Un nuevo contrato fiscal federal

Un nuevo contrato
fiscal federal
En momentos en que la rebelión de los productores agropecuarios a un aumento de
los derechos de exportación de los granos puso al país en una crisis política
impensada, el economista y sociólogo Juan José Llach revivió la necesidad de
implementar una reforma profunda del sistema tributario argentino, en vista de sus
implicancias políticas, económicas y sociales, y en consonancia con las nociones de
democracia participativa y gobierno federal. Fue en el marco de los seminarios
2008 del CEIDA, en la sede de la SRA
La decisión del Gobierno de volver a
aumentar -y de modo exorbitante- los
derechos de exportación a los granos el
pasado 11 de marzo, desató un
magnífico conflicto político en la
Argentina. Pero, más allá de la
anécdota, lo que subyace es una suerte
de unitarismo fiscal, de injustas
consecuencias políticas, sociales y
económicas, en el que la recaudación es
ineficiente y provincias y municipios se
ven obligados a mendigar.
Como para evitar que el árbol tape el
bosque, el sociólogo y economista Juan
Llach
propuso,
en
un
seminario
organizado por el CEIDA, las bases de
un modelo de reforma tributaria que le
dé más facultades y responsabilidades a
los niveles inferiores de gobierno,
fundado en el objetivo de alcanzar el
principio de correspondencia fiscal,
íntimamente ligado al concepto de
democracia. Esto es, que haya un
equilibrio adecuado entre los ciudadanos
como votantes, como pagadores de
impuestos y como beneficiarios de esos
impuestos.
“La
democracia
representativa es hija del hecho
impositivo: desde la Carta Magna y
hasta el siglo XX, la democracia al
principio estaba limitada a quienes
pagaban impuestos”, recordó.
Llach recordó que, en los países
federales –que no llegan a 30, de los
180 totales, en general todos grandes
salvo
Suiza
y
Austria-,
el
funcionamiento de ese triángulo es más
complicado, debido a la necesidad de
redistribuir geográficamente la renta
entre regiones desiguales.
En la Argentina, refrescó, la relación del
federalismo y su impacto en las
economías regionales data de los
orígenes, como recuerda el Preámbulo
de la Constitución Nacional al consignar
“en
cumplimiento
de
pactos
preexistentes”, en alusión a que las
provincias son anteriores a la Nación.
“Incluso, los anteriores nombres eran
más
federativos
que
República
Argentina: Provincias Unidas del Río de
la Plata, Provincias Unidas del Sud
(como dice el Himno), Confederación
Argentina”.
Federalismo y economías regionales
Para Llach, en esa evolución se pueden
establecer cuatro etapas. La primera es
la llamada anarquía, regida por un
conflicto entre la provincia de Buenos
Aires y algunas del Litoral y el Interior
por la renta de la Aduana, y que generó
guerras civiles por más de 60 años,
hasta casi hasta 1880. “Pero, unido a
eso, estaba la lucha por cuál era el
desarrollo productivo, con un Interior
más
proteccionista
para
defender
industrias
mayormente
artesanales
(textiles y algunas otras) que querían
protección de mercadería importada”.
La segunda etapa comprende los casi 50
años
que
van
desde
la
“Hay que llevar
federalización
adelante un modelo de de Buenos Aires
reforma tributaria que hasta
la
Segunda Guerra
les dé más
Mundial. “Julio
responsabilidades y
Argentino Roca,
facultades a los
tucumano, tuvo
niveles inferiores de
la habilidad de
construir
un
gobierno, para
modelo
en
el
alcanzar el principio
que,
junto
con
de correspondencia
el
gran
fiscal, ligado al
desarrollo de la
concepto de
Pampa Húmeda,
le
encontró
democracia”
cierto lugar a
algunas industrias del Interior, como el
azúcar en Tucumán o la industria
vitivinícola en Cuyo”. Según Llach, ese
esquema tuvo un hecho importante en
el medio, cuando, en 1890, con motivo
de la crisis del gobierno de Juárez
Celman con la caída la banca Baring
Brothers, se generó un nuevo esquema
tributario en el país para poder
reestructurar la deuda pública que
quebró el principio de separación de las
potestades tributarias, al establecer la
Nación impuestos internos sobre la
actividad económica que, hasta ese
momento, se consideraban potestad
tributaria de las provincias, y se pasó a
un principio convalidado por la Corte
Suprema de concurrencia de las
potestades tributarias y de fuentes
imponibles.
La tercera etapa, que va desde la
Segunda Guerra Mundial hasta el inicio
de los ’90, fue casi inversa. Se
caracterizó por ser “más cerrada, más
proteccionista, con un fuerte impulso
más a las economías regionales que en
la Pampa Húmeda, que no creció
significativamente por casi tres décadas,
en parte también por el proteccionismo
agroalimentario de posguerra”. En esa
etapa florecieron con mayor fuerza la
caña de azúcar y la vitivinicultura, pero
también la fruticultura en el Alto Valle
de Río Negro, el algodón, la yerba mate
y el té en el Nordeste, el tabaco en el
Noroeste y en Corrientes, “una cantidad
de cultivos regionales que empiezan a
consolidarse y que cuentan con un
esquema regulatorio y de protección,
aunque
también
con
crisis
muy
frecuentes, porque había ciclos de
sobreproducción”.
La cuarta etapa, iniciada en 1991, es de
apertura de la economía, lo que se
mantuvo incluso tras la devaluación de
2002. En este período se generó un
nuevo
esquema
de
condiciones
económicas en la Argentina: “Muchas
economías regionales se transformaron
para poder convivir con una economía
abierta; el caso más extraordinario fue
el vitivinícola, que pasó de tener ciclos
recurrentes, con productos de no muy
buena calidad y necesidad frecuente de
salvatajes, a ser una industria abierta al
mundo con exportaciones que crecen
constantemente, hasta los 500 o 600
millones de dólares actuales”. En esta
línea, Llach mencionó también a la
industria azucarera, que “se acercó más
a los estándares de precios y costos
internacionales (aunque necesitando
aún protección con Brasil)”, y a otras
orientadas al mercado interno, como la
yerbatera, que empezó a aumentar sus
exportaciones.
Apertura y equilibrio regional
“Es decir que la apertura de la
economía, que en muchos casos fue
muy traumática, permitió que el interior
de la Argentina, fuera de la Pampa
Húmeda, por primera vez desde el
virreinato
pudiera
reinsertarse
al
mundo, un hecho de extraordinaria
importancia”, concluyó el economista.
Así, para Llach, “se puede compatibilizar
la apertura al mundo con un equilibrio
regional” en casi todo el país, a lo que
ha contribuido la expansión de la
frontera primero agrícola y luego
pecuaria. Y es “en este suelo sobre el
que hay que plantear la cuestión fiscal,
porque ningún esquema fiscal puede
funcionar si no funciona la economía”.
A partir de este
proceso
gradual
convergencia
de
los
niveles
de
ingresos de buena
parte del Interior
con el nivel de
Buenos Aires, para
Llach, están dadas
las
condiciones
como para que se
pueda hacer “un
contrato
fiscal
federal
más
equitativo, que es
una característica
de
los
países
avanzados”. Pero,
aún con políticas
adecuadas,
ese
proceso va a llevar algunas décadas.
“La apertura al
mundo se puede
compatibilizar con
un equilibrio
regional, como se
vio en los últimos
años. Es en este
suelo sobre el que
hay que plantear la
cuestión fiscal,
porque ningún
esquema fiscal
puede funcionar si
no funciona la
economía”
La actual iniquidad fiscal
La Argentina es un caso extremo de
baja correspondencia fiscal, por la
brecha entre la responsabilidad que
tienen los gobiernos subnacionales en
los gastos (ejecutan del 50% al 55% del
total) y en la recaudación (recaudan
entre el 20% y el 25% de los recursos).
“Entonces, se genera una enorme
dependencia
del
sistema
de
coparticipación, del poder central. Y el
Presupuesto, que no es otra cosa que
un programa de gobierno, se diluye: por
ejemplo, la gente no sabe adónde va a
parar un impuesto como el IVA, hay que
hacer un curso”, ironizó.
Para el economista, “esto es lesivo al
sano funcionamiento de la democracia,
porque genera una sospecha, en parte
fundada, pero también exagerada,
sobre el sistema político, sobre todo en
épocas de vacas flacas”. Además, el
actual
sistema
genera
un
mal
funcionamiento
de
la
democracia
representativa, con provincias que
tienen una baja responsabilidad fiscal
porque, en lugar de tener la sombra de
un concurso de acreedores si entran en
cesación de pagos (como en Estados
Unidos), esperan un salvataje, o se
arrogan facultades nacionales, como la
emisión de dinero.
Por otro lado, el gasto público pierde
calidad, porque no puede ajustarse a la
demanda de la sociedad y se da un
contexto de baja gobernabilidad, por la
menor transparencia y credibilidad en el
sistema, los déficit fiscales y las crisis
recurrentes, entre otras cuestiones.
Según Llach, una nueva propuesta de
ley de coparticipación debería, en
primer
lugar,
aumentar
la
correspondencia fiscal, mediante un
sistema mucho más parecido al de
1890, con separación de potestades
tributarias: “Cuanto más separadas,
mejor va a ser la transparencia del
sistema político, más va a saber la
gente adónde va a parar el impuesto
que paga”.
Separación de potestades: clave
En esa línea, según el economista,
deberían ser impuestos de la Nación los
aportes y contribuciones sociales a nivel
nacional, el impuesto a las ganancias de
las
empresas,
probablemente
los
impuestos internos, el IVA (aunque con
una alícuota mucho menor, en torno del
8%) y los impuestos al comercio
exterior, que también deberían ser
mínimos para dar lugar al valor
agregado. Si bien esto implicaría una
disminución de los ingresos nacionales
inflados de los últimos tiempos, “el nivel
de recaudación tendría un porcentaje
semejante al que tuvo históricamente”,
dijo Llach.
Para él, la gran novedad sería para los
impuestos provinciales, que deberían
ser los que gravan la actividad que se
desarrollla dentro de las empresas. El
impuesto a las ganancias que pagan las
personas se mantendría como recurso
de las provincias, así como el impuesto
a los ingresos
brutos,
que se
“La Argentina es un
integraría con un
caso extremo de baja impuesto a las
correspondencia
ventas finales de
los
bienes
de
fiscal, por la brecha
consumo,
de
no
entre la alta
más del 10% (en
responsabilidad que
consonancia con
tienen los gobiernos
la
rebaja
del
subnacionales en los IVA), que “es lo
que
hace
la
gastos y la baja que
mayoría
de
los
tienen en el nivel de
países
que
recaudación, lo que
progresan”. Esta
genera una enorme
cercanía
dependencia del
garantizaría que
haya
poder central”
cumplimiento
y
control.
Llach juzgó que el impuesto a los
créditos y débitos bancarios, al evitar la
bancarización,
atenta
contra
ese
sistema. Y en cuanto el impuesto a los
bienes personales, opinó que, en caso
de mantenerse, debería ser provincial.
A
nivel
municipal,
“hay
varias
alternativas, empezando por eliminar
los impuestos disfrazados de tasas”,
señaló. Para él, el impuesto automotor
se podría transferir a los municipios, así
como el cobro del impuesto a las
ventas, porque son estos los que mejor
pueden controlar.
Según el economista, una reforma tal
mejoraría el sistema solidario que
necesariamente tiene que tener un
régimen de coparticipación federal (que,
a diferencia de lo que suele pensarse,
no es un reparto de la Nación a las
provincias, sino entre las provincias). Y
tiene factibilidad política en el sentido
de que es posible implementarlo sin que
nadie salga perdedor. A la vez,
impediría que el gasto público nacional
siga creciendo a velocidades inusitadas,
mientras muchas provincias empiezan a
tener problemas fiscales.
Tradicionalmente, hasta el enorme
incremento de las retenciones de los
últimos años, eran aportantes netos al
sistema de coparticipación sólo la
Ciudad y la provincia de Buenos Aires;
Santa Fe, Córdoba, Mendoza y Neuquén
eran neutras, y las 18 provincias
restantes eran receptoras netas.
El
nuevo
contrato
fiscal
federal
aumentaría la recaudación de las
provincias avanzando también sobre el
grado de evasión, puesto que, al estar
más cerca, tendrían más eficacia para
cobrar. Además, al independizarse del
gobierno federal, estas aumentarían las
posibilidades de desarrollo local.
Según Llach, la masa coparticipable
total se reduciría, porque desaparecería
mucho ruido de vueltas de los
impuestos. “La Nación también va a
ganar, porque como va a recibir menos,
también tiene que poner menos en
copartipación.
Y
los
gobiernos
subnacionales
podrían
salir
del
federalismo mendicante para tener
recursos más dignos”, afirmó
Por último, el experto recordó que si
bien
se
llevan
doce
años
de
incumplimiento
de
la
Ley
de
Coparticipación Federal, tampoco ha
surgido un proyecto concreto en este
sentido. “Ahora está la oportunidad
histórica de hacerlo, pero requiere un
sistema
muy
distinto,
que
no
necesariamente tiene que ser este,
pero que debería tener la potestad de
otorgar mucha mayor participación a las
provincias y municipios”, culminó.
Junio 2008