Las omisiones del Estado generan responsabilidad

Resumen: S-002
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDESTE
Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2004
Las omisiones del Estado
generan responsabilidad
Cochia, Juan J.
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas – U.N.N.E.
Salta Nº 459, C.P. 3.400, Corrientes, Argentina.
E-mail: [email protected]
Teléfono: (03783) 458054 / 15604972
Antecedentes:
Esta comunicación aborda un análisis teórico y práctico de las distintas posiciones doctrinarias y del contenido de los
fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y otros Tribunales de la República acerca de la responsabilidad del
Estado por las omisiones en el campo del derecho público, con el fin de aportar elementos de interés necesarios para
comprender el estado en que se encuentra actualmente la cuestión y la aplicación concreta de las normas y principios
vinculados especialmente con el tema en análisis.
Materiales y Métodos:
El material utilizado para la investigación, tiene su origen en fuentes normativas, doctrinarias y jurisprudenciales.
Para su realización se ha recurrido a diferentes procedimientos metodológicos de investigación aplicables en el derecho
administrativo, partiendo de las operaciones de hipótesis previas de investigación de los conocimientos establecidos,
para luego desarrollar la descripción y observación sistemática transformando los hechos en datos del problema,
pasando por el proceso de validación y explicando el contraste con la realidad empírica, para arribar a la formulación
del resultado final, en el descubrimiento de las formas características del objeto de la investigación.
Discusión de Resultados:
Introducción: La cuestión de la responsabilidad estatal puede presentarse en el campo del derecho privado y en el
campo del derecho público. Situándonos en este último, podemos afirmar que para atribuirle responsabilidad al Estado,
es necesaria la existencia de daño, pues la sola irregularidad o ilegitimidad de la actividad estatal, sin que exista daño no
generará responsabilidad aunque pueda invalidarse su actuación.
Existe conformidad en aceptar, entonces, la responsabilidad del Estado cuando el particular hubiera sufrido un daño, ya
sea material o moral, causado por él y que deba ser indemnizado, originado en la conducta dañosa ilícita o lícita.
Señala Diez tres clases de responsabilidad, teniendo en cuenta el origen de los daños, a saber: 1) si el daño es producido
por la ejecución de actos ilegales o porque el servicio público ha funcionado de modo irregular y anormal, esto es con
impericia, error, negligencia o dolo de los funcionarios; 2) si el daño se origina en la actividad estatal ejercida
legalmente para el funcionamiento regular y normal de los servicios públicos, sin existir acto ilícito; y, 3) cuando el
daño fue causado sin existir acto ilícito de los funcionarios, de un modo excepcional, anormal, sin que pueda afirmarse
que se ha obrado ilegalmente, pero el funcionamiento de los servicios públicos no ha sido normal.
Por otra parte, se ha avanzado en la doctrina en los criterios para distinguir cuando la responsabilidad del Estado es
directa o indirecta, superándose las doctrinas que consideran la diferenciación entre funcionarios y empleados, o según
se trate de actos o hechos, o si la actividad es legítima o ilegítima, para distinguir cuando estamos en presencia de una u
otra responsabilidad.
En este sentido, actualmente prevalecen dos criterios de diferenciación: la que distingue entre responsabilidad directa e
indirecta según que actúe un órgano o un ente dependiente del Estado (Gordillo, Dromi) y la que sostiene que la
responsabilidad del Estado es siempre directa y que no existe la responsabilidad indirecta cuando se trata de la actividad
propia de sus entes descentralizados (Marienhoff, Cassagne).
La omisión como generadora de responsabilidad: Aún cuando la jurisprudencia en reiteradas oportunidades admitió
la responsabilidad cuando el daño se produjo por una omisión, en lugar de un acto o hecho concreto, esta cuestión ha
generado una gran expectativa tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, para tratar de establecer en que medida el
Estado y sus entidades deben responder por los daños ocasionados por la omisión de sus órganos en adoptar las medidas
que impidan la producción de los perjuicios resarcibles.
Estamos en presencia de un tipo de responsabilidad considerado como objetiva, que encuentra su fundamento en el
principio de igualdad y le son aplicables aquellos principios generales considerados para la atribución de
responsabilidad por acción, partiendo de la base de la noción de falta de servicio que se encuentra insito en el artículo
1112 del Código Civil.
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Pero, para establecer cuando estamos ante la falta de servicio, para considerar la procedencia de la responsabilidad
estatal por la omisión, ésta deberá configurar una omisión antijurídica, es decir, cuando resulte razonable esperar que el
Estado actúe en un sentido determinado para evitar la producción de consecuencias perjudiciales a la persona o los
bienes de los particulares.
Es decir, que resulta necesaria la existencia de una contrariedad entre el acto negativo y el ordenamiento jurídico, pero
además, la abstención antijurídica sólo hará responsable al autor ante el incumplimiento de una obligación expresa o
tácita.
La antijuridicidad de la omisión: Como lo ha caracterizado adecuadamente la doctrina, la omisión es antijurídica
cuando transgrede una obligación jurídica de obrar, tanto en los casos en que existen normas legales expresas o cuando
se hallan impuestas por otras fuentes como las buenas costumbres, el orden público, la buena fe, o los principios
generales del derecho, en cuyos casos la omisión es antijurídica por ilicitud, pero también se ha reconocido la existencia
de omisión antijurídica por ser abusiva.
En tal sentido podemos afirmar que para que surja la responsabilidad, es necesario que se trate de un deber concreto de
obrar y no de un deber genérico, es decir, el Estado debe encontrarse en situación de poder ser constreñido al
cumplimiento de esa obligación, excluyéndose la responsabilidad, por lo tanto, en aquellas situaciones en que los
perjuicios se produzcan en los supuestos de caso fortuito o fuerza mayor.
Actualmente, entonces, la antijuridicidad del daño es observada en un sentido objetivo, tomando en consideración la
posición del sujeto dañado, siempre y cuando éste no tenga el deber jurídico de soportar los perjuicios, es decir, se
realzan las nociones de daño e injusticia en detrimento del clásico principio de la culpa al reconocerse la
responsabilidad en los supuestos de daños originados en conductas ilícitas como lícitas.
Situándonos en el ámbito de las funciones de policía en sus distintos aspectos, cuando el Estado tenga el deber de
ejercerlas en los ámbitos determinados normativamente, la omisión o el ejercicio insuficiente, excesivo o abusivo,
constituyen una actuación antijurídica, puesto que dichas funciones deben ser cumplidas obligatoriamente y no son una
mera facultad legal.
En este sentido, resulta acertado afirmar que las facultades reglamentarias de los derechos constitucionales, reconocen
los límites de la legalidad y razonabilidad como pilares del ordenamiento jurídico, y por tanto, deben ser justas,
razonables, eficientes a los fines perseguidos y equitativas, guardando la necesaria proporcionalidad entre los medios
empleados y los fines propuestos.
Y en cuanto al ejercicio de las funciones que los órganos competentes deben asumir, su actividad se desarrollará
excluyendo toda arbitrariedad que comporte un menoscabo injusto en los derechos de los particulares, por constituir un
ejercicio irregular de la función, generadora de responsabilidad del poder público por faltas cometidas en el servicio,
pues aún cuando las leyes o reglamentos no impongan la ejecución de un hecho, habrá responsabilidad cuanto la
omisión comporte un ejercicio irregular de la función.
En tal sentido, la Corte Suprema Nacional ha reconocido la responsabilidad condenando al Estado a indemnizar por los
daños y perjuicios producidos por accidentes donde ha existido imprudencia del conductor de un vehículo oficial; como
así también cuando un agente policial en el desempeño de sus funciones, excediéndose en los medios racionales y
legítimos para aprehender a una persona le ocasionó la muerte; y, en los casos de perjuicios que son el resultado de la
aplicación de leyes y decretos que fueron considerados violatorios de la Constitución y lesionaron derechos e intereses
legítimos de los particulares.
Necesaria relación causal entre daño y omisión: Lógicamente que no toda omisión podrá considerarse generadora de
responsabilidad, sino solamente cuando la conducta omisiva guarde una relación de causalidad adecuada con el daño
producido, debiendo estar ligada con el resultado dañoso, de manera tal que se demuestre claramente que la abstención
constituye el elemento eficiente de la consumación del perjuicio.
No se trata únicamente de determinar la imputabilidad material o atribución de la inactividad estatal, sino que además se
deberá establecer que las consecuencias dañosas son una consecuencia de la abstención y que no obedecen a otras
causas como son, por ejemplo, el caso fortuito o el hecho de la víctima del daño.
En este orden de ideas, entonces, la inactividad debe operar como condición apta o adecuada para que se produzca el
menoscabo, demostrándose que si el órgano estatal hubiera observado una actividad positiva acorde con las exigencias
de las circunstancias, se podía interrumpir el desarrollo causal evitando el resultado perjudicial.
Será culpable la abstención cuando comporte el incumplimiento de una obligación de obrar, siempre que las
precauciones omitidas hubieran resultado conducentes a la exclusión de los daños, exigiéndose la concurrencia de tres
requisitos que debe reunir la causalidad: que sea directa, inmediata y exclusiva, importando la ausencia de alguno de
ellos una eximente de responsabilidad.
La omisión generadora de responsabilidad resulta no sólo cuando la ley específicamente impone un comportamiento,
sino que surge del ordenamiento jurídico impuesto por la razón, la buena fe, la moral y las buenas costumbres,
configurando la abstención excesiva un ejercicio irregular del derecho de abstenerse de obrar, por tanto, si por las
circunstancias del caso resultara razonable esperar la actuación estatal, la inacción importa la violación de la obligación
jurídica primaria de todo sujeto de evitar daños innecesarios a otros, pues sólo el ejercicio regular del derecho de no
hacer actuará como eximente de responsabilidad del omitente.
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Para que una conducta omisiva genere responsabilidad debe estar causalmente ligada al resultado dañoso, de modo que
pueda afirmarse que la abstención ha actuado como factor eficiente de consumación, esto es que la abstención tiene que
ser la causa del daño, de modo tal que un juicio de probabilidades indique que la abstención influyó como causa del
perjuicio, partiendo del supuesto que la actuación positiva hubiese sido suficiente para evitar los daños.
Así, la Corte Nacional entendió que el daño determinante de responsabilidad se funda además en los principios de la
teoría general, constituyendo las disposiciones constitucionales establecidas en garantía de la vida, la libertad y la
propiedad de los habitantes del país, restricciones principalmente contra las extralimitaciones de los poderes públicos.
Como acertadamente lo sostiene la doctrina y la jurisprudencia, no es necesario que la obligación de actuar sea impuesta
en forma expresa, cuando concurren los siguientes requisitos: 1) existencia de un interés jurídicamente relevante, en la
relación cualitativa o cuantitativa; 2) necesidad material de actuar en protección de dicho interés; y, 3) proporción entre
el sacrificio estatal y la utilidad que se obtendría con su actuación positiva. Es decir, si se acredita la presencia de un
interés normativamente relevante y que el Estado debió actuar a fin de tutelar el interés del particular, si la omisión no
le reportó ninguna utilidad y la actuación no le ocasionaría ningún sacrificio, surge, entonces, la obligación de actuar.
Por otra parte, aún cuando no pueda imputarse al Estado la totalidad del daño, por incidir su omisión en forma
concurrente y como factor coadyuvante con otros elementos causantes del menoscabo, pudiendo distribuirse el daño,
graduándose la eficiencia causal de los factores concurrentes, repartiendo el deber de resarcir o compensarlo, si se trata
de actos de la propia víctima.
Así, se admitió como concurrente la responsabilidad del Estado cuando omite realizar los controles de su competencia y
se acredite la relación causal adecuada entre la ausencia o deficiencia del control y el resultado dañoso producido por
una actividad que el Estado debía controlar.
Conclusiones:
1º) La responsabilidad del Estado por omisión, se integra por normas y principios comunes a todos los supuestos de
responsabilidad, por normas y principios del derecho privado que se aplican por analogía y en tanto sean compatibles
con los principios del derecho público y también por aquellos que son específicos del derecho administrativo.
2º) Para atribuirle responsabilidad al Estado en el campo del derecho público es necesaria la existencia de daño, pues la
sola irregularidad o ilegitimidad de la actividad estatal, no genera responsabilidad aunque se pueda invalidar su
actuación.
3º) El daño puede originarse: a) por la ejecución de actos ilegales o por el funcionamiento irregular o anormal de los
servicios públicos; b) por la actividad estatal regular y normal, sin existir acto ilícito; y, c) sin existir acto ilícito de los
funcionarios, pero el funcionamiento de los servicios públicos ha sido anormal.
4º) La responsabilidad por omisión tiene su fundamento en el principio de igualdad, corresponde a una responsabilidad
de tipo objetiva, le son aplicables los principios generales para la atribución de responsabilidad por acción, partiendo de
la noción de falta de servicio, siendo necesario que la omisión sea antijurídica, pero sólo ante el incumplimiento de una
obligación expresa o tácita de actuar por parte del Estado.
5º) La omisión es antijurídica cuando transgredí una obligación jurídica de obrar por la existencia de normas legales
concretas o cuando están impuestas por otras fuentes del derecho, siendo antijurídica por ilicitud o por ser abusiva.
6º) El Estado debe encontrarse en situación de ser constreñido al cumplimiento de una obligación, excluyéndose los
daños por caso fortuito o fuerza mayor.
7º) En el ejercicio de las funciones de policía en sus distintos aspectos, la omisión o el ejercicio insuficiente, excesivo o
abusivo constituyen una actuación antijurídica, pues su cumplimiento es un deber y no una mera facultad.
8º) El ejercicio irregular de la función genera responsabilidad por faltas al servicio aún cuando las leyes o reglamentos
no impongan la ejecución de un hecho, hay responsabilidad cuando la omisión comporte un ejercicio irregular de la
función.
9º) Solamente genera responsabilidad la conducta omisiva cuando guarde una relación de causalidad adecuada con el
daño producido, de manera que la abstención constituya el elemento eficiente de la consumación del perjuicio.
10ª La causalidad debe reunir tres requisitos: a) que sea directa, b) inmediata y c) exclusiva, pues la ausencia de alguno
de ellos exime de responsabilidad.
11º) La abstención excesiva constituye un ejercicio irregular del derecho de abstenerse de obrar, por tanto, si es
razonable esperar la actuación estatal, su inacción importa la violación de la obligación jurídica de todo sujeto de evitar
daños innecesarios a otros.
12º) Para que la conducta omisiva genere responsabilidad debe ser la causa del daño, de modo que un juicio de
probabilidades demuestre que la abstención influyó como causa del perjuicio, partiendo del supuesto que la actuación
positiva hubiese sido suficiente para evitar los daños.
13º) No es necesario que la obligación de actuar sea impuesta en forma expresa cuando concurren los siguientes
requisitos: a) existe un interés jurídicamente relevante en la relación cualitativa o cuantitativa; b) exista necesidad
material de actuar en protección de dicho interés; y, c) exista proporción entre el sacrificio estatal y la utilidad que se
obtendría con su actuación positiva.
14º) Cuando la omisión concurre como factor coadyuvante con otros elementos causantes del menoscabo, puede
distribuirse el daño graduándose su eficiencia causal, repartiendo el deber de resarcir o compensarlo si se trata de actos
de la propia víctima.
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