requiere un nuevo esquema más flexible y ágil, concebido específicamente para la atracción de talento que pueda contribuir al
crecimiento y progreso económico. No se trata de un enfoque cuantitativo (como el propio
de la migración laboral general), sino selectivo. Por ello, se ha optado por aprobar un nuevo modelo (LAPI) concebido únicamente para la migración cualificada.
Este nuevo modelo está dirigido principalmente a migración temporal, pues es la más
habitual en el caso de la movilidad internacional de trabajadores, pero no excluye que
el extranjero pueda acabar adquiriendo la residencia de larga duración si cumple los requisitos.
P 1.e. En caso de responder afirmativamente, describa brevemente los aspectos básicos de estas políticas. Incluya si se da alguna de las características siguientes:
• Sistema de puntos (es decir, sistema que admite nacionales de terceros
países que tienen un número suficiente de cualificaciones y experiencia de una lista que suele incluir competencias lingüísticas, experiencia
laboral, educación y edad1);
No.
• Sistema impulsado por el empleador (es decir, sistema que permite
que los empleadores seleccionen a los trabajadores que necesitan
con sujeción a las normas gubernamentales2);
Sí.
Red Europea de Migración
Tanto en el sistema vigente como en el nuevo proyecto, el procedimiento se ha diseñado de tal forma que es el empresario quién selecciona al trabajador y, posteriormente,
solicita la autorización de residencia de profesionales altamente cualificados para un
profesional determinado. Dicha autorización se concederá si se cumplen los requisitos
legales.
Definición de: http://www.migrationpolicy.org/pubs/rethinkingpointssystem.pdf
1
Ibid
2
14
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
• Sistema híbrido (es decir, combinación de los modelos del sistema de
puntos y sistema impulsado por el empleador3);
No.
P 2. ¿Se han incluido otros grupos de nacionales de terceros países en las políticas
nacionales para atraer nacionales de terceros países (altamente) cualificados
Sí.
P 2.a. En caso de responder afirmativamente, indique que otros grupos se
incluyen (inversores, emprendedores, graduados internacionales, trabajadores transferidos, etc.)
En la LOEX, junto con el régimen específico para la residencia temporal y trabajo de profesionales altamente cualificados titulares de una tarjeta azul-UE, se recogen otros regímenes
previstos para atraer a determinados colectivos de nacionales de terceros países altamente
cualificados:
— Autorización de residencia temporal y trabajo para investigación (transpone el contenido de la Directiva 2005/71/CE, del Consejo, relativa a un procedimiento específico de
admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica).
— Autorización de residencia temporal y trabajo en el marco de prestaciones transnacionales de servicios: trabajadores extranjeros que se desplazan a centros de trabajo en
España y dependen, mediante relación laboral expresa, de una empresa establecida en
un Estado no perteneciente a la Unión Europea ni al Espacio Económico Europeo.
— Autorización de residencia temporal con excepción de la autorización de trabajo. Entre
los colectivos incluidos, cabe destacar:
• Los técnicos y científicos extranjeros, invitados o contratados, por el Estado, las Comunidades Autónomas o los entes locales o los organismos que tengan por objeto
la promoción y desarrollo de la investigación promovidos o participados mayoritariamente por las anteriores.
• Los profesores extranjeros invitados o contratados por una universidad española.
Ibid
3
15
Red Europea de Migración
• El personal directivo y el profesorado extranjeros, de instituciones culturales y docentes dependientes de otros Estados, o privadas, de acreditado prestigio, oficialmente
reconocidas por España, que desarrollen en nuestro país programas culturales y do-
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
centes de sus países respectivos, en tanto limiten su actividad a la ejecución de tales
programas.
— Autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada aplicable, entre otros supuestos a:
• Actividades de obras o servicios para el montaje de plantas industriales o eléctricas;
construcción de infraestructuras, edificaciones o redes de suministro eléctrico, telefónico, de gas o de ferrocarriles; instalación y mantenimiento de equipos productivos,
así como su puesta en marcha y reparaciones.
• Actividades de carácter temporal realizadas por personal de alta dirección.
— Autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia.
En el proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización, junto con la
autorización de residencia para profesionales altamente cualificados, se ha previsto:
— Visado y autorización de residencia para inversores.
— Autorización de residencia para actividad empresarial, para los extranjeros que deseen
desarrollar una actividad económica como emprendedores.
— Autorización de residencia para formación o investigación.
— Autorización de residencia por traslado intraempresarial.
— Posibilidad de excepcionar la aplicación de la situación nacional de empleo en el supuesto de sectores estratégicos.
P 3. ¿Las políticas nacionales se centran en determinadas ocupaciones?
Sí.
Red Europea de Migración
En caso de responder afirmativamente, indique las categorías de ocupaciones
y su vinculación con estas políticas
En la LOEX y en su reglamento, hay un tratamiento específico de determinadas ocupaciones (investigadores, científicos, artistas, deportistas, profesores universitarios…) y algunos
sectores considerados estratégicos como tecnología de la información y las comunicaciones, energías renovables, medioambiente, agua, ciencias de la salud, biofarma y biotecnología y aeronáutica y aeroespacial.
En el proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización, se ha
optado por una fijación flexible de umbrales para la aplicación de autorización de resi-
16
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
dencia para profesionales altamente cualificados. No se incluye un listado concreto de
ocupaciones para poder ir adaptándose a las necesidades variables del tráfico mercantil
internacional.
P 4. ¿La transposición de las Directivas de la Unión Europea4 ha supuesto legislación/medidas/condiciones más favorables para grupos específicos de nacionales de terceros países (altamente) cualificados?
Actualmente no, pero sí se incluye en el proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y
su Internacionalización.
P 4.a. En caso de responder afirmativamente, indique las Directivas relevantes y, la legislación/medidas/condiciones más favorables elaboradas
para estos grupos específicos (Directiva de Tarjeta Azul UE y Directiva
de investigadores)
El proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización contempla
modelos paralelos tanto en lo referente a la directiva de tarjeta azul como a investigadores.
P 5. ¿Estas políticas nacionales abordan aspectos relativos a la fuga de cerebros
en los países de origen?
El artículo 38.ter.3 de la LOEX establece que para la concesión de autorizaciones destinadas
a profesionales altamente cualificados «podrá tenerse en cuenta la necesidad de proteger
la suficiencia de recursos humanos en el país de origen del extranjero».
P 7. ¿Se han sometido a un debate público las políticas nacionales?
Sí.
Directiva de Tarjeta Azul UE y Directiva de investigadores.
4
17
Red Europea de Migración
P 7.a. En caso de responder afirmativamente, indique los principales aspectos de estas políticas que fueron sometidos al debate, los motivos de
tal debate y el nivel alcanzado (Parlamento, sociedad, medios de comunicación). Proporcione en la respuesta referencias a investigaciones
u otras fuentes de información
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
La regulación del nuevo modelo se está efectuando a través de la tramitación de una nueva
ley (LAPI). El anteproyecto de ley fue objeto de informe por el Consejo Económico y Social
(órgano en el que están representados los agentes sociales). Durante su tramitación parlamentaria está siendo objeto de debate por los grupos políticos, tanto en el Congreso como
en el Senado.
P 7.b. En caso de responder afirmativamente, indique posibles efectos de
estos debates en las políticas nacionales
El elemento más debatido es la creación de un modelo específico para migración cualificada.
Ya en 2007, la creación de la Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratégicos fue impugnada por los interlocutores sociales. El Tribunal Supremo avaló la creación de la UGE y consideró acertada la configuración de la política migratoria como elemento de competitividad.
P 8. ¿Hay en el Estado miembro medidas concretas para lograr los objetivos políticos?
Sí.
P 8.a. En caso de responder afirmativamente, indique las medidas que contribuyen a la implementación de las políticas nacionales y señalar sus
objetivos específicos
En la normativa de desarrollo de la LOEX, la principal medida para facilitar la llegada de
nacionales de terceros países altamente cualificados es la Unidad de Grandes Empresas y
Colectivos Estratégicos (UGE). En los procedimientos gestionados por la UGE no se aplica
la situación nacional de empleo y los plazos de resolución son más breves. Además se ha
desarrollado un sistema de calidad y una carta de servicios.
Red Europea de Migración
Este sistema ha sido perfeccionado y mejorado en el proyecto de Ley de apoyo a los emprendedores y su internacionalización. Cuando se apruebe, no será de aplicación la situación nacional de empleo para este tipo de autorizaciones, se reforzará el papel del
empleador en el proceso migratorio, se acortarán los plazos de tramitación y se impulsará
la utilización de medios telemáticos.
P 8.b. En caso de responder afirmativamente, ¿existen medidas dirigidas a
facilitar la integración de los nacionales de terceros países (altamente)
cualificados
18
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
No hay medidas específicamente dirigidas a la integración de profesionales altamente cualificados.
P 9. ¿Existen políticas públicas en el Estado miembro específicamente dirigidas a
influir positivamente en la decisión de inmigrar de los nacionales de terceros
países (altamente) cualificados
Sí.
P 9.a. En caso de responder afirmativamente, indique tales incentivos
Como medidas para favorecer la inmigración de profesionales altamente cualificados pueden destacarse, tanto en el sistema vigente como en LAPI:
— Tramitación especializada, centralizada y con mayor rapidez a través de la UGE.
— Facilidades en la reagrupación familiar.
— No discriminación e igualdad de trato. El artículo 3 de la LOEX establece que como
criterio interpretativo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos
que les reconoce la Ley en condiciones de igualdad con los españoles. Por su parte, el
artículo 14.2 de la LOEX reconoce el principio de igualdad de trato respecto a los extranjeros residentes legales en el acceso a los servicios y prestaciones sociales tanto a
las generales y básicas como a las específicas. Finalmente, el capítulo IV del Título I de
la LOEX hace referencia a las medidas antidiscriminatorias.
1.2. Relaciones con terceros países y acuerdos para migración laboral
P 10. ¿Están las políticas en el Estado miembro focalizadas en terceros países concretos?
Sí.
P 10.a. En caso de responder afirmativamente, indique la lista de países
mencionando las razones para centrarse concretamente en estos
terceros países
19
Red Europea de Migración
En el ámbito de trabajadores altamente cualificados no salvo lo señalado en respuesta
P 11.
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
P 11. ¿Ha celebrado el Estado miembro acuerdos para migración laboral relacionados con la atracción de nacionales cualificados y altamente cualificados de
terceros países a territorio nacional?
Sí.
P 11.a. En caso de responder afirmativamente ¿qué papel juegan los acuerdos para migración laboral en la consecución de las políticas del Estado miembro?
España ha firmado acuerdos internacionales tendentes a favorecer la movilidad de los jóvenes cualificados.
Con ellos se quiere favorecer el acceso a una experiencia profesional o personal internacional que pueda mejorar la formación de los jóvenes, su capacitación y su acceso futuro
al mercado laboral.
P 11.b. En caso de responder afirmativamente, rellene lo siguiente:
— Acuerdo n.º 1
Tercer país: Canadá.
Fecha del Acuerdo: 10 de marzo de 2009 (en vigor desde el 1 de febrero de 2010).
Finalidad del Acuerdo: Facilitar los procedimientos administrativos aplicables a la entrada y estancia de los jóvenes que desean adquirir una experiencia profesional en el
ámbito de su competencia, añadir un complemento a su formación postsecundaria o
perfeccionen sus conocimientos de la lengua, la sociedad y la cultura del país de destino.
Número de nacionales del tercer país beneficiados por la medida:
Hay un cupo anual de 1000 plazas.
¿Se ha adoptado el Acuerdo en el marco de una Asociación de Movilidad?
Red Europea de Migración
— Acuerdo n.º 2:
Tercer país: Nueva Zelanda.
Fecha del Acuerdo: 23 de junio de 2009 (en vigor desde el 21 de abril de 2010).
Finalidad del Acuerdo: Fomentar la movilidad de los jóvenes que visiten el otro país
que podrán realizar actividades laborales esporádicas en el país de destino.
20
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
Número de nacionales del tercer país beneficiados por la medida:
De acuerdo con el Acuerdo, el Reino de España expedirá anualmente a ciudadanos de
Nueva Zelanda hasta 200 visados.
¿Se ha adoptado el Acuerdo en el marco de una Asociación de Movilidad? No.
P 12. ¿Ha adoptado el Estado miembro legislación facilitando la migración laboral
desde terceros países específicos (legislación por país específico)?
P 12.a. En caso de responder afirmativamente, desarrollar de forma concisa
No específicamente para trabajadores altamente cualificados.
P 13. ¿Ha adoptado el Estado miembro otros acuerdos más favorables con países
y/o regiones no UE/EEE relacionados con la atracción de nacionales cualificados y altamente cualificados de terceros países a territorio nacional?
Los ya mencionados Acuerdos con Canadá y Nueva Zelanda (ver apartado P 11).
P 13.a. En caso de responder afirmativamente, desarrollar de forma concisa
Red Europea de Migración
21
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
S
ección 2. Evaluación y efectividad de las medidas
E
sta sección analiza la efectividad de las medidas nacionales descritas en la Sección 1 y
los métodos empleados en su evaluación. Este análisis debe ayudar a identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas en la Sección 4.
2.1. Evidencias basadas en estadísticas
Proporcione las estadísticas que reflejen la escala y el alcance de la inmigración laboral de
nacionales de terceros países cualificados y altamente cualificados utilizando las estadísticas proporcionadas por Eurostat y otras estadísticas nacionales disponibles. A continuación
indique lo siguiente:
• Número de nacionales de terceros países empleados por cuenta ajena y cuenta propia
en el Estado miembro según las categorías ISCO ( aquellos relacionados con empleos
cualificados y altamente cualificados según definiciones nacionales) durante los últimos
cinco años agregados por sexo y grupos de edad.
Tabla 2.1.1: Empleo de nacionales de terceros países en ocupaciones
de alta cualificación (1 000)
Ocupaciones de acuerdo con la
clasificación ISCO
2008
2009
2010
2011
2012
OC1 Cuerpos legislativos, personal directivo de
administración y empresa
63,1
61,3
54,5
25,3
23,1
OC 2 Profesionales
45,7
49,7
66,8
71,2
51,9
OC 3 Técnicos y profesionales de nivel medio
50,2
48,2
52,9
51,2
41,3
159,0
159,2
174,2
147,7
116,3
Total
Fuente: Eurostat
Red Europea de Migración
Tabla 2.1.2: Empleo de nacionales de terceros países en ocupaciones de alta cualificación
por sexo (1 000)
Sexo
2008
2009
2010
2011
2012
Masculino
Femenino
Total
92,3
66,7
159,0
96,3
62,9
159,2
101,0
73,2
174,2
84,2
63,6
147,7
71,1
45,1
116,3
Fuente: Eurostat
22
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
Tabla 2.1.3: Empleo de nacionales de terceros países en ocupaciones de alta cualificación
por grupo de edad (1 000)
Grupo de edad
2008
2009
2010
2011
2012
25-34
69,8
57,6
69,1
57
46,6
35-44
52,9
59,5
62,6
56
47
45-54
24,8
33,7
32,5
24,8
15,6
55-64
11,4
8,4
9,9
10
7,1 (u)
Total
159
159,2
174,2
147,7
116,3
Fuente: Eurostat
Fuentes: “Empleo por sexo, edad, status profesional y ocupación (1 000)” en http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/
nui/show.do?dataset=lfsa_egais&lang=en
• Número de nacionales de terceros países empleados por cuenta ajena y por cuenta propia en el Estado miembro durante los últimos cinco años según la clasificación de ISCED
de niveles educativos (aquellos que niveles asociados al empleo cualificado y altamente
cualificado según la definición nacional). Según sexo y grupos de edad.
Tabla 2.1.4: Empleo de nacionales de terceros países con estudios superiores (1 000)
Nivel educativo de acuerdo con la
clasificación ISCED
2008
2009
2010
2011
2012
Ciclo formativo de grado superior (nivel 5 ISCED)
314,5
296,8
319,5
316,0
274,1
Grado universitario (nivel 6 ISCED)
6,6 (u)
5,5 (u)
5,9 (u)
4,3 (u)
3 (u)
Total
321,1
302,3
325,4
320,3
277,1
Fuente: Eurostat
Tabla 2.1.5: Empleo de nacionales de terceros países con estudios superiores
por sexo (1 000)
2008
2009
2010
2011
2012
Masculino
161,5
139,8
138,8
146,8
131,4
Femenino
159,6
162,5
186,6
173,5
145,7
Total
321,1
302,3
325,4
320,3
277,1
Fuente: Eurostat
23
Red Europea de Migración
Sexo
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
Tabla 2.1.6: Empleo de nacionales de terceros países con estudios superiores por grupo
de edad (1 000)
Grupo de edad
2008
2009
2010
2011
2012
25-34
142,8
118,6
133,7
122,9
100,5
35-44
113,1
113,2
125,8
122,9
111,8
45-54
53,7
54,6
50,2
58,7
50,3
55-64
11,5
15,9
15,7
15,8
14,4
Total
321,1
302,3
325,4
320,3
277,1
Fuente:Eurostat
Fuentes: “Empleo por sexo, edad y nivel superior de educación obtenido (1 000)” en http://appsso.eurostat.
ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lfsa_egaed&lang=en
• Número de autorizaciones iniciales de residencia y trabajo según motivos de concesión (trabajadores altamente cualificados, Tarjeta Azul UE) en los últimos cinco años
agregados por sexo y grupos de edad.
Tabla 2.1.7: Cifra global de autorizaciones iniciales expedidas a nacionales de terceros países
por actividades remuneradas
Número total de permisos concedidos para el
ejercicio de actividades remuneradas
2008
2009
2010
2011
2012
96.319
102.736
85.154
90.095
:
Fuente: Eurostat
Tabla 2.1.8: Autorizaciones iniciales expedidas a nacionales de terceros en función
de las razones
Red Europea de Migración
Actividad remunerada en base a:
Alta cualificación
2008
2009
2010
2011
2012
2.884
2.071
1.244
1.650
:
:
:
0
107
:
Actividad remunerada en base a: Tarjeta azul UE
Fuente: Eurostat
24
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
Tabla 2.1.9: Autorizaciones iniciales expedidas a nacionales de terceros países para el ejercicio
de actividades remuneradas por grupo de edad y sexo
:
:
:
30-34
:
:
:
:
:
:
9.568
35-39
:
:
:
:
:
:
40-44
:
:
:
:
:
45-49
:
:
:
:
50-54
:
:
:
55-59
:
:
60-64
:
:
9.686 19.254 10.967 10.413 21.381
:
:
:
6.098
7.327 13.426
6.647
7.337 13.988
:
:
:
:
3.623
5.191
8.814
4.022
5.238
9.267
:
:
:
:
:
1.993
3.185
5.180
2.183
3.288
5.473
:
:
:
:
:
:
1.038
1.767
2.808
1.090
2.023
3.114
:
:
:
:
:
:
:
449
942
1.392
450
1.023
1.475
:
:
:
:
:
:
:
177
383
561
167
396
565
:
:
:
Total
:
Femenino
:
Total
:
Femenino
Total
:
Femenino
Total
:
2012
Masculino
Femenino
:
2011
Masculino
Masculino
25-29
Masculino
Grupo de
edad
Total
2010
Femenino
2009
Masculino
2008
10.255 10.385 20.640 11.252 11.188 22.440
Fuente:Eurostat
Fuentes: “Autorizaciones iniciales expedidas para el ejercicio de actividades remuneradas por causas, de la duración de su autorización y nacionalidad - datos anuales” en http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.
do?dataset=migr_resocc&lang=en
P 14. ¿Hay alguna evidencia (cuantitativa y/o cualitativa) de que exista relación
entre las medidas descritas en la Sección 1ª y la inmigración de nacionales de
terceros países cualificados y altamente cualificados?
Sí.
P 14.a. En caso de responder afirmativamente, desarrollar de forma concisa
Analizando el último año del que se dispone de datos: 2011, se observa en la tabla 2.1.7
que el número total de autorizaciones concedidas para el ejercicio de actividades remuneradas fue de 90.095; de las cuales, como desagrega la tabla 2.1.8, 1.650 autorizaciones
se concedieron a «highly skilled workers» y 107 a tarjeta azul. Es decir, del número total
de autorizaciones, tan sólo un 1,95% se expidieron a favor de trabajadores altamente
cualificados.
25
Red Europea de Migración
Ello supone que el régimen actual de concesión de autorizaciones de residencia y trabajo
para este colectivo de nacionales de terceros países (descrito en la Sección 1 de este estudio) no ha permitido cumplir el objetivo de atraer personal altamente cualificado a nuestro
país.
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
P 15. ¿Hay un cupo para nacionales de terceros países cualificados y altamente
cualificados?
No.
P 15.a. En caso de responder afirmativamente, ¿está el cupo agotado?
P 16. ¿Hay alguna evidencia (cuantitativa y/o cualitativa) del vínculo existente entre los acuerdos para migración laboral (también en el marco de las Asociaciones de Movilidad) descritos en la Sección I y la inmigración de nacionales
de terceros países cualificados y altamente cualificados?
No.
P 16.a. En caso de responder afirmativamente, realice una descripción de
forma concisa por favor
Si no hay evidencias (estadísticas) disponibles sobre medidas concretas y acuerdos
para la migración laboral, tal y como se solicita más arriba, por favor señale y analice otras estadísticas que puedan mostrar la efectividad de las políticas y medidas
nacionales.
2.2. Métodos nacionales de evaluación
P 17. ¿Se utiliza la investigación primaria (cualquier método) en su país para evaluar las políticas nacionales sobre medidas prácticas y acuerdos para migración laboral (también en el marco de las Asociaciones de Movilidad) cuyo
objetivo sea la atracción de nacionales de terceros países cualificados y altamente cualificados?
Sí.
Red Europea de Migración
P 17.a. En caso de responder afirmativamente, ¿Cuál es la metodología utilizada?
España utiliza el número de autorizaciones concedidas a nacionales de terceros países
como indicador que permite el análisis y evaluación de su política migratoria. A través de
un estudio del total de autorizaciones concedidas y de su distribución por colectivos, como
es el caso del presente estudio: trabajadores altamente cualificados, es posible evaluar la
política migratoria nacional dirigida a la atracción de los trabajadores extranjeros cualificados y altamente cualificados.
26
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
P 17.b. En caso de responder afirmativamente, ¿Cuál es el resultado en lo que
respecta a la efectividad de estas medidas y los acuerdos para migración
laboral?
Gracias a la comparación que dicho indicador (número de autorizaciones de residencia y
trabajo concedidas), se ha detectado que las medidas implementadas por España hasta
este momento no son suficientes.
La identificación de esta situación ha sido un elemento clave que está impulsando la reforma normativa que, en estos momentos, se está desarrollando para hacer de la política
migratoria española un elemento de competitividad que permita captar talento y conocimiento de nacionales de terceros países, impulsando, de este modo, la internacionalización
de nuestra economía.
2.3. Experiencia de los responsables políticos y otras partes interesadas
(por ejemplo representantes del mundo académico, del sector privado
y del tercer sector)
P 18. Si no hay evidencias (véase 2.1 y 2.2), ¿Cuál es la experiencia de los responsables políticos y otras partes interesadas y su valoración de la efectividad
(percibida) de las medidas (véanse también las preguntas del epígrafe 2.2)?
Durante el periodo de evaluación de las políticas, ha sido especialmente útil la información recibida a través de los destinatarios potenciales de estas políticas (empresas
exportadoras, empresas de sectores estratégicos…) y de los consulados y las oficinas
comerciales en el exterior. Los agentes económicos consideran que hay carencias en la
normativa actual y que no se ajusta a las nuevas necesidades de la economía española.
Simultáneamente conviene destacar que las empresas afirman que la UGE se ha consolidado como una buena práctica, facilitando la gestión de las autorizaciones para trabajadores extranjeros cualificados.
Red Europea de Migración
27
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
S
ección 3. Desafíos y barreras
E
sta sección contendrá los posibles desafíos y barreras que pueden afectar al atractivo
de un Estado Miembro en el ámbito de la inmigración de nacionales de terceros países
altamente cualificados y cualificados.
3.1. Posibles desafíos y barreras
P 19. ¿Se han identificado desafíos y barreras en su país basados en investigaciones previas que afecten a la capacidad de su Estado miembro para atraer
nacionales de terceros países (altamente) cualificados?
Sí.
P 19.a. En caso de responder afirmativamente, indique por favor estos factores
1. Marco normativo: La normativa vigente (LOEX y su normativa de desarrollo) es una
barrera para la internacionalización de las empresas españolas. Por ello, se ha aprobado el
proyecto de Ley de Apoyo al Emprendedor y su Internacionalización con un sistema concebido integrando la óptica del comercio exterior en la política migratoria.
Las principales debilidades del marco normativo derivado de la LOEX son las siguientes:
— El sistema actual no tiene la flexibilidad y la agilidad requerida por el contexto económico global.
• El sistema general para definir si un puesto puede ser cubierto por un extranjero no
residente en España (Situación Nacional de Empleo y Catálogo de Ocupaciones de
Difícil Cobertura) está concebido para gestionar la gran migración laboral.
Red Europea de Migración
• No se dispone de un régimen nacional más favorable al previsto en la conocida como
Directiva de tarjeta azul para los trabajadores altamente cualificados.
• La exigencia de un salario 1,5 veces el salario medio de la profesión dificulta la contratación de los trabajadores altamente cualificados.
• No se ha establecido un régimen jurídico específico para la figura de los trabajadores
cualificados.
28
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
— No se ajusta a las necesidades de la internacionalización de la empresa.
• El sistema carece de una orientación clara a favorecer el tráfico mercantil.
— El tiempo de tramitación es excesivamente largo.
— La limitación geográfica a la validez de las autorizaciones de residencia y trabajo supone
una barrera a la unidad de mercado.
La principal fortaleza es la UGE, como unidad especializada en la tramitación de autorizaciones en las que concurran razones de interés económico, con un procedimiento
específico.
2. Situación económica que puede afectar negativamente a la capacidad para atraer al
personal altamente cualificado y cualificado.
En cambio, se considera que la lengua, el español, las condiciones de vida y el tejido empresarial en España son grandes fortalezas para la atracción de profesionales cualificados.
P 20. Si tal evidencia no se encuentra disponible, ¿Cuál es la experiencia de los
responsables politicos y de otras partes interesadas y su valoración de los
desafíos y barreras que afectan al atractivo de su Estado miembro para los
nacionales de terceros países (altamente) cualificados?
La respuesta ha sido la aprobación del proyecto de ley de Apoyo al Emprendedor y su Internacionalización.
Red Europea de Migración
29
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
S
ección 4. Conclusiones
E
l Documento de Síntesis recogerá los principales descubrimientos del estudio y presentará conclusiones relevantes para legisladores a nivel estatal y comunitario.
P 21. ¿Cuáles son las conclusiones extraídas que son relevantes para los objetivos
de este Estudio? ¿Pueden identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas en lo que concierne a la atracción de nacionales de terceros países
cualficados y altamente cualificados? ¿Cuál es la relevancia de sus hallazgos
para los responsables politicos (tanto a nivel nacional como de la Unión
Europea)?
A la vista de la descripción del marco normativo español sobre la inmigración de profesionales cualificados y altamente cualificados (Sección 1), de las cifras de concesión de autorizaciones a dicho colectivo (Sección 2) y del diagnóstico efectuado sobre las debilidades,
fortalezas, amenazas y oportunidades que afectan al atractivo de España en su capacidad
de atraer nacionales de terceros países (Sección 3), cabe señalar, como primera conclusión,
que la actual política de migración cualificada en España se ha mostrado insuficiente y
no se ha configurado como un instrumento eficaz para la atracción a nuestro país de los
mejores profesionales como lo pone de manifiesto el reducido número de autorizaciones
de residencia y trabajo para trabajadores altamente cualificados que se concedieron, por
ejemplo, en el año 2011: un 1,95% del total.
Red Europea de Migración
Una de las posibles causas de la insuficiencia del actual modelo migratorio español como
herramienta de atracción del personal cualificado es que el mismo se ha orientado tradicionalmente a la migración no cualificada. Si bien, los nuevos contextos internacionales y
nacionales exigen un cambio de orientación del modelo que dé un tratamiento específico a
la migración cualificada y altamente cualificada con una normativa propia y con un sistema
más ágil y especializado.
En la actual situación de crisis económica las empresas españolas han incrementado su internacionalización de una manera exponencial y realizan una mayor parte de su actividad
en el extranjero. Esta mayor internacionalización requiere un marco más ágil y flexible,
enfocado a las necesidades del comercio internacional que ayude a atraer profesionales
cualificados y altamente cualificados para actividades con gran valor añadido.
30
Atracción de Nacionales de Terceros Países Altamente
Cualificados y Cualificados
Por todo ello, adquiere una gran importancia el actual proyecto de Ley de apoyo a los
emprendedores y su internacionalización que contiene una sección dirigida a la movilidad
internacional. En ella se regulan determinados supuestos en los que por razones de interés
económico se facilita y agiliza la concesión de autorizaciones, con validez en todo el territorio nacional, para atraer inversión y talento a España. Las medidas se dirigen a inversores,
emprendedores, trabajadores que efectúen movimientos intraempresariales, profesionales
altamente cualificados e investigadores.
El diagnóstico realizado en este año 2012 también ha puesto de manifiesto determinados
aspectos positivos del modelo. Así, y como segunda conclusión, la UGE se ha consolidado
en estos últimos años como una buena práctica que ha facilitado la gestión de autorizaciones a este colectivo, dando una repuesta ágil a las necesidades planteadas por las empresas
que requieren traer a España personal altamente cualificado. Precisamente por su consideración como buena práctica, el ya aludido proyecto de Ley de apoyo a los emprendedores
y su internacionalización prevé que la tramitación de las autorizaciones se efectuará a
través de la UGE con unos plazos de resolución muy breves lo que supone la creación de
un modelo de migración selectiva vinculada al tráfico mercantil. Para ello, se han definido
unos nuevos umbrales para la gestión de los expedientes por la UGE, dotando al sistema
de mayor flexibilidad. Se ha optado no por un sistema de puntos sino de demanda de las
empresas, de manera que sean éstas las que soliciten profesionales altamente cualificado.
Estas autorizaciones no estarán sujetas a la Situación Nacional de Empleo porque pueden
ayudar al crecimiento económico.
Red Europea de Migración
31