informe del gobierno nacional a la corte constitucional

SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN
INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
- SNAIPD -
INFORME DEL GOBIERNO NACIONAL A LA
CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA
SUPERACIÓN DEL ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL DECLARADO
MEDIANTE LA SENTENCIA T-025 DE 2004
BOGOTÁ D.C., JULIO 1 DE 2010
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CONTENIDO
SIGLAS
1. INTRODUCCIÓN
2. MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES
2.1. La justiciabilidad de los derechos fundamentales y de los derechos económicos,
sociales y culturales cuando su violación obedece a fallas estructurales
2.2. La justiciabilidad de los derechos fundamentales, de los derechos colectivos e
intereses difusos y la exigencia judicial del cumplimiento de la ley y las decisiones
administrativas frente a la renuencia de la administración en Colombia
2.3. Las fallas estructurales derivadas de la violación múltiple y reiterada de derechos
fundamentales y de derechos económicos, sociales y culturales de grupos masivos de
personas en situación de vulnerabilidad y la construcción por vía jurisprudencial del
Estado de cosas inconstitucional
2.4. El Estado de Cosas inconstitucional para resolver problemas estructurales de
carácter social y los Estados de Excepción, entre ellos el Estado de Emergencia por la
afectación de los órdenes económico y social o con motivo de la ocurrencia de una
grave calamidad pública
2.5. Análisis particular del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en materia de
población en situación de desplazamiento forzado por la violencia (PSDFV)
2.5.1 Las circunstancias y problemas concretos que dieron pie a la declaratoria del
ECI
2.5.2 El objetivo de la constatación y declaración del ECI en la Sentencia T-025 de
2004
2.5.3 Elementos de la naturaleza del ECI
2.5.4 La temporalidad del Estado de Cosas Inconstitucional
2.5.5 El cambio o la transformación del objetivo perseguido con el ECI en materia de
PSDFV
2.5.6 La importancia y utilidad de regular el ECI
2.5.7 La necesidad de declarar superado el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI)
declarado con la Sentencia T-025/04
2.5.8 Las directrices hasta ahora señaladas por la propia Corte Constitucional para
declarar la superación del ECI por desplazamiento forzado
2.5.9 Elementos para evaluar la superación del ECI por el desplazamiento forzado
2.5.10 La valoración de la superación del ECI por desplazamiento forzado
3. DINÁMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
3.1. Descripción del registro de desplazamiento forzado 1998- 2010
3.2. Caracterización de la población desplazada
4. ACTUALES CONDICIONES DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS
DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA Y LOS ELEMENTOS PARA
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LOGRAR EL AVANCE SOSTENIDO EN LA MATERIA
4.1. Primer seguimiento - indicadores de goce efectivo de derechos (GED)
4.2. Diseño de la muestra y levantamiento de información para el primer
seguimiento a los indicadores de GED
4.3. Información de los logros de la población desplazada que se encuentra en
JUNTOS. (Nacional y consolidado departamental)
5. CORRECCIÓN DE LAS CAUSAS ESTRUCTURALES DEL ESTADO DE
COSAS INCONSTITUCIONAL, EN ESPECIAL (I) LA INSUFICIENCIA
DE RECURSOS Y (II) LA PRECARIA CAPACIDAD INSTITUCIONAL
5.1. Esfuerzo presupuestal significativo de la nación
para la prevención,
atención integral y reparación de la población desplazada
5.2. Fortalecimiento Capacidad Institucional
5.3. Coordinación Institucional
5.4. Certificación Nacional y Territorial
6.
CONTRIBUCIÓN
SUFICIENTE
DE
TERRITORIALES A LA SUPERACIÓN DEL ECI
LAS
ENTIDADES
7. PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
8. POLÍTICA PÚBLICA DE PREVENCIÓN, PROTECCIÓN
Y
ATENCIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO
8.1. Política de Prevención y Protección para la PD
8.2. Política de Atención Humanitaria para la PD
8.3. Política de Generación de Ingresos para la PD
8.4. Política de Vivienda para la PD
8.5. Política de Tierras y Territorio para la PD
8.6. Política de Retornos y/o Reubicaciones para la PD
8.7. Política de Verdad, Justicia y Reparación Integral para la PD
9. ENFOQUE DIFERENCIAL
9.1. Mujeres
9.2. Niños, Niñas y Adolescentes
9.3. Discapacidad
9.4. Pueblos Indígenas
9.5. Comunidades Afrocolombianas
10. HABEAS DATA
11. ANEXOS
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SIGLAS
AAT
Acción Social
ACNUR
AHE
AICMA
ASDECA
ASDEPAZ
Banagrario
Bancoldex
CGFFMM
CNAIPD
CNRR
CPEM
CSP
CTSI
DDHH
DIH
DNP
DICAR
ECAT
ECI
EPS
ERM
ET
FGN
FINAGRO
FUD
FUPAD
GAI
GED
GEPER
ICBF
INCODER
INMLCF
IPS
GI
MADR
MAVDT
MAP
MCIT
MEN
MHCD
MIJ
Acompañamiento y Asistencia Técnica
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
Agencia de las Nacionales Unidas par los Refugiados
Atención Humanitaria de Emergencia
Atención Integral contra Minas Antipersona
Asociaciones de desplazados del Caquetá
Asociación de Desplazados por la Paz
Banco Agrario de Colombia
Banco de Comercio Exterior de Colombia
Comando General de las Fuerzas Militares
Consejo Nacional de Atención Integral a Población Desplazada
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación
Consejería para la Equidad de la Mujer
Consejería de Proyectos
Comité Técnico de Sistemas de Información
Derecho Internacional de los Derechos Humanos
Derecho Internacional Humanitario
Departamento Nacional de Planeación
Dirección de Carabineros y Seguridad Rural
Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito
Estado de Cosas Inconstitucional
Entidad Promotora de Salud
Educación en el Riesgo por Minas Antipersonal
Ente Territorial
Fiscalía General de la Nación
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
Formato Único de Desplazados
Fundación Panamericana para el Desarrollo
Grupo Armado Ilegal
Goce Efectivo de Derechos
Grupo de Entrenamiento por Escenarios Regionales
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Instituciones Prestadoras de Servicios
Generación de Ingresos
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Minas Antipersonal
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Ministerio de Educación Nacional
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ministerio del Interior y de Justicia
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MISN
MNFOPD
MPS
MUSE
NBI
NNA
OIM
OIT
ONIC
OPD
OVD
PDSD
PESE
PPAICMA
PD
PPED
PGI
PIU
POT
PRD
PPSAM
PVPD
RIPS
RUAF
RUPD
RUPTA
SIGOB
SENA
SIGA
SINEB
SISPRO
SEFC
SFV
SNAIPD
SNR
SPS
UAO
UAF
VBG
VIH
VJRR
Macroproyectos de Interés Social Nacional
Mesa Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de Población
Desplazada
Ministerio de la Protección Social
Municiones Sin Explotar
Necesidades Básicas Insatisfechas
Niñas, niños y adolescentes
Organización Internacional para las Migraciones
Organización Internacional para el Trabajo
Organización Nacional Indígena de Colombia
Organizaciones de Población Desplazada
Otras Víctimas de Despojo
Política de Defensa y Seguridad Democrática
Plan Estratégico del Sistema Educativo
Programa Presidencial de Atención Integral contra Minas Antipersona
Población en Situación de Desplazamiento
Población Pobre extrema y Desplazada
Política de Generación de Ingresos
Plan Integral Único
Plan de Ordenamiento Territorial
Población en Riesgo de Desplazamiento
Programa de Protección Social al Adulto Mayor
Política de Vivienda para Población en situación de desplazamiento
Registro Individual de Prestación de Servicios
Registro Único de Afiliados
Registro Único de Población Desplazada
Registro Único de Predios y Territorios Abandonados
Sistema de Gestión y Seguimiento a las Metas del Gobierno
Servicio Nacional de Aprendizaje
Sistema de Información de Gestión Asistencial
Sistema Nacional de Educación Básica y Media
Sistema de información de la protección socia
Sistema de Estimación de Fuentes Contrastadas
Subsidio Familiar de Vivienda
Sistema Nacional de Atención a Población Desplazada
Superintendencia de Notariado y Registro
Sistema de Protección Social
Unidad de Atención y Orientación
Unidad Agrícola Familiar
Violencia basada en género
Virus de Inmunodeficiencia Humana
Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición
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1. INTRODUCCIÓN
Una vez constatada, mediante la Sentencia T-025 de 2004, la existencia de un Estado de Cosas
Inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia
entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y
desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a
asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los
correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado, el Gobierno Nacional, el
Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y las
entidades que lo conforman, dentro de la órbita de sus competencias y en cumplimiento de sus
deberes constitucionales y legales, verificaron la magnitud de esta discordancia y desde ese
mismo año diseñaron e implementaron un plan de acción para superarla dando especial
prioridad a la ayuda humanitaria dentro de los plazos que la misma Corte Constitucional
señaló. Así mismo, tales autoridades dieron inicio a la ejecución de las medidas necesarias para
dar cumplimiento a todas y cada una de las órdenes impartidas en dicha Sentencia, en
cumplimiento de todo lo cual, rindieron a la Corte Constitucional los informes requeridos.
Mediante el Auto 178 del 29 de agosto de 2005, la Corte Constitucional evalúo los informes y
las medidas adoptadas y concluyó declarando que a pesar de los avances alcanzados hasta ese
momento, aún no se había superado el estado de cosas inconstitucional en la situación de la
población desplazada declarado en la Sentencia T-025 de 2004 y que aún era necesario
continuar avanzando en la corrección de la discordancia entre la gravedad de la afectación de
los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el
volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la
capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y
legales, de otro lado. Así mismo, mediante el citado Auto impartió otras órdenes
complementarias, respecto de las cuales el Gobierno Nacional, el Consejo Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y las entidades que lo conforman,
dentro de la órbita de sus competencias y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y
legales, adoptaron las medidas complementarias para dar cumplimiento a todas y cada una de
las órdenes impartidas en la Sentencia T-025 de 2004 y los Autos de seguimiento, de todo lo
cual, así mismo, rindieron a la Corte Constitucional los demás informes requeridos.
Realizada una segunda evaluación, con el Auto 218 del 11 de agosto de 2006, la Corte
Constitucional constató que, hasta esa fecha, no se había demostrado en los informes
presentados por las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada (SNAIPD) que se hubiera superado el estado de cosas inconstitucional
en materia de desplazamiento interno, ni que se hubiera avanzado en forma acelerada y
sostenida en la adopción e implementación de las decisiones requeridas para asegurar el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada por la violencia. En tal virtud, se
impartieron nuevas órdenes complementarias a las contenidas en la Sentencia T-025 de 2004 y
en los Autos proferidos con anterioridad de esta providencia, de cuyo cumplimiento, las
citadas autoridades rindieron razonados informes a la Corte Constitucional.
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Durante los años 2007 y 2008, la Corte Constitucional no hizo evaluación alguna, pues su labor
se concentró el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004, para lo cual
profirió varios autos con el objeto de analizar la situación general de la población en situación
de desplazamiento y la situación particular de grupos especiales de esta misma población, para
impartir, como en efecto lo hizo, un conjunto de órdenes que se agrupan en los siguientes
temas: i) la adopción y aplicación de indicadores de goce efectivo de derechos; ii) la
introducción de un enfoque diferencial en la respuesta estatal respecto de las mujeres, los niños
y niñas, los indígenas, los afrocolombianos y las personas con discapacidad; iii) la participación
de las organizaciones de desplazados así como de la sociedad civil a través de la Comisión de
Seguimiento dentro de una perspectiva a la vez crítica, propositiva y constructiva; iv) la
rendición pública de cuentas de manera específica ante los propios desplazados por parte de
los responsables de la implementación de los diferentes componentes de la política pública
sobre desplazamiento forzado y v) el compromiso de las entidades territoriales en la superación
del estado de cosas inconstitucional.
Cinco años después de proferida la Sentencia T-025 de 2004, mediante el Auto 008 de 2009, la
Corte Constitucional concluyó de nuevo que se habían presentado avances importantes hacia
la superación del estado de cosas inconstitucional, pero que éste aún no se había superado.
Lamentablemente, en dicha providencia no se resumieron los importantes avances alcanzados,
todos los cuales, en todo caso, fueron resaltados, como lo reconoció la misma Corte en dicho
Auto, en los distintos informes presentados a la Corte Constitucional tanto por el Gobierno
Nacional como por los organismos de control, el ACNUR y la Comisión de Seguimiento.
En consecuencia, la Corte impartió nuevas órdenes, todas ellas relacionadas con la
reformulación, ajustes o avances de las políticas al tiempo que solicitó (i) diseñar e implementar
un plan de fortalecimiento de la capacidad institucional, (ii) adoptar un sistema para evaluar el
desempeño de las entidades, (iii) mejorar el sistema de protección que responda a la naturaleza
de los riesgos que enfrenta esta población, (iv) diseñar una estrategia para que la población
cuente con la libreta militar respectiva, (v) adelantar y concluir un proceso de revisión técnica
de los sistemas de medición de los indicadores adoptados con el fin de garantizar mayor
objetividad en la aplicación de los indicadores. Finalmente, ordenó a otras entidades del Estado
Colombiano (i) diseñar una estrategia para avanzar en la investigación del delito de
desplazamiento forzado, así como el desarrollo de un mecanismo de coordinación para el
intercambio fluido y seguro de información entre el Registro Único de Población DesplazadaRUPD y la Fiscalía General de la Nación – FGN, y (ii) establecer mecanismos que faciliten la
redistribución de asuntos civiles, penales, administrativos, agrarios o de otro tipo para
garantizar la protección efectiva de los derechos y que permitan el establecer la verdad por
hechos relacionados con el desplazamiento forzado.
Como consecuencia de lo anterior, la Corte fijó nuevas fechas para la presentación de nuevos
informes y determinó que el Gobierno Nacional debe, el 1 de julio de 2010, demostrar que se
ha superado el Estado de Cosas Inconstitucional conforme a los siguientes cinco (5) “Ejes de
la superación del Estado de Cosas Inconstitucional”: a) Goce efectivo de derechos por parte
de un alto porcentaje de la población desplazada y demostración de que están dadas las
condiciones para mantener este resultado y avanzar sosteniblemente en lograr que todos los
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desplazados gocen de sus derechos constitucionales. b) Corrección de las causas estructurales
del estado de cosas inconstitucional, en especial (i) la insuficiencia de recursos y (ii) la precaria
capacidad institucional. Estas causas deben ser corregidas a nivel nacional y territorial, según
las prioridades departamentales y locales fijadas con base en la expulsión y recepción de
desplazados. c) Demostración de que las políticas públicas relacionadas con cada uno de los
derechos constitucionales de los desplazados conducen efectivamente a lograr el goce efectivo
de los derechos por parte de los desplazados, lo cual comprende dos aspectos esenciales
reiterados por la Corte en numerosas providencias: (i) la orientación de manera racional de las
políticas públicas para alcanzar dicha finalidad y (ii) la introducción de un enfoque diferencial,
en especial respecto de mujeres, menores, adultos mayores, indígenas, afrocolombianos y
personas con discapacidad. d) Demostración de que los desplazados, así como las
organizaciones de la sociedad civil que aboguen por sus derechos, participen de manera
oportuna, significativa y efectiva en la adopción de las decisiones estatales que les interesan y
los afectan. e) Contribución suficiente de las entidades territoriales a la superación del estado
de cosas inconstitucional.
De conformidad con lo anterior, el Gobierno Nacional acordó la metodología de coordinación
para la reformulación y ajustes de política pública sobre el desplazamiento forzado, de todo lo
cual informó a la Corte el 30 de junio de 2009, fecha en la cual se le presentó la propuesta de
lineamientos de las distintas políticas públicas.
Posteriormente, teniendo en cuenta la complejidad, el carácter integral y que las políticas
públicas son de naturaleza multisectorial, aunado a los distintos Autos de enfoque diferencial
que entre el 2008 y 2009 se profirieron, lo mismo que el Auto 007 de 2009 sobre coordinación
de la política pública de atención a la población en situación de desplazamiento con las
entidades territoriales, el Gobierno Nacional avanzó de manera significativa en el proceso de
reformulación, ajuste e instrumentalización de las políticas públicas, tal y como se informó a la
H. Corte Constitucional en el documento presentado el 30 de octubre de 2009, en el cual se
resumió la labor cumplida hasta esa fecha para superar el estado de cosas inconstitucional y
garantizarle a la población en situación de desplazamiento el goce efectivo de sus derechos,
atendiendo el enfoque diferencial, lo mismo que los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación como víctimas que son del delito de desplazamiento forzado.
El presente informe da cuenta de las actividades realizadas para demostrar la gestión cumplida
por la administración pública nacional con el objeto de superar el Estado de Cosas
Inconstitucional cuya existencia fue declarada con la Sentencia T-025 de 2004, mediante el
estricto cumplimiento, en lo que a ella corresponde, de las órdenes impartidas en dicha
Sentencia y en los Autos de seguimiento, el cual, junto con todos los informes rendidos por el
Gobierno, los organismos de control y la Comisión de Seguimiento durante los años 2008 a
2010, debe servir de base para realizar una nueva, última y definitiva evaluación sobre la
superación de tal estado, pues con todos ellos se cumple con la carga de demostrar que están
dadas las condiciones, en los términos exigidos por la Corte Constitucional para que se declare
superado el citado Estado de Cosas Inconstitucional, como respetuosamente así lo solicita el
Gobierno Nacional.
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2.
MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES
2.1
La justiciabilidad de los derechos fundamentales y de los derechos económicos,
sociales y culturales cuando su violación obedece a fallas estructurales
Hasta ahora no es pacífica en el mundo la respuesta a la justiciabilidad tanto de los derechos
fundamentales como de los derechos económicos, sociales y culturales afectados de manera
singular para un sin número de personas individualmente consideradas o que, de manera
general, resultan vulnerados por fallas estructurales en la sociedad que, por lo tanto, requieren
de medidas legislativas y administrativas generales para su protección, lo mismo que de
políticas públicas para su implementación, también generales. La protección debe hacerse caso
por caso en la medida en que tales derechos son subjetivos, o puede y debe hacerse de manera
general, en la medida que su violación afecta a un grupo indeterminado de personas que se
hallan en condiciones uniformes respecto de las causas de la amenaza o vulneración y en tal
sentido el derecho debe analizarse por su carácter objetivo independientemente de quién sea su
titular? Cuál es el papel de los tribunales constitucionales al respecto?
Para lograr un entendimiento estructurado y global del papel que hoy en día desempeñan los
altos tribunales constitucionales en el desarrollo y configuración del derecho vigente, a través
de la jurisprudencia como herramienta que imparte dinámica en los sistemas constitucionales
modernos de los diferentes países, es necesario tener en cuenta que, los fundamentos teóricos
del Derecho han evolucionado de forma tal que, se ha reforzado la importancia de los
principios en el derecho, influyendo en la configuración de la concepción contemporánea de
los derechos fundamentales, lo cual se ha manifestado plausiblemente en la práctica.
Empero, no puede perderse de vista que es la Constitución Política de cada Estado la que
establece como se estructuran las instituciones públicas, sean ellas administrativas, legislativas,
judiciales, fiscalizadoras o de control, encargadas de proteger y garantizar la efectividad de los
derechos y el cumplimiento de los deberes básicos de las personas y de los ciudadanos. En ese
entendido, es la Constitución Política de cada Estado, el instrumento político-jurídico por
excelencia, en el cual se instituyen los fundamentos generales y normas de rango superior que
determina el ordenamiento jurídico vigente de una nación. Como norma suprema, fija los
límites y determina las relaciones entre las diferentes autoridades; y entre éstas y sus
ciudadanos; enumera los derechos y deberes de los ciudadanos y establece la organización de
sus instituciones en los que se asientan sus poderes, potestades, funciones y facultades.
En ese orden de ideas, la Carta Política es el factor determinante en virtud del cual los jueces
constitucionales o quien haga sus veces, adquieren competencia y protagonismo, en el rol de
garantes del estatuto superior y de los derechos contenidos en éste dado que están facultados
para garantizar la supremacía de los principios, valores y derechos constitutivos de cada
ordenamiento.
Así, conforme al sistema jurídico que rige a partir de la Ley Fundamental de 1949, en
Alemania, la Corte Constitucional Federal ha reiterado el significado o carácter de los derechos
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y ha señalado en sus diferentes pronunciamientos que se debe distinguir entre lo que es el
carácter subjetivo de los derechos y el carácter objetivo de los mismos.
Al respecto, desde la célebre sentencia del 15 de enero de 1958, conocida como el caso LüthUrteil1, la Corte Constitucional Federal ha entendido que al estar consagrado un derecho como
fundamental, sin importar la afectación particular, es menester entenderlo como una ley general,
es decir, de aplicación general, motivo por el cual debe ser amparado sin entrar a mirar dentro
de qué circunstancias se encuentra. Para ello, la Corte lo aborda y analiza objetivamente,
aislado de cualquier circunstancia particular y concreta, con el objeto de evaluar de manera
general la afectación y así mismo su defensa.
En este sentido, en el caso Lüth-Urteil, la Corte señaló que con la protección del derecho en sí
mismo, se permite, sin importar quién sea el sujeto que lo vulnere, impartir protección por
parte del Tribunal de manera general. Observó el fallo que la Ley Fundamental estableció un
“orden objetivo de valores” que emana de la dignidad humana, haciendo que todas las
instituciones del Estado, entre ellas los tribunales y jueces, deban seguir unos lineamientos y
directrices en función de la protección general de los mismos, pues lo que se pretende
precisamente es la protección de derechos fundamentales de manera amplia y general, sin
importar si la denuncia de una violación proviene de un caso particular y concreto.
Muy similar es el tratamiento de la protección de derechos fundamentales en el derecho
español a partir del régimen jurídico estructurado conforme a la Constitución de 1978, en
cuanto, se distingue el carácter subjetivo y objetivo de los derechos. En tal virtud, por ejemplo,
en la Sentencia 25 del 14 de julio de 1981, el Tribunal Constitucional señaló cuáles son las dos
dimensiones que tienen los derechos fundamentales, así:
“… En primer lugar, los derechos fundamentales son derechos subjetivos, derechos de los
individuos no sólo en cuanto a derechos de los ciudadanos en el sentido estricto, sino en cuanto
garantizan un «status» jurídico o la libertad en un ámbito de la existencia. Pero al propio tiempo,
son elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, en cuanto ésta
se configura como marco de una convivencia humana justa y pacífica, plasmada históricamente
en el Estado de Derecho y, más tarde, en el Estado Social de Derecho o el Estado Social y
Democrático de Derecho, según la fórmula de nuestra Constitución (artículo 1.º1).
Esta doble naturaleza de los derechos fundamentales, desarrollada por la doctrina, se recoge en el
artículo 10.1 de la Constitución, a tenor del cual «la dignidad de la persona, los derechos
inviolables que les son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la Ley y a los
derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social». Se encuentran
afirmaciones parecidas en el derecho comparado y, en el plano internacional, la misma idea se
expresa en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (preámbulo, párrafo 1.º) y en el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las libertades
fundamentales del Consejo de Europa (preámbulo, párrafo 4.º) (RCL 1979\2421).
En el segundo aspecto, en cuanto elemento fundamental de un ordenamiento objetivo, los
derechos fundamentales dan sus contenidos básicos a dicho ordenamiento, en nuestro caso al del
1
Corte Constitucional Federal de Alemania. BVerfGE 7, 198 - Lüth-Urteil. Sentencia del 15 de enero de 1958.
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Estado social y democrático de Derecho, y atañen al conjunto estatal. En esta función, los
derechos fundamentales no están afectados por la estructura federal, regional o autonómica del
Estado. Puede decirse que los derechos fundamentales, por cuanto fundan un «status» jurídicoconstitucional unitario para todos los españoles y son decisivos en igual medida para la
configuración del orden democrático en el Estado central y en las Comunidades Autónomas, son
elemento unificador, tanto más cuando el cometido de asegurar esta unificación, según el artículo
155 de la Constitución, compete al Estado. Los derechos fundamentales son así un patrimonio
común de los ciudadanos individual y colectivamente, constitutivos del ordenamiento jurídico
cuya vigencia a todos atañe por igual. Establecen por así decirlo una vinculación directa entre los
individuos y el Estado y actúan como fundamento de la unidad política sin mediación alguna.”2
Posteriormente, el mismo Tribunal Constitucional, al analizar los derechos del nasciturus, en
Sentencia 53/1985 volvió a explicar cuál es la importancia de los derechos constitucionales,
para mencionar después, el rol que deben cumplir los órganos del Estado en relación con ellos.
“Los derechos fundamentales son los componentes estructurales básicos, tanto del conjunto del
orden jurídico objetivo como de cada una de las ramas que lo integran, en razón de que son la
expresión jurídica de un sistema de valores que, por decisión del constituyente, ha de informar el
conjunto de la organización jurídica y política; son, en fin, como dice el art. 10 de la
Constitución, el «fundamento del orden jurídico y de la paz social» (…)
Por consiguiente, de la obligación del sometimiento de todos los poderes a la Constitución no
solamente se deduce la obligación negativa del Estado de no lesionar la esfera individual o
institucional protegida por los derechos fundamentales, sino también la obligación positiva de
contribuir a la efectividad de tales derechos, y de los valores que representan, aun cuando no
exista una pretensión subjetiva por parte del ciudadano.”3
Así mismo, en la Sentencia 172/1989, el Tribunal Constitucional, al ocuparse del tema de las
prerrogativas y condiciones de los internos en España, fundamentado en el artículo 25.2 de la
Constitución, referente al trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la
Seguridad Social, distinguió entre el carácter objetivo y el carácter subjetivo de los derechos
fundamentales.
“El art. 25.2 de la C.E., después de señalar como orientación de las penas privativas de libertad y
de las medidas de seguridad la reeducación y la reinserción social, establece, por una parte, que el
condenado a dichas penas, mientras las cumple goza de los derechos fundamentales, en la
medida en que no se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el
sentido de la pena y la Ley Penitenciaria; por otra, reconoce, junto al acceso a la cultura y al
desarrollo de la personalidad del interno, un derecho al trabajo remunerado que, participando de
los caracteres de los derechos prestacionales, tiene, conforme a reiterada doctrina de este
Tribunal, dos aspectos: la obligación de crear la organización prestacional en la medida necesaria
para proporcionar a todos los internos un puesto de trabajo y el derecho de éstos a una actividad
laboral retribuida o puesto de trabajo dentro de las posibilidades de la organización penitenciaria
existente.
2
3
STC 25/Sentencia del 14 de julio de 1981.
STC 53/1985, Sentencia del 11 de abril de 1985.
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3. En el primer aspecto, existe, ciertamente un específico deber de la Administración
Penitenciaria de crear y proporcionar los puestos de trabajo que permitan sus disponibilidades
presupuestarias, y un mandato, incluso, al legislador, conforme al artículo 53.3 de la C.E., de que
atienda a la necesidad de pleno empleo de la población reclusa, según las posibilidades
socioeconómicas y sin perder de vista, precisamente, la indicada finalidad reeducadora y de
reinserción social, que por disposición constitucional, tiene la pena. Y, desde el punto de vista
subjetivo de quien está cumpliendo pena de prisión, es un derecho de aplicación progresiva, cuya
efectividad se encuentra condicionada a los medios de que disponga la Administración en cada
momento, no pudiendo pretenderse, conforme a su naturaleza, su total exigencia de forma
inmediata (SSTC 82/1986 Y 2/1987).”
Así, es posible concluir que en el derecho español, conforme a su sistema jurídico, la
protección de derechos fundamentales, se entiende desde dos puntos de vista, que determinan
la función judicial, al momento de velar por su protección: Por un lado la protección subjetiva
del derecho, que hace referencia a la protección concreta del caso individual que se pone en
conocimiento del tribunal; este carácter se preocupa exclusivamente por la situación particular
de la persona que activa la función judicial. Por otro lado, se encuentra el carácter objetivo del
derecho.
En Inglaterra, por su parte, también de acuerdo con el régimen jurídico allí aplicable, al analizar
la política de vivienda nacional, la Cámara de los Lores (House of Lords) bajo la orientación de
Lord Nicholls of Birkenhead¸ señaló que las competencias de intervención de las jueces en donde
la actividad del legislativo o una política pública determinada, vulneren o contravengan
derechos de los individuos dentro de ésta, debe ser limitada y para casos muy específicos. De
esta forma, explica que no es, en principio, posible para una Corte o tribunal, entrar a
determinar asuntos de política, como lo es la política de vivienda nacional, pero sí debe ejercer
y mantener una supervisión para constatar que cuando se tomen decisiones que puedan afectar
derechos, ellas estén debidamente justificadas. Sobre el particular, Lord Nicholls of Birkenhead
señaló:
“... The court's role is one of review. The court will reach a different conclusion from the legislature only when it is
apparent that the legislature has attached insufficient importance to a person's Convention rights. The readiness of
the court to depart from the view of the legislature depends upon the subject matter of the legislation and of the
complaint. National housing policy is a field where the court will be less ready to intervene. Parliament has to hold
a fair balance between the competing interests of tenants and landlords, taking into account broad issues of social
and economic policy. But, even in such a field, where the alleged violation comprises differential treatment based on
grounds such as race or sex or sexual orientation the court will scrutinise with intensity any reasons said to
constitute justification. The reasons must be cogent if such differential treatment is to be justified.”4
Lord Steyn, Lord Millett, Lord Rodger of Earlsferry y Baroness Hale of Richmond, fijaron
posteriormente sus posiciones en concordancia con la postura de Lord Nicholls of Birkenhead.
Por su parte, conforme al régimen jurídico diseñado a partir de la Constitución de 1787, las
enmiendas posteriores y los precedentes de la Suprema Corte, en los Estados Unidos de
4
The Appellate Committee, House of Lords. Ghaidan v. Godin-Mendoza, 21 junio 2004
12
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América, se encuentran fallos de gran importancia, en los cuales se hace referencia a problemas
generales que requieren ser atendidos también de manera general y absoluta.
En el Siglo XX, varios casos célebres hacen referencia a los problemas raciales. Téngase
presente que dicho Estado se enfrentó con una situación generalizada de racismo en las
escuelas públicas debido a una política de Estado que diferenciaba los colegios para la
población afroamericana y para la población de color blanco. Esto desencadenó, con
posterioridad, en un cúmulo de acciones en las cuales se alegaba la violación sistemática y
general de la Constitución Política. Las decisiones de los tribunales de instancia llegaron luego
para su revisión a la Suprema Corte. Entre los fallos más importantes están el caso Brown v.
Board of Education. y James E. Swann et al., Petitioners, v. Charlotte-Mecklenburg Board of Education, et
al.
Otra problemática analizada se refiere al tratamiento que se les daba a los niños con
discapacidad en las instituciones educativas en relación con la educación especializada, el cual
provenía de la ejecución de la política pública de educación sin discriminación e igualitaria.
En tales casos se resaltan varios elementos comunes, a saber: la violación de derechos
consagrados en la Constitución (el derecho a la igualdad); la afectación general (todos aquellos
que puedan ser estudiantes y aquellos con alguna discapacidad); debido a prácticas de
instituciones del Estado en razón de falta de aplicación de políticas públicas, o su indebida
aplicación; y, la facultad de intervención de la Corte y sus límites.
Respecto del problema racial, la Suprema Corte luego de estudiar los diferentes casos,
determinó que todas las circunstancias que rodeaban el tema de la educación, entre éstos, el
transporte, las aulas de clase y la existencia de colegios para población de raza negra y otros
para raza blanca, generaban un problema estructural ya que las políticas educativas de las
diferentes instituciones del gobierno local o estatal generaban desigualdades para los
estudiantes afroamericanos respecto del trato y características otorgadas a los estudiantes de
color blanco. Tales prácticas conducían a la vulneración de los preceptos contenidos en la
enmienda 14 de la Constitución Política, en particular, el derecho a la igualdad, puesto que
todas las personas tienen derecho a recibir un trato igualitario por parte de las instituciones5.
En todo caso, la Suprema Corte entendió, que debía intervenir respecto de la práctica de las
escuelas públicas, pero enfatizó claramente en los límites que tiene en cuanto a las
competencias de las respectivas entidades, incluida ella, como máximo órgano del poder
judicial. Al respecto, dijo que el poder de remedio judicial puede extenderse hasta donde se
presente la violación constitucional de los derechos, pero que nunca podrá llegar a suplir las
competencias de las otras autoridades estatales, en razón de sus facultades y competencias,
razón por la cual señaló que los jueces no pueden determinar cómo ha de ser la política pública
de las escuelas públicas. En palabras de la Suprema Corte,
“The task is to correct, by a balancing of the individual and collective interests, the condition that offends the Constitution.
5
Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América, Swann vs. Charlotte-Mecklenburg Board of Education.
13
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In seeking to define even in broad and general terms how far this remedial power extends it is important to
remember that judicial powers may be exercised only on the basis of a constitutional violation. Remedial judicial
authority does not put judges automatically in the shoes of school authorities whose powers are plenary. Judicial
authority enters only when local authority defaults.”6
Posteriormente, la Suprema Corte de los Estados Unidos, al resolver el caso Irving Independent
School District v. Henri Tatro en donde examinó qué obligaciones existen para los Estados, luego
de los fallos anteriores de educación sin discriminación, señaló que los mismos deben
proporcionar igualmente educación para niños con discapacidad y la atención medica
requerida. En tal caso se debatió si por el hecho de entrar a estudiar, se requería además de una
educación especial, un cuidado médico especializado, frente a lo cual tanto la Corte de distrito
como la corte de apelaciones afirmaron que era deber de los Estados y de las escuelas públicas,
contribuir para que la política de atención a la población con discapacidad se cumpliera, tal y
como se consagraba en “Education for All Handicapped Children Act of 1975”. Al respecto, la
Corte Suprema de Estados Unidos señala que:
“States receiving funds under the Act are obliged to satisfy certain conditions. A primary condition is that the state
implements a policy "that assures all handicapped children the right to a free appropriate public education." Each
educational agency applying to a state for funding must provide assurances in turn that its program aims to provide
"a free appropriate public education to all handicapped children.
A "free appropriate public education" is explicitly defined as "special education and related services”. The term
"special education" means: "specially designed instruction, at no cost to parents or guardians, to meet the unique
needs of a handicapped child, including classroom instruction, instruction in physical education, home instruction,
and instruction in hospitals and institutions.”7
Dicho lo anterior, la Suprema Corte ordenó que el Acta de educación a los niños con
discapacidad, fuera implementada y la política de educación correspondiente cumplida, pues
adelantado el proceso de educación sin discriminación, es consecuente, que para todos los
niños, exista educación pública sin ningún tipo de diferenciación. Adicionalmente, la propia
Suprema Corte, describió cómo habría de ser entendida la educación especial para los niños
con discapacidad,8 para determinar, cuáles serían las actividades propias del cumplimiento del
acto para la educación de todos los niños discapacitados y de la política de educación, dentro
de las instituciones.
De esta forma, conforme a su sistema jurídico, el poder judicial de los Estados Unidos de
América, se encarga de guardar la supremacía de la Constitución en virtud de la cual interviene
para remediar situaciones estructurales que no se ajustan a la Carta, para lo cual entiende la
Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América, Swann vs. Charlotte-Mecklenburg Board of Education.
Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América, Irving Independent School District v. Henri Tatro.
8 Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América, Irving Independent School District v. Henri Tatro. “Special education and
related services" must (A) have been provided at public expense, under public supervision and direction, and without charge, (B) meet the
standards of the State educational agency, (C) include an appropriate preschool, elementary, or secondary school education in the State
involved, and (D) [be] provided in conformity with the individualized education program required under section 1414(a)(5) of this title. //
“Related services" are defined as "transportation, and such developmental, corrective, and other supportive services (including speech
pathology and audiology, psychological services, physical and occupational therapy, recreation, and medical and counseling services, except
that such medical services shall be for diagnostic and evaluation purposes only) as may be required to assist a handicapped child to benefit
from special education, and includes the early identification and assessment of handicapping conditions in children." § 1401(17) (emphasis
added)."
6
7
14
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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Suprema Corte que debe utilizar sus pronunciamientos como remedio en aquellas situaciones
que requieren una guía general, pero teniendo mucho cuidado con los remedios
implementados, ya que ellos deben respetar el ámbito de sus competencias.
En Argentina, la Corte Suprema de la Nación también señaló la competencia de los jueces para
garantizar la protección y eficacia de los derechos fundamentales, pero dijo que tal
competencia no comprende la de evaluar las políticas públicas, cuestión que no es judiciable,
salvo que se trate de tutelar los derechos en cuyo caso será necesario invalidar la política pero
sólo en la medida en que los lesiona. Dijo entonces la Corte
“Que a diferencia de la evaluación de políticas, cuestión claramente no judiciable, corresponde sin duda alguna al
Poder Judicial de la Nación garantizar la eficacia de los derechos, y evitar que éstos sean vulnerados, como objetivo
fundamental y rector a la hora de administrar justicia y decidir las controversias.
Ambas materias se superponen parcialmente cuando una política es lesiva de derechos, por lo cual siempre se
argumenta en contra de la jurisdicción, alegando que en tales supuestos media una injerencia indebida del Poder
Judicial en la política, cuando en realidad, lo único que hace el Poder Judicial, en su respectivo ámbito de
competencia y con la prudencia debida en cada caso, es tutelar los derechos e invalidar esa política sólo en la
medida en que los lesiona. Las políticas tienen un marco constitucional que no pueden exceder, que son las
garantías que señala la Constitución y que amparan a todos los habitantes de la Nación; es verdad que los jueces
limitan y valoran la política, pero sólo en la medida en que excede ese marco y como parte del deber específico del
Poder Judicial. Desconocer esta premisa sería equivalente a neutralizar cualquier eficacia del control de
constitucionalidad.
No se trata de evaluar qué política sería más conveniente para la mejor realización de ciertos derechos, sino evitar
las consecuencias de las que clara y decididamente ponen en peligro o lesionan bienes jurídicos fundamentales
tutelados por la Constitución, y, en el presente caso, se trata nada menos que del derecho a la vida y a la
integridad física de las personas.
28) Que en este sentido, si bien resultan atendibles algunas de las razones expuestas por el Poder Ejecutivo
provincial, en cuanto a la carencia de recursos económicos para solucionar en el corto plazo los problemas
planteados, este Tribunal ya se ha pronunciado sobre el particular indicando que "estas dolorosas comprobaciones,
que es deber del Tribunal destacar, no encuentran justificativo en las dificultades presupuestarias que se traducen
en la falta de infraestructura edilicia, la carencia de recursos humanos, la insuficiencia de formación del personal o
las consecuentes excesivas poblaciones penales" ... "Las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en
cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sería tanto como subvertir el Estado de
Derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a la
Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptados en el texto actual de aquélla (art. 5°, inc. 2° de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos)" (Fallos: 318:2002)
29) Que en consecuencia, se plantea como disyuntiva, qué circunstancias ponderar al momento de decidir; pues no
resulta sencillo determinar en qué medida el fallo que se dicte, según el temperamento escogido y su fuerza
ejecutoria, pueda contribuir a solucionar el conflicto, manteniendo el equilibrio y el respeto armónico que los
principios republicano y federal demandan, como así también para garantizar el funcionamiento correcto de las
instituciones y sus objetivos, sin sacrificar en aras de ellos otros derechos y deberes.
30) Que por este motivo, reconociendo la gravedad de la situación, los peligros que avizora y las dificultades que
genera encontrar una solución en esta instancia, y con el marco acotado que proporciona el tratamiento del recurso
extraordinario, fue que este Tribunal decidió convocar a las partes a sendas audiencias públicas, para tratar de
15
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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encontrar en esa instancia de diálogo una propuesta consensuada y viable que permitiera allanar el camino para
superar el conflicto.
31) Que no obstante ello y luego de realizadas las audiencias, esta propuesta consensuada no se ha vislumbrado, y
la gravedad del caso impide seguir demorando el dictado de una sentencia, tomando en cuenta que el proceso ya
lleva más de cuatro años de trámite sin que las medidas que se han adoptado para remediarlo hayan tenido
eficacia. El Poder Ejecutivo provincial expuso una serie de esfuerzos que demuestran su empeño, pero que no
resuelven la situación, precisando incluso que esto se debe al accionar de otros poderes del Estado provincial. Lo
cierto es que parece que la situación se mantiene y se agrava con el aumento de detenidos informado por el Poder
Ejecutivo provincial y se proyecta hacia el futuro inmediato con perspectivas de mayor gravedad. Se está jugando
una carrera entre la Administración, que amplía el número de celdas disponibles, y el número de detenidos en
aumento, sin que haya perspectivas cercanas de que las curvas se crucen, lo que impide hacer cesar la violación de
derechos fundamentales y en particular el derecho a la vida y a la integridad personal de los presos, del personal de
custodia y de terceros.”9
La Corte dejó en claro que sin importar si se trata de políticas del gobierno, ella debe velar
porque se garantice el goce efectivo de los derechos constitucionales. Entiende entonces, que
al ser competencia suya, propugnar por la Constitución, si aquello que la vulnera es una política
u actuación de cualquier órgano del Estado, es ella quien debe entrar a corregir la vulneración
que se presenta. Sin embargo, es consciente, que no debe entrar a reformular políticas ni actos
que sean competencia de otras ramas del poder público, pues solo debe preocuparse porque
éstas se ajusten en su integridad a la Constitución.
En Sudáfrica, también de acuerdo con su sistema jurídico, la Corte Constitucional ha resuelto
intervenir para resolver problemas estructurales. Como se podrá ver a continuación, esta Corte
ha sido el referente principal para la Corte Constitucional colombiana al estructurar el llamado
Estado de Cosas Inconstitucional ECI.
En el caso del Gobierno de la Republica de Sudáfrica contra Irene Groothoom, la Corte Constitucional
se ocupó de las obligaciones constitucionales del Estado en materia de vivienda, pues
consideró que el problema fundamental y generalizado que se presentaba eran las condiciones
deplorables e intolerables que tenía gran parte de la población en esta materia, pues buena
parte de ella estaba obligada a vivir en invasión, luego de lo cual era desalojada por las
autoridades, quedando sin un techo para vivir. Por tal motivo, la Corte Constitucional de
Sudáfrica consideró que
“Socio-economic rights must all be read together in the setting of the Constitution as a whole. The state is obliged
to take positive action to meet the needs of those living in extreme conditions of poverty, homelessness or intolerable
housing. Their interconnectedness needs to be taken into account in interpreting the socio-economic rights, and, in
particular, in determining whether the state has met its obligations in terms of them.”10
La Corte Constitucional de Sudáfrica señaló que el programa desarrollado por el Gobierno se
había quedado corto y que por lo tanto estaba incumpliendo con su obligación de proteger y
asegurar la eficacia del derecho a una vivienda digna.
Corte Suprema de la Nación. Causa Verbitsky, Horacio s/habeas corpus, 3 de Mayo de 2005.
Corte Constitucional de Sudáfrica. The Government of the Republic of South Africa v. Irene Grootboom and others. Sentencia del 4 de
octubre de 2000.
9
10
16
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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“In conclusion it has been established in this case that as of the date of the launch of this application, the state was
not meeting the obligation imposed upon it by section 26(2) of the Constitution in the area of the Cape Metro. In
particular, the programmes adopted by the state fell short of the requirements of section 26(2) in that no provision
was made for relief to the categories of people in desperate need identified earlier. I come later to the order that
should flow from this conclusion.”11
De esta manera la Corte Constitucional de Sudáfrica dictó medidas urgentes para que el
Gobierno adoptara diferentes programas y así asegurar la efectividad del derecho vulnerado.
Es decir, decidió intervenir en la actividad del poder ejecutivo, dictando una serie de
condiciones y directrices con el fin de facilitar la eliminación de esta situación generalizada en
un sector de la población y de esa manera “garantizar el derecho a la vivienda digna”.
“In the light of the conclusions I have reached, it is necessary and appropriate to make a declaratory order. The
order requires the state to act to meet the obligation imposed upon it by section 26(2) of the Constitution. This
includes the obligation to devise, fund, implement and supervise measures to provide relief to those in desperate
need.”12
Posteriormente, en el año 2002, en el caso Ministerio de Salud contra Treatment Action Campaign, la
Corte Constitucional de Sudáfrica intervino en el manejo de la política del VIH y la prevención
de contagio de madre a hijo. El problema fundamental radicaba en que, si bien en el caso
concreto el Gobierno de Sudáfrica había acogido diferentes protocolos para el control y
prevención del VIH, implementándolo en sus políticas públicas de salud, los resultados no
habían sido convenientes, a juicio de la Corte Constitucional. Por tal razón, consideró que se
estaba vulnerando la sección 27 constitucional y a su vez incumpliendo ciertos deberes y
obligaciones que le imponía al Estado la misma y la Carta de Derechos Humanos. Sobre el
particular, la Corte Constitucional de Sudáfrica señaló que el derecho a la salud se encuentra
consagrado en la citada sección como un derecho económico y social que envuelve en sí un
“mínimum core”13 (entiéndase como un mínimo vital), al cual todo ser humano tiene derecho
por ser persona.
“The state is obliged to take reasonable measures progressively to eliminate or reduce the large areas of severe
deprivation that afflict our society. The courts will guarantee that the democratic processes are protected so as to
ensure accountability, responsiveness and openness, as the Constitution requires in section 1. As the Bill of Rights
indicates, their function in respect of socio-economic rights is directed towards ensuring that legislative and other
measures taken by the state are reasonable. As this Court said in Grootboom, “[i]t is necessary to recognise that a
wide range of possible measures could be adopted by the State to meet its obligations”.14
En otras palabras, dijo la Corte Constitucional de Sudáfrica, el Estado está obligado a tomar las
medidas necesarias y de una manera progresiva, para que así se puedan respetar los derechos
Ibídem.
Ibídem
13 “Although Yacoob J indicated that evidence in a particular case may show that there is a minimum core of a particular service that should be
taken into account in determining whether measures adopted by the state are reasonable,24 the socio-economic rights of the Constitution
should not be construed as entitling everyone to demand that the minimum core be provided to them. Minimum core was thus treated as
possibly being relevant to reasonableness under section 26(2), and not as a self-standing right conferred on everyone under section A
purposive reading of sections 26 and 27 does not lead to any other conclusion.
It is impossible to give everyone access even to a “core” service immediately
14 Corte Constitucional de Sudáfrica. Ministerio de Salud contra Treatment Action Campaign, Sentencia del 5 de julio de 2002.
11
12
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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sociales y económicos. Dentro de estas medidas, señaló, el Estado debe adecuar su legislación,
adoptar políticas públicas adecuadas, desarrollar programas de vacunación, sanidad etc. Por
tanto, dijo, el Gobierno de Sudáfrica tiene la obligación constitucional de proteger este derecho
y la forma de hacerlo, es asegurando el acceso a dicho servicio, tomando medidas protectoras y
ejecutando programas de políticas públicas sobre el tema. En consecuencia, allí, la Corte
Constitucional, entendió que ella es la competente para conocer y determinar si las medidas
adoptadas por el Gobierno son razonables.
“In the present case this Court has the duty to determine whether the measures taken in respect of the prevention of
mother-to-child transmission of HIV are reasonable. We know that throughout the country health services are
overextended. HIV/AIDS is but one of many illnesses that require attention.”15
Así, en este caso en concreto, la Corte Constitucional de Sudáfrica determinó que era necesario
que este programa llegara de manera más completa a la población y el Gobierno adoptara las
políticas públicas que fueran necesarias con el fin de evitar que este derecho a la salud se
siguiera viendo vulnerado.
En la India, a partir del artículo 32 de su Constitución Política, la Suprema Corte ha
desarrollado lo que allí se ha denominado como “Public Interest Litigation” o litigio de interés
público, el cual se define como el litigio que se inicia por una persona que tiene legitimación
por activa o por una que no tenga directamente interés en la sentencia o el litigio mismo, sino
que, o aboga por los derechos colectivos o los intereses de la generalidad. De igual modo, la
figura tiene por efecto, en razón de la gran generalidad de la población que sufre de profundos
niveles de pobreza y analfabetismo, que los efectos se extiendan a un gran número de personas
o a toda la población, en caso de tratarse de un problema generalizado de violación a los
derechos fundamentales.
En virtud de lo anterior, en la sentencia proferida por la Suprema Corte de India, en el caso
Bandhua Mukti Morcha v. Unión de India16, se determinó el significado y alcance de lo que es el
litigio de interés público.
“(1) Public Interest Litigation in its present form constitutes a new chapter in our judicial system. It has acquired
a significant degree of importance in the jurisprudence practised by our courts and has evoked a lively, if somewhat
(80) controversial, response in legal circles, in the media and among the general public. In our country, this new
class of litigation is justified by its protagonists on the basis generally of vast areas in our population of illiteracy
and poverty, of social and economic backwardness, and of an insufficient awareness and appreciation of individual
and collective rights. These handicaps have denied millions of our countrymen access to justice. Public interest
litigation is said to possess the potential or providing such access in the milieu of a new ethos, in which
participating sectors in the administration of justice cooperate in the creation of a system which promises legal relief
without cumbersome formality and heavy expenditure. In the result, the legal organisation has taken on a radically
new dimension, and correspondingly new perspectives are opening up before judges and lawyers and State Law
agencies in the tasks before them. A crusading zeal is abroad, viewing the present as an opportunity to awaken the
political and legal order to the objectives of social justice projected in our constitutional system. New slogans fill the
air, and new phrases have entered the legal dictionary, and one hears of the "justicing system" being galvanised into
supplying justice to the socioeconomic disadvantages. These urges are responsible for the birth of new judicial
15
16
Ibídem.
Supreme Court of India. Bandhua Mukti Morcha v. Union of de India. 16 de Diciembre de 1983.
18
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concepts and the expanding horizon calpower. They claim to represent an increasing emphasis on social welfare and
a progressive humanitarianism, To the mind trained in the certainty of the law, of defined principles, of binding
precedent, and the common law doctrine of stare decisis, the future is fraught with confusion and disorder in the
legal world and severe strains in the constitutional system. At the lowest, there is an uneasy doubt about where we
are going. If public interest litigation is to command broad acceptance attention must be paid to certain relevant
considerations. The history of human experience shows that when a revolution in ideas and in action enters the life
of a nation, the nascent power so released possesses the potential of throwing the prevailing social order into
disarray. In a changing society, wisdom dictates that reform should emerge in the existing polity as an ordered
change produce through its institution. Moreover, the pace of change needs to be handled with care lest the
institutions themselves be endangered.”
El caso concreto analizado en esta Sentencia hacía referencia a la situación en la que vivía y
trabajaba un grupo determinado de personas al interior de una mina. En razón a la precaria
situación en la que eran mantenidos, sin techo, agua potable ni dos comidas completas al día, la
Suprema Corte de India entró a revisar el problema y adicionalmente, a desarrollar, de manera
general, la protección de los derechos fundamentales violados precisando las funciones del
Gobierno y las de la Suprema Corte.
En desarrollo de lo anterior, la Suprema Corte de India precisó que ella no es competente para
dictar las normas que deben regir la situación, así como tampoco lo es para determinar las
políticas públicas, pues su deber consiste en hacer valer la normatividad existente y garantizar
la satisfacción de los derechos constitucionales. De igual modo, la Suprema Corte de India
explica los alcances del artículo 32 constitucional, y las potestades que este le confiere, entre las
cuales, como se refleja en la sentencia, está la expedición de diferentes directrices tanto al
gobierno como a otras autoridades, para que remedien el problema. La Corte entiende que
“Since the Directive Principles of State Policy contained in clauses (e) and (f) of Article 39, Article 41 and 42
are not enforceable in a court of law, it may not be possible to compel the State through the judicial process to
make provision by statutory enactment or executive fiat for ensuring these basic essentials which go to make up a
life of human dignity but where legislation is already enacted by the State providing these basic requirements to the
workmen and thus investing their right to live with basic human dignity, with concrete reality and content, the
State can certainly be obligated to ensure observance of such legislation for inaction on the part of the State in
securing implementation of such legislation would amount to denial of the right to live with human dignity
enshrined in Article 21, more so in the context of Article 256 which provides that the executive power of every
State shall be so exercised as to ensure compliance with the laws made by Parliament and any existing laws which
apply in that State.
3. The State is under a constitutional obligation to see that there is no violation of the fundamental right of any
person, particularly when he belongs to the 70 weaker sections of the community and is unable to wage a legal
battle against a strong and powerful opponent who is exploiting him. The Central Government is therefore bound
to ensure observance of various social welfare and labour laws enacted by Parliament for the purpose of securing to
the workmen a life of basic human dignity in compliance with the Directive Principles of State Policy. It must also
follow as a necessary corollary that the State of Haryana in which the stone quarries are vested by reason of
Haryana Minerals (Vesting of Rights) Act 1973 and which is therefore the owner of the mines cannot while
giving its mines for stone quarrying operations, permit workmen to be denied the benefit of various social welfare
and labour laws enacted with a view to enabling them to live a life of human dignity. The State of Haryana must
therefore ensure that the minelessees or contractors, to whom it is giving its mines for stone quarrying operations,
observe various social welfare and labour laws enacted for the benefit of the workmen. This is a constitutional
19
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obligation which can be enforced against the Central Government and the State of Haryana by a writ petition
under Article 32 of the Constitution.
(…)
4. While interpreting Article 32, it must be borne in mind that our approach must be guided not by any verbal or
formalistic canons of construction but by the paramount object and purpose for which this Article has been enacted
as a Fundamental Right in the Constitution and its interpretation must receive illumination from the Trinity of
provisions which permeate and energies the entire Constitution namely, the Preamble, the Fundamental Rights and
the Directive Principles of State Policy. Clause (1) of Article 32 confers the right to move the Supreme Court for
enforcement of any of the fundamental rights, but it does not say as to who shall have this right to move the
Supreme Court nor does it say by what proceedings the Supreme Court may be so moved. There is no limitation in
the words of Clause (1) of Article 32 that the fundamental right which is sought to be enforced by moving the
Supreme Court should be one belonging to the person who moves the Supreme Court nor does it say that the
Supreme Court should be moved only by a particular kind of proceeding. It is clear on the plain language of clause
(1) of Article 32 that whenever there is a violation of a fundamental right, anyone can move the Supreme Court
for enforcement of such fundamental right. Of course, the court would not, in exercise of its discretion, intervene at
the instance of a meddlesome interloper or busy body and would ordinarily insist that only a person whose
fundamental right is violative should be allowed to activise the court, but there is no fetter upon the power of the
court to entertain a proceeding initiated by any person other than the one whose fundamental right is violated,
though the court would not ordinarily entertain such a proceeding, since the person whose fundamental right is
violated can always approach the court and if he does not wish to seek judicial redress by moving the court, why
should someone else be allowed to do so on his behalf. This reasoning however breaks down in the case of a person
or class of persons whose fundamental right is violated but who cannot have resort to the court on account of their
poverty or disability or socially or economically disadvantaged position and in such a case, therefore, the court can
and must allow any member of the public acting bona fide to espouse the cause of such person or class of persons.
This does not violate, in the slightest measure the language of the constitutional provision enacted in clause (1) of
Article 32.
(…)
21. The Court issued several directions to the Central Government and the State Government and the various
authorities for implementing the provisions enacted in various social welfare laws for the benefit of the workmen
employed in the stone quarries and stone crushers in the state of Haryana. So that the poor workmen who lead a
miserable existence may one day be able to realise that freedom is not only the monopoly of a few but belongs to
them all and that they are also equally entitled along with others to participate in the fruits of freedom and
development.”
Por último, la Suprema Corte de India sostiene, conforme a su sistema jurídico, que un papel
activo y protagónico, por parte suya, es necesario para una protección general y adecuada de
los derechos fundamentales. En consecuencia, dijo, que es su deber balancear la autoridad del
pasado, con los requerimientos y urgencias modernas, siempre basada en la justicia. Esto es,
que es deber del Tribunal, modernizar la práctica de la justicia, de acuerdo los nuevos
requerimientos. Lo anterior con el fin de mantener una confianza legítima por parte de los
ciudadanos que son gobernados con justicia y de acuerdo a sus principios constitucionales.
“An activist Court spearheading the movement for the development and extension of the citizen’s constitutional
rights, for the protection of individual liberty and for the strengthening of the socioeconomic fabric in compliance
with declared constitutional objectives, will need to move with a degree of judicial circumspection. In the centre of a
social order changing with dynamic pace, the Court needs to balance the authority of the past with the urges of the
future. In that task the court must ever be conscious of the constitutional truism that it possesses the sanction of
neither the sword nor the pursue and that its strength lies basically in public confidence and support, and that
consequently the legitimacy of its acts and decisions must remain beyond all doubt.
20
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Therefore, whatever the case before it, whatever the context of facts and legal rights, whatever the social and
economic pressures of the times, whatever the personal philosophy of the Judge, let it not be forgotten that the
essential identity of the institution, that it is a Court, must remain preserved so that every action of the Court is
informed by the fundamental norms of law, and by the principles embodied in the Constitution and other sources of
law. If its contribution to the Jurisprudential ethos of society is to advance our constitutional objectives, it must
function in accord with only those principles which enter into the composition of judicial action and give to its
essential quality.
5:6. There is a great merit in the Court proceeding to decide an issue on the basis of strict legal principle and
avoiding carefully the influence of purely emotional appeal. For that alone gives the decision of the Court a direction
which is certain, and unfaltering, and that especial permanence in legal jurisprudence which makes it a base for the
next step forward in the further progress of the law. Indeed, both certainty of substance and certainty of direction
are indispensable requirements in the development of the law, and invest it with the credibility which commands
public confidence in its legitimacy.
This warning is of special significance in these times, during a phase of judicial history when a few social action
groups tend to show evidence of presuming that in every case the court must bend and mould its decision to popular
notions of which way a case should be decided.
As new areas open before the Court with modern developments in jurisprudence, in a world more sensitive to
human rights as well as the impact of technological progress, the Court will become increasingly consious of its
expanding jurisdiction. That is inevitable. But its responsibilities are correspondingly great, and perhaps never
greater than now.”
En otro caso, a la Suprema Corte de India, le correspondió pronunciarse sobre la afectación al
medio ambiente que están generando algunas industrias y sobre su impacto sobre las personas.
Al referirse a esta situación, la Suprema Corte de nuevo precisó el ámbito de aplicación y
competencia que le otorga el artículo 32 de la Constitución a la Suprema Corte, para remediar
estos casos, frente a lo cual señaló que dicha norma le confiere competencia para guiar y
ordenar a quien corresponda, con el fin de garantizar la efectiva protección de los derechos
fundamentales, al tiempo que señala que es también competencia suya, en pro de los derechos
y su protección, crear y establecer estrategias innovadoras que le permitan conseguir el
mencionado fin.
“Article 32 does not merely confer power on this Court to issue direction, order or writ for enforcement of the
fundamental rights but it also lays a constitutional obligation on this Court to protect the fundamental rights of the
people and for that purpose this Court has all incidental and ancillary powers including the ower to forge new
remedies and fashion new strategies designed to enforce the fundamental rights. It is in realisation of this
constitutional obligation that this Court has, in the past, innovated new methods and strategies for the purpose of
securing enforcement of the fundamental rights, particularly in the case of the poor and the disadvantaged who are
denied their basic human rights and to whom freedom and liberty have no meaning.
4.(ii) The power of the Court is not only injunctive in ambit, that is, preventing the infringement of fundamental
right but it is also remedial in scope and provides relief against a breach of the fundamental right already
committed.
4.(iii) The power of the Court to grant such remedial relief may include the power to award compensation in
appropriate cases. The infringement of the fundamental right must be gross and patent, that is incontrovertible and
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exfacie glaring and either such infringement should be on a large scale affecting the fundamental rights of a large
number of persons or it should appear unjust or unduly harsh or oppressing on account of their poverty or disability
or socially or economically disadvantaged position to require the person or persons affected by such infringement to
initiate and pursue action in the Civil Courts.”17
Así, la Suprema Corte proclama, con sujeción a su Constitución, que la facultad de intervenir
cuando se presente la vulneración de un derecho fundamental es muy amplia, pero señaló que
la Corte no tiene la posibilidad de violar las competencias de cada organismo y mucho menos
usurparlas.
La figura del litigio de interés público en la India fue evolucionando y perfeccionándose, pues
el manejo que se le estaba dando era excesivamente amplio, a tal punto que se estaba utilizando
mal la figura, lo que llevó a la Corte a restringir en gran medida su actuación y su
protagonismo.
En tal virtud, a partir del caso M.C. Mehta v. Union of India, resuelto mediante la sentencia del 10
de octubre de 2007, la Corte entiende que el litigio de interés público, si bien pretende proteger
los derechos fundamentales, no por eso puede entenderse que se convierta en una figura de
conflicto en cuanto a las atribuciones y competencias de las otras divisiones del poder público.
Por esto, la Suprema Corte señala que si bien el litigio de interés público, le confiere la
posibilidad de entrar a salvaguardar los derechos, la Corte se tiene que limitar a verificar que,
de acuerdo con lo que le corresponde al ejecutivo y al legislativo, se cumplan los
mandamientos constitucionales, pero no puede entrar a invadir ninguna parte de la esfera de
éstos.
2.2.
La justiciabilidad de los derechos fundamentales, de los derechos colectivos e
intereses difusos y la exigencia judicial del cumplimiento de la ley y las
decisiones administrativas frente a la renuencia de la administración en
Colombia
En Colombia, a partir de 1991, el sistema jurídico diseñó el esquema de acceso para garantizar
la tutela judicial efectiva con el objeto de impedir la vulneración de los derechos
fundamentales, entendidos igualmente como derechos subjetivos.
Para tal efecto, la Constitución Política partió del presupuesto conforme al cual existen los
mecanismos judiciales de acceso (todas las acciones y recursos previstos en la ley) ante el
aparato jurisdiccional del Estado, el cual tiene a su cargo garantizar la protección y efectividad
de todos los derechos, entre ellos, los derechos fundamentales.
Pero, para en el evento de no existir tales mecanismos o no ser éstos idóneos, la Constitución
Política, de manera excepcional y/o subsidiaria o con la finalidad de precaver un perjuicio
irremediable, previó un instrumento especial de acceso: la Acción de Tutela, y determinó
igualmente cuáles autoridades estarían encargadas de tramitarla y decidirla (todos los jueces),
17
Supreme Court of India. M.C. Mehtha v. Union of India. 20 diciembre de 1986.
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así como, posteriormente, de manera eventual, qué autoridad judicial, como tribunal de cierre,
tendría a su cargo revisar las decisiones que aquellos jueces de instancia produjeran.
Si bien es cierto, una vez entró en vigencia la Constitución Política, durante los primeros años
hubo algunas dudas sobre los derechos fundamentales objeto de la acción de tutela y el papel
del juez en su protección, ello fue posteriormente decantándose y finalmente resuelto en forma
tal que hoy no hay duda sobre el alcance y fines de las acción de tutela. La propia Corte
Constitucional como tribunal de cierre, ha sentado los precedentes correspondientes y, cuando
ha sido necesario, ha unificado la jurisprudencia tanto de los jueces de instancia como de las
propias Salas de Revisión de la misma Corte.
En relación con los derechos colectivos e intereses difusos, lo mismo que con las controversias
sobre derechos subjetivos de un grupo determinado que esté en condiciones uniformes, la
Constitución Política igualmente previó para su acceso, trámite y resolución, las acciones
populares y las acciones de grupo, principalmente ante la jurisdicción contencioso
administrativo y secundariamente ante la jurisdicción ordinaria, según la procedencia de la
violación de tales derechos e intereses.
Así, entonces, conforme a la Constitución Política y a la Ley, las acciones populares proceden
contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan
violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos y se ejercen para evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e
intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. La
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos que se susciten con
ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las
entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de
conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás
casos, conoce la jurisdicción ordinaria civil.
A su vez, las acciones de grupo son aquellas que puede interponer un número plural o un
conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que
originó perjuicios individuales para dichas personas y se ejercitan exclusivamente para obtener
el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios. La jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo conoce de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones
de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que
desempeñen funciones administrativas. La jurisdicción civil ordinaria conoce de los demás
procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo.
Mientras se expedían las regulaciones legales correspondientes, por vía jurisprudencial se
señaló que los derechos colectivos e intereses difusos conexos con los derechos fundamentales
podrían ser analizados y resueltos por el juez de tutela mediante la acción de tutela. Expedida la
Ley 472 de 1998, tales controversias deben ser analizadas y resueltas mediante el ejercicio de las
acciones en ella previstas y por los jueces a quienes se les ha atribuido competencia para ello,
conforme a la Constitución Política vigente.
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Finalmente, frente al incumplimiento renuente de una ley o de acto administrativo, con efectos
subjetivos o colectivos, la Constitución Política colombiana previó igualmente un instrumento
de acceso distinto: la Acción de Cumplimiento, para cuyo trámite y resolución la Ley 393 de
1997 determinó las autoridades judiciales competentes. La ley previó que la Acción de
Cumplimiento no procede para la protección de derechos que puedan ser garantizados
mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le debe dar a la solicitud el trámite
correspondiente al derecho de tutela.
Así las cosas, definido en la Constitución Política colombiana el régimen jurídico para la
protección, respeto, efectividad y defensa de los derechos humanos, cualquiera que sea su
generación, debe estarse a lo en ella previsto y a sus desarrollos legales, lo cual descarta la
posibilidad de aplicar por extensión figuras de otros regímenes y sistemas jurídicos que tienen
en sus correspondientes Estados su fuente en su propia Constitución.
En consecuencia, en la protección de los derechos humanos en Colombia procede aplicar la
Constitución vigente y por supuesto, las normas que integran el bloque de constitucionalidad,
pero lo que no es procedente es la aplicación del derecho extranjero, construido en cada
Estado conforme a sus tradiciones, sistema político, sistema de gobierno y sistema jurídico, lo
cual no obsta para tenerlo en cuenta pero únicamente en los análisis propios del derecho
comparado.
El respeto del orden jurídico en Colombia exige que frente a la demanda de justicia, su aparato
jurisdiccional resuelva los conflictos conforme al derecho aplicable, empezando por el bloque
de constitucionalidad, para aplicar la Constitución Política, los Tratados Públicos y las leyes, sin
perjuicio de los precedentes judiciales que sea necesario. No es de recibo y mucho menos en
un Estado democrático de derecho que una controversia se resuelva dejando de aplicar la
Constitución Política propia, que es expresión de la soberanía y la autodeterminación del
pueblo, para aplicar, por ejemplo, la Constitución de Estados Unidos de América, la
Constitución de Sudáfrica o la Constitución de la India, según el caso, expedida por y para cada
uno de sus pueblos, conforme a sus propios sistemas políticos, económicos y jurídicos.
A su vez, de conformidad con lo hasta ahora expuesto, otra observación de fondo sobre la cual
el Gobierno Nacional llama la atención en este Informe es que conforme a la Constitución
Política y la Ley colombiana, la acción de tutela no procede para tramitar y resolver derechos
colectivos o intereses difusos y que frente a la ocurrencia de una misma causa que originó
perjuicios individuales para un número plural o un conjunto de personas que reúnen
condiciones uniformes ellas pueden ejercitar las acciones de grupo exclusivamente para
obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios.
Ahora, frente a la amenaza o vulneración múltiple de derechos fundamentales de los cuales es
titular una persona, un grupo de personas o varios grupos de personas, procede la acción de
tutela y el juez del conocimiento, sea de instancia o en sede de revisión eventual, debe
pronunciarse sobre los derechos de éstas y, si hay lugar, puede y debe dictar las órdenes que
correspondan para la protección de los derechos fundamentales de quienes hayan ejercitado o
impetrado la acción.
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Inclusive, el juez de revisión puede, en los términos y condiciones que él mismo señale, hacer
producir efectos inter pares o inter comunis a sus sentencias, frente a las personas o comunidades
que estén en las mismas condiciones que los accionantes, así no hayan ejercitado la acción de
tutela.
Así mismo, para garantizar el cumplimiento de sus órdenes, en los términos señalados en el
inciso in fine del artículo 27 del Decreto Extraordinario 2591 de 1991, el juez de tutela además
de establecer los demás efectos del fallo para el caso concreto, mantiene la competencia para el
mismo caso hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la
amenaza.
Distinto es que el Juez de Instancia o el Juez de Revisión eventual resuelva asumir, que es
distinto a mantener, la competencia para impedir la vulneración de los derechos de las
personas en riesgo de amenaza de vulneración de sus derechos fundamentales y de los
derechos colectivos e intereses difusos y para adoptar órdenes generales frente al resto de la
administración pública para obligarla a que adopte las medidas legislativas y/o administrativas
que el juez señale o para imponer determinada política pública con el pretexto de eliminar las
causas generales –sean estructurales o coyunturales- de cualquier amenaza.
2.3.
Las fallas estructurales derivadas de la violación múltiple y reiterada de
derechos fundamentales y de derechos económicos, sociales y culturales de
grupos masivos de personas en situación de vulnerabilidad y la construcción
por vía jurisprudencial del Estado de cosas inconstitucional
Desde finales de la década de los años noventa del Siglo XX, la Corte Constitucional
colombiana ha venido analizando los casos en los cuales se presenta una falla estructural que
conlleva una violación múltiple y reiterada tanto de derechos fundamentales como de derechos
económicos sociales y culturales de grupos masivos de personas en situación de vulnerabilidad,
lo mismo que la omisión de las autoridades en el cumplimiento de la ley.
Frente a esta situación, no obstante la existencia de los mecanismos judiciales previstos en la
Constitución Política y desarrollados por la ley, la Corte Constitucional ha venido
construyendo por vía jurisprudencial lo que ella ha denominado o calificado como un Estado
de cosas inconstitucional o de anormalidad constitucional, sin que para tal efecto exista
regulación constitucional ni legal –estatutaria u ordinaria- ni tampoco reglamentaria para su
constatación, declaración, seguimiento y superación y sin que exista control alguno sobre el
ejercicio de tales actividades de constatación, declaración, seguimiento y superación.
En efecto, la Constitución Política no contempla un Estado de Cosas Inconstitucional que
además, conforme a los presupuestos procesales y materiales en ella exigidos, la Corte
Constitucional pueda constatar y declarar en ejercicio de las facultades que de manera taxativa
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y precisa le confieren los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, sin tener presente que
de conformidad con el artículo 121 de la misma ninguna autoridad del Estado puede ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Los únicos estados de anormalidad que pueden ser constatados y declarados conforme a lo
dispuesto por los artículos 152 y 212 a 215 de la Constitución Política, son los de excepción,
cuando quiera que surjan hechos que alteren o amenacen alterar gravemente el orden público
externo (Art. 212) o el orden público interno que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana y que no pueda ser
conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (Art.
213); o, cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.
En tales casos, la constatación y valoración de los hechos que perturban o amenazan perturbar
de manera grave e inminente el orden público corresponde al Presidente de la República y la
totalidad de los ministros del despacho, a quienes la Constitución Política les atribuye la
potestad de declarar el estado de excepción respectivo, adoptar luego las medidas que sean
necesarias para remover los hechos generadores de la perturbación, declarar restablecido el
orden público y levantar el estado de excepción, sin perjuicio del estado de emergencia, en el
cual las facultades se agotan con el transcurso del tiempo. El ejercicio de las competencias a
cargo del Gobierno, de naturaleza legislativa, tiene control judicial ante la Corte Constitucional,
tiene control político ante el Congreso de la República y el Presidente y los Ministros son
responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido las causas que
motivaron su declaración, y lo son también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier
abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos 212
a 215 de la Carta.
No obstante su consagración constitucional y la regulación de las facultades del Gobierno
mediante ley estatutaria, los estados de excepción son temporales. El estado de guerra cesa tan
pronto como haya cesado la guerra exterior; el estado de conmoción interior cesa cuando
hayan cesado las causas que dieron lugar a su declaración o transcurridos 270 días calendario a
partir de la misma; y el estado de emergencia cesa al vencimiento del término para el cual fue
declarado que, en ningún caso, puede exceder de 30 días.
De esta forma, el constituyente de 1991, instituyo en el corpus normativo superior, parámetros
de rango constitucional que limitan el alcance de los poderes excepcionales existentes, con el
fin de una respuesta eficaz pero coherente con el modelo de Estado vigente. En este sentido la
Corte Constitucional se ha pronunciado in extenso sobre la naturaleza de los estados de
excepción bajo el ordenamiento constitucional vigente, especialmente sobre el carácter
excepcional, legal y temporal del instrumento. La línea jurisprudencial al respecto se estructura
en las Sentencia C-004/92, C-448/92, C-556/92, C-179/94, C-122/97, C-802/02, C-008/03,
C-063/03, C-135/09, C-252/10.
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En la Sentencia C-004/9218, la Corte examinó los estadios de normalidad y anormalidad que se
definen en la Carta Política y en relación con el último se infiere que se configuran eventos no
susceptibles de ser tratados con los mecanismos jurídicos ordinarios. Además se constató el
rechazo de la Asamblea Nacional Constituyente de una figura de carácter excepcional cuyas
facultades no tuvieran una regulación expresa y taxativa, que se convirtiera indefinido o
indeterminable y que evitara el abuso de la misma, tal como en el pasado ocurrió con el Estado
de Sitio.
A su turno en la Sentencia C-448/9219, la Corte Constitucional señaló además que si bien el
estatuto superior faculta al ejecutivo de unas prerrogativas excepcionales durante los estados de
excepción, las acciones que se ejecutan en virtud de la anormalidad que se presenta, deben
ajustarse a una interpretación estricta, de acuerdo las atribuciones constitucionales de la figura.
Precisamente respecto de lo sucedido en vigencia de la Constitución de 1886 con la institución
del Estado de Sitio, la forma como se desfiguró el carácter excepcional y transitorio de este
mecanismo y la noción de “abuso del derecho” que se desprende del uso inadecuado, arbitrario
y desgastante de este instrumento jurídico, la Corte Constitucional en la Sentencia C-556/92
señaló lo siguiente:
“Ahora bien, en Colombia la utilización permanente del Estado de excepción durante la vigencia
de la Constitución de 1886, desvirtuó el carácter excepcional de esta figura e hizo de ella un
instrumento estratégico de defensa del poder institucional por encima de los derechos
individuales, que se acercó a los propósitos derivados de la ética utilitarista del Estado
absolutista.
Al borrar los límites semánticos que separan lo normal de lo anormal, se desvanecen las fronteras
jurídicas que separan la regla de la excepción a la regla. La opción entre lo uno y lo otro queda en
manos de la voluntad política y, entonces, la norma constitucional que define la excepción se
convierte en una norma política que define la regla. La excepción a la regla se convierte en un
mecanismo de acción gubernamental.”
De igual forma, en las Sentencias C-802/02, C-008/03 y C-063/03, el tribunal supremo de lo
constitucional, hizo un análisis histórico in extenso sobre la desnaturalización del instrumento
jurídico excepcional contemplado en el régimen constitucional anterior y señaló de forma
reiterada las razones que llevaron al constituyente de 1991 a prestar especial atención en la
forma de regulación e implementación de este mecanismo excepcional en la norma superior,
de tal forma que se evite la configuración de un mecanismo omnipotente que desequilibrara la
18 “En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo
existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina,
precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad.
(…)
17. El relativo detalle de la regulación constitucional de los estados de excepción, la diferenciación de los mismos, y la distinción de las figuras
de guerra exterior, orden público y orden público económico, social y ecológico, se inspira en el rechazo que en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente se manifestó contra el abuso del estado de sitio.”
19 “Como institución excepcional, cuyos alcances son de interpretación estricta, el Estado de Emergencia no representa una investidura
legislativa plena para el Presidente de la República. Es decir, declarada la perturbación en el orden económico, social o ecológico del país, las
atribuciones que asume el Ejecutivo están delimitadas por la propia Constitución, luego mal se pueden extender indefinidamente a materias
distintas de las relacionadas con el trance que mediante tal declaración se busca superar.”
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estructura de pesos y contrapesos estatuida como un elemento esencial del Estado Social de
Derecho. Sobre el particular en la Sentencia C-802/02 la Corte dijo que:
“El original artículo 121 de la Constitución de 1886 confería al Presidente de la República la
posibilidad de declarar turbado el orden público en todo el territorio o parte de él y de ese modo
quedaba investido de las facultades conferidas en caso de guerra, de las que se derivaran del
derecho de gentes y de facultades legales.
(…)
En tal contexto, fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron
al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos
fundamentales y la suplantación del legislativo.
En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de
excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas
reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué
momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio. Esta
concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional.
(…)
Los abusos a que se prestó el estado de sitio hacían necesario que el Constituyente de 1991
concibiera un régimen constitucional de los estados de excepción que se ajustara a los
condicionamientos propios del Estado social y democrático de derecho. Por ello, desde los
primeros debates de la Asamblea Nacional Constituyente se advirtieron los serios
cuestionamientos que procedían contra el régimen vigente de los estados de excepción20: El
desconocimiento de su índole de mecanismo excepcional para el restablecimiento del orden
público alterado y su transformación en un mecanismo permanente del ejecutivo para ejercer
facultades excepcionales; el resquebrajamiento de la potestad legislativa del Congreso ante la
proliferación de una normatividad de excepción que terminó por regular todos los espacios de la
vida social con la consecuente fractura del principio democrático y las permanentes restricciones
a las libertades públicas y la correlativa disminución del espacio para el ejercicio de los derechos.
Además, no se hacía una distinción entre las normas aplicables para la guerra exterior y para la
conmoción interior, fenómenos que tienen naturaleza distinta, y las facultades conferidas con
base en el artículo 121 de la Constitución eran tan amplias que, en palabras de los propios
constituyentes, en todos los casos dejaban investido al Presidente de la República con las
atribuciones necesarias para asumir una guerra total.”21
Así, también lo entendió la propia Corte Constitucional en la Sentencia C-008 de 2003 en la
cual sostuvo que:
“2.3. En Colombia, el régimen de crisis aparece en las primeras constituciones de los estados
independientes, como es el caso de la Constitución de Cundinamarca de 1811 (art. 53). La
Constitución de 1821 lo consagró a través de las llamadas “facultades extraordinarias” (arts. 55 y
128), siendo éstas desarrolladas en forma más específica por la Constitución de 1832. Con
La enumeración de estos cuestionamientos se basa en el Informe – Ponencia para primer debate en plenaria “Normas de Excepción. El
Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La Emergencia Económica y Social”, preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff,
Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz. Cfr. Gaceta Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a
16. De esta ponencia es importante hacer énfasis en la declaración según la cual “el estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho. Es una de
las expresiones del estado de derecho. Por lo tanto debe ser normado. Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la
normalidad dentro del estado de derecho”. Es palpable aquí el profundo interés del Constituyente de hacer retornar los mecanismos excepcionales a
los cauces del orden jurídico constitucional.
21 Sentencia C-802 de 2002
20
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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posterioridad, luego de que las Constituciones de 1853, 1858 y 1863 omitieron cualquier
referencia a los poderes de crisis, la Constitución centenaria de 1886 lo instituyó nuevamente a
través de la figura del “Estado de Sitio” (Art. 121), siendo a su vez objeto de distintas reformas
con las que se buscó siempre optimizar su uso y aplicación (1910, 1960 y 1968), consecuencia de
la excesiva y abusiva invocación de que venía siendo objeto por parte de los gobiernos de turno.
2.4. Bajo el actual esquema constitucional, el constituyente de 1991 se ocupó de modificar el
régimen de anormalidad pasando de la figura del llamado “Estado de Sitio” a lo que denominó
como los “Estados de Excepción”, dividiendo o separando dichos estados en tres instituciones
jurídicas claramente diferenciables: el Estado de Guerra Exterior (Art. 212), el Estado de
Conmoción Interior (Art. 213) y el Estado de Emergencia (Art. 215), para cuyo funcionamiento
adoptó una serie de criterios dirigidos a garantizar su carácter excepcional y transitorio, y a
restringir las facultades del Gobierno a las estrictamente necesarias para atender, repeler y
superar la crisis surgida. Con este propósito, se facultó al legislador para que, a través de una ley
de naturaleza estatutaria (C.P art. 152), procediera a regular y fijar el ámbito de aplicación
material de los Estados de Excepción, como en efecto lo hizo a través de la Ley 137 de 1994.
2.5. Ahora bien, el hecho de que los Estados de Excepción o de anormalidad institucional estén
llamados a estructurarse dentro del marco de la Constitución Política, impone que, tanto el acto
de declaratoria de alguno de ellos como las medidas legislativas que lo desarrollen, deban
someterse a los presupuestos mínimos de procedibilidad y aplicación fijados por el ordenamiento
jurídico -llámese constituyente o legislador estatutario-, los cuales a su vez tienen que ser
verificados por el órgano a quien se asigna la función de ejercer el control de constitucionalidad,
en aras de asegurar que, con ocasión de la imposición de un régimen de excepción, no se
desborden los poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto
por los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Carta.”
De igual forma, la Corte Constitucional en la Sentencia C-063/03 señalo lo siguiente:
“1. 2. La Asamblea Nacional Constituyente y los límites temporales a la vigencia de los estados
de excepción.
Una de las más sentidas preocupaciones de los delegados a la Asamblea Nacional Constituyente,
fue la de consagrar unos límites temporales a la duración de los estados de excepción, con el
propósito de garantizar la vigencia de un Estado Social de Derecho, y ajustar la regulación
constitucional de las situaciones de anormalidad a los compromisos internacionales asumidos por
Colombia en materia de derechos humanos.
En efecto, en el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, titulado “Normas de
Excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La Emergencia Económica y Social”,
los delegatarios sostuvieron lo siguiente:
“En los últimos 42 años, el país ha vivido 37 años en estado de sitio, convirtiendo una medida
excepcional en un régimen permanente, pues de la Constitución, el único artículo cuya aplicación
debería ser la excepción, es el artículo de más permanente aplicación. En vez de la excepción
confirmar la regla, la excepción se vuelve regla.
“Todos los proyectos votados, buscan la limitación en el tiempo de los estados de emergencia.
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“La discusión sobre si se puede limitar el tiempo de duración del estado o estados de emergencia,
sin que hayan cesado las causas de perturbación del orden público, es claramente pertinente.
“La lógica parece indicar que no debe limitarse el tiempo, pues no puede predecirse la duración
de la perturbación. Pero la realidad demuestra que en Colombia la prolongación en el tiempo del
estado de excepción no ha resuelto el desorden, sino que puede aún haberlo agravado, y sin duda
ha deteriorado gravemente la figura del estado de sitio. Además, se ha convertido en una muleta
para gobernar casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras
institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de soluciones que no
llegan, por la vía excepcional.”
“Por ello la mayoría de la Comisión en acuerdo con el Gobierno, considera aconsejable limitar a
un máximo plazo de un año, la vigencia del estado de excepción”.
“En verdad Colombia sigue utilizando para su vida interior el ya mencionado artículo 121 de la
Constitución de 1886, reformado en varias ocasiones sin perder su sustancia, al margen y aun en
contra de lo dispuesto en las Convenciones de las Naciones Unidas y del Sistema Interamericano
sobre Derechos Humanos.
“El Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que la
suspensión de garantías por un Estado parte en este instrumento internacional está condicionada
al mantenimiento en todo caso de las garantías de la persona relacionadas con el derecho a la
vida, a la integridad personal, los principios de legalidad y retroactividad, las libertades de religión
y de conciencia, más “las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”.
Así mismo la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que los Estados partes
deberán informar a los demás Estados por conducto del secretario general de la Organización de
Estados Americanos, de la suspensión de tales garantías y “de la fecha en que hayan dado por
terminada tal suspensión”.
“Colombia ha incumplido estas disposiciones tanto de las Naciones Unidas como de la
Organización de los Estados Americanos, dentro de la práctica ininterrumpida del estado de
sitio.”22 ( Subrayado fuera de texto ).
Posteriormente, en la sesión plenaria del 21 de junio de 1991, al ser sometido a votación el texto
del actual artículo 213, sobre el estado de conmoción interior, la posición de los delegatarios fue
casi unánime en cuanto a la vigencia temporal del mismo y por lo tanto fue aprobada por una
amplia mayoría23.
No queda por tanto duda alguna sobre la voluntad de los constituyentes de erigir unos límites
temporales a la duración de los estados de excepción en Colombia, cuyo cumplimiento sería
salvaguardado por el juez constitucional.”
En recientes decisiones, la jurisprudencia al respecto, ha hecho prevalecer el ánimo del
constituyente de 1991, al situarlo por encima de las necesidades y argumentos políticos, de tal
forma que el control de constitucionalidad del acto en virtud del cual se da la declaratoria del
Estado de Excepción, debe estar acorde con el cumplimiento y las exigencias de los requisitos
22 Gaceta Constitucional núm. 767, sábado 4 de mayo de 1991. Informe-Ponencia. “El estado de sitio y la emergencia económica”, Alfredo
Vásquez Carrizosa y José Matías Ortiz, p. 11.
23 El texto del artículo III de la propuesta recibe: Cincuenta y cuatro (54) votos afirmativos, tres (3) votos negativos y una (1) abstención.
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materiales y formales señalados por la Carta Política. Así se infiere de lo dicho en la Sentencia
C-135/0924 y en la Sentencia C-252/10, en relación con la declaratoria de emergencia del
Decreto Legislativo 4975 de 2009, en la cual el alto tribunal mantuvo incólume la postura de
establecer límites constitucionales a la declaratoria de las figuras excepcionales, tal como se cita
en el siguiente aparte de la providencia:
“La Corte resaltó la forma organizativa de Estado Social de Derecho acogida en Colombia, para
significar la sujeción de los poderes públicos a la Constitución y la Ley, como el cumplimiento de
unos fines sociales y la efectividad de los derechos constitucionales. De igual modo, destacó la
importancia de los principios de separación de poderes, democrático, participativo y pluralista.
En correspondencia con los objetivos del Constituyente de 1991 de evitar el ejercicio desmedido
de los estados de excepción que llevó al país en el pasado a permanecer en tal situación durante
décadas, suplantando con ello el principio democrático, la Corte señaló que el alcance de la
utilización de esta figura debe ser restrictiva.”
Finalmente se puede evidenciar que, tanto la posición del Constituyente como de la Honorable
Corte Constitucional, a lo largo de estos años, ha sido clara en cuanto a la necesidad de
adoptar, regular e implementar, un mecanismo jurídico que permitan afrontar situaciones
anormales, lato sensu. Empero si bien se hace necesario contar con figuras excepcionales como
el Estado de Excepción, en sus diferentes modalidades, la experiencia nos ha demostrado que
la aplicación de este instrumento se debe hacer bajo estrictos límites materiales y temporales.
A su turno, tampoco la ley estatutaria de la administración de justicia y ninguna otra, si en
gracia de discusión pudiera existir y cuya previsión es taxativa conforme a lo previsto en el
artículo 152 de la Constitución Política, regula las competencias de la Corte Constitucional para
constatar, declarar, hacer seguimiento y posteriormente declarar superado un Estado de Cosas
Inconstitucional. Empero, las competencias de la Corte Constitucional son taxativas y la ley –
así sea Estatutaria- no puede conferirle a la Corte más funciones que las que la Constitución
Política de manera taxativa y precisa le atribuye.
El Decreto Extraordinario 2591 de 1991, expedido en ejercicio de las precisas facultades
previstas en el artículo 5 Transitorio de la Constitución Política, no le confieren a la Corte
Constitucional esta facultad y el artículo 27, inciso in fine, que la Corte invoca para tal efecto,
no tiene el alcance y sentido que ella señala.
Históricamente, ni la Asamblea Nacional Constituyente le otorgó precisas facultades al
Gobierno para que regulara una competencia en tal sentido a cargo de las Salas de Revisión de
la Corte o de la Sala Plena, ni la Comisión Legislativa encargada de revisar este tema entendió
que tal competencia le atribuía al juez de tutela –en sede instancia o en sede de revisión
eventual- tales poderes para declarar un estado de cosas inconstitucional.
24 “El punto de partida en el que coinciden tanto la jurisprudencia como la doctrina es que la regulación de los estados de excepción en el
actual ordenamiento constitucional persigue poner coto al empleo abusivo de esta figura bajo la vigencia de la Constitución Política de 188624.
En efecto, la Carta de 1991 impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de
excepción, reforzó los controles sobre las atribuciones extraordinarias del ejecutivo, fijó parámetros precisos para su declaratoria que además
permiten con oportunidad del control constitucional examinar la gravedad de los hechos invocados y definió los principios que se debían
respetar al ejercer las facultades excepcionales24.”
31
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
De la aplicación de cualquiera de las demás clases de interpretación no se infiere que el artículo
27 del Decreto Ley 2591 de 1991 le atribuya a la H. Corte Constitucional la facultad para
constatar, declarar, hacer seguimiento y declarar o no superado el estado de cosas
inconstitucional.
Igualmente, el Reglamento de la misma Corte Constitucional no le atribuye tampoco dicha
posibilidad.
No obstante todo lo anterior, la Corte Constitucional ha decidido constatar y declarar en las
siguientes ocasiones un estado de cosas inconstitucional:
2.3.1. Por la omisión de dos municipios en afiliar a los docentes a su cargo al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a pesar de que se les hacían
los descuentos para pensiones y prestaciones sociales previstos en la ley.
Con la Sentencia SU-559 del 6 de noviembre de 1997, la Corte Constitucional, declaró por
primera vez un estado de cosas inconstitucional y en esta ocasión, dio los primeros
lineamientos de lo que tal asunto enmarcaba, dentro del concepto de colaboración armónica de
los órganos del Estado a que se refiere el artículo 113 de la Constitución. En efecto, al analizar
lo concerniente al problema de la afiliación de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, la Corte señaló por qué tiene la facultad de intervenir en todo aquello
que de alguna manera afecte la Constitución. De igual forma, expuso los parámetros generales
de un estado de cosas violatorias de la Carta y por último las medidas a adoptar por la Corte.
A juicio de la Corte, según el artículo 241 superior, la salvaguarda de la Constitución Política
está a cargo de esa Corporación, razón por la cual todo lo que pueda vulnerar derechos que en
ésta se consagren, deberá ser analizado y evaluado por dicho Tribunal constitucional. En tal
virtud, entendió la Corte, que “del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia
relativa a la comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado
de cosas resulta violatorio de la Constitución Política”,25 pues los órganos del Estado, señaló, tienen el
deber de colaborar armónicamente entre sí, para la consecución de los fines propuestos por
éste.
“La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes
órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113).26
Teniendo lo anterior como base estructural, se puso de presente, que el conjunto de
circunstancias que rodeaban la afiliación de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, pasó de ser una problemática que involucraba a unos pocos para
convertirse en una que involucraba a muchos. Esta situación fue constatada, dada la gran
25
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Corte Constitucional, Sentencia SU-559/97
Corte Constitucional, Sentencia SU-559/97
32
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
cantidad de acciones de tutela instauradas con el fin de que se diera cumplimiento a la situación
que violentaba los derechos constitucionales de los docentes.
“El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede
evitar la excesiva utilización de la acción de tutela.”27
En virtud de lo expuesto, la Corte Constitucional empezó a perfilar algunos elementos del
estado de cosas inconstitucional. Por un lado entendió que aquello que le permite actuar, al
presentarse distintas circunstancias violatorias de la Constitución, es precisamente la
colaboración armónica que deben tener los órganos del Estado. De igual forma entendió que
dicha colaboración, en específico de la Corte en guarda de la Constitución, debe utilizar el
método más idóneo para lograr de manera definitiva, que se impida la vulneración a los
derechos fundamentales y en consecuencia la masiva presentación de acciones de tutela. Por lo
anterior, el método más idóneo para lograr a cabalidad lo ya mencionado, según la Corte, es
por medio de órdenes dirigidas a las distintas entidades, causantes del problema y con el
acatamiento de las mismas. 28
La ratio que dio sustento en esta providencia a las funciones o facultades de la Corte, en sus
propias palabras fue la siguiente:
“(1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes
órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo modo que debe
comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito, no se ve por
qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la
Constitución Política.
(2) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede
evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la administración
de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales
que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas
constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige
también en medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la
integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos.
Ahora bien, si el estado de cosas que como tal no se compadece con la Constitución Política, tiene
relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada en un proceso de tutela
por parte de la Corte Constitucional, a la notificación de la regularidad existente podrá
acompañarse un requerimiento específico o genérico dirigido a las autoridades en el sentido de
realizar una acción o de abstenerse de hacerlo. En este evento, cabe entender que la notificación
y el requerimiento conforman el repertorio de órdenes que puede librar la Corte, en sede de
revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de que
el estado de cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino
Corte Constitucional, Sentencia SU-559/97
Corte Constitucional, Sentencia SU-559/97 “cabe entender que la notificación y el requerimiento conforman el repertorio de órdenes que
puede librar la Corte, en sede de revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de que el estado de
cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino que, además, lo sea en relación con situaciones
semejantes, no puede restringir el alcance del requerimiento que se formule.”
27
28
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
que, además, lo sea en relación con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance del
requerimiento que se formule.”
2.3.2. Por la situación de violación continua de los derechos de sindicados y
procesados detenidos en las distintas cárceles del país.
En la Sentencia T-153 de 1998, la Corte Constitucional partió de los fundamentos planteados
en la sentencia anterior29, a partir de los cuales concluyó que el sistema penitenciario
colombiano representa un estado de cosas inconstitucional en cuanto a su funcionamiento en
general y específicamente por el hecho del hacinamiento.
En esta ocasión, luego de describir la situación de los centros carcelarios en general y las
vivencias que se tienen al interior de los mismos30, la Corte evaluó el origen de tales
situaciones. Bajo este análisis, encontró que el problema no lo representaba el solo hecho del
hacinamiento sino que a éste se le sumaba un conjunto de políticas erradas, manejo
presupuestal desordenado, falta de cárceles y, sobretodo, un desinterés por la suerte de todas
las personas que se encuentran recluidas. A este respecto dijo la Corte:
“De todo lo dicho hasta ahora cabe extraer la siguiente conclusión: el problema de las cárceles y
de las condiciones de vida dentro de ellas no ocupa un lugar destacado dentro de la agenda
política.
(…)
La actitud de los gestores de las políticas públicas frente al problema de las cárceles obedece a la
lógica del principio de las mayorías, que gobierna los regímenes democráticos. Los reclusos son
personas marginadas por la sociedad. El mismo hecho de que sean confinados en
establecimientos especiales, difícilmente accesibles, hace gráfica la condición de extrañamiento de
los presos. En estas condiciones, los penados no constituyen un grupo de presión que pueda
hacer oír su voz. Por eso, sus demandas y dolencias se pierden entre el conjunto de necesidades
que agobian las sociedades subdesarrolladas, como la colombiana.”31
En virtud de lo dicho, y siguiendo con lo planteado en las Sentencias SU-559 de 1997 y T-068
de 199832, la Corte concretó un poco más el significado del estado de cosas inconstitucional. Al
Corte Constitucional Sentencia SU-599/97
Corte Constitucional Sentencia T-153/98 “Sobre este punto no puede haber gran discusión cuando se constata que los presos duermen
sobre el mismo suelo, que los lugares destinados a actividades comunes y los propios baños se convierten en dormitorios, etc. Además, es
claro que el hacinamiento genera corrupción, extorsión y violencia, con lo cual se comprometen también los derechos a la vida e integridad
personal de los internos.”
31 Corte Constitucional Sentencia T-153/98
32 La sentencia T 068 de 1998, respecto del estado de cosas violatorias de la Constitución, continua con la línea argumentativa de la Sentencia
SU-559/9732, en donde para determinar cuándo se está en tal estado, explica la forma como debe ser la actividad de la administración y cuáles
han sido los errores cometidos. Desarrolla la Corte en esta Sentencia, el problema que surge, de manera reiterativa con la Caja Nacional de
Previsión. Inicia con el amplio número de acciones de tutelas presentadas con ocasión de la falta de respuesta, respecto de las peticiones
elevadas por los particulares relacionadas con el reconocimiento y reliquidación de pensión de jubilación. Reafirma la Corte Constitucional,
que la actuación de Estado en la consecución de sus fines debe ser eficaz y eficiente, motivo por el cual, cuando se hace caso omiso a dicho
deber, se vulneran derechos de los ciudadanos, dentro de los cuales, también hay derechos fundamentales. Cuando estos últimos se ven
violentados, tal y como ocurrió en el presente caso, con el derecho fundamental de petición, las personas se ven en la obligación de acudir a la
acción de tutela. Dado el gran número de peticiones desatendidas o atendidas de manera insuficiente, el número de acciones de tutela
presentadas es igualmente grande, razón por la cual el aparato judicial se ve atiborrado de trabajo, consecuencia de un deficiente ejercicio por
parte de la entidad demandada. Lo anterior, bajo la perspectiva de la Corte, demuestra que el funcionamiento por parte de la entidad, no es
satisfactorio y que no solo se circunscribe a un caso concreto. Razón por la cual se evidencia un mal funcionamiento generalizado, que permite
29
30
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
respecto dice que para constatar la existencia del mismo se necesita la violación sistemática de
derechos fundamentales, en razón de una falla estructural.33 Con esto la Corte determina
claramente que la falla o el problema no puede provenir de una sola entidad, sino que debe
involucrar varias entidades del Estado.
Asimismo, la Corte Constitucional entiende que para poder solucionar un problema
estructural, como lo es el tema de las cárceles en Colombia, es necesario adentrarse
directamente en el problema y solucionarlo de fondo, para lo cual señala que debe dictar una
serie de órdenes a las entidades causantes del problema y que con su cumplimiento se resolverá
de fondo el problema, evitando que ocurra nuevamente.
2.3.3. Por omisiones en la protección de la vida de defensores de derechos humanos
Con la Sentencia T-590 de 1998, la Corte retomó la situación de las cárceles pero analizó la
situación desde otra perspectiva, por lo cual en esta sentencia cambia de manera leve el hecho
generador individual, aunque el fundamento general siguió siendo el mismo. En este caso, se
trata de un defensor de los derechos humanos que fue condenado y recluido en la misma
prisión en el que estaban recluidas las personas que él había logrado que se investigaran y luego
condenaran por violar derechos humanos. En virtud de lo anterior teme que su vida corra
peligro, motivo por el cual pide que se le proteja su vida efectuando un traslado de centro de
reclusión. Dicho traslado es negado dada la entonces situación de hacinamiento.
Teniendo en cuenta la situación fáctica anterior, la Corte decidió hacer uso del precedente que
con fundamento en la ratio de la Sentencia T 153/98 declaró el estado de cosas
inconstitucional, pues encontró que la desorganización y falta de interés por los internos llevó
a una vulneración de los derechos fundamentales, de manera sistemática y generalizada. Por tal
motivo trajo dichos razonamientos a la Sentencia T-590/98, en la cual la Corte entendió que
sumado a las circunstancias inconstitucionales de hacinamiento, se encontraba otro descuido
por parte del Estado colombiano, referente a los defensores de derechos humanos.
“Pero la verdad es que, pese a las circulares presidenciales, el ataque a los defensores de derechos
humanos ha continuado (el asesinato de Eduardo Umaña Mendoza lo demuestra) y hay
conductas omisivas del Estado en cuanto a su protección, máxime cuando se ha puesto en
conocimiento de éste el clima de amenazas contra dichos activistas. Esta es una situación
abiertamente inconstitucional, a la cual el juez constitucional no puede ser indiferente.”34
entender que existe un estado de cosas violatorio de la constitución y en consecuencia su declaratoria. De lo anterior, es posible extraer los
mismos criterios de determinación, para la existencia de un estado de cosas inconstitucional, que en la sentencia SU 559/97. Estos son, que de
un mal funcionamiento por parte de entidades, ya sea por su mala acción o su omisión, vulnerando derechos fundamentales. Transgredidos
estos derechos, buscan ser protegidos por la acción de tutela, llegando a números desbordantes, colmando todos los despachos judiciales y sin
una solución definitiva. En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional, declara el estado de cosas contrarias a la Constitución, de donde se
desprenden unos mandatos emitidos por la Corte, que no se dirigen a nada más, que superar y mejorar las condiciones que dieron lugar a la
declaratoria. “Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión concluye que la situación presentada en la entidad demandada produce un estado de
cosas inconstitucional, lo cual no sólo afecta derechos individuales tendientes a viabilizar las pretensiones, a través de tutela, sino también
afecta a todo el aparato jurisdiccional que se congestiona y lo afecta en la efectividad del cumplimiento oportuno de sus obligaciones”.
33 Corte Constitucional, Sentencia T-153/98: “situaciones de vulneración de los derechos fundamentales que tengan un carácter general - en
tanto que afectan a multitud de personas -, y cuyas causas sean de naturaleza estructural - es decir que, por lo regular, no se originan de manera
exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades.”
34 Corte Constitucional T-590/98
35
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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Es así, como encuadra la problemática y concluye la existencia de distintas circunstancias que
de manera generalizada y con responsabilidad de diferentes entidades del Estado, a su juicio,
violan derechos fundamentales, permitiendo entonces entender un estado de cosas
inconstitucional. 35
2.3.4
Por el incumplimiento en el pago de salarios a los servidores públicos en un
municipio.
Con la Sentencia T-144 de 1999, la Corte analizó en sede revisión un conjunto de tutelas que
por la identidad en su objeto, podían decidirse a través de un solo pronunciamiento. Los
actores tenían la calidad de empleados públicos del Municipio de Ciénaga, a quienes se les
adeudaba el pago de varios salarios, así como las correspondientes prestaciones sociales. El
derecho fundamental sobre el cual adujeron la vulneración fue el derecho a la igualdad.
La Corte Constitucional determinó que aunque la acción de tutela no es el instrumento jurídico
adecuado para obtener el pago de acreencias laborales, ésta es procedente cuando la omisión
del pago oportuno de dichas acreencias conlleva ineludiblemente a la afectación del mínimo
vital de los trabajadores y sus familias. Señaló que la jurisprudencia de la Corte era constante en
ese sentido, por lo que el propósito constitucional de la defensa cierta de este derecho
fundamental iba encaminada al inmediato y eficiente amparo del mismo a fin de lograr la
realización de los elementos esenciales del Estado Social de Derecho.
Debe observarse que en esta providencia la Corte no hizo alusión al Estado de cosas
Inconstitucional, pero su argumentación estuvo orientada conforme a los razonamientos
expuestos en la Sentencia T-289/9836, por lo cual instó al Municipio de Ciénaga a poner fin al
“estado inconstitucional de las cosas”, que había causado la ineficiencia de la administración por la
Corte Constitucional T-590/98 “Queda, pues, explicado que hay una obligación de resultado respecto a la protección a la vida de los
reclusos por parte del Estado y que hay un estado de cosas inconstitucional en la no protección debida a los defensores de los derechos
humanos.”
36 “Resulta inquietante, en el caso que se revisa, la afirmación del juez de conocimiento de acuerdo con la cual ese despacho “ha tramitado más
de 200 procesos ejecutivos en contra del Municipio de Ciénaga, por no pago de salarios y prestaciones a funcionarios de ese ente”. Esta es,
además, la tercera oportunidad que esta Sala se pronuncia sobre un asunto en el que esté involucrado este municipio por incuria de los
funcionarios de turno (Cf. Sentencias T 210 de 1998 MP Fabio Morón Díaz y T 213 de 1998 MP Fabio Morón Díaz). Si a esto sumamos las
preocupantes cifras que arrojó el estudio estadístico integral de 1997 elaborado para esta Corporación por la Unidad de Tutela, donde aparecen
las alcaldías y gobernaciones como las entidades más demandadas (un total de 6662 o lo que es lo mismo un 19,78% del total de amparos en
todo el país), ello aunado una jurisprudencia reiterativa en el asunto en el año en curso36, nos encontramos ante una cascada de acciones de
tutela producto de una recurrente omisión por parte de las autoridades competentes respecto de la apropiación oportuna de las sumas
destinadas al pago de las obligaciones salariales frente a sus empleados.// De allí que la previsión para el pago oportuno de nómina en el
presupuesto municipal se ha convertido en un asunto reiteradamente estudiado por esta corporación. Así las cosas, esta Sala no se apartará en
esta ocasión de la doctrina constitucional, de acuerdo con la cual: “Corresponde entonces a las entidades públicas, efectuar con la debida
antelación, todas las gestiones presupuestales y de distribución de partidas que sean indispensables para garantizar a sus trabajadores el pago
puntual de la nómina. Cuando la administración provee un cargo está abocada a verificar la existencia del rubro presupuestal que le permita
sufragar la respectiva asignación, y de ahí que su negligencia no excuse la afectación de los derechos pertenecientes a los asalariados - docentes,
sobre quienes no pesa el deber jurídico de soportarla.// Por tanto, esta Sala de Revisión amparará la protección de los docentes afectados en el
caso presente para garantizar el pago oportuno de sus salarios, pese a la existencia de otros medios de defensa, no tan eficaces como la tutela,
para neutralizar los perjuicios irrogados a los trabajadores y la consiguiente violación de sus derechos fundamentales. Así ha procedido la Corte
Constitucional en casos similares en donde ha tutelado los derechos invocados en los siguientes fallos: T-167 de 1994, T-063 de 1995, T-146
de 1996, T-565 de 1996, T-641 de 1996, y T-006 de 1997. // Finalmente se recuerda, que si bien la ejecución de partidas presupuestales es en
principio, ajena a los alcances de la acción de tutela, resulta procedente siempre que la causa de la vulneración de los derechos constitucionales
sea la omisión de la autoridad pública que, conocedora de sus compromisos, evade el adelantamiento oportuno y eficaz de las medidas
enderezadas a satisfacerlos en forma puntual.” (Cf. Sentencia T 234 de 1997 MP Carlos Gaviria Díaz)
35
36
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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demora en el cumplimiento de sus compromisos legales y constitucionales para con sus
funcionarios.
2.3.5
Por la falta de un sistema de seguridad social en salud para los sindicados y
reclusos.
Con las Sentencias T-606/98 y T-607/98 la Corte evalúa el manejo de la prestación del servicio
de salud al interior de los centros de reclusión y añade una nueva vulneración a los ya descritos
en la Sentencia T-153/98, respecto de los derechos de los reclusos. Determina así que la
vulneración al interior de las cárceles es un factor constante que debe ser remediado desde su
origen y de manera estructural. En razón de lo anterior, se confirma el estado de cosas
inconstitucional.37
“Los hechos que han constituido materia de análisis, tanto en este como en otros procesos de
tutela, muestran sin lugar a dudas que junto con los aspectos ya estudiados por la Corte en la
Sentencia T-153 del 28 de abril de 1998 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), el de la salud
representa, en los establecimientos carcelarios colombianos, un factor de constante vulneración
de los derechos fundamentales de las personas privadas de su libertad y una faceta más del
estado de cosas inconstitucional que afecta en general a las cárceles del país.”38
Con la Sentencia T-1030/03 se constata la transgresión masiva de los derechos fundamentales
de los internos de un establecimiento de reclusión: i) el derecho a la dignidad humana, por la
falta de uniformes acordes a las condiciones climáticas del centro, ii) el derecho a la igualdad39,
en cuanto al suministro periódico de elementos de aseo a sindicados en las mismas condiciones
que a los condenados, iii) el derecho a la unidad familiar del interno, respecto de la
discriminación en visitas de niños y niñas.
Como resultado de lo anterior se evidencia que en el caso de las cárceles y todo lo que con
éstas se relaciona, ejemplifica y contiene los elementos básicos de un estado de cosas
inconstitucional.
Sobre el particular, la Corte trae a colación la siguiente referencia del derecho comparado sobre
este fenómeno jurídico:
“Al respecto cabe señalar que la figura del estado de cosas inconstitucional parte de buscar una
protección objetiva40 de los derechos fundamentales. En el derecho comparado, hunde sus raíces
en una aguda controversia doctrinal y jurisprudencial que surgió, desde finales de los años
Corte Constitucional T-606/98 “En general se observa negligencia y constante omisión en el cumplimiento de los deberes que la
Constitución y la ley imponen a las unidades de atención médica.
Además, la irrupción de contingencias graves en la salud de los presos, unas veces por causa de la crónica omisión en las actividades
preventivas; otras por razón de la falta de medicamentos, tratamientos y terapias oportunamente administrados; otras con motivo del
hacinamiento existente, o por riñas, motines y accidentes en las instalaciones carcelarias, toma con frecuencia al Estado por sorpresa desde el
punto de vista presupuestal.”
38 Corte Constitucional T-606/98
39 Sentencia T-1030/03. “Se contraría el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, por cuanto no existe justificación alguna
para que a los sindicados que se encuentran recluidos las instalaciones no se les provea con la regularidad necesaria los mismos elementos
básicos que el reglamento prevé para los condenados. En efecto, el Estado no puede alegar dificultades de orden presupuestal para no proveer
a todos los internos un conjunto de elementos esenciales para llevar una vida digna. Las directivas del centro de reclusión deben entregarle a
los internos, de manera periódica, los elementos de aseo establecidos en el reglamento interno.”
40 Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997, p. 437.
37
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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cincuenta en los Estados Unidos, entre los defensores de la “political question doctrine” y aquellos
partidarios de los “structural remedies”.
La “political question doctrine”, elaborada por la Corte Suprema de Justicia americana a lo largo de
famosos casos como Luther vs. Borde41, Baker vs Carr 42 Powell vs. McCormack43 y Alfred Dunhill of
London Inc. vs. República de Cuba44, se fundamenta en afirmar que al poder judicial no le está
permitido inmiscuirse en asuntos que son de competencia exclusiva de las ramas legislativa y
ejecutiva del poder público, de conformidad con una visión estricta del principio de separación
de poderes. De allí que al juez constitucional le esté vedado tomar decisiones en asuntos de esa
naturaleza y su labor se limite, en términos de la doctrina continental europea, a propender por la
defensa de la dimensión subjetiva de los derechos fundamentales mediante un proceso judicial cuyas
características esenciales, según Farber45, son las siguientes: 1) el caso parte de una violación
individual a un derecho fundamental y por ende se pretende restaurar el status quo; 2) acuden al
proceso unas partes concretas y determinadas; 3) se falla con base en precedentes y principios
neutrales; 4) la sentencia tiene efectos interpartes; 5) una vez adoptado el fallo la Corte Suprema
de Justicia pierde competencia para velar por su cumplimiento, el cual queda en manos de las
Cortes Federales; 6) el juez es pasivo ante la situación general; y, 7) el fin último del proceso es
reforzar el principio de sometimiento de la autoridad pública a la Constitución.
En contrapartida, la garantía de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales la encontramos
en los “structural remedies”, cuyo antecedente jurisprudencial data del famoso asunto Brown II,
concerniente a la situación estructural de discriminación racial que se presentaba en las escuelas
públicas americanas a comienzos de los años sesenta. Como lo sostiene Farber46, esta sentencia
fue seguida de muchas más, como los casos Swann vs. Charlotte-Mecklenburg Board of Education47 y
Pitts vs. Cherry48, y posteriormente a otros fallos famosos en materia del manejo de las cárceles en
los Estados Unidos, lo que condujo a que junto a las acciones procesales clásicas de defensa de
los derechos fundamentales apareciesen otras cuyas características principales son las siguientes:
1) la acción procesal parte de la existencia de una violación sistemática de los derechos
fundamentales de un grupo de personas y por ende la orden judicial apunta a modificar un status
quo injusto; 2) el proceso judicial involucra a un conjunto importante de autoridades públicas; 3)
los hechos expuestos guardan relación con políticas públicas; 4) la sentencia no tiene sólo efectos
inter partes; 5) la Corte Suprema de Justicia conserva su competencia para vigilar el
cumplimiento del fallo; 6) el juez constitucional no es neutral o pasivo ante la situación; y, 7) la
finalidad del fallo judicial es garantizar la vigencia de unos principios constitucionales.”
2.3.6
Por la omisión en la convocatoria de un concurso de méritos para el
nombramiento de notarios.
En la Sentencia SU-250/98 la Corte Constitucional analizó la forma en que se manejaban las
Notarias y de qué manera se accedía al cargo de Notario. A este respecto, señaló cómo no
obstante que la normatividad había determinado el procedimiento de nombramiento de los
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, asunto Luther vs. Borde, 1849.
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, asunto Baker vs. Carr, 369 U.S., 186, 82 S.Ct, 7 (1962).
43 Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, asunto Powell vs. McCormack, 395, U.S. 486 (1969)
44 Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, asunto Alfred Dunhill of London Inc. vs. República de Cuba, 425 U.S. 682 (1976).
45 Daniel A. Farber, Constitutional Law. Themes for the Constitution´s third century. Minnesota, West Publishing Co., 1993, p. 1107.
46 Daniel Farber, ob.cit. p. 1108.
47 Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, asunto Swann vs. Charlotte-Mecklenburg Board of Education, 402, U.S. 1, 91, S.Ct. 1267,
(1971)
48 Tribunal de Distrito Judicial de Georgia, asunto Pitts vs. Cherry, acción civil núm. 11946 (1968).
41
42
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notarios mediante concurso de méritos, ella no se cumplía por lo cual se estaba frente a un
estado de cosas inconstitucional.
Entendió la Corte Constitucional que se estaba frente a un estado de cosas inconstitucional,
cuando había una violación a los derechos fundamentales, de manera generalizada y cuando
tales violaciones eran producto de la omisión o indebida realización de las obligaciones de
varias entidades. Esto último, señaló, constituye un problema estructural.
“Como no se ha convocado a concurso para la designación de notarios en propiedad, lo cual ha
debido hacerse en toda la República, se llega a la conclusión de que se está dentro de un estado
de cosas abiertamente inconstitucional.
La Corte Constitucional ha considerado que por mandato del artículo 113 de la Constitución
“Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
para la realización de sus fines”. Y que, es dentro de este contexto que adquiere importancia la
calificación que judicialmente se haga de la existencia de un estado de cosas inconstitucional,
puesto que ello implica la necesidad de dar órdenes para que cese ese estado de cosas inconstitucional,
y así se hará en la presente sentencia.”49
En la sentencia T-1695 de 2000 la Corte reconoció la continuidad del estado de cosas
inconstitucional declarado, puesto que los esfuerzos entonces realizados por el Gobierno no
habían logrado poner en funcionamiento la carrera notarial.
“…. si bien se trató de subsanar por el órgano competente al convocar el concurso de méritos de
que trata esta providencia, el mismo no se hizo conforme a la Constitución, pues debía haber
incluido todas las plazas de notario existentes en el país y garantizar no sólo las mismas
oportunidades para todos los participantes, sino aplicación plena de
los preceptos
constitucionales. Así las cosas, el restablecimiento de los derechos fundamentales de los actores y
la observancia del ordenamiento superior sólo puede producirse cuando la provisión de los
cargos de notario se realice mediante la celebración de un concurso de méritos abierto y público
que tenga como objeto cumplir el mandato constitucional tantas veces reseñado. Para el efecto,
no basta entonces, la simple suspensión del proceso de concurso, hecho que ya se produjo, pues
el estado de cosas inconstitucional persiste, lo que exige que el Consejo Superior de la Carrera
Notarial, en un término razonable, convoque a un concurso general y abierto para conformar las
listas de elegibles a la totalidad de los cargos de notario público en el país.”
2.3.7
Por la mora habitual en el pago de mesadas pensionales durante un período
prolongado en los Departamentos de Bolívar (Sentencia T-525/99) y Chocó
(Sentencia SU-090/2000).
En una nueva ocasión, con la Sentencia T-525 de 1999, la Corte reiteró el deber que ella tiene
de colaborar armónicamente con las demás autoridades pública para la realización del fines del
Estado y así prevenir la violación sistemática de derechos fundamentales. Nuevamente hace
hincapié en las falencias en el pago de mesadas pensionales y el conjunto de circunstancias que
contradicen la Constitución.
49
Sentencia SU-250 de 1999.
39
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Así pues, la Corte desarrolla el estado de cosas inconstitucional en virtud de las diferentes fallas
y de diferente naturaleza que tenía el Departamento de Bolívar, en razón del pago de mesadas
pensionales. En este caso entendió la Corte que dichos errores no eran causa exclusiva del
Departamento, sino que correspondían a un conjunto de entidades causantes de dichos atrasos
e incumplimientos.50
Igualmente, en razón de la cantidad de providencias respecto de las mesadas pensionales no
pagadas, la Corte unifica jurisprudencia en la Sentencia SU-090/00. En esta ocasión, revisa en
concreto el tema de las mesadas pensionales no pagadas en el Departamento del Chocó y
advierte que dicha situación vulnera flagrantemente los derechos de los pensionados de ese
Departamento.
“La vulneración del derecho al mínimo vital de los pensionados del Chocó es general e
intolerable. Igual ocurre con el incumplimiento de las sentencias de tutela proferidas en relación
con los jubilados del departamento. El desacato sistemático de las sentencias de tutela no puede
ser consentido por la Corte Constitucional.”51
Igualmente, determina que dicha vulneración es producto de una situación de crisis que no
corresponde a la responsabilidad única del gobernador,52 en virtud de lo cual se configuran
dos elementos clave para la declaratoria del “Estado de Cosas Inconstitucional”:
“El estado de cosas inconstitucional se predica de aquellas situaciones en las que (1) se presenta
una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas - que pueden entonces
recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos
judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad
demandada, sino que reposa en factores estructurales.”
Se esgrime que para que se pueda poner fin a tal vulneración, es necesaria la intervención de la
Corte Constitucional por medio de órdenes que conminen a los respectivos responsables a
cumplir sus funciones, evitando la propagación de un estado inconstitucional,53 tal y como se
expuso en las Sentencias T-559/97 y T-068/98.54
Corte Constitucional T-525/99 “nos encontramos ante una cascada de acciones de tutela producto de una recurrente omisión por parte de
las autoridades competentes respecto de la apropiación oportuna de las sumas destinadas al pago de las obligaciones laborales frente a sus
pensionados. (…) Ahora bien, no ignora esta Corte la situación de déficit financiero permanente que vive el Departamento de Bolívar, al
punto de tener parte de sus rentas embargadas y estar realizando gestiones ante el gobierno nacional para obtener los recursos que le permitan
atender sus obligaciones laborales.”
51 Corte Constitucional. SU-090/00
52 Corte Constitucional. SU-090/00 “Además, el no pago de las pensiones no depende de la voluntad del gobernador, sino que responde a una
situación de crisis del departamento.”
53 Corte Constitucional. SU-090/00 “En realidad, en circunstancias como las descritas, en las que se presenta una violación sistemática y
prolongada de los derechos fundamentales de múltiples personas, la Corte - en cumplimiento de su deber de velar por la vigencia de los
derechos fundamentales de los asociados - debe ordenar la cesación de la transgresión constitucional, disponiendo las medidas necesarias para
restablecer los derechos conculcados”
54 Corte Constitucional Sentencia SU-559/97 “cabe entender que la notificación y el requerimiento conforman el repertorio de órdenes que
puede librar la Corte, en sede de revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de que el estado de
cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino que, además, lo sea en relación con situaciones
semejantes, no puede restringir el alcance del requerimiento que se formule.”
50
40
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
2.3.8
Por la afectación de múltiples derechos a la población en situación de
desplazamiento forzado por la violencia.
Sobre este problema la Corte Constitucional señaló que se trata de un problema estructural que
constituye una emergencia social.
En efecto, desde la Sentencia SU-1050 de 2000, la Corte señaló que desde la década de los
ochenta, Colombia afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en el
desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los cuales son
menores de edad y mujeres; que las dimensiones del desplazamiento forzado en el país
sugerían que se había desbordado la capacidad del Estado colombiano para enfrentar este
problema; que el fenómeno del desplazamiento forzado que enfrentaba el país constituía una
verdadera catástrofe humanitaria -la más grave que se presenta en el mundo occidental- que
exige la atención inmediata y prevalente de las instituciones, desde luego, dentro de los límites
de las posibilidades y recursos existentes; que, por lo tanto, el gasto en el cuidado a los
desplazados debe ser considerado, inclusive, como más perentorio que el gasto público social,
al cual el artículo 350 de la Carta Política le asignó prioridad sobre los demás; que dicho estado
de emergencia social debe ser afrontado sin dilaciones por el Estado, para poder responder
verdaderamente a su definición como un Estado social y si ello implica sacrificios en otros
renglones ha de ser claro que estos tienen pleno fundamento constitucional en el marco del
deber ciudadano de solidaridad; que dicho fenómeno entraña un serio peligro para la sociedad
política colombiana, pues más de tres millones de colombianos se encuentran en la diáspora,
acosados por todo tipo de penalidades y agobiados por las violaciones de sus derechos; que las
personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace
merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado, lo cual significa que estas
personas tienen el derecho de recibir asistencia en la situación de emergencia que enfrentan;
que dicho fenómeno ha generado una situación de emergencia social de tal magnitud que hace
necesario que este tema sea asumido directamente por la más alta instancia del país, el
Presidente de la República, quien "simboliza la unidad nacional" y "está obligado a garantizar
los derechos y libertades de todos los colombianos" (C.P., art. 188) y es al mismo tiempo Jefe
de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (C.P., art. 189). La Corte
llegó a esta conclusión luego de observar el carácter urgente que posee la atención a los
colombianos expulsados de sus hogares por causa de la violencia y las dificultades que para
este fin plantean la ausencia de coordinación entre las entidades encargadas de asistirlos y las
omisiones mencionadas en relación con la aplicación de las normas dictadas para ese
propósito.
A su vez, con la Sentencia T-025 de 2004, la Corte constató y declaró el desplazamiento
forzado como un estado de cosas inconstitucional, para lo cual la Corte señaló que el problema
del desplazamiento forzado interno en Colombia, cuya dinámica actual tuvo su inicio en la
década de los años ochenta, afecta a grandes masas poblacionales. La situación es tan
preocupante, dijo, que en distintas oportunidades la Corte Constitucional la ha calificado como
(a) “un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando,
41
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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como es lógico, por los funcionarios del Estado”55; (b) “un verdadero estado de emergencia social”, “una
tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante
las próximas décadas” y “un serio peligro para la sociedad política colombiana”56; y, más recientemente,
(c) un “estado de cosas inconstitucional” que “contraría la racionalidad implícita en el constitucionalismo”, al
causar una “evidente tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores,
principios y derechos contenidas en el Texto Fundamental y la diaria y trágica constatación de la exclusión de
ese acuerdo de millones de colombianos”57.
A partir de esta Sentencia es posible establecer una línea divisoria entre lo que había sido la
jurisprudencia sobre el ECI y lo que el ECI es conforme a la Sentencia T-025 de 2004. En esta
sentencia, la Corte Constitucional determinó los elementos que en su criterio configuran dicho
ECI.
La Corte señala que la actividad en general por parte de las entidades encargadas de la
población desplazada no han cumplido con las metas propuestas, en razón de diversas
circunstancias relacionadas con la omisión de sus funciones y con la puesta en marcha de sus
políticas, dando como resultado la vulneración de derechos fundamentales y en consecuencia
la presentación de un sin número de acciones de tutela.
De lo anterior se deriva entonces el primer elemento que la Corte Constitucional, con ayuda de
las anteriores sentencias esboza. Este elemento se refiere a la repetida y sistemática vulneración
de los derechos fundamentales a una generalidad de personas.
“se está ante un estado de cosas inconstitucional cuando “(1) se presenta una repetida violación
de derechos fundamentales de muchas personas”58
Como segundo elemento que establece la Corte, se menciona el hecho de la responsabilidad
que tienen las entidades encargadas de la población desplazada con la misma. A este
respecto explica que se está frente al fenómeno del estado de cosas inconstitucional, cuando
la causa generadora de dichas vulneraciones proviene de la omisión de funciones por parte
de las entidades del Estado. Esto es que la causa de vulneración de derechos, no es
responsabilidad de una sola entidad, sino de todo un conjunto de entidades y circunstancias.
Esto se resume en que la vulneración se debe a un problema de estructura general en el
Estado.
“(2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada,
sino que reposa en factores estructurales.”59”60
Corte Constitucional, Sentencia T-227 de 1997, MP: Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte tuteló los derechos de un grupo de
desplazados de la Hacienda Bellacruz que luego de invadir las instalaciones del INCORA firman un acuerdo con el gobierno para ser
reubicados en un predio. Mientras se lograba la ejecución del acuerdo, se propone el alojamiento temporal de los campesinos en un hotel del
municipio de la Mesa, pero a raíz de las declaraciones de la gobernadora de Cundinamarca en donde acusaba a los desplazados de estar
vinculados a la guerrilla, de generar problemas de orden público, y de ordenar a los alcaldes del departamento tomar medidas para evitar
problemas de orden público, incluida la limitación a la circulación de los campesinos desplazados, se frustra el proceso de reubicación de los
campesinos de Bellacruz.
56 Las tres expresiones fueron usadas en la sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
57 Las tres expresiones fueron usadas en la sentencia T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño.
58 Corte Constitucional Sentencia T 025/04
59 SU-090 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz (estado de cosas inconstitucional por la omisión en el pago de pensiones en el
Departamento del Chocó).
55
42
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Adiciona la Corte otros criterios para determinar la existencia del estado de cosas
inconstitucional y al respecto, entiende que igualmente el hecho de verse una persona
obligada a presentar acciones de tutela, como requisito previo, para lograr que se garantice
el cese de la vulneración del derecho; la no expedición de medidas necesarias para garantizar
la protección de los derechos y la congestión de los despachos judiciales con ocasión de la
masiva presentación de acciones de tutela, son características de lo que constituye un estado
de circunstancias violatorias de la Constitución.
“Dentro de los factores valorados por la Corte para definir si existe un estado de cosas
inconstitucional, cabe destacar los siguientes: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios
derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada
omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos;
(ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela
como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de
medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los
derechos. (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de
varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige
un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las
personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la
protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.”
Así las cosas, la Corte Constitucional, al cotejar lo anterior, con la realidad que vivía la
población desplazada, entendió que efectivamente se estaba frente a un estado de cosas
inconstitucional. Por tal motivo, encontró necesario actuar de manera tal, que fuera posible
remediar dicha realidad inconstitucional desde su raíz.
Para lo anterior la Corte consideró necesario emitir una serie de órdenes que permitieran
superar el estado de cosas constitucional, órdenes que propendieran por mejorar la excesiva
vulneración de los derechos tanto de los accionantes, como de toda persona que se encuentre
en la misma situación.
“Cuando se constata la vulneración repetida y constante de derechos fundamentales, que afectan
a multitud de personas, y cuya solución requiere la intervención de distintas entidades para
atender problemas de orden estructural, esta Corporación ha declarado la existencia de un estado
de cosas inconstitucional y ha ordenado remedios que cobijen no sólo a quienes acuden a la
acción de tutela para lograr la protección de sus derechos, sino también otras personas colocadas
en la misma situación, pero que no han ejercido la acción de tutela.”61
En razón de lo expuesto, la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional,
motivo por el cual emitió, y sigue profiriendo, una serie de órdenes dirigidas a diferentes
entidades gubernamentales con el fin de que el cumplimiento de las mismas conduzca a la
superación del mencionado estado62.
Corte Constitucional Sentencia T 025/04
Corte Constitucional Sentencia T 025/04
62 Corte Constitucional Sentencia T 025/04 “Tales órdenes tienen como finalidad que las entidades encargadas de atender a la población
desplazada establezcan, en un plazo prudencial, y dentro de la órbita de sus competencias, los correctivos que sean necesarios para superar los
60
61
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Sentencias posteriores a la T-025 de 2004, adoptaron la postura planteada por ésta, en todo lo
relacionado con el estado de cosas inconstitucional. Estas providencias son: T-813/04, T1096/04, T-1191/04, T-175/05, T-175/05, T-086/06, T-585/06, T-919/06, T-136/07, T966/07, SU-484/08, T-156/08 y T-1234/08.
Debe tenerse en cuenta que años más tarde, con la Sentencia T-760 de 2008, la Corte
Constitucional abordó varios casos en los que se invocó la protección del derecho a la salud,
principalmente, el acceso a los servicios de salud, para luego de revisar las decisiones de
instancia adoptar algunas órdenes especiales. Estos casos se refieren a diversas situaciones en
las cuales el acceso a los servicios de salud requerido fue negado. Estas situaciones fueron las
siguientes: acceso a servicios de salud contemplados en el plan obligatorio de salud, POS,
sometidos a pagos moderadores; acceso a servicios de salud no incluidos dentro del POS;
acceso a los servicios de salud que requiere un menor para su adecuado desarrollo;
reconocimiento de incapacidades laborales cuando no se cumplen los requisitos de pago
oportuno; acceso a los servicios de salud en condiciones de integralidad; acceso a los servicios
de salud de alto costo y para tratar enfermedades catastróficas, así como a los exámenes
diagnósticos; acceso a los servicios de salud requeridos por personas vinculadas al Sistema de
Salud, en especial si se trata de niños, niñas y adolescentes; acceso a los servicios de salud
cuando se requiere desplazarse a vivir en lugar distinto a aquel en que reside la persona;
libertad de elección de la ‘entidad encargada de garantizarle el acceso a la prestación de los servicios de
salud’63 y duda acerca de la inclusión del lente intraocular en el POS y procedencia del
recobro.64
La estructura de la decisión de la Corte va encaminada a comprender y analizar los problemas
en materia de acceso a los servicios de salud, que llevaron a los tutelantes a acudir a la justicia
constitucional en una creciente proporción desde el año 1999 hasta el 2008 para obtener la
satisfacción de sus derechos, sin que las órdenes impartidas por la Corte, caso por caso, así
como por todos los jueces del país, hubieran conducido a la superación de tales problemas.
La Corte Constitucional constató un masivo y reiterado incumplimiento de las obligaciones en
las diferentes facetas del derecho a la salud, lo cual dijo, ha permitido establecer y valorar que
las implicaciones de las fallas del sistema de seguridad social en salud han generado la no
consumación de su finalidad de garantizar el goce universal, equitativo y efectivo del derecho a
la salud. La realidad, señaló, muestra que los órganos responsables de la regulación del sistema
de salud, no han adoptado decisiones que les garanticen a las personas el derecho a la salud sin
tener que acudir a la acción de tutela.
problemas de insuficiencia de recursos destinados y de precariedad de la capacidad institucional para implementar la política estatal de atención
a la población desplazada.”
63 En la reglamentación vigente, las entidades encargadas de garantizar la prestación de los servicios de salud son denominadas Entidades
Promotoras de Salud, EPS. Antes de entrar en vigencia la Ley 1122 de 2007 las entidades del régimen subsidiado se denominaban
Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS; en la actualidad todas se denominan EPS (art. 14, Ley 1122 de 2007 – ‘Las Entidades
Promotoras de Salud en cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento. Las entidades que a la
vigencia de la presente ley administran el régimen subsidiado se denominarán en adelante Entidades Promotoras de Salud del Régimen
Subsidiado (EPS). […]’).
64 Sentencia T-760/08
44
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Como resultado de esa visión de conjunto, tanto de los problemas de regulación como de las
facetas pertinentes del derecho a la salud, la Corte identificó que la problemática que de éstas
se derivan tienen implicaciones que vulneran en todo su contexto el derecho a la salud, todo lo
cual constituye un fallo estructural en el Sistema de Seguridad Social en Salud, el que, a juicio
de la Corte, le otorga competencia para evitar que se sigan trasgrediendo los preceptos
constitucionales y en especial el derecho a la salud de los afiliados al sistema de salud, lo cual a
su vez es el fundamento de las órdenes generales atinentes a corregir dichos problemas.
En todo caso, debe destacarse que no obstante esta realidad constatada, la Corte
Constitucional no declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional.
2.4
El Estado de Cosas inconstitucional para resolver problemas estructurales de
carácter social y los Estados de Excepción, entre ellos el Estado de Emergencia
por la afectación de los órdenes económico y social o con motivo de la
ocurrencia de una grave calamidad pública
Mientras que el Estado de Cosas Inconstitucional ha sido creado mediante decisiones de carácter
judicial a partir de la interpretación sobre la competencia del juez de tutela prevista en el inciso
final del artículo 27 del Decreto Extraordinario 2591 de 1991, con el objeto de dictar órdenes y
hacer el seguimiento de las mismas para resolver problemas estructurales que vulneran o
amenazan vulnerar de manea múltiple y masiva derechos fundamentales, los estados de excepción,
entre ellos el estado de emergencia, son de extirpe y regulación constitucional y legal estatutaria
con el objeto garantizar la vigencia y la eficacia del orden constitucional aún en situaciones de
anormalidad y en este caso concreto con motivo de la ocurrencia de hechos súbitos o
sobrevivientes que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico o el orden social o con motivo de hechos que constituyan grave calamidad pública.
Así lo determina los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y la Ley Estatutaria 137 de
1994, y así lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, desde la Sentencia C-004 de mayo 7 de
1992, proferida por la Corte Constitucional65,
“8. La regulación constitucional de los estados de excepción —estado de guerra exterior, estado de
conmoción interior y estado de emergencia— responde a la decisión del constituyente de garantizar
la vigencia y eficacia de la Constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se
convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus
reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y
medidas que permitan enfrentarlas. Los estados de excepción constituyen la respuesta jurídica para
este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece
el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.
“9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en
los que la Constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las
hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e
MP Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, ref. radicación RE-001, revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992, “por el cual se
declara el estado de emergencia social”.
65
45
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias
para regresar a tal situación, en la cual la Constitución adquiere su pleno sentido normativo y que
constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios
generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su
definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para
corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes
estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.
(…)
“13. Los estados de excepción no pueden desconocer el principio democrático llamado a no
decaer ni siquiera en épocas de anormalidad. Si bien bajo los estados de excepción se modifica
transitoriamente la técnica de legitimidad que rige en épocas de normalidad, ella se mantiene. En
los estados de excepción, primero se adopta la medida que se incorpora en un decreto legislativo
y luego, por la vía de los controles político y jurídico (Congreso y Corte Constitucional), se busca
el consenso democrático. De ahí que el Congreso potencie su papel de censor y que este órgano
del poder se convierta en foro de discusión sobre la actuación del gobierno.
“14. En los estados de excepción, la anormalidad no desvirtúa la separación de poderes. La
visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que concilia el
ejercicio de funciones separadas —que no pertenecen a un órgano sino al Estado— con la
colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la
comunidad (CP arts. 2 y 113). La técnica de organización del poder que la Constitución
contempla para épocas de anormalidad, consulta fundamentalmente la necesidad de estructurar
una respuesta rápida y eficaz frente a la misma con la preservación de un mecanismo particular
de separación de funciones. La función legislativa es asumida por el gobierno y sin agotar el
trámite legislativo ordinario, por la vía de los decretos legislativos, se busca articular un eficiente
mecanismo de respuesta. La función de control, según la técnica clásica de frenos y contrapesos,
le corresponde al Congreso que, de todas maneras, conserva la plenitud de sus atribuciones.
“15. La relación normalidad - anormalidad no quiere decir que el sistema construido por la
Constitución no sea capaz en condiciones de normalidad de afrontar con medios ordinarios las
perturbaciones, conflictos y demandas del ambiente social, económico, político y cultural, tanto
de orden interno como externo. Este sistema está diseñado para que opere sobre un medio
sometido a todo tipo de presiones y produzca respuestas, adaptativas y transformadoras, de
manera que el Estado aparato en el proceso de modernización sea instrumento de cambio y
vehículo de la cooperación social y, al mismo tiempo, defensor y custodio de las pautas y valores
fundamentales de la nacionalidad, que deben persistir pese a los inevitables y deseables cambios y
vicisitudes del discurrir social.
“16. El ámbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que pueden poner en
peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que
resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de
amenazar con superar un límite crítico. La función de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la
normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo caso cuando todavía se
dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones
se expongan al colapso” (bastardillas fuera del texto).
46
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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Estas apreciaciones se reiteran y refuerzan con lo dicho por la Corte Constitucional en las
Sentencias C-556 de 1992, C-179 de 1994, C-122 de1997 y C-122 de 1999.
Por su parte, el ECI no está sometido a presupuestos formales o materiales para su declaración o
para constatar su superación.
En cambio, conforme a la Constitución Política la declaración de un estado de excepción está
sometida a unos requisitos formales y materiales que ella misma contempla. Así mismo, la
Constitución exige unos presupuestos o requisitos formales y materiales para levantar un estado de
excepción y declarar restablecido el orden público, excepto en el caso del estado de emergencia
cuyas facultades simplemente se agotan al vencimiento del período para el cual fue decretado. Su
ausencia determina la inexequibilidad del acto y la responsabilidad de los funcionarios
respectivos.
No existe regla alguna que señale qué circunstancias pueden conducir a la declaratoria por parte de
la Corte Constitucional de un ECI.
En cuanto se refiere a los estados de excepción, el gobierno no puede arbitrariamente definir
cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden público, sea
político –externo o interno-, económico, social o ecológico o constitutiva de grave calamidad
pública. Se requiere que el hecho que señale el gobierno quede incluido en el ámbito conceptual y
significativo de tales conceptos.
Dentro del marco razonable de apreciación que corresponde al Presidente de la República, son
presupuestos fácticos para la declaratoria de emergencia, los siguientes:
•
Que se trate de hechos sobrevinientes, esto es, la necesidad importante, extraordinaria e
improrrogable. Es extraordinaria aquella que no puede ser satisfecha en un tiempo razonable a
través de los medios de legislación ordinaria. Es importante e improrrogable, si en el contexto
social y político del momento, es urgente y es de interés vital de la sociedad. Y, es de interés
vital si la negación de esa necesidad puede afectar la tensión normal y desplazarla hacia un
nivel crítico.
•
Que tales hechos se prolonguen en el tiempo y alteren significativamente las condiciones
normales de funcionamiento de la sociedad y la economía y cuya persistencia pueda llegar a
afectarlas de tal manera que alcancen niveles críticos.
•
Que no obstante los hechos sean crónicos, haga crítica la prestación de los servicios públicos
vitales desplazando a la sociedad las consecuencias del mal funcionamiento.
•
Que sean hechos distintos a los casos de guerra exterior o conmoción interior, puesto que,
desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano ha separado las
nociones de orden público político y la de orden público económico. La Constitución de 1991
sumó a éste último los elementos de orden social y ecológico, con el ánimo de racionalizar y
controlar más adecuadamente el ejercicio de los poderes de excepción, por lo cual los
47
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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presupuestos fácticos para la declaratoria del estado de emergencia deben ser distintos a los de
los otros estados de excepción: guerra exterior o conmoción interior. Esto obviamente no
significa que no puedan existir relaciones entre los factores económicos, sociales y ecológicos
y el orden político, pues, como ya lo ha establecido esta corporación “no puede descartarse ab
initio que la etiología última del estado de conmoción interior pueda residir en graves factores
de tensión de orden económico o social. Por el contrario, parecería, si se revisa la historia, que
ésta es la constante. Lo que interesa, para los efectos constitucionales, es la naturaleza de la
causa inmediata de la perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver
a través del régimen ordinario el insuceso que induce al estado de excepción”.
•
Que exista la imposibilidad de contrarrestar tales hechos mediante el funcionamiento de las
instituciones de la normalidad y mediante las herramientas que le son propias para resolver los
problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema económico, social o ecológico.
•
Finalmente, que por su intensidad o sus efectos tales hechos constituyan una grave calamidad
pública que perturbe o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país.
No existe regla que señale el término de duración o vigencia de un ECI declarado por la Corte. El
declarado con la Sentencia T-025 de 2004, lleva 6 años y medio de vigencia, esto es, más de 72
meses.
Los estados de excepción, en cambio, son temporales, nunca indefinidos, los cuales no pueden
exceder los precisos y cortos períodos previstos en la Carta. En el caso del estado de conmoción
interior no puede exceder de 270 días, mientras que el estado de emergencia no puede exceder de
30 días.
En el ECI no existe regulación y medida alguna sobre los autos de seguimiento. Conforme a la
práctica hasta ahora reseñada, ellos superan las órdenes contenidas en la Sentencia que constata y
declara el ECI.
En cambio, las medidas que dicta el Gobierno durante un estado de excepción, están destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, con las siguientes
características:
•
Deben proferirse dentro del lapso temporal señalado en el decreto declarativo del estado de
excepción.
•
Deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de excepción,
o lo que es lo mismo, deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas
invocadas para declararlo.
•
Deben tener por finalidad exclusiva “conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.
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•
Deben expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es
necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, lo
cual conlleva la obligación del gobierno de exponer, en relación con cada medida, las razones
por las cuales lo considera necesario para contrarrestar o poner fin a la situación de crisis que
lo originó, razones que también deben servir para analizar y calificar la proporcionalidad,
finalidad y eficacia de la medida.
•
Deben guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.
•
No pueden suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales.
•
No pueden interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
demás órganos del Estado, ni suprimir ni modificar los organismos ni las funciones básicas de
acusación y juzgamiento. En otros términos, no pueden reformar o modificar el régimen
constitucional.
2.5. Análisis particular del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en materia de
población en situación de desplazamiento forzado por la violencia (PSDFV).
Incorporado por vía jurisprudencial, según lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia T025/04, “El concepto de estado de cosas inconstitucional ha evolucionado
jurisprudencialmente desde 1997 cuando se declaró por primera vez. En las sentencias más
recientes sobre este fenómeno, de conformidad con la doctrina de esta Corporación, se está
ante un estado de cosas inconstitucional cuando “(1) se presenta una repetida violación de derechos
fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de
sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable
únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.”
El sustento jurídico que esgrimió la Corte Constitucional para justificar la ampliación de las
competencias que surgen en virtud de una sentencia de tutela para dictar órdenes que superan
el interés individual de los recurrentes es, en palabras de la Corte en la citada Sentencia T-025
de 2004, “(proteger) en aras del principio de igualdad, los derechos de quienes se encuentran
en una situación similar a la demandada, pero no acudieron a la acción de tutela.”
En ese sentido, lo que pretende la Corte Constitucional a la hora de constatar un ECI es lograr
“que las autoridades adopten, dentro de la órbita de sus competencias, los correctivos que permitan superar tal
situación.” Para tal efecto, la Corte Constitucional invocó los deberes constitucionales del
Estado en dos sentidos: El deber de las autoridades de “proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares” (Artículo 2, CP), así como el deber que tienen
unos órganos del Estado “de colaborar de manera armónica con los restantes órganos del Estado para la
realización de sus fines” (C.P. art., 113).
49
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Para ello entonces, la Corte ha definido cuáles son los factores valorados para constatar si
existe un estado de cosas inconstitucional, y de su verificación en un caso concreto dependerá
que la Corte decida hacer la correspondiente declaración. Dichos elementos son:
“(i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un
número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el
cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas
inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento
para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas,
administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (iv) la
existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades,
requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de
recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas
afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de
sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.”
Así las cosas, tal y como se pudo observar en acápite anterior, la figura del Estado de Cosas
Inconstitucional fue creada por la Corte Constitucional a través de sus decisiones judiciales y
ella corresponde a la ampliación de los efectos de la acción de tutela para la protección de
derechos humanos fundamentales desde su dimensión objetiva. En ese sentido se asemeja a los
efectos del denominado litigio de interés público o litigo de impacto que, cómo se vio al inicio
de este Informe, ha sido desarrollado por varios tribunales nacionales de distintos continentes
para superar “problemas estructurales”.
Dichos problemas, según lo ha señalado igualmente la doctrina con base en lo dicho por la
jurisprudencia constitucional66 tienen tres elementos distintivos: a) Afectar a un número amplio
de personas que alegan la violación de sus derechos, ya sea directamente o a través de
organizaciones que litigan su causa; b) Involucrar varias entidades estatales como demandadas
por ser responsables de fallas sistemáticas de políticas públicas; y, c) Implicar órdenes de
ejecución compleja, mediante las cuales el juez de la causa instruye a varias entidades públicas a
emprender acciones coordinadas para protegerá a toda la población afectada.
Ahora bien, en los casos atrás reseñados en que la Corte constató un estado de cosas
inconstitucional, a excepción del que atañe este Informe, no se había desarrollado ningún
sistema de seguimiento al cumplimiento de la sentencia que implicara, como sucede en el caso
del desplazamiento, todo un proceso para la declaración de la superación del ECI.
2.5.1 Las circunstancias y problemas concretos que dieron pie a la declaratoria del ECI
La Sentencia T-025 del 22 de enero de 2004, es la decisión tomada por la Corte Constitucional
en el proceso llevado a cabo sobre el Expediente T-653010, en el que se acumularon los
procesos de 109 expedientes, correspondientes a igual número de acciones de tutela
interpuestas por 1.150 núcleos familiares, “todos pertenecientes a la población desplazada, con
66
Rodríguez Cesar, (Coord.) Más allá del Desplazamiento, Ediciones Uniandes, 2010, P. 435
50
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
un promedio de 4 personas por núcleo, y compuestas principalmente por mujeres cabezas de
familia, personas de la tercera edad y menores, así como algunos indígenas.” La acumulación
de procesos terminó en noviembre de 2003 y se trataba de personas que habían sido víctimas
de desplazamiento por hechos que tenían en promedio un año y medio de antigüedad, es
decir, hechos sucedidos en mayo de 2001.
Se trata de casos de personas de múltiples regiones del país que accedieron en su mayoría a
beneficios del programa de atención humanitaria, pero que encontraron diversos problemas al
respecto. Las tutelas se basaban en que las autoridades no estaban cumpliendo con su misión
de protección a la población desplazada y por la falta de respuesta efectiva a sus solicitudes en
materia de vivienda y acceso a proyectos productivos, atención de salud, educación y ayuda
humanitaria.
“Algunos de los accionantes no han recibido ayuda humanitaria a pesar de encontrarse inscritos
en el Registro Único de Población Desplazada.67 En muchos casos, ha transcurrido un período
largo (entre 6 meses y dos años) sin recibir ningún tipo de ayuda de parte de la Red de
Solidaridad Social o de las otras entidades encargadas de atender a la población desplazada. La
mayoría de los accionantes no ha recibido orientación adecuada para tener acceso a los
programas de atención al desplazado, en particular en materia de vivienda, proyectos
productivos, atención en salud y educación. Con frecuencia se somete a los desplazados a un
peregrinaje institucional, sin que se le de una respuesta efectiva.
En muchas ocasiones, la respuesta de las entidades sólo se produce después de que interpusieron
la acción de tutela. En otras la respuesta se limita a informarles que no hay apropiación
presupuestal suficiente para atender su solicitud, y que además, ésta se atenderá según el orden
determinado por la entidad, sin que se les precise cuánto tiempo deberán esperar. Esa espera se
ha prolongado hasta por casi dos años. La respuesta que dieron las entidades encargadas de
atender a la población desplazada corresponde a un formato uniforme que describe de manera
general los componentes de la ayuda para los desplazados, pero que pocas veces resuelve de
fondo la petición del desplazado. Debido a una falta de asesoría adecuada, muchos de los
peticionarios solicitaron los auxilios para vivienda o para proyectos productivos, sin seguir el
procedimiento formal y por esa razón les son negados, debiendo iniciar el procedimiento de
nuevo luego de esperar meses la respuesta de las entidades.”
Las pretensiones de los accionantes en las diversas tutelas, pretendían fundamentalmente que
se prestaran los beneficios que en la ley 387 de 1997 se establecían para la población en
situación de desplazamiento y frente a los cuales no habían podido acceder.68
67 Los nombres de los accionantes que a la fecha de la interposición de la tutela no habían recibido la ayuda humanitaria de emergencia, a pesar
de encontrarse inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, se encuentran detallados en la parte resolutiva de esta Sentencia.
68 En la Sentencia T-025 de 2004, la Corte explica: los accionantes interponen acción de tutela con alguna o varias de las siguientes pretensiones: Que sus
peticiones sean resueltas de fondo y en un tiempo claro y determinado; 2.Que se materialicen las ayudas para estabilización económica, vivienda, reubicación, proyectos
productivos, acceso a educación para los hijos; 3.Que las tierras en posesión o propiedad que fueron abandonadas por los desplazados sean protegidas; 4.Que reciban o
continúen recibiendo la ayuda humanitaria de emergencia; 5.Que sean reconocidos como desplazados y se les otorguen los beneficios que surgen de esa condición; 6.Que
se adopte un programa de seguridad alimentaria; 7. Que se suministren los medicamentos recetados; 8.Que una de las personas inscritas bajo un núcleo familiar sea
desvinculada de él y se le permita continuar recibiendo la ayuda humanitaria como un núcleo familiar; 9.Que se hagan las apropiaciones necesarias para solucionar la
situación de la población desplazada y se hagan efectivos los programas para la población desplazada; 10.Que el ministerio de hacienda desembolse los dineros necesarios
para adelantar los programas de vivienda y proyectos productivos; 11.Que se le permita recibir capacitación para desarrollar proyectos productivos; 12.Que se advierta al
representante legal de la red de solidaridad que cuando omite cumplir con sus responsabilidades para con los desplazados incurre en causal de mala conducta; 13.Que se
conforme el comité municipal para la atención integral del desplazado; 14.Que se restablezca la prestación del servicio de salud que es negado a partir de la Circular
00042 de 2002, en la cual se condicionó la prestación de dicha ayuda a que se trate de problemas inherentes al desplazamiento; 15.Que las entidades territoriales,
dentro de su disponibilidad presupuestal, contribuyan a los planes de provisión de vivienda para la población desplazada.
51
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Al abordar el asunto, la Sala de revisión encontró que el asunto implicaba “problemas
jurídicos constitucionales complejos” relacionados con la política estatal de atención a la
población desplazada. Dichos problemas, en palabras de la Corte se debían:
“(i) a la grave situación de vulnerabilidad que aqueja a la población desplazada; (ii) a los
problemas que enfrentan a raíz de la forma como están siendo atendidas sus solicitudes por las
entidades demandadas; (iii) al tiempo excesivamente prolongado que ha transcurrido sin que
hayan obtenido las ayudas previstas; (iv) al altísimo volumen de tutelas que presentan los
desplazados para obtener la ayuda efectiva a que tienen derecho y al hecho de que varias
entidades hayan convertido la presentación de la acción de tutela como parte del procedimiento
ordinario para obtener la ayuda solicitada; (v) a que la situación que se pretende resolver
mediante la presente tutela afecta a toda la población desplazada, cualquiera que sea el sitio en el
cual se encuentren actualmente, e independientemente de que hayan acudido a la acción de tutela
para obtener la protección efectiva de sus derechos, (vi) a que la mayor parte de los problemas
planteados se ha presentado de manera reiterada desde que se estableció la política para la
atención de la población desplazada; y (vii) a que algunos de los problemas planteados por los
desplazados deben ser examinados por primera vez por la Corte.”
Ahora, si bien es cierto que todas estas problemáticas circundaron la decisión de la Corte
Constitucional, lo cierto es que más adelante el texto de la Sentencia identifica puntualmente
los problemas constitucionales complejos, que finalmente son la razón que motiva a la Corte
a constatar y declarar la existencia del ECI. Dichos problemas se encuentran explícitamente
citados por la Corte en el apartado 6.3 de la sentencia de la siguiente forma:
“Esta Sala encuentra que los bajos resultados de la respuesta estatal, según los cuales no ha sido
posible proteger integralmente los derechos de la población desplazada, se pueden explicar de
acuerdo a dos problemas principales: (i) La precariedad de la capacidad institucional para
implementar la política, y (ii), la asignación insuficiente de recursos.”
Respecto del problema general de capacidad institucional existen, según la sentencia,
problemas en cuanto a (i) el diseño y el desarrollo reglamentario de la política pública dirigida a
responder al desplazamiento forzado; (ii) la implementación de la política, y (iii), el seguimiento
y la evaluación de la gestión realizada en la ejecución de la política.
Luego de analizar detenidamente, todos y cada uno de los elementos que constituyen las
falencias en materia de capacidad institucional, la Corte expresó:
“6.3.1.4. En conclusión, la Corte estima que la respuesta del Estado sufre de graves deficiencias
en cuanto a su capacidad institucional, que abarcan todos los niveles y componentes de la
política, y por lo tanto, que impiden, de manera sistemática, la protección integral de los
derechos de la población desplazada. No puede el juez de tutela solucionar cada uno de estos
problemas, lo cual corresponde tanto al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales, como
al Congreso de la República, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. No obstante, lo
anterior no impide que al constatar la situación de vulneración de los derechos fundamentales en
52
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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casos concretos, la Corte adopte correctivos encaminados a asegurar el goce efectivo de los
derechos de los desplazados, como lo hará en esta sentencia, e identifique remedios para superar
estas falencias estructurales que comprometen diversas entidades y órganos del Estado.”
Por su parte, respecto del problema de asignación presupuestal la Corte Constitucional sostuvo
que “el nivel absoluto de los montos asignados continúa siendo insuficiente, y muy inferior a
los niveles necesarios para (a) satisfacer la demanda de las personas desplazadas, (b) proteger
los derechos fundamentales de las víctimas de este fenómeno, y (c) desarrollar e implementar
efectivamente las políticas previstas en la ley y desarrolladas por el ejecutivo en normas
reglamentarias y documentos CONPES” y en ese sentido, la Corte, establece que “con el fin
de corregir esta situación, es necesario que las distintas entidades nacionales y territoriales
encargadas de la atención de la población desplazada, cumplan a cabalidad con sus deberes
constitucionales y legales y adopten, en un plazo razonable, y dentro de las órbitas de sus
competencias, los correctivos que aseguren una suficiente apropiación presupuestal. Al ordenar
este tipo de medidas, no está desconociendo la Corte la separación de poderes que establece
nuestra Constitución, ni desplazando a las demás autoridades en el cumplimiento de sus
deberes.”
2.5.2 El objetivo de la constatación y declaración del ECI en la Sentencia T-025 de 2004
Tal como se ha expuesto, el objetivo fundamental de la declaratoria de un ECI, fue el de
enfrentar un problema estructural, una falla que obstaculiza la acción del Estado en la protección
de los Derechos de un número masivo de personas. En el caso de la Sentencia T-025 de 2004,
el objeto de la constatación y declaración del ECI por la H. Corte Constitucional, fue el de
superar los problemas estructurales y a su vez, el de garantizar la protección del núcleo
fundamental de los derechos de las personas en situación de desplazamiento forzado por la
violencia.
En tal sentido, la Corte señaló un listado de derechos fundamentales, considerados como el
mínimo inquebrantable frente a los cuales, en palabras de la Corte “es claro que las autoridades
en ningún caso pueden obrar de forma tal que terminen por desconocer, lesionar o amenazar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales constitucionales de las personas desplazadas –
en la misma medida en que no pueden actuar de manera tal que afecten el núcleo esencial de
los derechos de ninguna persona que se encuentre en el territorio colombiano -. En esa
medida, no pueden los desplazados ser objeto de acciones por parte de las autoridades que
atenten, por ejemplo, contra su integridad personal o contra su libertad de expresión.”
Ahora bien, además de la obligación de respeto, dichos derechos también son objeto de
protección constitucional respecto de su satisfacción, para lo cual la Corte establece su
contenido prestacional mínimo, al que está sujeto el Estado y cuyo cumplimiento pretende ser
garantizado con la figura del ECI.
“Con base en las obligaciones internacionales asumidas por Colombia en materia de derechos
humanos y derecho internacional humanitario, así como en la compilación de criterios para la
interpretación y aplicación de medidas para atender a la población desplazada contenida en los
53
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Principios Rectores, la Sala considera que los siguientes derechos mínimos encuadran bajo esta
definición y, por ende, integran el mínimo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el
Estado:
1. El derecho a la vida, en el sentido que establece el artículo 11 C.P. y el Principio 10.
2. Los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral (artículos 1 y 12 C.P.),
tal y como se particularizan en el Principio 11.
3. El derecho a la familia y a la unidad familiar consagrado en los artículos 42 y 44 CP y
precisado para estos casos en el Principio 17, especialmente aunque sin restringirse a ellos, en los
casos de familias conformadas por sujetos de especial protección constitucional -niños, personas
de la tercera edad, disminuidos físicos, o mujeres cabeza de familia -, quienes tienen derecho a
reencontrase con sus familiares.
4. El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo
vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben
proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y
agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios
esenciales.”69 También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la
participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas
prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a
27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las
autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los
desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia,
que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima
durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno.
5. El derecho a la salud (artículo 49 C.P.) cuando la prestación del servicio correspondiente sea
urgente e indispensable para preservar la vida y la integridad de la persona ante situaciones de
enfermedad o heridas que les amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas e
infecciosas, de conformidad con el Principio 19. Ahora bien respecto de los niños y niñas se
aplicará el artículo 44 y en relación con los menores de un año, se aplicará el artículo 50 C.P.
6. El derecho a la protección (artículo 13 C.P.) frente a prácticas discriminatorias basadas en la
condición de desplazamiento, particularmente cuando dichas prácticas afecten el ejercicio de los
derechos que se enuncian en el Principio 22.
69 La ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas
prestaciones específicas. Dicho artículo dice: “De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el
Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer,
asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de
cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de
desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso
de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas
temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del Derecho Internacional
Humanitario. Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados
por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes
patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que
condujeron al desplazamiento. Parágrafo. A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses,
prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.”
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
7. Para el caso de los niños en situación de desplazamiento, el derecho a la educación básica
hasta los quince años (artículo 67, inciso 3, C.P.). Precisa la Sala que, si bien el Principio 23
establece como deber del Estado proveer la educación básica primaria a la población desplazada,
el alcance de la obligación internacional que allí se enuncia resulta ampliado por virtud del
artículo 67 Superior, en virtud del cual la educación será obligatoria entre los cinco y los quince
años de edad, y debe comprender como mínimo un año de preescolar y nueve de educación
básica. También en virtud de lo dispuesto por la Carta Política, no es el Estado el único obligado
a garantizar la provisión del servicio educativo en los niveles y a los grupos de edad referidos;
también esta obligación cobija a los padres de familia o acudientes –quienes no pueden impedir
el acceso de sus hijos a la educación en su lugar de desplazamiento- y a los menores –que están
obligados a asistir a los planteles educativos correspondientes -. Por su parte, el Estado está
obligado, como mínimo, a garantizar la provisión de un cupo escolar a cada niño desplazado en
edad de educación obligatoria, en un establecimiento educativo público? Es decir, la obligación
mínima del Estado en relación con la educación de los niños desplazados es la de garantizar su
acceso a la educación a través de la provisión de los cupos que sean necesarios en entidades
públicas o privadas de la zona.70
8. En relación con la provisión de apoyo para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de
la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento –obligación
estatal fijada por la Ley 387 de 1997 y deducible de una lectura conjunta de los Principios
Rectores, en especial de los Principios 1, 3, 4, 11 y 18, considera la Corte que el deber mínimo
del Estado es el de identificar con la plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su
situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus habilidades y
conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en el corto y
mediano plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto razonable de
estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al
mercado laboral, así como emplear la información que provee la población desplazada para identificar alternativas
de generación de ingresos por parte de los desplazados.”
Limitado de esta forma, el objetivo del ECI constatado y declarado mediante la Sentencia T025 de 2004, se refería a la adaptación inicial de la figura a la solución de los fallos estructurales
en materia de asignación de presupuesto y capacidad institucional, con el componente
adicional de garantizar el respeto y satisfacción mínima del núcleo esencial de derechos
fundamentales de la población en situación de desplazamiento.
Dichos derechos, fueron concretamente definidos por la Corte en su sentencia, de forma tal
que, todo el proceso debería ligarse a constatar la superación de las fallas estructurales y los
avances en cuanto a la protección del goce efectivo de los derechos establecidos en la T-025 de
2004, tal como ellos fueron analizados en la misma; empero, ello, como se verá a continuación,
no ha sido así.
Esta fue la orden impartida por la Corte en la sentencia T-215 de 2002 a la Secretaría de Educación Municipal demandada: Disponer el
ingreso al sistema educativo de los niños tutelantes, usando los cupos disponibles en los colegios de la zona. Este trato preferente a los niños
en condiciones de desplazamiento se justifica no sólo por ser la educación un derecho fundamental del que son titulares, como todos los
demás menores de edad que se encuentren en territorio nacional, sino porque dadas sus condiciones de especial vulnerabilidad son sujetos de
protección constitucional reforzada, lo cual se traduce en materia educativa en que si no se garantiza como mínimo su educación básica, ello
agravará las repercusiones de su desplazamiento sobre su autonomía personal y el ejercicio de sus derechos.
70
55
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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2.5.3 Elementos de la naturaleza del ECI
Enmarcando la figura del ECI en el cuadro del litigio de casos estructurales, tal como lo ha
venido haciendo la Corte Constitucional a través del desarrollo jurisprudencial que le ha dado,
el primer elemento inherente de la misma es que corresponde a un mecanismo excepcional,
destinado a que el Estado cumpla eficazmente su función de promover soluciones a problemas
estructurales que causan violaciones masivas de derechos humanos. Es una herramienta en la
que, a la luz del anquilosamiento de los órganos del Estado para llevar a cabo la función de
protección y garantía de los Derechos Humanos en una situación concreta, la Corte, luego de
verificar tal situación, decide adoptar las medidas que le permiten contribuir, con las demás
Ramas del Poder Público, tomando decisiones y dictando órdenes dirigidas a salir del bloqueo
institucional, a superar las fallas estructurales, y lograr proteger eficientemente los derechos que
se ven afectados con el problema enfrentado.
Empero, existen diversas críticas al uso de la figura del ECI: la primera tiene que ver con el
origen no democrático de los jueces y su falta de rendición de cuentas ante otros órganos.
Puesto que los jueces no son elegidos popularmente, se señala que, al intervenir en asuntos de
políticas públicas que competen a otros órganos, erosionan la legitimidad y el principio de
distribución del poder público en diferentes órganos que tienen funciones separadas. Además,
se afirma, asumen poderes considerables sin ningún control. Por otro lado, está el argumento
de competencias institucionales, puesto que las Cortes están hechas para conocer casos
particulares y no para estructurar políticas que tienen alcance general y que implican una serie
de competencias y herramientas con los que las cortes no cuentan.
Quienes defienden el tema sostienen que justamente estas herramientas parten de la
constatación de un bloqueo institucional que impide la realización de los Derechos. En esos
casos, la judicatura actúa como el único órgano del Estado con la independencia y el poder
para salir del estancamiento.
La excepcionalidad de la figura es, -como sostiene Víctor Moncayo71-, de tal naturaleza “que
compromete en conjunto al Estado, cuyas instituciones se consideran responsables de la
situación declarada”. Por lo tanto, solo puede estar limitada a casos en los que las Cortes
encuentren que no hay otra posible solución dentro del funcionamiento ordinario de la
distribución constitucional de poder y competencias a las instituciones del Estado.
En tal sentido, creada la figura, es indispensable que, por una parte, el ECI permanezca
estrictamente excepcional, reservado a casos que cumplan rigurosamente con las exigencias del
ECI y limitado a las situaciones graves en que no exista otra posibilidad de remedio. Por otra
parte, es indispensable evitar a toda costa que la figura usada simultáneamente para tratar más
de un caso estructural al mismo tiempo, puesto que ello generaría la ineficacia de la figura por
la acumulación de ordenes difíciles de cumplir y aún más difíciles de hacer seguimiento. No
podría declararse un nuevo ECI sino hasta que haya sido superado el ECI que se había
71 Moncayo Víctor, “La superación del Estado de Cosas Inconstitucional sobre atención al fenómeno del desplazamiento forzado”, en
Desplazamiento Forzado, ¿hasta cuándo el Estado de Cosas Inconstitucional?. CODHES, Bogotá 2008, p. 129
56
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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declarado en otro caso. Ello generaría la credibilidad y seriedad de la figura y un indicador de
eficacia de la misma, sin que sea lo más apropiado salir de un ECI para pasar a otro.
Por otra parte, se requiere que cada sentencia que constate un ECI debe, por respeto al Estado
Social de Derecho, al equilibrio en la distribución de los órganos que integran las diferentes
ramas de poder, y a la democracia, establecer criterios objetivos, claros y razonables para la
superación del ECI. En caso distinto, si la permanencia o superación del ECI depende de
criterios subjetivos, indeterminados o imposibles de alcanzar en un tiempo razonable, la
constatación de un ECI se convierte en una figura autoritaria que deslegitima la actuación de la
Corte Constitucional y contraría el equilibrio democrático entre las Ramas y demás órganos del
Poder Público.
Respecto de la naturaleza y alcance de las órdenes que la Corte Constitucional dicta al constatar
un ECI, es indispensable igualmente tener de presente que no pueden llegar a sobreponerse
sobre las competencias de las demás entidades del Estado.
El objetivo de la herramienta debe ser que las autoridades adopten las medidas propias de sus
competencias para superar la situación, más no el de reemplazar a las autoridades competentes
en sus funciones respecto del diseño o adopción de las mismas, mediante la imposición al
Gobierno de medidas cuyo diseño, implementación y ejecución requieren de competencias y
herramientas que son propias de cada entidad pública.
Entonces, sea cual sea la gravedad de la situación, la ECI como herramienta dirigida a resolver
un problema estructural, no puede generar otro a través de la usurpación de competencias que
le son totalmente ajenas a un órgano judicial.
Si bien el ECI ha sido diseñado como un “mecanismo de ampliación de la competencia del
Juez Constitucional”72, su objetivo no consiste en que la Corte reemplace en sus funciones a las
Ramas Legislativa o Ejecutiva o a los demás órganos autónomos del Estado; no se trata de
diseñar o implementar políticas ni de dictar normas, sino de guiar al Ejecutivo y darle
herramientas para poder superar los problemas que obstaculizan el cumplimiento de los
objetivos de sus políticas o adaptarlas al correcto cumplimiento de sus deberes en materia de
derechos humanos.
Esa es la forma en que la Corte Constitucional diseñó la declaratoria del ECI en la Sentencia
T-025 de 2004, no como una herramienta para reemplazar al ejecutivo en sus competencias,
sino como una estrategia dentro de la colaboración armónica entre las Ramas del Poder
Público para el cumplimiento de los objetivos en materia de Derechos Humanos.
No puede aceptarse entonces que la figura del ECI, que solo es de creación jurisprudencial
como una herramienta de “constatación de una grave omisión en el deber de cumplimiento de
la finalidad constitucional, consistente en asegurar el goce efectivo de los Derechos”73 se
López Henrik, Op.Cit, P.25
López Henrik, “Política Pública de atención a la población desplazada por la violencia: dificultades conceptuales” en: Desplazamiento Forzado,
¿hasta cuándo el Estado de Cosas Inconstitucional?. CODHES, Bogotá 2008. P. 14
72
73
57
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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convierta, sin soporte constitucional, en un instrumento a través del cual la Corte
Constitucional se abrogue competencias para dictar medidas que no le están dadas
directamente por ningún instrumento normativo. No obstante lo dicho en la Sentencia T025/04, el mantenimiento y uso de la figura a través de los Autos de seguimiento viene
generando una intervención considerable de la Corte Constitucional en los procesos de diseño
y formulación de políticas públicas que involucran, según el caso, al Congreso de la República
y a los órganos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, tanto del sector central como de los
sectores descentralizados, respectivamente. Por ello, “argumentos constitucionales,
relacionados con el principio de separación y balance de poderes dentro de un Estado de
derecho, aconsejan administrar con prudencia el uso de este mecanismo”.74
Por ello, el Gobierno Nacional señala, con todo respeto y consideración, que las órdenes
dictadas por la Corte Constitucional en el caso del proceso adelantado a partir de la Sentencia
T-025 de 2004, superan sus competencias constitucionales y legales ordinarias. En ese sentido
se establece entre el ECI y el estado de excepción un paralelo. La diferencia es que mientras el
estado de excepción está, cómo ya se ha señalado en este Informe, completamente regulado,
restringido y controlado, no solo a nivel interno sino internacional, el ECI carece de cualquier
tipo de regulación y control, por lo que fácilmente puede convertirse en una figura que atente
contra la seguridad jurídica y el orden constitucional, razón por la cual es indispensable que la
Corte Constitucional de buen ejemplo de mesura en su uso y lo limite a lo estrictamente
necesario, lo que incluye, evidentemente, mantener una duración limitada del mismo a la
permanencia de las fallas estructurales que lo motivaron.
Así entendida, la figura del ECI debe concentrarse en permitir que la Corte dicte órdenes
complejas pero éstas a su vez, no pueden referirse a materias cuya regulación y desarrollo, en
virtud de su complejidad, exigen que por el carácter democrático de ciertas instituciones, o por
su capacidad técnica, sean las únicas, constitucional y técnicamente válidas para realizarlas.
Las órdenes de la Corte en consecuencia de un ECI, pueden dirigirse a que el Gobierno tome
medidas, como por ejemplo, que adelante programas para la protección de una población, pero
de ninguna forma pueden concretarse en ordenar un tipo específico de programa, incluyendo
su diseño y sus características (por ejemplo en materia presupuestal o de infraestructura), pues
para ello la Constitución Política y con sujeción a ésta, la ley, ha atribuido unas competencias al
Ejecutivo, que con base en el origen democrático, el control que se ejerce sobre él y la
capacidad técnica que tiene al respecto, lo convierten en el idóneo para determinar cuáles son
las medidas más adecuadas, desde todas las perspectivas implicadas, para lograr los fines que se
persigue. El rol de la Corte en la materia, debe limitarse cautelosamente; de otra manera, como
lo señala el ilustre tratadista Rodolfo Arango, “[e]l abuso de la figura por su falta de definición
normativa y de evaluación técnica puede llevar a su obsolescencia ante el masivo desacato de lo
ordenado en ella”75
Rodríguez Cesar, Op.Cit. P. 138
Arango Rodolfo, “Superación del Estado de Cosas inconstitucional (ECI) en materia de desplazamiento forzado.” en Desplazamiento Forzado,
¿hasta cuándo el Estado de Cosas Inconstitucional?. CODHES, Bogotá 2008, p. 97
74
75
58
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Ahora bien, el Gobierno Nacional reconoce que claramente la Corte Constitucional fue
consciente de los límites que el correcto uso de la figura del ECI, imponen. Por ello en la
Sentencia T-025 de 2004, al finalizar el punto 7, la Corte dijo lo siguiente:
“En conclusión, la Corte declarará formalmente la existencia de un estado de cosas
inconstitucional relativo a las condiciones de vida de la población internamente desplazada, y
adoptará los remedios judiciales correspondientes respetando la órbita de competencia y el
experticio de las autoridades responsables de implementar las políticas correspondientes y
ejecutar las leyes pertinentes.76 Por ello, tanto las autoridades nacionales como las territoriales,
dentro de la órbita de sus competencias, habrán de adoptar los correctivos que permitan superar
tal estado de cosas.”
Sin embargo, se reitera, a través del desarrollo del proceso, dicha claridad conceptual en
materia del alcance del ECI definida por la misma Sentencia T-025 de 2004, fue cambiando
con las decisiones contenidas en los Autos de seguimiento que se transformaron en
instrumentos para proferir más órdenes precedidas de nuevas constataciones y por los mismo,
en la práctica, de nuevas declaraciones de estados de cosas inconstitucionales.
No puede dejarse de lado el hecho de que el proceso adelantado como consecuencia de la
Sentencia T-025 de 2004, es el primero en la historia constitucional colombiana en que a la
figura del ECI se sigue una serie de Autos destinados (al menos inicialmente) a evaluar el
cumplimiento de las órdenes contenidas en dicha sentencia.
Hoy se cuentan más de 80 Autos dictados por la Corte a lo largo de los más de seis años que
lleva en firme la declaratoria de ECI en materia de PSDV, con nuevas órdenes y nuevas
constataciones. Es decir que en promedio hay 12 autos por año, o lo que es lo mismo, uno (1)
al mes. Se trata de una prolífica producción jurisprudencial, que ha implicado, a través de un
proceso sin reglas, controles o límites, una evidente ampliación de los alcances iniciales del
ECI, que sobrepasan en muchos casos la órbita de competencia y expertico de las autoridades
responsables.
2.5.4 La temporalidad del Estado de Cosas Inconstitucional
Otra característica propia de la figura del ECI, paralela a la excepcionalidad, es la temporalidad
de la medida, reiterada por la jurisprudencia de la misma Corte Constitucional. La figura del
ECI está llamada a existir por el menor tiempo posible mientras se logra cumplir con su
finalidad que es la de ayudar a superar los problemas estructurales que impiden la protección
de los Derechos Humanos.
Resulta en ese sentido particularmente importante que la Corte ha resaltado desde el momento
de la declaratoria, la temporalidad del ECI tanto en general, como en particular en el caso del
desplazamiento. En efecto, en la Sentencia T-025 de 2004 dijo la Corte:
76
Subrayado fuera del texto original
59
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
“Con base en el anterior recuento, se observa que frente a violaciones masivas de derechos
constitucionales, una vez constatado el estado de cosas inconstitucional, la Corte ha extendido
los efectos de la tutela para ordenar remedios que tengan un alcance material y temporal acorde
con la magnitud de la violación y para proteger, en aras del principio de igualdad, los derechos de
quienes se encuentran en una situación similar a la demandada, pero no acudieron a la acción de
tutela.”
La temporalidad de la medida es un requisito sine qua non de su legitimidad. Como ya se ha
visto, incluso los sectores de la doctrina que más defienden la figura o la misma Corte
Constitucional, han establecido la necesidad de que su duración se limite al menor tiempo
posible. Pese a ello, durante más de 6 años la figura sigue vigente y hasta ahora no se vislumbra
asomo de declaración judicial de superación, no obstante los esfuerzos desplegados por el
Gobierno para dar cumplimiento a las complejas órdenes contenidas tanto en la Sentencia T025 de 2004 como en los autos proferidos para hacer su seguimiento.
Lo cierto es que la temporalidad de la medida, además de ser un elemento inherente es a su vez
un indicador de su utilidad, puesto que entre menor sea el tiempo en que esté declarado el ECI
y en consecuencia, más rápido se pueda declarar su superación, mayor será la efectividad y por
tanto la utilidad de las órdenes dictadas en el ECI. Por el contrario, la permanencia de la figura
o su utilización por lapsos excesivamente prolongados, no solo desnaturalizan la figura sino
que atentan contra el principio de distribución y el equilibrio de los órganos que integran el
poder público que establece la Constitución.
Si el ECI es una figura excepcional, cuyo control único está a manos de la misma Corte que lo
declara, la coherencia, racionalidad y legitimidad del mismo estará en el correcto uso que se
haga de la competencia que con él se adquiere. El ECI no puede convertirse en una figura
ordinaria a través de la cual la Corte pretenda inmiscuirse en decisiones de política pública y
presupuesto, y que dure hasta que una situación compleja llegue a solucionarse perfectamente;
ello implicaría un desgaste de la institución, de la legitimidad de la figura y finalmente de su
utilidad, lo cual la convertiría en una herramienta para desconocer el límite de las competencias
establecido en la Constitución Política.
Pese a ello, la Honorable Corte Constitucional, aún reconociendo la temporalidad inherente
del ECI, en el caso del desplazamiento forzado, ha mantenido la declaratoria operando a través
de órdenes reiteradas que le han ido dando a la figura un aspecto cíclico de permanencia.
Así, cinco años después de declarado el ECI, sostuvo la Corte:
“Si bien la figura de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional es por naturaleza de
carácter temporal, la información actual sobre el avance en la superación de las falencias y en el
goce efectivo de los derechos de la población desplazada no permite fijar cuál es el plazo
máximo en el cual se habrá de superar el estado de cosas inconstitucional declarado en la
sentencia T-025 de 2004.”77
77
Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, Párr. 15
60
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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Una figura tan importante, tan impactante y con tanto potencial, puede quedar reducida a lo
inútil si se pretende con ella objetivos que superan el orden constitucional y que desconocen
los principios democráticos con los cuales se construye el Estado Social de Derecho.
2.5.5 El cambio o la transformación del objetivo perseguido con el ECI en materia de
PSDFV
Se reitera que la declaratoria del ECI en materia de desplazamiento forzado fue el producto de
la Sentencia T-025 de 2004, como consecuencia de una acumulación de sentencias de tutela,
resultado de cuya revisión la Corte identifica varios “problemas jurídicos constitucionales
complejos”78 que podemos resumir en cuatro: 1. Un elevado número de tutelas; 2. La exigencia
de la presentación de la acción de tutela como requisito previo a la prestación de beneficios; 3.
La insuficiencia de recursos; y, 4. La falta de capacidad institucional para enfrentar la situación.
De estos problemas identificados por la Corte, los dos últimos, se reitera, es decir, los relativos
a la asignación presupuestal y la capacidad institucional, fueron aquellos a los cuales se
dirigieron las órdenes “complejas” de la Sentencia T-025 de 2004. De hecho, respecto del
Varios elementos confirman la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto de la situación de la población internamente
desplazada.
En primer lugar, la gravedad de la situación de vulneración de derechos que enfrenta la población desplazada fue expresamente reconocida por
el mismo legislador al definir la condición de desplazado, y resaltar la violación masiva de múltiples derechos.78 En efecto, el inciso primero del
artículo 1 de la Ley.387 de 1997 dice:
Artículo 1º. Del desplazada Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado
interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden
público. (resaltado fuera de texto)
En segundo lugar, otro elemento que confirma la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, es el
elevado volumen de acciones de tutela presentadas por los desplazados para obtener las distintas ayudas y el incremento de las mismas,78 así
como la constatación que se hace en algunos de los documentos de análisis de la política, de haber incorporado la acción de tutela al
procedimiento administrativo como paso previo para la obtención de las ayudas.78
Además de lo anterior, si bien ha habido una evolución en la política, también se observa que varios de los problemas que han sido abordados
por la Corte, son de vieja data y que frente a ellos persiste la omisión de las autoridades para adoptar los correctivos necesarios (ver apartado 6
de esta sentencia).
Entre estos se destacan la insuficiencia de recursos destinados efectivamente para la atención de los distintos componentes de la política y los
problemas de capacidad institucional que afectan el desarrollo, implementación y seguimiento de la política estatal (ver apartado 6 de la
presente sentencia).
En tercer lugar, los procesos acumulados en la presente acción de tutela, confirma ese estado de cosas inconstitucional y señalan que la
vulneración de los derechos afecta a buena parte de la población desplazada, en múltiples lugares del territorio nacional y que las autoridades
han omitido adoptar los correctivos requeridos (ver apartado antecedentes de la presente sentencia). Tal como se señaló en el apartado 6 y en
el Anexo 5, las distintas entidades encargadas de atender a la población desplazada han identificado varias de las omisiones y falencias de la
política y de los programas desarrollados. Igualmente, las organizaciones de derechos humanos han identificado los problemas de
coordinación, la insuficiente apropiación de recursos, los obstáculos administrativos, los trámites y procedimientos innecesarios, el diseño
deficiente de algunos de los instrumentos de la política, así como la omisión prolongada de las autoridades para adoptar los correctivos
considerados como necesarios. Tal situación ha agravado la condición de vulnerabilidad de esta población y de violación masiva de sus
derechos (ver apartado 6 y Anexo 5 de esta sentencia).
En cuarto lugar, la continuación de la vulneración de tales derechos no es imputable a una única entidad. En efecto, como se advirtió
anteriormente varios órganos del Estado, por acción u omisión, han permitido que continúe la vulneración de los derechos fundamentales de
los desplazados, especialmente las entidades nacionales y locales encargadas de asegurar la disponibilidad de recursos para asegurar que los
distintos componentes de la política beneficien en igualdad de condiciones a la población desplazada (ver apartado 6 y Anexo 5 de esta
sentencia).
En quinto lugar, la vulneración de los derechos de los desplazados reposa en factores estructurales enunciados en el apartado 6 de esta
providencia dentro de los cuales se destaca la falta de correspondencia entre lo que dicen las normas y los medios para cumplirlas, aspecto que
adquiere una especial dimensión cuando se mira la insuficiencia de recursos dada la evolución del problema de desplazamiento y se aprecia la
magnitud del problema frente a la capacidad institucional para responder oportuna y eficazmente a él (ver apartado 6.3.2.)
78
61
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
tema de la masiva presentación de acciones de tutela, las instituciones estatales se encargaron
de eliminar completamente la exigencia de la Tutela como requisito procedimental para efectos
de la atención a la población desplazada. Sin embargo, el número de acción de tutelas
presentadas en relación con el desplazamiento forzado por la violencia, no sólo no ha
disminuido, sino que ha aumentado vertiginosamente desde que se declaró el ECI y ello se
debe, a que si bien las entidades relacionadas vienen cumpliendo sus obligaciones en la materia,
dicho cumplimiento se ha hecho con apego a la normatividad existente. Sin embargo, tanto la
Corte Constitucional en su Sentencia C-278 de 2007, en la cual declaró la inconstitucionalidad
del término de 3 meses para la Atención Humanitaria de Emergencia, como el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, con su sentencia del 12 de
junio de 2008 en que decretó la nulidad del término máximo de un año para la presentación de
la Declaración sobre desplazamiento forzado, abrieron la puerta para que un sinnúmero de
personas que habían sido afectados por las disposiciones anuladas, acudieran a la acción de
tutela para reclamar sus beneficios.
Así pues, la declaratoria de constatación del Estado de Cosas Inconstitucional estuvo limitada a
un objetivo preciso, permitir a la Corte dictar órdenes complejas que permitieran superar las
barreras estructurales que generaban una afectación del núcleo central de los derechos de las
personas desplazadas. Por ello, la misma Corte señaló que
“En el caso presente, la Sala Tercera de Revisión dará dos tipos de órdenes. Unas órdenes de
ejecución compleja, relacionadas con el estado de cosas inconstitucional, dirigidas a garantizar los
derechos de toda la población desplazada, independientemente de que haya o no acudido a la
acción de tutela para la protección de sus derechos. Tales órdenes tienen como finalidad que las
entidades encargadas de atender a la población desplazada establezcan, en un plazo prudencial, y
dentro de la órbita de sus competencias, los correctivos que sean necesarios para superar los
problemas de insuficiencia de recursos destinados y de precariedad de la capacidad institucional
para implementar la política estatal de atención a la población desplazada.”
En general las órdenes que dicta la Corte como resultado de la constatación de la existencia del
ECI se resumen en79 “exigir al gobierno que adopte programas, haga cronogramas, corrija
falencias, instruya sobre la carta de derechos básicos, evalúe la situación de los desplazados y,
concretamente:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Entregue ayuda humanitaria,
Facilite el acceso a los servicios de salud y entregue los medicamentos que se receten,
Facilite el acceso a los programas de estabilización económica,
Facilite el acceso a los programas de vivienda,
Facilite el acceso de los niños a la educación,
Presente ayuda a quienes se hallen en condiciones de extrema urgencia o de
incapacidad para asumir su autosostenimiento,
g. Se entregue ayuda a la madre cabeza de familia.”
79 Dueñas, Oscar. La seguridad social, derecho subjetivo fundamental en el Estado de Bienestar. Trabajo de posesión como miembro correspondiente a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, Tunja, septiembre 1 2006.
62
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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Sobre el alcance de las órdenes en la materia el punto 10.1 de la misma sentencia establece:
“En cuanto a las órdenes necesarias para superar la vulneración masiva y continua de los
derechos de la población desplazada originada en factores estructurales, la Corte declarará la
existencia de un estado de cosas inconstitucional y lo comunicará a las autoridades con
responsabilidades en el tema, para que adopten, dentro de la órbita de sus competencias, y en un
tiempo razonable, los correctivos que sean necesarios.
Estas órdenes están dirigidas a que se adopten decisiones que permitan superar tanto la
insuficiencia de recursos, como las falencias en la capacidad institucional. Ello no implica que
por vía de tutela, el juez esté ordenando un gasto no presupuestado o esté modificando la
programación presupuestal definida por el Legislador. Tampoco está delineando una política,
definiendo nuevas prioridades, o modificando la política diseñada por el Legislador y
desarrollada por el Ejecutivo. La Corte, teniendo en cuenta los instrumentos legales que
desarrollan la política de atención a la población desplazada, el diseño de esa política y los
compromisos asumidos por las distintas entidades, está apelando al principio constitucional de
colaboración armónica entre las distintas ramas del poder para asegurar que el deber de
protección efectiva de los derechos de todos los residentes del territorio nacional, sea cumplido y
los compromisos definidos para tal protección sean realizados con seriedad, transparencia y
eficacia.”
Así pues, según lo estableció la misma Corte Constitucional en su Sentencia T-025 de 2004, el
objetivo de las órdenes de ejecución compleja es bastante concreto y limitado y está
relacionado específicamente con las fallas estructurales de capacidad institucional. Pero más
aún, en consonancia con lo que sostiene la doctrina sobre el ECI y sus limitaciones, la Corte
dejó claro que la finalidad de la declaratoria no es la de reemplazar al ejecutivo o al legislativo
en sus competencias delineando políticas o normas, sino que simplemente apeló al principio de
colaboración armónica para asegurar el deber de protección de los derechos de la población
desplazada.
El objeto inicial de la declaratoria del ECI era superar las falencias en materia presupuestal y de
capacidad institucional (tal como fueron entendidas en el apartado 6.3 de la sentencia); sin
embargo, a lo largo del proceso, el objeto se fue ampliando a tratar nuevos y más complejos
problemas que han cambiado notablemente la naturaleza del asunto y desbordado la
competencia inicial de la Corte en los precisos términos del inciso final del artículo 27 del
Decreto Extraordinario 2591 de 1991.
En efecto, inicialmente, las órdenes dictadas por la Honorable Corte estaban destinadas a
enfrentar las dos fallas anotadas, para lo cual, además del esfuerzo presupuestal, se ordenó a las
instituciones tomar las acciones necesarias para superar los problemas de capacidad
institucional y garantizar el núcleo básico de los derechos de la población desplazada.
Sin embargo, al evolucionar el proceso, con motivo de la evaluación del cumplimiento de las
órdenes impartidas con la Sentencia T-025 de 2004, una práctica sui generis hasta el momento,
se convirtió en el espacio en el cual fueron surgiendo nuevas órdenes, mucho más concretas y
difíciles de cumplir de aquellas inicialmente dadas.
63
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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Así, los Autos de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia, no se limitaron a evaluar la forma en
que se cumplían las “ordenes complejas” tal como debió y debe ocurrir, sino que multiplicaron
la complejidad del proceso, dejando incluso de lado la propia Sentencia T-025 de 2004, para
concretarse en nuevas problemáticas. Entonces, los elementos por los cuales fue inicialmente
declarado el ECI dejaron de ser el centro del proceso, pues muy rápidamente el Gobierno dio
pasos para su superación80; en cambio de ello, apartándose de lo dicho en la Sentencia en
cuanto a no invadir las competencias de los órganos de las demás Ramas del Poder Público,
paulatinamente el proceso fue inmiscuyéndose en la política pública, hasta el punto que las
órdenes de la Corte dictadas por la Sala de seguimiento en los Autos establecen criterios
específicos para diseñar cada una de las políticas en la materia, califica cada programa existente,
estructura un sistema de políticas “diferenciales”, y llega incluso a imponer programas
diseñados por la sociedad civil para que el ejecutivo los adopte sin que se genere siquiera una
discusión sobre el tema81.
En especial salta a la vista el contenido y alcance de los Autos 092, 237 y 251 de 2008; y 004,
005 y 006 de 2009, en los que la Corte establece un sistema protección diferencial para
mujeres, niños, afrodescendientes, pueblos indígenas y personas con discapacidad, fundándose
para ello en hechos distintos de aquellos en que se fundamentó la Sentencia T-025 de 2004, y
generando a su vez, órdenes, que no solo se refieren a la adaptación de las Políticas a los
criterios diferenciales, sino que incluyen programas específicos de protección a esta población,
cuyos lineamientos son definidos y ordenados por la Corte.
Por otra parte, y también de forma independiente de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte
incluyó dentro de las órdenes de sus Autos la protección de los derechos de verdad, justicia y
reparación de las personas desplazadas como víctimas de violaciones de derechos humanos.
Como se puede observar de la atenta lectura de la Sentencia T-025 de 2004 y de sus Anexos
que constató y declaró el ECI, en ella no se hizo ningún tipo de referencia a estos derechos ni a
los presupuestos fácticos que generaran su amenaza o vulneración, no los consideró parte del
núcleo de los derechos fundamentales que se pretende proteger y garantizar, ni tampoco hizo
referencia a su vulneración como efecto de las fallas estructurales que justifican la constatación
del ECI.
Parecería innecesario reiterar que, a diferencia de otros sistemas políticos y jurídicos82, en
Colombia, de acuerdo con la Constitución Política, la Corte Constitucional es un órgano
derivado, que forma parte de la Rama Judicial del Poder Público, cuyas competencias están
limitadas por su propia naturaleza, aunque lamentablemente pareciera que ello no es así.
La Corte Constitucional no fue creada en la Rama Judicial del Poder Público para diseñar,
formular o dictar la política pública, así como tampoco cuenta con las competencias y
facultades que le permitan evaluarla, tal y como lo reconoció, en el caso sub judice, en la
Tan solo el año siguiente con el Auto 176 de 2005, la Corte constató que existía cumplimiento de cuatro órdenes relativas al tema
presupuestal Posteriormente el Auto 218 de 2006 reconoce igualmente que hubo avances en el cumplimiento de las órdenes emitidas por la
Corte y lo propio hizo el Auto 008 de 2009.
81 Así por ejemplo respecto de 13 programas para la protección de mujeres en situación de desplazamiento
y sus correspondientes
lineamientos, diseñados por la Comisión de Seguimiento y cuya adaptación por parte del Gobierno, fue ordenada por la Corte Constitucional,
en el Auto 092 de 2008 y 237 del mismo año, si lugar a discusión.
82 En España, por ejemplo, el Tribunal Constitucional por mandato de la Constitución Española de 1978, no forma parte del Poder Judicial.
80
64
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
propia Sentencia T-025 de 2004 y en el Auto 185 del mismo año. Inclusive, sobre este punto,
basta ver la jurisprudencia comparada más relevante, como los casos de España, Inglaterra,
Argentina o Estados Unidos, y en ellos queda claramente explicitado el límite que el uso de
figuras similares al ECI tiene respecto de las competencias en materia de política pública.
En ello incluso la doctrina más favorable al ECI ha sido bastante clara. La Corte puede, en
virtud del ECI ordenar que el Gobierno tome las medidas necesarias para superarlo, pero no
puede, porque no es su función ni tiene competencias para ello, adentrarse en el diseño o
formulación de Políticas Públicas, o de programas cuyo diseño implican una experticia y
capacidad especializada.
Las órdenes dictadas por la Corte en innumerables materias a lo largo del proceso surtido en
virtud de la Sentencia T-025 de 2004, han implicado en muchas ocasiones una apropiación de
competencias en materia de diseño, formulación, evaluación y análisis de Políticas, programas y
acciones destinados a proteger a la población desplazada. Ello no solo contradice lo sostenido
inicialmente por la propia Corte en la Sentencia T-025 de 2004, sino que genera efectos que
dificultan la implementación de los programas y acciones puesto que su origen no es el que
constitucional y legalmente está previsto, ni se realiza con los medios e instrumentos
adecuados a tal fin.
Así por ejemplo en materia de enfoque diferencial, muchas órdenes dictadas por la Corte
Constitucional desconocen las competencias de cada entidad en las distintas materias y genera
responsabilidades que están por fuera del alcance de las entidades. La Corte impone la
adaptación de programas que requieren de complejos ajustes de infraestructura y cuyos efectos
podrían lograrse con un manejo mucho más eficiente de los recursos si fueran las entidades
estatales quienes, con el conocimiento de la infraestructura existente hiciera el diseño de los
mismos.
La Corte ha dictado órdenes con plazos de cumplimiento que desconocen completamente el
funcionamiento y procedimientos necesarios. Así, por ejemplo, ha sucedido respecto de las
órdenes que se refieren a comunidades y pueblos indígenas o a comunidades negras, en cuyo
caso el proceso de consulta implica tiempos diferentes a los que la Corte pretende imponer.
Más aún, en estos mismos temas, los problemas conceptuales que se ven a lo largo del proceso,
se incrementan en las órdenes de la Corte, lo cual resulta una evidente consecuencia de que en
la materia, existiendo entidades estatales con competencias y capacidades específicas para el
diseño y formulación de políticas, programas y acciones sobre el tema, la Corte haya decidido
reemplazarlas en sus funciones.
La dificultad en el cumplimiento de órdenes que imponen programas o acciones específicas,
lejos de deberse a la falta de voluntad del Estado o a la existencia de fallas estructurales, se
deben en buena parte al origen de dichos programas, que no ha sido apropiado, ni
constitucional ni técnicamente.
El otro punto atinente es que la Corte Constitucional no es un órgano de evaluación de la
eficiencia de política pública. Al respecto, incluso la misma Corte Constitucional en el Auto
65
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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185 de 2004, estableció que la evaluación de la política pública no era de su competencia, y en
vista de que la información enviada por el Gobierno respecto del cumplimiento de las órdenes
de la Sentencia T-025/04 incluía información de políticas públicas, la Corte decidió trasladar
dicha información a las entidades facultadas para dicha evaluación.83 Entonces, si como lo ha
reconocido, no es de su resorte ni cuenta con los medios técnicos para ello, cómo puede la
Corte Constitucional evaluar sus resultados, impacto y cumplimento?
Suponer que la Corte Constitucional es un órgano de evaluación de políticas públicas, o que un
juicio de tutela puede fundamentarse en la evaluación técnica de una política sobre su diseño o
su eficiencia sería desnaturalizar la institucionalidad del Estado y convertir a la función jurídica
en una función técnico administrativa. La única posible evaluación sobre política pública es
aquella en la cual se revise la política a la luz de los derechos fundamentales, cuando por
ejemplo dicha política atente contra los mismos, pero de ninguna manera es válida una
evaluación en términos de conveniencia o eficiencia para efectos judiciales.
A su vez, tal como se puede analizar del Auto 185 de 2004, la constatación de la superación del
ECI fundada en criterios de evaluación de las políticas públicas implica otro problema: puesto
que la Corte no es competente, ni funcional, ni técnicamente para ello, si quiere basar su juicio
en dicha evaluación tiene que trasladar la información a un órgano que sea competente. En el
caso del Auto 185 de 2004, por ejemplo, decidió trasladar la información al Ministerio Público,
y a lo largo del proceso, recibe evaluaciones que en la materia realizan organizaciones de la
“sociedad civil”.
Ninguno de los dos caminos es el apropiado. En el caso de los órganos del Ministerio Público
porque justamente es a ellos a quienes por mandato de Ley 387 de 1997, les compete la
responsabilidad de recibir y tramitar la declaración de las personas en situación de
desplazamiento, y por lo tanto, son operadores jurídicos que hacen parte de la institucionalidad
cuya capacidad la Corte pide evaluar, y de hecho juegan un rol protagónico puesto que de la
declaración parte la protección que el Estado brinda a las personas en situación de
desplazamiento. La Defensoría del Pueblo forma parte del Consejo Nacional para la Atención
Integral de la Población Desplazada a cuyo cargo está, por mandato de la Ley 387 de 1997,
formular la política y garantizar la asignación presupuestal de los programas que las entidades
responsables del funcionamiento del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la violencia, que son ejes sobre los cuales se ha fundado la declaratoria del
ECI. Entonces, el Ministerio Público no puede ser operador jurídico y a la vez evaluador.
Tampoco es idóneo, en virtud de la objetividad que debe tener el juez, fundar una decisión en
una evaluación de Políticas públicas realizadas por entidades del sector privado que de una u
otra forma representan intereses de la población desplazada, y para quienes los criterios de
Dice la HCC en el Auto 185 de 2004, párrafo 2 : “Dado que el examen de la información enviada por la Red de Solidaridad Social
comprende aspectos que van más allá de lo eminentemente jurídico, la Corte dará traslado de la información enviada a la Procuraduría General
de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que éstas dos entidades, dentro de la órbita de sus competencias y teniendo en cuenta los
elementos técnicos para la evaluación de las políticas públicas y el experticia a su disposición, analicen cómo se ha avanzado en el
cumplimiento de la orden quinta de la sentencia y si ha habido incumplimiento o si el cumplimiento ha sido bajo, medio o alto, de
conformidad con los criterios que se precisan más adelante.”
83
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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evaluación están desligados de la perspectiva Estatal sobre recursos y necesidades públicas, y se
ajustan más a las pretensiones de los beneficiarios de estas políticas.
Estos problemas se originan en que la naturaleza de un juicio jurídico no corresponde a la
evaluación del impacto y/o resultado de las políticas públicas.
Un juicio en derecho, que es en efecto el objeto de la función judicial, es una revisión que se
basa en la concordancia de la política con una norma superior, e inclusive su constatación que
ella no vulnera o amenaza vulnerar los derechos humanos. De ninguna manera el juicio
jurídico puede referirse a una evaluación de eficiencia, de eficacia o de idoneidad, en criterios
de econometría sobre una política o programa. Tampoco le corresponde a los jueces
determinar la conveniencia de las Políticas Públicas, esa es justamente la función del Gobierno,
que investido de la capacidad que le da su carácter democrático, es quien tiene el rol de decidir
la orientación de las políticas públicas.
Entonces, cuando la Corte Constitucional revise el cumplimiento de las órdenes de la
Sentencia T-025/04, debe hacerlo y el Gobierno Nacional así lo solicita respetuosamente, bajo
los criterios jurídicos que son de su resorte y no sobre aspectos frente a los cuales no tiene
competencia ni capacidad técnica (tal como ella misma lo ha reconocido), y que finalmente no
tienen interés para el examen que realiza.
2.5.6 La importancia y utilidad de regular el ECI
A lo largo del presente acápite se ha analizado la naturaleza de la declaratoria del ECI, de lo
cual resulta que, por una parte, él no corresponde a un procedimiento que tenga asidero
jurídico normativo, puesto que el ECI es apenas fruto del desarrollo jurisprudencial, y por otra,
que dada la complejidad de la figura y de las órdenes que ha implicado, es necesario restringir
su práctica a la más estricta excepcionalidad, en casos de fallas estructurales graves que generen
vulneraciones masivas de derechos humanos, en que las entidades del Estado se encuentran en
una situación de bloqueo que no les permite cumplir con sus funciones y no existe otro medio
para lograr superar esas falencias.
Se ha concluido igualmente, tal como lo ha expresado la Corte, que la figura del ECI debe ser
ante todo temporal. Es una figura transitoria cuya utilidad se concreta en superar, en el menor
tiempo posible, las falencias estructurales que la originan. Un Estado de cosas inconstitucional
con vocación de permanencia resulta contrario a su objeto y representa un desgaste tanto de la
figura como de la institución que la utiliza.
Entonces, no existiendo reglas positivas respecto del procedimiento generado con la
constatación y declaración de un ECI, su seguimiento y la ulterior declaración de su
superación, lo más pertinente es que, de continuar utilizándose, se adopte una regulación
positiva al respecto mediante reglas legales de carácter estatutario que la misma Corte puede
proponer o, en su lugar, una vez aprobadas por el Congreso a propuesta del Gobierno, revisar
como juez de constitucionalidad, en forma tal que, en el futuro, la Corte Constitucional utilice
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la figura con la mayor rigurosidad posible en tres sentidos: el primero, estructurarla dentro del
marco de la Constitución Política en forma tal que tanto el acto de su declaratoria y las órdenes
que se emitan, así como los autos que se profieran para verificar su cumplimiento y para
declarar superado el ECI, se sometan a los presupuestos mínimos de procedibilidad y
aplicación que fije el ordenamiento jurídico, los cuales a su vez tienen que ser controlados así
sea por la misma Corte, en aras de asegurar que, con ocasión de la imposición y/o utilización
de un régimen también de excepción, como lo es el ECI, no se desborden los poderes
otorgados, se mantenga la racionalidad del orden instituido, e inclusive, el respeto por los
derechos y garantías fundamentales consagrados en la Carta; y el segundo, limitar las órdenes
que en ella se originan, a la superación del problema o problemas estructurales que dieron pie a
su vigencia.
Siendo esto así, el objeto de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos o de un
grupo de ellos a través del establecimiento de una figura de “litigio estructural” como la ECI,
resulta útil y apegado a nuestro sistema constitucional siempre que se limite normativamente
en su uso y en su alcance. A su vez, la restricción en el tiempo de una figura que como el ECI,
se sale del marco legal y constitucional regular, es una condición inquebrantable para que dicha
figura no atente contra el Estado Social de Derecho.
Aquí es pertinente recordar cómo la H. Corte Constitucional debió recoger una célebre frase
contenida en la Sentencia C-113 de 1993, resultado más producto de la soberbia que de la
racionalidad del juez, conforme a la cual, en materia de control constitucional, entre la
Constitución y la Corte supuestamente no cabía una hoja de papel. Revisado posteriormente el
tema, la Corte Constitucional aceptó que el control de constitucionalidad debía cumplirse tanto
con sujeción a la Constitución como a la ley estatutaria de la administración de justicia y por
ello, luego de un consenso logrado entre la Corte Constitucional, el Congreso de la República y
el Gobierno Nacional se sometió a las normas contenidas en la Ley Estatutaria 270 de 1996
que la misma Corte revisó mediante la Sentencia C-037 de 1996.
2.5.7 La necesidad de declarar superado el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI)
declarado con la Sentencia T-025/04
Del análisis de la figura del Estado de Cosas Inconstitucional, lo primero que subyace a la vista
es la excepcionalidad del ECI como herramienta destinada a enfrentar casos de alta
importancia, tanto desde la perspectiva de los derechos vulnerados y la magnitud de la
población afectada, como desde la perspectiva de los problemas estructurales que están a la
raíz de dichas vulneraciones.
El ECI no solamente es excepcional por los temas que enfrenta sino que además, en el Estado
Social de Derecho debe permanecer excepcional por las implicaciones que tiene. La figura más
aproximada es el Estado de Emergencia que cuenta con una serie de cláusulas de control y
restricciones que se aseguran de mantenerlo excepcional y útil para los fines que persigue, sin
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embargo, el ECI no tiene control diferente al derivado de su propia función, de forma tal que
quede restringido a la excepción y que su uso excesivo o indefinido lo desnaturalice
transformándolo en una figura abusiva e inútil.
Tal como lo sostiene Cesar Rodríguez84, la figura tiene un carácter excepcional por tres
razones: “Implica una intervención considerable de la Corte en los procesos de política
públicas que involucran al Gobierno y al Congreso. Por ello, argumentos constitucionales,
relacionados con el principio de separación y balance de poderes dentro de un Estado de
derecho, aconsejan administrar con prudencia del uso de este mecanismo. Segundo, la HCC,
tiene capacidades institucionales limitadas para acometer los procesos de seguimiento exigentes
que son indispensables para que los ECI no sean letra muerta. Tercero, desde un punto de
vista político la aplicación de un ECI tiene un costo para la Corte. Dado que un ECI implica
una declaración explícita de fracaso de las políticas gubernamentales y que el mecanismo de
seguimiento puede extenderse durante años, el proceso consume parte del capital político de la
Corte. Cuanto más dure el proceso, mayor será la probabilidad de desgaste de la Corte del ECI
y mayor también el riesgo de que los actores públicos y privados que siguen el caso consideren
que la figura ha sido ineficaz para tratar el problema.”
La temporalidad de la medida es un requisito sine qua non de su legitimidad. Como ya se ha
visto, incluso los sectores de la doctrina que más defienden la figura han establecido la
necesidad de temporalidad, pese a ello, en el caso del desplazamiento forzado, durante más de
6 años la figura ha continuado. El desgaste de la figura por demostrarse inútil para lograr los
objetivos es uno de los efectos de la indefinición en el tiempo, los otros efectos, tienen que ver
con el desgaste de la Corte y la consecuente pérdida de credibilidad de la figura. En virtud de
ello, habida cuenta del tiempo que ha pasado, de la complejidad del problema y de los notables
avances para superar los obstáculos inicialmente considerados como las causas del ECI, es
indispensable dar un paso hacia la declaración de la superación del mismo.
Habida cuenta de que, tal como se demostrará en la segunda parte de este informe, el Estado
ha logrado superar en buena parte los problemas estructurales que generaban el ECI declarado
con la Sentencia T-025/04, se hace necesario declarar su superación.
Dos son las razones por las cuales se le solicita a la Honorable Corte Constitucional que
declare superado el ECI en materia de PSDFV:
a. Se ha superado el bloqueo institucional que dio pie a la constatación del ECI.
Habida cuenta de la característica excepcional del ECI, él solo podría declararse cuando existan
problemas de tal naturaleza, que las instituciones del Estado, por sí solas, no fueran capaces de
logar cumplir con sus funciones y ello generara una vulneración masiva de derechos
fundamentales, y en especial, la limitación del núcleo básico de esos derechos.
En el proceso judicial que aún se surte luego de proferida la Sentencia T- 025 de 2004, con el
objeto de verificar el cumplimiento de las órdenes judiciales en ella contenidas, el Estado ha
84
Rodríguez Cesar, Más allá del desplazamiento, Ediciones Uniandes, Bogotá, 2010. P.436
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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realizado una serie de tareas encaminadas a la superación de esas barreras y hoy existen
notables avances, constatados por la misma Corte en los Autos de evaluación 178 de 2005, 218
de 2006 y 008 de 2009, que dan muestra de la superación del bloqueo institucional. Todos los
esfuerzos dedicados a la materia han implicado importantes efectos en materia de asignación
presupuestal, diseño e implementación de políticas, participación de la sociedad en las
decisiones tomadas, adaptación normativa y toma de acciones de distintos niveles.
Sin lugar a dudas una temática tan compleja como es la atención integral a la población víctima
de desplazamiento forzado en Colombia, implica constantes ajustes para lograr adaptarse a la
solución de todas las problemáticas que puedan surgir; sin embargo, el panorama actual de la
situación dista mucho de lo que motivó a la Corte Constitucional declarar la existencia de un
ECI en 2004. Tal como están las cosas hoy, aún reconociendo que quedan muchas cosas por
hacer, no se podría sostener que en materia de atención integral a la PSDVF el Estado
colombiano tiene una falla estructural en materia de capacidad institucional y asignación de
recursos que genere una vulneración masiva de derechos fundamentales. Por el contrario, es
evidente que el Estado ha hecho un esfuerzo notable, tanto institucional como
presupuestalmente para dedicarle a esta población una atención acorde a los deberes
constitucionales e internacionales en la materia, avanzando notablemente hacia la garantía del
goce efectivo de sus derechos.
En ese sentido, habida cuenta de la complejidad de situaciones que enfrenta Colombia, y que
frente a esta temática se ha logrado superar el anquilosamiento estatal y es evidente que hay
toda una dinámica institucional dirigida a mejorar y adaptar la capacidad institucional a la
protección de la población en situación de desplazamiento, la continuidad de la medida no
tendría justificación.
b. En vista de que los problemas estructurales fundamentales han sido superados, es posible
enfrentar las demás dificultades con herramientas que se insertan en una situación de
regularidad constitucional.
La Honorable Corte Constitucional, consciente de la necesidad y la importancia de reservar el
uso de la figura del ECI a las situaciones más graves y urgentes, ha abordado temáticas que
implican problemas complejos a través de herramientas distintas al ECI, pero cuyos efectos
están, al igual que en dicha figura, destinados a la posibilidad de dictar órdenes complejas que
permitan superar la situación.
Así pues, es posible decantar de la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, y en especial
de la Sentencia T-760 de 2008, que es posible, cuando la Corte así lo considere, enfrentar
problemas estructurales a través de “órdenes complejas” sin necesidad de declarar un ECI. Tal
como sucede en el proceso originado en la sentencia indicada, la Corte puede incluso
establecer una Sala de seguimiento del cumplimiento, reservando a la Sala Plena lo
concerniente al desacato y al cumplimiento de las órdenes dictadas.
Además de la posibilidad de seguir vigilando el cumplimiento de las órdenes de la sentencia, sin
perjuicio de que se haga la declaratoria de superación del ECI en materia de PSDFV con base
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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en que el grado actual de cumplimiento es suficiente para tal fin, también es posible, y así lo
propondrá el Gobierno en este informe, establecer una serie de medidas administrativas
adecuadas para realizar el seguimiento y control de las políticas en la materia, de tal forma que
sea posible garantizar el avance hacia el logro del goce efectivo de los derechos de la población
en situación de desplazamiento.
2.5.8 Las directrices hasta ahora señaladas por la propia Corte Constitucional para
declarar la superación del ECI por desplazamiento forzado
En el Auto 185 de 2004, la Corte partió del presupuesto conforme al cual no es el órgano
competente para evaluar la política pública, remitiendo al Ministerio Público la evaluación de la
información pertinente para que realice una evaluación.
En dicho Auto además, la Corte estableció los criterios de medición para el grado de
cumplimiento de las órdenes dictadas en la Sentencia T-025 de 2004, indicando que:
“8. De conformidad con lo que establece el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia
T-025 de 2004, el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada debía
acreditar (i) haber concluido (ii) las acciones (iii) encaminadas a que todos los desplazados gocen
efectivamente del mínimo de protección de sus derechos, con el fin de demostrar el
cumplimiento de dicha orden. Con base en lo anterior, la Corte enuncia distintos niveles de
cumplimiento que podrían servir para examinar la información remitida por la Red de
Solidaridad Social:
(i) incumplimiento— (a) cuando no exista información sobre la conclusión de las acciones a que
hace referencia la orden quinta; (b) cuando haya manifestación expresa de la entidad sobre la
decisión de no iniciar, continuar o concluir una determinada acción respecto de alguno de los
mínimos definidos en la sentencia T-025 de 2004; (c) cuando no se realicen acciones
encaminadas a que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus
derechos, o cuando su realización se retarda por un período irrazonablemente prolongado—
teniendo en cuenta los plazos que establezca la ley, el cronograma fijado por la entidad
responsable y la necesidad de atención; o (d) cuando la conclusión de acciones encaminadas a
que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechos sólo
se concrete en la expresión de ideas o propósitos, en la realización de reuniones o de trámites, en
el diseño o adopción de medidas de carácter general, en los cuales los desplazados no son
prioridad, o en la adopción de planes y programas específicos, sin que se ejecute alguna acción
encaminada a que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus
derechos;
(ii) cumplimiento bajo — cuando la conclusión de acciones encaminadas a que todos los
desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechos, se refiera a la
ejecución de planes y programas específicos, cuyo impacto cobije hasta la tercera parte de la
población desplazada desprotegida, o cuando la ejecución de planes y programas específicos,
cualquiera que sea su cobertura, no se realice de manera oportuna —teniendo en cuenta los
plazos que establezca la ley, el cronograma fijado por la entidad responsable y la necesidad de
atención;
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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(iii) cumplimiento medio —cuando la conclusión de acciones encaminadas a que todos los
desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechos, se exprese a través
de la ejecución de planes y programas específicos cuyo impacto cobije entre una tercera y dos
terceras partes de la población desplazada desprotegida;
(iv) cumplimiento alto — cuando la conclusión de acciones encaminadas a que todos los
desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechos, se exprese a través
de la ejecución de planes específicos cuyo impacto beneficie a más de las dos terceras partes de la
población y, si bien no incide sobre la totalidad de la población desplazada desprotegida, tenga el
potencial de cubrir efectiva y oportunamente a todos los desplazados, en todo el territorio
nacional.
Y estableció la Corte que para el fin de evaluar el cumplimiento de las obligaciones, instaría a
“la Red de Solidaridad para que en lo sucesivo, remita la información solicitada sobre cada uno de los mínimos
de protección mencionados en el considerando 4 este auto, de manera ordenada, en medio impreso y medio
magnético, con índices claros y anexos debidamente identificados. Así también deberán enviar la información a
la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo.”
Los mínimos de protección a que hace referencia el citado párrafo, son aquellos que habían
sido desarrollados por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004:
“1. El derecho a la vida, en el sentido que establece el artículo 11 C.P. y el Principio 10.
2. Los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral (artículos 1 y 12 C.P.), tal y como se
particularizan en el Principio 11.
3. El derecho a la familia y a la unidad familiar consagrado en los artículos 42 y 44 CP y precisado para estos
casos en el Principio 17, especialmente aunque sin restringirse a ellos, en los casos de familias conformadas por
sujetos de especial protección constitucional -niños, personas de la tercera edad, disminuidos físicos, o mujeres
cabeza de familia-, quienes tienen derecho a reencontrase con sus familiares.
4. El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está
precisado en el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben proveer a las personas
desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b)
alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.” También se
dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las
mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este
derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es
a través de la provisión de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con
la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de
emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante
las etapas de restablecimiento económico y de retorno.
(…)
5. El derecho a la salud (artículo 49 C.P.) cuando la prestación del servicio correspondiente sea urgente e
indispensable para preservar la vida y la integridad de la persona ante situaciones de enfermedad o heridas que les
amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas e infecciosas, de conformidad con el Principio 19.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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Ahora bien respecto de los niños y niñas se aplicará el artículo 44 y en relación con los menores de un año, se
aplicará el artículo 50 C.P.
6. El derecho a la protección (artículo 13 C.P.) frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de
desplazamiento, particularmente cuando dichas prácticas afecten el ejercicio de los derechos que se enuncian en el
Principio 22.
7. Para el caso de los niños en situación de desplazamiento, el derecho a la educación básica hasta los quince años
(artículo 67, inciso 3, C.P.). (…) El Estado está obligado, como mínimo, a garantizar la provisión de un cupo
escolar a cada niño desplazado en edad de educación obligatoria, en un establecimiento educativo público. Es decir,
la obligación mínima del Estado en relación con la educación de los niños desplazados es la de garantizar su acceso
a la educación a través de la provisión de los cupos que sean necesarios en entidades públicas o privadas de la
zona. (…)
8. En relación con la provisión de apoyo para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización
socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento –obligación estatal fijada por la Ley 387 de
1997 y deducible de una lectura conjunta de los Principios Rectores, en especial de los Principios 1, 3, 4, 11 y 18.
(…) [El] deber mínimo del Estado es el de identificar con la plena participación del interesado, las circunstancias
específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus
habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en
el corto y mediano plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto
razonable de estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, o de
vincularse al mercado laboral, así como emplear la información que provee la población desplazada para identificar
alternativas de generación de ingresos por parte de los desplazados.
(…)
9. Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no
aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan
en otro sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se
restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden público que hagan
prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las
autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su
propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad
existentes en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el
Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o
el restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad
personal, en razón de las condiciones de la ruta y del lugar de llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar
el regreso individual o colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o su restablecimiento en otro punto
geográfico, debe estar precedida por un estudio sobre las condiciones de orden público del lugar al cual habrán de
volver, cuyas conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma previa al acto de retornar o
restablecerse.”
Más adelante, en el Auto 176 de 2005, la Corte revisó las órdenes en materia presupuestal
dictadas al Gobierno y concluyó el cumplimiento de algunas de dichas órdenes así:
“1. Que la Corte constata que el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento
Nacional de Planeación, así como también los miembros del Consejo Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada han avanzado en el cumplimiento de las órdenes contenidas en el ordinal segundo,
numerales tercero, cuarto y quinto (párrafo primero) de la sentencia T-025 de 2004. En efecto, fueron realizados
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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los estimativos ordenados con el fin de establecer la magnitud de los recursos necesarios para implementar la
política de atención a la población desplazada encaminada a proteger sus derechos constitucionales. Dicho
estimativo asciende a un total de $4,5 billones de pesos.
2. Que, sin embargo, aún no se han reestablecido los derechos de los desplazados ni eliminado las causas del estado
de cosas inconstitucional (artículo 27 del Decreto 2591 de 1991)
3. Que a pesar del significativo esfuerzo presupuestal realizado en los años 2004 y 2005 (ver apartado 20), para
el cumplimiento pleno de las órdenes contenidas en el ordinal segundo, párrafo segundo de la parte resolutiva de la
sentencia T-025 de 2004 relativas a los esfuerzos para cumplir las metas presupuestales fijadas en el estimativo
del costo de la política efectuado por el Departamento Nacional de Planeación, es necesario otorgar un plazo
adicional, pero precisando, además, las responsabilidades específicas en materia presupuestal del Gobierno y de los
miembros del Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada.
5. En cuanto a la orden de “fijar la dimensión del esfuerzo presupuestal que es necesario para cumplir con la
política pública encaminada a proteger los derechos fundamentales de los desplazados” dirigida al Consejo
Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, se constata que el
Departamento Nacional de Planeación calculó, tanto de manera inicial ($1,4 billones de pesos), como en un
informe definitivo ($4.8 billones) y en un ajuste del mismo ($4.5 billones), el esfuerzo presupuestal necesario.
Sin embargo, se observa que los estimativos realizados se fundamentan en la población registrada hasta el
momento (octubre de 2004 y mayo de 2005). Esto, a pesar de que la sentencia no se limita a ordenar el cálculo
del esfuerzo presupuestal para la atención de la población ya registrada. No obstante, esa era la información
disponible a la fecha para efectuare el estimativo presupuestal.
Ahora bien, la Corte entiende que el ejercicio realizado por el Departamento Nacional de Planeación requiere de
ajustes permanentes, que incluyan, entre otros, las personas atendidas, los nuevos registrados, y eventuales cambios
en los costos de la prestación de servicios y en las obligaciones legales y constitucionales para con los desplazados.
Por lo tanto, se concluye que la orden mencionada se cumplió en un nivel medio, pero que el Departamento
Nacional de Planeación habrá de actualizar periódicamente el estimativo, comunicando oportunamente los nuevos
resultados al Consejo Nacional y al Ministro de Hacienda y Crédito Público. A su vez, los nuevos cálculos
habrán de ser comunicados a la ciudadanía.”
En el siguiente Auto, el 177 de 2005 la Corte reitera el ECI sobre la base de que existe una
falta de coordinación institucional en materia presupuestal que dificulta lograr los objetivos de
la política pública sobre población desplazada.
“13. Que de conformidad con los informes de evaluación del cumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de
2004, presentados por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las organizaciones de
desplazados y de derechos humanos y por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Refugiados, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional aprecia que aún no se ha superado el estado de
cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, y que uno de los factores que ha retrasado el
avance hacia la superación de dicho estado de cosas es la insuficiencia en la coordinación de los esfuerzos
presupuestales de las entidades territoriales y de la precariedad de la capacidad institucional nacional para efectuar
seguimiento, adoptar correctivos, identificar avances, estancamientos o retrocesos y comparar los resultados
alcanzados por las diversas entidades territoriales.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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14. Que si bien de conformidad con el análisis de la situación de la población desplazada realizado en la
sentencia T-025 de 2004 no era probable que en un año se pudiera superar dicho estado de cosas inconstitucional,
sí era preciso que las entidades nacionales y territoriales responsables de atender a la población desplazada, así
como aquellas responsables de promover la acción coordinada de los esfuerzos nacionales y territoriales avanzaran
de manera acelerada y sostenida hacia la superación de dicho estado en un plazo razonable y, por lo tanto, que
adoptaran medidas efectivamente conducentes para alcanzar dicho fin.
15. Que en relación con el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004, las acciones
realizadas por el Ministerio del Interior y de Justicia son insuficientes y precarias.”
Luego, en el Auto 178 de 2005 la Corte, al evaluar el Estado de cumplimiento de las órdenes
dadas en la sentencia, establece una serie de “problemas que dificultan el cumplimiento”, los
que a su vez se van planteando como fundamento de órdenes precisas que, en el Auto de
referencia, tienen incluso unos plazos específicos de cumplimiento.
Los problemas detectados por la Corte se establecen en los siguientes párrafos:
“9. Que de conformidad con el análisis de la información y de las evaluaciones de las acciones adelantadas por las
distintas entidades para superar el estado de cosas inconstitucional –que se encuentra detallado en el anexo que
forma parte integral de este Auto– la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional aprecia que aún no se
ha superado el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004. Si bien la Corte reconoce
que dada la gravedad y extensión de la vulneración de los derechos de la población desplazada no era posible que
en un año se pudiera superar dicho estado de cosas inconstitucional, sí era preciso que las entidades responsables de
la atención a la población desplazada avanzaran de manera acelerada y sostenida hacia la superación de dicho
estado en un plazo razonable. Sin embargo, hasta ahora el avance de dicho proceso ha sido en general lento e
irregular, principalmente por tres razones. En primer lugar, por falta de criterios de diferenciación entre la
población desplazada y la población vulnerable para definir las responsabilidades de atención de las distintas
entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, lo cual impide a cada
entidad identificar claramente la dimensión del problema que debe enfrentar, el volumen de recursos requerido, así
como las capacidades institucionales que deben ser desarrolladas o reforzadas. En segundo lugar, por insuficiencia
de los recursos asignados, a pesar de que como se advierte en el auto que se ocupa específicamente del tema
presupuestal, ha habido esfuerzos significativos en el contexto actual pero algunas entidades continúan tratando a
los desplazados sin la correspondiente prioridad de gasto y focalización de medidas. En tercer lugar, por falta de
desarrollo de capacidades administrativas, de coordinación y de seguimiento adecuadas para superar las falencias de
atención a la población desplazada. Adicionalmente, aun cuando cada entidad responsable de alguno de los
componentes de atención a la población desplazada enfrenta problemas específicos a los cuales se hace referencia en
el Anexo que hace parte integral de este Auto (párrafos 1.4., 2.4, 3.6., 4.5., 4.7.11, 4.7.12., 4.8.12., 4.9.14.,
4.10.11., 4.11.12., 4.12.9., 4.13.12., 4.14.10., 4.15.12., 5.2 y 6.2. del Anexo), las distintas entidades y
organizaciones evaluadoras identificaron varios problemas comunes, que han retrasado la superación del estado de
cosas inconstitucional, a saber: (i) la indefinición en las metas de corto, mediano y largo plazo para los diferentes
programas y componentes de atención a la población desplazada; (ii) la precariedad de los mecanismos o
instrumentos orientados a corregir los problemas institucionales, administrativos, presupuestales, de coordinación,
de evaluación y de seguimiento que se han señalado de manera reiterada como factores que han contribuido a la
existencia de un estado de cosas inconstitucional; (iii) la falta de indicadores de resultado que tengan en cuenta el
goce efectivo de los derechos de la población desplazada y que permitan determinar la dimensión de la demanda
específica atendida, así como el avance, retroceso o estancamiento de cada programa y componente de atención; (iv)
la insuficiencia de instrumentos efectivos que permitan adoptar correctivos de manera oportuna frente a retrocesos o
estancamientos de los programas y componentes de atención; (v) la ausencia de mecanismos de evaluación y
seguimiento permanente de los programas de atención a la población desplazada; (vi) la persistencia de problemas
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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de coordinación interinstitucional, y entre el ámbito nacional y el territorial; (vii) la falta de información adecuada
accesible e inteligible para los desplazados sobre los procedimientos y requisitos para acceder a los distintos
programas de atención a la población desplazada, o sobre las responsabilidades institucionales; y (viii) las fallas en
la respuesta oportuna a las peticiones y propuestas presentadas por la población desplazada.”
El Auto 218 de 2006 resulta particularmente importante, porque aunque la Corte no había
hecho explicito el criterio de superación del ECI, ni tampoco en esa decisión la Corte hace
referencia a los criterios de evaluación que había previsto en el Auto 185 de 2004, sí decide
constatar que no se ha superado el ECI. Exige que en adelante la información enviada por las
instituciones encargadas cumpla con una serie de requisitos y distingue diez áreas críticas frente
a las cuales los posteriores informes deberán explicitar la forma en que se viene trabajando para
superarlas.
En adelante, en el contenido de los autos 027, 109 y 233 de 2007 y 116 de 2008, el punto
principal va a ser el depurar una serie de indicadores sobre Goce Efectivo de Derechos (GED)
de la población desplazada para fijarlos como criterios de evaluación del cumplimiento de las
acciones del Estado en la materia.
Las diez áreas críticas, por las que la Corte considera que no se ha podido superar el ECI y
que incluyen temas de registro, protección a personas indígenas y afro descendientes y aspectos
como la especificidad de la política sobre la población desplazada, se establecen en los
siguientes párrafos del Auto citado:
“2. Con base en un análisis cuidadoso de los extensos informes de cumplimiento remitidos por las entidades que
conforman el SNAIPD, la Corte Constitucional concluye que hasta la fecha, a pesar de que se ha informado a la
Corte sobre ciertos avances importantes en áreas críticas de la política de atención a la población desplazada, no se
ha demostrado que se haya superado el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T/025 de 2004,
ni que se esté avanzando en forma acelerada y sostenida hacia su superación. La falta de información que
demuestre la superación de este estado de cosas inconstitucional, a pesar de las órdenes judiciales encaminadas a
superarlo, es un indicador de la persistencia de esta grave crisis humanitaria, que contraría numerosos mandatos de
la Constitución Política y del derecho internacional, resumidas en los Principios Rectores del Desplazamiento
Forzado Interno de 1998.
La Corte Constitucional considera especialmente preocupante que los informes de cumplimiento -presentados por
las entidades del SNAIPD y los demás destinatarios de las órdenes impartidas en la sentencia T-025/04 y los
Autos 176, 177 y 178 de 2005- no solo distan de ser aptos para demostrar la superación del estado de cosas
inconstitucional o la adopción de medidas para su resolución, sino que dejan entrever serios atrasos en diez áreas
críticas de la política de atención a la población desplazada. Por ello, esta Sala impartirá en la presente
providencia mandatos específicos, encaminados no sólo a superar los rezagos o situaciones problemáticas que en
ellas se han detectado, sino a que las entidades competentes informen en forma clara, transparente y concisa sobre
la adopción de medidas conducentes a su superación. Las diez áreas críticas son las siguientes:
(1) la coordinación general del sistema de atención a la población desplazada;
(2) las actividades de registro y caracterización de la población desplazada en el país;
(3) el aspecto presupuestal de la política de atención a la población desplazada, tanto en su formulación como en su
proceso de ejecución material;
76
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
(4) la ausencia general de indicadores de resultado significativos basados en el criterio del “goce efectivo de los
derechos” de la población desplazada en todos los componentes de la política, a pesar del avance de algunas
entidades al respecto;
(5) la falta de especificidad en la política de atención a la población desplazada, en sus diferentes manifestaciones;
(6) la desprotección de los grupos indígenas y afrocolombianos, especialmente afectados por el desplazamiento
interno en los últimos meses;
(7) la escasa seguridad para los procesos de retorno de la población desplazada a sus tierras;
(8) la falta de diferenciación entre la atención recibida por los desplazados recientes frente a quienes se desplazaron
antes de la adopción de la sentencia T-025 de 2004 y los Autos 176, 177 y 178 de 2005;
(9) la deficiente coordinación de las labores adelantadas por las entidades territoriales por parte del Ministerio del
Interior y de Justicia; y
(10) La ausencia de un enfoque de prevención dentro de la política pública de atención a la población desplazada,
y en particular dentro de las operaciones militares y de seguridad adelantadas por el Estado.”
Posteriormente el Auto 233 de 2007 se encarga de la revisión de la batería de indicadores tal
como se venía trabajando en los autos anteriores, pero en especial resulta importante el
siguiente pronunciamiento de la Corte en el que se explicita el requisito de los indicadores para
poder establecer si se ha superado el ECI, como si la declaración del mismo dependiera, no de
la existencia o superación de las fallas estructurales que dieron pie a su constatación, sino del
Goce Efectivo de Derechos, que ni siquiera están limitados a los que la Corte preveía proteger
con la sentencia T-025 de 2004.
El viraje que va dando el proceso, en virtud de las falencias conceptuales de la figura del ECI y
de la falta de regulación del procedimiento, llevan a que la Corte exija en medio del proceso, la
creación de unos indicadores sobre los cuales quiere hacer la evaluación de superación del ECI,
pero evaluando un efecto mucho más amplio que el previsto en la sentencia inicial. Hay una
transformación del proceso: se pasa de constatar unas falencias y pretender superarlas para
poder avanzar hacia el GED, a suponer que la falencia que sustenta el ECI es la limitación en
el GED. En efecto dice el Auto citado:
“En este evento, dada la carga probatoria que tiene el gobierno de demostrar que ha dado cumplimiento a la
sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento, considera la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional que la persistencia de vacíos en los indicadores de resultado le impedirá al gobierno demostrar el
avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía del goce
efectivo de los derechos de la población desplazada. No obstante, para que se cuente con información técnica que le
permita verificar si en la práctica los desplazados están gozando de manera efectiva de sus derechos, tal como se
advirtió en el Auto 218 de 2006, la Corte Constitucional adoptará las decisiones a que haya lugar con base en la
información que presenten los organismos de control y la Comisión de Seguimiento, al igual que ACNUR,
quienes podrán incluir en sus informes lo que estimen apropiado para aportar elementos de juicio suficientes,
adecuados y significativos sobre la garantía del goce efectivo de sus derechos, aplicando sus propios sistemas de
indicadores.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
(…) (iv) Dada persistencia de estos vacíos para medir el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, se
considera que el gobierno no estará en capacidad de demostrar el avance, estancamiento o retroceso en la superación
del estado de cosas inconstitucional y en la garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Por
ello, de conformidad con lo señalado en el Auto 218 de 2006, para que la Corte Constitucional cuente con
información técnica que le permita verificar si en la práctica los desplazados están gozando de manera efectiva de
sus derechos, adoptará las decisiones a que haya lugar con base en la información que presenten los organismos de
control, ACNUR, la Comisión de Seguimiento y otras entidades u organizaciones, siempre que se refieran a la
efectividad de los derechos de la población desplazada. “
En el Auto 116 de 2008, se adopta finalmente la batería de indicadores:
“Habida cuenta de que el anterior proceso, que culmina con la adopción de la batería de
indicadores consolidada en el presente Auto, ha prolongado en el tiempo la posibilidad de que
éstos sean efectivamente aplicados por el Gobierno, los organismos de control que
autónomamente opten por verificar su cumplimiento y por la Comisión de Seguimiento y, por lo
tanto, ha tomado parte del tiempo destinado a la aplicación de tales indicadores y a la elaboración
del segundo informe en la fecha prevista inicialmente en el Auto 109 de 2007 (30 de junio de
2008).”
En el Auto 008 de 2009, que es el resultado de todos los procedimientos que hasta entonces
se han ido desarrollando, se evidencia finalmente la variación fundamental que sufrió el
proceso, en el contenido de las órdenes y en su forma de evaluación.
En este Auto, los problemas estructurales enfrentados por el ECI dejan de ser únicamente
aquellos expuestos en la Sentencia T-025 de 2004, a saber, los problemas de capacidad
institucional y de asignación presupuestal, para multiplicarse en 5, de los cuales solo uno recoge
lo inicialmente sostenido como el sustento de la declaratoria del ECI.
La Corte establece que los siguientes “Ejes de la superación del Estado de Cosas
Inconstitucional”.
“ a) Goce efectivo de derechos por parte de un alto porcentaje de la población desplazada y demostración de que
están dadas las condiciones para mantener este resultado y avanzar sosteniblemente en lograr que todos los
desplazados gocen de sus derechos constitucionales.
b) Corrección de las causas estructurales del estado de cosas inconstitucional, en especial (i) la insuficiencia de
recursos y (ii) la precaria capacidad institucional. Estas causas deben ser corregidas a nivel nacional y territorial,
según las prioridades departamentales y locales fijadas con base en la expulsión y recepción de desplazados.
c) Demostración de que las políticas públicas relacionadas con cada uno de los derechos constitucionales de los
desplazados conducen efectivamente a lograr el goce efectivo de los derechos por parte de los desplazados, lo cual
comprende dos aspectos esenciales reiterados por la Corte en numerosas providencias: (i) la orientación de manera
racional de las políticas públicas para alcanzar dicha finalidad y (ii) la introducción de un enfoque diferencial, en
especial respecto de mujeres, menores, adultos mayores, indígenas, afrocolombianos y personas con discapacidad.
78
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
d) Demostración de que los desplazados, así como las organizaciones de la sociedad civil que aboguen por sus
derechos, participen de manera oportuna, significativa y efectiva en la adopción de las decisiones estatales que les
interesan y los afectan.
e) Contribución suficiente de las entidades territoriales a la superación del estado de cosas inconstitucional.
De las evaluaciones e informes presentados a la Corte, es posible identificar (i) componentes de la política que
deben ser replanteados en su totalidad no sólo por el gran rezago mostrado, sino porque su diseño actual amenaza
con perpetuar el estado de cosas inconstitucional; (ii) componentes de la política que no han sido realmente
articulados y cuyos vacíos protuberantes retrasan la superación del estado de cosas inconstitucional y por lo tanto
requieren complementación; y (iii) componentes que, dados los informes presentados a la Corte, requieren
importantes avances para lograr el goce efectivo de los derechos de los desplazados.
(…)
En relación con los demás componentes de la política de atención a la población desplazada no mencionados
expresamente en las secciones III.4 y III.5 de este Auto, existe la necesidad de realizar ajustes que aseguren que el
avance en la superación del estado de cosas inconstitucional y en el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada se realiza de manera acelerada y sostenida y dentro de un plazo razonable. La necesidad de estos
ajustes surge, entre otras causas, porque requieren, según el caso, (i) mayores esfuerzos presupuestales, (ii) ajustes
en la capacidad institucional; (iii) la especificación de metas orientadas a avanzar en el goce efectivo de los derechos
de la población desplazada; (iv) modificaciones a algunos elementos atinentes a su instrumentalización,
implementación o seguimiento; o (iv) la incorporación del enfoque diferencial.”
De las decisiones antes expuestas es posible concluir que la H. Corte Constitucional fue
desarrollando un esquema complejo de evaluación del cumplimiento de las órdenes de la
Sentencia T-025 de 2004, que parten desde la entrega de informes hasta la imposición de un
sistema de indicadores para verificar el GED, del cual, según la Corte, depende la posibilidad
de demostrar la superación del ECI.
Allí empieza a desdibujarse la figura, que en principio versaba sobre la superación de fallas
estructurales y finalmente se transforma en un sistema de evaluación de efectividad de políticas
en relación con el resultado en cuanto al GED de la población en situación de desplazamiento.
Esto último en contradicción directa con declaraciones anteriores de la misma Corte
Constitucional, quien reconociendo su naturaleza judicial y no administrativa, en el Auto 185
de 2004, determinó que ella no era competente para realizar evaluación de políticas públicas y
traslado dicha función, respecto de información enviada por Acción Social en la materia, a las
entidades del Ministerio Público. Dijo la Corte al respecto en el párrafo 2 del Auto 185 que:
“(…) en consonancia con el principio de colaboración armónica, la Corte Constitucional puede
apelar al conocimiento y experticio de entidades que cuenten con el soporte técnico para hacer
seguimiento y evaluación de las políticas públicas con el fin de recabar suficientes elementos de
juicio para definir si se cumplió o no lo ordenado por la Corte Constitucional. Dado que el
examen de la información enviada por la Red de Solidaridad Social comprende aspectos que van
más allá de lo eminentemente jurídico, la Corte dará traslado de la información enviada a la
Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que éstas dos entidades,
dentro de la órbita de sus competencias y teniendo en cuenta los elementos técnicos para la
evaluación de las políticas públicas y el experticia a su disposición, analicen cómo se ha avanzado
79
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
en el cumplimiento de la orden quinta de la sentencia y si ha habido incumplimiento o si el
cumplimiento ha sido bajo, medio o alto, de conformidad con los criterios que se precisan más
adelante.”
En ese pronunciamiento la Corte Constitucional reconoce expresamente que no es la entidad
competente para evaluar políticas públicas, porque no cuenta ni con las facultades
constitucionales ni con la capacidad técnica y de experticia para hacerlo. Por lo tanto, desde ese
momento, en respeto al principio de procedimiento de stoppel reiteradamente consagrado en la
jurisprudencia interamericana como un elemento clave en el debido proceso, frente a una
actuación posterior de la Corte en que pretendiera asumir competencia para la evaluación de
políticas públicas operaría, en respeto del debido proceso, la figura de non cocedit venire contra
factum proprium.
Así pues, al haber reconocido la Corte Constitucional que no tiene competencia para la
evaluación de las Políticas Públicas, mal haría en pretender que la declaración sobre la
superación del ECI dependa total o parcialmente de esa evaluación, más aún cuando dicha
evaluación no se realiza sobre criterios jurídicos, ni por entidades que sean completamente
ajenas al proceso.
2.5.9 Elementos para evaluar la superación del ECI por el desplazamiento forzado
Antes de abordar el tema sobre la forma en que debería evaluarse entonces la superación del
ECI, es importante reafirmar ciertos aspectos que se han venido tratando en los acápites
anteriores y que son la base del planteamiento final.
En primer lugar, no se puede dejar de lado que este proceso, es un proceso sui generis, sin
ningún tipo de regulación previa, cuyo procedimiento se ha ido autoconstruyendo, y que
desafortunadamente, no se ha fundado en reglas claras que permitieran al Estado conocer
previamente la forma exacta en que se evaluaría la superación del ECI.
La falta de seguridad jurídica de este proceso no solo se ha debido a la falta de reglas previas de
evaluación o de procedimiento, sino, esencialmente, a la inexistencia de claridad conceptual
tanto de la figura y el alcance del ECI, como de los mismos elementos que se relacionan con el
proceso, como lo que implica la superación del ECI, o lo que se entiende por GED, entre
otros.
A partir de allí, de la falta de claridad conceptual en el proceso, identificada no solo por el
Gobierno, sino incluso por la doctrina85, se deduce la inseguridad jurídica en el manejo de una
de las herramientas más impactantes como es el ECI.
En ese sentido, el primer esfuerzo a realizar por la Corte es el de establecer, con toda claridad,
los conceptos en los cuales se basa el proceso y en consecuencia la evaluación de superación
del ECI, pues de otra forma, el proceso va a seguir ampliándose, como ha venido sucediendo
85 López Henrik, “Política Pública de atención a la población desplazada por la violencia: dificultades
conceptuales” en: Desplazamiento Forzado, ¿hasta cuándo el Estado de Cosas Inconstitucional?. CODHES, Bogotá 2008
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
en los últimos 6 años y medio, hasta tratar de temas, que, si bien se relacionan con la población
en situación de desplazamiento, no son exclusivos de la misma sino que son comunes, por
ejemplo, con la población en situación de pobreza extrema.
Para tal efecto, reiterando lo expuesto a la respuesta del Auto 335 de 2008, considera el
Gobierno que lo más pertinente es limitar el ECI a su real y verdadero alcance, que es el
cumplimiento de las órdenes contenidas de la Sentencia T-025 de 2004, y a la solución de los
problemas estructurales identificados por dicha Sentencia como aquellos que motivaron la
declaración del ECI.
Como se ha explicado antes en este informe, los Autos de seguimiento al cumplimiento de la
sentencia, no son fuentes jurídicas autónomas, capaces de crear obligaciones distintas a las que
correspondan directamente al cumplimiento de las órdenes dictadas en la sentencia T-025 de
2004.
La Corte claramente ha sostenido esta posición al deducir en su jurisprudencia86 el alcance del
Artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, estipulando que la competencia sobre el cumplimiento
se refiere a que la Corte puede sancionar a las personas que no cumplan con las órdenes
dictadas y a tomar las medidas adicionales que el juez de constitucionalidad considere
necesarias para garantizar cumplimiento de las órdenes dictadas en su sentencia.
De hecho, es de por sí bastante laxa la interpretación jurisprudencial por la cual, el Artículo 27
del Decreto 2591 puede ser interpretado para hacer seguimiento y evaluación sobre la
superación de un Estado de Cosas Inconstitucional, puesto que en realidad esta figura no
estaba prevista en la época en que se expidió el Decreto 2591, y el Artículo 27 se refiere
específicamente al cumplimiento de las sentencias y , según la jurisprudencia de la H. Corte
Constitucional, a la protección del derecho fundamental sobre el que recae el amparo. De allí a
establecer que los Autos de cumplimiento de la Sentencia pueden generar nuevas órdenes,
solicitar informes, declarar nuevas vulneraciones de derechos y declarar si se ha o no superado
un ECI, hay una brecha bastante larga.
Un Auto de cumplimiento que pretenda dictar órdenes diferentes a las de la sentencia cuyo
cumplimiento vigila, y que para ello se sustente en hechos o motivaciones de derecho
independientes en relación con la sentencia “vigilada”, es en realidad una nueva sentencia
originada en un proceso sin sustento legal o constitucional.
Por otra parte, se ha reiterado ya en la primera parte de este Informe, al igual que en la doctrina
existente en la materia, y en la misma jurisprudencia de esta honorable Corte, que la figura del
ECI es estrictamente excepcional y temporal, está condicionada a la existencia de problemas
estructurales que no admiten otra posible solución y que implican una masiva violación de
derechos fundamentales.
La excepcionalidad e importancia de la figura, implican criterios muy altos de valoración de la
gravedad de la situación – es decir de los problemas estructurales – para mantener vigente el
86
Entre otros Auto 010 y 045 de 2004, M.P. Nilson Pinilla
81
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
ECI. Si la valoración operara contrario sensu, es decir, si los criterios de valoración de la
situación fueran muy exigentes para dar por superado el ECI, implicaría que lo normal u
ordinario sería el Estado de Cosas Inconstitucional, algo que resulta inadmisible en cualquier
Estado de Derecho o en nuestro Estado Social de Derecho.
Además, es importante recalcar que, tal como lo ha sostenido la H. Corte Constitucional, no
puede considerarse que el goce efectivo de los derechos de la población desplazada sea la
condición para que pueda darse por superado el ECI, sino que la superación del ECI, es decir,
la superación de las fallas estructurales, es la que contribuirá a que se logré el goce efectivo de
derechos. Ello implica que, de tenerse en cuenta la batería de indicadores sobre GED, la
valoración de los resultados de los mismos debe tener en cuenta que el objetivo y razón de la
declaratoria del ECI es la superación de las fallas estructurales del Estado y que el GED es un
efecto que se logra paulatinamente a partir del momento en que dichas fallas están superadas.
En ese sentido, un mejoramiento, incluso leve en el GED, puede dar muestras de que se ha
superado el ECI y que las políticas estatales en la materia están empezando a dar los resultados
para los que fueron creadas.
En orden a la claridad conceptual es importante dejar claro que el ECI tiene como finalidad, en
virtud del principio de cooperación armónica entre las ramas del poder público, ayudar a
superar los problemas estructurales que el Estado tenga en una situación concreta, y que como
efecto de ello se logre evitar la vulneración masiva de derechos que se está produciendo. No
hay que confundir la causa y objeto del ECI con los efectos que pueda producir, porque si se
tratara de una acción para proteger directamente los derechos de un grupo de personas, existen
acciones constitucionales diferentes, como ya se ha indicado en este Informe, pero en este
caso, lo que se pretende es superar las falencias y por lo tanto se debe declarar superado el ECI
cuando esas falencias están superadas, independientemente del grado de avance en el proceso
de mejoramiento en la protección del GED.
Además, es indispensable recordar que los problemas por los cuales la Honorable Corte
declaró la existencia de un ECI se limitaban a los problemas de capacidad institucional y de
asignación presupuestal.
En todos los casos anteriores a la Sentencia T-025 de 2004, en que la Corte declaró la
existencia de un ECI, la Honorable Corte, dictó órdenes destinadas a corregir las falencias
estructurales del Estado para lograr la finalidad de protección de los derechos vulnerados. En
efecto sostiene la Corte explicando el tipo de órdenes que pueden surgir como consecuencia de
la declaratoria de un ECI:
“La Corte, ha declarado la existencia de un estado de cosas contrario a la Constitución, para que
las autoridades adopten, dentro de la órbita de sus competencias, los correctivos que permitan
superar tal situación.
En consecuencia ha ordenado, entre otras cosas y, según el caso, que (i) se diseñen y pongan en
marcha las políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los derechos
fundamentales cuyo goce efectivo depende de la superación del estado de cosas inconstitucional;
(ii) se apropien los recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos; (iii) se
82
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
modifiquen las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que resultan violatorias de
la Constitución; (iv) se reforme el marco jurídico cuyas falencias han contribuido al estado de
cosas inconstitucional; y (v) se realicen los trámites administrativos, presupuestales y de
contratación que sean indispensables para superar la vulneración de los derechos.”
De igual manera operó en el caso de la Sentencia T-025/04, dirigiendo sus órdenes a la
superación de los dos problemas estructurales que había identificado. Ahora bien, el efecto
buscado con la superación de dichos problemas, es evidentemente, lograr el goce efectivo de
los derechos de la población desplazada, bajo el entendido de que su masiva vulneración no es
el problema que se pretende superar sino, que ello es el efecto de que existan problemas
estructurales.
Basta con leer la redacción de la primera de las órdenes dictadas por la Corte (se diseñen y
pongan en marcha las políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los
derechos fundamentales cuyo goce efectivo depende de la superación del estado de cosas
inconstitucional) para tener claridad de que el Estado de Cosas Inconstitucional no se refiere a
la vulneración de los derechos fundamentales, sino a los problemas estructurales que tienen
como efecto dicha vulneración.
Según la propia Corte, la superación del ECI no depende del goce efectivo de los derechos
fundamentales, sino que, por el contrario, es el goce efectivo de los derechos fundamentales el
que depende de la superación del ECI, puesto que está vinculado directamente con las fallas
estatales que son la causa de dichas vulneraciones.
Si ello es así, el Estado de Cosas Inconstitucional, es decir, las fallas estructurales del Estado
para la protección de los derechos de la población desplazada por la violencia –en el caso
concreto-, se supera cuando los problemas detectados por la Corte y que dieron lugar a ello (en
el caso concreto problemas presupuestales y de capacidad institucional), se logren resolver. El
goce efectivo de los derechos de la población afectada será un efecto que se logará en un
tiempo razonable, pero que al depender de distintas variables no relacionadas únicamente con
los temas que dieron pie a la declaratoria del ECI, no podría constituirse en la prueba de rigor
para declararse la superación a riesgo de perpetuar la figura indefinidamente y generar con ello
la pérdida de legitimidad e importancia que la cobija.
En una evaluación coherente con la naturaleza de la figura, en especial con su importancia y
temporalidad, se fundamentaría en determinar si existe un esfuerzo de reformulación,
replanteamiento o perfeccionamiento de las políticas públicas que permita evidenciar que se
superaron los problemas más graves en la materia, y que por lo tanto se ha podido superar el
ECI, sin perjuicio de que sea necesario seguir haciendo seguimiento a través de medidas
administrativas en cabeza de las distintas instituciones del Estado. Si a ello se suma que en
materia presupuestal se ha logrado superar la grave deficiencia que existía y hoy hay criterios y
montos que permiten evidenciar la posibilidad de generar resultados acordes con lo esperado
en la materia, la Corte debe constatar la superación del ECI.
Ahora bien, lo cierto es que el gobierno ha realizado sus mayores esfuerzos para adelantar la
adaptación de sus políticas a las necesidades de la población desplazada y que las diferentes
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
órdenes de la Corte en sus numerosos Autos de cumplimiento, han sido seguidas hasta el
límite de las posibilidades del Gobierno y para garantizar el goce efectivo de los derechos del
resto de la población colombiana. El tema de atención integral a las PSDFV es central en el
Gobierno Nacional y local, y la lectura sobre las obligaciones respecto los derechos de estas
personas se ha insertado profundamente en la institucionalidad estatal. Ello, en sí mismo ya
representa la superación del bloqueo institucional que dio pie al ECI, independientemente de
que los resultados de dicha superación sólo puedan evaluarse en el largo plazo.
Durante todo el proceso, los informes presentados por las entidades responsables han hecho
referencia a todas los órdenes dictadas por la H. Corte Constitucional en los diferentes Autos,
y el Gobierno es consciente de que el esfuerzo realizado en la materia ha contribuido
notablemente a mejorar los distintos aspectos de las políticas y en general la eficacia de las
labores adelantadas en materia de protección y garantía de los derechos de la población
desplazada.
Por ello y en virtud de lo dicho por la H. Corte Constitucional en el Auto 008 de 2009, el
presente informe trata todos y cada uno de los puntos desarrollados en respuesta a las
diferentes órdenes surtidas en el proceso sin perjuicio de que, en consideración del Gobierno,
la evaluación sobre la superación del ECI deba hacerse con ajuste al cumplimiento de las
órdenes dictadas exclusivamente en la Sentencia T-025 de 2004 y bajo criterios acordes a la
naturaleza excepcional y temporal de la figura del ECI.
Ello implica que, si bien el informe hace referencia a ordenes en relación con programas
específicos para la protección de personas de especial protección constitucional, a la política en
materia de verdad, justicia y reparación, o a puntos específicos como el cumplimiento de
cronogramas de las políticas adelantadas, dichos elementos, si bien dan muestra de los
esfuerzos notables que adelantan las entidades encargadas en la materia y de la voluntad de las
mismas en adecuar sus esfuerzos en la mayor protección posible a la población en situación de
desplazamiento, no pueden ser evaluados bajo criterios que permitan sustentar en la
perpetuación del ECI, puesto que no tienen relación directa con la Sentencia T-025 y con las
órdenes en ella contenidas.
2.5.10. La valoración de la superación del ECI por desplazamiento forzado
Actualmente no existe un criterio claro de medición y evaluación del grado de superación del
ECI, sin embargo existen elementos muy bien definidos que deben ser demostrados. El
problema subsiste, en determinar cuál es la brecha que implica superación del ECI.
Le corresponde a la Corte determinar cuál es la brecha que permite superar el ECI. Las
entidades del Gobierno que presentan este informe, se limitan a proponer respetuosamente las
siguientes recomendaciones a la hora de evaluar el informe y determinar dicha brecha:
a. La evaluación debe realizarse sobre las órdenes complejas explícitamente contenidas en la
Sentencia T-025 de 2004, dictadas con la finalidad de superar el ECI.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
b. La declaratoria de superación del ECI debe hacerse respecto de cada uno de los aspectos
relacionados con los problemas principales (capacidad y presupuesto) identificados en la
Sentencia T-025/04, de forma que sea posible declarar superados cada uno de los aspectos
relevantes.
c. El nivel de cumplimiento requerido para la superación del ECI debe estar en concordancia
con la naturaleza excepcional de la figura, y su importancia para resolver las situaciones de
mayor gravedad. Requerimientos muy altos, implicarían la perpetuación de la medida, y su
desgaste en materia de utilidad e importancia.
d. Los indicadores de resultado, respecto del GED, deben ser valorados como indicadores
sobre los efectos de la superación del ECI, pero debe recordarse que el avance en el GED de
la PSDV no es la condición para la superación del ECI, sino su consecuencia, por lo que la
evaluación sobre los mismos debe hacerse a la luz de que el avance en la materia es una
muestra de que efectivamente se han superado las barreras que dieron pie al ECI, y que el
pleno goce de los derechos será una meta que se alcanzará paulatinamente mientras siga
consolidándose el funcionamiento de las políticas, sino los problemas estructurales que dieron
pie al ECI.
La Corte ya se ha pronunciado respecto a la existencia de una emergencia social estructural, en
que la medición de los resultados de las decisiones y la medición del GED es un asunto de
largo plazo, pero la evaluación de las políticas públicas no le corresponde a la Corte.
Este último elemento no surge de una posición restrictiva del Estado en la materia, sino que
resulta de la misma Sentencia T-025 de 2004 en que la Corte sostiene que “dadas las
magnitudes actuales del problema de desplazamiento en Colombia, así como el carácter
limitado de los recursos con los que cuenta el Estado para satisfacer este cometido, es forzoso
aceptar que al momento de diseñar e implementar una determinada política pública de
protección a la población desplazada, las autoridades competentes deben efectuar un ejercicio
de ponderación y establecimiento de áreas prioritarias en las cuales se prestará atención
oportuna y eficaz a dichas personas. Por lo tanto, no siempre se podrá satisfacer, en forma
concomitante y hasta el máximo nivel posible, la dimensión prestacional de todos los derechos
constitucionales de toda la población desplazada, dadas las restricciones materiales y las
dimensiones reales de la evolución del fenómeno del desplazamiento.”
El informe sobre las políticas que a continuación se presenta hace una autoevaluación,
razonada y sustentada de cada uno de los puntos relacionados con las órdenes dictadas por la
Corte, tratando de forma independiente cada punto y solicitando la declaración de superación
del ECI.
En todo caso, la forma en que el Estado presenta su informe hace eco de los ejes de
superación del ECI establecidos por la Sala de seguimiento de la H. Corte Constitucional en el
Auto 008 de 2009 de forma tal que todos los aspectos envueltos en el proceso quedan
descritos y analizados en el texto del informe.
85
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
3. DINÁMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
3.1. Descripción de Registro de Desplazamiento Forzado 1998- 2010
a. Tendencia
De acuerdo con el Registro Único de Población Desplazada (RUPD)87 de Acción Social, en
Colombia hasta abril de 2010, se han declarado como desplazados, 780.728 hogares (3.414.491
personas) de 1.112 municipios y corregimientos departamentales88, como consecuencia de las
circunstancias descritas en el artículo primero de la Ley 387 de 1997. De este número de
personas, el 90% ha huido de los campos colombianos (3.083.021 personas) y el restante 10%
lo ha hecho de las zonas urbanas (330.670)89. Esto quiere decir, que en el RUPD el 7,5% de la
población colombiana se ha reconocido como desplazada forzadamente.
La tendencia del registro de desplazamiento presenta dos momentos de expansión y dos de
descenso. El primero, inicia en el año 1998 con el registro de 71.044 personas expulsadas
(13.865 hogares) y termina en 2002 con 444.270 (9.060 hogares), mostrando así un incremento
total del 525%. Posteriormente, con el registro de 233.559 personas expulsadas (56.825
hogares) en 2004, se evidencia una reducción del 47% con respecto al 2002. A partir de 2005
nuevamente se aprecia un comportamiento ascendente que se extiende hasta 2007 cuando se
registraron 332.099 personas (80.433 hogares), lo cual representa un aumento del 42% con
respecto a la situación de 2004. Finalmente en 2008, 2009 y 2010, se vuelven a presentar
reducciones del 7%, 57% y 96% respectivamente, no obstante, teniendo en cuenta los rezagos
entre el hecho de desplazamiento y la declaración de los hechos, es probable que el registro del
número de personas expulsadas en estos años cambie.
Dinámica del Desplazamiento Forzado en Colombia
(Fecha de Expulsión y Declaración de Hogares)
120.000
100.000
79.594
80.000
75.708
60.836
54.151
60.000
40.000
102.258
96.060
94.387
30.285
56.272
50.024
40.107
20.000
3.195
0 897
N.D.
1997
13.865
9.864
1998
56.825
53.168
61.866
58.036
68.310
67.264
86.456
80.433
92.014
77.734
40.940
21.194
15.920
4.138
9.655
1999
2000
2001
2002
2003
Expulsión de Hogares
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Declaración de Hogares
La cifra de inscritos puede variar toda vez que las personas no tienen un límite de tiempo para acudir a registrase en el RUPD; así mismo
después de inscritas se surte un proceso de verificación e ingreso de datos al sistema.
88 Durante todo el período, 507 municipios expulsaron entre 1 y 500 personas; 420 municipios expulsaron entre 501 y 5.000 personas, y 185
municipios expulsaron entre 5.001 y 77.110 personas.
89 Es importante anotar que del total de personas expulsadas el 89% (3.055.305 personas) se ha desplazado hacia zonas urbanas; el restante
11% (359.186 personas) lo ha hecho a zonas rurales.
87
86
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Variables
Expulsión de
Hogares
Declaración de
Hogares
Expulsión
Personas
Declaración
Personas
N.D.
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010 *
Total
general
30.285
40.107
13.865
21.194
54.151
79.594
96.060
56.272
56.825
61.866
67.264
80.433
77.734
40.940
4.138
780.728
897
3.195
9.864
9.655
60.836
75.708
94.387
50.024
53.168
58.036
68.310
86.456
102.258
92.014
15.920
780.728
126.430
177.463
71.044
96.586
271.279
390.550
444.270
251.189
233.559
269.604
287.105
332.099
307.223
142.299
13.791
3.414.491
126.430
177.463
71.044
96.586
271.279
390.550
444.270
251.189
233.559
269.604
287.105
332.099
307.223
142.299
13.791
3.414.491
Gráfica 1
Fuente: Acción Social -RUPD - * Corte: 30 de Abril de 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
De acuerdo con el registro total de desplazamiento 628.658 personas (129.881 hogares) fueron
expulsadas masivamente. Los años 2000, 2001 y 2002 fueron los más críticos, situación que
coincide con el elevado nivel de actividad de las guerrillas de las Farc, el ELN y los grupos de
autodefensas. Después del año 2002, el número de personas desplazadas masivamente ha
venido disminuyendo paulatinamente hasta alcanzar una disminución del 90% en 2009.
También se observa un cambio en las zonas expulsoras ya que entre 1998 y 2002 la expulsión
masiva de personas se concentró en los departamentos de Antioquia (98.478 personas – 19.223
hogares), Chocó (41.542 personas – 8.489 hogares), Magdalena (41.540 personas – 8.117
hogares), Bolívar (35.768 personas – 7.887 hogares) y Córdoba (17.847 personas – 3.048
hogares), mientras que en el período 2003 – 2010 se concentró en los departamentos de
Nariño (40.558 – 8.818 hogares), Antioquia (28.600 – 6.470 hogares), Chocó (25.214 – 5.580
hogares), Valle del Cauca (21.219 – 3.541 hogares) y Caldas (13.607 – 3.107 hogares).
0
2000
2001
2002
2003
Individual
2007
2008
2009
12.778
1.013
2006
10.465
2005
20.217
2004
26.101
131.834
287.006
256.067
235.718
200.972
31.038
1999
33.886
1998
32.587
50.000
75.484
21.102
100.000
55.596
15.448
150.000
51.991
200.000
100.460
250.000
170.802
100.477
300.000
102.078
350.000
199.198
288.472
400.000
305.998
343.810
Desplazamiento Individual y Masivo (Expulsión de Personas)
1998 - 2010
2010
Masivo
Gráfica 2
Fuente: Acción Social – RUPD, Corte 30 de Abril de 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
En contraste con la tendencia del desplazamiento masivo, el de carácter individual tiende a
aumentar. Entre los años 1998 y 2002 este tipo de desplazamiento tiene un crecimiento del
518%; entre 2002 y 2003 disminuye en 42%, mientras que entre 2003 y 2008 vuelve a aumentar
87
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
en 44%. Para 2009, vuelve a presentar una disminución correspondiente al 54%. En total,
2.785.833 (650.847 hogares) han sido incluidas individualmente como desplazadas en el
registro, lo que quiere decir que el 82% de la población desplazada registrada en el RUPD ha
declarado individualmente. Los departamentos más expulsores bajo esta modalidad fueron
Antioquia (412.103 personas – 98.299 hogares), Bolívar (243.218 personas – 53.666 hogares),
Magdalena (209.495 personas – 43.351 hogares), Cesar (164.785 personas – 34.065 hogares),
Caquetá (154.210 personas – 36.709 hogares), Tolima (153.591 personas – 37.341 hogares) y
Putumayo (126.901 personas - 31.455 hogares).
(i)
Tendencias de la Expulsión de Personas y la Declaración del
Desplazamiento
Desplazamiento Forzado por Año de Declaración y Año de Expulsión
1952 – 2010
AÑO
DECLARACIÓN
ND
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total general
ND
2.034
1.080
10.928
4.160
77.426
26.358
580
907
1.477
234
54
26
222
778
166
126.430
1997
2
14.872
9.044
3.299
18.892
4.429
847
227
291
13.183
12.528
41.909
17.937
33.327
6.676
177.463
1998
6
23.498
4.434
7.125
5.288
1.383
497
321
2.343
2.516
9.158
4.427
8.595
1.453
71.044
1999
5
15
213
27.418
24.602
9.733
1.627
222
207
1.085
6.888
6.846
4.935
11.056
1.734
96.586
2000
58
20
13
185.997
40.148
2.326
584
390
789
5.762
1.324
10.401
19.956
3.511
271.279
AÑO SALIDA
2003
2004
119
334
2001
160
4
2002
77
4
2
531
295.308
66.283
824
472
640
2.626
1.034
7.224
12.926
2.516
390.550
8
356
197
374.539
34.030
832
864
719
1.512
8.416
18.964
3.752
444.270
4
230
82
18
192.469
36.746
983
446
689
5.508
11.792
2.103
251.189
24
85
37
38
178.153
34.886
795
1.133
5.779
10.396
1.899
233.559
Total
general
2.800
15.985
43.703
6
39.344
14
315.197
20
4
5
381.657
15
447.655
32
4
229.834
277
6
219.172
198.591
114
4
253.716
53.880 211.000
297.214
1.416 59.123 245.420
369.590
4.990
6.449 75.563 261.023
412.874
8.719
9.131
9.626 44.511 131.605
331.382
1.629
1.274
1.486
1.689 10.689 13.791 54.368
269.604 287.105 332.099 307.223 142.299 13.791 3.414.491
2005
5
10
2006
2007
2008
2009
2010
Tabla 1
Fuente: Acción Social – RUPD, Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
Al buscar una relación entre el año de desplazamiento y el año de declaración, se encuentra
que, aunque la tendencia es similar, existen ciertos rezagos en los años de declaración. Es decir
que aunque el evento ocurrió en cierto año, existe una proporción de personas que se
registraron años después. Por ejemplo, para el año 2008, de las 307.223 personas desplazadas
que se han registrado 261.023 declararon el mismo año, 44.511 declararon en el año siguiente y
en lo corrido de 2010 se suman 1.689. Esto significa que el 15% de personas que manifestaron
haber sido víctimas del delito de desplazamiento en 2008 no declararon su condición
inmediatamente ocurrió el hecho, por lo que se puede esperar que dicho porcentaje con el
pasar del tiempo aumente.
88
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Porcentaje de Personas que Declaran en el año del desplazamiento
2000-2009
2000
68,56
2001
75,61
2002
84,30
2003
76,62
2004
76,28
2005
73,66
2006
73,49
2007
73,90
2008
84,96
2009
92,48
Tabla 2
Fuente: Acción Social – RUPD: Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
También ocurre que las personas que declaran en un año posiblemente son desplazadas de años
anteriores. Por ejemplo, siguiendo con el ejemplo del año 2008, para este período declararon 412.874
personas, de las cuales 261.023 fueron expulsadas ese año, es decir que 151.851 personas que
declararon y fueron incluidas en 2008, fueron expulsadas en años anteriores. Esta situación es resultado
principalmente del fallo de Nulidad parcial del decreto 2569 de 2000, que fijaba un término para declarar e
inscribirse en el RUPD (Extemporaneidad), emitido por el Consejo de Estado el 12 de Junio 2008.
Ahora, en lo que concierne al año 2009, se incluyeron en el registro 331.382 personas, de este
total 40% (131.605) fueron expulsadas durante este año, 13% (44.511) salieron en 2008 y el
47% (155.266) restante fue desplazada en otros años. Finalmente, también se evidencia que
durante los cuatro primeros meses de 2010 esta propensión se mantiene. Prueba de esto es que
de las 54.368 personas incluidas durante este lapso, 25% (13.791) corresponde a hechos de
desplazamiento ocurridos en este año; el 20% (10.698) corresponde a 2009 pero, como hecho
particular, es el año 1997 el tercero de mayor proporción al representar el 12% (6.676).
b. Zonas Más Afectadas
Los departamentos más expulsores teniendo en cuenta el total de personas que salieron de su
lugar habitual de residencia, fueron en su orden, Antioquia, Bolívar, Magdalena, Chocó, Cesar,
Caquetá y Tolima .
60.052
110.367
NTE. SANTANDER
HUILA
113.259
SUCRE
61.994
121.812
META
ARAUCA
130.323
CÓRDOBA
63.054
134.848
CAUCA
CALDAS
137.459
PUTUMAYO
68.902
142.372
VALLE DEL CAUCA
LA GUAJIRA
154.193
NARIÑO
83.091
160.122
TOLIMA
100.000
SANTANDER
163.188
CAQUETÁ
200.000
173.970
300.000
CESAR
400.000
192.711
284.875
500.000
CHOCÓ
600.000
252.873
700.000
579.948
Desplazamiento Forzado (Expulsión de Personas)
Veinte Departamentos Más Expulsores
1952 - 2010
MAGDALENA
BOLÍVAR
ANTIOQUIA
0
Gráfica 3
Fuente: Acción Social – RUPD, Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
89
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Antioquia, mantuvo año a año el primer lugar en materia de expulsión con un total de 579.948
personas registradasi (133.555 hogares), presentando su pico más alto en 2001 cuando 83.359
personas salieron del departamento y/o se movilizaron dentro de sus fronteras. Este caso es
representativo si se considera que el número de personas expulsadas casi duplica el total del
departamento que le sigue, Bolívar, el cual registra la salida de 284.875 personas.
No obstante, al analizar el índice de intensidad del desplazamiento90 o tasa de expulsión, el de
Antioquia es bajo si se compara con otros departamentos. Esto quiere decir que la cantidad de
personas expulsadas no tiene una incidencia considerable frente a su número de habitantes. Tal
situación se replica en otros departamentos que hacen parte de los más expulsores en este
período. Para mayor precisión sobre este particular, a continuación de muestran las siguientes
tablas:
Personas Expulsadas e Intensidad del Desplazamiento por Departamento 1998 - 2004
DEPARTAMENTO EXPULSOR
GRUPO AMAZONIA
ANTIOQUIA
ARAUCA
ARCHIPIÉLAGO DE SAN
ANDRÉS, PROVIDENCIA Y
ATLÁNTICO
BOGOTÁ, D.C.
BOLÍVAR
BOYACÁ
CALDAS
CAQUETÁ
CASANARE
CAUCA
CESAR
CHOCÓ
CÓRDOBA
CUNDINAMARCA
HUILA
LA GUAJIRA
MAGDALENA
META
NARIÑO
NORTE DE SANTANDER
PUTUMAYO
QUINDIO
RISARALDA
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE DEL CAUCA
DATO
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
719
2,8
29.924
5,8
370
1,8
6
0,1
63
0,0
2
0,0
9.348
5,3
34
0,0
89
0,1
1.688
4,3
145
0,6
203
0,2
3.188
3,9
4.720
11,1
4.090
3,1
316
0,2
343
0,0
378
0,7
2.643
2,4
2.147
3,2
135
0,1
1.143
1,0
472
1,7
6
0,0
139
0,2
2.883
1,5
3.514
4,9
1.434
1,1
328
0,1
828
3,2
19.915
3,8
805
3,8
1.977
7,4
78.032
14,8
959
4,4
3.280
12,0
83.359
15,5
1.469
6,6
6.889
24,2
32.665
5,9
4.901
21,5
6.870
23,8
31.064
5,5
5.789
25,2
0,0
53
0,0
42
0,0
13.475
7,6
138
0,1
186
0,2
4.216
10,7
408
1,6
608
0,5
3.449
4,1
4.799
11,1
9.941
7,4
538
0,3
333
0,0
624
1,2
9.661
8,8
3.190
4,7
159
0,1
7.530
6,4
1.149
4,0
25
0,0
348
0,4
2.025
1,1
5.141
7,1
2.329
1,7
2.860
0,7
0,0
330
0,2
30
0,0
46.012
25,6
395
0,3
698
0,7
5.417
13,6
1.407
5,3
6.356
5,2
11.900
14,1
15.126
34,8
11.080
8,1
1.489
0,7
865
0,1
3.206
5,8
18.510
16,8
4.702
6,7
768
0,5
5.596
4,7
12.084
41,2
67
0,1
1.146
1,3
7.259
3,8
14.644
19,9
6.710
5,0
10.870
2,8
0,0
376
0,2
85
0,0
48.037
26,5
1.292
1,0
5.026
5,2
10.670
26,5
3.802
14,1
19.893
16,2
21.956
25,7
21.257
48,5
20.785
15,0
4.407
2,1
2.535
0,3
2.939
5,1
29.758
26,7
6.242
8,7
7.279
5,0
8.847
7,4
17.198
57,8
358
0,7
1.934
2,2
13.798
7,2
19.426
26,2
15.692
11,7
18.341
4,6
6.570
23,5
58.322
10,7
5.971
26,6
11
0,2
407
0,2
195
0,0
32.920
18,0
1.511
1,2
19.961
20,7
24.978
61,4
3.215
11,6
17.410
14,1
29.176
33,6
30.119
68,2
15.787
11,2
12.029
5,6
5.847
0,6
9.651
16,1
37.731
33,6
14.020
19,2
11.460
7,7
26.310
21,7
23.467
78,0
711
1,4
1.869
2,1
8.254
4,3
17.283
23,1
19.664
14,6
9.253
2,3
0,0
463
0,2
102
0,0
15.829
8,6
1.211
1,0
7.630
7,9
11.356
27,6
2.963
10,5
7.067
5,7
21.132
24,0
9.200
20,6
4.139
2,9
12.512
5,7
6.078
0,6
6.891
11,0
13.934
12,3
11.071
14,8
6.458
4,3
10.248
8,4
12.943
42,6
530
1,0
2.284
2,6
4.500
2,3
6.566
8,7
12.142
9,0
19.030
4,7
0,0
556
0,3
231
0,0
15.691
8,4
1.497
1,2
6.721
7,0
19.537
47,0
5.106
17,7
5.816
4,6
18.080
20,3
9.937
22,1
4.531
3,1
4.339
1,9
4.985
0,5
9.800
15,0
15.115
13,3
9.474
12,4
5.222
3,4
8.775
7,1
9.323
30,4
718
1,4
2.513
2,8
5.188
2,7
8.824
11,5
11.902
8,8
5.116
1,2
Tabla 3
Fuente: Acción Social – RUPD, Corte 30 Abril 2010 – DANE Población 1985 – 2020
El grupo Amazonía se compone de Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
El indicador de intensidad del desplazamiento forzado muestra la relación entre el número de personas que salieron de un municipio
(expulsión) a causa de factores relacionados con la violencia en medio de la confrontación armada y el total de la población del municipio
según las proyecciones del DANE (CENSO Proyección 1985 – 2020)
90
90
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Ejemplificando la intensidad, Antioquia tuvo su mayor índice en 2001 con 15,5 personas
expulsadas por cada 1.000 habitantes, lo que en términos porcentuales no es significativo si se
tiene en cuenta que para esa fecha registró el número más alto de personas que salieron de
departamento alguno durante la última década en todo el país con 83.359 personas. Este hecho
contrasta con el caso de Putumayo que ocupa el décimo puesto en materia de expulsión en este
período y cuyo punto más alto de intensidad fue en 2002 con 78,0 personas desplazadas por
cada 1.000 habitantes; cabe anotar que para ese año se presentó el mayor número de personas
expulsadas en dicho departamento (23.467).
Otro caso de baja intensidad a pesar de su considerable número de expulsión es Santander, que
registró el mayor número de personas expulsadas en el año 2001 (13.798 personas), lo que
representó la salida de 7,2 personas por cada 1.000 habitantes. Este caso se contrapone al de
Arauca, que en 2007 registró a 11.363 personas expulsadas y que representó su mayor tasa de
intensidad (47,7 personas expulsadas por cada 1.000 habitantes).
En este orden de ideas, se infiere que al examinar el índice de intensidad, el análisis de la
afectación de la salida de personas cambia, puesto que a pesar de que algunos departamentos
registren un significativo número de expulsión en términos absolutos durante el período
analizado, como es el caso de Antioquia y Santander, otros también revisten importancia en
cuanto al impacto que el desplazamiento produce sobre el total de la población, como sucede
en Putumayo y Arauca. El anterior ejercicio, sirve para llevar a cabo una intervención
diferencial, que tenga en cuenta tanto el registro de población en términos absolutos, como la
valoración de la incidencia de la expulsión frente al total de la población.
Los cuatro departamentos del análisis han sido históricamente escenarios de confrontación
armada propiciada por parte de los grupos armados ilegales (GAI), sin embargo, los
departamentos de baja intensidad guardan entre sí semejanzas en su nivel de desarrollo que
podrían incidir en la inclusión de personas en el registro. Por ejemplo, Antioquia y Santander
poseen condiciones similares en cuanto a NBI91, infraestructura vial92 y proporción de
población según número de municipios; así mismo, los departamentos de alta intensidad
(Arauca y Putumayo) también evidencian niveles de desarrollo semejantes entre sí.
91
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/censo/Bol_nbi_censo_2005.pdf
92http://www.invias.gov.co/invias/hermesoft/portalIG/home_1/recursos/01_general/mapas/contenidos/15042008/red_vial.jsp
91
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Personas Expulsadas e Intensidad del Desplazamiento por Departamento
2005 – 2009
DEPARTAMENTO EXPULSOR
AMAZONAS
ANTIOQUIA
ARAUCA
ARCHIPIÉLAGO DE SAN
ANDRÉS, PROVIDENCIA Y
ATLÁNTICO
BOGOTÁ, D.C.
BOLÍVAR
BOYACÁ
CALDAS
CAQUETÁ
CASANARE
CAUCA
CESAR
CHOCÓ
CÓRDOBA
CUNDINAMARCA
GUAINÍA
GUAVIARE
HUILA
LA GUAJIRA
MAGDALENA
META
NARIÑO
NORTE DE SANTANDER
PUTUMAYO
QUINDIO
RISARALDA
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE DEL CAUCA
VAUPÉS
VICHADA
DATO
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
EXPULSIÓN
INTENSIDAD
2005
61
0,9
36.051
6,3
5.224
22,5
0,0
695
0,3
616
0,1
20.252
10,8
1.468
1,2
8.905
9,2
15.352
36,5
2.593
8,8
12.824
10,1
15.621
17,3
10.828
23,8
7.094
4,8
3.878
1,7
458
13,0
5.204
54,5
5.457
5,4
8.982
13,2
17.101
14,9
16.552
21,1
11.949
7,7
9.003
7,2
10.787
34,8
819
1,5
1.998
2,2
6.394
3,3
8.210
10,6
12.726
9,3
7.108
1,7
488
12,4
1.014
18,1
2006
142
2,1
29.254
5,1
9.111
38,7
2
0,0
886
0,4
740
0,1
22.149
11,7
1.705
1,4
4.950
5,1
19.713
46,3
1.253
4,2
13.801
10,8
12.820
14,0
7.973
17,4
7.308
4,9
3.378
1,5
574
16,0
4.271
44,0
6.828
6,7
9.759
13,8
19.180
16,5
17.471
21,8
18.594
11,9
9.039
7,2
12.262
39,2
613
1,1
2.177
2,4
7.682
3,9
6.449
8,3
17.531
12,8
16.892
4,0
326
8,2
1.510
26,3
2007
139
2,0
29.815
5,1
11.363
47,7
2008
76
1,1
27.291
4,6
9.958
41,2
2009
60
0,8
18.683
3,1
4.434
18,1
0,0
1.033
0,5
922
0,1
19.456
10,1
1.898
1,5
4.347
4,5
18.532
43,0
1.425
4,6
15.608
12,1
12.554
13,5
10.563
22,8
8.850
5,9
4.688
2,0
652
17,9
4.493
45,5
9.287
8,9
6.411
8,7
32.686
27,9
13.494
16,5
36.102
22,8
8.457
6,7
14.726
46,6
890
1,6
2.658
2,9
9.342
4,7
5.946
7,6
21.918
15,9
20.532
4,8
353
8,8
2.885
49,0
0,0
909
0,4
997
0,1
12.878
6,6
1.369
1,1
2.873
2,9
16.715
38,3
1.065
3,4
19.520
15,0
8.740
9,3
9.452
20,2
12.913
8,4
3.678
1,5
443
11,9
5.364
53,5
9.064
8,6
5.304
6,9
39.329
33,3
11.314
13,5
31.836
19,9
7.367
5,8
12.942
40,5
1.031
1,9
1.804
2,0
6.595
3,3
3.673
4,6
20.520
14,9
19.119
4,5
434
10,7
2.584
42,7
0,0
262
0,1
584
0,1
4.179
2,1
663
0,5
1.066
1,1
9.447
21,4
590
1,8
11.381
8,7
2.676
2,8
5.764
12,2
6.484
4,2
1.451
0,6
224
5,9
2.704
26,6
6.709
6,3
2.437
3,1
2.859
2,4
5.248
6,2
21.551
13,3
3.521
2,7
6.538
20,3
601
1,1
551
0,6
2.629
1,3
1.165
1,5
10.516
7,6
6.513
1,5
173
4,2
629
10,1
Tabla 4
Fuente: Acción Social –RUPD, Corte 30 Abril 2010 – DANE Censo Población 2005
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
92
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
De otro lado, en cuanto a la recepción, los departamentos que más población en situación de
desplazamiento recibieron entre los años 1998 y 2010 fueron Antioquia, Magdalena, Valle del
Cauca, Bolívar y Nariño, los cuales concentraron el 37% del total de la población. Antioquia
recibió 440.294 personas, lo que equivale el 14% del total del país. En este departamento tuvo
un peso importante Medellín, ciudad que recibió 152.605, lo que representa el 35% del
departamento y el 5% del país.
Magdalena registró la recepción de 209.952 personas, es decir el 7% del país. De estas el 72%
(150.985 personas) arribaron a Santa Marta. En el Valle del Cauca reportaron su llegada,
194.684, lo que equivale al 6% del país. En este departamento fueron determinantes los
municipios de Buenaventura y Cali que concentraron el 71% de la población. Por su parte, en
Bolívar se registró el arribo de 176.887 personas es decir el 6% del país y en Nariño se
contabilizan de 140.038 personas, el 5% del territorio nacional.
Bogotá es un caso particular al ser después de Antioquia, el lugar que más población recibió
con 269.683 personas, es decir el 9% del total del país
c. Variación de la tendencia del desplazamiento en 2009
En el año 2009 se registra la expulsión de 142.299 personas, es decir 53% menos que las
307.223 reportadas para el 2008. De los desplazamientos de 2009, 10.465 personas salieron en
48 eventos masivos93, (principalmente en los departamentos de Nariño, Chocó y Córdoba) lo
que evidencia un descenso de 23% en el número de eventos y de 48% en el número de
personas, dado que en el mismo período de 2008 se presentaron 59 casos y 20.217 personas
desplazadas.
Los departamentos más afectados por la expulsión de personas durante el año 2009, fueron
Nariño con 21.551 personas, seguido de Antioquia con 18.683, Cauca con 11.381, Tolima con
10.516 y Caquetá con 9.447.
Con respecto a los municipios más expulsores en 2009, San Andrés de Tumaco (Nariño) es el
más crítico al registrar la salida de 9.835 personas, seguido de Medellín (Antioquia) con 3.435,
Buenaventura (Valle del Cauca) con 2.913, Tame (Arauca) con 1.813 y San Vicente del Caguán
(Caquetá) con 1.702. Con respecto al mismo período del año 2008, Buenaventura tuvo una
reducción de 77% en el número de personas expulsadas, Tame de 57% y San Vicente del
Caguán de 44%; no así las cosas con Medellín y San Andrés de Tumaco que presentaron
incrementos de 73% y 16% respectivamente.
De los 923 municipios expulsores en el año 2009, 292 expulsaron entre 1 y 15 personas (32%
del total de municipios y 1,4% del total de personas desplazadas); 222 expulsaron entre 16 y 50
93 De acuerdo con la información del Proceso de Prevención, Emergencias y Retornos de Acción Social actualizada al día y sin los rezagos que
se presentan en el reporte mensual del Registro Único de Población Desplazada en los 48 eventos masivos registrados en 2009 se desplazaron
14.609 personas, 3.334 hogares.
93
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
personas (24% del total de municipios y 5% del total de personas desplazadas), 128 expulsaron
entre 51 y 100 personas (14% del total de municipios y 7% del total de personas desplazadas),
208 municipios expulsaron entre 101 y 500 personas (23% del total de municipios y 32% del
total de personas desplazadas) y 73 municipios expulsaron entre 501 y 9.835 personas (8% del
total de municipios y 56% del total de personas desplazadas).
Ahora bien, en lo que concierne a los primeros cuatro meses de 2010 el desplazamiento
forzado (expulsión de personas) ha ocurrido en 494 municipios; el que registra mayor número
de expulsiones corresponde a Roberto Payán (Nariño) con 633 personas, seguido de San
Andrés de Tumaco (Nariño) con 472 y Olaya Herrera (Nariño) (459). Haciendo una
comparación con el período enero – abril de 2009, Roberto Payán presenta un aumento del
126%, ascenso que se replica también en Olaya Herrera con un 43%, situación que no ocurre
con Tumaco que refiere una baja de 88%, en la medida que expulsaron para el período anterior
280, 320 y 3.896 personas respectivamente.
3.2. Caracterización de la Población Desplazada
a. Género
Con relación a los criterios de caracterización de la población inscrita del RUPD, se encuentran
una serie de particularidades que es necesario tener en cuenta en el análisis de estos datos y su
comportamiento durante los últimos años.
En primer lugar, con respecto al género, los hombres son quienes mayoritariamente han sido
desplazados (expulsados), lo que resulta, en principio, paradójico si se contrasta con la
evolución histórica en la última década de las condiciones demográficas del país en materia
censal, en donde el número de mujeres en términos de población es mayor de forma
inversamente proporcional (51% mujeres – 49% hombres) frente a lo que arroja el RUPD.
Desplazamiento Forzado (Expulsión de Personas) % por Género
1998 - 2010
100%
48,46
49,13
49,76
51,10
51,35
51,67
51,89
52,30
51,89
52,84
51,54
50,87
50,24
48,90
48,65
48,33
48,11
47,70
48,11
2006
2007
2008
2009
2010
50,55
47,16
2005
50,56
40,40
2003
49,45
2002
49,44
2001
70%
1999
80%
1998
90%
60%
50%
40%
30%
20%
59,60
10%
2004
2000
0%
Hombre
Mujer
Gráfica 4
Fuente: Acción Social – RUPD, Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
94
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Según el RUPD, entre los años 1998 y 2010, 1.581.227 (51%) hombres salieron de sus hogares
frente a 1.529.371 (49%) mujeres; la tendencia de la primacía de la expulsión masculina se
mantuvo entre los años 1998 y 2003, mientras que en 2004 fueron expulsados una proporción
similar de hombres y mujeres. A partir del año siguiente el registro de expulsión femenina
sobrepasa a la masculina, tendencia que se mantiene hasta la fecha.
b. Etnia
En cuanto al componente étnico de la población inscrita en el RUPD, se encuentra que de las
3.110.598 personas registradas, durante 1998 y 2010, solamente 371.186 (12%) informaron la
pertenencia étnica a una de las cuatro categorías del registro (afrocolombianos, indígenas, rom
y raizal). Ahora bien, pormenorizando el registro por etnia se encuentra que 269.219 personas
aparecen como Negro (a) o Afrocolombiano (a), 78.247 personas como indígenas, 20.037
como gitano (a) ROM, y 3.683 como raizales del Archipiélago de San Andrés y Providencia94.
Desplazamiento Forzado (Expulsión de Personas) por Minoría Étnica
1998 - 2010
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1998
1999
2000
Gitano(a) ROM
2001
Indigena
2002
2003
2004
Negro(a) o Afrocolombiano(a)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Raizal del Archipielago de San Andrés y Providencia
Gráfica 5
Fuente: RUPD Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
El grupo étnico predominante en términos de expulsión es el Afrodescendiente presentando
una tendencia ascendente en la expulsión, que alcanzó su punto más alto en el año 2007 con
46.445 personas expulsadas. En su mayoría los Afros han salido de los departamentos de
Nariño (51.005 personas), Valle del Cauca (42.175 personas) y Chocó (37.965), lugares que
Partiendo del supuesto de que el RUPD recoge en su categoría Negro (a) o Afrocolombiano (a) Palenqueros de San Basilio y Mulatos, se ha
registrado el desplazamiento del 6% del total de la población afrocolombianas; el 5,6% de los indígenas y 12% de los raizales. Con respecto a
la población Rom se ha desplazado un mayor número del registrado por el censo de 2005, ya que existen 4.858 gitanos, pero en el registro de
desplazamiento aparecen 20.037.
94
95
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
muestran consecuencia con el asiento histórico de estas comunidades a lo largo del andén
Pacífico colombiano.
En relación con los principales puntos de recepción de esta población, Valle del Cauca (63.178
personas), Nariño (35.054 personas) y Córdoba (24.734 personas) lideran el grupo de
departamentos de llegada durante estos años. Ahora bien el caso de Córdoba llama la atención,
si se considera que, según el RUPD de las 24.734 personas que arribaron a Córdoba durante
este período, 16.248 fueron expulsadas desde puntos del mismo departamento, seguido de
Antioquia de donde salieron 6.011 personas hacia la jurisdicción cordobesa.
En relación con las personas registradas como indígenas, se encuentra que la expulsión de este
grupo también advierte una tendencia ascendente, registrando en el año 2008 el mayor número
con 12.050 personas. En relación con los principales lugares de salida encontramos a los
departamentos de Putumayo (9.403 personas), Cauca (9.136) y Nariño (7.275), los cuales
concentran el mayor número de población indígena expulsada, guardando coherencia con
algunas de las más importantes congregaciones de comunidades indígenas del país. En lo que
tiene que ver con los lugares de llegada, encontramos a Nariño (8.766 personas), seguido de
Bogotá (6.896 personas) y Putumayo (6.613).
En cuanto a las comunidades Gitanas o ROM, el RUPD registra un comportamiento
fluctuante. Antes de 2004 la cifra de expulsión no superó las 800 personas de esta etnia (siendo
2002 el año de mayor registro con 788); sin embargo, para 2004 y posteriores el número de
personas expulsadas ha casi triplicado esta cifra, en la medida que para este primer año reportó
2.194 personas y para 2009 suma 2.09795. Dentro del registro se señala que Tolima (4.057
personas), seguido de Antioquia (2.110 personas) y Cesar (1.995 personas) han liderado
durante el lapso analizado el número de Gitanos o ROM que han tenido que movilizarse. En
total, se cuenta que durante este período han sido expulsados, según el registro, 20.037 gitanos
o ROM en el país.
De acuerdo con el censo de población, los departamentos de Atlántico, Bolívar, Valle del
Cauca, Norte de Santander, Santander, Nariño y Bogotá, han sido los lugares en dónde se ha
concentrado mayoritariamente esta comunidad. Sin embargo, al analizar los lugares de llegada,
se encuentra que esta población arribó con mayor frecuencia a Bogotá (7.614 personas),
Antioquia (2.571 personas) y Tolima (2.558).
En el caso de la categoría de Raizales del Archipiélago de San Andrés y Providencia, el
comportamiento de la expulsión ha tenido dos momentos de variación. Un primer período que
va de 1998 a 2003, en donde la salida de personas pertenecientes a esta etnia no sobrepasó los
188 por año, registrándose el pico más alto en 2001. Por el contrario, a partir de 2004, este
número casi se cuadriplica llegando a su punto más crítico en 2008 con la salida de 584
personas, tendencia que baja para 2009, pero que se acerca a las 350 personas.96
Es necesario anotar que el RUPD en el año 2005 registró el mayor número de personas incluidas pertenecientes a la etnia gitana o ROM con
3.656, año en que se tuvo un consolidado de esta comunidad dentro del Censo de Población del DANE. Así mismo, en los año 2007 y 2008
se tiene registro de expulsión para esta etnia superior a las 3.000 personas.
96 Según el RUPD, el lugar de donde más Raizales han sido expulsadas entre los años 1998 y 2010 ha sido el departamento de Antioquia (540
personas), seguido de Arauca (440 personas) y Nariño (337 personas). En cuanto a Antioquia se registra que Frontino, con 72 personas
95
96
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
c. Discapacidad
En lo concerniente a la caracterización por discapacidad, se encuentra que de las 3.110.598
personas registradas en este lapso, 34.125 manifestaron algún tipo de discapacidad, es decir, las
personas con discapacidad reconocidas en el RUPD equivalen al 1,09%.
Otro punto a resaltar es que cerca del 60% de las discapacidades registradas se refieren a Otra,
distinta a los ítems que se incluyen en el RUPD como son el retraso mental, la ceguera, la parálisis
inferior, más de una discapacidad, la sordera, la parálisis superior y la mudez97. En término generales, el
RUPD reseña que el retraso mental es la discapacidad que mayor número de personas
desplazadas registra con 4.103 personas, seguida de la ceguera con 2.595, la parálisis inferior con
2.281, más de una discapacidad con 1.925, sordera con 1.786, parálisis superior con 1.404 y mudez con
563 personas.
Desplazamiento Forzado (Expulsión de Personas) por Discapacidad
1998 - 2010
5%
8%
6%
12%
2%
4%
7%
56%
Ceguera
Mas de una discapacidad
Mudez
Otra
Parálisis Inferior
Parálisis Superior
Retraso Mental
Sordera
Gráfica 6
Fuente: Acción Social- RUPD, Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
d. Grupos Etáreos
En relación con el componente de edad a la fecha de la expulsión de la población desplazada,
se encuentra que el RUPD registra el desplazamiento de personas en un rango que va desde los
cero (0) hasta los noventa y nueve años (99). Con base en estos datos a partir de la división de
los grupos etáreos en cuatro conjuntos a saber98: niños (as), jóvenes, adultos y adultos mayores,
expulsadas, es el municipio que más raizales ha desplazado, hecho que contrasta con que para el DANE no haya registro poblacional de esta
comunidad en esta localidad.
97 Es importe señalar que estas variables corresponden a la información registrada a 30 de abril en el formato único que esta vigente en ese
momento; éstas han sido modificadas por solicitud de la mesa interinstitucional de los Autos 006 y 011 de 2009.
98 Esta división es calculada por el Observatorio Nacional de Desplazamiento Forzado y se hace con base al componente legal de nuestro país,
el cual cataloga a las personas entre los 14 y 26 años como jóvenes (Ley 374 del 4 de julio de 1997) y como adultos mayores a los que
97
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
se establece que entre el período 1998 – 2010 la expulsión de personas con edades entre los
cero (0) y trece años (13) sumaron un total de 836.720, lo que equivale a un 27% de personas
expulsadas durante dicho lapso. El segundo grupo al cual denominamos jóvenes, que se ubica
en el rango de los 14 a los 26 años contabilizó 834.978 personas (27%). En tercer lugar el
correspondiente a adultos, entre los 27 y 59 años, registra la expulsión de 906.665 personas
(29%). Y finalmente, el concerniente a adultos mayores suma 164.554 personas (5%).
Ahora bien, dentro del RUPD también se encuentran registradas como desplazadas 367.691
personas, que equivalen al 12% del total de expulsión de este período, las cuales no tienen
determinada su edad ya bien sea por errores o falta de información al momento de tomar la
declaración.
Desplazamiento Forzado (Expulsión de Personas) por Grupos Etáreos
1998 - 2010
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1998
1999
2000
2001
2002
0 - 13 Años
2003
2004
14 - 26 Años
2005
27 - 59 Años
2006
2007
2008
2009
2010
60 - 99 Años
Gráfica 7
Fuente: RUPD Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
Respecto a esta caracterización, se observa que entre el lapso que va desde el año 1998 a 2002
todas las categorías registran un comportamiento ascendente de carácter homogéneo; es decir
mostraron la misma curva de tendencia, pero no así la misma proporción de crecimiento.
Ejemplo de esto es que las categorías de jóvenes y adultos sumaron cada una, una cifra
próxima a las 140.000 personas expulsadas, la cantidad más alta de todo el período; para ese
intervalo el desplazamiento de niños (as), aunque pronunciado, se ubicaba en una escala menor
a 100.000.
comprenden los 60 años o más (Ley 1276 del 05 de enero de 2009). Las demás categorías (niñas y adultos) se calculan por la diferencia, en
tanto para el caso de los niños (as) en la Ley de primera infancia (1098 de 8 de noviembre de 2006) reseña a estas personas como aquellas entre
los 0 y 12 años, contraponiéndose a la Ley de juventud que los ubica antes de los 14 y al Código Penal Colombiano (Ley 599 de 2000) que los
hace sujetos de derecho en términos de consentimiento sexual también antes de los 14 años.
98
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Después de 2002 la tendencia de las categorías de edad tiende a la baja, sin embargo, a partir de
2004 nuevamente se muestra ascendente, situación que se mantiene hasta 2007, año en el cual
una vez más emprende una nueva caída. A pesar de este descenso, llama poderosamente la
atención el que la expulsión de niños (as) casi se duplica desde 2005 hasta 2007, manteniéndose
como el mayor grupo de personas desplazadas por edad hasta la fecha.
Esta última situación resulta ser representativa, si se considera que según el censo DANE 2005
por grupos quinquenales de edad durante los últimos cinco años, las personas en edades entre
los cero (0) a catorce (14) años, suman poco más de 13.000.000. Lo que contrasta con las cerca
de 16.000.000 que componen el grupo entre los quince (15) y veintiocho (28) años de edad, y
los 17.000.000 que se ubican entre los veintinueve (29) a sesenta y cuatro (64) años. Este hecho
podría indicar que, en términos de proporción de expulsión frente a población, la relación por
categorías va de 3,5 a 2,33 y 2,32 respectivamente, lo que significaría que los niños (as) han
sido durante los últimos años las mayores víctimas del delito de desplazamiento forzado o que
el proceso de caracterización de la población para finales del período de estudio ha sido más
efectivo al momento de identificar a la población menor de 14 años.
e. Nivel Educativo
Finalmente en relación con el componente educativo, el RUPD reporta que de las 3.110.598
personas expulsadas el 37% (1.137.520), posee algún grado de escolaridad; el restante 63% se
ubica en las categorías de Ninguno, No Sabe y No Responde. En cuanto a la población con algún
nivel de estudio, la gran mayoría ha tenido instrucción primaria (64%), seguida de secundaria
(32%) y preescolar (3%); el restante 1% corresponde a personas que manifestaron tener
formación superior de pregrado, tecnológica o técnica y/o postgrado.
Desplazamiento Forzado (Expulsión de Personas) por Nivel Educativo
1998 - 2010
0,1% 2,9% 0,5%
0,6%
31,8%
64,1%
Postgrado
Preescolar
Pregrado
Primaria
Secundaria
Técnico(a)/Tecnólogo(a)
Gráfica 8
Fuente: Acción Social –RUPD, Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
99
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Como un dato peculiar se encuentra que el nivel educativo por departamento no
necesariamente coincide con aquellos que registran el mayor número de expulsión. Ejemplo de
esto es que departamentos como Tolima y Caquetá, se ubican entre los primeros con mayor
registro de personas (3° y 5° respectivamente) con algún grado de instrucción lo que contrasta
con departamentos como Chocó y Cesar que pesar de estar entre los cinco más expulsores
tienen un bajo registro de nivel educativo (16° y 7°).
Personas Desplazadas (Expulsión de Personas) Nivel Educativo por Departamento
2005 – 2009
Número
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
DEPARTAMENTO
Preescolar
EXPULSOR
ANTIOQUIA
3.235
BOLÍVAR
2.711
MAGDALENA
2.753
CESAR
2.273
CAQUETÁ
1.882
TOLIMA
2.170
NARIÑO
1.917
CHOCÓ
930
VALLE DEL CAUCA
1.782
PUTUMAYO
1.448
CAUCA
1.014
META
1.576
CÓRDOBA
827
NORTE DE SANTANDER
875
SUCRE
677
SANTANDER
1.102
LA GUAJIRA
1.014
CALDAS
487
ARAUCA
746
HUILA
970
CUNDINAMARCA
702
GUAVIARE
531
CASANARE
296
RISARALDA
211
BOYACÁ
241
NO PRECISA
204
VICHADA
175
QUINDIO
98
ATLÁNTICO
122
BOGOTÁ, D.C.
134
GUAINÍA
84
VAUPÉS
52
AMAZONAS
10
ARCHIPIÉLAGO DE SAN
ANDRÉS, PROVIDENCIA
Y SANTA CATALINA
Total general
33.249
Primaria
Secundaria
Técnico(a)/Tecnólogo(a)
Pregrado
Postgrado
Ninguno
99.051
52.637
42.400
32.565
48.641
47.848
48.420
17.727
29.401
36.326
38.333
35.230
21.800
22.315
15.440
20.545
13.464
11.651
19.211
21.142
11.927
13.336
5.235
5.565
4.388
2.735
4.334
2.070
1.456
1.433
1.435
1.037
263
46.955
28.005
27.258
19.314
20.789
23.254
17.714
10.573
21.943
13.057
14.640
13.886
12.092
8.090
10.864
9.795
9.902
5.054
8.834
10.787
6.974
5.335
2.835
2.617
2.023
1.181
1.969
1.318
1.451
1.397
452
674
180
836
320
390
469
403
368
365
167
572
494
328
236
120
176
135
206
259
91
204
189
165
59
87
59
41
17
24
42
69
56
6
10
4
514
232
347
455
436
318
284
151
450
179
182
208
91
198
101
210
200
99
205
194
179
45
92
49
64
10
27
32
86
78
7
9
1
93
51
55
59
57
70
63
26
79
37
38
36
16
37
15
48
20
15
37
28
30
5
13
9
1
26.632
16.486
14.406
9.811
13.256
9.750
10.192
6.588
7.036
8.419
4.787
6.557
7.086
6.057
4.915
5.685
5.377
2.169
3.661
3.758
2.024
3.511
1.298
1.900
905
1.049
1.252
451
445
284
785
256
70
No
Responde
298.202
159.992
150.932
96.455
73.222
70.325
74.649
103.931
75.325
74.563
72.547
57.712
71.377
68.361
68.697
39.249
36.164
42.943
28.001
22.033
30.725
20.947
14.159
8.995
5.551
7.592
3.677
2.400
2.399
1.154
624
1.283
298
1
17
186.859
1.784.501
4
8
22
22
3
1
729.362
361.212
6.967
5.733
997
No Sabe
Total general
457
93
132
52
85
50
75
98
35
92
48
101
68
25
36
42
39
12
44
24
16
26
8
16
4
13
14
3
1
1
8
475.975
260.527
238.673
161.453
158.771
154.153
153.679
140.191
136.623
134.615
131.917
115.542
113.477
106.134
100.880
76.882
66.439
62.521
60.943
59.125
52.742
43.795
24.023
19.421
13.218
12.801
11.476
6.422
6.051
4.559
3.401
3.324
826
19
1.718
3.110.598
Tabla 5
Fuente: RUPD Corte 30 Abril 2010
Procesado: Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado
Por otra parte se distingue que el mayor número de personas expulsadas con algún grado de
educación superior, huyeron de los departamentos de Antioquia (1.443 personas), seguido de
Valle del Cauca (1.101 personas) y Cesar (983 personas).
100
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
4.
ACTUALES CONDICIONES DEL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS DE
LA POBLACION DESPLAZADA Y LOS ELEMENTOS PARA LOGRAR EL
AVANCE SOSTENIDO EN LA MATERIA
PRIMER SEGUIMIENTO
INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS
INTRODUCCIÓN
El Estado colombiano ha respondido al tema del desplazamiento forzado evolutivamente en
varios momentos desde la década de los noventa del siglo pasado a la fecha; el primero de esos
momentos se suscitó con la incorporación del tema en el plan de desarrollo del 1994 – 1998 y
la expedición del Conpes 2804 de 1995, que se caracterizó por ser una reacción puntual y
presupuestal a un problema que venía ingresando en la agenda pública. Posteriormente, con la
expedición de la Ley 387 de 1997, se inició un segundo momento con la expedición de una
serie de medidas normativas y reformas institucionales que buscaban dar mayor coherencia,
integralidad y sostenibilidad al tema. Y finalmente, un tercer momento a partir de la sentencia
T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento, cuando la Corte Constitucional llamó la atención
sobre el papel del Estado, que si bien no ha sido indiferente frente a una situación que afecta a
millones de colombianos, no reflejaba en ese momento una actuación integral, coordinada,
sostenible y orientada a restablecer los derechos de la población en situación de
desplazamiento (PD).
En esta sentencia donde la Corte declaró el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) respecto
del desplazamiento forzado, se concluyó que la suma de programas, presupuesto e
institucionalidad no constituía en sí misma una política pública efectiva para contrarrestar la
situación, especialmente, por no incorporar como eje estructurante de esta respuesta el
restablecimiento de los derechos de la PD, ya que en ese momento y pese a la oferta existente
para la atención de la PD, se resaltó y argumentó sobre la falta de capacidad institucional del
Estado para proteger y satisfacer dichos derechos.
Los indicadores de Goce Efectivo de Derechos (GED) de la PD responden a la necesidad de
hacer seguimiento y evaluación a las políticas públicas con el fin de mejorar su pertinencia,
eficacia y eficiencia, y de esa manera cumplir con la obligación del Estado colombiano de
brindarle protección, atención integral y reparación a esta población.
El capítulo que a continuación se presenta a la Corte Constitucional es el resultado de un
proceso técnico que refleja el esfuerzo y compromiso del Gobierno Nacional por mejorar los
esquemas e instrumentos de atención a la PD y de esa manera superar las fallas evidenciadas
por la Corte en materia de seguimiento, evaluación y construcción de la política pública basada
en la garantía de derechos.
101
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Si bien los indicadores GED constituyen la herramienta de medición más innovadora e
importante de la política de prevención y atención de la PD, no es la única con la que cuenta el
Gobierno Nacional, quien actualmente realiza evaluación y seguimiento a través de otros
instrumentos de cálculo, los cuales son complementarios a los indicadores de GED y sin duda,
también resultan valiosos en el momento de obtener una información integral sobre la
respuesta del Estado frente a las necesidades de la PD.
Así entonces, en relación al seguimiento y evaluación de la política pública dirigida a la PD: i)
Se incorporó y priorizó en los sistemas de seguimiento y evaluación el tema, y, ii) se inició el
proceso de formulación y cálculo de la batería de indicadores de GED de la PD. Con las
herramientas de medición de política utilizadas en la primera acción, se ha podido monitorear y
evaluar la respuesta de la oferta existente para la PD, y con la segunda, conocer la efectividad
de la política desde el goce y garantía de derechos de la PD. Esta información ha permitido
obtener un panorama integral, que ha sido la base de la toma de decisiones recientes de política
pública, ajustes de programas, reorientación de recursos y flexibilización de la oferta.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, a continuación: (i) Se explican cuáles son los mecanismos
de monitoreo y evaluación de política pública general, en donde se ha priorizado la realización
de ejercicios de medición de la respuesta del Estado para la prevención y atención a la PD, y
(ii) se presentan los resultados del primer seguimiento (segunda medición) de los indicadores
de GED de la PD y su comparación con los resultados obtenidos en línea de base para el año
200899.
MECANISMOS DE MONITOREO Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA
PÚBLICA DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN A LA PD.
La herramienta principal de evaluación y seguimiento de la política diseñada para la prevención
y atención a la PD es la batería de indicadores GED, sin embargo, con el fin de valorar
permanentemente la idoneidad, pertinencia, eficiencia y eficacia de dicha política, el Gobierno
Nacional, priorizó la materia dentro del sistema de seguimiento y evaluación existente e inició
un proceso de fortalecimiento, con el fin de diversificar las herramientas de monitoreo. De esta
manera, desde el año 2005, el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión
Pública- Sinergia ha brindado información que retroalimenta el ciclo de la política pública
buscando mejorar la efectividad de las estrategias gubernamentales en el tema.
El gráfico 9 presenta la estructura de la política de prevención y atención a la PD con sus
respectivos componentes, permitiendo ubicar en cada una de ellas los aspectos que han sido
sujeto de seguimiento y evaluación:
Línea de base se refiere al primer levantamiento de información y cálculo de los indicadores de GED que se presentó a la Corte
Constitucional en octubre de 2008.
99
102
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Grafico 9 Seguimiento y evaluación según componentes de la política
A continuación, se describen con detalle cada uno de los mecanismos de medición existentes y
que componen a Sinergia, en los cuales se ha priorizado la política que nos ocupa:
103
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
SISTEMA DE GESTIÓN Y SEGUIMIENTO A LAS METAS DEL GOBIERNOSIGOB
SIGOB es una herramienta de trabajo interinstitucional y de información gerencial desarrollada
en línea para la programación, gestión y monitoreo de los resultados de los principales
Programas de Acción Gubernamental (PAG) emanados del Plan Nacional de Desarrollo.
El seguimiento es un proceso continuo y sistemático de recolección y análisis de información
proveniente de indicadores que miden la magnitud de avance y/o logro de objetivos o metas
preestablecidos, con el cual se ejerce control de gestión al interior del Gobierno y se fortalece
la rendición de cuentas a la ciudadanía, fomentando una cultura de gestión orientada a
resultados dentro de la administración pública.
A través del seguimiento, se generan alertas y acciones correctivas que posibilitan ajustes
durante el proceso de ejecución de las políticas, planes y programas. Adicionalmente, el
seguimiento vincula metas con recursos, lo que permite alinear la relación entre las
asignaciones presupuestales de un sector o entidad con los objetivos de gobierno y prioridades
definidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND); en razón a ello, el SIGOB es el
instrumento mediante el cual se hace seguimiento al PND 2006-2010, “Estado Comunitario:
Desarrollo para todos”.
Conociendo la importancia de evaluar las metas que se establecen en materia de prevención y
atención a la PD, se inició un proceso de formulación y concertación de indicadores con las
entidades del SNAIPD con el fin de que fuesen registrados en este sistema de seguimiento a
las metas de Gobierno. A junio de 2010, se cuenta con 27 indicadores sobre prevención y
atención a la PD registrados en el SIGOB, los cuales son actualizados periódicamente por las
entidades del SNAIPD. Esta información permite, mediante el análisis permanente del avance
en los indicadores frente a las metas establecidas, ejercer control de gestión y generar alertas y
acciones correctivas en la ejecución de las políticas, planes y programas.
A continuación, y para mayor ilustración, se presenta el avance de ejecución a junio de 2010
para los indicadores relacionados con la respuesta estatal frente al problema de desplazamiento
forzado:
104
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
AVANCE EN LA EJECUCIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
ESTADO DE AVANCE POR SECTOR Y OBJETIVO AL 24 DE JUNIO, 2010
INDICADORES DE ATENCIÓN A POBLACIÓN DESPLAZADA
Sector
Nombre Indicador
Hectáreas adjudicadas a familias en
situación de desplazamiento (extinción y
compra directa)
Familias desplazadas atendidas con
Agricultura
proyectos de Desarrollo Rural
Famillias en situación de desplazamiento
Agricultura
beneficiadas con adjudicación de tierras
(extinción y compra directa)
Hogares desplazados atendidos por
Acción Social
programas de generación de ingresos - PAI
Agricultura
Presidencia
Niños y jovenes de población desplazada
con apoyo psicosocial a través de formación
musical en Centros Orquestales Batuta
Familias desplazadas beneficiadas con
subsidio Vis rural
Familias beneficiadas en el programa de
Presidencia
generación de ingresos (familias en Acción,
desplazadas y vulnerables)
Nuevos afiliados en el Régimen Subsidiado
Protección
en Salud (cupos para subsidios
Desplazados)
Hogares atendidos con Atención
Acción Social Humanitaria de Emergencia (nuevos
desplazamientos incluidos en el RUPD)
Hogares desplazados acompañados en
Acción Social retorno o reubicación de acuerdo con los
planes concertados con la comunidad
Familias vinculadas a programas de Paz y
Presidencia
Desarrollo
Cupos en formación para Desplazados por
Protección
la Violencia
Niños desplazados beneficiados por
Presidencia
Familias en Acción
Porcentaje de avance en la construcción de
Planeación
los indicadores de goce efectivo de
derechos para la población desplazada
Niños en situación de desplazamiento
Protección
beneficiados con el programa Alimentación
Escolar (acumulado)
Familias desplazadas beneficiadas por
Presidencia
Familias en Acción
Nuevos recursos de apoyo asignados a
Comercio
poblaciones desplazadas cofinanciados por
Fomipyme (millones de pesos)
Personas desplazadas beneficiadas por
Comercio
proyectos productivos cofinanciados por
Fomipyme
Nuevos proyectos productivos que atienden
Comercio
población desplazada cofinanciados por
Fomipyme
Personas en situación de desplazamiento
Protección
beneficiadas de raciones alimentarias
entregadas por la OPSR - Atención ICBF
Hogares desplazados que continúan en un
Presidencia
alto nivel de vulnerabilidad atendidos con
Atención Humanitaria
Subsidios asignados a apoblación
Ambiente
desplazada - Fonvivienda
Niños de 6 meses a 5 años de edad en
situación de desplazamiento beneficiados
Protección
con el programa Desayunos Infantiles
(acumulado)
Alumnos en condición de desplazamiento
Educación
atendidos en el sistema educativo oficial
Personas en situación de desplazamiento
Protección
atendidas por Unidades Móviles
Adultos mayores en situación de
Protección
desplazamiento beneficiarios de
complemento alimentario
Personas en situación de desplazamiento
beneficiadas con la entrega de raciones
Protección
alimentarias de emergencia (niños entre 6
meses y 5 años y madres gestantes y
lactantes)
Agricultura
Resultado Linea Base
Meta
45.361
18.403
161.200
800
-
2.680
4.414
1.498
12.850
145.488
-
22.832
Fecha
Nombre
Actualización Objetivo PND
Estado
28,1% ↑
may-10
Pobreza
29,9%
=
may-10
Pobreza
34,4% ↑
may-10
Pobreza
377.000
38,6%
=
may-10
Defensa
25.009
42.500
53,7%
=
feb-10
Defensa
6.045
3.050
10.500
57,6% ↓
may-10
Pobreza
130.669
-
200.000
65,3%
may-10
Defensa
898.283
273.738
1.200.000
74,9% ↑
mar-10
Pobreza
134.020
-
197.000
70,6%
=
abr-10
Defensa
23.017
6.590
32.000
71,9% ↑
may-10
Defensa
21.307
4.762
25.500
83,6%
=
may-10
Defensa
1.219.581
137.110
1.375.570
703.742
257.171
704.000
100
-
88,7% ↑
may-10
Defensa
99,9%
=
abr-10
Pobreza
100 100,0%
=
jul-09
Defensa
218.610
208.456
209.000 104,6% ↑
abr-10
Pobreza
347.195
111.286
330.000 105,2% ↑
abr-10
Pobreza
21.445
1.369
20.000
107,2%
=
may-10
Defensa
18.390
768
12.000
153,3% ↑
may-10
Defensa
50
154,0%
=
may-10
Defensa
77
11
1.479.002
17.356
900.000 164,3% ↑
may-10
Pobreza
629.161
-
379.000 166,0% ↑
abr-10
Defensa
65.035
12.051
38.646
168,3% ↑
jun-10
Pobreza
74.875
42.023
42.000
178,3% ↑
abr-10
Defensa
567.556
232.115
400.000 199,8% ↑
may-10
Pobreza
1.822.891
214.989
800.000 227,9% ↑
may-10
Pobreza
27.412
8.330
9.000 304,6% ↑
mar-10
Defensa
85.831
10.579
may-10
Defensa
25.000
343,3% ↑
* El avance promedio de los indicadores del sector según Objetivo del PND fue acotado a 150% para los indicadores que superan este porcentaje de avance.
Fuente: Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno.
Elaborado: DNP/DEPP
105
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
EVALUACIONES FOCALIZADAS
En la agenda de evaluaciones de Sinergia se ha incorporado una propuesta amplia de ejercicios
evaluativos focalizados a diferentes intervenciones sobre prevención y atención a la PD, con el
fin de valorar aspectos o problemáticas que se manifiestan en las acciones del Estado. En el
marco de esta agenda de evaluaciones se desarrollan los ejercicios de levantamiento de
información y cálculo de los indicadores de GED, que permiten evaluar los resultados
alcanzados en materia de derechos de la PD.
Adicionalmente, con el fin de potencializar el uso de la evaluación como una herramienta
efectiva de gestión pública en Colombia, se ha desarrollado el Radar de Evaluaciones100, que
compila y sistematiza permanentemente las evaluaciones lideradas por otros actores, entidades
del Gobierno, representantes de organismos internacionales, de la academia, entre otros, en
temas de prevención y atención a la PD. De esta manera, el Radar de Evaluaciones ha sido
concebido como una herramienta que le permite al Gobierno identificar, analizar y utilizar para
retroalimentar las políticas, los resultados y recomendaciones de las evaluaciones realizadas,
incorporando en este análisis no solamente las desarrolladas por las distintas entidades que
están en el diseño, formulación y ejecución de la política de prevención y atención a la PD,
sino también los resultados de evaluaciones externas independientes que investiguen distintos
aspectos de la misma.
De acuerdo con lo anterior, si bien los ejercicios realizados para levantar información y calcular
los indicadores de GED son el eje fundamental de la evaluación a la política de prevención y
atención a la PD, en la medida en que permiten evidenciar los resultados alcanzados en materia
de derechos, el fortalecimiento del sistema de seguimiento y evaluación articula y complementa
estos ejercicios con la información de seguimiento y los resultados y recomendaciones de otras
evaluaciones.
Es así como el sistema de seguimiento y evaluación, con el fin de obtener información
adicional o en algunos casos complementaria a la que brinda la medición de los indicadores de
GED, contiene a junio de 2010 nueve ejercicios evaluativos, de los cuales cinco son liderados
desde Sinergia y cuatro compilados por el Radar de Evaluaciones. A continuación se describe
cada uno de estos ejercicios:
•
Una mirada a la población desplazada en 8 ciudades de Colombia:
El estudio fue liderado por el Comité Internacional de la Cruz Roja - CICR y el Programa
Mundial de Alimentos - PAM y se realizó entre noviembre de 2006 y junio de 2007. La
evaluación se centró en el análisis de la respuesta institucional a nivel local y en las condiciones
El Radar de Evaluaciones es un componente de SINERGIA y se convierte en un ejercicio de compilación y sistematización
de las evaluaciones relacionadas con política pública en Colombia. El Radar tiene como fin centralizar y hacer disponible la
información sobre las iniciativas de evaluación de proyectos, programas y políticas, tanto a nivel nacional como en los niveles
territoriales
100
106
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
de vida de la PD en ocho de las principales ciudades de Colombia101: Barranquilla, Bogotá,
Cartagena, Florencia, Medellín, Santa Marta, Sincelejo y Villavicencio.
En cada municipio se entrevistaron cerca de 600 familias en situación de desplazamiento102,
que se encontraban distribuidas en zonas de concentración seleccionadas aleatoriamente. La
información primaria se complementó con 100 entrevistas institucionales a 50 entidades del
nivel nacional, municipal e internacional.
Esta evaluación concluye en la necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación
institucional a nivel territorial enfatizando en la responsabilidad que las administraciones
locales tienen frente al tema.
•
Evaluación de impacto de los programas de vivienda rural y urbana para la PD
La Unidad Técnica Conjunta - UTEC103 como instancia asesora y de apoyo técnico orientada a
fortalecer la capacidad de respuesta del SNAIPD, entre julio de 2002 y julio de 2007 lideró la
evaluación de impacto de la política de vivienda de interés social rural y urbana para la PD en
Colombia. El impacto del programa se midió mediante el cambio en las condiciones de vida de
las familias beneficiarias, a través de una encuesta de hogares beneficiarios realizada en 30
municipios del país.
La evaluación concluye en la necesidad de diseñar instrumentos que mejoren el acceso a los
subsidios por parte de familias provenientes de zonas rurales y la importancia de canalizar
recursos para el mejoramiento de la vivienda.
•
Evaluación del programa de atención humanitaria a la PD
Este estudio fue liderado por Acción Social y Cooperative Housing Foundation (CHF) y se
llevó a cabo en el 2007. Esta evaluación se desarrolló en dos partes, la primera incluyó una
evaluación integral del programa de atención humanitaria de la PD, la segunda se enfocó a
evaluar las iniciativas económicas apoyadas por el componente de generación de ingresos. El
marco muestral de beneficiarios del programa incluía a 6.808 familias atendidas por los
distintos subprogramas en 10 ciudades. De este marco, se seleccionaron 2.624 jefes de hogar
beneficiados del Programa de Atención Humanitaria – PAHU, de estos, 369 pertenecen a
familias beneficiarias de habitabilidad, 499 de incentivos y 1756 de Programa de Atención
Económica - PAE. Esto equivale al 38,5% de las familias contenidas en el marco muestral. Se
recolectó información de una muestra de 800 negocios y de 6 operadores en Bogotá, Santa
Marta, Pereira y Villavicencio.
Estas son ocho de las nueve principales ciudades receptoras de población en situación de desplazamiento en Colombia, a
excepción de Valledupar, que es la quinta.
102 La población residente no es representativa del total de habitantes de los municipios y se utiliza como parámetro de
comparación en los análisis.
103 Convenio entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) y la Oficina en
Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).
101
107
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
La percepción general de los usuarios es que sus condiciones de vida mejoraron como
consecuencia del programa. Es primordial reforzar la atención psicosocial y emocional, y
considerar esquemas operativos para que esta atención maximice sus impactos y factores de
éxito en la población beneficiaria.
•
Evaluación de impacto del Programa Familias en Acción para PD – Fe-A-PD:
Entre 2007 y 2008 se llevó a cabo la evaluación, liderada por Sinergia, al programa de
transferencias condicionadas para la PD. La evaluación combinó técnicas cualitativas y
cuantitativas. En materia cuantitativa se utilizaron grupos de control y tratamiento en aras de
medir los impactos: i) población desplazada que es atendida por SNAIPD u otros programas
del sector público, pero no está inscrita en FeA-PD, ii) población desplazada que es atendida
por el SNAIPD y es beneficiaria de FeA-PD, antes de inscribirse en el programa, y iii)
población desplazada que es atendida por el SNAIPD y es beneficiaria de FeA-PD, con
intensidad de tratamiento diferente. El tamaño de la muestra utilizado para establecer los
análisis fue de 2.310 familias beneficiarias de FeA-PD para el grupo de tratamiento, y de 2.253
familias no beneficiarias de FeA-PD para el grupo control, distribuidas en 5 regiones y 42
municipios.
La evaluación evidencia efectos del programa en la población objetivo en aspectos como
educación, salud, nutrición y empoderamiento de la mujer. La evaluación concluye que es
necesario potencializar las fortalezas, mejorar la operatividad que permita a los beneficiaros el
cumplimiento de las condiciones establecidas por el programa y mantener los esfuerzos que
conlleven al aumento de la cobertura de la intervención.
•
Evaluación de los procesos de retorno para la generación de recomendaciones que permitan
identificar variables de éxito y retos para una respuesta más eficiente.
La evaluación resalta las experiencias vividas por Guatemala y Perú en materia de
desplazamiento. En este sentido, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, se
analizó según los componentes de seguridad, voluntariedad, dignidad y reconciliación, las
principales características del retorno en ambos países. La metodología utilizada en este
ejercicio responde a una técnica cualitativa basada en estudios de caso, la cual aplica
instrumentos estadísticos y econométricos en el análisis de los resultados.
La evaluación concluye que para que los procesos de retorno sean sostenibles es necesario
estimular procesos de concertación en los cuales las comunidades participen e interactúen con
diferentes actores y tengan un acompañamiento institucional.
•
Evaluación de impacto del Programa de Mejoramiento de Condiciones de Habitabilidad:
La evaluación fue liderada por Sinergia y se llevó a cabo entre octubre de 2009 y junio de 2010.
El objetivo principal fue la identificación y el estudio de los impactos del programa de
mejoramiento de las condiciones de habitabilidad para la PD en el periodo 2005-2008, y
generar recomendaciones que permitan una respuesta más efectiva y eficiente de la misma.
108
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Para esto se llevó a cabo recolección de información primaria (3.086 Hogares del universo de
10.616; 1.400 Personas, 54 Municipios de los 134 a los que ha llegado el programa) e
información secundaria (Entrevistas a funcionarios).
Esta evaluación concluye que existe la necesidad de fortalecer los esfuerzos en materia de
acceso y mejoramiento de vivienda, especialmente en las zonas rurales, y los mecanismos de
coordinación institucional destacando la responsabilidad que en relación a esto tienen las
autoridades locales.
•
Evaluación de impacto a la Red de Extrema Pobreza – JUNTOS (en curso)
El Gobierno Nacional en marzo de 2009 contrató la evaluación de impacto de la Estrategia
JUNTOS, liderada por Sinergia, la cual mostrará los efectos del programa en aspectos
socioeconómicos. La Red JUNTOS focaliza su intervención en la PD y por lo tanto la
evaluación tiene un componente y una muestra estadística de 1.888 hogares en situación de
desplazamiento.
•
Evaluación institucional de los componentes de la política de vivienda y tierras para PD (en
curso)
Desde febrero de 2010, el Gobierno Nacional contrató la evaluación, liderada por Sinergia, que
permitirá determinar la capacidad institucional en función de la atención a la PD en Colombia.
Asimismo entregará una propuesta de un esquema (arquitectura) institucional que responda
efectivamente a la demanda de esta población tanto a nivel nacional como territorial.
•
Evaluación del Programa de Atención Inicial en Generación de Ingresos (en diseño)
Actualmente se encuentra en proceso de diseño la evaluación que permitirá determinar los
resultados de la atención del Programa: entrega de apoyos materiales y no materiales,
acompañamiento psicosocial, orientación ocupacional, estrategias de fomento a la generación
de ingresos y empleo, disminución del impacto emocional producido por el desplazamiento,
fortalecimiento de la capacidad de toma de decisiones, habilidades sociales de los participantes
y la resignificación del plan de vida.
4.1.
PRIMER SEGUIMIENTO - INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DE
DERECHOS (GED)
Este capítulo del informe tiene como propósito presentar a la Corte Constitucional los
resultados del primer seguimiento a los indicadores de GED. Para estos efectos, el Gobierno
Nacional contrató a la Unión Temporal Econometría S.A. – Servicios Especializados de
Información, SEI S.A., para realizar i) el diseño de la muestra, ii) el segundo levantamiento de
información y iii) el cálculo y análisis comparativo de los indicadores de GED.
El trabajo de campo para el segundo levantamiento de información inició el 30 de mayo del
2010 y finalizó el 29 de junio del mismo año. Los resultados presentados en este primer
109
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
informe, como se describirá en detalle más adelante, han sido calculados utilizando la
información con corte al 20 de junio de 2010, la cual corresponde a las encuestas que permiten
calcular el nivel actual de los indicadores de GED para la PD incluida en el RUPD a mayo de
2008 (universo de estudio de la línea de base)104.
A continuación esta sección presenta los antecedentes de los indicadores de GED y del
cálculo, el diseño de la muestra y el trabajo de campo, la metodología de cálculo y finalmente
los resultados del primer seguimiento a los indicadores de GED.
4.1.1. ANTECEDENTES
Mediante la sentencia T-025 de 2004 proferida por la Corte Constitucional, se declaró el estado
de cosas inconstitucional – ECI frente a la situación de la PD en Colombia.
En esta sentencia, se ordena establecer las condiciones necesarias para el GED por parte de la
PD tal y como se indica a continuación:
- El derecho a la vida en condiciones de dignidad dadas por circunstancias inhumanas
asociadas a su movilización y a su permanencia en el lugar provisional de llegada y a los
frecuentes riesgos que amenazan su supervivencia.
- Los derechos de los grupos especialmente protegidos por la Constitución en razón de las
precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse
(indígenas, afro descendientes, niños, niñas y adolescentes, mujeres, adultos mayores,
personas discapacitadas, etc).
- El derecho a escoger su lugar de domicilio.
- Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión y asociación y las
consecuencias que la migración tiene en los proyectos de vida de los afectados.
- Los derechos Económicos Sociales y Culturales.
- Derecho a la unidad familiar y a la protección integral de la familia.
- El derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida.
- El derecho a la integridad personal, en especial lo relacionado con los riesgos sobre la salud
y la protección.
- El derecho a la seguridad personal.
- La libertad de circulación y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir.
- El derecho al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio.
- El derecho a una alimentación mínima.
- El derecho a la educación.
- El derecho a una vivienda digna.
- El derecho a la paz.
Actualmente se está consolidando y depurando la información levantada después del 20 junio, para posteriormente
proceder a los análisis completos que permitan presentar los resultados con todas las desagregaciones necesarias y que
muestren el estado de los indicadores de GED para el universo de estudio actualizado a la PD incluida en el RUPD a
diciembre de 2009.
104
110
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
- El derecho a la personalidad jurídica.
- El derecho a la igualdad y a la no discriminación.
En esta vía, una de las razones enunciadas por la Corte para la referida declaratoria fue la falta
de capacidad institucional del Estado para proteger los derechos de la PD anteriormente
señalados. Este problema está relacionado con “[…] (i) el diseño y el desarrollo reglamentario de la
política pública dirigida a responder al desplazamiento forzado; (ii) la implementación de la política, y (iii), el
seguimiento y la evaluación de la gestión realizada en la ejecución de la
política[…]105”.
Sobre el último aspecto, la Corte puso de manifiesto la inexistencia de un sistema de
evaluación de la política pública de prevención y atención a la PD: “La política no prevé un sistema
diseñado para detectar los errores y obstáculos de su diseño e implementación, y mucho menos, que permitan una
corrección adecuada y oportuna de dichas fallas. Ni en el ámbito nacional, ni en el territorial se dispone de
sistemas o indicadores de verificación, seguimiento y evaluación de los resultados”.106
Posteriormente, la Corte Constitucional en el marco de seguimiento a la sentencia: “…reiteró en
los autos 185 de 2004, 178 de 2005, 218 de 2006 y 266 de 2006 que la ausencia de indicadores y
mecanismos de seguimiento y evaluación de la política era una de las causas que impedía avanzar
adecuadamente en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado
interno y en la garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada…”107.
Para superar estas fallas, y lograr un seguimiento apropiado y una evaluación efectiva a la
política de atención a la PD basado en el goce efectivo de los derechos señalados, el Gobierno
Nacional inició un proceso de construcción de una batería de indicadores sobre la situación de
la PD, la cual tuvo su primera versión, mas no la definitiva, en agosto de 2006.
Esta batería inicial contaba con 117 indicadores enfocados a medir la gestión de las entidades
del Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada -SNAIPD, obtener
información sobre los resultados de la oferta de servicios y calcular la cobertura de la atención
de cada uno de los programas. Sin embargo, estos indicadores no fueron diseñados bajo
criterios homogéneos, sólo arrojaban información parcial sobre la atención y algunos no
permitían conocer el GED de la PD, que es el objetivo de la política.
En marzo de 2007, luego de un ejercicio técnico de diseño y ajuste, el Gobierno Nacional
presentó a la Corte Constitucional una nueva batería de indicadores enfocada a la medición del
GED de la PD, los cuales, más allá de la gestión de las entidades del SNAIPD, medían los
niveles de atención en cada uno de los derechos y por tanto el resultado de la política. La Corte
valoró como un avance importante que el Gobierno hubiese: “(i) decidido adoptar indicadores
basados en el goce efectivo de derechos, y (ii) comprometido a evaluar los resultados de la política de atención a la
población desplazada a la luz de este tipo de indicadores.”108
Corte Constitucional. Sentencia T – 025 de 2004. Párrafo 6.3.1. Negrilla fuera del texto original.
Corte Constitucional. Sentencia T – 025 de 2004. Párrafo 6.3.1.3
107 Corte Constitucional. Auto 116 de 2008. Párrafo 4.
108 Corte Constitucional. Auto 109 de 2007. Párrafo 16.
105
106
111
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Esta Batería de indicadores diseñada por el Gobierno Nacional fue un importante punto de
partida alrededor del cual se realizaron diversas discusiones técnicas con organizaciones
expertas en el tema de desplazamiento de distintos órdenes, entre las cuales se encuentran la
Comisión de Seguimiento, ACNUR y el Ministerio Público, de acuerdo con lo ordenado por la
CC. Así entonces, y a pesar que “no haya sido posible lograr una coincidencia completa entre los partícipes
en torno a la batería de indicadores”109, el proceso de intercambio de opiniones técnicas fue
valorado por el Gobierno como un aspecto positivo y enriquecedor. De igual forma la CC en
su momento manifestó que “…valora de manera positiva como una concreción del derecho a la
participación en la definición de la evaluación de la política pública encaminada a cumplir lo ordenado en la
sentencia T-025 de 2004.” 110
Mediante el Auto 116 de 2008 la CC acogió la batería de indicadores de GED propuesta por el
Gobierno Nacional, incluyó algunos nuevos y ordenó calcularlos.
Para el Gobierno Nacional la batería de indicadores de GED además de constituirse en un
elemento fundamental del sistema de seguimiento y evaluación de la política, es un mecanismo
para orientar los objetivos de las diferentes intervenciones en materia de desplazamiento
forzado y direccionar las acciones para el cumplimiento de los elementos definidos para cada
derecho.
Esta batería de indicadores permite medir la eficiencia, pertinencia y eficacia de la acción estatal
con miras a resolver el cumplimiento de los derechos que debe gozar efectivamente la PD.
Por lo anterior, estos indicadores se convirtieron tal y como lo dispuso la Corte en: “[…]
instrumentos para medir de manera transparente, confiable y significativa la efectividad de la política pública de
atención a la población desplazada, en relación con dicha política como un todo y con cada uno de sus
componentes, basados en la necesidad de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas
en estado de desplazamiento”.111
El 30 de octubre de 2008, el Gobierno Nacional presentó la línea de base de los resultados de
la medición de los indicadores de GED, para cada uno de los componentes de la política de
atención a la PD y para cada uno de los derechos señalados en la Sentencia T-025 de 2004. Los
resultados de esta medición son el soporte de los diagnósticos realizados para la reformulación
y ajuste de las políticas con ocasión del Auto 008 de 2009 y como tal, se constituyeron en el
punto de partida para el diseño de las mismas.
El 11 de diciembre de 2008, fueron presentados los resultados de la medición en la sesión de
información técnica ante la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, cuyo fin fue
analizar las medidas adoptadas para superar el ECI por parte del Gobierno, tomando como
insumo los informes presentados, en especial, los referentes a los indicadores de GED.
Corte Constitucional. Auto 116 de 2008. Párrafo 32
Corte Constitucional. Auto 116 de 2008. Párrafo 32
111 Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Auto 218 de 2006.Agosto 11 de 2006
109
110
112
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En cumplimiento de esta orden, para obtener mayor precisión técnica, y dado que en el
Proceso de Verificación de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Atención a la
PD también se utilizó el ejercicio de cálculo de los indicadores de GED, se establecieron
espacios de diálogo entre la Comisión y el Gobierno Nacional para intercambiar opiniones
técnicas sobre las metodologías empleadas para dicho cálculo. Este comparativo se llevó a
cabo en los meses de febrero y marzo de 2009.
Las conclusiones de estas sesiones de trabajo fueron remitidas a la Corte Constitucional el 13
de abril de 2009, en ellas se concluyó que en algunos aspectos los resultados obtenidos son
semejantes, pero en otros existen diferencias, las cuales tienen su origen en las metodologías
que se emplearon, que si bien son igualmente válidas pueden tener interpretaciones y usos
diferentes.
A partir de los resultados arrojados por la medición de la línea base de los indicadores de
GED, de los intercambios técnicos con la Comisión de Seguimiento y demás actores
involucrados, se ajustaron los formularios empleados para la recolección de información que
fueron utilizados en la segunda medición del 2010.
Ahora, con el fin de realizar el primer seguimiento al cálculo de indicadores de GED, Acción
Social realizó el proceso de contratación de la firma que llevó a cabo el levantamiento de la
información y posterior cálculo. El ejercicio se hizo con representatividad nacional, regional y
departamental, con el fin de obtener resultados globales y territoriales en cumplimiento de lo
ordenado en el Auto 007 de 2009. Con los resultados de este segundo levantamiento se hacen
comparaciones con la medición anterior (línea base), y se analiza la tendencia y el
comportamiento de los indicadores, tal y como se mostrará en secciones siguientes.
4.1.1.1
Línea de base – Cálculo de indicadores de GED
Con el propósito de levantar la línea de base para el cálculo de los indicadores de GED
acogidos por la CC mediante el Auto 116 de mayo de 2008, el Gobierno Nacional realizó una
encuesta a hogares desplazados con cobertura y representatividad nacional, a través de un
formulario digital mediante entrevista directa en el sitio de residencia.
La encuesta se llevó a cabo a partir de un diseño muestral basado en un universo conformado
por 2.491.818 personas (561.775 hogares) que corresponde al 96.5% del total de personas
incluidas en el RUPD a 31 de mayo de 2008. Este universo se encuentra ubicado en 421
municipios del país (cabeceras municipales) con más de 500 personas en situación de
desplazamiento. A partir de este marco muestral se seleccionaron 8.053 hogares mediante una
metodología probabilística.
Se construyó una metodología para el cálculo de los indicadores con los que se midieron los
derechos de Identidad, Subsistencia Mínima, Reunificación Familiar, Educación, Alimentación,
Salud, Vivienda, Generación de Ingresos, Vida, Libertad, Integridad y Seguridad Personal. Con
ello, se evidenciaron resultados positivos en el goce efectivo de educación y salud, y se
113
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
encontraron rezagos para los derechos de Vivienda, Generación de Ingresos y Subsistencia
Mínima.
La información que se presentó en esa oportunidad permitió conocer la caracterización
socioeconómica de la PD con respecto a variables adscritas (como edad, género y etnia),
predeterminadas (como la fecha del último desplazamiento) o exógenas o cuasi exógenas al
proceso de desplazamiento y a la oferta institucional; así como información para cada uno de
los derechos, los resultados del cálculo de los indicadores GED y complementarios.
4.2. DISEÑO DE LA MUESTRA Y LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN
PARA EL PRIMER SEGUIMIENTO A LOS INDICADORES DE GED
4.2.1. Universo de Estudio
Como ya mencionamos, la medición de los indicadores de GED tiene por objeto evaluar los
resultados alcanzados en materia de derechos de la PD. En este sentido, el universo de estudio
corresponde a la totalidad de la PD que se encuentra incluida en el RUPD.
Ahora, para realizar el primer seguimiento a los indicadores de GED (segunda medición) se
tomó como base para el universo de estudio la PD que se encontraba incluida en el RUPD a
30 de diciembre de 2009, lo que representa un total de 3.203.844 personas (712.000 hogares)112.
Este universo contó con tres referentes:
• Universo de la línea de base - LB: PD incluida en el RUPD a 31 de mayo de 2008:
2.491.818 personas (561.000 hogares)113. Este referente es de especial importancia,
puesto que contar con un universo de estudio común al utilizado en la línea de base,
hace posible estimar los cambios presentados en la población y el efecto de las
intervenciones que se han llevado a cabo. Lo anterior, permitió encuestar de nuevo a
las mismas personas de la muestra del año 2008, logrando con ello mayor precisión en
las estimaciones y mejores posibilidades de observar y entender los cambios que ha
tenido la PD en materia de GED.
• Universo actualizado a la fecha del primer seguimiento: incorpora a la PD incluida
en el RUPD entre el 31 de mayo de 2008 y el 30 de diciembre de 2009. Esto permite
evaluar la situación actual en materia de GED de la PD identificada a la fecha.
• Universo nuevo: Corresponde a la población que si bien estaba registrada en el RUPD
al 31 de mayo de 2008, no hacía parte del universo de estudio de la línea de base por
112 Es preciso aclarar que el universo de estudio está constituido por la población en situación de desplazamiento registrada en el RUPD, cuyo
lugar de llegada son los municipios con más de 500 personas (113 hogares) en esta situación. Esto corresponde, en el RUPD con corte a 30 de
diciembre de 2009, a 493 municipios que concentran el 97.4% de la población registrada, mientras que el universo de estudio de línea de base
era de 421 municipios que cubrían el 96.6% del total de población registrada en tal fecha.
113 El universo corresponde a la PD incluida en el RUPD, con corte al 31 de mayo de 2008, y que se localizaba en municipios con 500 o más
personas en dicha situación.
114
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
estar localizada en municipios con menos de 500 personas en situación de
desplazamiento, tal y como fue definido el universo en la línea de base.
De esta manera, el marco muestral descrito permite conocer: (i) la situación en materia de
GED de la PD de acuerdo a lo reportado en el RUPD a diciembre de 2010, y (ii) los cambios
presentados en la PD al comparar los resultados del universo de la línea de base (2008).
Finalmente, es fundamental reiterar que el universo de estudio para este primer informe se
refiere únicamente a la población registrada en el RUPD en el año 2008, razón por la cual, los
resultados que se presentan reflejan las condiciones actuales de la PD que estaba registrada
como tal en dicho año, y en consecuencia no podrían considerarse como concluyentes114 para
la totalidad de la PD identificada a diciembre de 2009.
A continuación se presenta una breve caracterización de la estructura y composición del
universo de estudio, según principales subgrupos demográficos y étnicos:
Tabla 6
Estructura (%) del universo de estudio por edad, sexo y etnias principales.
Afro
Edad
Indígenas
Resto
Total
colombianos
<6
2.2
1.1
12.8
16.1
6 – 11
2.5
1.1
13.5
17.1
12 – 17
2.4
1.4
13.2
17.0
18 -59
6.2
3.6
35.3
45.1
60 y +
0.6
0.4
3.7
4.7
Sexo
Hombres
6.7
3.8
38.0
48.5
Mujeres
7.2
3.8
40.5
51.5
Total
13.9
7.6
48.5
100.0
Fuente: Segundo cálculo de IGED, Gobierno Nacional, 2010.
Igualmente son de interés especial los subgrupos determinados en el siguiente cuadro:
Madres embarazadas o lactantes
Discapacitados
Niños de 12 a 23 meses
Niños de 1 y 2 años
Niños de 0 a 4 años
Niños de 5 y 6 años
% del Total
6,6
4,6
2,6
5,3
13,0
5,8
114 Una vez se finalice el trabajo de campo y se cuente con la información de la totalidad de la muestra seleccionada, se podrán presentar los
resultados definitivos para la totalidad de la población en situación de desplazamiento registrada con corte a diciembre de 2009. Estos
resultados sin embargo podrían variar ligeramente de los presentados en este informe, ya que corresponderían al universo de estudio más
actualizado posible, mientras que los presentados en este primer informe, como se aclara en el texto, corresponden al universo de estudio del
año 2008. No obstante, se espera que la variación que se presente sea mínima en la medida en que el universo de estudio del año 2008
comprende la mayor parte del universo de estudio actualizado.
115
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
4.2.2. La jurisprudencia constitucional y el diseño de la muestra
El diseño de la muestra parte de la identificación de las necesidades de información que hagan
posible el cálculo de los indicadores de GED, y que a su vez responde a algunos señalamientos
particulares de la Corte Constitucional.
En el Auto 116 de 2008, proferido por la CC en el marco del seguimiento del cumplimiento de
la sentencia T-25 de 2004, se adoptan los indicadores de GED definitivos, entre los que se
incluyeron algunos relacionados con subgrupos demográficos y étnicos. Esto particularmente
tiene un efecto en la estimación de la muestra, pues desde el punto de vista del muestreo
probabilístico, la naturaleza estadística de estos indicadores, su variabilidad relativa y su
magnitud, condicionan el tamaño de la muestra requerido para lograr un determinado grado de
precisión y de confianza.
Igual sucede con los autos 251 y 095 de 2008 (Niños, niñas y adolescentes y mujeres
respectivamente), y 004, 005, 006 de 2009 (Indígenas, afrocolombianos, personas con
discapacidad respectivamente), que si bien no hacen referencia a indicadores de GED, sí
señalan la necesidad de evidenciar y profundizar las acciones diferenciadas en grupos de
especial protección constitucional. Estas consideraciones condicionaron el diseño de la
muestra para el primer seguimiento a los indicadores de GED.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se revisó el diseño de la muestra utilizado en la línea de
base, con el fin de garantizar que la muestra definida en este primer seguimiento permita hacer
inferencias sobre el universo de estudio, con niveles de desagregación que sean consistentes
con lo señalado por la CC en los mencionados Autos, y con niveles de precisión y confianza.
Es preciso señalar que el tamaño de muestra que se definió para el levantamiento de
información del primer seguimiento a los indicadores de GED, permite calcular todos los
indicadores aprobados, con precisión variable, según su naturaleza, frecuencia y variabilidad y
según el nivel de desagregación geográfica (regional, subregional, departamental), demográfica
(edad y género) y étnica (indígenas y afrocolombianas), cumpliendo así con las expectativas y
sugerencias.
4.2.3. Diseño de la muestra
El diseño muestral utilizado para el levantamiento de información del primer seguimiento a los
indicadores de GED responde a (i) los elementos establecidos en la batería de indicadores de
GED, (ii) la jurisprudencia de la Corte Constitucional, (iii) la necesidad de representatividad
territorial, demográfica y étnica (iv) el diseño muestral del levantamiento de la LB.
Tomando estos elementos como punto de partida el diseño de la muestra fue guiado por los
siguientes parámetros generales:
116
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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i) Universo de estudio del primer seguimiento: La muestra probabilística para el primer
seguimiento se ha diseñado para que permita hacer inferencia estadística sobre el universo
de estudio (Ver sección: Universo de Estudio) que corresponde a la PD incluida en el
RUPD a 30 de diciembre de 2009, y que cuenta con tres referentes: i) El universo de la línea
de base, ii) el universo actualizado a la fecha del primer seguimiento (diciembre 2009) y iii)
la proporción nueva del universo que corresponde a la PD que si bien estaba registrada en
el RUPD al 31 de mayo de 2008, no hacía parte del universo de estudio de la LB, como ya
se había señalado en el primer numeral de este capítulo.
ii) Estructura del diseño muestral de la línea de base: Para el diseño de la muestra del
primer seguimiento se mantiene la estructura del diseño muestral de la LB (unidades de
muestreo, estratificación y metodología de selección) incorporando en la estratificación
elaborada en aquel momento, los nuevos municipios que en el transcurso de los últimos dos
años iniciaron el cumplimiento del requisito básico de participación para ser tenidos en
cuenta en el universo de evaluación actualizado para el primer seguimiento.
iii) Distribución departamental: Con el ánimo de garantizar la representatividad territorial,
los departamentos de la muestra de ampliación se agruparon con una distribución en
función de los tamaños de muestra (hogares) por departamento, calculados con base en el
universo 2010, con un parámetro similar de precisión (Error Estándar Relativo similar) y
teniendo en cuenta los efectos de conglomeración observados en la encuesta de línea de
base.
iv) Muestra Panel: El diseño muestral contempla la conformación de una muestra panel, que
es aquella en donde se entrevista a los mismos hogares y personas en diferentes momentos
del tiempo, y que en este caso en particular, consiste en buscar y entrevistar a los mismos
hogares (a la mayor cantidad posible) y personas que hicieron parte de la muestra en la LB.
Contar con una muestra panel para efectos de la medición de los indicadores de GED
permite lograr una mayor precisión en las estimaciones y mejorar las posibilidades de
observar los cambios en los indicadores para la misma población. No obstante, las
posibilidades de volver a entrevistar a la totalidad de hogares y personas incluidos en la LB
es mínima, ya que los distintos estudios realizados con muestras tipo panel, tanto nacionales
como internacionales han mostrado que siempre se tiene algún nivel de pérdida de la
muestra a medida que pasa el tiempo. En este punto es importante señalar que esta pérdida
de muestra panel, para el caso particular puede ser alta, entre otras razones, por las
condiciones de alta movilidad de la PD.
v) Muestra de reemplazo: Dadas las características de movilidad de la PD, las pérdidas de
muestra con relación a la LB son inevitables, por lo que el diseño para el primer
seguimiento comprende también la selección aleatoria de una muestra de reemplazo que
permita compensar dicha pérdida y garantizar una medición adecuada de los indicadores
para el universo de estudio. Esta muestra de reemplazo es seleccionada en los mismos
municipios y puntos de concentración, para garantizar la mayor similitud posible con los
hogares y personas de la LB que no fue posible entrevistar en el primer seguimiento, y de
esa manera minimizar la reducción en la precisión de los estimadores de cambio.
117
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
vi) Muestra de ampliación: En el diseño de la muestra del primer seguimiento se ha
contemplado la selección de una muestra de ampliación, teniendo en cuenta principalmente
que el universo de estudio para el primer seguimiento corresponde al actualizado a
diciembre de 2009 (el cual incluye población que no hacía parte del universo en la línea de
base) y también considerando que la representatividad territorial, demográfica y étnica en el
primer seguimiento es de alguna manera más exigente en términos de las desagregaciones
que es necesario realizar con niveles de precisión y confiabilidad adecuados. Esta muestra
de ampliación está conformada por los municipios nuevos y los hogares necesarios
adicionales para completar la muestra definida. Se dio probabilidad de selección a la PD que
ha sido incluida en el RUPD a partir de mayo del 2008, fecha a la que corresponde el
universo de la muestra de la LB, de tal manera que las estimaciones del 2010 representen
adecuadamente el universo actualizado.
vii) Tamaño de la muestra: El diseño de la muestra del primer seguimiento contempla un
total de 9.500 hogares incluidos en el RUPD, lo cual implica un incremento de 1.447
hogares con respecto a los encuestados en la LB (8.053 hogares). La muestra de hogares se
concentra en 109 municipios, 72 de los cuales son los mismos de la LB, y los demás
corresponden a la ampliación mencionada en el punto anterior.
La tabla 7 relaciona la distribución de las encuestas por departamento, tanto las utilizadas
para el análisis presentado, como para el avance de trabajo de campo a la fecha del corte, es
decir a 20 de junio de 2010.
Tabla 7
Departamento
Antioquia
Atlántico
Bogotá, D.C.
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
Norte de Santander
Quindio
Risaralda
Santander
Número de hogar utilizado Número de hogar encuestados
en el análisis
al corte del 20 de junio
977
1.089
265
287
514
542
390
392
4
4
181
187
155
158
194
236
357
371
324
327
228
252
234
254
187
196
293
319
396
399
305
314
140
157
244
255
193
221
217
225
236
239
118
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Casanare
Putumayo
Amazonas
Guainía
Guaviare
Vaupés
Vichada
Total
365
182
320
126
162
40
44
174
28
23
7.498
375
206
324
153
171
49
59
197
42
23
8.023
El diseño de la muestra propuesto para el primer seguimiento a los indicadores de GED
permite realizar principalmente dos tipos de análisis: (i) los cambios observados en la PD
incluida en el año 2008, que en parte refleja los efectos de las intervenciones en esta población
durante el período, y (ii) el balance de las condiciones en materia de GED y el estado actual la
PD incluida en el RUPD a diciembre de 2009.
En el Anexo 1. Diseño Muestral se describe en detalle los indicadores a ser estimados y su
relación con el diseño de la muestra, el marco de muestreo utilizado, el tipo de muestra
diseñada, las unidades de muestreo sobre las que se realiza la selección, las técnicas de cálculo
utilizadas para la definición del tamaño de dicha muestra, una breve descripción del
procedimiento para el cálculo de los factores de expansión y finalmente una sección donde se
precisa la muestra parcial utilizada para el cálculo de los indicadores y demás resultados
presentados en este primer informe.
4.2.4. El trabajo de campo115
Una vez construido el marco de muestreo, se identificaron los conglomerados geográficos y se
construyeron puntos de concentración - PC, identificando zonas que concentran 40 o más
hogares, tras lo cual se realiza su delimitación geográfica, con manzanas completas, sobre la
cartografía municipal.
Tras lo anterior, se realizó el ordenamiento geográfico de los PC y para cada uno de ellos se
llevó a cabo el cálculo del número de módulos de muestra. Posteriormente, se escogió
aleatoriamente un punto de arranque para realizar el barrido el PC, dentro de las posibles
manzanas de arranque del recorrido que son las de las esquinas del polígono del PC.
A partir de la manzana de arranque se hace el recorrido barriendo cada una de las manzanas,
listando todas las viviendas y hogares existentes, identificando los hogares desplazados y
encuestando las personas incluidos en el RUPD hasta completar la muestra requerida. El
recorrido del PC se hace en forma de zig - zag o escalera.
Ejemplo 1:
Esta sección resume cómo se realiza el trabajo de campo. Ver Anexo 1. Trabajo de Campo para una descripción más
detallada.
115
119
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
17
18
19
16
20
15
14
13
10
11
12
Manzana
arranque
Posibles Manzanas
de arranque
Recorrido
iniciando en
la manzana
de arranque
8
9
7
4
5
6
3
2
1
El recorrido de las manzanas de un PC termina cuando se completa la cantidad esperada de
hogares de la muestra. Si después de recorrer todas las manzanas de un PC no se logra
completar la muestra con la meta requerida de hogares, la diferencia se compensa con otro PC
cercano ya visitado o por visitar, continuando el recorrido de la manzana o manzanas.
4.2.5. La muestra encuestada
Los resultados aquí presentados corresponden al avance del trabajo de campo que permite
hacer inferencia únicamente sobre el universo de evaluación existente a mayo de 2008, fecha
en la que se hizo el levantamiento de información de la línea de base, que corresponde a la PD
incluida en el RUPD, con corte al 31 de mayo de 2008.
A la fecha de corte del trabajo de campo, se han completado en este primer seguimiento de
2010, un total de 8.023 encuestas, de éstas 8.007 corresponden a municipios del universo de
2008. La muestra en la que se han basado los resultados que se presentan en este primer
informe es de 7.498 hogares incluidos en el RUPD con anterioridad a mayo de 2008 y
residentes en 96 municipios del universo de línea de base que incluye 72 municipios de la
muestra de línea de base y 28 municipios de la muestra ampliada de este mismo universo; de
éstas, 4.742 son encuestas panel, 1.647 son reemplazos aleatorios de los no localizados en los
mismos municipios y 1.082 son hogares de municipios de la muestra de ampliación, también
pertenecientes al universo 2008.
La tabla 8 incluye la distribución de dichas encuestas del primer seguimiento 2010 en las ocho
subregiones consideradas para este análisis preliminar.
120
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 8
Sub Región
•
•
•
Antioquia
Región Caribe (siete departamentos de la costa)
Región Oriental (Norte de Santander, Santander,
Boyacá y Cundinamarca)
•
Bogotá D.C.
•
Antiguo Caldas (Caldas, Risaralda, Quindío)
•
Región Central (Tolima y Huila)
•
Región Pacífica (Chocó, Valle, Cauca y Nariño)
•
Orinoquia y Amazonia.
Total Nacional
Hogares encuestados a
la fecha de corte (junio
20)
1.089
2.470
750
542
633
402
971
1.166
8.023
METODOLOGÍA DE CÁLCULO DE INDICADORES DE GED
La batería de indicadores de GED, tal y como fue propuesta por el Gobierno Nacional y
acogida por la CC, está construida por derechos en tres niveles: (i) indicadores de GED; (ii)
indicadores complementarios; y (iii) indicadores sectoriales. Los indicadores de GED y algunos
complementarios se calcularon con la información producto de la encuesta (línea de base y
primer seguimiento) mientras que los indicadores sectoriales, se midieron a partir de la oferta
de servicios consolidada en los registros administrativos de cada una de las entidades del
SNAIPD.
El cálculo de los indicadores de GED en el primer seguimiento (segunda medición) se
fundamenta principalmente en: (i) la batería de indicadores por derecho acogidos por la Corte
Constitucional mediante el Auto 116 de 2008; (ii) la revisión del cálculo de los indicadores
GED de la línea de base (2008), teniendo en cuenta las críticas formuladas por la Comisión de
Seguimiento, y (iii) necesidades de información de acuerdo con los lineamientos de las políticas
ajustadas y/o reformuladas.
Es importante anotar, que como en toda investigación por muestreo probabilístico, los
resultados son estimaciones aproximadas de los verdaderos parámetros poblacionales del
universo estudiado; por lo cual, para su adecuada interpretación deben tenerse en cuenta los
errores de muestreo que expresan la precisión de las estimaciones.
Consideraciones en las que se fundamenta la estrategia para medir los indicadores de
GED de seguimiento:
•
Dos años después de la construcción de la LB, el universo de estudio es mayor, debido a
las nuevas personas incluidas en el RUPD este periodo (2008 – 2009). Por lo anterior, se
realiza una comparación entre los indicadores de GED para el universo de desplazados
121
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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existente en el momento de la línea de base (2008), con los mismos indicadores para el
universo ampliado de desplazados existente en el momento de este primer seguimiento
(2009).
•
La nueva medición de indicadores incorpora ajustes que tuvieron en cuenta las críticas a los
indicadores de LB, en la medida en que la información recogida en la encuesta 2008
permitió realizar las correcciones respectivas. En su momento, estas críticas provinieron
principalmente de la Comisión de Seguimiento116 y de revisiones internas por parte del
Gobierno Nacional.
Etapas para el cálculo de los indicadores GED:
• Ajuste y edición del cuestionario utilizado en la LB con el fin de recoger información de los
hogares y personas incluidas en el RUPD. Los ajustes realizados se encuentran en el Anexo
1. Instrumentos de Recolección de Información.
• Definición de los indicadores de GED que se calculan en el seguimiento y los que se deben
volver a calcular en la LB con propósitos comparativos.
• Calcular los nuevos indicadores de GED para el seguimiento y los nuevos que sea necesario
calcular para la línea de base.
• Realizar un análisis comparativo de estos indicadores entre la situación en línea de base
(2008) y la situación actual (2010).
Tipo de indicadores construidos para cada uno de los derechos:
• Indicador de resultado: mide el cumplimiento estricto de todos y cada uno de los factores o
atributos que definen al indicador de GED (tal como lo establece el Auto 116 de 2008).
• Indicador de proceso: mide el avance hacia el GED que coincide con el indicador de resultado
para derechos simples que no consideran más de un factor o atributo, pero que es diferente
para derechos que incorporan varios factores, o que implican varios atributos del derecho
en cuestión. En este último caso se utiliza el promedio geométrico para medir el avance con
respecto a la línea de base.
• Indicadores agregados de avance: promedios geométricos, para calificar el avance de tres grandes
componentes de la política que son multifactoriales: (i) la atención humanitaria, (ii) la
atención integral básica y (iii) la protección de derechos humanos fundamentales.
Comisión de Seguimiento de las políticas públicas sobre el desplazamiento forzado – Proceso Nacional de Verificación –
Octavo Informe Nacional de Verificación – “Notas sobre el informe presentado por el Gobierno Nacional a la Corte Constitucional en
cumplimiento de la Sentencia T-025 y autos subsiguientes”, Bogotá, diciembre 2 de 2008.
116
122
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Guión para el Cálculo de Indicadores de GED:
A continuación, se presenta el guión detallado para el cálculo de los indicadores, que incluyen
los indicadores de proceso y de resultado del GED de la PD establecidos por la CC:
• Todos los indicadores de resultado se calculan sobre la base del cumplimiento de todos y
cada uno de los factores que los definen y toma como referencia a los hogares, que en
principio, lo hace más exigente.
• Los indicadores de proceso son de dos tipos: Los indicadores multifactoriales, que son
promedios geométricos de los factores que los componen; y los indicadores simples que, en
general, se calculan tomando como referencia a las personas. En algunos casos (p.ej. en el
indicador de vivienda) el cálculo en personas no tiene sentido y el indicador de proceso es
igual al indicador de resultado. Para indicadores multifactoriales se incluyen, adicionalmente,
los indicadores complementarios que intervienen en el cálculo de los indicadores de GED.
4.2.6. RESULTADOS INDICADORES DE GED – PRIMER SEGUIMIENTO
En esta sección se presentan los resultados preliminares del primer seguimiento al cálculo de
los indicadores de GED obtenidos para el 79% de la muestra y su comparación con los
resultados de los mismos en la línea de base de 2008. Los datos del primer seguimiento
corresponden al trabajo de campo adelantado hasta el 20 de junio de 2010.
Los resultados de los indicadores de GED que se muestran para cada derecho incluyen: (i) el
valor medio del indicador y su desviación estándar en línea de base, (ii) el valor medio del
indicador y su desviación estándar en el primer seguimiento, y (iii) las diferencias entre estos
dos valores. La significancia estadística de las diferencias se indica con asteriscos, donde ***
significa una confiabilidad estadística de 99%, ** significa una confiabilidad estadística de 95%,
* significa una confiabilidad estadística de 90%, y ningún asterisco significa que la diferencia
no es estadísticamente significativa.
Es importante mencionar que el informe definitivo de los indicadores de GED se presentará a
la CC el 30 de julio de 2010. El mencionado informe incluirá los resultados para el 100% de la
muestra, el cálculo de todos los indicadores de GED aprobados mediante el Auto 116 de 2008
por la CC, e información adicional que complementa el análisis sobre los avances o retrocesos
de la política en la garantía de los derechos de la PD.
Los indicadores sectoriales correspondientes a cada uno de los derechos, se encuentran en el
Anexo 1. Indicadores Sectoriales, se midieron a partir de la oferta de servicios consolidada en
los registros administrativos de cada una de las entidades del SNAIPD y son reportados por
Acción Social.
123
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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4.2.6.1.
Identidad
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: IDENTIDAD
“Todos los miembros del hogar cuentan con sus documentos de identificación
completos”
Forma de cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD donde la totalidad de los
miembros tiene el documento que le corresponde según su edad, con relación al total de
hogares incluidos en el RUPD.
Elementos de medición: Documentos de registro civil, tarjeta de identidad, cédula de
ciudadanía y libreta militar.
Goza del derecho a la identidad: 95.4% (del total de hogares incluidos en el RUPD).
El indicador de resultado del GED a la identidad es lineal y parte de la agregación de los
hogares incluidos en el RUPD para los cuales todos sus miembros tienen el documento de
identidad que les corresponde de acuerdo con su edad. El 95.4% goza de este derecho, lo cual
representa una diferencia significativa de casi cinco puntos porcentuales por encima del
indicador de la línea de base.
Tabla 9
INDICADOR DE GED A LA IDENTIDAD (%) - RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
Goza del derecho
90.51
95.4
4.89**
(0.53)
(0.38)
(0.15)
9.49
4.6
No goza
(0.53)
(0.38)
Total
100%
100%
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Este indicador de resultado, desagregado por regiones refleja un comportamiento muy similar
excepto por la Región Pacífica que, como se evidencia en la gráfica 10, en la medición de línea
de base mostró un rezago en comparación con las otras regiones y como resultado de los
esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional, Registraduría Nacional del Estado Civil y las
entidades territoriales, logró alcanzar el nivel nacional.
124
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfica 10
INDICADOR DE GED A LA IDENTIDAD (%)
***
***
**
***
**
***
De igual forma se puede calcular como indicador de proceso la agregación de las personas
que tienen el documento de identidad que les corresponde de acuerdo con su edad117. El
resultado es de 97.72% lo cual refleja un incremento estadísticamente significativo superior a
los tres puntos porcentuales frente al indicador estimado en la línea de base del año 2008.
Tabla 10
INDICADOR DE GED A LA IDENTIDAD (%) - PROCESO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
94.63
97.72
3.09**
Valor del indicador
(0.34)
(0.15)
(0.19)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Los componentes del indicador son desagregaciones del indicador GED que permiten mostrar
los resultados para cada grupo de edad y/o sexo. En cada caso se estima la proporción de
personas que tienen el documento de identificación con relación al total de personas incluidas
en el RUPD que deberían tener el documento:
Tabla 11
INDICADORES COMPLEMENTARIOS DE GED A LA IDENTIDAD (%)
Identificación
Indicadores complementarios
Línea de Base
Seguimiento
Diferencia
92.53
97.40
4.46 ***
Personas de 0-17 años con registro civil
(0.53)
(0.22)
(0.57)
Mujeres de 18 y mas años con cédula de
97.33
98.22
0.89**
ciudadanía
(0.27)
(0.19)
(0.30)
Es preciso aclarar que el indicador de proceso de línea de base presentado a la Corte Constitucional en el informe del año
2008 era ligeramente superior (96.1) al aquí presentado para línea de base (94.6), lo cual se explica porque se introdujo una
mejora en la metodología de cálculo al tener en cuenta para la estimación del indicador de GED a la identidad el documento
de identidad que le corresponde de acuerdo a su edad, y no solamente que cuenten con algún documento de identidad válido
(registro civil, tarjeta de identidad, cédula de ciudadanía y libreta militar).
117
125
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Identificación
Línea de Base
Seguimiento
Diferencia
Hombre de 18 a 45 años con cédula de
93.38
97.01
3.63 ***
ciudadanía y libreta militar
(0.71)
(0.32)
(0.827)
96.98
99.71
2.73***
Hombres mayores de 45 años con cédula
(0.64)
(0.15)
(0.64)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Indicadores complementarios
Todos los indicadores complementarios muestran un incremento en el GED a la identidad
entre la línea de base y el primer seguimiento. El 97.4% de los menores de edad cuentan con
registro civil, el 98.22% de las mujeres mayores de 18 años incluidas en el RUPD cuentan con
cédula de ciudadanía. El 97.01% de los hombres de 18 a 45 años tienen cédula de ciudadanía y
libreta militar, y el 99.71% de los hombres mayores de 45 años que tienen cédula de
ciudadanía.
Para la identificación de la PD, el Gobierno Nacional en cabeza de Acción Social viene
realizando cruces de información entre la base de datos de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y el RUPD, que han permitido lograr la plena identificación de la PD. Como
resultado del cruce de información se obtuvo que, de las 3.414.491 personas incluidas en el
RUPD con corte al 30 de Abril de 2010, para 2.203.094 se cuenta con la totalidad de la
información de identificación (nombres, apellidos, fecha de nacimiento (edad), género, entre
otras).
La población restante (1.211.397) corresponde a la PD que si bien puede contar con el
documento de identificación correspondiente a su edad y genero, presenta dificultades en el
cruce de la información registrada en el RUPD y la de la base de datos de la Registraduría.
Los avances en este derecho pueden estar reflejando los esfuerzos aunados entre las entidades
del Gobierno Nacional, dentro de las cuales vale la pena resaltar el convenio entre la
Registraduría Nacional del Estado Civil y Acción Social. Dicho convenio consistente en la
expedición de documentos a través de unidades móviles y en el intercambio de permisos
(software) para la validación de la información.
Con respecto a este punto, es importante resaltar que el indicador de GED a la identidad
presenta un avance importante frente a la línea de base, tanto en el indicador agregado como
en todos los complementarios; esto es particularmente importante en la medida en que el
indicador se encuentra en un nivel alto, y por consiguiente lograr la identificación de la PD que
no tiene documento de identificación es cada vez más complejo.
126
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
4.2.6.2.
Educación
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: EDUCACIÓN
“Todos los niños, niñas y jóvenes del hogar asisten regularmente a un nivel de
educación formal (6 a 17 años)”
Forma de cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD con personas de 6 a 17 años,
que asisten a un establecimiento de educación formal a por lo menos un 80% de las clases
impartidas, con relación al total de hogares incluidos en el RUPD con personas de 6 a 17 años.
Elementos de medición: Personas de 6 a 17 años incluidas en el RUPD que asisten a un
establecimiento de educación formal y asisten al 80% de las clases.
Goza del derecho a la educación: 75.58% (del total de hogares con personas de 6 a 17
años incluidos en el RUPD).
El indicador de resultado de GED a la educación se construye a partir de dos elementos:
asistencia y regularidad. En el 75.58% de los hogares con personas de 6 a 17 años, todas las
personas en este rango de edad asisten a un establecimiento de educación formal a por lo
menos un 80% de las clases impartidas. Entre la medición de línea base y el seguimiento se ha
dado un aumento en esta proporción cercano a los 6 puntos porcentuales.
Tabla 12
INDICADOR DE GED A LA EDUCACIÓN (%) -RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
69.48
75.58
6.10**
Goza del derecho
(1.23)
(1.18)
(0.05)
30.52
24.42
No goza
(1.23)
(1.18)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
En cuanto a la situación de los territorios relacionado con el indicador de resultado de GED
en educación se puede evidenciar que tres de las ocho regiones presentaron avances
significativos. Los casos más destacados y donde se presentan diferencias significativas son
los de la región de Orinoquía y Amazonía (8,10 puntos porcentuales), Región oriental (8,5
puntos porcentuales) y Región Atlántica (7,7 puntos porcentuales).
127
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfica 11
Adicionalmente, se puede construir el indicador de proceso del GED a la educación tomando
en cuenta el número de niños, niñas y adolescentes del hogar que asisten regularmente a un
nivel de educación formal. El** 85.8%* de las personas de 6 a 17 años asisten regularmente
a un
**
**
establecimiento de educación formal, lo que representa un incremento de tres puntos
porcentuales frente al valor del indicador de la línea de base.
Tabla 13
INDICADOR DE GED A LA EDUCACIÓN (%) - PROCESO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
82.7
85.8
3.1**
Valor de indicador
(0.52)
(0.67)
(0.10)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Como indicadores complementarios se tiene la asistencia al establecimiento educativo y la
regularidad de aquellos que asisten:
Tabla 14
INDICADORES COMPLEMENTARIOS DE GED A LA EDUCACION (%)
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
ASISTENCIA ESCOLAR
80.26
89.24
8.98**
Asistencia escolar 6-17 años
(1.12)
(0.54)
(0.58)
REGULARIDAD
95.52
96.14
0.62
Regularidad dado que asiste
(0.53)
(0.50)
(0.03)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de
desplazamiento, 2008-2010
Al comparar la asistencia escolar de las personas en edad de estudiar en educación básica
primaria y secundaria (entre 6 y 17 años) de la población incluida en el RUPD, se evidencia
que hubo un avance considerable en este indicador, aumentando en casi nueve puntos
128
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
porcentuales. En relación al indicador con otros grupos de población y a nivel nacional, la
Encuesta de Calidad de Vida - ECV 2008 muestra que la tasa de asistencia escolar en primaria
es de 87,7% mientras que la de secundaria es de 68,3%. En este sentido, la atención de la PD
se ha situado por encima del promedio nacional en este indicador.
El resultado del componente del indicador de GED referente a la asistencia escolar (89.24%)
es consecuente con el reportado a través de registros administrativos del Ministerio de
Educación Nacional - MEN, donde se evidencia que el 86.55% de los niños en situación de
desplazamiento entre 5 y 17 años han sido atendidos en el sector educativo. Esta cifra
corresponde al cruce efectuado entre la base de datos oficial del SINEB (MEN) con corte
preliminar de matrícula del mes de Mayo de 2010 y la Base Total enviada por Acción Social
del SIPOD (Acción Social) con corte al mes de Mayo de 2010. Este ejercicio arrojó un total
de 563.233 estudiantes de 5 a 17 años en situación de desplazamiento atendidos por el sector
educativo, presentándose un incremento de 104.430 estudiantes con respecto al año 2009.
De igual manera, con el fin de garantizar la regularidad en la asistencia, cuyo resultado se refleja
en los componentes del indicador de GED a la educación (96.14%), el Programa Familias en
Acción se constituye en una herramienta para garantizar la permanencia de los menores.118 En
este sentido, y según la información reportada por Acción Social, el programa ha beneficiado
con el subsidio de educación a un total de 416.968 niños de familias en situación de
desplazamiento a la fecha.
4.2.6.3.
Vida
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: VIDA
“Los miembros del hogar en situación de desplazamiento preservan la vida”
Forma de Cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD en los que ninguna persona
fue víctima del delito de homicidio después del desplazamiento, con relación al total de
hogares incluidos en el RUPD con personas existentes en el hogar antes del desplazamiento
(vivas o muertas).
Elementos de medición: Víctimas del delito de homicidio después del desplazamiento y
personas incluidas en el RUPD.
Goza del derecho a la vida: 98.86% (del total de hogares incluidos en el RUPD).
118
Familias en Acción es una iniciativa del Gobierno Nacional en donde se entrega subsidios monetarios a familias en situación de
desplazamiento con menores de 18 años, con el objeto de complementar su ingreso para los gastos asociados a la nutrición y a la educación de
los menores, condicionando a la asistencia de los niños menores de 7 años a los controles de desarrollo y crecimiento y a la asistencia escolar
para aquellos entre 7 y 18 años.
129
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
El indicador de resultado del GED a la vida es lineal y parte de la agregación de los hogares
para los cuales ningún miembro fue víctima del delito de homicidio después del
desplazamiento. El indicador reconstruye la composición del hogar antes del desplazamiento e
indaga sobre los miembros que se desplazaron y se incluyeron en el RUPD. El resultado para
el seguimiento es del 98.86% y no existen diferencias significativas respecto a la línea de base.
Tabla 15
INDICADOR DE GED DE VIDA (%) - RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
98,92
98,86
Goza del derecho
(0.15)
(0)
-0,0672734
1,0753
1,14258
(0.21)
No goza del derecho
(0.15)
(0)
Total
100
100
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Este indicador de resultado se puede analizar a nivel regional, como se muestra en el gráfico
12.
Gráfico 12
VIDA
“Los miembros del hogar en situación de desplazamiento preservan la vida”
120,0
100,0
(% hogares)
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
-20,0
Antioquia
Región
Atlántica
Región
Eje
Bogotá D.C
Oriental
cafetero
Región
central
Región
Pacifica
Orinoquía
y
Amazonía
Total
nacional
Linea base
99,2
99,3
98,6
98,8
99,3
98,1
98,3
99,2
98,9
Seguimiento
97,6
98,7
99,4
99,6
99,3
97,9
98,9
99,5
98,8
Diferencia
*
-1,55
-0,6
**
0,9
0,8
0,0
-0,2
**
0,7
0,3
-0,1
Otra forma de operacionalizarlo es a través del indicador de proceso que parte de la agregación
del número de personas que no fueron víctimas del delito de homicidio después del
desplazamiento. En este sentido el 99.61% goza efectivamente de este derecho, y no se
presenta una diferencia significativa con lo encontrado en la línea de base.
130
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 16
INDICADOR DE GED DE VIDA (%) - PROCESO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
99.72
99.61
-0.11
Valor del indicador
(0.04)
(0.17)
(0.04)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
El Gobierno Nacional ha emprendido una serie de acciones para preservar la vida, la
integridad, libertad y seguridad de la PD, a través de diferentes programas, cuyos resultados se
plasman en los indicadores sectoriales que complementan la información sobre cada uno de los
derechos y que hacen parte de la batería de indicadores de GED (Ver Anexo 1 Indicadores
Sectoriales).
Adicionalmente para poder medir el cumplimiento del indicador de GED a la vida, es
conveniente hacer alusión a los registros administrativos sobre el delito de homicidio para la
PD.
Según el reporte del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la tendencia de
la relación entre homicidios a personas incluidas en el RUPD se ha mantenido estable durante
los últimos 4 años. Se debe aclarar que estos homicidios no necesariamente están directamente
relacionados con el evento del desplazamiento. Este indicador se calcula como la proporción
de personas incluidas en el RUPD asesinadas con relación a las personas incluidas en el RUPD:
Tabla 17
2007
2008
Personas
desplazadas
incluidas en el RUPD
317
363
asesinadas.
Porcentaje de personas
desplazadas incluidas
0.03%
0.03%
en el RUPD
asesinadas.
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias forenses.
2009
2010
553
266
0.03%
0.01%
Los esfuerzos mencionados anteriormente también se reflejan en el comportamiento del
número de homicidios (homicidio común) a nivel nacional (pasa de 8.203 homicidios en 2008
a 7.968 en 2009), como se ilustra a continuación:
131
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfica 13
HOMICIDIO COMÚN POR REGIÓN (NÚMERO)
Fuente: Boletín de resultados seguridad democrática. Resultados 2009. Edición 4.
Si se comparan los datos del indicador de GED a la vida con un indicador nacional de
homicidios, construido como el número de homicidios comunes sobre el total de la población
(nacional y departamental, agrupada en las regiones de análisis, según fuente DANE), se
encuentra que el indicador para la PD es relativamente similar al nacional, pues mientras en el
primer caso está cercano al 0.03% para el total nacional es de 0.02%, tal como se ilustra en la
siguiente gráfica.
Gráfica 14
0,04%
0,04%
0,04%
0,03%
0,03%
0,03%
0,03%
0,03%
0,03%
0,03%
0,02%
0,03%
0,02%
0,02%
0,02%
0,02%
0,02%
0,02%
0,02%
0,02%
0,02%
0,02%
2008
2009
0,01%
0,01%
0,01%
0,01%
0,00%
Antioquia
Bogotá
D.C.
Eje
Orinoquía Región
Cafetero y Amazonía Atlántica
Región
Central
Región
Oriental
Región
Pacífica
Total
Nacional
132
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
4.2.6.4.
Integridad Personal
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: INTEGRIDAD
PERSONAL
“Los miembros del hogar no han sido víctimas de acciones contra su integridad personal después del
desplazamiento (no incluye muerte)”
Forma de cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD en que ninguno de sus
miembros incluidos en el RUPD ha sufrido tortura, violencia sexual o robo después del
desplazamiento con relación al total de hogares incluidos en el RUPD.
Elementos de medición: Personas incluidas en el RUPD que no han sido víctimas de tortura,
violencia sexual y/o robo después del desplazamiento.
Goza del derecho a la integridad personal: 91.47% (del total de hogares incluidos en el
RUPD).
El indicador de resultado de GED a la integridad personal es lineal y parte de la agregación del
número de hogares incluidos en el RUPD para los cuales ningún miembro ha sido víctima de
acciones que atenten contra su integridad personal después del desplazamiento. El 91.47% de
los hogares goza del derecho a la integridad personal y existe una diferencia significativa con lo
encontrado en la línea de base.
Tabla 18
INDICADOR DE GED DE INTEGRIDAD PERSONAL (%) - RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
84.84
91.47
Goza del derecho
6.63**
(0.98)
(0.70)
15.16
8.53
No goza del derecho
(0.28)
(0.98)
(0.70)
Total
100%
100%
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Este indicador de resultado se puede analizar a nivel regional donde se encuentran avances
importantes y significativos en el cumplimiento del indicador en regiones como la Atlántica,
Pacífica y Bogotá D. C. Esto se puede evidenciar en el gráfico 15.
133
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfico 15
**
*
**
**
Este indicador también se puede operacionalizar en un indicador de proceso que parte de la
agregación del número de personas incluidas en el RUPD que no han sido víctimas de acciones
que atenten contra su integridad personal después del desplazamiento. En este caso el
resultado es 96.10%, un 2.02 % superior a lo encontrado en la línea de base.
Tabla 19
INDICADOR DE GED DE INTEGRIDAD PERSONAL (%) - PROCESO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
94.08
96.10
2.02***
Valor del indicador
(0.49)
(0.40)
(0.09)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Adicionalmente, para poder medir el cumplimiento del indicador de GED es conveniente
hacer alusión a los registros administrativos sobre los delitos contra la integridad personal de la
PD.
2007
2008
2009
Personas desplazadas que
han sido víctimas de
168
256
280
acciones contra su
integridad.
Porcentaje de personas
desplazadas que han sido
víctimas de acciones
0.01%
0.01%
0.01%
contra su integridad con
relación al total de
personas RUPD
*Falta información sobre los hechos punibles que generaron la información del año 2010.
Fuente: Fiscalía General de la Nación
2010*
801
0.03%
134
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
4.2.6.5.
Libertad Personal
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: LIBERTAD PERSONAL
“Ningún miembro del hogar ha sido privado de la libertad de forma arbitraria”
Forma de Cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD en que ninguno de sus
miembros ha sufrido privación de su libertad después del desplazamiento (estén o no en el
hogar actual) con relación al total de hogares incluidos en le RPD (miembros que estén o no en
el hogar actual).
Elementos de medición: Personas incluidas en el RUPD que no fueron o no están siendo
víctimas de secuestro, reclutamiento forzoso y desaparición forzada.
Goza del derecho a la libertad: 98.13% (del total de la población incluida en el RUPD).
El indicador de resultado del GED a la libertad personal es lineal y parte de la agregación del
número de hogares incluidos en el RUPD para los cuales ningún miembro ha sido privado de
su libertad después del desplazamiento (estén o no en el hogar). El resultado es el siguiente:
Tabla 20
INDICADOR DE GED DE LIBERTAD PERSONAL (%) - RESULTADO
Línea de
Seguimiento Diferencia
base
97.13
98.13
1.00**
Goza del derecho
(0.28)
(0.22)
(0.06)
2.87
1.7
1.17
No goza del derecho
(0.28)
(0.22)
(0.06)
Total
100
100
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de
desplazamiento, 2008-2010
El 98.13% de los hogares goza del derecho a la libertad, lo que es un punto porcentual superior
al resultado encontrado en la línea de base.
Este indicador de resultado se puede analizar a nivel regional, donde se encuentran avances
importantes y significativos en el cumplimiento del indicador en regiones como la Atlántica y
Pacífica. Esto se puede evidenciar en el gráfico 16.
135
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfico 16
LIBERTAD PERSONAL
“Ningún miembro del hogar ha sido privado de la libertad de forma arbitraria”
120
100
(% hogares)
80
60
40
20
0
Antioquia
Región
Atlántica
Región
Oriental
Bogotá D.C
Eje cafetero
Región
central
Región
Pacifica
Orinoquía y
Amazonía
Total
nacional
Línea base
97,97
96,84
97,71
98,65
96,25
98,07
96,36
97,67
97,31
Seguimiento
97,45
98,33
98,45
97,43
98,11
98,4
98,05
98,24
98,1
Diferencia
0,53
1,49
*
0,74
1,21
1,86
0,32
*1,7
0,57
0,11
En términos de personas, el indicador de resultado del GED a la libertad personal parte de la
agregación del número de hogares incluidos en el RUPD para los cuales ningún miembro ha
sido privado de su libertad después del desplazamiento. Esto es el 99.2% y la diferencia no es
significativa respecto a la línea de base.
Tabla 21
INDICADOR DE GED DE LIBERTAD PERSONAL (%) - PROCESO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
99.14
99.20
(0.06)
Valor del indicador
(0.11)
(0.10)
(0.01)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Para el cálculo de este indicador se tomaron en cuenta los delitos de secuestro, reclutamiento
forzoso y desaparición forzada. Al igual que el indicador de vida, el indicador reconstruye la
composición del hogar antes del desplazamiento e indaga sobre los miembros que se
desplazaron y se incluyeron en el RUPD.
Adicionalmente para poder medir el cumplimiento del indicador de GED a libertad personal,
es conveniente hacer alusión a los registros administrativos sobre los delitos de secuestro,
reclutamiento forzoso y desaparición forzada.
Según los registros administrativos de la Fiscalía General de la Nación, 33 personas en
situación de desplazamiento han sido secuestradas durante la vigencia 2007 al 2010. No se
evidencia ninguna tendencia en el comportamiento de las estadísticas. En lo referente a
secuestros extorsivos denunciados por la PD, en el último año se observa una disminución de
la incursión en este punible en contra de las víctimas de desplazamiento. Esto se puede
136
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
comparar con los datos nacionales reportados por Fondelibertad sobre el número de
secuestros extorsivos.
2007
Secuestros Extorsivos
denunciados por
personas en situación de
desplazamiento.
Tabla 22
2008
2009
2010
15
8
6
2007
2008
2009
2010
230
197
100
64
4
Fuente: Fiscalía General de la Nación
Secuestros Extorsivos de
personas a nivel nacional.
Fuente: Fondelibertad
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses tiene como función registrar,
consolidar y actualizar el registro Nacional de Desaparecidos. Desde el año 2007 al 2009, se
registraron 354 personas desplazadas víctimas de desaparición forzosa.
Los datos en relación con la desaparición forzada se describen a continuación, en los cuales se
deduce una reducción de victimas de desaparición forzada dentro de la población incluida en el
RUPD para el 2009, en relación con años anteriores, lo que explica y concuerda con las cifras
de aumento del GED a la integridad personal arrojadas por el seguimiento.
Personas desplazadas
víctimas de
desaparición forzada
que han puesto su caso
en conocimiento de las
autoridades.
Porcentaje de
personas desplazadas
víctimas de
desaparición forzada
incluidas en el RUPD
2007
Tabla 23
2008
2009
2010
112
133
109
-
0,010%
0,010%
0,006%
-
Fuente: Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias forenses.
137
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
4.2.6.6.
Seguridad Personal
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: SEGURIDAD PERSONAL
“Ningún miembro del hogar es víctima de acciones que atenten contra su seguridad
personal”
Forma de Cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD en que ninguno de sus
miembros ha sufrido, después del desplazamiento, situaciones que atenten contra su seguridad
personal (estén o no en el hogar actual), con relación al total de hogares incluidos en el RUPD
(estén o no en el hogar actual).
Elementos de medición: Personas incluidas en el RUPD víctimas de amenazas, masacres,
persecución, minas antipersonal, combates y/o atentados.
Goza del derecho a la seguridad personal: 88.36% (del total de hogares incluidos en el
RUPD)
El indicador de resultado del GED a la seguridad personal es lineal y parte de la agregación del
número de hogares incluidos en el RUPD para los cuales ninguno de sus miembros ha sido
víctima de acciones que atentan contra su seguridad personal. El 98.4% de los hogares gozan
del derecho a la seguridad personal, lo que es 15 puntos porcentuales superior a lo encontrado
en línea de base.
Tabla 24
INDICADOR DE GED DE SEGURIDAD PERSONAL (%) - RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
83.3
88.3
4.89***
Goza del derecho
(1.01)
(0.22)
(1.24)
16.7
11.64
No goza del derecho
(1.01)
(0.22)
Total
100%
100%
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Al analizar este indicador de forma regional, se observan avances importantes en las regiones
Oriental (7 puntos porcentuales), Bogotá D. C (10.48 puntos porcentuales), Eje Cafetero (8
puntos porcentuales), Región Pacífica (13 puntos porcentuales), Orinoquía y Amazonía (7
puntos porcentuales).
138
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfica 17
***
***
***
***
***
***
En términos de personas, el indicador de GED a la seguridad personal parte de la agregación
del número de hogares incluidos en el RUPD para los cuales ningún miembro ha sido víctima
de acciones que atentan contra su seguridad personal. El 97.42% goza del derecho, lo que es
13 puntos porcentuales superior al resultado en la línea de base.
Tabla 25
INDICADOR DE GED DE SEGURIDAD PERSONAL (%) - PROCESO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
92.48
94.15
1.67**
Valor del indicador
(0.7)
(0.28)
(0.60)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de
desplazamiento, 2008-2010
Para el cálculo de este indicador se tomaron en cuenta las acciones de amenazas, masacres,
persecuciones, minas antipersonal, combates y atentados.
Al igual que el indicador de vida, el indicador reconstruye la composición del hogar antes del
desplazamiento e indaga sobre los miembros que se desplazaron y se incluyeron en el RUPD.
Para poder medir el cumplimiento del indicador de GED a libertad personal, es conveniente
hacer alusión a los registros administrativos sobre amenazas, masacres, persecución, minas
antipersonales, combates y/o atentados, ya que estos son los elementos utilizado para calcular
este indicador.
139
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En los registros administrativos del Ministerio del Interior y de Justicia en lo transcurrido de
los últimos tres años, han sido 7 personas las que, siendo beneficiarias de programas de
protección, han sufrido atentados contra su vida. Para el año 2009, se identificaron tres
personas, una (1) mujer en Bogotá y dos (2) en Valle del Cauca. En lo transcurrido del 2010,
no se ha producido ningún atentado.
4.2.6.7.
Alimentación
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: ALIMENTACIÓN
“El hogar dispone de alimentos aptos para el consumo y accede a una cantidad
suficiente de los mismos”
Forma de cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD que: i) consumen una
diversidad y frecuencia de alimentos adecuada (medida por el FCS119), ii) tienen percepción de
seguridad alimentaria (escala ELCSA120), con relación al total de hogares incluidos en el RUPD.
Elementos de medición: Hogares incluidos en el RUPD que consumen una diversidad de
alimentos adecuada y tienen percepción de seguridad alimentaria.
El indicador de resultado del GED a la alimentación tiene en cuenta el número de hogares que
disponen de alimentos aptos para el consumo y acceden a una cantidad suficiente de los
mismos. El indicador de GED tiene tres componentes cuyo análisis se debe realizar de forma
independiente, sin embargo se puede construir un indicador a partir de un promedio
geométrico encontrando lo siguiente.
Tabla 26
INDICADOR DE GED A LA ALIMENTACION (%) - PROCESO
Línea de base Seguimiento
Diferencia
53.05
52.89
Valor del indicador
(0.31)
(0.29)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de
desplazamiento, 2008-2010
A continuación se presenta la descripción de dos de los componentes del derecho a la
alimentación:
El Food Consumption Score (Puntaje de consumo de alimentos) es una metodología del Programa Mundial de Alimentos
para medir adecuación de la alimentación del hogar en términos de diversidad y frecuencia en el consumo de los alimentos.
120 La Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria - ELCSA – considera las dimensiones de seguridad
alimentaria en el hogar relacionado con cantidad, calidad, incertidumbre y utilización de medios socialmente inaceptables para
la adquisición de alimentos, mediante la aplicación de un cuestionario de percepción.
119
140
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Consumo adecuado de alimentos: Este componente se presenta en términos de diversidad y
frecuencia, y es medido por el Food Consumption Score. Se encontró que el 90.3% de los hogares
cumple con esta condición y no cambia su situación respecto a la de la línea de base ya que la
diferencia no es estadísticamente significativa.
Tabla 27
PROPORCIÓN DE HOGARES SEGÚN FRECUENCIA Y DIVERSIDAD EN EL CONSUMO DE
ALIMENTOS – RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
89.3
90.3
1.0
Goza del derecho
No goza del derecho
10.7
9.7
Total
100%
100%
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Percepción de seguridad alimentaria: El segundo componente del indicador determina la
percepción de seguridad alimentaria en el hogar. Corresponde a la proporción de hogares que
se perciben en seguridad alimentaria según la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad
Alimentaria ELCSA121. En este caso el 4.95% percibe seguridad alimentaria; esto es el doble de
lo encontrado en la línea de base.
Tabla 28
PROPORCIÓN DE HOGARES SEGÚN PERCEPCIÓN DE SEGURIDAD ALIMENTARIA RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
2.3
4.9
2.6**
Goza del derecho
No goza del derecho
97.7
95.1
Total
100%
100%
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento , 2008-2010
El Gobierno Nacional ha dispuesto una serie de programas específicos para atender las
necesidades y garantizar el GED a la alimentación. La información de estos programas se
refleja en los resultados de los indicadores sectoriales. Por una parte, a través del programa
ReSA de Acción Social se estima que la proporción de hogares reubicados o acompañados en
retorno con proyectos de seguridad alimentaria, con relación al total de hogares acompañados
en retorno incluidos en el RUPD, es del 60% en lo que va del 2010.122 Esto corresponde a
5.334 hogares beneficiados durante el 2010.
De manera complementaria el ICBF, a través de los programas que buscan garantizar el
derecho a la alimentación, ha venido incrementando el número de desplazados atendidos en
este aspecto. En el 2009 se atendieron 2.329 mujeres gestantes, se le dio complemento
121
Para el cálculo de este indicador no se tiene en cuenta los grados leve, moderado y severo de la escala
Este indicador es el resultado del cruce de las bases de datos de hogares retornados que reporta el PER en el marco de la
estrategia “Retornar es Vivir”, con toda la base de datos que reporta ReSA.
122
141
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
alimentario a 24.856 niños entre 6 meses y 5 años, y se atendió a 18.299 adultos mayores con
complemento alimentario. En total, el incremento entre 2008 y 2009 en el porcentaje de la
población que fue atendida en estos programas, fue de 1.2 puntos porcentuales.
4.2.6.8.
Salud
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: SALUD
“Todas las personas del hogar cuentan con afiliación al SGSSS”
Forma de cálculo: Proporción de personas incluidas en el RUPD que cuenta con afiliación al
SGSSS, con relación al total de personas incluidas en el RUPD.
Elementos de medición: Personas incluidas en el RUPD afiliadas al SGSSS
Goza del derecho a la Salud: Afiliación al SGSSS: 89.08%
“Todas las personas que solicitaron apoyo psicosocial lo recibieron”
Forma de cálculo: Porcentaje de personas incluidas en el RUPD que solicitaron apoyo
psicosocial y lo recibieron, con relación al total de personas incluidas en el RUPD que
solicitaron apoyo psicosocial.
Elementos de medición: Personas incluidas en el RUPD que solicitaron apoyo psicosocial y lo
recibieron.
Goza del derecho a la Salud: Apoyo Psicosocial: 50.82%
Los indicadores de resultado de GED a la salud son afiliación al SGSSS, apoyo psicosocial y
esquema de vacunación completa, los cuales deben ser analizados de forma independiente.
El resultado, para el primer componente es el siguiente:
Tabla 29
INDICADOR DE GED A LA SALUD: AFILIACIÓN A SGSSS (%)
(PORCENTAJE DE PERSONAS EN EL RUPD)
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
78.73
89.08
10.35***
Goza del derecho
(1.06)
(0.76)
21.27
10.92
No goza del derecho
(1.06)
(0.76)
Total
100
100
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008
142
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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Los reportes del Ministerio de la Protección Social indican que existe un total de 1.757.089
personas afiliadas al SGSSS registradas en el RUPD. Este es el resultado de una tendencia
creciente en los recursos destinados al incremento en la cobertura de salud, lo cual es
consistente con los valores de afiliación estimados en el primer seguimiento a los indicadores
de GED, pues el indicador de afiliación al SGSSS muestra una proporción superior al 89% de
afiliación.
Vale la pena resaltar que como acción primordial para garantizar el derecho a la salud, en
conexidad con el derecho a la vida, se ha llevado a cabo la asignación especifica de recursos
100% FOSYGA para la afiliación de la PD. Con esto ninguna entidad territorial debe asignar
recursos para cofinanciar la afiliación de esta población.
El esfuerzo presupuestal para garantizar la financiación de los cupos en el Régimen Subsidiado,
sumado a los distintos esfuerzos para gestionar y facilitar la afiliación de la PD al SGSSS
parecieran estar mostrando resultados positivos, en la medida en que el indicador de GED de
afiliación al SGSSS muestra un crecimiento importante, de más de 10 puntos porcentuales,
entre la línea base y el primer seguimiento. Esto ha permitido llevar la cobertura del
aseguramiento en salud de la PD a niveles similares a los del total de la población colombiana,
que a diciembre del 2009 presentaba una cobertura de aseguramiento en salud ligeramente
superior al 90%.
La cobertura del aseguramiento en salud a través de la afiliación al SGSSS, en el total nacional,
es del 39,05% en el Régimen Contributivo y 51,18% en el Régimen Subsidiado. De esta
manera, del total de afiliados al SGSSS, el 43.28% se encuentra afiliado al Régimen
Contributivo y 56.72% al Régimen Subsidiado, mientras que los mismos valores de referencia
para la PD son 78% y 22% respectivamente. Esto ilustra cómo el SGSSS ha hecho un esfuerzo
particular por focalizar los recursos en la PD y promover la afiliación al sistema, logrando con
ello coberturas similares a las del total de la población colombiana.
4.2.6.9.
Subsistencia Mínima
El derecho a la subsistencia mínima está compuesto por dos indicadores de GED referentes a:
(i) Ayuda inmediata y (ii) Atención Humanitaria de Emergencia. Los resultados de estos
indicadores se muestran a continuación:
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: SUBSISTENCIA MÍNIMA
1. AYUDA INMEDIATA
“Los hogares que han declarado su situación de desplazamiento ante las instancias respectivas reciben ayuda
inmediata”
Forma de cálculo: Proporción de hogares que declararon y recibieron las tres componentes de
ayuda inmediata (alojamiento, alimentación y salud en la emergencia).
Elementos de medición: Hogares que declararon (incluidos en el RUPD) y recibieron
alojamiento, alimentación y salud en la emergencia.
143
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Goza del derecho a la subsistencia mínima: 63,5% (de los hogares incluidos en el
RUPD)
La atención inmediata o de urgencia se ofrece a los hogares en situación de desplazamiento
después de la declaración y antes de su inclusión en el RUPD.
Al identificar los hogares que en el momento de la declaración y durante las tres semanas
posteriores no tenían dinero para comer o para alojarse, o alguno de sus miembros contaba
con problemas de salud, se encontró un aumento de 33 puntos porcentuales en la atención123
con relación a la línea de base. De acuerdo con esta información, dos terceras partes de la
población desplazada ha recibido atención inmediata.
Tabla 30
INDICADOR DE GED ATENCION INMEDIATA (%) - RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
29,63
63,56
33.81***
Goza del derecho
(1,70)
(1,65)
(2,03)
70,37
36,44
No goza el derecho
(1,70)
(1,65)
Total
100%
100%
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Se calculó un indicador de proceso del GED a la subsistencia mínima – Ayuda inmediata como
un promedio geométrico de la proporción de hogares que recibieron las ayudas contempladas
para esta etapa inicial, incluyendo ayudas en dinero. Se encuentra que nueve de cada diez
hogares desplazados reciben atención inmediata.
Tabla 31
INDICADOR DE GED ATENCION INMEDIATA (%) – PROCESO
Seguimiento
Diferencia
Línea de base124
59,41
92,89
33.48***
Valor del indicador
(1,50)
(0,98)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Al analizar el resultado de cada uno de los componentes de atención inmediata, se encuentra
en primer lugar la atención en salud (93%), seguido por el alojamiento (91,8%) y por último la
alimentación (89.7%).
Se entiende que la necesidad de alimentación fue atendida con alimentos, bonos para alimentos o dinero para la compra de alimentos. En el
caso de la necesidad de alojamiento, la atención se mide si el hogar recibió albergue temporal, auxilio de arriendo o dinero en efectivo. En
cuanto a la atención de las necesidades en salud, se consideran atendidos los hogares cuando tuvieron acceso al SGSSS o recibieron la
atención en salud.
124 El indicador de proceso de atención inmediata en el informe de línea de base de los indicadores de GED presentado a la corte en el año
2008 tenía un valor de 43,7%, el cual resultaba de calcular el promedio geométrico de la proporción de hogares que recibieron ayuda en
alimentación, alojamiento, salud, orientación jurídica, kit de aseo, vivienda y hábitat, atención psicosocial y ayuda en dinero. La metodología de
cálculo se ajustó teniendo en cuenta en el promedio geométrico los componentes de alimentación, alojamiento y salud, así como ayuda en
dinero (como apoyo para estas tres categorías), lo cual explica que en el recalculo del indicador presentado en línea de base, éste pase a 59.41.
123
144
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 32
INDICADORES COMPLEMENTARIOS DE ATENCION INMEDIATA (%)
Línea de Base
Seguimiento
Diferencia
Alimentación
Alojamiento
Salud
52,45
89,78
37.24***
(1,49)
(0,94)
(1,78)
55,2
91,83
36.62***
(1,47)
(0,88)
(1,56)
64,29
93,05
28.75***
(2,33)
(1,03)
(1,90)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento,
2008-2010
Al analizar el incremento de cada componente, se puede identificar que el mayor crecimiento
se encuentra en alimentación (37 puntos), seguido por alojamiento (36 puntos) y salud (28
puntos).
Gráfica 18
***
***
***
A la luz de la Ley 387 de 1997, el Decreto 250 de 2005 y la Ley 1190 de 2008, los entes
territoriales son responsables de brindar atención inmediata en el momento de llegada de la PD
hasta tanto no sea incluida en el RUPD. El resultado de este indicador refleja el esfuerzo de los
entes territoriales y de los operadores humanitarios por cubrir las necesidades básicas de los
hogares en situación de desplazamiento en su momento de llegada. Es igualmente importante
destacar que los eventos de desplazamiento masivo también están incluidos en el indicador de
atención inmediata. De acuerdo con los indicadores sectoriales de gobierno, la atención
brindada por año a los desplazamientos masivos bajo la coordinación de Acción Social, se ha
mantenido por encima del 90% en los últimos 3 años. Actualmente, para la vigencia 2010 con
corte al 30 de abril, se cuenta con un 95.56% de hogares atendidos en desplazamientos
masivos, en el año respectivo.
145
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: SUBSISTENCIA MÍNIMA
2. ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA
“Los hogares incluidos en el RUPD reciben ayuda humanitaria de emergencia”
Forma de cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD, que recibieron todos los
componentes de ayuda humanitaria de emergencia (alimentación, alojamiento, kit de cocina,
aseo y hábitat, salud, auxilios en dinero), con relación al total de hogares incluidos en el RUPD.
Elementos de medición: Hogares incluidos en el RUPD que recibieron alimentación,
alojamiento, kit de cocina, aseo y hábitat, salud, o auxilios en dinero para suplir estas
necesidades básicas.
Goza del derecho a la subsistencia mínima: 16.86% (de los hogares incluidos en el
RUPD)
Esta ayuda debe entregarse a los hogares una vez se han incluido en el RUPD.
El indicador de resultado del GED a la subsistencia mínima – Atención Humanitaria de
Emergencia (AHE)- se calcula sobre la base que el hogar haya recibido TODOS los
componentes de la Ayuda Humanitaria de Emergencia: alimentación, alojamiento, kit de
cocina, aseo y hábitat. Sin embargo, debe aclarase que la estrategia para entregar estos
componentes de AHE tuvo una variación desde el año 2008, en la que se comienzo a entregar
el equivalente de cada uno de los componentes en dinero, lo que en la práctica crea, de manera
temporal un quinto componente que es comprende la ayuda en dinero.
Estos cambios en la estrategia de AHE, técnicamente hacen que los resultados obtenidos para
la línea de base y el primer seguimiento no son comparables, en la medida en que la
modificación en la política hizo necesario ajustar la metodología de pregunta y por tanto, la
forma de medición.
El cambio en la política de AHE se centra en que las ayudas se otorgan, fundamentalmente a
través de dinero y no en especie u otros esquemas de atención que se venían utilizando
anteriormente. De esta manera, los hogares reciben dinero para suplir sus necesidades en la
emergencia, y esto puede afectar la comparabilidad de la medición de los indicadores por las
siguientes razones:
• El hecho que la ayuda sea en dinero hace que los hogares, a partir de sus decisiones de
consumo, puedan destinar los recursos en aspectos diferentes a componentes para los
que la ayuda está dirigida. Esto podría implicar que en el momento de la encuesta los
hogares no reporten la información real sobre las ayudas recibidas en materia de
alimentación, alojamiento, entre otros elementos en la emergencia.
• Los hogares pueden asociar la ayuda monetaria recibida, a otros programas que utilicen
esquemas similares de atención, y por tanto, podrían no atribuir la ayuda recibida a los
146
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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objetivos de la política en la AHE sobre la necesidad de suplir las necesidades en la
emergencia.
• Los hogares reciben las ayudas a través de un monto de dinero, que como objetivo
pretende suplir la necesidad en la emergencia, sin embargo puede que los hogares
perciban que la ayuda no tiene una destinación específica en la medida que prioriza
sobre aspectos específicos y no sobre lo que la oferta pretende realmente cubrir.
Teniendo presente las anteriores aclaraciones, y suponiendo su comparabilidad, el indicador
de resultado de AHE no cambia de manera significativa entre 2008 y 2010, pasando de un
16.4% de la PD en 2008 a un 16.8% de la PD que dicen haber gozado de TODOS los
componentes de la AHE. Esto implica a su vez, que este ultimo porcentaje de la población,
considera y valora que la ayuda económica efectivamente sustituyo la ayuda en especie en
materia de alimentación, vivienda, utensilios y salud.
INDICADOR DE GED ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA (AHE) – RESULTADO
(%)
Goza del derecho
No goza del derecho
Línea de base
Seguimiento
16.44
16.86
(0.95)
(0.79)
83.56
83.14
(0.95)
(0.79)
Total
100%
100%
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Sin embargo, si se calcula un indicador de proceso del GED a la subsistencia mínima – AHEcomo un promedio geométrico de la proporción de hogares que recibieron las ayudas
contempladas para esta etapa, lo cual muestra la combinación de hogares que reciben hasta
cuatro tipos de ayuda, según componente. En este caso el valor para la medición de
seguimiento es 43.8% de los hogares registrados, sin diferencias significativas con la línea de
base.
INDICADOR DE GED ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA (AHE) – PROCESO (%)
Valor del indicador
Línea de base
Seguimiento
45.94
43.8
(1.00)
(0.7)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
En este punto también es importante señalar que existen indicios que sugieren que el valor
estimado de este indicador podría estar subestimado. Para analizar esta posibilidad han sido
particularmente valiosas las 4.742 encuestas a hogares que se realizaron a los mismos hogares
entrevistados en la línea de base (muestra panel), pues permitieron detectar una proporción
importante de hogares que en la encuesta de 2008 habían reportado que recibieron ayuda
147
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
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(atención humanitaria de emergencia), pero que en este primer seguimiento reportan no haber
recibido ninguna ayuda.
Lo anterior puede deberse a distintos factores, tales como: i) problemas de recordación que le
dificultan al hogar reportar si ha recibido ayuda en alguno de los componentes cuando ésta
tuvo lugar bastante tiempo atrás, ii) diferencias de percepción que podrían impedirle al hogar
valorar adecuadamente si ha recibido ayuda para alguno de los componentes considerados, iii)
diferencias en expectativas y iv) problemas en el fraseo de la pregunta que podrían impedir que
el hogar identifique la totalidad de ayudas recibidas, en la medida en que durante la entrevista
posiblemente se le interroga con una jerga distinta a la que la PD maneja para la Atención
Humanitaria de Emergencia.
A continuación se presentan los resultados de los indicadores complementarios utilizados para
el cálculo de los indicadores de proceso y resultado presentados anteriormente.
El 57.63% de los hogares recibieron alimentos (este comprende alimentos, bonos para
alimentos o ayudas en dinero para la compra de alimentos). El 40.71% de los hogares ha
recibido utensilios (kit de cocina, aseo y hábitat o ayuda en dinero para este componente).
El 41.05% de los hogares ha recibido alojamiento o vivienda, que incluye albergue, auxilio de
arriendo, o materiales para la construcción o adecuación de la vivienda.
INDICADORES COMPLEMENTARIOS DE ATENCION HUMANITARIA (%)
Identificación
Línea de Base
Seguimiento
58,5
57,63
Alimentos AHE
(1,41)
(1,07)
45,34
41,05
Vivienda AHE
(1,65)
(1,19)
45,77
40,71
(1,24)
(1,07)
29,43
31,74
(1,10)
(1,21)
Utensilios AHE
Salud AHE
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Los resultados encontrados, pueden tener varias explicaciones: una que los hogares
efectivamente no están gozando el derecho y por ende, es motivo para ajustar la estrategia de
entrega de las ayudas para que puedan gozar del mismo; otra que los hogares al estar gozando
del derecho no lo identifican como parte del kitt de AHE, como puede suceder con en el caso
del componente de salud: se indaga a los hogares si en el periodo posterior a ser incluidos en el
RUPD fueron incluidos en el SGSSS o recibieron atención en salud, pero se desconoce si en
realidad demandaron o no servicios de salud o si estaban previamente afiliados en el SGSSS y
148
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
ya gozaban de este derecho; y otra, que los hogares, no asocian la ayuda económica con la
ayuda en cada uno de los componentes, por lo cual es de esperarse un decrecimiento en el
componente, a pesar que el hogar este recibiendo el auxilio económico. Situaciones que se
podrán explorar como más detalle una vez se cuente con la totalidad de la base de resultados
de toda la encuesta.
Por otra parte, de acuerdo con la caracterización a través de registros administrativos de
Acción Social, de los jefes de hogar que hacen parte de los 8.023 hogares encuestados, se pudo
conocer el porcentaje de hogares que recibieron ayudas en los componentes de este derecho.
Al respecto, se identificó que el 68% de estos hogares recibieron alojamiento y alimentación125:
PORCENTAJE
CUMPLIMIENTO
COMPLEMENTARIO
COMPONENTES UTILIZADOS
PAGOS CAJA MENOR
PAGOS BANCO
5.182
65%
ALOJAMIENTO
PAGO INTEGRAL
AUXILIO ALOJAMIENTO
HABITABILIDAD
APOYO HOSPEDAJE TEMPORAL
PAGOS CAJA MENOR
5.086
64%
ALIMENTACION
PAGOS BANCO
PAGO INTEGRAL
ASISTENCIA ALIMENTARIA
Fuente: Caracterización SAPD, Junio 30 de 2010.
De acuerdo con los datos que arrojan los registros administrativos de Acción Social, el 65% de
los 8.022 hogares encuestados, ha recibido apoyo en alojamiento. Por otra parte, el 64%, ha
recibido el componente de alimentación. Estas cifran constatan el hecho que existe una
diferencia ente lo que realmente otorgado (información por registros administrativos) y la
percepción de los hogares sobre las ayudas recibidas para cada uno de los componentes (8.023
hogares de la encuesta).
Todo lo anterior, permite concluir frente a este indicador, que si bien los cambios entre el 2008
y 2010, no son significativos de manera agregada, la comparabilidad de las dos encuestas se
puede ver afectada por el cambio de estrategia en la forma de entregar la AHE, lo que llevaría a
analizar los resultados del primer seguimiento, como una línea de base para futuro, sobre la
base de la nueva estrategia, y como un análisis preliminar del uso que los hogares le dan a la
ayuda humanitaria en dinero.
125 Para calcular el porcentaje de cumplimiento, 1) se realizó la verificación por componente, en donde se tomó en cada indicador
complementario como la suma de los componentes que se fueron entregados en relación con cada indicador; es decir, para el cálculo del
indicador complementario se tomo como cumplido cuando se otorgó ayuda en al menos uno de los componentes utilizados; 2) en cada
componente se incluyó la ayuda en dinero, ya que si se obtenía el resultado en donde no se entregó ayuda en el componente de alimentos o
alojamiento (en especie) pero se había entregado ayuda en dinero (ya sea pago integral o en bancos) se contaba como ayuda otorgada en este
indicador complementario.
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4.2.6.10.
Vivienda
INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: VIVIENDA
“El hogar habita legalmente el predio en condiciones dignas”
Forma de cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD que habitan en viviendas con
seguridad jurídica y tienen materiales adecuados, espacio adecuado, no enfrentan riesgos
geológicos o de otro tipo y tienen acceso a servicios públicos, con relación al total de hogares
incluidos en el RUPD.
Elementos de medición: Hogares incluidos en el RUPD que habitan viviendas con seguridad
jurídica y tienen materiales adecuados, espacios adecuados, sin riesgos y con acceso a servicios
públicos.
Goza del derecho a la vivienda: 14.95% (del total hogares incluidos en el RUPD)
El indicador de resultado del GED a la vivienda digna tiene en cuenta el número de hogares
que habitan legalmente el predio en condiciones dignas a partir de cinco componentes. El
indicador de resultado del GED a la vivienda digna corresponde a la proporción de hogares
que cumplen con todos los componentes y es del 14%. Esto no representa un cambio
estadísticamente significativo frente a la medición de línea de base.
TABLA 36
INDICADOR DE GED A UNA VIVIENDA DIGNA (%) – RESULTADO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
12.41
15
2.54
Goza del derecho
(1.42)
(1.27)
(1.63)
87.59
85.05
No goza del derecho
(1.42)
(1.27)
Total
100%
100%
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Un análisis regional del indicador muestra que hay un incremento significativo en la región
Atlántica (3 puntos porcentuales) y la Orinoquía y Amazonia (3 puntos porcentuales).
150
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfica 20
VIVIENDA
“El hogar habita legalmente el predio en condiciones dignas”
50,0
40,0
(% hogares)
30,0
20,0
10,0
0,0
-10,0
-20,0
Antioqui Región
Región
a
Atlántica Oriental
Bogotá
D.C
Eje
cafetero
Región
central
Región
Pacifica
Orinoquí
ay
Total
Amazoní nacional
a
Linea base
18,4
5,7
12,7
14,4
40,6
38,2
9,0
6,2
12,4
Seguimiento
23,3
8,8
20,3
14,7
34,7
25,6
6,4
10,2
15,0
Diferencia
4,9
**
3,1
**
7,6
0,2
-5,8
-12,55
-2,6
**
4,1
2,5
Se puede calcular un indicador de proceso como un promedio geométrico entre los cinco
componentes que integran el derecho, y es del 61.55%, lo que representa una diferencia
significativa respecto a la línea base.
INDICADOR DE GED A UNA VIVIENDA DIGNA (%) - PROCESO
Línea de base
Seguimiento
Diferencia
59.26
62.6
3.29***
Valor del indicador
(0.49)
(0.5)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
Los componentes de este indicador son cinco: seguridad jurídica, espacio suficiente, materiales
adecuados, ubicación segura y acceso a servicios públicos.
Tabla 37
INDICADORES COMPLEMENTARIOS DE VIVIENDA - RESULTADO
Línea de Base
Seguimiento
Diferencia
24.44
29.76
5.31 **
Seguridad jurídica
(2.31)
(1.51)
(2.16)
76.03
78.62
2.58*
Espacio suficiente
(1.25)
(1.02)
(1.2)
60.61
65.9
5.29**
Materiales adecuados
(3.19)
(1.87)
(2.3)
72.52
74.6
2.1
Ubicación segura
(2.2)
(1.5)
(1.7)
55.83
57.7
2.96
Servicios públicos
(3.5)
(2.2)
(1.11)
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
A continuación se explica cada uno de los componentes del GED de vivienda.
151
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Seguridad jurídica
Se refiere a los hogares que habitan viviendas de propiedad con título registrado de algún
miembro del hogar, o en arriendo o subarriendo con contrato escrito. El resultado encontrado
en el seguimiento es de 29.76%, lo que resulta superior al resultado en la línea de base
(24.44%). Este componente del indicador de GED es un foco importante en la nueva política
de vivienda para la PD (PVPD) cuyo resultado se podrá constatar en el mediano y largo plazo.
• Espacio adecuado
Se refiere a los hogares que cuentan con una relación de total de personas por cuarto o pieza,
incluyendo sala y comedor, menor o igual a tres. Este resultado (78.62%) mejoró respecto a lo
encontrado en la línea de base (76.03%) e implica que existe un avance referente a las
condiciones habitacionales de los hogares.
.
• Materiales adecuados
Se refiera a los hogares que cuentan con pisos, paredes y techos adecuados, lo cual implica que:
1) los pisos son de alfombra, baldosas, vinilo, tableta o ladrillo, madera pulida o cemento o
gravilla, 2) las paredes exteriores son de bloque, ladrillo, piedra, prefabricado, madera pulida o
tapia pisada o adobe y 3) los techos son de placa de concreto, teja de barro, zinc, asbestocemento con cielo raso o sin cielo raso. Según los resultados del seguimiento el 65.5% de los
hogares tiene materiales adecuados y mejoró el resultado respecto a lo encontrado en la línea
de base que fue del 60.61%. Este resultado implica que las condiciones habitacionales de la PD
han mejorado. La PVPD trae consigo estrategias que se enfocan hacia el GED a la vivienda y
que buscan mejorar las condiciones habitacionales.
• Ubicación segura
Esto mide la percepción de riesgo de los hogares ante alguna catástrofe natural a la cual se vea
enfrentada la vivienda que habitan, lo cual incluye inundaciones, avalanchas, vientos fuertes,
derrumbes o deslizamiento de tierra, basura o contaminantes, zona de riesgo por electricidad o
gas u otro. El 74.6% de la PD en el seguimiento a los indicadores de GED, se percibe seguro
en las viviendas que habitan.
• Acceso a servicios públicos
Con respecto a los servicios públicos se tiene en cuenta la cobertura de energía eléctrica,
acueducto, alcantarillado y recolección de basuras. De acuerdo con los datos del primer
seguimiento el 57.7% de los hogares en situación de desplazamiento, cuenta con servicios
públicos y no hay diferencias significativas con los resultados de línea de base.
Para garantizar el GED a la vivienda se debe asegurar el cumplimiento de los cinco
componentes del derecho. Existen muchas estrategias orientadas a garantizar cada uno de esos
152
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
componentes y con la reformulación de la política de vivienda se espera que en el mediano y
largo plazo estos indicadores mejoren sustancialmente. (Ver capítulo Octavo)
Adicionalmente es conveniente hacer alusión a los registros administrativos sobre la entrega
del subsidio de vivienda para población desplazada, que son los indicadores sectoriales (Ver
Anexo 1). Si bien el subsidio es el instrumento de la política de vivienda existen otras acciones
contempladas para garantizar el cumplimiento integral de este derecho (ver capítulo Octavo)
Hogares
familiar
asignado
Indicador
con
subsidio
de
vivienda
4.2.6.11.
2007
2008
2009
2010
12.740
23.127
10.526
NA
Generación de Ingresos
GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: GENERACIÓN DE INGRESOS
“El hogar posee al menos una fuente de ingresos autónoma y su ingreso supera como
mínimo la línea de indigencia”
Fórmula de cálculo: Indicador de proceso. Proporción de hogares incluidos en el RUPD cuyo
gasto total se encuentra por encima de la línea de indigencia, con relación al total de hogares
incluidos en el RUPD.
Elementos de medición: Hogares incluidos en el RUPD cuyo gasto total se encuentra por
encima de la línea de indigencia.
“El hogar posee al menos una fuente de ingresos autónoma y su ingreso se ubica por
encima de la línea de pobreza”
Fórmula de cálculo: Indicador de resultado. Proporción de hogares incluidos en el RUPD cuyo
gasto total se encuentra por encima de la línea de pobreza, con relación al total de hogares
incluidos en el RUPD.
Elementos de medición: Hogares incluidos en el RUPD cuyo gasto total se encuentra por
encima de la línea de pobreza.
Los indicadores de GED a la generación de ingresos son lineales y tienen en cuenta si el hogar
posee al menos una fuente de ingresos autónoma y su ingreso supera como mínimo la línea de
indigencia (indicador de proceso) y la línea de pobreza (indicador de resultado). Para la
estimación de estos indicadores se utilizó el gasto para aproximar los ingresos disponibles. 126
El gasto total se construye a partir de la encuesta, agregando los gastos mensuales reportados (o su equivalente mensual
para el caso de gastos semanales, trimestrales o anuales), incluyendo el gasto en servicios públicos domiciliarios. El gasto per
cápita del hogar se calcula dividiendo el gasto total por el número de personas del hogar.
126
153
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Es necesario aclarar en primera instancia que los resultados que se presentan a continuación no
corresponden al impacto directo de la Política de Generación de Ingreso (PGI), en cuanto ésta,
como política de medios, genera resultados en el mediano y largo plazo (Ver capítulo Octavo).
En consecuencia el intervalo entre las mediciones es demasiado corto y la fecha de aprobación
de la PGI muy reciente, de manera que es difícil observar un impacto en los indicadores en
cuestión que sea atribuible a la misma. 127
El siguiente cuadro muestra la evolución de los indicadores de GED a la generación de
ingresos. Como se puede observar la proporción de hogares que al momento de realizar el
primer seguimiento (2010) superaban la línea de pobreza fue de 9.53%, mientras que en la línea
base (2008) dicho porcentaje era de 7,62%. Esto implica un incremento estadísticamente
significativo del 1.89%.128 Este resultado, sin embargo, contrasta con la evolución en la
proporción de hogares por encima de la línea de indigencia. Al comparar el indicador de
proceso, entre la línea de base y el primer seguimiento se evidencia un descenso significativo de
3.2 puntos porcentuales.
Tabla 38
INDICADORES DE GED: GENERACIÓN DE INGRESOS
Diferencia
Línea de base129 Seguimiento
INDICADOR DE RESULTADO
Goza del derecho (% de hogares por en 7.62
9.53
1.89**
cima de la línea de pobreza)
(0.70)
(0.6)
(0.9)
92.38
90.47
No goza del derecho
(0.70)
(0.60)
INDICADOR DE PROCESO
Valor del indicador (% de hogares por 57.15
53.86
-3.2*
encima de la línea de indigencia)
(1.8)
(1.0)
(1.9)
Total
100%
100%
Fuente: U.T: Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010
De acuerdo con los gastos reportados, los resultados anteriores se vieron acompañados de una
importante disminución en el gasto (promedio), tal como lo muestra el siguiente cuadro.
Tabla 39
GASTOS PROMEDIO DE LOS HOGARES EN CONDICIÓN DE DESPLAZAMIENTO
(COMO PROXY DEL INGRESO DISPONIBLE)
LÍNEA DE
BASE
SEGUIMIENTO DIFERENCIA
670,450
(15,676)
149,910
Gasto per cápita del hogar
(3,679)
Nota: Con 99,9% de los hogares que reportaron un gasto mayor a 0.
Gasto promedio del hogar
612,745
(8,441)
143,479
(6,430)
-57.704***
(15,229)
-6,430
(4,239)
La PGI fue aprobada el 28 de septiembre de 2009.
Con una significancia del 95%
129 Los valores de los indicadores de proceso y resultado presentados a la CC en el informe de línea de base en el año 2008 eran ligeramente
inferiores a los presentados en este informe, pues se estimaron en el 53% y el 5,8% respectivamente, mientras que en el recalculo realizado en
este primer seguimiento a los indicadores se estiman en 57.15% y 7.62% respectivamente. Esta modificación se debe a la revisión de la
metodología de estimación del gasto, pues en el año 2008 se aplicó un proceso de normalización de valores extremos que fue revisado, y en
esta oportunidad no se tuvo en cuenta.
127
128
154
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Fuente: U.T. Econometría S.A.- SEI. Encuesta a hogares en situación de desplazamiento, 2008-2010.
Al analizar los resultados por regiones se encuentra que los cambios positivos en el porcentaje
de hogares por encima de la línea de pobreza corresponden en gran medida al mejoramiento
del indicador de resultado en la Región Oriental, Pacífica, Orinoquía y Amazonía. En
contraste, la disminución en el porcentaje de hogares por encima de la línea de indigencia se
vio particularmente afectado por el desempeño del indicador de proceso en la Región
Atlántica, Bogotá y el Eje Cafetero.
Tabla 40
INDICADORES DE GED: GENERACIÓN DE INGRESOS
DIFERENCIA ENTRE LÍNEA DE BASE Y
SEGUIMIENTO
DEPARTAMENTO
INDICADOR DE
INDICADOR DE
PROCESO
RESULTADO
Antioquia
-4.13137
-0.86015
Región Atlántica
-6.59452**
0.85043
Región Oriental
4.38843
3.42914*
Bogotá D.C
-14.8317***
-3.8645
Eje cafetero
-13.085***
-0.23907
Región central
4.038281
9.56052
Región Pacifica
0.73488
4.79089***
Orinoquía y Amazonía
5.75661
6.90629***
Total nacional
-3.2*
1.89**
De acuerdo con lo mencionado al inicio de esta sección, los resultados de los indicadores de
GED a la generación de ingresos no reflejan aún el impacto de la implementación de la PGI,
en la medida en que las estrategias y acciones de la PGI generan resultados de mediano y largo
plazo. Bajo este orden de ideas es importante revisar también el avance relacionado con los
indicadores sectoriales, que hacen parte de la batería de indicadores y que dan cuenta de la
gestión en materia de generación de ingresos de manera parcial.
La PGI propone estrategias que propenden al desarrollo de capacidades y el acceso y
acumulación de activos. Con respecto a lo primero, se encuentra una tendencia positiva en el
número de beneficiarios de programas enmarcados en formación y capacitación. Durante el
2009 se asignaron 443.332 cupos de capacitación para población desplazada a través del
SENA, lo que equivale a un incremento del 29% frente al 2008.
En la misma línea, con respecto al acceso a activos, el programa FOMIPYME ha beneficiado
1.469 desplazados con proyectos productivos con corte a 30 de abril de 2010. Esto equivale a
casi la mitad de los beneficiarios del 2009, reflejando así una tendencia creciente en el número
de beneficiarios del programa para el 2010. Hay que anotar que entre el 2007 y el 2009 hubo
una expansión del 128% en el número de personas desplazadas beneficiadas con proyectos de
generación de ingresos del FOMIPYME. Esta tendencia creciente se puede observar también
en el número de personas desplazadas atendidas a través del Programa de Generación de
Ingresos de Acción Social, que benefició 10.448 desplazados en 2009, casi el doble que el año
inmediatamente anterior.
155
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
4.2.7. CONCLUSIONES
En el marco del compromiso del Gobierno Nacional por fortalecer el sistema de seguimiento y
evaluación de la política pública dirigida a la PD, el cálculo del primer seguimiento a los
indicadores de GED refleja el interés y el esfuerzo del Gobierno Nacional por hacer
seguimiento y evaluar los resultados de la política de prevención y atención a la PD, con un
enfoque de derechos. Los resultados presentados en este informe evidencian los esfuerzos
adelantados por el Gobierno Nacional en atender y garantizar los derechos de la PD, sin
embargo, debe tenerse presente que estos resultados constituyen un primer acercamiento sobre
la situación de la PD frente a los distintos derechos y componentes de la política. En este
avance preliminar de los resultados del primer seguimiento a los indicadores de GED, se
resaltan los logros alcanzados en materia de Atención Inmediata, Educación y Salud, entre
otros, que ha permitido que esta población se encuentre en el promedio nacional o por
ligeramente por encima de este, en estos derechos.
Esto permite evidenciar algunos avances en ciertos aspectos así como también identificar
acciones de mejora y retos en materia de política pública, varios de los cuales son consecuentes
con los diagnósticos realizados en el marco de las políticas que fueron ajustadas o reformuladas
de conformidad con el Auto 008 de 2009. Es importante resaltar, que las políticas públicas de
atención a la PD, las cuales focalizan la atención y prestación de bienes y servicios públicos a
estos ciudadanos han contado con ajustes recientes, lo que limita que los indicadores de GED
recojan a la fecha la totalidad de los efectos esperados, por lo cual entre más tiempo la
población este expuesta a las políticas, es de esperarse unos cambios mayores y sostenibles en
estos indicadores. Situación que es evidente en los derechos asociados a vivienda, tierras y
generación de ingresos, entre otros. BLa medición de los indicadores de GED presentada en
este primer informe se realizó utilizando la información con corte al 20 de junio de 2010, que
corresponde al 79% de las encuestas previstas. El informe final de los indicadores de GED,
que se presentará a la CC el 21 de julio, expondrá los resultados para el 100% de la muestra130,
tendrá análisis regional e incluirá el cálculo de todos los indicadores de GED aprobados
mediante el Auto 116 de 2008 por la CC e información adicional que complementa el análisis
sobre los avances o retrocesos de la política en la garantía de los derechos de la PD.
4.3.
INFORMACIÓN DE LOS LOGROS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
QUE SE ENCUENTRA EN LA ESTRATEGIA JUNTOS
La identificación de necesidades y capacidades es fundamental para la focalización, atención y
el goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento. En este marco la
caracterización de la población a través de dos instrumentos: la consulta de registros
administrativos y la Estrategia JUNTOS posibilitan el conocer la situación de vulnerabilidad
manifiesta del hogar.
De acuerdo con las ordenes emanadas por la Corte en el Auto 218 de 2006, la información
reunida con la Caracterización es utilizada para la implementación de la política pública de
130
Ver anexo QQQ. Resultados del trabajo de campo al 29 de junio.
156
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
atención a la población desplazada a nivel nacional y territorial, y se convierte en un insumo
fundamental para el rediseño e implementación de la misma
A través de la caracterización se genera una respuesta adecuada a las necesidades de las
personas y hogares acorde con el principio de correspondencia. La Estrategia JUNTOS
proporciona adicionalmente un acompañamiento a la población, el cual es requerido durante el
tránsito de la etapa de atención de emergencia al Sistema de Protección Social, y
particularmente al de Promoción Social, con el fin de que dichos programas contribuyan a la
subsistencia mínima. Ambos instrumentos contribuyen con la articulación de acciones al
interior de Acción Social y entre las entidades del SNAIPD, en el marco del enfoque
diferencial y el goce efectivo de derechos.
A continuación se presentan los instrumentos utilizados para la identificación de necesidades y
capacidades, y se profundiza en las acciones adelantas a través de la Estrategia JUNTOS,
radicando su importancia en el acompañamiento que se proporciona a la población y su
contribución en la atención integral; posteriormente se presentan los avances por logros
observados en los hogares en situación de desplazamiento con acompañamiento de JUNTOS,
así como algunos de los ejercicios de atención y focalización de la población.
4.3.1. INTRUMENTOS DE CARACTERIZACIÓN
REGISTROS ADMINISTRATIVOS
La minería de datos a través de la consulta de bases de datos, es un instrumento para la
identificación de necesidades y capacidades de la población en situación de desplazamiento,
que permite establecer un diagnóstico de la población con el que se pueda proceder a su
atención integral. Los avances han sido cada vez más importantes conforme se ha conseguido
una interacción con sistemas de información y/o con la consecución de bases.
ESTRATEGIA JUNTOS
A través de la Estrategia JUNTOS se han obtenido importantes avances en la identificación de
necesidades y capacidades de la población. Su importancia radica en que la información de
línea base que se obtiene permite la medición del avance por derechos de la población a partir
de los logros definidos por la Estrategia para el mejoramiento de la calidad de vida en el marco
de nueve dimensiones: identificación, ingresos y trabajo, educación, salud, nutrición,
habitabilidad, dinámica familiar, bancarización y ahorro, y acceso a la justicia.
La medición del avance por derechos a través de JUNTOS no pretende reemplazar la
medición de los indicadores de goce efectivo de derechos, que constituye la metodología
concertada para la medición de la efectividad de la política pública sobre desplazamiento y su
seguimiento, la cual se realiza con base en un estudio representativo. La medición de los
avances por derecho a través de JUNTOS consiste en un punto de partida para proporcionar
el acompañamiento a los hogares en la construcción de su plan de vida y durante un período
de cinco años con el objetivo de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la
157
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
población. No obstante, el efecto de la intervención de la estrategia JUNTOS en el marco de la
política de atención a la población en situación de desplazamiento se debe ver reflejado en el
mediano y largo plazo en los resultados de los indicadores de goce efectivo de derechos.
Con la Estrategia JUNTOS se obtiene un avance importante en la ubicación de la población,
situación que siempre había constituido una dificultad para la atención de la población dada su
alta movilidad.
4.3.2. LA ESTRATEGIA JUNTOS EN EL MARCO DE LA ATENCIÓN A LA
POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO
La Subdirección de Atención a Población Desplazada de Acción Social, ha orientado esfuerzos
para gestionar la vinculación del universo de población en situación de desplazamiento a la
Estrategia JUNTOS. Las acciones adelantadas para este objetivo son:
Participación en jornadas masivas donde se convoque la población en situación de
desplazamiento, para realizar la actualización de datos (nombres, documentos, puntos
de contacto), y posteriormente se realice la acreditación en el RUPD y el envío de la
información a JUNTOS.
Articulación con programas de Acción Social (ReSA, Generación de Ingreso, entre
otros) para obtener bases de datos de la población objeto.
Articulación con entidades del Gobierno Nacional que atienden a población en
situación de desplazamiento para obtener listados y/o bases. (Ministerio de Protección
Social, Ministerio de Medio Ambiente, entre otros)
Articulación con autoridades locales (Alcaldes y Gobernadores) para que desde su
trabajo en el territorio, reporten los focos de población en situación de desplazamiento
que aún no está en JUNTOS y permita el acceso a las bases de datos que administran.
Se han realizado actividades encaminadas a consolidar el enlace entre la Subdirección
de Atención a población Desplazada y JUNTOS para idear una capacitación sobre
desplazamiento a los cogestores sociales, otorgándoles herramientas conceptuales y
técnicas que les permitan brindar un acompañamiento adecuado a este grupo
poblacional. Con esto también se busca garantizar que se le pueda dar un mejor
tratamiento a la información que se envía sobre esta población.
Elaboración de una cartilla que de manera sencilla hace inmerso al lector en el mundo
del desplazamiento configurando una serie de conceptos que son recurrentes en la
atención prestada por la Subdirección de Atención a Población Desplazada. Esta es
una de las herramientas técnicas que servirán para fortalecer la atención en el
acompañamiento que los cogestores le brindarán a la población. También se
contempló la construcción de un motor de búsqueda que servirá para responder las
inquietudes que los cogestores recojan en el proceso de acompañamiento y que sirva
como banco de información sobre normatividad que enmarca el tema.
Las acciones adelantadas en el último año han permito la vinculación de 84.316 hogares más a
la Estrategia JUNTOS. A la fecha hay un total de 519.408 hogares vinculados a la Estrategia, lo
158
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
que supera el 65% del total de hogares registrados en el Registro Único de Población
Desplazada.
4.3.3. AVANCES POR LOGROS DE ACUERDO CON LOS DERECHOS DE LA
POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO CON
ACOMPAÑAMIENTO DE JUNTOS
En esta sección se presentan los resultados de la medición del avance por logro de acuerdo con
los derechos de la población en situación de desplazamiento a partir de ejercicios de
comparación frente a los avances observados para la población vulnerable, en ambos casos con
acompañamiento de JUNTOS; adicionalmente se revisa el avance en los municipios de
intervención, en el marco del Auto 314 de 2009. Los resultados de la medición del año 2009
solo se presentarán como punto de referencia teniendo en cuenta que este grupo de hogares
no son necesariamente los mismos hogares sobre los cuales se realiza la medición en el año
2010 debido a la inclusión y/o modificación de validaciones por parte de JUNTOS con el
objetivo de mejorar la calidad de información disponible para análisis. La metodología utilizada
para el procesamiento de los datos, consistió en el análisis descriptivo a través del paquete
estadístico PASW 18.
CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACION
El último corte corresponde a un universo de 123.061 hogares en situación de desplazamiento
con acompañamiento de JUNTOS. Esto equivale a un total de 532.014 personas, en donde el
51.1% corresponde a mujeres (271.792 personas), mientras que el 48.9% (260.222 personas),
son hombres. Los núcleos familiares varían en su composición entre 4 y 5 personas, en donde
el máximo tamaño encontrado corresponde a 20 personas, situación que puede aumentar las
dificultades para la sostenibilidad de estos hogares.
159
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
El 17.6% de la población, es decir 93.693 personas, son menores entre los 0 y los 6 años;
179.831 personas se encuentran entre los 7 y los 17 años de edad (es decir el 34 % de la
población). Además el 30% (151.276 personas) se encuentra entre los 19 y los 40 años de edad,
siendo este grupo el que tiene mayores posibilidades de inserción al mercado laboral y de
generar ingresos autónomos. El 15% de la población (77.525 personas) se encuentra entre los
41 y los 60 años de edad, para quienes en algunos sectores económicos la vinculación laboral
puede ser más difícil; y, 22.689 personas son mayores de 61 años de edad, lo que quiere decir
que 4% de la población se encuentra en la tercera edad.
Del total de hogares con acompañamiento de JUNTOS, el 53.91% (66.346 hogares) tienen
jefatura femenina, el 6.36% (7.827 hogares) tienen al menos un miembro de ascendencia
indígena, el 18.81% (23.152 hogares) tienen en su núcleo familiar al menos un miembro
afrocolombiano, y el 24.44% (30.082 hogares) tiene al menos un miembro con algún tipo de
discapacidad.
A continuación se presenta una síntesis de la información que se considera más relevante sobre
los avances por derecho, y se entrega como anexo un balance general de la situación de la
población a nivel departamental organizada en fichas donde se presenta el avance por
derechos, formato que se espera facilite su lectura y comprensión.
MEDICION POR DERECHOS
4.3.3.1.
IDENTIFICACIÓN
El avance en el derecho a la identificación se mide a partir de los hogares para los que cada uno
de los integrantes cuenta con el documento de identidad que le corresponde según el rango de
edad en que se encuentre. No se hallan grandes diferencias en el avance presentado por la
población en situación de desplazamiento y la población vulnerable.
Tabla 41
TOTAL NACIONAL
OCTUBRE 2009 DESPLAZADOS
# HOGARES % CUMPLIMIENTO
79962
ABRIL 2010 DESPLAZADOS
# HOGARES
68.8%
88673
%
CUMPLIMIENTO
72.1%
ABRIL 2010 VULNERABLES
# HOGARES
341989
%
CUMPLIMIENTO
75.3%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
160
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Tabla 42
TOTAL MUNICIPIOS DE INTERVENCIÓN
OCTUBRE DE 2009 DESPLAZADOS
# HOGARES % CUMPLIMIENTO
58461
ABRIL DE 2010 DESPLAZADOS
%
# HOGARES
CUMPLIMIENTO
68,10%
65864
71,50%
ABRIL DE 2010 VULNERABLES
%
# HOGARES
CUMPLIMIENTO
124795
71,90%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
A nivel de personas, hay un total de 88.263 menores entre 0 y 6 años, de los cuales un 94.2%
cuentan con registro civil; el 76.5% (137.525) de las personas entre 7 y 17 años, tienen tarjeta
de identidad; y el 96.6% (249.708) de las personas para el rango de mayores de 18 años tienen
cédula de ciudadanía.
Gráfica 21
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
4.3.3.2.
EDUCACIÓN
El avance en el derecho a la educación se mide de acuerdo con los niños y jóvenes (5 a 17
años) del hogar que asisten regularmente a un nivel de educación formal. El resultado muestra
para la población en situación de desplazamiento una mayor vinculación al sistema frente a la
población vulnerable con acompañamiento de JUNTOS. La educación es clave en el
mejoramiento de la calidad de vida, aumentando las posibilidades de acceso al mercado laboral
en el mediano y largo plazo, aumenta las posibilidades de insertarse en la sociedad, así como
contribuye con el fortalecimiento de los valores impartidos al interior de un hogar.
161
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 43
OCTUBRE 2009 DESPLAZADOS
TOTAL NACIONAL
ABRIL 2010 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 VULNERBLES
%
%
# HOGARES % CUMPLIMIENTO # HOGARES CUMPLIMIENTO # HOGARES CUMPLIMIENTO
67.302
79%
73.453
79%
219.378
77%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
Tabla 44
TOTAL MUNICIPIOS DE INTERVENCION
OCTUBRE 2009 DESPLAZADOS ABRIL 2010 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 VULNERBLES
%
%
%
# HOGARES CUMPLIMIENTO # HOGARES CUMPLIMIENTO # HOGARES CUMPLIMIENTO
50.205
79%
55.238
79%
91.007
78%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
De un total de 179.831 niños en situación de desplazamiento con acompañamiento de
JUNTOS, más de 143.951 niños se encuentran inscritos en el sistema educativo, lo que
equivale al 80.05%, presentando un acceso mayor que los niños vulnerables con
acompañamiento de JUNTOS, para los cuales de un total de 542.219 niños, el 77.59%
(420.711 niños) están inscritos al sistema educativo. De la misma manera es mayor el
porcentaje de niños en situación de desplazamiento con acceso a la educación en los
municipios de intervención que el acceso presentado en dichos municipios para los niños
vulnerables.
Gráfica 22
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
162
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Se encuentra que 6.523 personas que se encuentran vinculadas al sistema educativo presentan
algún tipo de discapacidad. Además, el 54% de las personas que se encuentran vinculadas al
sistema educativo forman parte de hogares que presentan la condición de jefatura femenina
(94.190 Hogares).
A nivel de la población con acompañamiento de JUNTOS, el acceso a educación primaria es
mayor que el que se presenta para secundaria. En los grados correspondientes a educación
primaria, de un total de 83.720 niños en situación de desplazamiento con edades entre los 7 y
los 11 años, el 96% (80.201 niños), se encuentran matriculados en el sistema de educación
nacional, el mismo porcentaje de acceso que se mantiene para los niños de hogares vulnerables
con acompañamiento de JUNTOS, caso para el cual de un total de 240.307 niños, el 96%
(230.672 niños) se encuentran matriculados en algún colegio o escuela del país en educación
básica primaria.
De otra parte, el acceso a educación básica secundaria y media es superior para los niños en
situación de desplazamiento que para los niños vulnerables, todos con acompañamiento de
JUNTOS. De un total de 96.111 niños desplazados en edades de los 12 a los 17 años el
66.33% (63.750 niños) se encuentran estudiando en dichos niveles de educación, mientras que
el 62.95% (190.039) de los niños vulnerables se encuentran asistiendo y se encuentran
matriculados en algún grado de los niveles de básica secundaria o educación media. Los
resultados se mantienen cuando el ejercicio se realiza para la población en los municipios de
intervención.
4.3.3.3.
SALUD
La medición del avance en el derecho a la salud se realiza teniendo en cuenta que todas las
personas del hogar cuenten con afiliación al SGSSS. En este derecho la población en situación
de desplazamiento presenta el mismo acceso que la población vulnerable, situación similar a la
presentada a nivel de los municipios de intervención. Las tasas de afiliación están por debajo
de las presentadas a nivel nacional del 86%, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida de
2008, lo que es una invitación a seguir trabajando, dada la importancia del acceso,
conocimiento y uso de los servicios que se prestan dentro del SGSSS, para disminuir la
vulnerabilidad de la población reduciendo el riesgo de contraer enfermedades
infectocontagiosas y aumentando la posibilidad de evitar enfermedades congénitas u otro tipo
de enfermedades.
Tabla 45
OCTUBRE 2009 DESPLAZADOS
TOTAL NACIONAL
ABRIL 2010 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 VULNERBLES
%
%
# HOGARES % CUMPLIMIENTO # HOGARES CUMPLIMIENTO # HOGARES CUMPLIMIENTO
85.522
74%
91.681
75%
340.076
75%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
163
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 46
TOTAL MUNICIPIOS DE INTERVENCION
OCTUBRE 2009 DESPLAZADOS ABRIL 2010 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 VULNERBLES
%
%
# HOGARES % CUMPLIMIENTO # HOGARES CUMPLIMIENTO # HOGARES CUMPLIMIENTO
62.509
73%
68.117
74%
124.110
72%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
A nivel nacional, se encuentra que 456.108 personas se encuentran afiliadas al SGSSS lo cual
corresponde al 85% de la población, de las cuales 23.662 se encuentran afiliadas al régimen
Contributivo, 431.320 al régimen Subsidiado, y 1.126 se encuentran afiliados al régimen
especial (Fuerzas Armadas, Ecopetrol, Magisterio). A nivel de los Municipios de intervención
se encontró que 17.625 personas de las 341.928 afiliadas, se encuentran afiliadas al régimen
contributivo, 323.408 al régimen subsidiado, y 895 al régimen especial. Es importante resaltar
como en ambos casos, el 5% de la población afiliada al SGSSS se encuentra en el régimen
contributivo que comparado con la población vulnerable que cuenta con el mismo porcentaje,
muestra un gran avance en este aspecto.
Al observar los niveles de afiliación por grupos de especial protección constitucional en la línea
base de 2010, se encuentra que el mayor porcentaje de afiliación al SGSSS, lo tienen los
hogares en donde se presenta la condición de jefatura femenina con el 75%. Además, es de
resaltar que tanto en los hogares con al menos un integrante indígena o afro, el porcentaje de
afiliación supera el 70%. Esta situación es igualmente encontrada en los hogares en donde al
menos uno de sus integrantes se halla en condición de discapacidad. Uno de los avances más
importantes se obtuvo al medir los niveles de afiliación por personas de acuerdo con el
enfoque diferencial, donde el 87% de la población con condición de discapacidad está afiliada
al SGSSS.
Al observar los registros administrativos de las personas que en la línea base con corte a 2010
informaban que no se encontraban afiliadas al SGSSS, se concluyó que el 27% (17.872
personas) se encuentran afiliadas al SGSSS, de los cuales 3.087 personas se encuentran en el
régimen contributivo. Este resultado evidencia los avances en la afiliación a salud de la
población en situación de desplazamiento. En este sentido, el número total de personas
afiliadas al SGSSS es de 473.980 las cuales corresponden al 89% del total de población
desplazada de la línea de base 2010.
4.3.3.4.
INGRESOS
Al realizar la agregación de los ingresos reportados por los núcleos familiares, se encuentra que
el porcentaje de hogares desplazados cuyos ingresos superan el salario mínimo mensual legal
vigente es igual al 13%, para un total de 16.145 hogares, mientras que en el caso de los hogares
vulnerables este porcentaje es del 12% (55.933 Hogares), diferencia que se mantiene con
respecto a la medición del año anterior.
164
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 47
TOTAL NACIONAL SMMLV(2010)
ABRIL 2010 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 VULNERABLES
# HOGARES % CUMPLIMIENTO # HOGARES % CUMPLIMIENTO
16.145
13%
55.953
12%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
Al analizar los niveles de ocupación de la población en situación de desplazamiento teniendo
en cuenta las actividades realizadas la semana anterior, se encontró que el 38% de las personas
de los hogares desplazados (147.798) se encuentran laborando, ya sea como empleados,
trabajadores independientes o empleadores. Lo cual, comparado con la población vulnerable,
muestra cómo la situación de las personas de los hogares desplazados se encuentra en un nivel
de ocupación similar al encontrado en estos hogares, en donde el 39% de las personas (558.418
personas) se encuentra laborando.
La razón de dependencia de la población es del 84.2%, y resulta de comparar la población en
edades económicamente improductivas (menores de 15 años y mayores de 65) con el resto de
la población; este es un indicador de la carga económica que tienen en promedio quienes están
en edad productiva, que refleja las limitaciones de recursos humanos productivos de una
población. El indicador muestra una alta dependencia para la población de la muestra,
comparada con la tasa de dependencia en Colombia del 60%, calculada por la OMS en el año
2001.
4.3.3.5.
HABITAT
Las condiciones de vida de la familia medidas de acuerdo con las condiciones del predio
habitado, permiten calcular los indicadores de habitabilidad de los domicilios de las familias
inscritas en JUNTOS con línea base a 2010, donde se calculan las condiciones mínimas de
vivienda adecuada.
Antes de revisar las condiciones de las viviendas de la población es importante señalar que de
los 123.061 hogares en situación de desplazamiento con acompañamiento de JUNTOS, el
76,3% (93.942 hogares) habitan una vivienda que no ha sido afectada por eventos naturales
que pudieran poner en riesgo la vida de los habitantes de la misma.
El porcentaje de las viviendas que poseen materiales adecuados que posibilitan la seguridad en
la infraestructura física y mayor bienestar para la familia en términos de salud, se ha mantenido
entre los años 2009 y 2010 para la población en situación de desplazamiento con
acompañamiento de JUNTOS, y resulta superior al porcentaje de hogares vulnerables con
acompañamiento de JUNTOS para los cuales su vivienda cumple con esta condición.
165
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 48
OCTUBRE 2009 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 VULNERABLES
%
# HOGARES
% CUMPLIMIENTO # HOGARES
# HOGARES % CUMPLIMIENTO
CUMPLIMIENTO
17564
20,50%
18622
20,20%
31943
18,40%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
Una medida de hacinamiento consiste en que en la vivienda no vivan más de tres personas en
cada cuarto, y los niños duerman separados de los adultos. La medición no muestra un
mejoramiento para la población en situación de desplazamiento con acompañamiento de
JUNTOS, frente a la medición del año 2010.
Tabla 49
OCTUBRE 2009 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 DESPLAZADOS
ABRIL 2010 VULNERABLES
%
# HOGARES % CUMPLIMIENTO # HOGARES
# HOGARES % CUMPLIMIENTO
CUMPLIMIENTO
36203
31,14%
38149
31,00%
197372
43,46%
Fuente: JUNTOS, Cálculos Caracterización SAPD
4.3.4. ATENCIÓN Y FOCALIZACIÓN DE LA POBLACIÓN
Articulación para la atención (Nación - Territorio)
A partir de los avances en la caracterización de la población en situación de desplazamiento a
través de JUNTOS se ha proporcionado a las autoridades locales, entidades nacionales y
territoriales, mayor y mejor información de la población que reside en sus jurisdicciones,
generando un avance en la implementación de la política pública en materia de desplazamiento
forzado, que facilita la coordinación entre la Nación y las entidades territoriales acorde con el
enfoque diferencial y según lo ordenado en el Auto 314 de 2009.
En este orden, en el mes de febrero se procedió con el envío de memorandos de
direccionamiento a las autoridades locales, alcaldes de 844 municipios y gobernadores de 30
departamentos, para la elaboración de los PIU con el enfoque de derechos y diferencial
ordenado por la Corte. La caracterización de la población en situación de desplazamiento
constituye un insumo básico e inicial para la definición de los componentes de la política
pública, los cuales deben ser visibles en las líneas de acción generales de los Planes Integrales
Únicos – PIU, con el fin de planificar las acciones de acuerdo con los componentes de dicha
política en prevención y protección, atención integral, y reparación de las víctimas del
desplazamiento forzado, de manera articulada con la Nación y contribuyendo con ello al goce
efectivo de los derechos de esta población.
Focalización
En el mismo sentido, se tiene programada la entrega de información a las entidades del
SNAIPD a través de memorandos de direccionamiento, siendo responsabilidad de éstas
166
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
difundir la información a nivel territorial, con el propósito de facilitar la atención de la
población por parte de las mismas.
Una vez identificadas las necesidades de la población y conociendo su ubicación, la
información se ha utilizado para aumentar la efectividad en la focalización de los programas.
Tal es el caso del Programa de Atención Inicial en Generación de Ingresos, que con un total de
10.950 cupos para priorizar la atención en el año 2010, realizó parte de su focalización a partir
de la población en situación de desplazamiento con acompañamiento de JUNTOS, en la que
se identificaron dificultades para la generación de ingresos autónomos así como otras fuentes
de vulnerabilidad.
4.3.4.
CONCLUSIONES
•
Los avances por derechos no muestran una diferencia significativa para la población
según el enfoque diferencial, observándose que en la mayoría los hogares con jefatura
femenina presentan un mayor avance frente a los otros grupos poblacionales. Esta
situación se puede evidenciar en la información departamental que se entrega como
anexo, y es consistente con los resultados de la medición del año anterior.
•
Se evidencia incluso que el avance por derechos es superior para la población en
situación de desplazamiento en los Municipios de Intervención, definidos en el marco
del Auto 314 de 2009, lo que resulta consistente con los esfuerzos realizados para la
atención a la población desplazada presente en estos municipios por las entidades del
SNAIPD y el papel de la articulación a cargo de la Red JUNTOS.
5. CORRECCIÓN DE LAS CAUSAS ESTRUCTURALES DEL ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL, EN ESPECIAL (I) LA INSUFICIENCIA DE RECURSOS
Y (II) LA PRECARIA CAPACIDAD INSTITUCIONAL
5.1. ESFUERZO PRESUPUESTAL SIGNIFICATIVO DE LA NACIÓN PARA LA
PREVENCIÓN, ATENCIÓN INTEGRAL Y REPARACIÓN DE LA POBLACIÓN
DESPLAZADA.
Una de las causas estructurales que tuvo en cuenta la Corte Constitucional seis años atrás para
declarar el estado de cosas inconstitucional fue la insuficiencia de recursos para la prevención y
protección, atención integral y reparación de la población desplazada.
Para corregir esta situación, y teniendo en cuenta restricciones fiscales y macroeconómicas
relevantes, que se expondrán en este capítulo y que hacen aún más significativo el esfuerzo
presupuestal efectuado, la Nación ha multiplicado casi 10 veces los recursos destinados a la
población desplazada, al comparar lo destinado en el período 1999-2002 ($543.109 millones de
pesos de 2010) con lo destinado en el período 2007-2010 ($5.3 billones de pesos de 2010).
167
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Con estos recursos, el Gobierno Nacional ha alcanzado resultados progresivos e importantes
en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, gracias a la existencia de
políticas públicas diseñadas con enfoque de derechos, que buscan atender las particularidades
de grupos de especial vulnerabilidad dentro de la población desplazada, como son los niños,
los adolescentes, las mujeres, los indígenas, los afrodescendientes y las personas con
discapacidad.
El Gobierno Nacional está plenamente comprometido con la prevención y protección,
atención integral y reparación de la población desplazada. Por tal razón, y atendiendo también
al deber del Gobierno de ser fiscalmente responsable en aras de garantizar el bienestar general
de la sociedad y de las generaciones venideras, en este informe presenta a la Corte
Constitucional un plan financiero a 10 años, con el que busca garantizar de manera progresiva
y sostenida el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, mediante la ejecución
de las políticas recientemente reformuladas y ajustadas, pero al mismo tiempo buscando no
desconocer las cargas fiscales que implican el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales a su cargo frente a otros grupos vulnerables.
Para tal efecto, en este capítulo (i) se expondrán las condiciones fiscales y macroeconómicas
que ha afrontado el país en la última década y las que se proyectan para los próximos años; (ii)
se describirán los avances y resultados alcanzados en materia de asignación y seguimiento a los
recursos destinados a la prevención y protección, atención integral y reparación de la población
desplazada; (iii) se describirá el ejercicio de costeo realizado por el Gobierno Nacional de las
políticas ajustadas y reformuladas para la prevención y protección, atención integral y
reparación de la población desplazada; y, (iv) se presentará el plan financiero diseñado por el
Gobierno Nacional para tal efecto. Adicionalmente, el ejercicio de costeo se comparará con
algunas propuestas que al respecto fueron presentadas por la Comisión de Seguimiento en su
documento sobre el Sistema Integrado de Corresponsabilidad.
5.1.1. CONSIDERACIONES
MEDIANO PLAZO
FISCALES
Y
MACROECONÓMICAS
DE
En el transcurso de la presente década, la política fiscal en Colombia se ha caracterizado por un
manejo prudente y responsable, por el fortalecimiento de la disciplina fiscal y por el serio
compromiso con la sostenibilidad de las finanzas públicas, lo cual es benéfico para el progreso
económico y social del país.
La sostenibilidad fiscal es importante en la medida en que el Gobierno busca que, dada su
capacidad para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento, la política de
gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano y largo plazo
se logren importantes objetivos públicos, como un crecimiento económico estable, la
reducción de la pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional. En otras palabras, el
Gobierno cumple con su deber de proteger la sostenibilidad fiscal131 cuando la senda de gasto
131
Artículo 364 de la Constitución Política de Colombia “El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades
territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La Ley regulará la materia”
168
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
que adopta no socava su capacidad para seguir gastando en el mediano plazo y así lograr la
realización de los fines públicos establecidos en la Constitución Política.
Alcanzar y garantizar la sostenibilidad no es fácil y requiere de un gran compromiso y disciplina
del Gobierno y del apoyo de la sociedad en la búsqueda de este objetivo. De no garantizarla,
los riesgos y los costos económicos pueden ser elevados y las consecuencias sociales pueden
ser graves. Eso no sólo lo ha demostrado la literatura económica sino también se ha
evidenciado con la experiencia de muchos países en las últimas décadas, inclusive en tiempos
recientes.
En efecto, incrementar significativamente los niveles de gasto público en relación con el
tamaño de la economía (es decir, como porcentaje del Producto Interno Bruto - PIB), puede
llevar a aumentos drásticos en las tasas de interés, pues en la búsqueda del financiamiento de
dicho gasto, el Gobierno presiona los mercados financieros domésticos. Elevadas tasas de
interés inhiben la inversión y las mejoras en productividad, afectando negativamente el
crecimiento económico.
Un crecimiento insostenible del gasto público también puede conllevar a ajustes
macroeconómicos indeseables a través de incrementos en la inflación o movimientos bruscos
de la tasa de cambio. Todos los agentes económicos (hogares, firmas y gobierno) mantienen
balances entre activos y pasivos. Un aumento inusitado de la inflación o un cambio abrupto en
la tasa de cambio pueden afectar los balances de los diferentes agentes en la economía,
descompensándolos, lo que derivaría en quiebras y pérdidas de riqueza, o empobrecimiento.
Para el Gobierno, un ajuste en variables económicas fundamentales se reflejará en la
imposibilidad de sostener su política de gasto con consecuencias negativas en materia de los
objetivos públicos, incluida la atención integral a la población desplazada y la atención de otros
programas para la población vulnerable, y puede llevar a incurrir en el no pago de sus deudas
no sólo con sus acreedores en el exterior sino con quienes tienen pasivos y obligaciones en su
país.
Así mismo, aumentar los niveles de deuda pública como porcentaje del PIB implica una mayor
dependencia del financiamiento interno y externo, lo cual en el futuro significa que una mayor
proporción de los ingresos y de los gastos deben destinarse a pagar el servicio de la deuda
pública. Esto se refleja en una carga para las generaciones futuras, que tendrán que pagar más
impuestos para poder servir la deuda. Mayores impuestos inhiben la inversión y el ahorro, y
por esta vía inhiben el crecimiento y la generación de empleo futura.
La dependencia del financiamiento interno y externo para financiar una parte del presupuesto
del Gobierno debe limitarse, para lo cual un manejo fiscal prudente y creíble resulta
fundamental. De lo contrario, en momentos difíciles causados por fenómenos económicos
internos y externos, cuando más se requiere de financiación para sostener los niveles de gasto
en todos los sectores que debe atender el Estado, puede ocurrir que los mercados financieros
169
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
cierren la disponibilidad de crédito para el país o endurezcan sus condiciones financieras. Así,
la política fiscal pierde la capacidad de jugar un papel estabilizador del ciclo económico, y al
contrario puede convertirse en fuente de prociclicidad, ahondando la magnitud y la duración
de la desaceleración económica y la crisis, con las consecuencias que esto trae para el bienestar
de la población.
a. Avances del Estado colombiano en materia fiscal y estabilidad macroeconómica
Colombia atravesó una de sus más profundas crisis económicas a finales de la década pasada,
con las consecuencias conocidas por todos: pérdida de riqueza de los hogares y las empresas,
destrucción de la inversión y crecimiento económico negativo, altas tasas de desempleo y
aumentos en los niveles de pobreza. Esta crisis fue generada por un choque externo que tomó
a la economía colombiana con significativos desequilibrios macroeconómicos y elevados
niveles de endeudamiento, a lo cual no fue ajeno el Gobierno y sus finanzas públicas.
Para garantizar la sostenibilidad fiscal en los últimos años, el Gobierno Nacional se
comprometió con reformas estructurales importantes que han contribuido a racionalizar la
dinámica del gasto público y a estabilizar las fuentes de ingresos de la Nación y con flexibilizar
los instrumentos de manejo macroeconómico para amortiguar y reducir los eventuales costos
de los choques externos negativos, y con ello garantizar, entre otros aspectos, la sostenibilidad
de los servicios públicos a cargo del Estado.
Para aumentar los recaudos tributarios y moderar el crecimiento del gasto público, se han
implementado cuatro reformas tributarias, dos reformas al sistema de pensiones, dos reformas
al sistema de transferencias territoriales y otras normas para limitar el crecimiento del gasto de
funcionamiento, las cuales están contenidas tanto en normas legales como en normas
constitucionales. Por su parte, las mejores condiciones internas y externas de la economía, así
como la eliminación del subsidio a los combustibles (que en el pasado absorbía un porcentaje
importante del Presupuesto General de la Nación), también favorecieron estos avances en
materia fiscal.
Vale la pena resaltar, así mismo, los avances que se hicieron en materia del arreglo fiscalinstitucional del país. La Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal,
fijó reglas (de tipo cualitativo) para propiciar la transparencia y responsabilidad fiscal del
Estado, mediante la presentación anual del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que fija
las metas fiscales de corto plazo (vigencia siguiente) y provee la evolución indicativa del
escenario fiscal en un plazo de diez años.
El MFMP es un instrumento valioso para la programación fiscal, en particular porque ha
guiado la postura de las autoridades económicas, asegurando que la política sea coherente con
el escenario macroeconómico del país y con la sostenibilidad de las finanzas públicas en el
mediano plazo. Adicionalmente, el MFMP resulta de gran utilidad para evaluar cómo se
afectarían los resultados fiscales en el tiempo, déficit y deuda pública, y por ende permite
evaluar los riesgos en matera de insostenibilidad, frente a decisiones de gastos o ingresos.
170
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Como resultado de las decisiones adoptadas durante la última década, los indicadores fiscales
de Colombia registraron una mejora sustancial. El balance de las entidades del sector público
no financiero (SPNF) pasó de un déficit de 4,9% del PIB en 1999 a un equilibrio fiscal en
2008,132 deteriorándose por efectos de la crisis mundial a 2.6% y 3.6% de déficit en 2009 y en
lo que se espera para 2010, respectivamente. Así mismo, durante este período, el déficit del
Gobierno Nacional Central (GNC) se redujo de 6,0% a 2,3% del PIB a 2008 y tuvo un
deterioro en las dos últimas vigencias (Gráfico 23).
Gráfico 23: Balance Fiscal del Sector Público Colombiano
(Porcentajes del PIB)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010*
0,0
0,0
-0,2
-1,0
-0,8
-1,1
-1,0
-2,0
-2,2
-2,3
-3,0
-2,7
-3,2
-3,3
-3,3
-3,4
-4,0
-4,0
-5,0
-4,4
-4,9
-4,9
-5,1
-2,6
-3,6
-4,2
-4,6
-4,4
-5,3
-6,0
-6,0
SPNF
GNC
-7,0
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Las mejoras de los resultados fiscales se vieron reflejados en una reducción de la deuda neta del
SPNF, la cual se redujo en cerca de 20 puntos porcentuales del PIB entre 2002 y 2008 (Gráfico
24). Por su parte, la deuda neta del GNC registró una reducción de alrededor de 12 puntos
porcentuales del PIB. A su vez, tuvo un incremento durante 2009 y se tiene previsto para 2010
niveles de 38,6% para el SPNF y de 28,5% para el GNC, teniendo en cuenta la política
anticíclica desarrollada por este Gobierno, lo cual se explicará más adelante.
Este resultado incluye los resultados fiscales del Gobierno Nacional Central (GNC), de los gobiernos territoriales, las
entidades descentralizadas y las empresas públicas.
132
171
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfico 24: Deuda Neta del SPNF y del GNC
(Porcentajes del PIB)
50%
48,3%
47,1%
45%
43,0%
41,8%
40%
41,3%
38,8%
38,2%
37,6%
36,1%
35%
38,6%
36,0%
32,9%
30%
28,5%
27,2%
26,0%
25%
28,5%
24,9%
22,4%
20%
2002
2003
2004
2005
2006
Deuda Neta GNC
2007
2008
2009
2010
Deuda Neta SPNF
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ahora bien, desde mediados de 2008 el país enfrentó los efectos de la crisis financiera
internacional, choque al cual se sumó en 2009 el estancamiento del comercio con Venezuela.
Para evitar el efecto recesivo que sobre la economía podrían tener estos dos choques
conjuntos, el Gobierno Nacional, en ejercicio de su papel estabilizador, asumió una postura de
política fiscal anticíclica. La estrategia adoptada, cuyo fin principal era contribuir a la estabilidad
macroeconómica en época de crisis, estuvo compuesta por tres pilares: (i) el efecto de la caída
en los ingresos tributarios producto de la desaceleración de la economía, se reflejó en un mayor
déficit del Gobierno Nacional Central; (ii) se protegió el gasto público hacia sectores con alto
impacto en el crecimiento y el empleo, así como a proyectos de infraestructura y de apoyo
productivo y a programas sociales para proteger a la población más vulnerable, en especial a la
población desplazada cuyos programas no han sido objeto de reducción o aplazamiento en
ninguno de los ajustes; y (iii) estos objetivos estuvieron complementados por la adopción de
una estrategia de financiamiento ágil y previsiva ante la incertidumbre reinante sobre la liquidez
de los mercados financieros internacionales.
Esta combinación de medidas le permitió al país mantener la confianza de los mercados
financieros nacionales e internacionales con lo cual pudo acceder en condiciones favorables a
diferentes fuentes financiamiento.
172
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
La postura anticíclica adoptada fue razonable, responsable y no abandonó en ningún momento
su compromiso con la sostenibilidad fiscal de mediano plazo. Ello, junto con una postura laxa
de la política monetaria en la que el Banco de la República redujo las tasas de interés en 650
puntos básicos, se vio reflejado en un crecimiento real de la economía colombiana de 0,8%,
impulsado en gran medida por un aumento de la demanda pública de 10,2% en términos
reales, compensando así la desaceleración en la demanda privada.
El éxito de la política anticíclica aplicada en Colombia es reconocido a nivel nacional como
internacional. De hecho, el crecimiento del PIB de 0,8% en 2009 se compara favorablemente
en la región y frente a otros países emergentes a nivel internacional. Adicionalmente, si bien la
tasa de desempleo se encuentra en niveles altos (12%), nunca llegó a alcanzar lo registrado en
épocas de crisis pasadas como la de finales de 1999 cuando llegó a cerca del 20%.
b. Los retos de las finanzas públicas del Estado colombiano hacia el futuro
El objetivo de cumplir con una senda de resultados fiscales que garantice la sostenibilidad fiscal
y por ende, la estabilidad macroeconómica en el mediano plazo, implica desafíos importantes si
se tiene en cuenta el deterioro reciente de los indicadores, producto de la postura fiscal que
adoptó el Gobierno para enfrentar los efectos de la crisis internacional. Las proyecciones
fiscales de los próximos años permiten prever presiones de gasto fuertes hacia futuro, mientras
que la recuperación de los ingresos para atender su demanda es bastante lenta, dada la fuerte
desaceleración del sector privado.
Entre los compromisos de gasto más apremiantes hacia futuro, y que consumen un porcentaje
importante del presupuesto del Gobierno Nacional, están el pago de los intereses por concepto
de deuda interna y externa, las transferencias a las entidades territoriales de acuerdo con las
fórmulas constitucionales establecidas para que éstas puedan atender sus obligaciones de
educación, salud e infraestructura básica y el creciente gasto por concepto de pagos de
pensiones hasta cuando se culmine el período de transición pensional y las reformas adoptadas
en el pasado muestren con mayor fuerza sus efectos.
En la actualidad, los ingresos del GNC representan 13.9% del PIB, porcentaje del cual 12.4%
del PIB corresponde a ingresos tributarios. Por su parte, los gastos equivalen a 18.4% del PIB.
Dentro del total de gastos, los intereses de la deuda interna y externa representan 3.1% del
PIB; los pagos asociados con el Sistema General de Participaciones, SGP, 4.3% del PIB y
pensiones, 4.1% del PIB. Estos tres gastos, que son absolutamente inflexibles, representan
11.5% del PIB, es decir, 92% de los ingresos tributarios y 83% de los gastos totales del GNC.
Es decir, que para cubrir la nómina, los gastos generales, las otras transferencias y la inversión,
la Nación cuenta con muy poco margen por el lado de los ingresos, lo cual implica que para
financiarlos debe recurrir al endeudamiento. Ahora bien, para no adoptar una senda
insostenible de gasto y deuda, el Gobierno debe sacrificar el gasto más flexible pero más
productivo, que es la inversión pública y que hoy asciende a 1.9% del PIB.
La Nación enfrenta además demandas adicionales e importantes de gasto público hacia el
futuro. En particular, si bien la Reforma Tributaria aprobada recientemente por el Congreso de
173
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
la República permitirá avanzar de manera rápida en el proceso de unificación de los planes de
beneficios de salud, es probable que aún las necesidades de recursos sean mayores. Así mismo,
tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional en varios de sus Autos, el Ministerio
Público, la sociedad civil y los organismos de cooperación internacional, vienen destinándose
importantes recursos del Presupuesto para la prevención y protección, la, atención integral y la
reparación de la población desplazada, a lo que se hará referencia en apartes siguientes. No
obstante, a través del seguimiento a la políticas y a lo observado en las sesiones técnicas
regionales convocadas por la Corte Constitucional, se ha evidenciado la necesidad de disponer
de recursos adicionales, especialmente para garantizar de manera progresiva y sostenida el goce
efectivo del derecho a la vivienda, a la restitución y protección de las tierras y territorios
colectivos y a acceder a activos y capacidades para generación de ingresos, con el fin de lograr
la restitución y la estabilización socioeconómica de esta población víctima del delito de
desplazamiento forzado.
5.1.2. RECURSOS PARA GARANTIZAR EL GOCE EFECTIVO DE LOS
DERECHOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Antecedentes
Tal y como se ha mencionado en el literal anterior, pese a las restricciones fiscales y
macroeconómicas que ha afrontado la Nación, el esfuerzo en materia presupuestal que ha
realizado el Gobierno Nacional para el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada ha sido de carácter incremental y sostenido, como se ha evidenciado en los distintos
instrumentos de planeación, tales como el Plan Nacional de Desarrollo, los Documentos
CONPES y las leyes anuales de presupuesto.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario”, se observa
cómo el Gobierno Nacional, consciente de la necesidad de priorizar y buscar soluciones para
prevenir y atender el fenómeno del desplazamiento forzado en el país, contempló,
específicamente en su política de protección y promoción de los derechos humanos y del
Derecho Internacional Humanitario, la atención y prevención del desplazamiento forzado con
énfasis en cuatro componentes básicos: i) prevención y protección, ii) atención de la
emergencia, iii) generación de condiciones para el restablecimiento, y iv) fortalecimiento del
sistema nacional de atención integral, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 387 de 1997.
Durante la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo antes mencionado, la Corte
Constitucional, mediante Sentencia T – 025 de 2004, declaró la existencia de un estado de
cosas inconstitucional frente a la situación de la población desplazada, determinando con ello,
que dicha población víctima se encontraba en especial vulnerabilidad al no contar con el goce
efectivo de los derechos correspondientes. Igualmente, señaló en la sentencia una serie de
aspectos problemáticos, que consideraba, debían ser resueltos para que tal estado de cosas
inconstitucional se entendiera superado. Entre los aspectos principales, se encontraba el tema
presupuestal y de asignación de recursos, frente a lo cual le ordenó al Consejo Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada – CNAIPD- lo siguiente:
174
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Fijar la dimensión del esfuerzo presupuestal necesario para cumplir con la política
pública encaminada a proteger los derechos fundamentales de los desplazados.
• Definir el porcentaje de participación en la apropiación de los recursos que
corresponde a la Nación, a las entidades territoriales y a la cooperación internacional.
• Indicar el mecanismo de consecución de tales recursos.
• Prever un plan de contingencia para el evento en que los recursos provenientes de las
entidades territoriales y de la cooperación internacional no lleguen en la oportunidad y
en la cuantía presupuestadas, a fin de que tales recursos sean compensados con otros
medios de financiación.
• Realizar los esfuerzos necesarios para asegurar la meta presupuestal de las instituciones
del SNAIPD y adoptar un programa de acción encaminado a superar las carencias en la
capacidad institucional.
Dando cumplimiento a las órdenes antes descritas, el Gobierno Nacional realizó un ejercicio
estimativo inicial, con el fin de establecer el esfuerzo que se debía realizar en materia
presupuestal, para lograr la atención integral de la población desplazada registrada hasta ese
momento. Sin embargo en el año 2004, los sistemas de información en su mayoría se
encontraban en una etapa de construcción y depuración inicial, lo que se constituyó en un
obstáculo para determinar la población desplazada por atender, así como los costos en que
debía incurrir la Nación. Este ejercicio también se vio limitado porque aún no se contaba con
un diseño completo de todas y cada una de las políticas a través de las cuales se pudiera dar una
atención efectiva y adecuada a la población desplazada.
Como respuesta a la necesidad de contar con una política estructurada, el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 250 de 2005, el cual tenía como marco el Plan Nacional de Desarrollo 2002
-2006 y acogía las recomendaciones dadas por la Corte Constitucional de ajustar la política para
lograr una atención más eficiente de la población desplazada. Este decreto marca un hito en el
esfuerzo del Estado en la superación del estado de cosas inconstitucional, porque dio origen al
“Plan Nacional para la Atención Integral a la PD”, el cual incluye los objetivos de la política, las
estrategias y actividades que el Estado colombiano desarrollaría para prevenir el
desplazamiento forzado por la violencia y para atender integralmente a la PD.
Con posterioridad al Decreto 250 de 2005 y con el fin de atender las órdenes que impartió la
Corte Constitucional en el Auto 176 de 2005, el Consejo Nacional de Política Económica y
Social aprobó el Documento CONPES 3400 de 2005. En dicho Documento, que se considera
como otro hito en el esfuerzo del Estado para la atención a la PD, quedó consignado el
cronograma que señaló el tiempo y los mecanismos por los cuales se destinarían los recursos
para la implementación de la política pública de atención a la población desplazada.
El CONPES 3400 de 2005 reflejó los aspectos mínimos que dicho cronograma debía contener,
a la luz de lo ordenado en el Auto 176 de 2005. Estos aspectos fueron:
“1. El monto total de dineros que serán asignados con el fin de ejecutar la política de atención a la
población desplazada, desagregado:
175
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
(a) por vigencias fiscales:
(b) estableciendo la proporción de éstos que provienen de la comunidad internacional, de las
entidades territoriales, de la Nación, u otras fuentes;
(c) individualizando las personas u organismos responsables de la consecución de los recursos y de
su ejecución
(d) señalando los recursos que provendrán del presupuesto de cada entidad del nivel nacional
responsable de la ejecución de la política de atención a la población desplazada.
(e) de acuerdo al componente de la política de atención a la población desplazada al cual serán
destinados los dineros, haciendo explícitas las entidades responsables de su ejecución.
(f) diferenciando entre los recursos destinados a los programas generales para la población vulnerable
y los dirigidos a la población desplazada.”
2. El momento, así como también el ritmo mediante el cual se avanzará hasta cumplir con los objetivos
fijados en el estimativo del Departamento Nacional de Planeación, habrá de ser razonable, pero sostenido y
progresivo, en los términos del presente auto”.
En términos del esfuerzo presupuestal y priorización de recursos, el CONPES 3400 de 2005
estimó un monto de $3,97 billones de 2005 entre 2007 y 2010, los cuales se distribuían en un
75% con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación ($2,9 billones) y el 25%
restante con cargo a las entidades territoriales ($990 mil millones).
Con posterioridad a la implementación del CONPES 3400 de 2005, la Corte Constitucional,
dentro del proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, ordenó al
Gobierno Nacional, mediante Auto 218 de agosto de 2006, que le informase sobre las acciones
tomadas para corregir las falencias y problemas presupuestales que se habían indicado
inicialmente, y en particular: “(i) cómo se ha corregido o modificado el cronograma de asignación de los
recursos para financiar la política pública en cuestión, de conformidad con los resultados de las vigencias fiscales
de 2005 y 2006, (ii) cuáles han sido los ajustes realizados para asegurar la coherencia entre los montos
presupuestados y los recursos ejecutados, y para solventar las discordancias que se llegaren a presentar, y (iii)
cómo quedó incorporado el tema de la política de atención a la población desplazada dentro del proyecto de
Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 2007 y en el Plan cuatrienal de desarrollo 2006-2010.”
En respuesta a dicho Auto, el Gobierno Nacional actualizó el cronograma incluido en el
CONPES 3400 de 2005 y como resultado obtuvo una cifra de inversión de la Nación del
orden de los $3,5 billones, superior en $600 mil millones al monto correspondiente a la
participación del 75% determinada en este documento.
Sumado a los esfuerzos anteriormente mencionados, a partir de la vigencia 2006 y en las
siguientes vigencias fiscales, el Gobierno Nacional incorporó un artículo en la Ley Anual de
Presupuesto, mediante el cual se ha establecido el mandato a los órganos del presupuesto
general de la Nación que tiene bajo su responsabilidad la prevención, atención integral y
reparación de la población desplazada ha presentado avances, en el fortalecimiento y aumento
del monto de los recursos, principalmente de inversión, que se destinan a esta política.
176
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Adicionalmente, es necesario destacar que desde la vigencia 2006 y en adelante, se pueden
observar en el Anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación los
proyectos de inversión orientados a la política de prevención y atención a la población
desplazada identificados con la leyenda “Atención a la Población Desplazada – APD”. Este
esquema de presupuestación, se ha mantenido en cada uno de los presupuestos anuales del
2007, 2008, 2009 y 2010, lo que efectivamente ha permitido optimizar la información
presupuestal para el seguimiento a las políticas.
Antes de la identificación de los proyectos con la leyenda APD el proceso de cuantificación de
la inversión en la política era complejo, dado que no existía claridad sobre los proyectos a
través de los cuales se brindaba apoyo a los desplazados. El reconocimiento de esta
problemática para la identificación y el seguimiento de los recursos destinados a la población
desplazada se hizo evidente en el CONPES 3400 de 2005133, en el que se señaló lo siguiente:
“Algunas de las entidades del SNAIPD no tienen discriminada la información sobre la atención a la
PD dentro de sus programas regulares”.
“La escasa sistematización de la información por parte de las entidades del SNAIPD no permite
dimensionar plenamente el esfuerzo presupuestal real que se ha realizado hasta el momento.”
Así entonces, tanto en la formulación de los proyectos que se encuentran en el Banco de
Proyectos y Programas de Inversión Nacional- BPIN, como en el seguimiento financiero a los
compromisos, obligaciones y pagos de los proyectos, a través del Sistema de Información
Financiera – SIIF del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se cuenta hoy en día con la
posibilidad de establecer de manera transparente el monto de recursos que ha sido destinado
en el marco de la política de prevención y atención a la población desplazada.
Otro antecedente importante en materia de esfuerzo presupuestal del Gobierno Nacional lo
constituye el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para
Todos”134, dado que en él se incluyó como objetivo promover acciones y medidas de mediano
y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para
la PD. Para ello, se estimó para todo el cuatrienio alrededor de $4 billones, a precios de 2006.
Es importante resaltar que estas proyecciones iniciales contenidas en el Plan han sido
superadas en los presupuestos de cada una de las respectivas vigencias, de manera que el
esfuerzo real de la Nación ha superado, en más de $659 mil millones de 2010 esta
cuantificación inicial.
Finalmente, se tiene como antecedente el Auto 008 de 2009 mediante el cual la Corte
Constitucional ordenó a todas las entidades del Estado, acoger la decisión del Gobierno
Nacional de mantener el carácter prioritario del presupuesto para la población desplazada, de
133
134
Documento CONPES 3400 de 2005, pág.8
Ley 1151 de 2007.
177
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
no hacer recortes presupuestales a los recursos destinados a la atención a la población
desplazada y de mantener el nivel de ejecución presupuestal, sin perjuicio de posibles reajustes
que se haga a ese presupuesto como resultado del replanteamiento de políticas o de adiciones
presupuestales necesarias para garantizar los recursos necesarios para corregir las falencias
detectadas.
Lo anterior, sin duda, reafirma el compromiso real que el Gobierno Nacional ha asumido
frente a las necesidades de la población desplazada, con el único fin de facilitar los mecanismos
necesarios para garantizar el goce efectivo de sus derechos.
5.1.3. AVANCES Y RESULTADOS EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARA
ATENDER A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Los recursos asignados por el Gobierno Nacional durante el período 2002-2010 evidencian su
compromiso de dar los pasos necesarios para lograr el definitivo fortalecimiento de las políticas
y programas destinados a esta población y garantizar de manera progresiva y sostenida el goce
efectivo de sus derechos con sujeción a lo dispuesto por las Leyes 387 de 1997 y 1190 de
2008 y sus decretos reglamentarios, la Sentencia T – 025 de 2004 y sus Autos de seguimiento,
otras sentencias de tutela a partir del año 2004, lo mismo que sentencias de constitucionalidad
como la C-278 de 2007 y C-372 de 2009, proferidas por la Corte Constitucional y otras
decisiones como la Sentencia del 12 de junio de 2008 del Consejo de Estado. En consecuencia,
los recursos actualmente asignados para este fin se han multiplicado casi 10 veces entre el
período 1999-2002 y el período 2007-2010.
En lo referente a la evolución de la programación de recursos, entre 1999 y 2002 el monto del
Presupuesto General de la Nación- PGN destinado a la prevención y protección, atención y
reparación de la población desplazada alcanzó $543.109 millones de 2010; entre 2003 y 2006
éste ascendió a $2,0 billones de 2010, mientras que entre 2007 y 2010 el monto destinado a la
atención de dicha población, a través del Presupuesto General de la Nación, se estima en $5,3
billones de 2010. (Grafico 25).
178
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfico No. 25
Recursos destinados a la prevención, atención y reparación de la Población
Desplazada (1999-2010)
Millones de pesos 2010
Recursos destinados a la Población desplazada
1999-2010
(Millones de pesos 2010)
2007-2010
$5,3 billones de 2010
$ 1.536.442
2002-2006
$2,0 billones de 2010
$ 1.390.166
$ 1.309.061
$ 1.115.861
1999-2002
$543.109 millones de 2010
$ 769.212
$ 660.094
$ 436.777
$ 89.491
$ 78.097
1999
2000
$ 188.092
$ 187.428
2001
2002
$ 151.675
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: DNP- DIFP (2010)
Cabe señalar que este incremento sostenido de recursos es el resultado, por una parte, de una
adecuada planeación de las necesidades de la población y un cumplimiento sistemático de los
lineamientos fijados en el CONPES 3400 y del Plan Plurianual de Inversiones del Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: desarrollo para todos”; y por otra, de
una adecuada programación anual e identificación de los recursos, lo cual ha permitido un
mayor control y protección de los mismos en los ajustes presupuestales. Tal como se
mencionó en apartes anteriores sobre las condiciones fiscales y macroeconómicas del país, en
2009 y 2010 el Gobierno Nacional ha tenido que incurrir en aplazamientos y recortes efectivos
del Presupuesto de Gastos, pero en ningún caso los rubros orientados a la población
desplazada se han visto afectados. Este esfuerzo ha sido reconocido por la Corte
Constitucional en sendos Autos, entre ellos el 008 de 2009, al igual que por el Ministerio
Público, la sociedad civil y los organismos de cooperación internacional.
Por último, es necesario destacar el esfuerzo que ha hecho el Gobierno Nacional por priorizar
el gasto en prevención y protección, atención integral y reparación a la población desplazada
dentro de la inversión total de la Nación. Mientras que en el año 2010 la inversión total para
los diferentes programas de Gobierno equivale a tres veces la inversión de 1999, el gasto para
la población desplazada en 2010 equivale a 33 veces más que el gasto para el mismo fin en
179
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
1999. Así, la participación de los programas para la población desplazada pasó de representar el
0,54% del total de inversión en 1999 al 6,04% en 2010. (Ver tabla No.50)
Tabla No. 50
Participación de los recursos para prevención, atención y reparación de la población
desplazada dentro del total de inversión nacional
Millones de pesos
AÑO
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009 *
2010 *
Inversión Total
Definitiva
8.551.397
7.620.833
11.466.406
10.632.661
8.962.855
11.175.575
12.598.451
14.981.812
20.992.219
22.090.149
31.189.934
25.421.282
Apropiación
Desplazados
45.785
43.644
114.309
122.617
106.164
325.567
519.071
634.244
961.270
1.191.920
1.362.908
1.536.442
Parti. %
0,54%
0,57%
1,00%
1,15%
1,18%
2,91%
4,12%
4,23%
4,58%
5,40%
4,37%
6,04%
* La apropiación definitiva tiene descontado el aplazamiento en el
total de la Inversión
Fuente: DNP- DIFP (2010) – Cifras en millones de pesos
Así, la decisión del Gobierno Nacional de programar mayores recursos para la prevención y
protección, la, atención integral y la reparación de la población desplazada se ha adelantado en
medio de importantes restricciones de gasto por las enormes presiones fiscales y
macroeconómicas, las cuales se describieron anteriormente. Teniendo en cuenta que el espacio
fiscal es limitado, el énfasis en términos de recursos para la política de prevención y protección,
atención integral y reparación de la población desplazada tiene efectos a su vez sobre la
disponibilidad de recursos para otros programas sociales dirigidos para el resto de la población
colombiana, incluidas otras poblaciones vulnerables, que requieren al igual que la población
desplazada, de intervenciones específicas, integrales y continuadas por parte del Estado
colombiano.
Por ejemplo, según datos del Censo de Población 2005, el déficit total de vivienda del país es
de 1.307.757 (hogares sin una solución de vivienda). Adicionalmente, hay 2.520.298 hogares
con un déficit cualitativo de vivienda, en el sentido que se deben mejorar sus condiciones de
vivienda actual. Sin embargo, anualmente, el 80% de los recursos asignados a esta política se
concentran en la atención a la población desplazada, lo cual implica, en las actuales condiciones
fiscales, reducir los recursos para otros grupos poblacionales sin solución de vivienda. Esto, a
su vez, se refleja en problemas para reducir el déficit habitacional del país, un derecho que debe
ser garantizado a toda la población.
180
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En este momento, el Gobierno Nacional adelanta el proceso de programación del proyecto de
PGN para la vigencia fiscal de 2011. El MFMP presentado el pasado 11 de junio a las
Comisiones Económicas del Congreso de la República, contiene un recorte en el total de
inversión de la Nación entre 2010 y 2011 de más de 5%. Este ajuste obliga a hacer un recorte
en todos los sectores, incluyendo todos los programas sociales destinados a poblaciones
vulnerables, limitándose así las posibilidades de brindar soluciones a una parte significativa de
la población, con excepción de la población desplazada, frente a quienes se siguen
manteniendo los recursos en términos nominales, en cumplimiento de las órdenes de la H.
Corte Constitucional, lo cual constituye una muestra de la voluntad del Gobierno Nacional
para superar el estado de cosas inconstitucional, al igual que se ve reflejado en la
implementación de las políticas reformuladas y ajustadas con un criterio de goce efectivo de
un enfoque diferencial, tal como se expone en detalle en el presente informe.
5.1.4. AVANCES Y RESULTADOS EN LA EJECUCIÓN, LA IDENTIFICACIÓN
Y SEGUIMIENTO PRESUPUESTAL PARA PREVENIR, ATENDER
INTEGRALMENTE Y REPARAR A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Así como se han registrado importantes esfuerzos para la asignación creciente de recursos para
la prevención y protección, la atención integral y la reparación de la población desplazada, las
distintas entidades que integran el Sistema Nacional de Atención Integral para la Población
Desplazada – SNAIPD han logrado dar un carácter prioritario a la ejecución de los mismos.
Estos avances en la ejecución han sido reportados a la Corte Constitucional anualmente, en
cumplimiento de las órdenes contenidas a partir del Auto 176 de 2006. Vale la pena resaltar
que la ejecución promedio en el período 2006-2009 ha sido del 96.6%.
Gráfica 26
Ejecución de Recursos destinados a la Población Desplazada
2006-2009
Millones de pesos 2010
98,3%
99,2%
$ 1.390.166 $ 1.366.852
$ 1.309.061
94,2%
$ 1.299.074
$ 1.115.861
$ 1.051.162
94,4%
$ 769.212
$ 725.909
2006
2007
2008
Aprop vigente
2009
Compromisos
Fuente: DNP- DIFP (2010) – Cifras en millones de pesos
181
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Además de las implicaciones que la identificación de los proyectos con enfoque en la población
desplazada tiene para el proceso de programación presupuestal, tal identificación adquiere,
adicionalmente, gran relevancia en el seguimiento a la ejecución de los mismos. Con el fin de
garantizar una adecuada identificación y seguimiento a los proyectos de inversión relacionados
con la política de atención a la población desplazada, haciéndolos visibles en cada momento
del ciclo presupuestal, el Gobierno Nacional ha hecho uso de los avances en los sistemas de
información para desarrollar varias estrategias, las cuales se explican a continuación:
1. Identificación de la población desplazada en la formulación de proyectos del BPIN
Desde 2007, se ha venido trabajando en la implementación de un Sistema Unificado de
Inversiones y Finanzas Públicas - SUIFP, a cargo del DNP, mediante el cual se cuenta con
información consolidada, oportuna y de calidad sobre los proyectos de inversión financiados
con recursos del PGN. El propósito del sistema es garantizar la consistencia de la información
en las distintas fases que componen el ciclo de la inversión pública y así asegurar la coherencia
entre la formulación, la programación, la ejecución y el seguimiento a los proyectos de
inversión.
La base de este sistema es el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional, el
principal soporte de los procesos de planeación, presupuestación, seguimiento, control y
evaluación de resultados de la inversión pública financiada o cofinanciada con recursos del
PGN. Conforme a lo anterior, la nueva versión del BPIN en Web constituye un avance para el
mejoramiento de la gerencia de la inversión pública, al facilitar la consolidación y análisis de la
información de proyectos durante todo su ciclo de vida, de manera articulada con las políticas
de desarrollo. Igualmente, el BPIN en Web contribuye a la incorporación de criterios de
eficiencia y eficacia en la asignación y ejecución de los recursos de inversión estatal, mediante la
definición de proyectos como conjuntos coherentes de acciones realizables, financiables,
específicas y ubicadas espacial y temporalmente, proporcionando información veraz y
confiable sobre los resultados de la inversión pública.
Este nuevo sistema contempló en su diseño un subcomponente que tiene como propósito
definir las características demográficas de la población beneficiada por cada uno de los
proyectos de inversión y sus respectivos recursos. Entre dichas características se cuentan:
-
Desplazados
Discapacitados
Grupos étnicos
Grupos poblacionales categorizados por edad
Grupos poblacionales atendidos por las dimensiones del Programa Red Juntos
Grupos poblacionales categorizados por sexo
Grupos poblacionales categorizados por zona.
182
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Lo anterior permite que, en aquellos proyectos de inversión que no contengan la leyenda
específica de Atención a la Población Desplazada (APD), sea posible identificar, tanto en la
formulación como en el seguimiento, a las personas beneficiadas por categoría y recursos
asignados. De igual forma, para los proyectos específicos de población desplazada, las
entidades que hacen parte del PGN pueden identificar los recursos asignados a dicha
población, teniendo en cuenta características especiales como discapacidad, grupo étnico, edad
y sexo, entre otros.
2. Identificación de la población desplazada en el Sistema de Seguimiento a Metas de
Gobierno - SIGOB
El Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno – SIGOB es una herramienta de trabajo
interinstitucional y de información gerencial del Presidente de la República, desarrollado en
línea para la programación, gestión y monitoreo de los resultados de los principales programas
de acción de Gobierno. En este sistema interactúan las entidades de la Rama Ejecutiva
involucradas directamente en el cumplimiento de los compromisos del Gobierno, las cuales
reportan la información de los avances alcanzados con respecto a las metas cuatrienales y
anuales relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo –PND- y otros compromisos
prioritarios del Gobierno Nacional.
Así mismo, debido a la importancia de la política de prevención y protección, atención integral
y reparación a la población en situación de desplazamiento forzado, el DNP, en conjunto con
las entidades del SNAIPD, desarrolló indicadores específicos sectoriales, fundamentados en el
goce efectivo de derechos, entre los que se destacan los siguientes: (i) Viviendas entregadas con
certificado de habitabilidad para población desplazada; (ii) Familias desplazadas beneficiadas
con subsidios para la adquisición de tierras; (iii) Porcentaje de familias inscritas en el Registro
Único de Población Desplazada RUPD- con Ayuda Humanitaria de Emergencia; (iv) Personas
desplazadas beneficiadas por proyectos productivos cofinanciados por Fomipyme, entre otros.
3. Sistema de Seguimiento a los Proyectos de Inversión -SPI
El sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión - SPI, como un módulo del Sistema
Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas -SUIFP, permite hacer monitoreo mensual,
físico, financiero y cronológico a los proyectos de inversión que hacen parte del Presupuesto
de Inversión de la Nación. Este seguimiento se hace a partir de la definición de indicadores
adecuados de producto y gestión y la identificación de las actividades críticas dentro del
cronograma de cada proyecto. Adicionalmente, el sistema permite hacer seguimiento a la
ejecución regional de la inversión, al igual que las metas para aquellos proyectos clasificados
como regionalizables. Esto introduce una nueva dimensión de análisis presupuestal que busca
una planeación más consistente y la existencia de herramientas más robustas para la medición
de la equidad regional del país.
Este sistema de seguimiento trae consigo grandes oportunidades. Por un lado, el Gobierno
Nacional puede mostrar y supervisar los resultados de su gestión en el corto plazo, proyecto a
183
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
proyecto, y, por otro, la ciudadanía cuenta con un instrumento veraz para informarse y
verificar la inversión que el Gobierno hace con los impuestos pagados, para el desarrollo del
país. Por esto el sistema no debe verse sólo como un instrumento de administración pública,
sino en su dimensión real, dado que se trata de una valiosa herramienta para enriquecer la
democracia en lo que a discusiones presupuestales se refiere, y es un paso significativo en la
senda hacia una presupuestación por resultados.
5.1.5. PROYECCIÓN DE COSTOS Y PLAN FINANCIERO DE LA POLÍTICA DE
PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN, ATENCIÓN INTEGRAL Y
REPARACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA.
Con el objetivo de cuantificar la magnitud del esfuerzo presupuestal que el Estado debe
realizar de manera progresiva y sostenida para garantizar el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, el Gobierno Nacional realizó un ejercicio preliminar de costeo de las
políticas de prevención y protección, atención integral y reparación a la población en situación
de desplazamiento forzado, incluidas aquellas que con ocasión del Auto 008 de 2009 fueron
reformuladas y ajustadas.
Sin embargo, es importante precisar que si bien el ejercicio de costeo se realizó por derechos y
políticas y tiene en cuenta variables específicas de acuerdo con la población a atender, las líneas
y objetivos de cada política, es importante advertir que es un ejercicio preliminar e indicativo
que tiene algunas limitaciones que esperan ser subsanadas a través de una consultoría que está
en proceso de contratación por parte del DNP, y que tiene por objetivo construir un modelo
de decisión dinámico que integre las diferentes variables que competen a la política de
prevención y protección, atención integral y reparación a la población en situación de
desplazamiento forzado.
Lo anterior implica que el ejercicio de costeo que se expone en el presente capítulo es sujeto de
revisión en el marco de la elaboración del CONPES de priorización de recursos presupuestales
para atender a la población desplazada, en línea con la actualización del CONPES 3400 de
2005 que se adelantará en el segundo semestre de 2010. Vale la pena resaltar, sin embargo, que
el ejercicio acá presentado se realizó con el mayor rigor técnico posible, con participación de
todas las entidades del SNAIPD, teniendo en cuenta los lineamientos de los componentes
reformulados y ajustados de la política, de manera que constituye una base seria para la
elaboración del plan que se propone.
Si bien en este informe no se incluye con excesivo detalle la descripción de la elaboración de
este ejercicio de costeo, en caso de requerirlo, el Gobierno Nacional está presto a brindarle a la
H. Corte Constitucional todas las explicaciones que requiera frente a este ejercicio preliminar
de costeo.
Para facilitar la lectura del ejercicio de costeo, es importante empezar por hacer explícitos los
supuestos a partir de los cuales está diseñado. A continuación se exponen los supuestos
generales, comunes a todas las políticas, y aquéllos supuestos particulares.
184
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
5.1.5.1.
Supuestos Generales:
- La información básica del ejercicio proviene de los resultados de “La línea base del
cálculo de indicadores de Goce Efectivo de Derechos” (Módulo fuerza laboral),
obtenidos en 2008; de Infojuntos (caracterización rural); del RUPD y de la II
Encuesta Nacional de Verificación desarrollada por el Centro de Investigaciones
para el Desarrollo-CID para la Comisión de Seguimiento durante los meses de julio y
agosto de 2008.
- Este ejercicio, además, refleja la redefinición de las políticas de atención a la población
desplazada (Tierras, Vivienda, Generación de Ingresos, principalmente) y los
reajustes a algunas políticas (AHE) que se presentó a la Honorable Corte
Constitucional en el mes de octubre de 2009.
- Para todas las políticas, con excepción de la política de tierras, se toma como base la
población registrada en el RUPD, a 30 de abril de 2010, que ha realizado por lo
menos un requerimiento de ayuda sobre el SNAIPD. Es decir, en este ejercicio
inicial se tomó a población que además de estar registrada en esta base de datos, ha
solicitado acceso a al menos uno de los programas orientados a la población en
estado de desplazamiento forzado.
- Este ejercicio no incluye proyecciones de costos para los registros de población
desplazada en el RUPD posteriores al 30 de abril de 2010. Para efectos del cálculo de
Atención Humanitaria de Emergencia –AHE, se proyectan nuevos registros en el
RUPD para el año 2011.
- Teniendo en cuenta los resultados de la II Encuesta Nacional de Verificación de la
Comisión de Seguimiento y el interés del Gobierno Nacional de apoyar en
condiciones de dignidad y seguridad la decisión voluntaria de retornar en aquella
población que no ha definido su intención de retorno, se hizo el supuesto, para este
ejercicio, que el 82% de los hogares desplazados se ubican en un entorno urbano y el
restante 18% en un entorno rural.
- Todos los costos del ejercicio se expresan a precios de 2010.
5.1.5.2.
Supuestos específicos
- Tierras:
•
El ejercicio de costeo parte de la base que ésta es una política que se centra
principalmente en la restitución y reparación por la vulneración de los derechos o
expectativas de los derechos sobre la propiedad y uso de la tierra a causa del
fenómeno del desplazamiento, en el contexto de la Política de Verdad, Justicia y
185
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Reparación, y Atención Integral.. Por lo tanto, no es una política de acceso o
redistribución de tierras.
•
No debe perderse de vista que la responsabilidad por la restitución y la
reparación y sus costos recaen sobre los victimarios. En consecuencia, el Estado
asume una responsabilidad subsidiaria, de carácter solidario.
•
Se proyectan costos para los siguientes componentes: (i) reforma normativa; (ii)
compensación y alivios de pasivos; (iii) unidades de restitución y reparación y
fortalecimiento a los jueces; (iv) reparación de tenedores, poseedores y ocupantes
de la tierra; (v) formalización, protección, y prevención, e (vi) información.
•
El universo de atención de reclamantes se determinó tomando como base la
población que en el RUPD reportó una pérdida de su tierra por el
desplazamiento; el número de familias que registran derechos en el Registro
Único de Predios y Territorios Abandonados - RUPTA y que no están en el
RUPD y los números de delitos sobre despojo de tierras que se han declarado vía
Justicia y Paz, siempre que no estén ni en RUPD ni en RUPTA.
•
Los universos para los componentes de restitución y reparación en la política de
tierras, se estimaron a partir del registro total de desplazados en el RUPD, del
cual se tomó el 61% que corresponde a reclamos sobre la tierra. Esta cifra fue
luego ajustada adicionando los casos que aparecen en RUPTA y Justicia y Paz,
que no están en dicho registro. Este número de casos fue luego clasificado,
aplicando los porcentajes de propietarios, poseedores, ocupantes, tenedores y
territorios étnicos, tal como se clasifican las solicitudes del RUPTA.
- Vivienda:
•
Del número total de hogares registrados en el RUPD, se descuentan los hogares
que han sido beneficiarios con asignaciones de Subsidio Familiar de ViviendaSFV urbano y rural, según la información reportada por Fonvivienda y el
Ministerio de Agricultura.
•
Supone que el 14% de los hogares registrados en el RUPD no requieren solución
de vivienda urbana ni rural (de acuerdo con el documento "Evaluación de
impacto de los programas de vivienda rural y urbana para la población
desplazada" UTEC - Acción Social (2009)).
•
Para determinar los porcentajes por modalidad (adquisición de vivienda nueva o
usada, construcción en sitio propio, mejoramiento y arrendamiento) para las
nuevas convocatorias de SFV Urbano se utilizó la información de los resultados
de la “Línea de base del cálculo de indicadores de Goce Efectivo de Derechos
(2008)” que efectuó el Gobierno Nacional.
186
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
Para determinar los porcentajes por modalidad para las nuevas convocatorias de
SFV Rural, se utilizó el promedio ponderado histórico de las asignaciones.
•
Para calcular los recursos para promoción de oferta y demanda (Art. 8 Decreto
4911 de 2009), se diferenció el número de Salarios Mínimo Legales VigentesSMLV a entregar por modalidad de SFV.
- Generación de Ingresos
•
El ejercicio de costeo del componente de generación de ingresos tomó como
base para la definición de los universos de atención, el documento CONPES
3616 de 2009-“Lineamientos de la Política de Generación de Ingresos para la
Población en Situación de Pobreza Extrema y/o Desplazamiento”-, que
establece como objetivo de la política de Generación de Ingresos (PGI)
desarrollar e incrementar el potencial productivo de la población en situación de
pobreza extrema y desplazamiento (PPED), aprovechando sus capacidades y
creando oportunidades para que puedan acceder y acumular activos. En este
sentido, como la PGI no es un programa de transferencia de renta, la definición
de la población por atender y los costos guarda relación con las rutas de atención
que varían de acuerdo con las características de la población.
•
Tal y como se describe en el capítulo respectivo del presente informe, la PGI
establece una ruta general para la población objetivo: (i) Caracterización e
identificación del perfil laboral; (ii) Orientación ocupacional; (iii) Educación,
capacitación y apoyo psicosocial; y (iv) Intervenciones dependiendo de las
características de la población en empleabilidad, apoyo a nuevos
emprendimientos o fortalecimiento a negocios existentes en el caso urbano y
empleabilidad, asistencia técnica o acceso a tierras, en el caso rural. De acuerdo
con la caracterización que se hizo del universo, se estableció la población por
atender en cada uno de las rutas de intervención.
•
Las intervenciones de la PGI son individuales (exceptuando aquellas que
corresponden a acceso a tierra), y por tanto el universo se construyó con las
personas que están incluidas en el RUPD y que hacen parte de la Población
Económicamente Activa (PEA). La Población Inactiva (en su mayoría
discapacitados, menores de 18 años y mayores de 65 años) está previsto que va a
ser atendida con otro tipo de oferta, específica para sus necesidades.
•
Para conocer el universo de atención de cada una de las rutas de intervención de
la Política de Generación de Ingresos-PGI se tomó:
-
Los resultados de la línea base del cálculo de indicadores de Goce
Efectivo de Derechos (Módulo fuerza laboral) que realizó el Gobierno
Nacional.
187
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
-
Información de Infojuntos (caracterización rural).
•
La PGI busca que la población en situación de desplazamiento goce
efectivamente del derecho a la Generación de Ingresos, lo que significa que sus
ingresos estén sobre la línea de indigencia y como resultado, sobre la línea de
pobreza. Por lo anterior, el universo de atención lo conforman las personas que,
además de estar incluidos en el RUPD y ser parte de la PEA, estén bajo la línea
de pobreza, estimada en 94.2%, según los resultados de la línea base del cálculo
de indicadores de Goce Efectivo de Derechos.
•
El universo definido (RUPD + PEA + bajo línea de pobreza) es objeto de
alguna intervención de la PGI, sin importar si ha sido atendida con programas en
el pasado, o si actualmente se encuentra empleada o percibe ingresos de otras
fuentes. Esto se justifica en los altos niveles de pobreza para esta población
(superior al 94%) que indican que la actividad que desempeña no es garantía para
generar ingresos suficientes y sostenibles. Así, las intervenciones pasadas se
deben reflejar en la situación actual, y por ende en rutas más cortas de atención.
•
Para la estimación de los costos se utilizó la información de la oferta
correspondiente a programas de Acción Social (PAI, Capitalización
Microempresarial, Activos Improductivos, ReSA), MCIT (Fomipyme), Sena
(Jóvenes Rurales, Ampliación de Cobertura, Capacitación Desplazados, Servicio
Público de Empleo del SENA), MADR (Programa de Asistencia Técnica
Integral), Incoder (Subsidio Integral de Tierras, Atención Humanitaria de
Emergencia).
- Atención Humanitaria de Transición- AHT
•
Se descuenta la población desplazada que ya ha sido atendida a través de la
política de AHT.
•
Se estima un subsidio de alojamiento permanente para aquellos hogares que no
tienen vivienda propia según la "Evaluación de impacto de los programas de
vivienda rural y urbana para la población desplazada" UTEC - Acción Social,
2009. Este subsidio se mantiene en el tiempo hasta tanto la población afectada
tenga un subsidio de vivienda nueva o construcción en sitio propio aplicado.
- Educación
•
Para determinar la población a atender se utilizó la distribución por rangos de
edad registrada en el RUPD y los resultados de la línea base del cálculo de
indicadores de Goce Efectivo de Derechos que hizo el Gobierno Nacional. Esta
última se utiliza específicamente para determinar la población entre 18 y 25 años
que no tenía secundaria completa en el momento de la encuesta.
188
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
- Salud
•
Para determinar la población a atender se utilizó la distribución por rangos de
edad registrada en el RUPD.
•
El costeo del componente de atención de apoyo psicosocial se brinda a la
proyección de población registrada en el RUPD.
- Alimentación
•
Todos los niños menores de 5 años reciben desayuno infantil y están
matriculados en un establecimiento formal.
•
Todos los niños y adolescentes reciben alimentación escolar.
•
Todos los mayores de 65 años reciben un subsidio en especie o en efectivo de
alimentación.
•
El costo se calcula anualmente y se proyecta igual en el tiempo suponiendo que,
en promedio, la población que entra a cada programa es la misma que sale.
- Familias en Acción
•
Para determinar la población a atender se utilizó el estimado de familias
desplazadas beneficiadas por este programa para la vigencia 2010 y el costo
respectivo, reportado por el Programa Familias en Acción de Acción Social.
- Identificación
•
El costo se calcula con base en la población que no se encuentra plenamente
identificada según el cruce de la información que arrojan las diferentes bases de
datos tales como el RUPD y las de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
- Otros Costos y Costos Fijos
Por último, se proyectan costos asociados a otros programas de gobierno para la
atención a la población desplazada tales como Batuta, los programas de protección y
garantías, el cumplimiento e implementación de los programas ordenados en los
Autos 004 y 005 de 2009, el fortalecimiento de las Unidades de Atención y
Orientación, entre otros. El mantenimiento y ampliación de los sistemas de
información también se incluye en el rubro de otros costos. Adicionalmente, se
estiman los costos fijos asociados al personal, la administración y operación de los
distintos programas.
189
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
5.1.5.3.
Estimación de costos
Teniendo en cuenta los supuestos anteriormente mencionados, para los próximos 10 años se
estima que el costo total de la Política Integral de Prevención y Protección, Atención Integral
y de Reparación a la Población Desplazada asciende a $44,2 billones de pesos de 2010. Como
se puede observar en la tabla 51 el 80% de este costo se concentra en las políticas de
Educación, Salud, Vivienda, Tierras y Generación de Ingresos.
Tabla 51
Costos Política Integral de Prevención, Atención y Reparación a la Población Desplazada
(Millones de Pesos de 2010)
POLÍTICA
Educación
Salud
T ierras
Vivienda
Generación de Ingresos
Alimentación
Familias en Acción
AHE transición
AHE - Emergencia /1
Vida, integridad, libertad y seguridad
Identificación
Subtotal Políticas
Otros Costos
Costos Fijos
TOTAL
1/
VALOR (Millones
de $)
%
9.067.350
7.918.482
7.190.032
6.501.211
4.645.237
2.636.686
2.498.462
2.318.493
20,50%
17,90%
16,26%
14,70%
10,50%
5,96%
5,65%
5,24%
147.202
121.752
5.199
0,33%
0,28%
0,01%
43.050.105
97,33%
446.615
732.370
1,01%
1,66%
44.229.090
100,00%
Se incluy e la AHE sólo para el año 2011
Fuente: DIFP -DNP
5.1.5.4.
Fuentes de Financiación y Plan Financiero
Es importante mencionar que los esfuerzos actuales, en términos de recursos, se siguen
manteniendo en el futuro, tal como lo establece el MFMP. En éste se incluyeron recursos del
orden de $33 billones de 2010, para cubrir los requerimientos de la política integral de
prevención y protección, atención integral y reparación de la población desplazada para los
próximos 10 años.
190
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Este monto es verdaderamente importante si se tiene en cuenta que para corregir el desvío
transitorio de la trayectoria fiscal que traía el país con anterioridad a la crisis financiera ha sido
necesario revisar la senda de gasto futuro, en aras de mantener la disciplina y que conlleve a la
sostenibilidad fiscal.
El actuar del Gobierno Nacional en un escenario fiscal tan complejo como el que hemos
descrito a lo largo del presente documento y teniendo un panorama de gasto público
presionado por nuevos gastos, como es el de garantizar recursos adicionales para financiar la
política pública de atención integral a la población desplazada reformulada y alcanzar una
financiación adecuada del sistema de salud, entre otros temas, conlleva a que la gestión pública
debe orientarse hacia la responsabilidad y la estabilidad, con reglas fiscales claras, con metas de
mediano plazo y capacidad de estabilización en el corto plazo, enfocadas en el crecimiento, el
empleo y la equidad, variables de directa incidencia en el grado de competitividad y nivel de
inversión extranjera en el país135.
En consecuencia la propuesta de financiación básica que se presenta a consideración de la
Corte, contiene los preceptos a los que nos hemos referido y que han guiado la postura del
Gobierno en la elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado recientemente al
Congreso de la República, pero al mismo tiempo, busca generar las condiciones necesarias para
garantizar de manera progresiva y sostenida el goce efectivo de los derechos de la población
víctima del desplazamiento forzado.
Los recursos correspondientes a la financiación básica que están contenidos en el Marco Fiscal
de Mediano Plazo provienen principalmente, en su orden, de: presupuesto de inversión de la
Nación (39% del total); Sistema General de Participaciones-SGP para Educación (27%);
Sistema de Salud (20%) que se espera que, en virtud de los principios constitucionales de
corresponsabilidad y concurrencia, sean destinados por las entidades territoriales para la
atención a dicha población; recursos propios de los Establecimientos Públicos Nacionales
como el SENA y el ICBF (10%), Funcionamiento de las entidades públicas nacionales (2%) y
Universidades Públicas136 (2%) que implementen iniciativas para la atención de la población
desplazada, en desarrollo de la autonomía que les es reconocida por la Constitución Política,.
(Ver tabla 52).
ONU - CEPAL. Revista de la CEPAL No. 65, agosto 1998.
Se incluyen los aportes que por Ley 30 le corresponde a la Nación transferir a las Universidades Públicas. Lo anterior
teniendo en cuenta que una de las estrategias para implementar la política de generación de ingresos es el acceso a la educación
superior.
135
136
191
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 52
Recursos Incluidos dentro del MFMP
(Miles de Millones de Pesos de 2010)
Fuentes
Total
Dentro del MFMP
33.013
SGP- Educaciòn
9.067
Sistema de Salud ( sgp, fosyga, nuevas fuentes)
6.493
Inversión Propios (ICBF y SENA)
3.408
Inversión Nación
Funcionamiento (Incluye Universidades Públicas)
12.841
1.204
Fuente: DIFP -DNP
Adicionalmente, se estima que por la venta de los predios restituidos se alimentará un fondo
por valor de $1.1 billones para el componente de compensación de la política de tierras, tal
como se expuso en el documento de política presentado ante la Honorable Corte
Constitucional el 30 de octubre de 2009, componente al que a su vez también se hace
referencia en el presente informe.
Tabla 53:
Recursos Fondo de Tierras
(Miles de Millones de 2010)
Fuentes
Fondo de Tierras
Total
1.171
Fuente: DIFP -DNP
Por lo anterior, de un costo total de $44,2 billones, se han identificado fuentes por $34,1
billones, lo cual implica la necesidad de hacer esfuerzos adicionales por $10 billones en los
próximos 10 años.
En estas condiciones, el Gobierno debe presentar un proyecto de financiamiento adicional al
contenido en el MFMP que busque generar ingresos que le permitan garantizar de manera
progresiva y sostenida el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, mediante la
implementación de la política integral, recientemente reajustada y reformulada en
cumplimiento de los diferentes Autos de seguimiento a las órdenes contenidas en la Sentencia
T-025 de 2004 y las demás decisiones proferidas por la H. Corte Constitucional y desde el 2008
por el Consejo de Estado, que a su vez no afecte las condiciones para garantizar los derechos
del resto de la población y en especial de la población vulnerable no desplazada, frente a
quienes el Estado tiene obligaciones específicas y de suma relevancia también.
Con la proyección de costos antes descrita, se establece la programación de gastos en el tiempo
para atender los requerimientos de recursos de la política de prevención y protección, atención
integral y reparación de la población desplazada.
192
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
De conformidad con el análisis fiscal realizado, se determinó que el país, haciendo un
importante esfuerzo en términos de recursos y de distribución de los mismos, podría atender
esta política de manera progresiva y sostenida, en un horizonte de diez años, dada la magnitud
de la tragedia y de las necesidades presupuestales que ésta conlleva, así:
Tabla 54
Plan Financiero
(Billones de pesos de 2010)
CONCEPTO
Marco Fiscal de Mediano
Plazo
2011
3,17
Fondo de Tierras
Venta de Activos y Cartera
Nuevas Fuentes de
Recursos
0,50
TOTAL
3,67
2012
2013
2014
2015
2016
3,25
3,32
3,32
3,32
3,32
0,15
0,18
0,23
0,30
0,32
0,75
0,75
4,15
4,25
2017
3,32
2018
3,32
2019
3,32
2020 TOTAL
3,32 33,02
1,17
2,00
1,00
1,00
1,00
1,25
1,25
1,25
1,29
8,04
4,55
4,62
4,65
4,57
4,57
4,57
4,61 44,23
Fuente: MHCP- DNP
Esta propuesta de financiamiento es una medida de carácter temporal, tendiente a canalizar
recursos adicionales a los ya destinados para coadyuvar al financiamiento de los diferentes
programas definidos para la prevención, atención y reparación de la población desplazada en
un horizonte de tiempo razonable, acorde con la capacidad económica del Estado colombiano
y buscando no desconocer otras obligaciones a cargo del mismo frente a otros grupos
vulnerables de la sociedad.
Cualquier alternativa que se formule para lograr este propósito requiere primero ser analizada
desde un contexto institucional y en segundo lugar ver su viabilidad y posibilidad de
cumplimiento. En este sentido, es preciso señalar que la propuesta de financiamiento que a
nivel general se presenta en este documento requiere necesariamente de la participación del
Congreso de la República para que a través de la aprobación de leyes defina la redistribución de
los recursos actuales o la consecución de nuevos, bien sea cambiando el destino y cuantía de la
asignación del régimen de regalías o creando nuevos tributos y/o sobretasas a los existentes,
sean éstos de carácter nacional o regional y local.
Así mismo, en el tema de regalías debe revisarse si se requiere una modificación constitucional
para flexibilizar el uso y distribución de las mismas, la cual también debe realizarse a través del
Congreso. Lo que queda claro es la imposibilidad de que a través de una fuente única se pueda
arbitrar la totalidad de recursos necesarios para garantizar de manera progresiva y sostenida el
goce efectivo de los derechos de la población desplazada y dar cobertura a las necesidades aquí
definidas. Por esta razón, es imperativo que se formule un modelo de financiamiento que
incluya alternativas como el redireccionamiento de los recursos de regalías tanto directas como
indirectas, a través del Fondo Nacional de Regalías. Así mismo, resulta importante revisar
diversas alternativas tributarias, que se destinen exclusivamente a la financiación de la política
de prevención, atención y reparación a la población desplazada.
193
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Por ejemplo, algunas alternativas que el Gobierno Nacional ha contemplado, son establecer el
cobro de una estampilla de solidaridad sobre algunas transacciones de manera que participe en
la financiación del plan toda la sociedad colombiana, en pro de la población desplazada, o
aumentar la tarifa de IVA, o crear una sobretasa del predial para atender las metas fijadas por la
política de tierras, en materia restitución y protección, en el ámbito territorial.
Por supuesto, la definición de nuevos impuestos o sobretasas debe pasar por un análisis
profundo, de manera que dichos impuestos no tengan un efecto negativo en el
comportamiento de la economía y preserven los principios de eficiencia, equidad y
progresividad que se exigen a la tributación, lo cual le da las características de viabilidad a la
propuesta señalada.
Con el fin de dar al Gobierno recién electo un tiempo prudente para determinar y tramitar ante
el Honorable Congreso de la República los cambios necesarios para cerrar el financiamiento de
esta política, el Gobierno Nacional se permite proponer como estrategia para obtener recursos
adicionales durante los próximos tres años a través de la venta de los activos improductivos de
la Nación y la recuperación de cartera a través de la Central de Inversiones – CISA.
A continuación se presentan los elementos de esta estrategia:
1) Sistema de Información de Gestión de Activos - SIGA
El SIGA (que administra CISA) es la herramienta a través de la cual se consolida de manera
dinámica el inventario de todos los inmuebles del Estado cuya administración se encuentra en
cabeza de Central de Inversiones S.A. - CISA. Por ley, todas las entidades públicas de todos los
órdenes (nacional, territorial y órganos autónomos), deben reportar la totalidad de sus activos
inmobiliarios en un plazo determinado. Dicho inventario arroja a la fecha un total de 33.000
inmuebles, por un valor catastral de $4.5 billones137.
a) Inmuebles no requeridos por las entidades del orden nacional
De acuerdo con la información reportada por las entidades en el SIGA, con corte de mayo de
2010, sobre el inventario total se identificaron los siguientes inmuebles no requeridos por las
entidades del orden nacional, y por ende susceptibles de ser vendidos:
N° de inmuebles
Valor catastral
10.500
$1.1 billones
2) CISA como vehículo para monetizar los activos públicos
La Central de Inversiones S.A. - CISA es el Colector de Activos del Estado que adquiere,
administra, sanea, mantiene y/o enajene los activos, cualquiera que sea su naturaleza, de las
137
No se debe confundir el total de inmuebles del Estado (33.000), con los inmuebles que se pueden vender (10.500):
mientras el primer universo tiene un valor de 4.5 billones, el segundo es de 1.1 billones.
194
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
entidades públicas de cualquier orden, con el objeto de alcanzar una gestión eficiente,
maximizando el retorno económico y social de los activos del Estado.
Entre el año 2000 y el año 2007 CISA fue el colector de la crisis financiera de la banca pública
de finales de los 90. Posteriormente, mediante el CONPES 3493 de 2007, se estableció la
estrategia para que la gestión de activos públicos se realice a través de CISA mediante el
Programa para la Gestión de Activos Públicos –PROGA.
Conforme a lo anterior, CISA se constituye como el vehículo para monetizar los activos
improductivos del Estado, para lo cual actualmente cuenta con dos herramientas normativas,
esto es, el Decreto 4637 de 2008 que reglamentó los Planes de Enajenación Onerosa y el
Decreto 3297 de 2009 que reglamentó el SIGA y dictó algunas disposiciones sobre la
movilización de activos
3) Movilización de los inmuebles no requeridos por las entidades Nacionales
Con el fin de hacer efectiva la movilización y monetización de los activos no requeridos por las
entidades públicas, especialmente las del orden nacional, se está adelantando un ajuste en la
política general que incluye la expedición de un decreto de manera que se garantice el
imperativo cumplimiento por parte de las entidades públicas del orden nacional para que
transfieran “inmediatamente” los inmuebles reportados en el SIGA e identificados como
“no requeridos” a CISA. El proyecto de decreto prevé que la transferencia debe realizarse
mediante acto administrativo, facilitando la transferencia de los activos, evitando los tiempos
muertos y gastos de escrituración.
Una vez transferidos a CISA, estos activos podrán ser comercializados bajo las políticas y
procedimientos de la compañía para obtener su monetización a través de la venta a terceros y
retorno de los recursos correspondientes al Tesoro Nacional.
4) Depuración de la información de los Inmuebles no requeridos de las entidades
del orden Nacional.
De acuerdo con la base del SIGA, lo únicos inmuebles identificados como no requeridos,
propiedad de las entidades públicas del orden nacional, son 10.500 inmuebles por valor de $1.1
billones, de los cuales 4.000 inmuebles no han presentado avalúo catastral. Por lo anterior, es
posible suponer que la venta de estos activos generará un mayor ingreso al de la cuantificación
actual, bien por la negociación de los activos sobre los cuales hoy no se tiene avalúos, o bien
por la enajenación por el valor comercial de los bienes.
Adicionalmente existe una cartera gestionable a cargo de CISA que alcanza una cuantificación
de $1 billón adicional. Con estas dos fuentes, se presenta un cálculo conservador por $2
billones para financiar los tres próximos años el valor adicional necesario para atender a la
población desplazada, teniendo el costeo presentado en este documento y su consecuente Plan
Financiero.
Como se ha mencionado anteriormente, hay varias alternativas de financiamiento para el resto
del adicional necesario para cerrar las necesidades de recursos, las cuales dependen de las
propuestas que el Gobierno recién electo presente al Congreso de la República.
5.1.5.5.
Comparación del ejercicio de la Comisión de Seguimiento
195
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En el mes de enero del presente año, la Comisión de Seguimiento de Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado presentó una propuesta para establecer un Sistema Integrado de
Corresponsabilidad (SIC) entre las entidades nacionales y territoriales, con el objeto de
contrarrestar la desigualdad entre la respuesta y capacidad institucional de las distintas regiones
del país. En dicha propuesta se hace referencia a los costos que debe financiar la Nación para
atender a la población desplazada, así como a las posibles fuentes de recursos para lograrlo.
Teniendo en cuenta que en este informe se presenta un costeo de esta misma política, el
Gobierno Nacional considera de la mayor importancia explicar a la Honorable Corte
Constitucional las diferencias entre los dos ejercicios. Así mismo, más adelante, se hará una
referencia a las fuentes de financiación propuestas por la Comisión.
En cuanto al costeo, las principales diferencias entre uno y otro ejercicio giran en torno a tres
temas: (i) el universo de población analizada; (ii) la metodología de cálculo; y (iii) las políticas y
programas que se incluyen en el costeo. Así, mientas que el costo total calculado por la
Comisión de Seguimiento fue de $81 billones (incluyendo lucro cesante por $53 billones, que
debería ser pagado por los victimarios), el costo calculado por el Gobierno Nacional asciende a
$44,2 billones
A continuación se explican cada uno de los literales antes mencionados:
• El universo de población analizada: La Comisión estructura su costeo sobre la base de
una proyección del registro de población desplazada a diciembre de 2010, asumiendo
un subregistro en el RUPD de 27,7% para personas y 22,8% para hogares, lo cual
implica un universo a atender de 1.081.185 hogares y 5.092.113 personas. El Gobierno
Nacional, para el costeo que se presenta en este capítulo, tiene en cuenta la población
registrada en el RUPD a 30 de abril de 2010, que haya realizado por lo menos un
requerimiento al Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada SNAIPD, excepto para la Ayuda Humanitaria de Emergencia, AHE. Para el costeo de
esta última, además de considerarse la población registrada a 30 de abril, se proyecta el
registro de hogares desplazados a diciembre de 2011. Lo anterior implica que en la
metodología de costeo que se presenta en este documento por parte del Gobierno
Nacional, el universo a atender desde las distintas políticas, dentro de las que se excluye
tierras, es inferior en 472.217 hogares y en 2.428.810 personas con respecto a la
propuesta de la Comisión.
• La metodología de cálculo: La Comisión parte de los costos unitarios establecidos en el
Documento CONPES3400 de 2005 y actualiza algunos a precios de 2010. Esto
contrasta con la metodología utilizada en este costeo por el Gobierno Nacional, que a
partir del rediseño de las políticas consultó a las entidades del SNAIPD en abril de
2010 para conocer los costos unitarios de cada uno de los componentes de las mismas,
teniendo una información más actualizada y sobre la base de la implementación de las
políticas reformuladas y ajustadas en cumplimiento de los Autos de seguimiento.
196
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Las políticas y programas que se incluyen en el costeo: La Comisión incluye las de
identificación, AHE, tierras, generación de ingresos, vivienda y el lucro cesante y los
animales; mientras el Gobierno Nacional costea algunas de éstas, sin incluir lucro
cesante y animales (cuya responsabilidad de pago está a cargo de los victimarios), y
adicionalmente costea los programas de salud, alimentación, educación, vida,
integridad, libertad y seguridad personal, otros costos y costos fijos, como se describió
en detalle anteriormente.
• Por último, la Comisión costea el lucro cesante por tierras, lo que constituye $53
billones de los $81 billones (65%) totales estimados por la Comisión. Por el contrario,
el Gobierno Nacional basa su costeo de la Política de Tierras en los fundamentos de la
reformulación de la política entregada en octubre de 2009, en cumplimiento del Auto
008 de 2009, la cual tiene un énfasis en la restitución de tierras y territorios colectivos
depojados y en la institucionalidad necesaria para la restitución y reparación de tierras,
basado en la seguridad jurídica sobre los predios.
Ahora bien, en lo que respecta a la implementación del SIC, la Comisión recomendó crear y
reglamentar, a través de un Decretoel Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población
Desplazada, creado mediante la Ley 387 de 1997. Específicamente, propuso crear una
subcuenta especial en dicho fondo que sería administrada por el Departamento Nacional de
Planeación, cuyo Director proponen sea el ordenador del gasto. Sobre las fuentes de
financiamiento propuestas en el documento, el Gobierno Nacional presenta los siguientes
comentarios:
Sobre el particular cabe señalar que el Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población
Desplazada es un sistema especial de cuentas administrado por el Ministerio del Interior y de
Justicia. La creación, mediante Decreto, de una subcuenta del mismo administrada por el DNP
es normativamente inviable pues (i) el decreto es de jerarquía inferior a la ley que lo creó y por
tanto no puede ser modificado sino a través de una ley, y (ii) aún si la propuesta presentada por
la Comisión de Seguimiento fuese un proyecto de ley, la medida resultaría normativamente
inviable ya que plantea la existencia de un fondo especial administrado en forma simultánea
por dos órganos del presupuesto, cada uno de los cuales contaría a su vez con su propio
ordenador de gasto, lo que contraviene las previsiones del artículo 110 del Estatuto Orgánico
de Presupuesto138.
Ahora bien, sobre las fuentes de financiamiento propuestas en el documento, el Gobierno
Nacional presenta los siguientes comentarios.
1. Frente a la propuesta de destinar un porcentaje a los recursos de regalías aportados por
la Nación y la correspondiente entidad territorial para programas y proyectos
138 Articulo 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de (...) ordenar el gasto en
desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución
Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo
o quien haga sus veces (...). (Negrillas fuera de texto).
197
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
cofinanciados, es preciso indicar que las regalías tiene su origen constitucional en los
artículos 360 (regalías directas) y 361 (regalías indirectas – Fondo Nacional de Regalías
- FNR). La Constitución Política establece para estas últimas, administradas por el
FNR, los sectores de inversión en los cuales se deben aplicar los recursos, como son la
promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y proyectos regionales de
inversión (PRI).
Adicionalmente, la destinación de los recursos se encuentra reglamentada en las Leyes
141 de 1994 y 756 de 2002, que establecen que los departamentos productores y los
municipios productores y portuarios deben destinar su participación en las regalías por
la explotación de recursos naturales no renovables para el logro de las coberturas en
mortalidad infantil máxima, salud de la población pobre, educación básica, agua
potable y alcantarillado y proyectos priorizados en los planes de desarrollo. Tal como
se mencionó en las sesiones técnicas regionales, estos incrementos en las coberturas
municipales y departamentales benefician a la población desplazada de estas entidades
territoriales. Así mismo, las entidades pueden y deben priorizar en sus respectivos
planes de desarrollo, los proyectos orientados a la prevención, atención y reparación de
la población desplazada.
2. En cuanto a los recursos administrados por el Fondo Nacional de Regalías (regalías
indirectas), por mandato del artículo 361 de la Constitución Política, se destinan a la
promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y a los proyectos
regionales de inversión previstos en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales, entre los que la entidad territorial puede incluir proyectos
específicos destinados a la población desplazada.
Así, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 en el artículo 116 estableció la prioridad
de los recursos de Proyectos Regionales de Inversión a la recuperación del canal
navegable y atención de inundaciones en el bajo Magdalena, la prevención y atención
de desastres naturales o situación de calamidad pública en el ámbito nacional y en
especial para la región de La Mojana; para el sector educativo, orientado a programas
de ampliación de cobertura para la población de los estratos más pobres, entre quienes
se puede incluir a la población desplazada; y para la recuperación del Macizo
Colombiano.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la propuesta de destinar un porcentaje de
regalías para el Fondo no es viable mediante la expedición de un decreto dado que la
destinación específica de estos recursos se encuentra ordenada por normas de carácter
constitucional y legal. Ahora bien, el Gobierno comparte con la Comisión la propuesta
de incluir un porcentaje de las regalías para financiar específicamente la política de
prevención, atención integral y reparación de la población desplazada, reconociendo
además, la naturaleza de las regalías, las cuales provienen de la explotación de los
recursos naturales no renovables y cuya producción se extingue por el transcurso del
tiempo.
198
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En línea con lo anterior, considera el Gobierno Nacional que estos recursos deben
orientarse a cerrar los problemas de financiación, especialmente en las políticas que
implican un pago por una vez, como por ejemplo, vivienda, tierras y generación de
ingresos.
Sin embargo, es importante reiterar que para que las regalías directas y las del Fondo
Nacional de Regalías se puedan utilizar como fuente obligatoria para la atención a la
población desplazada, es necesaria una modificación constitucional y legal con la
participación del Honorable Congreso de la República. No obstante, tal como se
mencionó en las sesiones técnicas regionales, en la actualidad, mediante la ampliación
de las citadas coberturas y/o mediante la formulación de proyectos regionales de
inversión previstos en los planes de desarrollo, las entidades territoriales cuentan con la
discrecionalidad para financiar programas que beneficien a la población desplazada.
3. En relación con la propuesta de destinar al Fondo un porcentaje del presupuesto
nacional destinado al programa de Seguridad Democrática, conviene señalar que “el
programa de Seguridad Democrática” no constituye un rubro o programa definido
como tal en el Presupuesto General de la Nación. Por tal razón, no habría forma
definida de destinar un porcentaje de estos recursos a la prevención y atención del
desplazamiento forzado. Adicionalmente, es importante señalar que la seguridad
democrática es una clasificación programática que corresponde a la definición de la
Política de Consolidación de la Seguridad Democrática establecida a través del Plan
Nacional de Desarrollo y que corresponde a una estrategia del sector defensa.
Sin embargo, de acuerdo con lo señalado por el Proceso Nacional de Verificación de la
Comisión de Seguimiento, en reunión llevada a cabo en el DNP sobre el Sistema
Integrado de Corresponsabilidad propuesto, lo que la iniciativa busca es destinar un
porcentaje de los recursos que ingresen a la Nación por concepto del impuesto al
patrimonio.
Al respecto, conviene señalar que sobre los ingresos del anterior impuesto al
patrimonio se realizó un incremento de 40.000 efectivos en el pie de fuerza del Ejército
Nacional, que contribuyó a la prevención del desplazamiento forzado, al mejorar las
condiciones de seguridad, e implicó un gasto recurrente importante, y esa fue la
justificación principal para que el Gobierno presentara a discusión del Congreso la
reforma aprobada. En consecuencia, en la práctica estos ingresos no constituyen
realmente una fuente adicional de recursos.
4. En este mismo sentido, el punto porcentual del gravamen a los movimientos
financieros que identifica la Comisión como una fuente adicional, es importante
mencionar que éste hace parte del financiamiento corriente de la Nación y fue
programado como tal en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que no puede
considerarse como una fuente adicional de recursos.
199
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
5. Frente a los recursos cuyo origen se encuentra en la extinción de dominio, conviene
señalar que, en primer lugar, éstos están naturalmente llamados a financiar este plan,
por el hecho de provenir de actividades ilícitas, muchas de las cuales asociadas al
narcotráfico y a la violencia que han generado, entre otros tipos de victimización, el
desplazamiento forzado y el despojo de tierras y territorios colectivos.
Sin embargo, el Gobierno Nacional ha hecho la revisión de los recursos que pueden
obtenerse por este concepto, y se tuvieron dos consideraciones para no incluirlos
inicialmente en el plan financiero aquí propuesto. La primera es el nivel de
incertidumbre de la disposición jurídica de estos bienes por lo que se prefiere hacer un
esfuerzo por establecer fuentes definitivas y ciertas. La segunda consideración tiene que
ver con los compromisos adquiridos sobre los recursos probables de la extinción de
dominio y enajenación de los bienes administrados por la Dirección Nacional de
Estupefacientes. Estos compromisos, soportados en las actas del Consejo Nacional de
Estupefacientes están asociados a inversiones en cárceles, vivienda y temas policiales.
Cabe señalar que tanto para cárceles como para vivienda el compromiso quedó además
establecido en el Consejo Nacional de Política Económica y Social.
No obstante lo anterior, el Gobierno Nacional ve con buenos ojos que se estudie la
destinación de recursos que provengan de la enajenación de bienes objeto de extinción
de dominio, una vez se haya cumplido con los compromisos asumidos. Dada la
naturaleza incierta de los recursos, se pueden considerar un factor para acelerar la
ejecución del plan financiero y no una condición para su ejecución.
5.2. FORTALECIMIENTO CAPACIDAD INSTITUCIONAL
5.2.1
Contenido de las órdenes de la Corte Constitucional en materia de
fortalecimiento institucional.
La Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004, al declarar el estado de cosas
inconstitucional - ECI, concluyó que una vez analizadas las políticas públicas de atención a la
población desplazada, no se había logrado contrarrestar el grave deterioro de las condiciones
de vulnerabilidad de los desplazados, ni asegurado el goce efectivo de sus derechos
constitucionales y la superación de las condiciones que ocasionaban la violación de tales
derechos.
Dentro de las razones para fundamentar dichas afirmaciones, la Corte Constitucional señaló
que en todos los niveles de la política pública de atención a la población desplazada existían
problemas graves relacionados con la capacidad institucional para proteger los derechos de esta
población. Uno de ellos correspondiente a la formulación y puesta en marcha de la política, en
donde evidencia la ausencia o insuficiencia de algunos elementos, como el equipo humano
necesario para la implementación y la inexistencia o los pocos recursos administrativos para su
ejecución.
200
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Con el fin de contribuir a la superación del ECI la Corte Constitucional ordenó al CNAIPD,
como órgano encargado de formular la política y de garantizar la asignación presupuestal para
los programas de atención a la población desplazada, adoptar un programa de acción, con un
cronograma preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucional.
De otra parte, en el Auto de Seguimiento 178 de 2005, señaló que a pesar de los avances
alcanzados hasta el momento, aún no se había superado el ECI y que por lo tanto es necesario
continuar corrigiendo la discordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos
reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, por un lado, y el volumen de
recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad
institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de
otro.
Además, en el Auto N° 008 de 2009, Persistencia del estado de cosas inconstitucional
declarado mediante sentencia T-025 de 2004, en el numeral III.3.4, Adopción de un plan de
fortalecimiento de la capacidad institucional, dispone, entre otros aspectos que es necesario que el
CNAIPD adopte, con el impulso y coordinación del Director de Acción Social y la Directora del
Departamento Nacional de Planeación, un plan de fortalecimiento de la capacidad institucional, mediante el
cual (i) se realice un inventario de los obstáculos que limitan la capacidad institucional, (ii) se definan los
lineamientos que orientarán ese plan de fortalecimiento e indique los ajustes que se realizarán, (iii) se establezca
los mecanismos mediante los cuales se realizarán los ajustes (iv) se conciban los medios para su
instrumentalización, (v) se fije un cronograma de ejecución y (v) se proceda a su implementación y seguimiento.
5.2.2. Gestiones adelantadas en materia de fortalecimiento
En noviembre de 2008, Acción Social, en su calidad de coordinadora del sistema, solicitó a
todas las entidades diligenciar los contenidos de una matriz, en la que se buscaba identificar los
obstáculos que las afectaban, especialmente en lo relacionado con las instancias de
participación y la insuficiencia de recursos humanos, administrativos y financieros, bajo los
siguientes parámetros: diseño, desarrollo reglamentario, implementación, seguimiento y
evaluación de la política pública, con el fin de someterlos a consideración del CNAIPD.
Como resultado del análisis y compilación de la información suministrada, se pudo establecer
que la mayoría de las entidades tienen obstáculos para garantizar el goce de los derechos a la
población desplaza, derivados de la falta de funcionarios especializados para adelantar las tareas
a su cargo. Además, algunas entidades afirmaron que sólo contaban con un funcionario para
atender todas las temáticas y escenarios de los servicios a su cargo. Igualmente, se evidenció
que la mayor parte de ellas no cuenta con la capacidad tecnológica suficiente para implementar
la red nacional de información, así como tampoco disponen de la infraestructura física
adecuada para el normal desarrollo de sus funciones.
En cuanto a recursos financieros, el 90% de las entidades consideraron que aún cuando los
recursos de inversión se han incrementado de manera importante, aún resultan insuficientes
para atender la cobertura y necesidades de la población desplazada y para dar cumplimiento a
las órdenes de las diferentes instancias judiciales.
201
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Estos resultados se presentaron al CNAIPD, en su sesión de noviembre de 2008, y para
superar esta situación, Acción Social propuso tomar las siguientes medidas:
Crear un grupo, área o dirección encargada específicamente del tema de desplazamiento
forzado en todas las entidades del SNAIPD y en el caso de que ya exista, fortalecerla.
Establecer las funciones específicas de estas dependencias.
Garantizarles la infraestructura necesaria para que puedan cumplir con las
responsabilidades y competencias asignadas.
Destinar recurso humano y financiero para la implementación y puesta en marcha de la
Red Nacional de Información.
El Consejo en pleno avaló está propuesta y ratificó lo que ya había aprobado en ese sentido
dos años atrás, tal como consta en el Acuerdo N° 04 del 2006.
El 26 y 27 de febrero de 2009, las entidades del SNAIPD, participaron en un encuentro
convocado por Acción Social, con el objeto de diseñar un plan de acción para fortalecer su
capacidad de gestión institucional, y como resultado de este ejercicio y en concordancia con lo
dispuesto por la Corte Constitucional en el Auto N° 008 del 26 de enero de 2009, se acordó:
1) Elaborar un plan de acción, con su correspondiente cronograma de ejecución, para el
diseño e implementación del plan de fortalecimiento de la capacidad de gestión
institucional.
2) Además se acordó que durante la primera etapa de este plan, se debía realizar un
diagnóstico integral, que permitiera obtener información con mayor nivel de detalle,
para ampliar el inventario obtenido con el diligenciamiento de la matriz de diagnóstico,
de manera que pudiera contar con todos los insumos requeridos para establecer: las
estrategias, los mecanismos de ajuste, los medios para la instrumentación y el sistema
de seguimiento.
Con el objeto de garantizar la adecuada ejecución del plan de acción, a partir del mes de
septiembre de 2009, Acción Social conformó un grupo de trabajo en la Unidad de Desarrollo
de Política Pública, dedicado exclusivamente a esa tarea, con el fin de cumplir con los
siguientes objetivos:
Objetivo General
Diseñar e implementar un plan de fortalecimiento que contribuya a superar, de manera
progresiva, las dificultades y falencias que afectan la capacidad de gestión institucional de las
entidades del SNAIPD.
Objetivos Específicos
202
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
1) Definición de los lineamientos orientadores del fortalecimiento de la capacidad
institucional de las entidades nacionales y su articulación con las entidades del orden
territorial.
2) Elaboración de un diagnóstico en el que se identifiquen los factores que limitan la
capacidad institucional de las entidades responsables de prestar asistencia a la población
víctima del desplazamiento forzado.
3) Diseño e implementación de un plan que contenga los lineamientos, estrategias,
mecanismos de ajuste, medios para la instrumentación, cronograma de ejecución y sistema
de seguimiento, orientado a fortalecer la capacidad de gestión de las entidades que integran
el SNAIPD.
4) Suscripción de acuerdos de compromiso con las diferentes entidades del SNAIPD, en los
que se establecerán las acciones, el cronograma de ejecución y las personas responsables de
ejecutar las actividades programadas en el plan de fortalecimiento.
5) Diseño e implementación de un sistema de monitoreo y seguimiento que contenga metas e
indicadores precisos, para dar cuenta del cumplimiento de los compromisos adquiridos por
las diferentes entidades del SNAIPD.
Estos cinco objetivos específicos propuestos se desarrollan en tres etapas, así: Etapa I:
Diagnóstico, Etapa II: Diseño y adopción del plan de fortalecimiento, y Etapa III: Monitoreo y
seguimiento a la ejecución de los planes de fortalecimiento.
Tal y como se le informó a la Corte constitucional el pasado 30 de octubre de 2009, de la
ejecución del plan de trabajo diseñado por Acción Social, se espera obtener los siguientes
resultados:
I. Etapa I: Diagnóstico
Un documento de diagnóstico, en el que se identifiquen los factores que limitan la
capacidad de gestión de las entidades del nivel nacional del SNAIPD y se identifiquen
los lineamientos, estrategias, mecanismos de ajuste, medios para la instrumentación,
cronograma de ejecución y sistema de seguimiento de un plan para fortalecer su
capacidad de gestión.
Etapa II. Diseño y adopción del plan de
fortalecimiento
Un plan de fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades del nivel nacional
del SNAIPD, adoptado mediante 28 acuerdos de compromiso suscritos por los
representantes legales de las entidades responsables.
Etapa III: Monitoreo y seguimiento a la
ejecución de los planes de
fortalecimiento
Implantación en Acción Social de de un sistema de monitoreo y seguimiento a la
ejecución del plan de fortalecimiento.
5.2.3
Resultados del plan de trabajo para el fortalecimiento de la capacidad
institucional de las entidades del SNAIPD
A 30 de mayo de 2010 se había ejecutado el 94% del plan de trabajo, según se detalla a
continuación:
203
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Etapa
I. Diagnóstico
II. Diseño e
implementación del
Plan de
Fortalecimiento
III. Seguimiento y
monitoreo a la
ejecución de los
planes de
Fortalecimiento
Objetivos específicos
Ejecución
Definición de lineamientos orientadores del fortalecimiento de la capacidad
institucional.
100%
Elaboración de un diagnóstico en el que se identifiquen los factores que limitan la
capacidad institucional de las entidades del SNAIPD.
100%
Diseño e implementación del plan de fortalecimiento de la capacidad de gestión
institucional en las entidades que integran el SNAIPD.
100%
Suscripción de acuerdos de compromiso con las entidades del SNAIPD para la
ejecución del plan de fortalecimiento.
Diseño e implementación de un sistema de monitoreo y seguimiento al plan de
fortalecimiento, con su correspondiente cronograma de ejecución.
81%
90%
Ejecución de la etapa I: Diagnóstico
En la etapa I: Diagnóstico, estaba previsto cumplir con dos objetivos específicos:
1) Definir los lineamientos orientadores del fortalecimiento de la capacidad institucional.
2) Elaborar un diagnóstico en el que se identificaran los factores que limitan la capacidad
institucional de las entidades del SNAIPD.
Con ese propósito, se desarrollaron las siguientes actividades:
1. Definición de los lineamientos generales que deberían orientar el fortalecimiento de la
capacidad institucional de las entidades nacionales y su articulación con las entidades del
orden territorial.
2. Determinación de variables e indicadores para identificar los obstáculos que limitan la
capacidad de gestión de las entidades del SNAIPD.
3. Diseño preliminar de las tablas de salida de la información que se esperaba recolectar en el
cuestionario.
4. Diseño de la versión preliminar de un instrumento de recolección de información para
5.
6.
7.
8.
9.
identificar y documentar los obstáculos que limitan la capacidad de gestión de las entidades
del SNAIPD.
Diseño de la metodología para el análisis e interpretación de la información y la
elaboración del diagnóstico.
Diseño de bases de datos para la captura y administración de la información.
Diseño de aplicaciones informáticas para el procesamiento y análisis de la información.
Diseño de los reportes que deberá emitir el programa de captura y procesamiento de la
información.
Capacitación a los recolectores de información sobre la forma como se debe realizar la
entrevista y diligenciar el instrumento de recolección.
204
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
10. Prueba piloto del cuestionario en una entidad del SNAIPD.
11. Producción de ajustes a la versión preliminar del formulario de recolección, con base en
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
los resultados de la prueba piloto.
Carga, validación, procesamiento y análisis de la información recolectada en la prueba
piloto.
Realización de ajustes a la metodología, las bases de datos y las aplicaciones informáticas,
con base en los resultados de la prueba piloto.
Aplicación del cuestionario en las 28 entidades del nivel nacional del SNAIPD.
Carga, validación, procesamiento y análisis de la información recolectada en las entidades
del SNAIPD.
Análisis de la información recolectada en cada una de las entidades que integran el
SNAIPD.
Elaboración de la versión preliminar del documento diagnóstico sobre los obstáculos que
limitan la capacidad de gestión de las entidades del SNAIPD.
Producción de ajustes al documento de diagnóstico, con base en los resultados del taller de
socialización y concertación.
Elaboración de la de la versión final del diagnóstico sobre las debilidades y falencias que
limitan la capacidad de gestión de las entidades del SNAIPD.
En el mes de diciembre de 2009 la Unidad de Desarrollo de Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado de Acción Social, culminó la elaboración del diagnóstico, con un
cumplimiento del 100% de los objetivos propuestos.139
Ejecución de la etapa II. Diseño e implementación del plan de fortalecimiento
Como se expuso anteriormente, la segunda etapa del plan de trabajo estaba orientada a
formular y adoptar el plan de fortalecimiento, mediante el cumplimiento de 2 objetivos
específicos:
1) Diseñar e implementar el plan de fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional
en las entidades del nivel nacional que integran el SNAIPD.
2) Lograr la suscripción de acuerdos de compromiso con las entidades del SNAIPD para la
ejecución del plan de fortalecimiento.
Estos objetivos se lograron ejecutar en un 81%, debido a que 5 de las 27 entidades que debían
adoptar los planes de fortalecimiento, debidamente suscritos por su representante legal, no lo
hicieron, como se detalla más adelante:
Para cumplir con los objetivos señalados, se desarrollaron las siguientes actividades:
139
Ver Diagnóstico sobre los Factores que Limitan la Capacidad de Gestión Institucional de las Entidades del Nivel Nacional que Integran el
SNAIPD. . Acción Social - Unidad de Desarrollo de Política Pública –, diciembre de 2009.
205
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
1. Identificación de los lineamientos, estrategias, mecanismos de ajuste, medios para la
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
instrumentación, cronograma de ejecución y sistema de seguimiento del plan de
fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades del SNAIPD.
Formulación de la versión preliminar del plan de fortalecimiento de la capacidad de gestión
de las entidades del SNAIPD.
Diseño de 28 planes de fortalecimiento, correspondientes a cada una de las entidades que
forman parte del sistema.
Diseño del plan de fortalecimiento para el CNAIPD.
Realización de tres talleres con las 28 entidades del nivel nacional del SNAIPD, para
presentar los resultados del diagnóstico y el plan de fortalecimiento propuesto por Acción
Social para cada una de ellas.
Entrega a cada una de las entidades del SNAIPD, del plan de fortalecimiento propuesto
para mejorar su capacidad de gestión, con la solicitud de revisarlo y ajustarlo, si era
necesario.
Entrega al Ministerio del Interior y de Justicia (en su calidad de secretaría técnica del
CNAIPD), del plan de fortalecimiento propuesto por Acción Social para mejorar la
capacidad de gestión del CNAIPD.
Adopción formal del plan de fortalecimiento en cada una de las entidades del nivel
nacional del SNAIPD, mediante su suscripción por el representante legal y su remisión a
Acción Social.
De este ejercicio se concluyó que el plan de fortalecimiento debería contener tres líneas de
acción y siete objetivos específicos, según se presenta en la gráfica siguiente.140
140
Ver Plan de Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Institucional de las Entidades del Nivel Nacional que Integran El SNAIPD.
Acción Social - Unidad de Desarrollo de Política Pública –, enero de 2010.
206
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Cabe mencionar que por su composición y las características de las funciones que desarrolla, la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación se excluyó de formular y adoptar el plan de
fortalecimiento. Por esta razón, el plan está dirigido a 27 de las 28 entidades del nivel nacional
del SNAIPD identificadas en el diagnóstico y al CNAIPD.
Estos planes se presentaron a las entidades del nivel nacional del SNAIPD, en tres talleres que
se realizaron en el mes de febrero de 2010.
En dichas jomadas de trabajo, Acción Social aclaró que, como paso previo a su adopción,
todas las entidades tenían la opción de realizar los ajustes que consideran convenientes, con el
fin de garantizar su pertinencia y viabilidad y solicitó que una vez ajustados, los planes de
fortalecimiento deberían ser remitidos, a la Unidad de Desarrollo de Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado, debidamente suscritos por los representantes legales o los directores
de cada institución o programa.
Las entidades que suscribieron sus planes de fortalecimiento, efectuaron ajustes en aspectos
relacionados principalmente con las fechas de iniciación de las actividades y los periodos de
ejecución. Ahora bien, 23 de las 27 entidades que debían revisar, ajustar y adoptar el plan de
fortalecimiento y que corresponden al 85% del total, lo adoptaron formalmente, mediante
documento suscrito por su representante legal.
En las tablas siguientes se detalla la adopción del plan por cada una de las 27 entidades del
nivel nacional del SNAIPD, discriminando si pertenecen o no al CNAIPD.
ENTIDADES QUE PERTENECEN AL CNAIPD
ENTIDADES CON PLAN DE FORTALECIMIENTO PROPUESTO POR ACCIÓN SOCIAL
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
ADOPTARON SU PLAN
DE
FORTALECIMIENTO
SI
Ministerio de Agricultura Desarrollo Rural
SI
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
SI
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
SI
Ministerio de Defensa Nacional
SI
Departamento Nacional de Planeación
SI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
SI
Ministerio de la Protección Social
SI
Ministerio del Interior y de Justicia
SI
Vicepresidencia de la República – PDDHH Y DIH
SI
Ministerio de Educación Nacional
Defensoría del Pueblo
SI
NO
ENTIDADES QUE NO PERTENECEN AL CNAIPD
207
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
ENTIDADES CON PLAN DE FORTALECIMIENTO PROPUESTO POR ACCIÓN SOCIAL
ADOPTARON SU PLAN
DE
FORTALECIMIENTO
Banco Agrario
SI
Banco de Comercio Exterior de Colombia – Bancoldex
SI
Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda
SI
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
SI
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Igac
SI
Instituto Nacional Medicina Legal y Ciencias Forenses
SI
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
SI
Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena
SI
Superintendencia de Notariado y Registrado
SI
Comisión Nacional de Televisión
SI
Finagro
SI
Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – Incoder
SI
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer
NO
Fiscalía General de la Nación
NO
Registraduría Nacional del Estado Civil
NO
Ejecución de la etapa III, Seguimiento y monitoreo a la ejecución de los planes plan de
fortalecimiento
La tercera etapa del plan de trabajo, tiene como objetivo específico el diseño e implementación
de un sistema de monitoreo y seguimiento al plan de fortalecimiento.
A 30 de mayo de 2010 se tenía un avance del 90% en el desarrollo del este objetivo y
solamente se encuentra pendiente continuar realizando el seguimiento periódico a la ejecución
de los planes de fortalecimiento adoptados por las entidades del nivel nacional del SNAIPD.
Para la ejecución de esta etapa se desarrollaron las siguientes actividades:
1. Diseño de bases de datos para la captura y procesamiento de la información recolectada.
2. Diseño de los reportes que se deben emitir para el seguimiento y monitoreo a la ejecución
de los planes de fortalecimiento.
3. Asesoría presencial a las entidades del SNAIPD, en los procesos de adopción y
seguimiento a sus planes de fortalecimiento.
4. Acompañamiento y orientación a las entidades del nivel nacional el SNAIPD que lo
demandaron, para ajustar su modelo de operación a los requerimientos de la atención a la
población desplazada.
5. Recepción de los planes de fortalecimiento adoptados por las entidades del SNAIPD.
6. Revisión, validación y captura de la información sobre la ejecución de los planes de
fortalecimiento.
208
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
7. Análisis de la información correspondiente al avance en el cumplimiento de los
compromisos contraídos por las entidades, en el cronograma de ejecución del plan de
fortalecimiento.
8. Alertas a las entidades retrasadas en el cumplimiento de las metas y actividades
programadas.
9. Elaboración de expedientes con la documentación de soporte de los planes de
fortalecimiento de las entidades del SNAIPD.
10. Elaboración de informes con los resultados del seguimiento a los indicadores
objetivamente verificables de los planes de fortalecimiento para establecer el cumplimiento
de los objetivos específicos, actividades, metas y resultados esperados.
En el numeral 2.2.3 de este informe, se presentan los resultados del seguimiento a la ejecución
de los planes de fortalecimiento, con corte a 30 de mayo de 2010.
5.2.4
Avances en la ejecución de los planes de fortalecimiento de las entidades del
nivel nacional del SNAIPD
Diseño de un aplicativo para el seguimiento y evaluación de los avances en el plan de
fortalecimiento
Con el fin de contar con una herramienta automatizada para realizar el seguimiento periódico
sobre la ejecución de los planes de fortalecimiento de las entidades del nivel nacional del
SNAIPD, la Unidad de desarrollo de Política Pública de Atención a la Población Desplazada,
está diseñando un sistema de información que permitirá:
Capturar los registros sobre el avance de los indicadores de ejecución de las actividades
programadas en cada uno de los 7 objetivos previstos.
Enviar alertas a las entidades sobre las fechas de cumplimiento de las acciones
programadas.
Establecer comunicación en línea con las entidades del nivel nacional del SNAIPD, para
que informen periódicamente sobre el avance y cumplimiento de sus actividades.
Obtener de manera ágil y confiable, los reportes requeridos para efectuar un adecuado
seguimiento y análisis sobre la ejecución de los planes de fortalecimiento.
El sistema en mención se encuentra en desarrollo en Sistemas de la Agencia Presidencial y
su implementación se tiene prevista para el año 2011, lo anterior teniendo en cuenta que se
debe incluir como uno de los ejes de la certificación.
Entidades que presentaron informe de seguimiento a la ejecución de sus planes de
fortalecimiento
209
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
A 30 de mayo de 2010, 15 entidades que representan el 56% del total de entidades que
acogieron el plan de fortalecimiento, se encuentran desarrollándolo y entregaron informes de
avance sobre su ejecución.
A continuación se presenta la relación de las entidades del nivel nacional del SNAIPD que
presentaron informe de seguimiento, especificando si pertenecen o no al CNAIPD.
ENTIDADES QUE PERTENECEN AL CNAIPD
PRESENTARON INFORME DE
SEGUIMIENTO A LA
ENTIDADES CON PLAN DE FORTALECIMIENTO
EJECUCIÓN DEL PLAN DE
PROPUESTO POR ACCIÓN SOCIAL
FORTALECIMIENTO
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
SI
Ministerio de Agricultura Desarrollo Rural
SI
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
SI
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
SI
Ministerio de Defensa Nacional
SI
Ministerio de Educación Nacional
SI
Departamento Nacional de Planeación
NO
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
NO
Ministerio de la Protección Social
NO
Ministerio del Interior y de Justicia
NO
Vicepresidencia de la República – PDDHH Y DIH
NO
Defensoría del Pueblo
NO
Como se observa en la tabla anterior, de las 12 entidades que forman parte del CNAIPD, sólo
6 presentaron informe de seguimiento sobre la ejecución de su plan de fortalecimiento con
corte a 30 de mayo de 2010.
ENTIDADES QUE NO PERTENECEN AL CNAIPD
210
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
PRESENTARON INFORME
DE SEGUIMIENTO A LA
EJECUCIÓN DEL PLAN DE
FORTALECIMIENTO
SI
ENTIDADES CON PLAN DE FORTALECIMIENTO
PROPUESTO POR ACCIÓN SOCIAL
Banco Agrario
Banco de Comercio Exterior de Colombia – Bancoldex
SI
Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda
SI
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
SI
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Igac
SI
Instituto Nacional Medicina Legal y Ciencias Forenses
SI
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
SI
Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena
SI
Superintendencia de Notariado y Registrado
SI
Comisión Nacional de Televisión
NO
Finagro
NO
Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – Incoder
NO
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer
NO
Fiscalía General de la Nación
NO
Registraduría Nacional del Estado Civil
NO
De otra parte, sólo 9 de las 15 entidades que no pertenecen al CNAIPD, presentaron el
informe de seguimiento al plan de fortalecimiento, con corte a 30 de mayo de 2010.
Avance en el cumplimiento de los objetivos del plan de fortalecimiento
Como se observa en la tabla siguiente y de acuerdo con los informes de seguimiento que
presentaron 15 de las entidades del SNAIPD, los avances en el cumplimiento del plan de
fortalecimiento van desde el 2.5% hasta el 40%, en el caso del Ministerio de Defensa Nacional.
También cabe resaltar que el mayor avance se encuentra en el cumplimiento de los objetivos 5
y 6, que corresponden a la asignación de recursos humanos, físicos y logísticos, con
destinación específica a la atención de la población desplazada y al establecimiento de un
sistema orientado a la atención, seguimiento y evaluación de las acciones judiciales, peticiones
quejas y reclamos de la población desplazada.
ENTIDAD
1
2
5
22,2
6
83,3
7
0,0
AVANCE
DEL
PLAN
40,0
0,0
0,0
0,0
0,0
30,0
33,3
0,0
0,0
66,7
0,0
22,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
22,5
OBJETIVOS
3
4
0,0
25,0
Ministerio de Defensa Nacional
0,0
0,0
Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena
0,0
0,0
0,0
Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda
Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC
8,3
0,0
8,3
0,0
211
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
6
83,3
7
0,0
AVANCE
DEL
PLAN
22,5
22,2
50,0
0,0
20,0
0,0
33,3
16,7
0,0
17,5
0,0
0,0
0,0
66,7
0,0
17,5
33,3
0,0
0,0
50,0
0,0
15,0
0,0
0,0
44,4
66,7
0,0
15,0
0,0
0,0
25,0
66,7
83,3
0,0
12,5
8,3
0,0
0,0
25,0
11,1
0,0
0,0
7,5
Instituto Nacional Medicina Legal y
Ciencias Forenses
0,0
0,0
0,0
0,0
44,4
66,7
0,0
2,5
Banco de Comercio Exterior de Colombia
– Bancoldex
0,0
0,0
0,0
25,0
33,3
50,0
0,0
0,0
Ministerio de Educación Nacional
0,0
0,0
0,0
0,0
88,9
66,7
0,0
32,5
ENTIDAD
1
OBJETIVOS
3
4
5
33,3
25,0 100,0
Ministerio de Agricultura Desarrollo Rural
8,3
2
25,0
Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional - Acción
Social
Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
Superintendencia de Notariado y Registro
25,0
0,0
0,0
25,0
0,0
0,0
0,0
16,7
0,0
Banco Agrario de Colombia S.A.
16,7
0,0
Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
16,7
25,0
Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar - ICBF
8,3
Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
Finalmente, en la siguiente gráfica se observa el estado de ejecución del plan de fortalecimiento
en cada una de las entidades que presentaron reporte de seguimiento, con corte a 30 de mayo
de 2010:
212
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
AVANCES EN LA ARTICULACION ENTRE LAS INSTANCIAS DE
COORDINACION Y LAS ENTIDADES DEL SNAIPD
5.3.1. COORDINACIÓN NACIONAL
Los avances que se han producido en los últimos años en cuanto a la articulación entre las
instancias de coordinación del SNAIPD y las entidades nacionales, se deben analizar a partir de
tres aspectos: i) el normativo, ii) las acciones adelantadas en coordinación desde el año 2004 al
2008 y iii) los cambios en la operación del Sistema a partir de la expedición del Auto 008 de
2009 sobre la persistencia del Estado de Cosas Inconstitucional.
5.3.1.1.
MARCO NORMATIVO
Con la creación del SNAIPD en la Ley 387 de 1997, articulo 4, se pretende contar con un
mecanismo de coordinación de las entidades responsables de diseñar las políticas, planes y
programas para prevenir el desplazamiento forzado por la violencia y atender a la población
víctima de este delito. El Decreto 2569 de 2000 que reglamenta parcialmente la Ley 387 de
1997, y que en su artículo 1 establece las funciones de coordinación del SNAIPD a la Red de
Solidaridad Social (hoy Acción Social); el Decreto 250 de 2005 que adopta el Plan Nacional
para la atención integral a la población desplazada que da una estructura organizativa al
SNAIPD, con el fin de establecer responsabilidades nacionales y territoriales en cada uno de
los componentes de la política. La Ley 1190 de 2008 ordena al Ministerio del Interior y de
Justicia, MIJ, coordinar acciones con Alcaldes y Gobernadores y a éstos presentar a Acción
Social informes trimestrales sobre la atención brindada a la PD. En complemento el Decreto
1997 de 2009 define funciones y mecanismos al MIJ, Acción Social y al DNP para que se
asegure la formulación de los PIUS; ordena acciones a Alcaldes y Gobernadores que garanticen
la implementación de la política; establece mecanismos de coordinación entre el MIJ y las
entidades territoriales (suministro de información, integración y planificación de acciones,
articulación inter-institucional y fortalecimiento de la capacidad institucional.
Además, de acuerdo con la normatividad, para que las diferentes entidades que conforman el
SNAIPD realicen su trabajo de manera integrada y articulada el Sistema está estructurado en
diferentes instancias de coordinación, el CNAIPD, el Comité Técnico del CNAIPD, las Mesas
Nacionales, el Comité Técnico de Sistemas de Información y el Comité Asesor del SNAIPD
(antes Comité Jurídico).
5.3.1.2.
AVANCES Y ACCIONES 2004-2008
De acuerdo con la normatividad y las diferentes ordenes proferidas por la Corte Constitucional
en su Sentencia T- 025 de 2004, el SNAIPD ha ajustado su dinámica a fin de dar respuesta
sobre el diseño, ajustes e implementación de la política pública, Así, desde la perspectiva de la
coordinación del SNAIPD, el avance en la articulación interinstitucional se divide en dos
213
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
momentos, de 2004 a 2008, y los ajustes realizados a partir de 2009, lo cual se señala a
continuación a grosso modo para cada una de las instancias de coordinación:
Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada - CNAIPD
Luego de la declaración de un estado de cosas inconstitucional, la formulación de la política
pública de atención al desplazamiento forzado contenida en el Plan Nacional del SNAIPD,
aprobado en el CNAIPD, es una de los avances más relevantes en este periodo en cuanto a la
concertación y coordinación de las acciones, además de otras importantes medidas de política
pública adoptadas en las diez y ocho (18) sesiones realizadas por el CNAIPD entre el 2004 y
2008 encaminadas a la superación de las falencias señaladas por la Corte Constitucional. entre
los actos administrativo expidió 8 acuerdos:
•
Acuerdo 1 de 2005: Por el cual se adoptan de criterios de respuesta para las peticiones
de la población desplazada.
•
Acuerdo 2 de 2005, mediante el cual se definen los criterios de participación de las
Organizaciones de Población Desplazada.
•
Acuerdo 3 de 2006: Por el cual se definen acciones para garantizar el derecho a la
población desplazada a ser protegida contra prácticas discriminatorias.
•
Acuerdo 4 de 2006: mediante el cual se adoptan los mecanismos para definir
responsabilidades en la ejecución de los programas institucionales para la población
desplazada y el plan permanente de formación, entrenamiento y preparación de los
funcionarios”
•
Acuerdo 5 de 2006: a través del cual se adopta el Plan de Atención efectivo, especial y
diferenciado, a integrantes de la comunidad indígenas Nukak Makú del Departamento
del Guaviare.
•
Acuerdo 6 de 2006: por el cual se solicita a Gobernadores y Alcaldes un mayor
esfuerzo presupuestal para la atención integral a la población desplazada.
•
Acuerdo 7 de 2006: Por el cual se crea un grupo interinstitucional de seguimiento
permanente del SNAIPD.
•
Acuerdo 8 de 2007: mediante el cual se adoptan medidas tendientes a evidenciar y
profundizar las acciones diferenciales existentes dentro de la política pública de
atención a la población en situación de desplazamiento
El Comité Técnico Nacional del CNAIPD, integrado por los secretarios técnicos de cada
una de las Mesas Nacionales, ha evaluado los avances y estancamientos de la política, revisado
el contenido que debían tener los Planes Operativos de las Mesas Nacionales y ajustado los
mismos.
214
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Las Mesas Nacionales de Coordinación, Prevención y Protección, Atención
Humanitaria de Emergencia, Estabilización Socioeconómica Urbana y Rural,
Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada, encargadas del
seguimiento, análisis y elaboración de recomendaciones de ajuste de la política pública ante el
CNAIPD, desde sus respectivas líneas de intervención, desarrollaron significativos avances en
las múltiples sesiones realizadas, consolidando acciones específicas, especialmente protocolos
de funcionamiento y la definición e implementación de Planes Operativos, igualmente en la
mayoría de las Mesas se diseñaron estrategias de atención diferencial.
En cuanto a la Mesa de Estabilización, se crearon Mesas Temáticas con el objetivo de abordar
las políticas puntuales ordenadas por la Corte Constitucional así, grupo de tierras, de salud,
educación, generación de ingresos.
En relación con la Mesa de OPD como instancia de participación y consulta entre el SNAIPD
y las OPD, ha recibido constante apoyo logístico y técnico y ha participado activamente en las
instancias de coordinación y en los diferentes escenarios de discusión de la política pública.
El Comité Jurídico: Órgano consultor de las instancias encargadas del seguimiento y
evaluación del Plan Nacional. Ha sesionado en 32 oportunidades con periodicidad mensual,
entre las acciones se destacan: Estudio y trámite de proyectos de decreto, seguimiento al
cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T – 025 de 2004 y de los diferentes autos;
seguimiento a la implementación al Acuerdo 01 del CNAIPD sobre criterios de respuesta a los
Derechos de Petición de la PD, además, construye y adopta la Ruta de Derechos de Petición.
El Comité de Sistemas de información se crea para fortalecer las herramientas de
información, para alimentar el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y el Sistema
de Información de población desplazada (SIPOD), para poder focalizar eficientemente su
gestión en su labor de caracterización e identificación de la población en situación de
desplazamiento. Ha sesionado en 28 oportunidades con periodicidad mensual. Como resultado
de este trabajo se determinó que la información de cada entidad, referente a la caracterización y
ayudas entregadas a la PD, fuera enviada para su incorporación en el SIPOD, estableciendo
acuerdos de confidencialidad e intercambio de información y periodicidad de envío.
El Grupo Interinstitucional de Seguimiento Permanente del SNAIPD – GISPS se apoya
técnicamente en los resultados y alcances y seguimiento de la implementación del Plan
Nacional reportados por las cuatro Mesas Nacionales. Entre las acciones desarrolladas están: la
Directriz para la prevención y atención integral de la población indígena en situación de
desplazamiento y riesgo, con enfoque diferencial”; Revisión del tema de indicadores de goce
efectivo de derechos; Plan Integral para la región del Atrato chocoano y antioqueño, en el
marco del PIU del departamento del Choco; Planes Operativos de las Mesas Nacionales para
el año 2007.
5.3.1.3.
AVANCES DESDE EL AÑO 2009 A LA FECHA
215
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Uno de los retos más importantes en el marco de la política pública de prevención, protección,
atención y reparación integral a la población víctima del desplazamiento forzado, lo ha
constituido la reformulación, complementación y ajuste de las distintas políticas con un
enfoque integral, atendiendo las órdenes del Auto 008 de 2009 y demás Autos de seguimiento
de la Sentencia T-025 de 2004, sobre la superación del estado de cosas inconstitucional.
Las acciones de cumplimiento de las órdenes proferidas en el Auto 008 han generado una
mayor dinámica de organización al SNAIPD: le ha dado un vuelco a la dirección técnica y
administrativa del sistema; ha generado un cambio en la estructura organizativa y de
articulación de la política, a partir de las 5 políticas de enfoque diferencial y las 7 políticas
generales.
En cuanto a la dirección técnica y administrativa del Sistema, la coordinación para la
formulación y ajustes de política pública sobre el desplazamiento forzado, se adelantó en dos
niveles, el primero de ellos referido a la Coordinación Interinstitucional para el desarrollo de
los documentos de lineamientos e instrumentalización a través de las distintas Mesas
Nacionales y Mesas Temáticas; y el segundo, a las instancias de coordinación para toma de
decisiones políticas.
En consonancia con lo anterior, se hizo necesario: 1. Convocar las Mesas Nacionales,
especialmente las Mesas Temáticas, en aras de una mayor operatividad del sistema, 2. La
constitución de dos grupos técnicos, el Comité Técnico de Seguimiento constituido por el
MIJ, AS, DNP y MHCP, encargado de la orientación y del seguimiento al desarrollo de la
política, proponiendo y apoyando los ajustes o modificaciones necesarios, de acuerdo con los
IGED, llevando a instancias decisorias dichas modificaciones, por lo cual articula el nivel
técnico con el nivel político; adicionalmente la constitución de un equipo técnico de
coordinación Nación – Territorio para la formulación, ajuste e implementación de la
estrategia Nación -Territorio conformado por el Ministerio del Interior y de Justicia, Acción
Social y el Departamento Nacional de Planeación, entidades que han conformado una Mesa o
Comité Interinstitucional, a fin de diseñar y adelantar la estrategia de coordinación Nación –
Territorio.
En cuanto al cambio de la estructura organizativa de la política, tenemos que: la reformulación
de la política pública de prevención, atención y reparación a las víctimas del desplazamiento
forzado, en el marco de las órdenes del Auto 008 de 2009, dio un nuevo enfoque el cual gira en
torno a satisfacer el Goce Efectivo de los Derechos de la población desplazada, reconociendo
sus características y necesidades particulares; no contempla fases, sino componentes
(prevención, atención integral y verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición), a
partir de los cuales se genera un proceso de articulación de las políticas, teniendo en cuenta las
vulnerabilidades especificas de las personas desplazadas; se reflejan, de manera transversal,
cuatro aspectos fundamentales: (i) enfoque diferencial, (ii) capacidad institucional y sistemas
de información, (iii) participación y (iv) articulación territorial.
Teniendo en cuenta lo anterior, el SNAIPD desde el 2009 para la evaluación, diseño, ajustes e
implementación de las políticas viene trabajando en 12 mesas interinstitucionales y un grupo de
216
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
seguimiento cuya conformación y avances se describen en los capítulos que conforman este
informe.
Derecho al Habeas Data- Comité de Sistemas de Información
Se ha seguido adelantado, por parte de Acción Social, gestiones e implementado estrategias
tales como el Módulo Verificador en varios municipios priorizados de los departamentos
de Antioquia, Caldas, Magdalena, Cesar, Córdoba y Santander; igualmente convenios de
confidencialidad e intercambio de información para generar condiciones de interoperabilidad
entre las distintas bases de datos mediante web service (con Ministerio de Protección Social,
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo e ICBF), o medio magnético (con el Ministerio
de Educación, el SENA, la Registraduría Nacional y el INCODER, entre otras)
Estrategia de Coordinación para la toma de decisiones
Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada - CNAIPD
El 8 de junio de 2009 se convocó a una sesión del CNAIPD donde se presentaron (i) los
adelantos y las dificultades en cumplimiento de las órdenes de los autos de seguimiento a la
Sentencia T – 025 de 2004, (ii) la estrategia articulada de participación de la población
desplazada, (iii) los avances particulares en el cumplimiento del Auto 007 de 2009, (IV)
Aprobación de los lineamientos de política pública, (V) Aprobación de la estrategia de
articulación nación - territorio, (VI) Propuesta de socialización y consulta a las OPD en
territorio y (VII) segunda medición de IGED.
En el año 2010 se adoptaron mediante Acuerdos: i) Medidas para el intercambio de
información entre las entidades del SNAIPD que permita identificar escenarios de riesgo y
prevenir el desplazamiento forzado y la ii) Estrategia de Coordinación Nación Territorio, por
parte del Ministerio del Interior y de Justicia.
De otra parte, se aprobó el esquema del informe de Gobierno a la Honorable Corte
Constitucional: avances y dificultades.
Consejo de Ministros
Teniendo en cuenta los retos que ha significado para el Gobierno Nacional la respuesta a los
autos de seguimiento a la Sentencia T – 025 de 2004 y la necesidad de que las entidades
recibieran directrices claras por parte de las más altas autoridades del poder ejecutivo, el
Comité Técnico de Seguimiento informó en la sesión del Consejo de Ministros 20 de abril del
año en curso a los titulares de Despacho y al Señor Presidente de la República sobre la
situación actual en materia de cumplimiento frente a las distintas órdenes de la Corte
Constitucional, así como recursos destinados a la PD y la ejecución presupuestal de los
mismos, los resultados de los indicadores de GED, y la información reportada en SIGOB,
entre otros. En dicha sesión el Presidente de la República definió los responsables de ciertas
217
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
acciones para poder avanzar y cumplirle a la PD y lograr superar el Estado de Cosas
Inconstitucional. En agosto 10 se lleva presenta los temas críticos en el avance de los Autos y
de las política, en noviembre 12 se expone las nuevas políticas, las estrategias, la propuesta de
articulación y la proyección presupuesta.
El 28 de junio se lleva a CONPES la estructura del informe, el costeo y plan financiero.
Control de Gestión de la Presidencia de la República
El Control de Gestión se ha convertido en una instancia de decisión política que le ha
permitido a las entidades del SNAIPD coordinar decisiones de alto nivel. Es así como el 20 de
mayo de 2009 se reunieron con la Ministra Consejera, el Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural, los Viceministros del Interior y el Justicia, el Director de Acción Social y funcionarios
del DNP, para tratar el tema de la capacidad institucional requerida para la restitución de los
derechos particularmente sobre la tierra de la población desplazada, en riesgo de
desplazamiento y otras víctimas de despojo.
En dicha reunión se señaló la necesidad de revisar la capacidad institucional existente antes de
la expedición de la ley 1152 de 2007 y evaluar cual es la mejor institucionalidad para resolver
los conflictos sobre la tierra y entregar soluciones reales a la población objeto de esta política.
Se realizaron dos controles de gestión para hacer seguimiento a los avances y compromisos
establecido en los Consejos de Ministros en septiembre y octubre de 2009.
Para el tema presupuestal, análisis y decisiones se realizaron dos Confis en noviembre 23 de
2009 y junio 28 de 2010.
Rendición de Cuentas
En virtud de lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 3 de la Ley 1190 de 2008, el
Gobierno Nacional el 12 de junio de 2009 y el 21 de junio de 2010, el Gobierno Nacional
presentó por el canal institucional la rendición pública de cuentas.
Los resultados de las estrategias de coordinación interinstitucional y de las decisiones
adoptadas por las máximas instancias del Gobierno Nacional, se ven reflejados en los
documentos de lineamientos generales de la política pública. La reactivación de algunos de
estos espacios de coordinación como la continuidad de aquellos que desde su creación han
operado regularmente, garantizarán una mayor coordinación para que las políticas públicas que
hoy se están ajustando apunten a la integralidad basada en un enfoque diferencial y de
derechos.
5.3.1.4.
NUEVO ESQUEMA DE ARTICULACION SNAIPD NACIONAL Y
TERRITORIAL
218
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Teniendo en cuenta la experiencia descrita anteriormente, en cuanto a la organización que se
dio al Sistema, basada en las necesidades que surgieron en la práctica, tanto en el diseño como
en la implementación de la política y que condujo a la conformación de nuevos grupos
interinstitucionales de articulación, los cuales aunque no están contemplados en las normas,
fueron necesarios para el cumplimiento de las funciones asignadas en la normatividad y la
jurisprudencia para la atención integral de la población desplazada, se propone un nuevo
esquema de articulación del SNAIPD.
Esta propuesta respeta los organismos y entidades fundamentales previstas en las normas, sin
embargo, consigna algunos cambios y efectúa algunos ajustes.
De acuerdo con la normatividad actual, para que las diferentes entidades que conforman el
SNAIPD realicen su trabajo de manera integrada y articulada el Sistema está estructurado en
diferentes instancias de coordinación, el CNAIPD, el Comité Técnico del CNAIPD, las Mesas
Nacionales, el Comité Técnico de Sistemas de Información y el Comité Asesor del SNAIPD
(antes Comité Jurídico). Además, le corresponde a Acción Social la función de articular los
niveles nacional, departamental, distrital y municipal a través de las instancias de coordinación
territoriales, los Comités Territoriales.
En cuanto al nivel territorial, el Auto 007 de 2009 expedido por la Corte Constitucional reitera
la responsabilidad del Ministerio del Interior y de Justicia, MIJ, dentro del nuevo esquema
creado por la Ley 1190 de 2008, de coordinar la política de atención al desplazamiento con las
entidades territoriales, sin perjuicio de los mecanismos de coordinación previstos en la citada
ley y de las competencias que constitucional y legalmente le corresponden al MIJ.
El nuevo esquema del SISTEMA, presenta ajustes al anterior, debido a la necesidad de
imprimirle mayor armonía a las acciones, buscar las articulaciones necesarias y generar los
compromisos políticos y técnicos en sus diferentes niveles.
219
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Comité Asesor
Comité Técnico
de Sistemas Inf.
SISTEMA NACIONAL DE
ATENCIÓN INTEGRAL A
POBLACIÓN DESPLAZADA
SNAIPD
Consejo
Nacional de
Atención
Integral a PD
Comité
Ejecutivo
Grupo de
seguimiento
asesor
CNAIPD
Coordinación Nacional
Acción Social
Coordinación Territorial
del Ministerio del Interior y
de Justicia
Mesas
Nacionales
Entes Territoriales
Mesa Particip.
PD
Comités Territoriales
de Atención a PD
CTAIPD
Grupo
Seguimiento
asesor
Mesas
Trabajo
Mesa
Particip. PD
El nuevo esquema de articulación SNAIPD nacional y territorial está compuesto de dos niveles
de entidades responsables, i) El nivel nacional con sus instancias de coordinación y Acción
Social como coordinador del SNAIPD, encargadas de movilizar y reconocer las competencias
y capacidades de las entidades en los distintos niveles, y de formular los mecanismos de
articulación; II) el nivel territorial con entidades e instancias de coordinación territorial,
responsables del desarrollo e implementación de la política pública de prevención y atención al
desplazamiento forzado.
i) A Nivel Nacional:
El Sistema nacional de Atención a la Población Desplazada, SNAIPD, previsto en la
normatividad, está conformado por las entidades nacionales competentes en la atención del
desplazamiento forzado.
Las instancias de coordinación previstas en la normatividad como el COMITÉ ASESOR
(Jurídico) y el COMITÉ TECNICO DE SISTEMAS DE INFORMACION del SNAIPD son
220
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
organismos asesores del SNAIPD y, en sí mismas articuladores de las entidades, y que en
desarrollo de su función dinamizan y ajustan la ejecución de las políticas.
La COORDINACION DEL SNAIPD, a cargo de Acción Social, encargada de promover el
diseño, la elaboración e implementación de los planes y proyectos de atención integral a la
población desplazada, se da primeramente a través de las Mesas Nacionales y de la labor de las
Mesas Temáticas.
Las tres MESAS NACIONALES de carácter técnico, Prevención y Protección, Atención
Integral, y Verdad, Justicia y Reparación Integral, dan lineamientos para operativizar la
política, analizar las circunstancias cambiantes, elaborar nuevas propuestas sobre las cuales
finalmente se toman las decisiones de política en el Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada, CNAIPD y por consiguiente el seguimiento a la acciones y políticas.
Además, la Mesa de Participación de Población Desplazada, tiene la función de participar
efectivamente en las instancias de coordinación y en los diferentes escenarios de discusión de
la política pública, con el apoyo de las entidades del SNAIPD, además de hacer veeduría y
seguimiento al diseño, evaluación e implementación de la política.
Teniendo en cuenta que Acción Social tiene la función de articular en coordinación con otras
entidades, los niveles de la política a través de las instancias de coordinación, en el nivel
territorial brinda la asesoría técnica a los COMITÉS TERRITORIALES, CTAIPD, los cuales
dependen en lo político de los ENTES TERRITORIALES.
De otra parte, el CNAIPD es el órgano consultivo y asesor del Sistema el cual finalmente
adopta las propuestas de las Mesas Nacionales, previa decisión del COMITÉ EJECUTIVO.
Se crea el Comité Ejecutivo del Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia, como grupo técnico de apoyo, encargado de velar por el cumplimiento de las
políticas y lineamientos orientados a fortalecer la capacidad de gestión del sistema y de buscar
los mecanismos que contribuyan a garantizar el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada.
Este Comité estará integrado por:
1- El Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional
2- El Ministro del Interior y de Justicia.
3- El Ministro de Hacienda y Crédito Público.
4- El Ministro de la Protección Social.
5- El Director del Departamento Nacional de Planeación.
Cuando se considere necesario podrán ser invitados al Comité Ejecutivo otros ministros,
directores de departamentos administrativos, presidentes o gerentes de entidades
descentralizadas del orden nacional y representantes de las organizaciones de desplazados.
221
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Además, el Comité Ejecutivo integrará equipos de trabajo con el personal técnico de las
entidades que lo conforman y de otras entidades; cuando así se requiera, quienes se encargaran
de estudiar, diseñar, elaborar metodologías, protocolos, planes de acción, instrumentos de
seguimiento, los cuales serán los lineamientos para las entidades del Sistema Nacional para la
Atención integral a la Población Desplazada. Este comité y equipo técnico cumplirán las
funciones de El GRUPO DE SEGUIMIENTO Y ASESOR NACIONAL – GSA, adoptado
por Acuerdo en el CNAIPD.
El Comité Ejecutivo del Consejo tendrá a su cargo, entre otras las siguientes funciones:
Diseñar el plan estratégico del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada y la metodología para que las entidades del SNAIPD adopten, ajusten y realicen el
mejoramiento continuo de su gestión; programar con cada una de las entidades del Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, los recursos financieros y
presupuestales dirigidos a la ejecución de los programas, y realizar el seguimiento al avance en
el cumplimiento de las metas físicas y financieras establecidas en el plan estratégico del
SNAIPD; realizar el seguimiento a los indicadores sectoriales y de Goce efectivo de los
derechos; evaluar anualmente la efectividad de las instancias y mecanismos de participación de
las organizaciones de la población desplazada en las actividades de planificación, seguimiento y
evaluación de la oferta institucional y realizar los ajustes necesarios para garantizar su eficacia;
orientar el diseño y velar por la implantación y mantenimiento de un sistema de información
integrado para el seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de política
pública de atención integral a la población desplazada por la violencia; diseñar y velar por la
adopción de un modelo de operación que permita a las entidades del nivel nacional brindar
asesoría y acompañar de manera integral y coordinada a las entidades territoriales en la
formulación de los planes integrales únicos, PIU; preparar los proyectos de ley, de decreto o de
acto administrativo que se requieran para el cumplimiento de las funciones del CNAIPD y de
los objetivos del Plan.
El GRUPO DE SEGUIMIENTO Y ASESOR NACIONAL – GSA, creado igualmente por el
Acuerdo 010 del CNAIPD, está compuesto por el Ministerio del Interior y de Justicia, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Departamento
Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Grupo realiza una
labor de análisis técnico, la orientación y el seguimiento al desarrollo de la política en las Mesas
Nacionales, proponiendo y apoyando los ajustes o modificaciones necesarios, de acuerdo con
los IGED para discusión y decisión del COMITÉ EJECUTIVO del cual depende, lo cual es
remitido para aprobación del CNAIPD.
Igualmente desarrolla mecanismos de articulación con la coordinación territorial, es decir, el
Ministerio del Interior, que forma parte de este grupo.
II) A Nivel Territorial:
Así como hay una instancia de coordinación nacional que tiene dependencia del SNAIPD,
existe la COORDINACION TERRITORIAL a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia,
222
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
MIJ, entidad que articula a los ENTES TERRITORIALES (Departamentos, Municipios y
Distritos con sus Secretarias Gobierno, Hacienda, Planeación o quienes cumplen sus
funciones) y, éstos a su vez se articulan con los COMITÉS TERRITORIALES de Atención
Integral a la Población Desplazada integrados por las entidades del SNAIPD territorial,
organizados en Mesas de Trabajo.
Al igual que en el ámbito nacional, y, en consonancia con el Acuerdo del CNAIPD, que crea
también los Grupos Asesores y de Seguimiento-GSA- en el nivel territorial, éstos estarán
conformados por las instancias que cumplen las funciones equivalentes al GSA del nivel
nacional y estarán en permanente articulación entre sí.
Así, el GSA del Nivel Departamental tiene la función de asesorar al Comité Departamental de
Atención Integral a Población Desplazada y a su vez se articulará con los Grupos Asesores y
de Seguimiento Municipales. Dichos grupos estarán compuestos, a Nivel Departamental y del
Distrito Capital por la Secretaria de Gobierno – Unidad Territorial de Acción Social –
Secretaria de Planeación – Secretaria de Hacienda; a Nivel Municipal por la Secretaria de
Gobierno – Secretaria de Planeación – Secretaria de Hacienda, por lo cual están articulados
con los entes territoriales.
5.3.1.5.
AVANCES EN LA ARTICULACIÓN NACIÓN-TERRITORIO EN LA
IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLITICAS DE PREVENCIÓN,
ATENCION
Y
REPARACION
A
LAS
VICTIMAS
DEL
DESPLAZAMIENTO FORZADO, SEGÚN ORDENES DEL AUTO 008
DE 2009
Tal como se planteó en el Informe a la Corte del 30 de octubre de 2010, la articulación
territorial hace referencia a los criterios, estrategias y herramientas que se requieren para que,
de manera coordinada, entre la Nación y las entidades territoriales se logre planificar y atender
de manera integral la problemática del desplazamiento forzado.
La estrategia de articulación territorial tiene 5 líneas de trabajo: formación y asistencia técnica,
Sistema de Información Territorial, divulgación, seguimiento, y participación de la población
desplazada y está ligada a los mecanismos establecidos en los componentes y subcomponentes
de la política para la articulación y el fortalecimiento territorial, que permiten la efectividad de
las acciones y el goce efectivo de los derechos, realizando seguimiento a partir de la medición
de los indicadores de GED de manera territorial.
Las líneas de trabajo de la estrategia de coordinación Nación- Territorio están incorporadas de
una u otra manera en los lineamientos de cada componente y subcomponente de la política,
igualmente en la instrumentalización y, definitivamente, en la definición de acciones de
implementación que es donde se reafirma la necesidad de su realización. Sin embargo, los
niveles de desarrollo de la estrategia son distintos, dependiendo del grado de implementación
de las políticas
223
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Así, tenemos que en los planteamientos acerca de los lineamientos, la instrumentalización y la
implementación de los componentes y subcomponentes de la política se reafirma la
articulación de las acciones de los niveles nacional y territorial, entendido éste último como el
conjunto de entidades que manejan la atención en municipios y departamentos. En particular,
se destaca la política de retornos que hace explícita la articulación del nivel nacional con los
Comités Territoriales de Atención a la Población Desplazada.
Politica de Prevención y Protección
En el Componente de Prevención y Protección la articulación se expresa en términos de la
descentralización de la política para responder “… a los principios de autonomía, responsabilidad
compartida, coordinación armónica, complementariedad – concurrencia y subsidiariedad”, lo cual permitirá
utilizar estrategias complementarias de la nación y el territorio, a fin de optimizar el uso de los
recursos.
Asimismo la Política de Prevención y Protección dispone de varios instrumentos que permiten
la prevención del desplazamiento forzado, haciendo efectiva la articulación Nación –
territorio, tales como el Plan Nacional de Consolidación Territorial, la Protección de la
población civil y afianzamiento del control territorial por parte de la fuerza pública, la
Descentralización de la Política Pública de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario y el Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas- CIAT
Adicionalmente, se está diseñando otro instrumento importante, el Protocolo para la
Prevención, el cual permitirá a las entidades competentes nacionales y territoriales, disponer de
una guía clara sobre los procedimientos, rutas a seguir y los elementos básicos a tener en
cuenta en el proceso de prevención y protección del desplazamiento forzado.
El objetivo principal del Protocolo para la Prevención es identificar y articular las rutas
implementadas por las instituciones, así como los planes, programas o proyectos que éstas
desarrollan para la prevención del desplazamiento forzado, con el fin de vincular las
autoridades del nivel Nacional, Departamental, Distrital y Municipal, mediante una estrategia
conjunta de actuación, que fortalezca el impacto de la prevención en la población desplazada o
en riesgo de desplazamiento.
Los Gobernadores y Alcaldes son los principales responsables y directos beneficiarios de la ruta
o Protocolo para la Prevención, pues éste permitirá planear y ejecutar los procesos de
prevención y protección en el mediano y largo plazo y, además, asegurar la continuidad de los
mismos en el futuro.
En cuanto a la Protección, la implementación de la Ruta de Protección permite articular y
coordinar las acciones de los niveles municipal, departamental y nacional, a fin de proteger
oportuna y efectivamente los derechos a la vida, a la integridad personal, y a la libertad y
seguridad personales de la población desplazada con nivel de riesgo extraordinario o extremo,
para lo cual es fundamental la claridad de las responsabilidades de los entes territoriales en la
aplicación de dicho instrumento.
224
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
De otra parte, en el tema de información integral, suficiente y completa que permita prevenir el
desplazamiento forzado, la Mesa Nacional de Prevención presentó al CNAIPD el proyecto de
Acuerdo “Por el cual se adoptan medidas de intercambio de información para identificar
escenarios de riesgo y prevenir que se configuren eventos de desplazamiento forzado”, el cual
fue aprobado en la sesión del 24 de junio del presente año.
Esto hará posible la articulación de las estrategias de información de las entidades que procesan
o tienen información sobre los escenarios de riesgo y la situación del desplazamiento forzado a
nivel nacional y territorial, mediante la definición de mecanismos para su intercambio y
espacios de comunicación que propendan a mejorar su pertinencia, calidad y oportunidad, y
orientar la toma de decisiones encaminadas a mitigar el impacto del delito de desplazamiento
forzado sobre la población civil, la atención a las víctimas y la restitución de los derechos
vulnerados.
El intercambio de información se materializará por medio de una Matriz de seguimiento y
análisis del desplazamiento forzado que será alimentada con la información que las entidades
competentes, nacionales y territoriales, entregarán a la Mesa de Prevención y Protección en
cumplimiento del Acuerdo en mención.
Politica de Atención Humanitaria
La Mesa Nacional de Atención Humanitaria de Emergencia está fortaleciendo su labor de
acompañamiento técnico, articulación y asesoría a las Mesas Territoriales de Atención
Humanitaria de Emergencia, con el fin de que este componente de Atención Humanitaria sea
incorporado en su integralidad en los Planes Integrales Únicos – PIU – especialmente la
atención del momento de la Urgencia, competencia de las entidades territoriales.
Esta labor de acompañamiento se inició en el departamento de Santander y el objetivo es
realizarla en todo el territorio nacional, en el marco del fortalecimiento de las Mesas
Territoriales, con focalización en los municipios priorizados.
Política de Vivienda
Para mejorar los procesos de articulación de la política reformulada entre los niveles Nacional y
Territorial; como también de la oferta y demanda de vivienda para la Población Desplazada, el
MAVDT fortaleció su capacidad institucional de gestión a través de la creación de una
dependencia interna encargada exclusivamente de la atención a la población en situación de
desplazamiento. La creación del Grupo Interno de Atención a la Población en Situación de
Desplazamiento GITAPD dependiente de la Dirección del Sistema Habitacional del
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, es importante en la articulación y
reformulación de la PVPD, pues asume funciones de coordinación, articulación y seguimiento
de la política al interior del Ministerio y de éste con el resto de entidades del SNAIPD, así
como con los entes territoriales, la población desplazada y sus organizaciones.
225
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Adicionalmente, se determinó, a través del Decreto 4911 de 2009, la creación de una instancia
en el nivel regional que desarrollara gestiones para la integración de la oferta y la demanda de
vivienda, atendiendo las recomendaciones de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública
sobre Desplazamiento Forzado, y que articulara regionalmente la Política de vivienda, las
Unidades de Gestión Regional – UGR como instancias articuladoras entre la oferta y la
demanda, en los diferentes niveles territoriales y la población desplazada. Estas Unidades se
desarrollarán a través de una gerencia de proyectos mediante un convenio con el Fondo
Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE).
Dentro de la estrategia de Promoción de Oferta y Demanda, incluida en el Decreto 4911 de
2009, se incluye una medida institucional relevante para el apoyo de proyectos de vivienda de
interés social prioritario para población en situación de desplazamiento, a través de
FONVIVIENDA, entidad encargada de dar apertura a los procesos de convocatoria de
proyectos en la bolsa de urbanismo, de asignar los recursos disponibles y la fecha límite para
que los proyectos que deseen participar por los recursos, obtengan el certificado de elegibilidad
ante la Financiera de Desarrollo Territorial –FINDETER.
Con este programa de bolsa de urbanismo se incentiva la generación de oferta efectiva de
proyectos de vivienda de interés social prioritario en los municipios del territorio nacional,
donde existan mayores falencias habitacionales de la población desplazada, que cuentan con
subsidios familiares de vivienda asignados por FONVIVIENDA, y se presenten mayores
iniciativas de las entidades territoriales.
Politica de Tierras y Territorios
Por regionalización de la política de tierras se entiende la implementación de acciones que
permitan articular la Nación con las instancias locales, para asegurar la ejecución de la
restitución integral en el lugar de ubicación del predio, con el soporte, apoyo y coordinación de
las instancias del orden nacional.
La Política de Tierras y Territorios para Población Víctima del Desplazamiento Forzado, en
Riesgo de Desplazamiento Forzado y del Despojo es el resultado de un proceso de diálogo con
i) las organizaciones de la población desplazada y las autoridades locales llevado a cabo en los
seis Talleres Regionales sobre socialización de los nuevos lineamientos de política pública
realizados por Acción Social, ii) con algunas organizaciones no gubernamentales y organismos
de cooperación internacional (tres encuentros) y iii) con la Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (cuatro encuentros).
Durante la fase inicial de la implementación de la política, la coordinación entre Nación –
Territorio se ha desarrollado a través del ajuste de los Proyectos Piloto de que trata el Informe
de la política referida. Estos ajustes son acordados conjuntamente con las entidades encargadas
de su implementación, en los que se proponen fórmulas de articulación con otras políticas.
En cuanto al proyecto piloto de Urabá se ha iniciado un proceso de articulación entre la
política de retorno y la política de restitución, en el que los casos de restitución son asumidos
226
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
por las autoridades regionales encargadas de la implementación de Retornar es Vivir y en el
que los casos de retornos que no cuentan con seguridad en la tenencia de la tierra son
asumidos por la Comisión regional de Restitución de Bienes de Antioquia, para ser estudiados
e iniciar los trámites o procesos correspondientes. Dicha articulación fue planteada en un
espacio de concertación en el que confluyeron entidades del orden nacional en lo regional y
autoridades locales como la Gobernación de Antioquia.
Las entidades que conforman la Mesa Interinstitucional de Tierras han cumplido un rol
protagónico, entre las que se destaca el IGAC, que actúa junto a otras entidades del orden
nacional y regional, en la puesta en marcha de las acciones de restitución en el ámbito regional,
como parte de los Comités Técnicos Regionales previstos por la ley 975 /2005.
El Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de Acción Social prestó asesoría al 100% de
las entidades territoriales con declaratoria de desplazamiento o riesgo inminente de
desplazamiento a septiembre de 2009.
A la fecha existen 101 declaratorias de protección por ruta colectiva que cobijan 99 municipios
en 16 departamentos del país. El proyecto ha asesorado desde el año 2003 a la fecha a los
Comités Municipales o Departamentales de Atención Integral a la Población Desplazada,
emisores de estas declaratorias, realizando actividades de fortalecimiento institucional y
comunitario mediante la capacitación, asesoría técnica y acompañamiento directo, necesarios
para la elaboración de los informes de derechos sobre predios y territorios en estos municipios.
Adicionalmente, durante los años 2008, 2009 y 2010 la Superintendencia de Notariado y
Registro ha protegido, a través de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, los
derechos de titularidad de aquellos predios que se encuentran dentro de la jurisdicción de cada
una de éstas. Lo anterior se aplica a aquellos predios que han sido objeto de declaratoria de
protección colectiva por parte de los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población
Desplazada (En adelante CTAIPD), conforme lo establece el Decreto 2007 de 2001.
Politica de Generación de Ingresos
El proceso de articulación entre el nivel nacional y el nivel territorial en generación de ingresos
se está desarrollando a través de la estrategia territorial, en diseño, la cual busca identificar las
barreras concretas para el acceso por parte de la población a la oferta existente, así como
analizar la pertinencia de esta oferta.
Por un lado esta estrategia busca identificar la oferta existente a nivel nacional y local, tanto
pública como privada; por el otro, se busca identificar la demanda real por parte de la
población, a través de una lectura y análisis de la información presente en la Red
InfoJUNTOS.
Adicionalmente, se incluye toda la información relacionada con el perfil productivo y
económico de la población del territorio, el cual es importante dentro de la estrategia
227
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
regional/territorial de emprendimiento y/o intermediación laboral, y para articular las distintas
iniciativas de las personas que ingresan a la ruta de generación de ingresos.
Estas etapas evidencian la articulación entre el nivel nacional, a través de la Mesa Técnica de
Generación de Ingresos Nacional, y sus respectivas contrapartes a nivel territorial, donde
convergen actores públicos y privados del orden territorial, y desde donde se hacen solicitudes
de oferta de programas de las entidades del orden nacional, con la especificidad necesaria que
responda a las características de la población y de la ruta de generación de ingresos local.
Los flujos de información en ambos sentidos y la coordinación operativa y técnica en la oferta,
son muy importantes para el éxito de la implementación de la ruta de generación de ingresos a
nivel territorial.
La estrategia de articulación, la cual se encuentra aún en etapa de diseño y ajustes ya está
empezando a implementarse en 7 proyectos piloto en los municipios de Medellín, Cartagena,
Santa Marta, Sincelejo, Pasto, Bogotá (Bosa) y Soacha.
Politica de Retornos
La principal estrategia de la Política Pública de Retornos –PPR- está basada en la articulación
entre los entes territoriales y la nación. Las instancias de coordinación son los Comités
Municipales y Departamentales de Atención Integral de Atención a Población Desplazada,
CTAIPD, donde se construyen los Planes de Retorno y se definen responsables a nivel
territorial.
En desarrollo de la Política de Retornos el Gobierno Nacional, ha diseñado y definido
mediante el “PROTOCOLO PARA EL ACOMPAÑAMIENTO A LOS PROCESOS DE
RETORNO DE POBLACIÓN EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO” los parámetros
y procedimientos para garantizar el acompañamiento institucional a los hogares que deciden
retornar o reubicarse voluntariamente. Este documento, es la guía conceptual, metodológica y
procedimental de la PPR que orienta a las entidades del SNAIPD, nacionales y territoriales, en
el desarrollo de procesos de retorno, sean estos colectivos y/o familiares, y la intervención en
retornos voluntarios adelantados por las comunidades sin el acompañamiento institucional de
tal forma que permita avanzar en la restitución de los derechos de la población desplazada y
por lo tanto, al goce efectivo de derechos. El Protocolo estandariza procesos, define las fases
del retorno, determina los componentes que, de acuerdo con su ejecución, contribuyen a
garantizar el goce efectivo de derechos de la PSD, y asigna responsabilidades, teniendo en
cuenta las necesidades identificadas en la población a partir de los Planes de Retorno
elaborados de manera participativa con la comunidad.
La instrumentalización de esta política se ha definido con el Megaproyecto “Retornar es
Vivir”, el cual busca avanzar de manera sistemática en la restitución de los derechos de la PSD
y garantizar el goce efectivo de los mismos, a través de la intervención en los elementos
inmersos en el Protocolo de Retorno, y generando acciones reparadoras para la población.
228
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Este megaproyecto se está llevando a cabo en dos fases:
•
Fase I: orientada a la intervención de 28 procesos de retorno que se adelantaron sin el
acompañamiento institucional o que fueron acompañados pero que no han tenido
avance en la restitución de los derechos. Estos procesos se encuentran focalizados en
9 departamentos, 28 municipios, 8845 hogares 37316 personas. De igual forma estos
procesos hacen parte de la instrumentalización de la Política de Retornos requerida por
la Corte Constitucional en el Auto 008 de 2009.
•
Fase II: Esta fase está comprendida por tres grupos, el primero por procesos de
retorno, la mayoría sin acompañamiento y que requieren la intervención en los 13
elementos del retorno. El segundo grupo lo conforman personas desplazadas
masivamente y que aún no han retornado durante el periodo 2007-2009. Y por ultimo,
el tercer grupo está conformado por personas retornadas masivamente durante el
periodo 2007-2009 las cuales requieren la intervención estatal. En total se intervendrán
85 municipios atendiendo aproximadamente a 21.345 hogares conformados por 84.664
personas en 18 departamentos.
En el marco del proyecto se han adelantado estrategias de coordinación y gestión al interior de
los CTAIPD; gestiones al interior de las Mesas Temáticas de retornos; alianza con empresas
privadas, y Cooperación internacional.
Entre las acciones de coordinación para dar avance a la estrategia, están las adelantadas en el
marco de los Comités Municipales y Departamentales, y las Mesas Territoriales de
Estabilización Socioeconómica. En estos espacios se aclaran las responsabilidades y las
intervenciones de las entidades participantes en el proceso, nacionales y territoriales, se hacen
acuerdos y se elabora agenda conjunta, lo cual se consigna en los Planes de Retorno.
Además, se ha avanzado en la construcción, cruce de agendas y cronogramas por parte del
MIJ, Acción Social y el Programa de DDHH Y DIH, para el diseño de planes de prevención y
planes de contingencia de las entidades territoriales.
Política de Habeas Data
ACCESO AL RUPD. - MODULO DE VERIFICACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL
REGISTRO ÚNICO DE POBLACIÓN DESPLAZADA.
Con el objetivo de utilizar el Registro Único de Población Desplazada –RUPD- como única
fuente de identificación de la Población en situación de desplazamiento, avanzar en la
identificación de esta población, y principalmente eliminar barreras de acceso a la oferta
institucional, actualmente ACCIÓN SOCIAL está permitiendo el acceso al Módulo de
Verificación y Actualización del RUPD, especialmente como herramienta dirigida a los entes
territoriales.
229
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Acción Social en conjunto con el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de
Educación Nacional socializó el Módulo de Verificación a la totalidad de las Direcciones
Departamentales de Salud y a 54 de las 83 Secretarias de Educación Certificadas y, a partir de
las entidades territoriales que decidieron implementarlo, se crearon usuarios para el acceso al
Módulo de Pruebas del Verificador e igualmente se remitieron los acuerdos de
confidencialidad a suscribir para el acceso a la herramienta.
El Módulo de Verificación y Actualización en el RUPD se ha socializado en trece (13)
departamentos y se encuentra implementado en once (11) departamentos del territorio
nacional, principalmente en salud y educación. Igualmente se está implementando en cada una
de las regionales del ICBF. Actualmente se está desarrollando un Plan de Acción para la
implementación en todo el territorio nacional.
Para la implementación del Módulo Verificador se han priorizado municipios de los
departamentos de Antioquia, Caldas, Magdalena, Cesar, Córdoba y Santander.
De otra parte, se han venido desarrollado Mesas Técnicas de Trabajo, especialmente con la
administración municipal de Medellín y algunos avances con la de Cartagena, con el objeto de
intercambiar información que propenda por la eliminación de barreras de acceso y el
seguimiento de la oferta institucional de la Población Desplazada, en el marco de la estrategia
denominada Red Nacional de Información - Dimensión Territorial.
5.3.2. COORDINACIÓN TERRITORIAL
Desde que en Colombia es reconocido el desplazamiento forzado como una de las más graves
consecuencias de la violencia, se inicia con el diseño de una estructura institucional que pueda
dar respuesta a la población desplazada. Es así como desde el documento CONPES 2927 de
1997, se analiza la necesidad de crear un Sistema Nacional que articule todas las políticas
multisectoriales y multinivel requeridas, plasmado en la ley 387 de 1997 por el cual se crea el
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia - SNAIPD,
el cual está conformado por dos niveles, el nacional y el territorial.
Frente a este último nivel, la ley 387 de 1997 establece el nivel de articulación a través de los
“Comités municipales, distritales y departamentales de Atención Integral a la Población Desplazada”
encargados de prestar apoyo y brindar colaboración al SNAIPD.
Con la expedición del Decreto 2569 de 2000, se establece la conformación de estos comités y
las funciones que se encuentran a su cargo, como instancia articuladora en el nivel local de la
política pública de atención integral a la población desplazada.
Al pasar la coordinación del SNAIPD en cabeza de la Red de Solidaridad Social (hoy Acción
Social) por recomendación del documento CONPES 3057 de 1999 y mediante Decreto 489 de
1999, en el mismo Decreto 2569 de 2000 se establecen sus funciones de coordinador, entre las
230
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
cuales están promover la creación de los Comités Territoriales, y la coordinación, a nivel local,
de acciones de prevención y atención principalmente.
Por este motivo, a través de las Delegaciones Territoriales de la Red (Hoy Unidades
Territoriales de Acción Social) y de la conformación de Unidades de Atención Y Orientación –
UAO en diferentes zonas del País, se iniciaron acciones conducentes a apoyar a las entidades
territoriales en la construcción de planes encaminados a la articulación entre la Nación y el
Territorio.
Sin embargo, dada la dinámica del desplazamiento que se presentó entre los años 1999 a 2003,
las principales acciones adelantadas con las entidades territoriales estaban encaminadas a
mitigar el impacto generado en las comunidades desplazadas asentadas en los territorios.
Para el año 2004, cuando es proferida la sentencia T025 de 2004, las acciones planteadas
dentro del marco normativo vigente, si bien generaban un parámetro de competencias en los
niveles naciones y territoriales, estas no se habían consolidado en una estructura institucional
solida que brindara respuesta articulada a la magnitud del fenómeno del desplazamiento
forzado por la violencia.
A través de esta sentencia y sus posteriores autos de seguimiento, se le ordena al Gobierno
Nacional en materia de coordinación con las entidades territoriales de la República, acciones a
realizar en cuatro frentes principalmente:
• Diseñar, implementar y aplicar una estrategia de promoción y de coordinación de
esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca efectivamente a que las entidades
territoriales asuman un mayor compromiso tanto presupuestal como administrativa
para la atención a la población desplazada y la garantía efectiva de sus derechos
• Asegurar que exista coherencia entre las obligaciones, constitucional y legalmente
definidas, de atención a la población desplazada a cargo de la respectiva entidad
territorial y los recursos que debe destinar para proteger efectivamente sus
derechos constitucionales
• Diseñar una política que permita involucrar y comprometer efectivamente a las
entidades territoriales en la superación del estado de cosas inconstitucional y en el
aseguramiento del goce efectivo de los derechos de la población desplazada.
• Colaborar y apoyar a las entidades territoriales para que se atienda eficiente y
eficazmente a la población desplazada. En aquellos municipios que por su precaria
capacidad institucional no puedan atender a la población desplazada, las entidades
que componen dicho Consejo deberán aplicar el principio constitucional de
subsidiariedad para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada.
En cumplimiento de estas órdenes dadas al Gobierno Nacional, se adelantaron líneas dos tipos
de acciones encaminadas a superar las causas que generaron la declaratoria del Estado de Cosas
Inconstitucional en lo relacionado con la precariedad en la coordinación entre la Nación y el
231
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Territorio, unas se relacionan con los desarrollos normativos y las otras acciones de
coordinación y articulación Nación – Territorio.
Avances en las acciones desarrolladas en el marco de la superación del ECI
5.3.2.1.
DESARROLLOS NORMATIVOS
Los desarrollos normativos son los relacionados a las Leyes y los Decretos expedidos que han
establecido parámetros graduales de competencias de los diferentes niveles del estado para la
implementación de la política pública de atención al desplazamiento forzado, buscando cerrar
la brecha generada por la falta de articulación entre los distintos niveles.
En esta medida, el primer desarrollo normativo, posterior a la Sentencia T025 de 2004, fue el
Decreto 250 de 2005 a través del cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia. En dicho Plan, se reformulan los lineamientos
planteados en el Decreto 173 de 1998 y se plantea como un principio orientador el enfoque
territorial de la política reconociendo la diversidad cultural y las distintas dinámicas del
desplazamiento en lo local; igualmente, se establece que necesidad de ejecutar recursos
teniendo en cuenta los principios de subsidiariedad y correspondencia, con los recursos
asignados en el Presupuesto General de la Nación para cada entidad del SNAIPD, y con los
recursos que los entes territoriales incorporen en sus presupuestos para la atención a los
desplazados.
Por otro lado, el Plan contempla una serie de principios entre los cuales se encuentra el de
responsabilidad compartida, según el cual, la atención de la población desplazada es
responsabilidad de las entidades que forman parte del SNAIPD en los distintos niveles.
De otra parte, el Plan tiene unas líneas estratégicas de atención, dentro de las cuales se
encuentra la atención humanitaria de emergencia y la estabilización socioeconómica. Las
entidades nacionales y territoriales deben articularse para actuar en ambas líneas.
Finalmente, el Plan determina que las instancias de coordinación del SNAIPD son el Consejo
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada - CNAIPD, los Comités Territoriales
y las Mesas de Trabajo. Las líneas de política se desarrollan en el CNAIPD, mientras que, tanto
los programas como los proyectos, se diseñan y operan mediante los comités territoriales.
En la Ley 1151 de 2007 que contiene el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010“Estado
Comunitario: desarrollo para todos”. Se determina que las entidades responsables de la atención
integral a la población desplazada por la violencia del orden nacional, departamental, municipal
y distrital, de que trata el Art. 19 de la Ley 387 de 1997, darán prioridad en la ejecución de sus
respectivos presupuestos a la atención de la población desplazada. Los gobernadores y alcaldes
deben reportar mensualmente al Ministerio del Interior y de Justicia, la ejecución de las
apropiaciones específicas del presupuesto de cada entidad territorial destinadas a la prevención
y atención del desplazamiento. Las entidades del orden nacional deben reportar al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y al DNP, la información relacionada con la ejecución
232
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
presupuestal de estos recursos. Esta información debe remitirse al CNAIPD, para que por su
conducto, se informe a la Corte Constitucional sobre el cumplimiento de la Sentencia T-025 de
2004. El incumplimiento de lo dispuesto en este artículo constituirá falta grave (Art. 11).
El Art. 16 por su parte, prevé que el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior y
de Justicia, en coordinación con Acción Social, implementará un programa de capacitación y
acompañamiento en materia de derechos de la población desplazada, y su inclusión en los
planes gobierno y desarrollo, dirigido a gobernadores, alcaldes, asambleas y concejos.
Igualmente, el Ministerio del Interior y de Justicia fortalecerá los mecanismos para conformar
los comités municipales, departamentales y distritales, para que estos formulen e implementen
los PIU, y para que usen los indicadores de goce efectivo de derechos. El Ministerio insistirá en
la obligatoriedad de los mandatos legales y judiciales referentes a la población desplazada.
Ahora bien, adicional a estas disposiciones, la Ley en su artículo 124 contempla que las
inversiones realizadas con recursos propios de las entidades territoriales en la atención a los
desplazados, debidamente certificadas por las autoridades competentes, se tendrán como parte
de pago de sus obligaciones con los fondos de cofinanciación administrados por Findeter y el
Acuerdo 004 de 2008 de la Junta Directiva de Findeter, establece los parámetros para que las
entidades territoriales accedan a esta opción.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 1190 de 2008, se estableció que el CNAIPD
coordinaría con los comités departamentales, municipales y distritales, las acciones para
garantizar el compromiso de los entes territoriales en el cumplimiento y materialización de los
derechos de la población desplazada. Para lograr lo anterior, a los gobernadores y alcaldes se
les ordenó: (a) Diseñar, implementar y aplicar una estrategia que logre mayores compromisos
presupuestales y administrativos, a nivel municipal y departamental, dirigida a personas en
situación de desplazamiento. (b) Definir metas de corto, mediano y largo plazo para las
estrategias de promoción y coordinación, con un cronograma que permita hacer seguimiento
permanente de las acciones realizadas. (c) Diseñar un mecanismo de evaluación periódica que
permita hacer los ajustes necesarios a las estrategias diseñadas, para que sea posible adoptar
correctivos cuando se presenten retrocesos o rezagos en las metas definidas. (d) Informar
oportunamente, de manera adecuada, inteligible y accesible para la población desplazada, sobre
la manera en que las entidades territoriales están trabajando en el mejoramiento de la atención
a dicha población y sobre los avances logrados. (e) Adoptar y aplicar una estrategia que
garantice la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de población desplazada en
el ámbito territorial, en los procesos de diseño, coordinación e implementación de las
estrategias de promoción y coordinación. (f) Diseñar e implementar planes y programas con
enfoques diferenciales, dirigidos a las personas que en situación de desplazamiento sean sujetos
de especial protección constitucional, o que se encuentren en mayor grado de vulnerabilidad
(Art. 2).
Adicionalmente, estipula que el Ministro del Interior y de Justicia, en coordinación con Acción
Social y el DNP, tiene la responsabilidad de establecer los mecanismos que aseguren que los
comités municipales, departamentales y distritales formulen e implementen los Planes
Integrales Únicos - PIU, y los articulen con los planes de desarrollo y presupuestos locales
(Parágrafo. 2 Art. 2). El SNAIPD, en cabeza del Ministro del Interior y de Justicia, coordinará
con los alcaldes y gobernadores, acciones que garanticen el goce efectivo de los derechos de las
233
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
poblaciones retornadas o rea-sentadas que se encuentren en sus jurisdicciones. Las demás
entidades miembros del SNAIPD, harán el acompañamiento en virtud de sus competencias y
en coordinación con Acción Social, quien ejercerá la secretaría técnica del sistema (Prg. 3 Art.
2).
El Decreto 1997 de 2009 reglamentario de la Ley 1190 de 2008, prevé unos mecanismos para
que Acción Social, el Ministerio del Interior y de Justicia y el DNP, garanticen que los comités
departamentales, municipales y distritales formulen e implementen los PIU (Art. 1) (en
cumplimiento del Prg. 2 del Art. 2 de la Ley 1190 de 2008). Igualmente, determina acciones
para que los alcaldes y gobernadores garanticen en sus jurisdicciones, la implementación de la
política pública de prevención y atención del desplazamiento forzado (Art. 2) (en
cumplimiento del Prg. 1 del Art. 2 de la Ley 1190 de 2008). Por último, fueron establecidos
mecanismos para que el Ministerio del Interior y de Justicia, ejecute su función de coordinador
de las entidades territoriales en materia de desplazamiento forzado (Art. 3).
Estos desarrollos normativos que se han presentado a lo largo de estos últimos años han
tenido por objeto, estructurar un marco de competencias más claro que el que existía en el
momento de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional – ECI y de esta manera poder
involucrar de una manera más efectiva a las Entidades Territoriales en el marco de la
prevención y la atención a la población desplazada.
En este sentido, fue reglamentada la ley 199 de 1995 que crea el Sistema Administrativo del
Interior - SAI a través del Decreto 565 de 2010, organizándolo como un conjunto de
orientaciones, normas, actividades, programas e instituciones que prevén y promueven la
coordinación y articulación de políticas regionales del sector interior al nivel nacional, con el
objeto de asegurar su correcta coherencia para las entidades territoriales. El SAI es coordinado
por el Ministerio del Interior y de Justicia y tiene previsto dentro de sus acciones articular en el
ámbito territorial, la gestión e implementación de las políticas públicas relacionadas con la
formulación, ejecución y seguimiento de problemáticas tales como la promoción del respeto y
garantía de los Derechos Humanos y la Articulación regional de la atención integral a la
población desplazada, entre otros. A corte de Junio 30 de 2010 se han creado 31 Comisiones
Departamentales del Interior como parte del SAI y su operación se tiene prevista para el
segundo semestre del 2010.
Desarrollos complementarios
El CONPES 3400 de 2005 en su título “medidas para asegurar la atención de la población
desplazada” contempló que en la atención integral de la PD debían concurrir tanto el nivel
central como las entidades territoriales, de acuerdo con las normas vigentes, y teniendo en
cuenta lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004. Igualmente, de
las recomendaciones del documento, vale la pena resaltar aquella por la cual se solicitó al
Ministerio del Interior y de Justicia, que sin perjuicio de las competencias del Defensor del
Pueblo y del Procurador General de la Nación, defina y coordine las acciones pertinentes para
el seguimiento de los programas y proyectos desarrollados por los Gobernadores y Alcaldes, en
cumplimiento de la Ley 387 de 1997, el Decreto 250 de 2005, la Ley 715 de 2001 y las
sentencias de la Corte Constitucional y ii) aquella que reitera lo señalado en la Sentencia T025
234
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
de 2004 frente a la definición del porcentaje de participación en la apropiación de los recursos
que corresponde a la Nación, a las entidades territoriales y a la cooperación internacional.
Adicionalmente, en el marco del Consejo Nacional de Atención Integral de Atención a
Población Desplazada, se adoptó el Acuerdo 6 de 2006, por medio del cual se solicitó a los
gobernadores y a los alcaldes, un mayor esfuerzo presupuestal y administrativo, que permita la
atención integral a la población desplazada y la garantía efectiva de sus derechos (Art. 1).
Además, motivó a los Alcaldes y a los Gobernadores para liderar la atención integral a las
personas en condición de desplazamiento, diseñando los PIU y conformando los Comités
Departamentales, Distritales y Municipales (Art. 2).
Igualmente, fue adoptado por parte del CNAIPD, el Acuerdo 10 de 2010, por medio del cual
se define y adopta el esquema para la estrategia de articulación nación – territorio, articulando
el Sistema Administrativo del Interior a la estrategia (Art. 1), promoviendo la participación de
los Secretarios de Hacienda y de Planeación departamentales, municipales y distritales (Art. 3) y
fortaleciendo la competencia de los departamentos en el acompañamiento y seguimiento a sus
municipios (Art. 5).
5.3.2.2.
AVANCES Y ACCIONES DE COORDINACIÓN Y ARTICULACIÓN
ENTRE LA NACIÓN Y EL TERRITORIO
Los desarrollos normativos que se han presentado en este periodo han estado precedidos por
acciones adelantadas por Acción Social y el Ministerio del Interior y de Justica con las
entidades territoriales que evidenciaron la necesidad de tener un desarrollo normativo más
claro y completo sobre competencias en materias de coordinación.
Estas acciones que se describen a continuación se presentan por periodos de tiempo:
Años 2005 a 2008
Para la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional, si bien existían instancias de coordinación
tanto en lo nacional como en lo territorial, tal y como es enunciado en la Corte, estas eran
insuficientes.
A través de las Delegaciones Territoriales de la Red de Solidaridad Social, se prestaba asesoría a
las entidades territoriales frente a las acciones que debían emprenderse para atender a la
población desplazada y mitigar el impacto del desplazamiento. Con la fusión de la Red de
Solidaridad Social con la Agencia colombiana de Cooperación Internacional – ACCI se crea
Acción Social, donde estas delegaciones pasan a ser Unidades y una de sus principales
funciones es, en calidad de coordinadores del SNAIPD, articular al territorio con los Comités
Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada y los Planes Integrales Únicos.
Complementariamente, el Ministerio del Interior diseño en 2005 una “Estrategia de coordinación
de los esfuerzos presupuestales y administrativos a nivel territorial y nacional” con el objetivo de lograr
avanzar en la articulación de la política pública en materia de atención integral a la población
235
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
desplazada por la violencia en las entidades territoriales y mejorar su capacidad institucional de
tal forma que se permita un mayor compromiso presupuestal y administrativo, en la medida
que se consolide un incremento sustancial en los niveles de gestión y promoción, en el marco
de los procesos relacionados con la consecución de recursos focalizados a este sector
vulnerable de la población, en procura de la superación del Estado de Cosas Inconstitucional.
En el marco de esta estrategia se desarrollaron diversas acciones tendientes a promover estos
esfuerzos. Para el año 2006 el Ministerio del Interior y de Justicia conformó un equipo de
profesionales destinados exclusivamente para avanzar en la puesta en marcha de esta estrategia,
y con el cual se adelantaron acciones de formación y asistencia técnica a través de encuentros
regionales y acompañamiento a autoridades locales.
Frente a la difusión y seguimiento del compromiso presupuestal de las entidades territoriales,
se emitieron circulares promoviendo la inclusión de presupuesto, proyectos y acciones para la
atención a la Población Desplazada, visibilizando la necesidad de un mayor esfuerzo
presupuestal con recursos propios para su atención, se diseño la página web del Grupo de
Coordinación Territorial en Materia de Desplazamiento Forzado en el Portal del MIJ
www.mij.gov.co como mecanismo de divulgación, al igual que el diseño de la página
www.vertice.gov.co como portal del SNAIPD.
Dentro de las acciones de formación a las autoridades locales, se realizaron 10 Talleres
denominados “Viajando con el SNAIPD por el territorio”, liderados por la UTeC (convenio
Acción Social- ACNUR) y con la participación del Ministerio del Interior y de Justicia y Acción
Social, así como otras entidades del SNAIPD cuyo objeto era mejorar la eficiencia en la
articulación de las ofertas institucionales del Sistema en los dos niveles de ejecución de la
política pública, contribuir al desarrollo de un trabajo, apoyar la vinculación y participación
efectiva de la población desplazada presente en la región y fortalecer el trabajo de los Comités
Territoriales de Atención Integral a Población Desplazada. De esta experiencia se contó con la
participacipación de 825 Líderes de Organizaciones de Población Desplazada - OPD (329
OPD), 176 Municipios, 670 funcionarios de los cuales 542 eran funcionarios del nivel local y
128 funcionarios del nivel nacional, con un promedio de 30 entidades asistentes por taller y un
total de asistentes en los 10 talleres de 1495 personas.
Para el año 2007 se enfatizó en acciones de asesoría técnica en materia de política de
prevención y atención a la Población Desplazada, y la promoción en las Entidades Territoriales
de la asignación presupuestal específica para la atención a través de giras de acompañamiento
realizadas por el Ministerio y la Asesoría de Acción Social.
Teniendo en cuenta que para este año se iniciaron las elecciones para Alcaldías y
Gobernaciones, se realizó un ejercicio de promoción en los Movimientos o Partidos Políticos
con personería jurídica a efectos de que sus candidatos o candidatas incluyeran el tema de
atención a esta población en los planes de gobierno propuestos. Pasadas las elecciones de
autoridades locales, Acción Social y el Ministerio del Interior participaron en el Seminario
realizado por la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP “Programa de Inducción
a Alcaldes y Gobernadores electos 2008-2012”, para señalar sus obligaciones frente a
236
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
prevención y atención a la población desplazada, a efectos de ser tenidos en cuenta dentro de
los planes de desarrollo a formular con sus nuevos mandatos.
Finalmente en este año se elaboró y divulgó el Informe de Seguimiento y Análisis de los
esfuerzos presupuestales y administrativos de las entidades territoriales en materia de atención
a PD retroalimentando a 32 Gobernadores, 32 Alcaldes de Capitales y 68 Alcaldes de
municipios álgidos en dinámica de desplazamiento por parte del Grupo de Coordinación
territorial en Materia de Desplazamiento Forzado, GCTMDF, reconociendo el estado actual
en presupuesto, Comité y Mesas de trabajo.
Durante el año 2008 las acciones se concentraron en una mayor y mejor asesoría técnica en
materia de política pública, avanzando en la promoción de la asignación presupuestal específica
para la atención, así como en el acompañamiento a la implementación de la política de
atención a Población Desplazada en las entidades territoriales e inclusión en los planes de
gobierno.
En este sentido se continuaron realizando giras de acompañamiento para promover esfuerzos
presupuestales y administrativos y se diseño la primera etapa del Sistema de Información de
Coordinación Territorial. Así mismo se realizó un Encuentro Nacional Secretarios de
Gobierno Departamental.
Luego de un trabajo conjunto realizado con el Congreso de la República, el ACNUR, OPDs y
autoridades locales, fue proferida la Ley 1190 de 2008, la cual fue socializada a todas las
autoridades locales por parte del Ministerio y Acción Social, se realizaron cartillas de las
mismas y videoconferencias para su divulgación.
Acción Social igualmente avanzó en la elaboración de Planes de Contingencia, en municipios
priorizados en el área de prevención, emergencias y retornos de la Subdirección de Atención a
Población Desplazada y a través de la Unidad Técnica Conjunta realizó la nueva versión de la
Guía Metodológica para la elaboración de los Planes Integrales Únicos (PIU) incluyendo las
directrices nacionales para el Enfoque Diferencial, las disposiciones de la nueva Ley 1190/2008
referentes a los departamentos y municipios, y los Indicadores para el Goce Efectivo de
Derechos adoptados por la Corte Constitucional mediante el Auto 116/2008. Es de resaltar
que fue fortalecido el acompañamiento al proceso de formulación de los Planes Integrales
Únicos (PIU) acorde a los lineamientos propuestos por la Unidad Técnica Conjunta y
validados por el Gobierno Nacional, lo cual se ve reflejado en la mejora de estos planes por
parte de las nuevas autoridades.
Igualmente se avanzó en la activación por parte de las nuevas autoridades de los Comités
Departamentales, Mesas de Trabajo y articulación entre el Gobierno Nacional, Regional y
Local, así como la promoción de la participación de representantes de Población Desplazada al
interior de los Comités.
237
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Con los mandatos de la Ley 1190 de 2008, se da inicio al fortalecimiento de las Gobernaciones
como articuladores territoriales y con los esquemas de Comités Departamentales Ampliados y
la orientación, por parte de los dos equipos de trabajo, en respuesta a la ley.
Es de resaltar que con esta ley se empiezan a construir herramientas de recolección y análisis
de información de las entidades territoriales para mejorar el acompañamiento y seguimiento
éstas, desde el conocimiento de sus propias necesidades en el nivel nacional. Se construyen
entonces el formato de reporte de información de la ley 1190 por parte de Acción Social y el
Ministerio empieza el diseño del Sistema de Información de Seguimiento y Coordinación
Territorial - SISCT para ser reportada la información vía web por parte de las autoridades
locales.
Sin embargo y pese a los esfuerzos realizados por parte de estos dos equipos de trabajo, se
observa que, con el cambio de administraciones y a su vez la alta rotación de los funcionarios
que venían trabajando el tema en las entidades territoriales se observan el desconocimiento de
la política pública de desplazamiento dificultando el desarrollo de acciones encaminadas a la
coordinación entre la Nación y el Territorio.
Adicional a este desconocimiento, se presenta un problema adicional y es la falta de
articulación dentro de las propias administraciones locales, en especial con los secretarios de
hacienda y de planeación, lo que dificulta la construcción de Planes Integrales Únicos – PIU.
Es por esto que se suscribe un Convenio Interadministrativo entre el Ministerio del Interior y
de Justicia – MIJ y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional - Acción Social, con el objeto de avanzar, es esquemas articulados de asistencia
técnica con 9 Departamentos (Amazonas, Cauca, Cesar, Córdoba, Huila, Magdalena, Meta,
Quindío y Sucre) beneficiando adicionalmente a 66 Municipio logrando dentro del proceso
divulgar la política pública, orientar el PIU, retroalimentación desde el nivel nacional del tema
presupuestal, socialización del SISCT y de la matriz de recolección de información de la ley
1190 de 2008.
Paralelas a estas acciones encaminadas al fortalecimiento de las Entidades Territoriales para la
apropiación de la política pública de atención al desplazamiento forzado, se han ido
fortaleciendo las Unidades de Atención y Orientación – UAO, como estrategia de articulación
interinstitucional para la atención y orientación de la población en situación de desplazamiento
a nivel territorial.
Es importante mencionar que estas UAO son una iniciativa territorial, donde en un mismo
espacio físico tienen asiento las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención
a Población Desplazada SNAIPD en el nivel territorial u allí convergen para brindar
orientación e información acerca de la oferta institucional vigente para la población en
situación de desplazamiento.
Acción Social, con la intención de fomentar la creación de estos espacios y el mejoramiento
continuo de la atención a la población en situación de desplazamiento, ha apoyado las UAO de
238
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
los diferentes Municipios por medio de esfuerzos técnicos, financieros y administrativos
enmarcados en convenios de voluntades y/o interadministrativos que permiten el
fortalecimiento de estos espacios.
En el país actualmente están en funcionamiento 35 unidades, en las cuales Acción Social desde
la creación de esta estrategia de atención en el año 1999 hace presencia institucional
permanente, interactuando, gestionando y articulando acciones con las entidades locales para
atender integralmente a la población sujeto en la prestación de sus servicios y oferta
institucional.
Años 2009 – 2010
A partir de las experiencias de la intervención territorial en coordinación y articulación Nación
Territorio, desarrolladas a través de asesorías y acompañamientos técnicos, herramientas de
coordinación e instrumentos de orientación técnica tanto por el Ministerio del Interior y de
Justicia como por Acción Social y teniendo en cuenta la normatividad desarrollada en el tema,
se ajusta la Estrategia de Coordinación Nación Territorio liderada por el Ministerio del Interior
y de Justicia y con participación permanente de Acción Social, como entidad coordinadora del
SNAIPD y el Departamento Nacional de Planeación, así como el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
En el año 2009 con el equipo Grupo de Coordinación Territorial en Materia de
Desplazamiento Forzado del Ministerio más fortalecido, se reformula la estrategia de
coordinación entre la nación y las entidades territoriales partiendo de la identificación que se ha
realizado en terreno, por parte del Ministerio y Acción Social, de las dificultades que enfrenta el
territorio al implementar los lineamientos de política pública en materia de atención al
desplazamiento forzado.
Se reglamenta la Ley 1190 de 2008 a través del decreto 1997 de 2007, el cual establece con
mayor claridad las funciones de los diferentes niveles del Estado en materia de coordinación
multinivel y se conforma en el nivel nacional un Grupo de Seguimiento y Asesor compuesto
por el Ministerio del Interior y de Justicia, Acción Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito.
La estrategia reformulada tiene como objetivo general, generar los mecanismos que
identifiquen y reconozcan las competencias y capacidades de las entidades en los distintos
niveles, fortalecer las instituciones para la apropiación de la política pública de prevención y
atención de la población desplazada en el ámbito territorial, y crear las condiciones para el
Goce Efectivo de Derechos de la población en situación de desplazamiento.
Se definen entonces como líneas estrategias las siguientes:
• Formación y Asistencia Técnica: Encaminada a fortalecer la capacidad institucional de
las Entidades Territoriales para implementar la política pública de prevención y
atención integral a la población desplazada y garantizar el goce efectivo de los derechos
239
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Sistema de Información Territorial: Mediante el cual se promueve la interoperabilidad
de los sistemas de información de gestión administrativa y presupuestal diseñados y
administrados por el Departamento Nacional de Planeación, Acción Social, el
Ministerio del Interior y de Justicia y los Ministerios Sectoriales, con el objeto de
contar con información oportuna y pertinente frente a las acciones adelantadas por las
Entidades Territoriales en el marco de sus competencias y funciones. A su vez busca
retroalimentar a las entidades nacionales sobre las necesidades particulares de las
entidades territoriales.
• Divulgación: Orientada a mantener un flujo de información permanente con las
entidades territoriales sobre la oferta institucional nacional, las modificaciones de
política pública en atención integral a la población desplazada, mecanismos de
implementación de la política pública y los requerimientos de las entidades territoriales
al nivel nacional y viceversa.
• Seguimiento: A partir de la información suministrada por las entidades territoriales y las
acciones de apoyo realizadas en el marco de la coordinación territorial, efectuar el
seguimiento a los compromisos de gestión de las mismas, a fin de que se adopten las
acciones de mejora pertinentes a nivel nacional y local
• Participación de la PSD: Promover y facilitar la participación efectiva de las
Organizaciones de Población Desplazada, así como de los grupos de especial
protección constitucional para que cuenten con los espacios de participación
contemplados en el marco normativo.
En el marco de esta estrategia de coordinación Nación Territorio, se ha empezado a intervenir
partiendo de una lógica enmarcada en el enfoque territorial:
240
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Reconocimiento del contexto territorial, distintos niveles de desarrollo de la política:.
En el proceso de desarrollo de la implementación de la política en el nivel local se han
identificado distintos niveles de desarrollo. Entre otras razones, se destacan las
siguientes:
- Continuidad de los funcionarios encargados del tema.
- Dinámica propia de desplazamiento.
- Nivel de conocimiento de la política y jurisprudencia.
- Nivel de formulación e implementación del PIU. En algunos casos se encuentra
formulado pero no actualizado, no ha contado con la participación de la población en
situación de desplazamiento o no cuenta con enfoque de derechos.
- Apropiación del tema en la agenda de la autoridad local
• Marco legal y jurisprudencia:.Se realizan constantes procesos de asesoría a las entidades
territoriales para dar a conocer el compendio normativo y jurisprudencial en materia de
prevención y atención al desplazamiento forzado por parte de los equipos del
Ministerio y de Acción Social, en especial en temas relativos las funciones de las
autoridades locales y a las órdenes de cumplimiento en los distintos Autos de la
Honorable Corte Constitucional. Dadas las limitaciones para atender de manera
personalizada a los más de mil cien municipios se han generado alternativas adicionales
de acompañamiento técnico en forma virtual a través de la página web y correo
electrónico.
• Revisar y ajustar los actuales mecanismos de coordinación y desarrollar y promover
nuevos mecanismos. Análisis de las herramientas de coordinación nación territorio,
retroalimentación a las entidades territoriales: Se realizaron acciones que permiten
241
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
reconocer la realidad actual del territorio en el tema y generar una retroalimentación
técnica:
-
En respuesta a la orden cuarta del Auto 007 de 2009 se realizó un ejercicio técnico para
determinar una Priorización territorial que diera cuenta de las entidades territoriales que
requieren más apoyo para atender eficiente y eficazmente a la población desplazada. Se
identificaron 255 municipios con alta prioridad por su capacidad de respuesta local y el
análisis de su dinámica de desplazamiento.
-
Se realizó un Análisis sistemático de las respuestas de las entidades territoriales en
cumplimiento de la orden sexta del Auto 007 de 2009, el cual inició con el estudio y
categorización de las respuestas frente a las falencias determinadas por cada
departamento. Como resultado se obtuvieron treinta (30) variables en cinco (5)
categorías: i.) Asignación Presupuestal, ii.) Plan Integral Único, iii.) Comité de Atención
Integral a la Población Desplazada, iv.) Capacidad Técnica y v.) Articulación
Interinstitucional. Igualmente se sintetizaron los compromisos que asumirán por
categoría. Posteriormente se aplicó la Matriz de Vester para lograr determinar las
prioridades por cada categoría y analizar los resultados definiendo una serie de
recomendaciones técnicas por cada departamento y de esta manera retroalimentar a las
Entidades Territoriales desde esta instancia activa del SNAIPD con el fin de mejorar la
implementación de la política local, orientando a las mismas, y lograr que generen
acciones conducentes al goce efectivo de derechos y contribuir gradualmente a la
superación del Estado de Cosas Inconstitucional - ECI.
-
Se diseñaron las siguientes herramientas de coordinación Nación Territorio:
o Matriz de Validación: como herramienta para conocer la realidad territorial en
materia de capacidad institucional y lograr identificar y establecer las falencias
(Anexo 2)
o Plan de Mejoramiento: como herramienta para conocer los compromisos
adquiridos por las ET. Lo anterior de acuerdo al rol del MIJ como coordinador
nación - territorio y su obligación de conocer el estado de las ET en la materia
y de dar respuesta a las órdenes de los Autos 007 y 314 de 2009 de la
Honorable Corte Constitucional. (Anexo 2)
o Tablero de Control: Como herramienta de seguimiento y retroalimentación a las
entidades territoriales, que permite en el mismo lenguaje técnico de las
herramientas expuestas anteriormente, determinar mecanismos de control para
monitorear las acciones definidas por las entidades territoriales y conocer el
grado de avance de las mismas. Así mismo, posibilita la retroalimentación en
dos sentidos por parte del MIJ: i.) a través de los enlaces generando
recomendaciones técnicas en la formulación de las herramientas y las acciones
planteadas y ii.) a través de la manifestación de la Entidad Territorial de su
estado de avance, estancamiento o retroceso. Esta herramienta tuvo un
desarrollo inicial y se está reajustado para facilitar en términos de
comunicaciones el buen uso del mismo.
242
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
o Formato unificado: A partir de los comentarios por parte de las Entidades
Territoriales frente a las dificultades que ocasionaba trabajar varios formatos de
información (tres diferentes: Formato Ley 1190, Matriz de Validación y Plan
de Mejoramiento), se decidió unificar el reporte a través de un mismo
instrumento tanto para Acción Social como para el Ministerio del Interior y de
Justicia. Este formato unificado recoge información trimestral y es remitido a
todas las entidades territoriales a partir del mes de mayo del año en curso, en el
cual su primer reporte, contendrá la información del primer trimestre del año
2010 (Anexo proceso de unificación de reportes y formato).
o Sistema de Información y Captura de Ejecución Presupuestal – SICEP: Como el sistema
de información que permite digitar y consolidar la información presupuestal y
de gestión pública de los departamentos, distritos, municipios y resguardos
indígenas. Así mismo, es una herramienta que permite obtener información
necesaria para efectos de la distribución de los recursos del SGP y optimizar las
acciones de monitoreo, seguimiento y evaluación que deben realizar las
Secretarías de Planeación Departamental, el Departamento Nacional de
Planeación y demás entidades que requieran dicha información. En este
formato se estableció un parámetro adicional encaminado a la ejecución
específica, por líneas de acción, del presupuesto destinado para la atención a la
población desplazada, generando mayor confiabilidad en la información y
mejora del nivel de cobertura y del análisis de la misma. El sistema se encuentra
en proceso de reforma, a partir del diseño e implementación del FUT141,
adoptado mediante el Decreto 3402 de 2007. En el FUT se incluirá no sólo
ejecución presupuestal de ingresos y gastos sino información básica
encaminada al monitoreo, seguimiento, evaluación y control de las entidades
territoriales. Dentro del FUT se está construyendo el formato de ejecución del
gasto municipal en atención a población desplazada, donde se ajustarán los
lineamientos acordes a las necesidades actuales de información y donde se
articularán las variables presupuestales en una sola herramienta de captura de
información.
• Análisis y planeación de acciones de coordinación con el SNAIPD: Al interior del
Grupo de Seguimiento y Asesor se han realizado acciones en conjunto en cuanto a
cronogramas de intervención territorial, metodologías de asesoría y asistencia técnica y
los procesos para la formulación de los lineamientos específicos de la coordinación
nación- territorio para ser implementados en las Entidades Territoriales.
Del desarrollo de esta lógica de intervención territorial, y con el objeto de involucrar
efectivamente a las entidades territoriales, se reglamento el Sistema Administrativo del Interior
- SAI a través del Decreto 565 de 2010, donde, con una interlocución directa con las
141
El Formulario Único Territorial FUT, es un instrumento que permite el reporte de información sobre la ejecuciones
presupuestales y demás información oficial básica (presupuestal, financiera, económica, geográfica, social y ambiental)
para efectos de monitoreo, seguimiento, evaluación y control de las entidades territoriales.
243
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
autoridades locales a través de los Secretarios de Gobierno, se busca generar el escenario para
la implementación de la estrategia de coordinación nación territorio.
Igualmente, el esquema para la implementación de la estrategia fue presentado ante el
CNAIPD en la última sesión del 2010, y adoptado mediante el Acuerdo 10 de 2010, el cual,
una vez publicado será socializado a nivel nacional.
El esquema de la estrategia adoptado por el CNAIPD parte del Sistema Administrativo del
Interior, del reconocimiento y fortalecimiento de los Comités Territoriales de Atención
Integral a la Población Desplazada como instancia de articulación local, en especial, del
desarrollo de Comités Departamentales Ampliados y del involucramiento de las secretarías de
hacienda y de planeación locales, como Grupos de Seguimiento y Asesores a nivel local de los
comités, especialmente para la cualificación de los Planes Integrales Únicos.
Frente a los Comités Departamentales Ampliados, El Ministerio del Interior y Acción Social, a
lo largo del 2010 han iniciado la labor de sensibilización y asistencia a las autoridades
departamentales para el desarrollo de los mismos, toda vez que estos permiten consolidar la
mirada territorial incluyendo el nivel municipal y departamental.
Para tal efecto se ha diseñado el siguiente esquema de intervención territorial que permita
progresivamente avanzar en este proceso.
Se parte de la revisión documental de la información de las Entidad Territorial (Auto 052 de
2008, al Auto 007 de 2009, al Auto 314 de 2009), al desarrollo de las herramientas de
información y coordinación (Matriz de Validación - MV, Plan de Mejoramiento - PM y
Tablero de Control – TC, Ley 1190 y SICEP - FUT), y al diagnóstico de las Unidades
Territoriales de Acción Social , todo lo anterior con el fin de tener un contexto del territorio y
su desarrollo de la política local en materia de desplazamiento forzado.
244
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
De acuerdo con los hallazgos del punto anterior, se continúa conjuntamente con el Ministerio
del Interior y de Justicia, Acción Social y la Secretaría Técnica del Comité Departamental de
Atención Integral a la Población Desplazada con el desarrollo de una reunión preparatoria de
comité ampliado, teniendo presentes los distintos niveles de desarrollo de la política pública
local de atención integral a la población en situación de desplazamiento e identificando los
avances y obstáculos así como temas prioritarios. De lo anterior se obtiene como producto un
borrador de estrategia Territorio – Territorio que contenga como mínimo: i.) el estado del
CTAIPD, acto administrativo, revisión de estructura y dinámica, ii.) el conocimiento y avance
en los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos – IGED, iii.) el estado del PIU, su
actualización y retroalimentación desde la Unidades Territoriales de Acción Social y el Nivel
nacional, iv.) la definición de canales de información Departamento – Municipios,
Departamento - Nación y Municipios – Nación, v.) la definición de procedimientos de
identificación de avances y falencias de los municipios así como las alternativas de apoyo
técnico y financiero del Departamento con los municipios.
Esta estrategia será asesorada y retroalimentada por los funcionarios enlaces del Ministerio del
Interior y de Justicia y de Acción Social.
A continuación se desarrolla el primer Comité Ampliado con los siguientes puntos básicos: i.)
Socialización de los ajustes de la política pública prevención y atención en materia de
desplazamiento forzado, ii.) Divulgación (cuando sea necesario) de los Indicadores de Goce
Efectivo de Derechos IGED, iii.) Retroalimentación del CTAIPD, estado actual y ajuste, iv.)
Retroalimentación del PIU Departamental y municipales, actualización y retroalimentación
desde la Unidad Territorial de Acción Social y el Nivel nacional, v.) Exposición general de la
Estrategia Territorio – Territorio (intra- departamental).
Posteriormente se desarrolla el segundo Comité Ampliado con la revisión y retroalimentación
de compromisos y se visibilizan los avances.
Para el desarrollo de estos comités ampliados, se ha diseñado un documento guía para las
autoridades el cual se encuentra en etapa de socialización y cuyo borrador entregamos anexo.
(ANEXO 2 Borrador Guía Comités Ampliados)
Es importante resaltar que el fortalecimiento a las entidades territoriales ha partido de la
estructuración de un esquema y del mismo fortalecimiento de los equipos nacionales
responsables de esta intervención, en especial del Ministerio del Interior y de Acción Social,
quienes para el 2010 cuentan con equipos exclusivos para desarrollar el estrategia de
coordinación nación territorio, tal y como ya ha sido reportado a los largo de los informes
presentados en cumplimiento del auto 314 de 2009.
En el caso específico de Acción Social, como apoyo y retroalimentación permanente de las
Unidades Territoriales, conforma un grupo de coordinación territorial al interior de la
Subdirección de Atención Integral a la Población Desplazada, quienes, al igual que los enlaces
territoriales del Ministerio, están distribuidos en todo el País.
245
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Este Grupo de Trabajo, bajo los lineamientos y competencias establecidos en el Decreto 1997
de 2009, fue creado y tiene como objetivo general ofrecer Asesoría Técnica a las Unidades
Territoriales de Acción Social y a las Entidades Territoriales para desarrollar estrategias y
acciones coordinadas entre los diferentes actores del SNAIPD en el territorio, pero sobre todo
buscando potencializar capacidades y competencias locales. Este grupo asesora y apoya la
generación de capacidades en el territorio para así mejorar la coordinación de acciones
orientadas a la población desplazada. En esta línea, el GCT ha articulado su accionar en las
siguientes líneas de acción: (i) la divulgación de la política pública en los 255 municipios y sus
departamentos priorizados por el Ministerio del Interior y de Justicia, (ii) la movilización de
actores responsables en la atención a través de la formación y asesoría técnica, y (iii) el
seguimiento a la implementación en los territorios.
La divulgación de la política en los diferentes escenarios, instancias, instituciones y entidades es
el punto de partida y se justifica en la medida que se verifica un alto nivel de desconocimiento
o en el mejor de los casos de conocimiento parciales de la política en los territorios.
Para lograr resultados eficaces y observando lo dispuesto por la Corte Constitucional en
relación con la importancia de imprimirle un enfoque territorial a la acción, una primera
actividad que desarrolló el GCT estuvo dirigida a la caracterización de los municipios
priorizados, plasmando de manera general el estado de desarrollo de su ejecución, teniendo en
cuenta las siguientes variables de análisis: 1 Priorización Territorial, 2. Alianzas construidas con
las Autoridades regionales, 3. Estado del PIU, 3. Actores y aliados institucionales y sociales, 4.
Barreras de acceso en la articulación y Coordinación a nivel de Acción Social y las demás
instituciones, 5. Gobernabilidad en el territorio.
En términos de divulgación se ha identificado que uno de los problemas más complejos de
articulación del SNAIPD en el nivel regional, radica en los diversos canales y altos volúmenes
de información existentes en las múltiples instancias nacionales, y su debilidad o inexistencia en
las territoriales, sumada esta realidad con la alta rotación de personal en las entidades
territoriales, circunstancias que genera una dispersión cuantitativa y cualitativa en la
información que circula desde y hacia el territorio. Ante esta realidad, el Grupo de
Coordinación Territorial - GCT conjuntamente con la Unidad de Políticas Públicas UDPP de
Acción Social y el Ministerio del Interior y de Justicia, propicia jornadas de orientación y
capacitación en materia de los componentes de la política pública de atención, sus escenarios y
herramientas, así como la oferta sectorial institucional, a los funcionarios municipales y
departamentales, en especial a los Gobernadores y Alcaldes así como a sus Secretarios de
Gobierno, Planeación y Hacienda, además de los enlaces municipales en la atención a
población desplazada.
En lo que hace referencia a la movilización de los actores territoriales que tienen algún grado
de responsabilidad en la atención de la población desplazada, el GCT brinda asesoría técnica
en procura de fortalecer los escenarios e instancias locales y regionales. La estrategia por lo
tanto, se trabaja de manera articulada con el Ministerio del Interior y de Justicia, los pares
internos de Acción Social, como son los equipos de trabajo interdisciplinarios de las treinta y
cinco (35) Unidades Territoriales que adelantan funciones propias de la entidad y fortalecen el
enlace de la nación con el territorio. Así mismo se articulan acciones con los actores
246
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
regionales, buscando puntos de encuentro en escenarios institucionales como los Comités
Ampliados, Comités Departamentales y Municipales de Atención a Población Desplazada y las
Mesas operativas de prevención y protección, atención integral, generación de ingresos y
vivienda, verdad justicia y reparación, y protección de tierras.
Todo esto encaminado al desarrollo integral de los Planes Integrales Únicos PIU entendidos
como herramientas de planeación que cumple con los propósitos de ser integrador,
coordinador, articulador, convocante y dinamizador de la Política Pública. Se ha venido por lo
tanto, prestando Asesoría Técnica a las Unidades Territoriales UT de Acción Social y a las
Entidades Territoriales para la formulación, actualización y/o gestión del PIU, atendiendo a
cuatro propósitos principales: (i) apropiar la política pública en el ente territorial, (ii) planear y
coordinar acciones entre los diferentes actores del Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada (SNAIPD), Sociedad Civil, Cooperación Internacional y Organizaciones
de Población Desplazada, (iii) establecer los recursos requeridos para la prevención, atención
integral, verdad justicia y reparación; así como para definir estrategias para la gestión y
definición de las fuentes de éste e (iv) identificar los avances y estancamientos de la política
pública en el nivel territorial teniendo como referencia el Goce Efectivo de Derechos y
posibilitando la adopción de los correctivos necesarios a través del seguimiento a la Política
con los IGED.
Se trabaja en Departamentos y Municipios para que el PIU se construya de manera colectiva y
participativa en el marco de los Comités Locales de Atención Integral a la Población
Desplazada (CLAIPD), de manera que se constituya en un proceso convocante y movilizador
de actores y recursos, y de integrador de los componentes de la política. Así mismo, en el
proceso de revisión de los PIUs es prioridad que el desarrollo de la Política Pública en
Departamentos y municipios garantice el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada, un enfoque diferencial en la Prevención, Protección y Atención Integral a la PD,
con énfasis en los grupos de especial protección constitucional y de garantías a la PD, de
acuerdo con la Ley vigente, del derecho a la Verdad, la justicia, la reparación integral y a la no
repetición.
Además, se espera que avanzando en el proceso de actualización de los PIU que ya estaban
formulados y de formulación en los municipios que aún no habían iniciado este proceso, el
PIU como Plan UNICO permita establecer las acciones a desarrollar por parte de todas y cada
una de las entidades públicas, privadas y ONGs con responsabilidades e interés en la AIPD,
con lo cual evita la dispersión y desarticulación de esfuerzos y recursos; a su vez, en el
mecanismo ideal para convocar y movilizar en un solo escenario a los diferentes actores.
Estos equipos de trabajo se encuentran asesorando técnicamente a las Entidades Territoriales,
a actores del SNAIPD y demás instituciones que tienen alguna oferta institucional en las
regiones, incluidas entidades y operadores de recursos de cooperación internacional, así como
a los organismos de control y Ministerio Público y a la Población Desplazada, en el seno de los
CLAIPD y las mesas técnicas, en el propósito de fortalecer la capacidad instalada para la
atención a la población desplazada.
247
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Como producto de esta Asesoría, se tiene espera que las entidades territoriales (i) actualicen
sus PIUs y (ii) sean incorporados en los instrumentos de gestión local, (iii) reactiven y
dinamicen sus escenarios de coordinación en una forma organizada y técnica, que permita (iv)
hacer un real y efectivo seguimiento a la política pública en el enfoque del goce efectivo de los
derechos y de manera diferenciada.
Los resultados del trabajo de estos equipos de trabajo que desde el nivel nacional se han ido
describiendo a lo largo de los informes que se han presentado ante la Honorable Corte y del
fruto del mismo se han podido realizar análisis específicos, detallados y pormenorizados de
cada una de las entidades territoriales que ven en miras a mejorar la intervención de la Nación
con los Territorios.
Del Grupo de Coordinación Territorial de Acción Social se anexa el cuadro de acciones
adelantadas durante el 2010. (Anexo 2 cuadro de acciones)
5.3.2.3.
ACCIONES A SEGUIR
Comprometer a las entidades territoriales, como parte del SNAIPD, en la garantía de goce
efectivo de los derechos de la población desplazada no ha sido un trabajo fácil desde el nivel
nacional. Se ha pasado por un proceso de lógica de intervención territorial que reconoce las
particularidades propias de las dinámicas locales, para llegar a un nivel de apropiación que
requiere de un trabajo continuo, gradual y sostenible. Es por esto que se ha avanzado en el
diseño de herramientas de recolección de información y de análisis de las entidades territoriales
para conocer su situación real y determinar sus potencialidades, falencias y dificultades, y a
partir de ello avanzar en la instrumentalización de las políticas públicas de atención al
desplazamiento forzado.
Para cumplir con este fin, se tiene previsto el desarrollo de acciones encaminadas fortalecer las
capacidades y competencias de las entidades territoriales, así como a reducir sus falencias, en el
marco de lo previsto en la Ley 489 de 1998 y de la normatividad especifica en materia de
desplazamiento forzado.
Entre estas acciones se destaca la formulación de un documento CONPES liderado por el
Ministerio del Interior y de Justicia, con la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y el
Departamento Nacional de Planeación, el cual contendrá los lineamientos de política para una
estrategia general de articulación entre la Nación y las entidades territoriales para la
formulación, presupuestación, ejecución y seguimiento de políticas, programas, proyectos y
acciones para la prevención y atención del desplazamiento. Teniendo en cuenta que la
articulación entre las entidades nacionales y territoriales en las diferentes políticas debe
realizarse conforme a los principios de corresponsabilidad, coordinación, concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad, este documento establecerá los criterios y
recomendaciones para aplicar dichos principios. El diseño de este documento se viene
realizando a lo largo del año 2010 y se espera contar con el mismo en el segundo semestre de
este año.
248
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
A partir de los ajustes que se están adelantando en materia de políticas de atención al
desplazamiento, del ejercicio de costeo de los programas de atención a la población desplazada,
de la socialización, capacitación y diseño de instrumentos, y de las recomendaciones del
CONPES, se espera contar con elementos que permitan:
•
•
•
•
•
Incrementar la asignación viable, pertinente y específica de recursos presupuestales
suficientes para la prevención y atención del desplazamiento y definir mecanismos
expeditos para asegurar la ejecución de los mismos.
Lograr una articulación efectiva de recursos presupuestales nacionales y territoriales,
basada en la identificación de necesidades y capacidades generales y sectoriales (mejorar
criterios y resultados de regionalización de inversión nacional y departamental), a partir
de lo cual se puedan aplicar los principios de concurrencia y/o subsidiaridad.
Mejorar las capacidades territoriales para la gestión directa de proyectos de su
competencia y para la articulación (a partir de los principios constitucionales) de
aquellos en que intervienen otros niveles de gobierno.
Hacer más eficiente en los tres niveles la institucionalidad relacionada con la prestación
de servicios a la población desplazada, ya que solo si cada nivel de gobierno tiene una
gestión consistente, integral y eficiente, será posible articular acciones conjuntas.
Lograr mayor eficiencia en los sistemas articulados de información, a partir de los
cuales los tres niveles de gobierno, de manera coordinada y complementaria, puedan
caracterizar oportuna, veraz y efectivamente la población desplazada, como insumo
para la formulación de políticas y programas
Igualmente se continuará avanzando en la actualización y reformulación de los planes
integrales Únicos, tanto municipales como Departamentales y en su inclusión en los
correspondientes Planes de Desarrollo como una línea presupuestal específica para la atención
de la población en condición de desplazamiento.
Adicionalmente, se avanzará en la socialización y retroalimentación de los criterios de
certificación territorial frente al aporte en la superación del estado de cosas inconstitucional
con las entidades territoriales y cuya medición, se realizará en el primer trimestre del año 2011
para ser presentada por el CNAIPD.
Y finalmente, se continuará fortaleciendo las instancias de coordinación locales, con la
implementación del SAI y la realización de Comités Territoriales cualificados como escenarios
de toma de decisiones, en especial, con los Comités Ampliados Departamentales, como
instancias articuladoras en los territorios. De la cualificación de estas instancias, se parte al
diseño de Planes Integrales Únicos consistentes y articulados a los Planes de Desarrollo
Locales, generando de esta manera, mecanismos ajustados y operativos de intervención de la
política pública de atención integral a la población desplazada en el nivel territorial.
249
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
5.4.
CERTIFICACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE LAS ENTIDADES DEL
NIVEL NACIONAL DEL SNAIPD, Y CERTIFICACIÓN RELATIVO A LA
SUFICIENCIA O INSUFICIENCIA DE LA CONTRIBUCIÓN DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES PRIORITARIAS EN LA SUPERACIÓN
DEL ESTADO DE COSAS INCONSITUCIONAL
Sobre el cumplimiento de estas órdenes, nos permitimos presentar a la Corte Constitucional en
este apartado (I) los avances y los resultados del proceso de certificación de las entidades del
orden nacional, cuya herramienta técnica está a cargo de Acción Social como entidad
coordinadora del SNAIPD; y (II) los avances en la metodología para la certificación a las
entidades territoriales prioritarias, cuya orden se encuentra en cabeza del Consejo Nacional
para la Atención Integral a Población Desplazada, pero dada la naturaleza de ese órgano
consultivo y asesor, ésta será aplicada por el Grupo de Coordinación Territorial en Materia de
Desplazamiento Forzado – GCTMDF del Ministerio del Interior y de Justicia
5.4.1.
5.4.1.1.
CERTIFICACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE LAS ENTIDADES DEL
NIVEL NACIONAL DEL SNAIPD A LA SUPERACIÓN DE ESTADO DE
COSAS INCONSTITUCIONAL
Contenido de las órdenes de la Corte Constitucional
En la sentencia T-025 de 2004, al declarar el estado de cosas inconstitucional, la Corte
Constitucional concluyó que una vez analizadas las políticas públicas de atención a la población
desplazada, no se había logrado contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de
vulnerabilidad de los desplazados, ni asegurado el goce efectivo de sus derechos
constitucionales y la superación de las condiciones que ocasionaban la violación de tales
derechos.
Entre las razones para fundamentar dichas afirmaciones, señaló que en todos los niveles de la
política pública de atención a la población desplazada existían problemas graves relacionados
con la capacidad institucional para proteger los derechos de esta población. Uno de ellos
correspondiente a la formulación y puesta en marcha de la política, en donde evidencia la
ausencia o grave insuficiencia de algunos elementos, como el equipo humano necesario para la
implementación y la inexistencia o los pocos recursos administrativos para su ejecución.
De otra parte, en el numeral IV del Auto 008 de 2009, Adopción de un sistema para identificar
avances y pasos pendientes para superar el estado de cosas inconstitucional, en especial respecto del seguimiento de
los esfuerzos realizados por las entidades públicas, la Corte Constitucional manifiesta entre otros
aspectos que uno de los obstáculos para la superación del estado de cosas inconstitucional es la
carencia de herramientas para la entidad responsable de coordinar la política integral evalúe los
niveles de compromiso y desempeño de los distintos organismos públicos:
“Acción Social no cuenta con mecanismos para valorar si las entidades del nivel nacional están o no
cumpliendo con sus responsabilidades de diseñar, implementar y corregir las correspondientes
políticas para proveer los bienes y servicios a los que tiene derecho la población desplazada”
250
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
“Por estas razones, la Corte establecerá con el presente Auto una herramienta que haga visibles los
niveles de cumplimiento y cooperación de los organismos públicos y, en consecuencia, ordenará a
Acción Social que, a partir del 1 de junio de 2009 y desde entonces de manera anual, expida un
certificado de contribución a la superación del estado de cosas inconstitucional. Mediante este
mecanismo, el Director de Acción Social certificará el desempeño de aquellas entidades u organismos
públicos cuyas acciones contribuyen al avance en la superación del estado de cosas inconstitucional.
Respecto de cada entidad, se podrá certificar su (a) cumplimiento, (b) su avance, (c) su
estancamiento, o (d) su incumplimiento por retroceso injustificado, por negligencia, o por falta de
voluntad manifiesta”.
“Adicionalmente, la Sala estima que la certificación mencionada debe estar enfocada, no sólo a
hacer posible una mejor apreciación del cumplimiento de las responsabilidades de las entidades del
nivel nacional. Además, la certificación ha de fortalecer la función específica, que Acción Social
tiene dentro de sus obligaciones de coordinación de la política, de hacer seguimiento a los distintos
programas y proyectos encaminados a la protección de la población desplazada. En este sentido, la
certificación acerca del compromiso y desempeño de distintas entidades públicas exige que Acción
Social conozca a profundidad las falencias relativas a cada componente y entidad, la necesidad de
ajustes o replanteamientos de programas o proyectos, y el nivel de avance para cada uno de ellos,
desde la perspectiva del goce efectivo de derechos”.
“Con el fin de dotar a Acción Social con un instrumento que le permita fortalecer su capacidad de
coordinación e impulso de las distintas acciones encaminadas a la superación del estado de cosas
inconstitucional y al avance en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, la Sala
Segunda de Revisión ordenará a Acción Social que, a partir del primero de junio de 2009 y desde
entonces de manera anual, expida un certificado de contribución a la superación del estado de cosas
inconstitucional. Acción Social podrá certificar el desempeño de aquellas entidades u organismos
públicos cuyas acciones contribuyen al avance en el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada o en la superación de las falencias en la capacidad institucional. Respecto de cada
entidad, se podrá certificar su (a) cumplimiento, (b) su avance, (c) su estancamiento, o (d) su
incumplimiento por retroceso injustificado, por negligencia, o por falta de voluntad manifiesta. El
certificado podrá fundamentarse, entre otros factores, (i) en criterios objetivos atinentes a los
resultados buscados para cada componente de la política y a la protección efectiva de los derechos de
los desplazados, (ii) en la percepción individual de acción social sobre el desempeño de las entidades y
los organismos certificados, (iii) en los informes y evaluaciones presentados por otros organismos,
entidades u organizaciones. Este certificado será enviado como a la Defensoría del Pueblo, a la
Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Corte
Constitucional para lo de su competencia. Dicha certificación girará alrededor de, entre otros, los
siguientes ejes: a) el goce efectivo de los derechos de la población desplazada; b) Los resultados y la
coherencia de los proyectos y programas como tal. c) El presupuesto, la apropiación y la ejecución de
los recursos suficientes. d) El nivel de participación efectiva de las personas desplazadas. e) El
enfoque diferencial de los proyectos o programas aplicados”
5.4.1.2.
Gestiones metodológicas adelantadas en materia de la certificación sobre
la contribución de las entidades del nivel nacional del SNAIPD a la
superación de estado de cosas inconstitucional
251
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Para dar cumplimiento a las disposiciones de la Corte Constitucional, la Unidad de Desarrollo
de Política Pública sobre Desplazamiento Forzado de Acción Social, diseño la metodología
que se describe a continuación:
Fundamentos
El certificado que emitirá Acción Social se fundamenta en criterios objetivos, definidos a partir
de las metas y resultados esperados de la ejecución de los componentes de la política pública
de atención integral a la población desplazada.
Objetivo
Dotar a Acción Social, en su calidad de entidad coordinadora del SNAIPD, de una herramienta
que le permita identificar la contribución de las entidades del nivel nacional del sistema a la
superación del estado de cosas inconstitucional, durante cada vigencia fiscal.
Entidades objeto de la certificación
De las 28 entidades que integran el nivel nacional del SNAIPD, Acción Social, certificará a 23:
1. Comisión Nacional de Televisión, CNTV
2. Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer
3. Defensoría del Pueblo
4. Departamento Nacional de Planeación, DNP
5. Fiscalía General de la Nación
6. Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda
7. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF
8. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder
9. Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC
10. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
11. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
12. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
13. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
14. Ministerio de Defensa Nacional.
15. Ministerio de Educación Nacional
16. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
17. Ministerio de la Protección Social
18. Ministerio de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones
19. Ministerio del Interior y de Justicia
20. Programa Presidencial de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario
21. Registraduría Nacional del Estado Civil
22. Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena
23. Superintendencia de Notariado y Registro
252
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Las entidades que se relacionan a continuación no son objeto de certificación, debido a su
naturaleza jurídica o al tipo de acciones que desarrollan, según se describe a continuación:
1.
2.
3.
4.
5.
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR.
Banco Agrario de Colombia S.A.
Banco de Comercio Exterior de Colombia, Bancoldex.
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro.
La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social,
no se certifica por su calidad de entidad coordinadora del SNAIPD y en concordancia con el
mandato de la Corte Constitucional, que le atribuye la función, por vía jurisprudencial de
certificar la contribución de las demás.
La Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR, tampoco se certifica, pues
como su nombre lo indica, no es una entidad, sino un organismo transitorio del sistema, que
hace parte de la agencia presidencial, con la misión de: “Contribuir a garantizar a las víctimas, sin
ningún tipo de distinción, con enfoque diferencial de género, edad y etnia, su acceso a la verdad, la justicia, la
reparación integral y las garantías de no repetición, a través de la incidencia en políticas públicas, en un contexto
de justicia transicional, para promover la convivencia pacífica y la reconciliación”.
De otra pare, el Banco Agrario de Colombia S.A., el Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario, Finagro y el Banco de Comercio Exterior de Colombia, Bancoldex, en su
calidad de operadores de los sectores de Agricultura y Desarrollo Rural y de Industria,
Comercio y Turismo, desarrollan acciones puntuales para atender la demanda de crédito de la
población desplazada, con fundamento en un convenio suscrito con la entidad cabeza del
sector, sin que esta se desvincule de su función de atender a la población desplazada en los
aspectos objeto del convenio.
Clasificación de las entidades objeto de la certificación
Para evaluar la contribución de las entidades del SNAIPD, es necesario considerar las
diferencias en la naturaleza y especificidades de su misión institucional. Por esa razón se
clasificaron en tres categorías:
1.
Entidades de medio: son aquellas que formulan políticas y brindan apoyo y
acompañamiento presupuestal, en divulgación y comunicaciones.
2.
Entidades de fin: son aquellas que ejecutan planes, programas, proyectos o acciones en
uno o más componentes de la política de atención integral a la población desplazada.
3.
Entidades mixtas: son aquellas que tienen a su cargo el desarrollo de funciones de medio y
de fin.
253
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
No obstante, para efectos de simplificar del análisis, esta clasificación se redujo a dos
categorías: entidades de medio y entidades de fin o mixtas.
Entidades de medio
1.
2.
3.
Departamento Nacional de Planeación, DNP
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Entidades de fin y mixtas
1. Comisión Nacional de Televisión, CNTV
2. Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer
3. Defensoría del Pueblo
4. Fiscalía General de la Nación
5. Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda
6. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF
7. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder
8. Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC
9. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
10. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
11. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
12. Ministerio de Defensa Nacional.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
Ministerio de Educación Nacional
Ministerio de la Protección Social
Ministerio de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones
Ministerio del Interior y de Justicia
Programa Presidencial de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario
Registraduría Nacional del Estado Civil
Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena
Superintendencia de Notariado y Registro
254
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Herramienta de certificación
La metodología para certificar la contribución de las entidades del nivel nacional del SNAIPD
a la superación del ECI, considera dos tipos de herramientas:
1. Una herramienta definitiva que se utilizará para certificar a las entidades del nivel nacional a
partir de la vigencia 2011.
2. Una herramienta transitoria de certificación para la vigencia 2009.
Herramienta definitiva para certificar a las entidades del nivel nacional a partir de la
vigencia 2011.
La herramienta definitiva de certificación, inicialmente considera los cinco ejes que recomienda
la Corte Constitucional para hacer visibles los logros y las falencias que limitan el goce efectivo
de los derechos de la población desplazada.
Además adiciona un sexto eje, que permitirá identificar los avances obtenidos por cada una de
las entidades del nivel nacional del SNAIPD, en la ejecución de los planes que adoptaron
durante el 2010, para fortalecer su capacidad de gestión.
Los ejes señalados son:
1. El goce efectivo de los derechos de la población desplazada.
2.
3.
4.
5.
Los resultados y la coherencia de los proyectos y programas a cargo de la entidad.
La apropiación y ejecución de los recursos presupuestales programados.
El nivel de participación efectiva de las personas desplazadas.
El enfoque diferencial de los proyectos o programas aplicados.
255
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
6. El cumplimiento de las actividades y metas propuestas en el plan de fortalecimiento de la capacidad
de gestión de la entidad.
La complejidad de algunos ejes como por ejemplo, el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, los resultados y la coherencia de los proyectos y programas a cargo de la
entidad y el nivel de participación efectiva de las personas desplazadas, obliga a realizar una
prueba piloto que permita establecer la pertinencia, objetividad y viabilidad de esta herramienta
de medición y a la vez, realizar los ajustes necesarios para garantizar su adecuada aplicación.
De otra parte, la información para calificar el desempeño de las entidades en el eje 6, se obtiene
del nivel de cumplimiento de las actividades y metas propuestas en el plan de fortalecimiento
de la capacidad de gestión de cada entidad, cuya ejecución comenzó en el año 2010.
Por las razones señaladas, y con el propósito de dar cumplimiento al mandato de la Corte
Constitucional en el Auto 008 de 2008, la Unidad de Desarrollo de Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado de Acción Social, se vio en la necesidad de diseñar una herramienta
transitoria para certificar la contribución de las entidades del nivel nacional del SNAIPD a la
superación del estado de cosas inconstitucional, durante la vigencia 2009.
De otra parte, con esta certificación se buscara dar relevancia a los planes de acción y
operativos, para garantizar que se incluyan las metas requeridas para cumplir con la atención a
la población desplazada y se evaluara su cumplimiento en cada una de las entidades del nivel
nacional del SNAIPD.
Este instrumento se aplicará a finales del año 2011, teniendo en cuenta que los planes de
acción con los nuevos lineamientos, se aprobarían en el mes de diciembre del presente año
para la siguiente vigencia. De igual forma, el cumplimiento de la mayor parte de los planes de
fortalecimiento estaría evaluado también en la citada vigencia.
Herramienta transitoria de certificación para la vigencia 2009
Procedimiento para la certificación transitoria de la vigencia 2009
A. Fuentes de información
La herramienta transitoria que se utilizó para certificar la contribución de las entidades del nivel
nacional del SNAIPD a la superación del estado de cosas inconstitucional, durante la vigencia
2009, se alimentó de dos fuentes:
1) Los resultados del diagnostico que realizó la Unidad de Desarrollo de Política Pública
sobre Desplazamiento Forzado de Acción Social, con el fin de identificar los factores que
limitan la capacidad de gestión institucional de las entidades del nivel nacional del
SNAIPD, trabajo que se concluyó en diciembre de 2009.
256
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
2) Los informes presentados por las entidades, en formatos previamente diseñados por
Acción Social para el efecto, en los que se deberían consignar los resultados de la ejecución
de las metas físicas programadas en su plan de acción, para la vigencia 2009 y de la
ejecución de los recursos presupuestales correspondientes a la vigencia 2009 y anteriores,
ambos específicamente orientados a la atención de la población desplazada.
B. Ejes para la certificación transitoria de la vigencia 2009
La herramienta transitoria de certificación, contempla los siguientes ejes.
1) Ejecución de planes de acción/operativos:
Con este eje se valora el desempeño de la entidad en la ejecución de las metas físicas
programadas en sus planes de acción u operativos para la vigencia 2009, así como la existencia
de instrumentos de seguimiento para controlar su avance.
2) Ejecución de los recursos presupuestales:
En este eje se valora la ejecución de los recursos presupuestados durante la vigencia 2009 y la
tendencia incremental en la asignación de recursos asignados específicamente a la atención de
la población desplazada durante vigencias anteriores.
3) El desempeño de la entidad en los procesos del SNAIPD:
Valora el desempeño de cada entidad en los cuatro tipos de procesos del SNAIPD:
estratégicos, misionales, de apoyo, y de seguimiento y evaluación.
4) Esfuerzo de la entidad para mejorar la atención a la población desplazada:
Con este eje se valora el esfuerzo de las entidades en la gestión administrativa para aumentar su
contribución a la superación del estado de cosas inconstitucional.
5) Coordinación con las entidades territoriales:
Se califica la participación de cada entidad del nivel nacional del SNAIPD en las instancias de
coordinación de los niveles departamental y local, así como el apoyo que brindan a las
entidades territoriales en la formulación de los planes integrales únicos, PIU.
C. Aspectos de la calificación de cada uno de los ejes seleccionados
1) Ejecución de los planes de acción/operativos.
• Porcentaje de ejecución de las metas físicas programadas en el plan de
acción/operativo 2009. Se valora el promedio porcentual de la ejecución de la
totalidad de las metas físicas reportadas por la entidad a 31 de diciembre de 2009.
• Existencia de instrumentos de seguimiento a los planes de acción/operativos.
Se valora que la entidad disponga de este mecanismo que garantiza el control a la
ejecución de los planes.
257
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
2) Ejecución de los recursos presupuestales.
• Porcentaje de ejecución presupuestal de la vigencia 2009. Valora la capacidad de
la entidad para ejecutar los recursos presupuestados, es la proporción de los recursos
pagados por la entidad frente a la apropiación realizada.
• Tendencia incremental en la asignación presupuestal. Valora el crecimiento de la
apropiación presupuestal destinada a la atención de la población desplazada durante los
últimos años.
3) El desempeño de la entidad en los procesos del SNAIPD.
• Desempeño en los procesos estratégicos.
• Desempeño en los procesos misionales.
• Desempeño en los procesos de apoyo.
• Desempeño en los procesos de seguimiento y evaluación.
4) Esfuerzo de la entidad para mejorar la atención a la PD.
• Incremento del talento humano asignado a la atención de la PD. Valora el
incremento en el número de funcionarios y contratistas dedicados a actividades
relacionadas con la atención de la población desplazada, durante los últimos años.
• Capacitación del talento humano asignado a la atención de la PD. Valora que la
entidad haya capacitado a los funcionarios y contratistas que desarrollan acciones
relacionadas con la atención de la población desplazada.
• Disponibilidad de mecanismos para la socialización de la política pública de
atención con el talento humano. Valora la existencia de mecanismos para la
socialización de la política pública de atención a la población desplazada con los
funcionarios y contratistas de la entidad.
• Disponibilidad de sistemas de información para el registro y seguimiento de la
prestación de servicios. Valora la existencia de sistemas de información
específicamente diseñados para el registro, seguimiento y evaluación de los servicios
que presta a la población desplazada.
• Disponibilidad de sistemas de comunicación y divulgación de los servicios a su
cargo. Valora la disponibilidad de sistemas de comunicación y divulgación sobre los
programas y proyectos dirigidos a la atención de la población desplazada.
5) Coordinación con las entidades territoriales.
258
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Participación en comités departamentales de atención a la PD. Se califica la
participación de las entidades del nivel nacional del SNAIPD en los comités
departamentales de atención a la población desplazada.
• Participación en comités distritales o municipales de atención a la PD. Se califica
la participación de las entidades del nivel nacional en los comités distritales o
municipales de atención a la población desplazada.
• Apoyo y asesoría a la formulación de los PIU. Valora el apoyo y asesoría que brinda
la entidad del nivel nacional para la formulación de los planes integrales únicos, PIU.
D. Criterios para la calificación de cada uno de los ejes seleccionados
A continuación se presentan los criterios y puntajes utilizados para la calificación de cada uno
de los ejes de certificación transitoria.
Ejecución de los planes de acción/operativos.
1.
2.
Aspecto de Calificación
Porcentaje
de
ejecución
del
plan
de
acción/operativo de la vigencia 2009.
Existencia de instrumentos de seguimiento a los
planes.
Criterio
Se asigna el puntaje en proporción a la ejecución del
plan.
Se asigna el puntaje si cuenta con el instrumento.
Ejecución de los recursos presupuestales.
1.
2.
Aspecto de Calificación
Porcentaje de ejecución presupuestal de la vigencia
2009.
Tendencia incremental en la asignación
presupuestal.
Criterio
Se asigna puntaje en proporción a la ejecución
presupuestal.
Se asigna puntaje si la tendencia es positiva en los años
anteriores.
Desempeño de la entidad en los procesos del SNAIPD.
1.
Aspecto de Calificación
Desempeño en los procesos estratégicos.
2. Desempeño en los procesos misionales.
3. Desempeño en los procesos de apoyo.
4. Desempeño en los procesos de seguimiento y
evaluación.
Se asigna puntaje
diagnostico142.
Se asigna puntaje
diagnostico.
Se asigna puntaje
diagnostico.
Se asigna puntaje
diagnostico.
Criterio
en proporción al obtenido en el
en proporción al obtenido en el
en proporción al obtenido en el
en proporción al obtenido en el
Esfuerzo de la entidad para mejorar la atención a la PD.
1.
2.
Aspecto de Calificación
Incremento del talento humano asignado a la
atención de la PD.
Capacitación del talento humano asignado a la
Criterio
Se asigna puntaje si la tendencia es positiva en los años
anteriores.
Se asigna puntaje si se ha brindado capacitación.
142 Diagnostico sobre los factores que limitan la capacidad de gestión institucional de las entidades del nivel nacional del SNAIPD, diciembre
2009.
259
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
3.
4.
5.
Aspecto de Calificación
atención de la PD.
Disponibilidad de mecanismos para la socialización
de la política pública de atención con el talento
humano.
Disponibilidad de sistemas de información para el
registro y seguimiento de la prestación de servicios.
Disponibilidad de sistemas de comunicación y
divulgación de los servicios a su cargo.
Criterio
Se asigna puntaje si la entidad dispone de estos
mecanismos.
Se asigna puntaje si la entidad dispone de estos
sistemas de información.
Se asigna puntaje si la entidad dispone de estos
sistemas de comunicación y divulgación.
Coordinación con las entidades territoriales.
1.
2.
3.
Aspecto de Calificación
Participación en comités departamentales de
atención a la PD.
Participación en comités distritales o municipales
de atención a la PD.
Apoyo y asesoría a la formulación de los PIU.
Criterio
Se asigna puntaje si la entidad participa en comités
departamentales.
Se asigna puntaje si la entidad participa en comités
municipales o distritales.
Se asigna puntaje si la entidad brinda apoyo y asesoría
en la formulación de los PIU.
E. Puntajes para la calificación de cada uno de los ejes seleccionados
Entidades de Fin y Mixtas
Herramienta Transitoria de Certificación
Puntaje
1. Ejecución de planes de acción/operativos.
1.1. Porcentaje de ejecución del plan de acción/operativo de la vigencia 2009.
1.2. Existencia de instrumentos de seguimiento a los planes.
2. Ejecución de los recursos presupuestales.
2.1. Porcentaje de ejecución presupuestal de la vigencia 2009.
2.2. Tendencia incremental en la asignación presupuestal.
3. El desempeño de la entidad en los procesos del SNAIPD.
3.1. Desempeño en los procesos estratégicos.
3.2. Desempeño en los procesos misionales.
3.3. Desempeño en los procesos de apoyo.
3.4. Desempeño en los procesos de seguimiento y evaluación.
400
300
100
200
150
50
200
80
60
40
20
4. Esfuerzo de la entidad para mejorar la atención a la PD.
4.1. Incremento del talento humano asignado a la atención de la PD.
4.2. Capacitación del talento humano asignado a la atención de la PD.
4.3. Disponibilidad de mecanismos para la socialización de la política pública de atención con el
talento humano.
4.4. Disponibilidad de sistemas de información para el registro y seguimiento de la prestación de
servicios.
4.5. Disponibilidad de sistemas de comunicación y divulgación de los servicios a su cargo.
100
20
20
20
5. Coordinación con las entidades territoriales.
5.1. Participación en comités departamentales de atención a la PD.
5.2. Participación en comités distritales o municipales de atención a la PD.
5.3. Apoyo y asesoría a la formulación de los PIU.
100
30
50
20
20
20
260
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Herramienta Transitoria de Certificación
Puntaje
Total
1.000
Entidades de Medio
Herramienta Transitoria de Certificación
Puntaje
1. Ejecución de planes de acción/operativos.
500
1.1. Porcentaje de ejecución del plan de acción/operativo de la vigencia 2009.
1.2. Existencia de instrumentos de seguimiento a lo planes.
400
100
2. Ejecución de los recursos presupuestales.
300
2.1. Porcentaje de ejecución presupuestal de la vigencia 2009.
250
2.2. Tendencia incremental en la asignación presupuestal.
50
3. El desempeño de la entidad en los procesos del SNAIPD.
3.1. Desempeño en los procesos estratégicos.
200
80
3.2. Desempeño en los procesos misionales.
60
3.3. Desempeño en los procesos de apoyo.
40
3.4. Desempeño en los procesos de seguimiento y evaluación.
20
Total
1.000
Categorización de la contribución de las entidades del nivel nacional del SNAIPD
según puntajes obtenidos en cada eje
La certificación sobre la contribución de cada una de las entidades del nivel nacional del
SNAIPD (de medio o de fin y mixta), a la superación del ECI, se realizará en la categoría que
corresponda al rango que se presenta en la tabla siguiente, de acuerdo con el puntaje total que
obtenga de la sumatoria de los ejes establecidos.
Categoría
Cumplimiento
Avance
Estancamiento
Incumplimiento
Porcentaje (%)
Límite
Límite Superior
Inferior
95%
100%
50%
94,9%
30%
49,9%
0%
29,9%
Puntaje
Límite
Límite Superior
Inferior
950
1000
500
949
300
499
0
299
261
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
5.4.1.3.
Resultados de la certificación transitoria de las entidades del nivel
nacional del SNAIPD, correspondiente a la vigencia 2009.
Estado de la información recibida de las entidades objeto de certificación 2009
La Unidad de Desarrollo de Política Pública sobre Desplazamiento Forzado de Acción Social,
tenía a su disposición la información correspondiente al diagnóstico sobre los factores que
limitan la capacidad de gestión institucional de las entidades del nivel nacional del SNAIPD,
cuyos resultados se terminaron de procesar en el mes de diciembre de 2009.
De otra parte, la información correspondiente a la ejecución de las metas físicas y de los
recursos presupuestales de la vigencia 2009 y anteriores, específicamente dirigidos a la atención
de la población desplazada, dependía de los informes que presentaran las entidades, en los
formatos previamente diseñados por Acción Social para el efecto.
Para proceder a realizar la evaluación y calificar la contribución de las entidades del SNAIPD a
la superación del estado de cosas inconstitucional, era necesario contar con la información de
estas dos fuentes.
A continuación se detalla el estado de la información recibida de las entidades sobre la
ejecución de sus metas físicas y financieras.
Entidades que enviaron información suficiente y adecuada para emitir certificación.
Diez y nueve (19) entidades, presentaron la información suficiente y necesaria para el proceso
de certificación transitoria, de acuerdo con la solicitud formulada por Acción Social, según se
relaciona a continuación:
No.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Entidad
Departamento Nacional de Planeación, DNP.
Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Ministerio de Defensa Nacional.
Ministerio de Educación Nacional
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Ministerio de la Protección Social.
Ministerio de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones.
Ministerio del Interior y de Justicia.
Programa Presidencial de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
Registraduría Nacional del Estado Civil.
Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena.
262
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
No.
19
Entidad
Superintendencia de Notariado y Registro.
Entidades que no enviaron la información de acuerdo con los parámetros establecidos
por Acción Social.
Tres (3) entidades enviaron información incompleta o que no cumple con los parámetros
solicitados por Acción Social. Debido a esto tampoco se pudieron certificar.
No.
Entidad
1.
Comisión Nacional de Televisión, CNTV.
2.
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.
3.
Fiscalía General de la Nación.
Entidades que no enviaron información
La Defensoría del Pueblo no envió información a Acción Social, para el proceso de
certificación transitoria de la vigencia 2009.
No.
1.
Defensoría del Pueblo.
Entidad
Resumen del estado de la información recibida de las entidades objeto de certificación
2009
En las gráficas siguientes, se resume el estado de la información ya mencionado:
Grafica 27
263
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfica 28
Categorización de la contribución de las entidades del nivel nacional del SNAIPD
Finalmente, después de desarrollar la metodología y evaluar cada entidad en los seis ejes de
certificación se obtuvieron los siguientes resultados. (Ver Anexo: 2 Memoria de Cálculo)
Entidades de Medio
Tabla 55
No.
Entidad
Puntaje Total
Concepto
Certificación
1.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
632
Avance
2.
Departamento Nacional de Planeación, DNP
726
Avance
3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
542
Avance
264
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfica 29
Fuente: Acción Social, UDPP
Entidades de Fin y Mixtas
Tabla 56
No.
Entidad
Puntaje
Total
Concepto
Certificación
1.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF
970
Cumplimiento
2.
Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena
954
Cumplimiento
3.
Registraduría Nacional del Estado Civil
851
Avance
4.
Ministerio de la Protección Social
814
Avance
5.
Programa Presidencial de Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
782
Avance
6.
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
768
Avance
7.
Ministerio del Interior y de Justicia
742
Avance
8.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
724
Avance
9.
Superintendencia de Notariado y Registro
724
Avance
10.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
703
Avance
11.
Ministerio de Defensa Nacional
667
Avance
12.
Ministerio de Educación Nacional
622
Avance
13.
Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda
572
Avance
14.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC
Ministerio de las Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder
532
Avance
390
Estancamiento
390
Estancamiento
15.
16.
265
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfica 30
Fuente: Acción Social - UDPP
5.4.2. PROCESO DE CERTIFICACIÓN RELATIVO A LA SUFICIENCIA O
INSUFICIENCIA DE LA CONTRIBUCIÓN DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES PRIORITARIAS EN LA SUPERACIÓN DEL ESTADO
DE COSAS INCONSITUCIONAL
En el Auto 007 de 2009, la Corte Constitucional ordena al Consejo Nacional para la Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia “que a partir del 1 de abril del 2010, expida,
respecto de cada entidad territorial prioritaria, un certificado relativo a la suficiencia o insuficiencia de la
contribución de cada una a la superación del estado de cosas inconstitucional. Mediante este mecanismo el
CNAIPD podrá certificar a aquellas entidades territoriales cuyas acciones contribuyan al avance en el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada y a la superación de las falencias en la capacidad institucional
y el esfuerzo presupuestal, e igualmente, podrá descertificar a aquellas que se retrasan injustificadamente en el
cumplimiento de sus responsabilidades. Dicho certificado (i) deberá fundamentarse en criterios objetivos
previamente comunicados a las entidades territoriales prioritarias, (ii) será de conocimiento público, (iii) señalará
las condiciones que deben reunir la respectiva entidad territorial para continuar recibiendo recursos y en general
apoyo del gobierno en temas relativos al goce efectivo de los derechos de la población desplazada y (iv) deberá
expedirse con la periodicidad que el propio Consejo determine.143”
Esta certificación, aunque se encuentra en cabeza del Consejo Nacional para la Atención
Integral a Población Desplazada, será aplicada por el Grupo de Coordinación Territorial en
Materia de Desplazamiento Forzado – GCTMDF del Ministerio del Interior y de Justicia
creado mediante la Resolución No. 2428 del 28 de septiembre de 2006 y modificado
posteriormente mediante la Resolución 2598 de 2008 y la Resolución 1571 de 2009. Este
grupo, o quien haga sus veces, será el eje principal de la certificación toda vez que es la
143
Auto 007 de 2009, Orden 10.
266
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
instancia creada para interlocutar con las autoridades locales en materia de Política Pública de
Prevención y Atención Integral a la Población Desplazada, tal y como lo señalan sus funciones:
1. Asesorar a Gobernadores y Alcaldes frente al cumplimiento de sus obligaciones
constitucionales y legales en materia de atención a la población desplazada por la
violencia.
2. Coordinar las acciones de las autoridades territoriales tendientes al logro de mayores
esfuerzos administrativos y presupuestales, para la atención integral a la población
desplazada por la violencia.
3. Promover, sensibilizar e impulsar al Gobierno territorial a incluir en sus planes de
desarrollo la atención integral a la población desplazada.
4. Diseñar estrategias que permitan sensibilizar a las autoridades locales a desarrollar
acciones tendientes a garantizar de manera efectiva los derechos fundamentales que le
asiste a la población víctima del desplazamiento.
5. Hacer seguimiento a la gestión de los gobernadores y alcaldes en cumplimiento de sus
obligaciones legales en la atención integral a la población desplazada.
6. Sensibilizar e impulsar al gobierno local a dar prioridad a la ejecución de programas en
beneficio de la población desplazada tal y como lo contemplan las normas.
7. Apoyo en la implementación de programas de capacitación y acompañamiento en
materia de derechos de la población desplazada y su inclusión en los planes de
gobierno y desarrollo.
8. Fortalecer los mecanismos y espacios de interlocución entre el nivel nacional y
territorial para el mejoramiento de los procesos de atención a la población desplazada.
9. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión Institucional, y
la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia.
10. Apoyar las actividades del Centro de Estudios Políticos y el Centro de Estudios
Jurídicos del Ministerio en las materias de su competencia.
11. Atender las peticiones y consultas relacionadas con asuntos de su competencia.
12. Las demás funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la dependencia.
5.4.2.1. METODOLOGIA DE CERTIFICACION
TERRITORIALES
Objetivo General de la certificación:
DE
LAS
ENTIDADES
Poder determinar la suficiencia o insuficiencia de la contribución de cada una de las
entidades territoriales priorizadas frente a la superación del estado de cosas
inconstitucional.
Objetivos específicos:
a. Determinar las falencias en la capacidad institucional y el esfuerzo presupuestal de
las entidades territoriales priorizadas y la contribución de las mismas a su
superación.
267
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
b. Determinar el esfuerzo realizado por cada entidad territorial priorizada para la
correcta implementación de las diferentes líneas de atención de la política pública
de prevención y atención integral al desplazamiento forzado contribuyendo al
avance en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.
c. Fortalecer la gestión en el ámbito territorial a las instituciones, para la apropiación
de la política pública de prevención y atención integral de la población desplazada,
generando las condiciones para el Goce Efectivo de Derechos de la población en
situación de desplazamiento.
Entidades objeto de la certificación:
a.
Municipios y distritos priorizados por el Ministerio del Interior y de Justicia en
cumplimiento del Auto 007 de 2009
b. Departamentos donde se encuentren ubicados los municipios priorizados.
Etapas del proceso de certificación:
El proceso de certificación se realizará en dos etapas así:
La metodología para certificar la contribución de las entidades territoriales priorizadas a la
superación del estado de cosas inconstitucional, considera dos tipos de herramientas:
a. Una herramienta definitiva que se utilizará para certificar a las entidades territoriales a
partir de la vigencia 2012.
b. Una herramienta transitoria de certificación para la vigencia 2011.
La herramienta definitiva de certificación se llevará a cabo a partir del año 2012 por las
siguientes razones:
• En enero de 2012 inician período los nuevos alcaldes y gobernadores que, serán electos
en 2011, en esta medida las nuevas administraciones deben conocer sus obligaciones e
incluir en sus planes de desarrollo los planes integrales únicos de una manera articulada,
de acuerdo con la asistencia técnica que les brinde el nivel nacional.
• En la medida que se hace necesario medir la contribución al avance en el goce efectivo
de los derechos de la población desplazada, que sólo será posible a través de la
instrumentalización en el territorio de los lineamientos de política pública modificados
por el auto 008 de 2009, el proceso de certificación se ajustará al definitivo cuando las
nuevas obligaciones y competencias de las entidades territoriales entren dentro del
marco normativo vigente.
268
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
5.4.2.1.1.
Certificación Transitoria
Metodología
C
E
R
T
I
F
I
C
A
C
I
Ó
N
El proceso de certificación relativo a la suficiencia o insuficiencia de la contribución de las
entidades territoriales priorizadas a la superación del estado de cosas inconstitucional, está
compuesto por cuatro momentos principales:
• En el primer momento se realizarán recomendaciones a las entidades territoriales
tendientes al cumplimiento de sus obligaciones frente a la prevención y atención
integral a la población desplazada. Estas recomendaciones se basaran en la información
que se recoja con el primer reporte de información del Sistema de Información para la
Coordinación y el Seguimiento Territorial modificado, que las ET deben remitir a más
tardar el 30 de junio de 2010, las recomendaciones tendrán en cuenta la coherencia del
nuevo reporte con lo reportado anteriormente por las entidades territoriales.
• Las recomendaciones realizadas por el nivel nacional serán el punto de partida para el
segundo momento de la certificación, que es el fortalecimiento de las Entidades
Territoriales a través de las líneas de trabajo de la estrategia de articulación naciónterritorio una vez evidenciadas las necesidades particulares de los departamentos y
municipios, haciendo un especial énfasis en el trabajo con las gobernaciones para que
estas puedan realizar un seguimiento y acompañamiento más cercano a sus municipios
priorizados.
• Esta etapa se configura como la más importante del proceso, toda vez que es el punto
de encuentro entre los diferentes niveles de la administración para lograr un mayor
involucramiento y concertación en los compromisos adquiridos en la vía de la
superación del ECI y garantía del goce efectivo de derechos de la población en
situación de desplazamiento.
• Una vez recolectada la información y adelantado el trabajo de fortalecimiento a las
Entidades Territoriales, se realizará una revisión del avance que han tenido frente a las
recomendaciones realizadas y a los compromisos asumidos a través del Sistema de
269
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Información para la Coordinación y el Seguimiento Territorial. El análisis de esta
información determinará el nivel de contribución a la superación del Estado de Cosas
Inconstitucional de cada ET priorizado:
Nivel
Contribución Baja
Contribución Media
Contribución Alta
Rango
1% - 30%
31% - 70%
70% - 100%
El nivel de la contribución será medido a través de los criterios e indicadores diseñados que se
obtienen en las herramientas de seguimiento que han sido unificadas y modificadas para que
contemplen todas las obligaciones de las entidades territoriales, toda vez que anteriormente
algunas de ellas no estaban contenidas en ninguna herramienta.
La medición de los indicadores se realizará anualmente y para la primera etapa de la
certificación se tendrá en cuenta lo que las entidades territoriales reportaron en los años 2009 y
2010 en lo relacionado con las categorías de Plan Integral Único, Comité de Atención Integral
a la Población Desplazada, Articulación Interinstitucional, Capacidad Técnica, Participación de
la Población Desplazada y Retorno. La categoría presupuestal tendrá en cuenta la información
reportada en el SICEP para el año 2008.
En esta etapa de la certificación el Grupo de Coordinación Territorial en Materia de
Desplazamiento Forzado del Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces,
realizará a través de sus enlaces territoriales visitas de control para corroborar que la
información consignada es veraz.
Finalmente la información del nivel de contribución de las Entidades Territoriales es remitida
al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada para que este emita la
certificación.
Criterios de evaluación:
Los criterios144 de evaluación para las entidades territoriales priorizadas están agrupados en
siete categorías, cada una de ellas contará con un puntaje sobre el total de la certificación, dicho
porcentaje es acorde con la relevancia de la variable y a la cantidad de criterios que están
contemplados dentro de la misma.
Vale la pena mencionar que las categorías son las mismas que se han venido trabajando hasta la
fecha con las entidades territoriales, a saber: i) presupuesto; ii) planes integrales únicos; iii)
comité de atención integral a la población desplazada; iv) capacidad técnica; v) articulación
interinstitucional; vi) participación de la población desplazada y vii) retorno.
La ponderación será la siguiente:
144
Anexo 1 – Matriz de criterios e indicadores para la certificación territorial
270
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Categoría
Presupuesto
Plan Integral Único
Comité de Atención Integral a la Población Desplazada
Capacidad Técnica
Articulación Interinstitucional
Participación de la Población Desplazada
Retorno
Total
Ponderación
20
20
15
15
10
10
10
100
Las categorías en términos generales contemplan lo siguiente:
Categoría I: Presupuesto
Busca establecer la asignación presupuestal para la actual vigencia fiscal y su variación histórica,
la suficiencia o insuficiencia del presupuesto, su correspondencia con la dinámica de
desplazamiento de la entidad territorial y el monto determinado para la ejecución del PIU.
• Existe presupuesto específico: La entidad territorial debe manifestar si tiene o
no asignado un rubro para la prevención y atención integral de la PD en la actual
vigencia fiscal y definir el monto asignado.
• Presupuesto Detallado: La entidad territorial especifica las acciones a desarrollar
con montos presupuestales específicos para cada eje de atención: Prevención y
Protección, Atención Humanitaria de Emergencia, y Estabilización
Socioeconómica.
• Variación del Presupuesto: Tomar como referencia los presupuestos asignados
en los últimos años y la gestión para incrementar dichos recursos.
• Mayor requerimiento presupuestal: La entidad territorial determina que su
presupuesto es suficiente o insuficiente para lograr la prevención y atención integral
de la población desplazada.
Categoría II: Planes Integrales Únicos- PIU
Permite establecer si la entidad territorial cuenta con una herramienta de planeación y
evaluación para la prevención y atención integral a la población desplazada aprobado y vigente.
•
•
•
PIU articulado en planes de desarrollo: Los programas, proyecto y acciones
descritos en el PIU son visibles y responden al contenido definido en el Plan de
Desarrollo y presupuesto local.
PIU actualizado: El contenido del PIU responde a la realidad actual del territorio
en términos de dinámica del desplazamiento y contiene acciones conducentes
GED.
Articulación del PIU departamental con el PIU municipal: El PIU
departamental contiene acciones prioritarias y conducentes al GED, en el marco
del acompañamiento técnico y presupuestal a los municipios que lo requieran de
acuerdo con los principios de coordinación del Estado.
271
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
•
•
•
•
•
Presupuesto PIU determinado: El PIU cuenta con un presupuesto real para el
cumplimiento de las acciones planteadas.
Caracterización: El PIU identifica en términos de la dinámica del desplazamiento
el contexto local, características, demanda población desplazada y oferta
institucional.
Planes estratégicos, operativos y/o de acción: El PIU desarrolla metas,
objetivos y acciones para la prevención y atención integral a la PD.
Seguimiento, monitoreo y evaluación: En el PIU se desarrolla este componente
e incluye los Indicadores de GED en el mismo.
Construcción participativa: El PIU se construye con los diferentes actores e
instancias del SNAIPD local.
Inclusión de componentes temáticos: El PIU cuenta con el desarrollo de
metas, objetivos y acciones en cada uno de los ejes temáticos para la prevención y
atención a la PD.
Categoría III: Comité Local de Atención Integral a la Población Desplazada –
CLAIPD
Define la instancia de coordinación local para el diseño, formulación e implementación de la
política de prevención y atención integral al desplazamiento del orden local y nacional.
•
•
•
•
•
Frecuencia de reuniones: Describir la periodicidad en la cual el CLAIPD se
reúne y si cumple con la estipulado en el Decreto 250/05 de reunirse al menos 4
veces al año.
Funcionario que preside el Comité: Normalmente asiste el gobernador y alcalde
según sea el caso - CLAIPD.
Formulado y actualizado: Señalar si el CLAIPD fue creado por acto
administrativo vigente y si responde a la realidad local.
Conformación: Definir si el CLAIPD cuenta con una estructura organizativa que
responde a la capacidad administrativa de la entidad territorial. (mesas, ejes
operativos: comités operativos).
Funciones: Determinar si el Comité cumple con las obligaciones legales que tiene
frente a cada uno de los ejes temáticos para la prevención y atención integral a la
PD.
Categoría IV: Capacidad Técnica
Permite revisar el grado de respuesta y las necesidades de acompañamiento y asistencia técnica
que requiere la entidad territorial para desarrollo de políticas, programas y proyectos para la
prevención y atención integral de la PD.
•
Conocimiento normatividad y jurisprudencia: Funcionarios ET (autoridad local
y designados) conocen y se apropian del tema relacionado a la política pública de
prevención y atención integral a la PD.
272
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
•
•
•
•
•
•
Funcionario coordinador: Señalar si existe un funcionario y/o contratista con
dedicación exclusiva a complementar las funciones de la autoridad local para el
diseño, desarrollo e implementación de la política pública local de prevención y
atención integral para la PD.
Rotación de personal: Los funcionarios y/o contratistas que trabajan en el tema
de desplazamiento en la ET presentan continuidad que posibilita una construcción
de habilidades y capacidades institucionales.
Sistematización: El ET cuenta con medios y registros de datos para efectos de
producir información relativa al desplazamiento de manera ordenada y oportuna.
Capacidad: El ET tiene la capacidad de dar respuesta a los requerimientos de
información del SNAIPD actual e histórica y generar mecanismos de control y
seguimiento.
Mecanismos de control y seguimiento: La ET cuenta con un registro de las
actividades desarrolladas en los distintos programas y proyectos para la prevención
y atención a la PD que le permita desarrollar acciones preventivas y correctivas a
partir de los registros.
Mejoramiento de la gestión: La ET cuenta con una herramienta que permite
identificar y medir los avances y dificultades en la prevención y atención integral
para desarrollar acciones de mejora.
Logística: La entidad territorial cuenta con las instalaciones, equipos y elementos
de trabajo necesarios para atender eficazmente a la población en situación de
desplazamiento.
Categoría V: Articulación Interinstitucional
Define el grado de relación de las instancias administrativas y de coordinación para el
desarrollo de la implementación y planificación de políticas, programas y proyectos de
prevención y atención integral a la población desplazada del nivel municipal, departamental y
nacional; así mismo de las entidades locales del SNAIPD.
•
•
•
•
Relación con las Entidades Territoriales: Existen mecanismos de coordinación
y comunicación permanentes entres las instancias nacionales, departamentales y
municipales en cuanto a la política de prevención y atención integral a la PD.
Relación interinstitucional local: Al interior de la ET y los demás funcionarios
que integran el SNAIPD local, conocen las políticas, normatividad y dinámica local
del desplazamiento que les permita aportar al SNAIPD y prestar una mejor
atención a la PD.
Relación con SNAIPD Nacional: La Entidad Territorial cuenta con mecanismos
de coordinación para brindar y recibir información relevante a la política pública de
desplazamiento.
Conocimiento de las instancias de coordinación Nacional, Departamental y
Local: La entidad territorial conoce la estructura organizacional de las instancias
del SNAIPD y el nivel de intervención de cada una, por tanto sigue el conducto
regular de comunicación y hace los requerimientos pertinentes.
273
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
Desarrollo de mecanismos de coordinación con otras instancias: La ET
cuenta con la capacidad administrativa de establecer acuerdos de cooperación
nacional e internacional, convenios interadministrativos u otras formas de
coordinación y ayuda interinstitucional en materia de prevención y atención
integral a la Población en condición de desplazamiento.
Categoría VI: Participación De Población Desplazada
Define el nivel de participación de las organizaciones de población desplazada y el apoyo del
ET para el fortalecimiento de las mismas.
•
Acciones de Fortalecimiento de las OPD: La ET identifica las organizaciones
de población desplazada y tiene capacidad para interactuar con ellos y desarrollar
procesos para generar la participación en los procesos de forma concertada y
considerando sus puntos de vista para la toma de decisiones en el marco de la
prevención y atención integral al desplazamiento forzado.
Categoría VII: Retorno
Define el nivel de participación de las autoridades en los procesos de retorno que se dan en sus
jurisdicciones.
•
Coordinación de Acciones: La autoridad local diseña y coordina las acciones que
garantizan el goce efectivo de los derechos de las poblaciones retornadas que se
encuentren en sus respectivas jurisdicciones, mediante una estrategia de
coordinación acorde con lo señalado en el Protocolo para el Acompañamiento a
los Procesos de Retorno o Reubicación de Población Desplazada instituido por la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción
Social.
Es necesario señalar que los criterios de evaluación pasarán por un proceso de socialización y
retroalimentación con las entidades territoriales en el tercer trimestre del año 2010, por lo
tanto, la versión entregada a la Honorable Corte Constitucional en el presente documento,
podrá ser modificada de acuerdo con los aportes que realicen los municipios, distritos y
departamentos priorizados.
Fuentes de información para la certificación:
El nivel de la contribución será medido a través de los criterios e indicadores diseñados que se
recogen en el Formato de Reporte Unificado para el Sistema de Información, Coordinación y
Seguimiento Territorial145, que ha unificado las herramientas de seguimiento existentes y las ha
145
Ver Anexo2 - Formato de Reporte Unificado para el Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial
274
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
complementado para que contemplen todas las obligaciones de las entidades territoriales, toda
vez que anteriormente algunas de ellas no estaban contenidas en ninguna herramienta.
Acciones desarrolladas:
El Gobierno Nacional, en cumplimiento de la orden 10 del Auto 007 de 2009, ha venido
desarrollando acciones para construir un proceso de certificación relativo a la suficiencia o
insuficiencia de la contribución de las entidades territoriales priorizadas en la superación del
Estado de Cosas Inconstitucional. Estas iniciativas se han adelantado en diversas etapas como
se expondrá en el presente documento.
•
Primera Etapa
La primera etapa del desarrollo metodológico del proceso de certificación se centró en superar
los obstáculos encontrados para que el mismo se basará en criterios objetivos y pudiera medir
la superación de las falencias en la capacidad institucional y el esfuerzo presupuestal de las ET.
La primera dificultad hallada fue el limitado equipo técnico con que contaba el Ministerio del
Interior y de Justicia para evaluar 285 entidades territoriales (255 municipios + 30
departamentos) toda vez que esto es una tarea que implica una enorme responsabilidad, por
esta razón se tomo la determinación de fortalecer el Grupo de Coordinación Territorial en
Materia de Desplazamiento Forzado pasando de cinco a diecinueve profesionales para
capturar, procesar y analizar la información.
La siguiente dificultad evidenciada, fue que aunque el proceso de certificación estaba
enmarcado en las responsabilidades mismas de las autoridades locales en el desarrollo e
implementación de la política pública de prevención y atención integral a la población en
situación de desplazamiento, aún no se habían terminado de identificar las competencias y
responsabilidades de las autoridades locales, así como su nivel de cumplimiento en el desarrollo
e implementación de la política pública de AIPD.
En esta medida, se complementó el trabajo de identificación y reglamentación de
responsabilidades que se había venido desarrollando con la política a través de la Ley 1190 de
2008 y su decreto reglamentario 1997 de 2009 que lograron establecer con mayor claridad las
funciones de los diferentes niveles del Estado en esta materia.
La dispersión de la información que reposaba en el nivel nacional frente a los niveles
departamentales y municipales sumados a las dificultades en la remisión de información por
parte de las entidades territoriales priorizadas, como se había podido evidenciar en las
respuestas del Auto 052 de 2008, era otro inconveniente que se debía solucionar.
Por esta razón el Ministerio del Interior y de Justicia en su rol de coordinador de la relación
entre la nación y las entidades territoriales, inició el levantamiento de una línea de base
territorial, analizando la información reportada por las autoridades locales en cumplimento del
Auto 052, de la Ley 1190, Auto 007, la información recogida en el Sistema de Información
275
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
para la Coordinación y el Seguimiento Territorial, los datos reportados al Sistema de
Información para la Captura de la Ejecución Presupuestal-SICEP, la información suministrada
por las Unidades Territoriales de Acción Social en su función de asistencia técnica en la política
territorial y finalmente la información entregada por gobernaciones y municipios a través de la
matriz de verificación y los planes de mejoramiento aplicados a partir de junio de 2009.
A partir del análisis de la información recogida se elaboró una primera línea de base
consolidada en fichas departamentales y municipales para el primer trimestre del año 2010 con
cada entidad territorial. Los datos recolectados se analizaron a través de variables que se han
venido trabajando hasta la fecha con las entidades territoriales y que se agrupan en seis
categorías i) presupuesto; ii) planes integrales únicos; iii) comité de atención integral a la
población desplazada; iv) capacidad técnica; v) articulación interinstitucional y vi) participación
de la población desplazada.
La elaboración de la línea de base permitió identificar las dificultades comunes que enfrentan
las entidades territoriales al implementar los lineamientos de política pública en materia de
atención al desplazamiento forzado vigentes y en esta medida sirvió de insumo para la
reformulación de la estrategia de coordinación nación-territorio, para que esta misma fuera la
pieza fundamental en el fortalecimiento institucional de las entidades territoriales priorizadas.
Vale la pena resaltar que la expedición del Auto 314 de 2009 sirvió para acercar más a la
Nación a las ET y sensibilizarlas, recabando de esta manera mucha más información.
•
Segunda etapa
Una vez levantada la línea de base, conscientes de la falta de una relación de las obligaciones de
las ET de materia de prevención y atención integral a la población desplazada y buscando dar
cumplimiento a los criterios objetivos que deben sustentar cualquier proceso de certificación,
se dio inicio al diseño metodológico del certificado relativo a la suficiencia o insuficiencia de la
contribución de cada una de las entidades territoriales priorizadas a la superación del estado de
cosas inconstitucional.
El diseño inició con un inventario completo de las obligaciones actuales de las ET en materia
de política pública de prevención y atención integral a la población en situación de
desplazamiento, de acuerdo con el marco normativo vigente (leyes, decretos, sentencias y
autos)146, identificando i) la categoría de la obligación; ii) el instrumento legal que la contempla;
iii) el responsable de hacer cumplir la obligación en el territorio; iv) la(s) herramienta(s) de
seguimiento que recogía información relacionada con el cumplimiento; v) el indicador
propuesto para medir el cumplimiento de la obligación; vi) la herramienta de seguimiento que
recogerá el cumplimiento de las obligaciones a futuro con base en los indicadores propuestos y
vii) el nivel del Estado responsable de hacerla cumplir. De éste ejercicio partió la definición de
los criterios que deben cumplir las Entidades Territoriales por cada categoría.
146 Este marco normativo hace referencia principalmente a capacidad institucional y esfuerzo presupuestal, no a contribución al goce efectivo
de la población.
276
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
Tercera etapa
La tercera etapa del proceso de certificación determina las acciones que se van a adelantar y los
tiempos en que se deben realizar las mismas. La primera acción, que se realizará en los meses
de julio y agosto de 2010 será la socialización y retroalimentación del proceso de certificación
con las entidades territoriales y la difusión de su respectiva guía.
En los meses de julio y agosto inicia la implementación del proceso de certificación con el
acompañamiento técnico a los municipios y departamentos priorizados, acompañamiento que
se realizará ininterrumpidamente a lo largo del año.
Posteriormente se retroalimentarán los criterios definidos y se aplicará el proceso de
certificación a las entidades territoriales en los meses de marzo y abril de 2011, teniendo la
primera certificación del CNAIPD para el mismo mes de abril.
Finalmente, y en la medida que se hace necesario medir la contribución al avance en el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada, que sólo será posible a través de la
instrumentalización en el territorio de los lineamientos de política pública modificados por el
auto 008 de 2009, el proceso de certificación se ajustará cuando las nuevas obligaciones y
competencias de las entidades territoriales entren dentro del marco normativo vigente. Este
ajuste está planteado para el mes de marzo de 2011 de manera tal que se aplique a partir de la
segunda certificación.
Certificación Definitiva
Frente a la certificación definitiva hay que mencionar que esta debe ser un instrumento
objetivo y metodológico, por lo tanto en su desarrollo requerirá estudios y pruebas pilotos toda
vez que es un proceso constante, dinámico y cambiante, que requiere la concurrencia de las
entidades del nivel nacional y de las entidades territoriales.
Metodología:
El proceso de certificación relativo a la suficiencia o insuficiencia de la contribución de las
entidades territoriales priorizadas a la superación del ECI definitivo, debe contemplar las
siguientes consideraciones:
• Los ajustes realizados a las líneas de atención a las políticas públicas en el marco del
Auto 008 deben tener un proceso de instrumentalización en el territorio, y
posteriormente deben ser reglamentados en un nuevo Plan de Atención Integral a la
Población Desplazada.
• En el momento en que sean reglamentadas las nuevas obligaciones de las entidades
territoriales en materia de política pública de prevención y atención integral a la
población desplazada se deben actualizar los criterios de certificación con las diferentes
líneas de atención.
277
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Se debe realizar un trabajo conjunto con las entidades del SNAIPD del nivel nacional
para actualizar el Formato de Reporte Unificado para el Sistema de Información,
Coordinación y Seguimiento Territorial frente a las nuevas obligaciones, para que
continué siendo el insumo principal para determinar la contribución de las entidades
territoriales a la superación del estado de cosas inconstitucional.
• Se debe fortalecer el Grupo de Coordinación Territorial en Materia de Desplazamiento
Forzado del Ministerio del Interior y de Justicia para analizar la información adicional
que se genere.
Criterios de medición
Los criterios de medición de la certificación definitiva serán la sumatoria de los actuales, con
los que se obtengan de la reglamentación de las nuevas línea de política y se deberán agrupar
en las siguientes categorías:
Categoría
Presupuesto
Plan Integral Único
Comité de Atención Integral a la Población Desplazada
Capacidad Técnica
Articulación Interinstitucional
Participación de la Población Desplazada
Retorno
Identidad
Vida, Integridad, Libertad y Seguridad
Subsistencia Mínima
Educación
Salud
Vivienda
Alimentación
Generación de Ingresos
Reunificación Familiar
Finalmente, para la primera versión de la certificación definitiva, el proceso deberá contar con
una etapa previa de acompañamiento a las entidades territoriales en la implementación de las
diferentes líneas de atención, para lo cual el proceso sería el siguiente:
278
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
C
E
R
T
I
F
I
C
A
C
I
Ó
N
Aspectos por estudiar.
Todo proceso de certificación tiene sus implicaciones, en éste particularmente la Corte
Constitucional solicita que se señalen las condiciones que deben reunir las entidades
territoriales para continuar recibiendo recursos y en general apoyo del gobierno en temas
relativos al goce efectivo de los derechos de la población desplazada y las implicaciones de
reunirlas o no reunirlas.
Las implicaciones de la certificación se tendrán que definir de manera conjunta al interior del
CNAIPD una vez se hayan reglamentado las líneas de atención modificadas, teniendo en
consideración siempre que no pueden ir en contra del Goce Efectivo de Derechos de la
Población en Situación de Desplazamiento asentada en las entidades territoriales priorizadas.
En esta medida, se debe determinar si los incentivos girarán en torno a reconocimientos a la
gestión de las autoridades locales, tales como lo hacen con el Reconocimiento a los Alcaldes y
Gobernadores en la Mejor Implementación de JUNTOS. O si estarán más relacionados con cupos
extras en el otorgamiento de subsidios de vivienda, tierras o generación de ingresos en el
marco de las nuevas políticas.
Articulación con la Certificación Nacional
La articulación con la certificación nacional se da a través de la estrategia de articulación
nación-territorio que busca generar los mecanismos que identifiquen y reconozcan las
competencias y capacidades de las entidades en los distintos niveles, fortalezcan las
instituciones para la apropiación de la política pública de prevención y atención integral de la
población desplazada en el ámbito territorial, y creen las condiciones para el Goce Efectivo de
Derechos de la población en situación de desplazamiento y a través de los grupos asesores y de
seguimiento generar una relación mucho más cercana entre las entidades territoriales y las
entidades nacionales.
279
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
6. CONTRIBUCION SUFICIENTE DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES A
LA SUPERACIÓN DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONALES
Teniendo en cuenta lo ordenado en el Auto de cumplimiento N° 008 de 2008 y en el cual se
hace referencia a los cinco Ejes de superación, siendo uno de estos la Contribución suficiente de las
entidades territoriales a la superación del estado de cosas inconstitucional, el Gobierno Nacional como
ente rector de la política pública de desplazamiento forzado, presenta las acciones realizadas
por las entidades territoriales como aporte a la superación del estado de cosas inconstitucional.
En este sentido, se analiza la información de las Entidades Territoriales teniendo en cuenta las
siguientes variables:
• Situación inicial de participación de las entidades territoriales
• Procedimientos y acciones para el logro de la articulación Nación-Territorio
• Resultados actuales en materia de competencias, responsabilidades y capacidad de las
Entidades Territoriales para la contribución efectiva al goce efectivo de derechos de la
población desplazada.
Dicha información se presenta en un análisis consolidado y desagregado por cada
departamento, tanto por gobernación como por municipios. Se presenta también un ejercicio
suministrado por Acción Social acerca de la participación de las entidades territoriales en cada
una de las políticas diseñadas para la población desplazada.
ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN SOBRE ESFUERZOS PRESUPUESTALES Y
ADMINISTRATIVOS POR PARTE DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Teniendo en cuenta lo anterior, se presenta a continuación el avance en los esfuerzos
adelantados por parte de las entidades territoriales tomando como base la información que
reposa en el archivo del Grupo de Coordinación Territorial en materia de desplazamiento
forzado del Ministerio del Interior y de Justicia, que comprende los reportes y certificaciones
presupuestales enviados por las entidades territoriales en respuesta a las diferentes circulares
remitidas por el MIJ, acompañados en algunos casos de actas e información soporte, los
informes de comisión de los funcionarios del Grupo, las actas de reuniones, así como las
respuestas a los Autos 052 de 2008 y 007 de 2009.
Para esta parte se recopiló la información por departamentos en fichas que se relacionan en el
Anexo 3 147 y que tienen una estructura por categorías, similar a la utilizada en el análisis de la
información que dio respuesta al Auto 007 de 2009, con el fin de unificar criterios técnicos y
garantizar la homogenización en el momento de realizar la valoración, así:
147
En este anexo se describe de manera discriminada, la información reportada por cada entidad territorial, de
acuerdo a cada una de las categorías especificadas.
280
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
1. PRESUPUESTO, se refiere a la asignación presupuestal para las vigencias fiscales de
2004 a 2010, de recursos propios para la Atención Integral a Población Desplazada
(AIPD) en los ejes de atención: prevención y protección, atención humanitaria y
estabilización socioeconómica, con enfoque diferencial. Tiene en cuenta como
variables, la existencia de presupuesto específico, la desagregación del presupuesto por
ejes temáticos, así como el cambio del valor del presupuesto asignado según cada
vigencia fiscal.
2. PLAN INTEGRAL ÚNICO – PIU, referido a si la entidad territorial cuenta con
esta herramienta de planeación para la prevención y atención a la población desplazada
aprobado y vigente. Como variables se tienen la existencia actualizada del PIU, su
articulación al plan de desarrollo, la construcción participativa del mismo, el desarrollo
de sus componentes (caracterización, desarrollo de planes y proyectos, seguimiento y
monitoreo) y la articulación de los PIU departamental y municipales.
3. COMITÉ TERRITORIAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A POBLACIÓN
DESPLAZADA – CTAIPD, en el que se trata acerca de la existencia de esta instancia
de coordinación local para el diseño, formulación e implementación de la política de
prevención y atención integral al desplazamiento del orden local y nacional. Como
variables esta categoría contempla la creación y formalización de los comités, su
conformación y la frecuencia de reuniones.
4. CAPACIDAD TÉCNICA, relacionada con el grado de respuesta de la Entidad
Territorial para el desarrollo de políticas, programas y proyectos para la prevención y
atención del desplazamiento forzado. Esta categoría contempla como variables la
existencia de funcionarios dedicados en forma exclusiva a complementar las funciones
de la autoridad local para el diseño, desarrollo e implementación de la política pública
local de atención y prevención al desplazamiento forzado, el conocimiento de los
mismos acerca de la normatividad y jurisprudencia en AIPD, la continuidad de estos
funcionarios, la existencia en la entidad territorial de medios y registros de datos sobre
la AIPD, así como de mecanismos de control y seguimiento y de instalaciones, equipos
y elementos para atender eficazmente a la población en situación de desplazamiento.
5. ARTICULACIÓN INTERINSTITUCIONAL: Entendida como el grado de
relación de las instancias administrativas y de coordinación para el desarrollo de la
implementación y planificación de políticas, programas y proyectos de prevención y
atención a la población desplazada del nivel municipal, departamental y nacional; así
mismo de las entidades locales del SNAIPD. Contempla como variables la relación con
entidades territoriales, la relación con SNAIPD local y con SNAIPD nacional, el
conocimiento de las instancias de coordinación y el desarrollo de mecanismos de
coordinación con otras instancias.
6. PARTICIPACIÓN: Referida a si la Entidad territorial identifica las organizaciones de
población desplazada y tiene capacidad para interactuar con ellas y desarrollar procesos
281
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
que posibiliten la participación en los procesos de forma concertada y considerando
sus puntos de vista para la toma de decisiones en el marco de la prevención y atención
al desplazamiento forzado.
Esta información se analizó por cada departamento, divido por gobernación y por municipios,
para dos períodos específicos, así:
• Uno, el período comprendido entre los años 2004 y 2006, que se refiere a la situación
inicial de las entidades territoriales cuando la Corte Constitucional profirió la Sentencia
T-025 y se implementan acciones en cumplimiento de las obligaciones por parte de las
autoridades locales y departamentales.
• Un segundo periodo de análisis corresponde al comprendido entre los años 2007 y
2010, en el que se profiere un mayor número de Autos de cumplimiento por parte de la
Corte Constitucional. En este período se da el cambio a las nuevas administraciones
departamentales y municipales y comprende a su vez el más reciente período de
gobierno nacional.
ANÁLISIS COMPARATIVO POR DEPARTAMENTOS DE LA SITUACIÓN
INICIAL DE PARTICIPACIÓN DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
(PERIODO 2004-2006) FRENTE A LOS RESULTADOS ACTUALES EN MATERIA
DE COMPETENCIAS, RESPONSABILIDAD Y CAPACIDAD DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES PARA LA CONTRIBUCIÓN EFECTIVA AL
GOCE EFECTIVO DE DERECHOS (PERIODO 2007-2010)
GOBERNACIONES
GOBERNACIÓN AMAZONAS
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
La Gobernación del Amazonas no reporta información presupuestal para el primer periodo de
estudio. Sin embargo, en las cifras del segundo, se evidencia una tendencia creciente en la
asignación y ejecución a partir de 2008 hasta 2010.
Se han realizado dos caracterizaciones de población en 2008 y 2009. Se tomó la decisión de
desarrollar un PIU Departamental que integrara a los municipios, y que además tuviera en
cuenta los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. A partir de ello, se
han realizado diferentes acciones que han permitido la caracterización de la población, un
análisis de los principales problemas que tiene el departamento para atender a la población,
análisis sobre la oferta institucional incluyendo los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos.
Se cuenta con registros de Comités de AIPD desde 2002. Desde 2005 se reúne el Comité
Departamental con el Comité Municipal de Leticia con el fin de fortalecer la coordinación
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
institucional. Sin embargo, sólo hasta 2008 se creó oficialmente, mediante el Decreto 095 del
14 de agosto. Actualmente funcionan las siguientes mesas departamentales: i) Salud, ii)
Educación, iii) Prevención y Protección, iv) Generación de ingresos, v) Ayuda Humanitaria de
Emergencia.
En cuanto a capacidad técnica, la Unidad Territorial de Acción Social en Leticia funciona
como una UAO. Así mismo, en la Gobernación y en la Alcaldía cuentan con los funcionarios
enlaces del tema de desplazamiento forzado, encabezado por las Secretarías de Gobierno con
una activa participación y equipo de profesionales. No cuentan con un sistema de información
que permita monitorear y hacer seguimiento a las acciones que se realizan en el territorio.
Los procesos que se realizan en el Municipio son concertados con la PD, y el SNAIPD del
nivel local. No hay mesa de participación, sólo se cuenta con una organización de PD. Al no
haber una participación sostenida no permite la construcción de manera conjunta.
GOBERNACIÓN ANTIOQUIA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Las asignaciones presupuestales para AIPD reportadas por la Gobernación, correspondían en
2004 a un total de $2.355.993.000, 2005 de $2.964.716.000 y para el año 2006 de
$2.460.000.000; cada uno teniendo como referencia un enfoque de derechos. Para el segundo
periodo, la información suministrada da cuenta de incrementos sustanciales en el presupuesto,
al pasar de una asignación de 2.460 millones de pesos en 2007 a 10.479 millones de pesos para
2010.
El diseño del PIU Departamental inició en el año 2006 y fue aprobado por la Asamblea
Departamental en 2007 con una proyección a 6 años, definiendo objetivos, estrategias,
principios, recursos e indicadores para su implementación y cofinanciación. Así mismo, se
encuentra articulado al Plan de Desarrollo Departamental 2008 en cada una de sus seis líneas
estratégicas.
El Comité Departamental para la Atención Integral a la Población Desplazada –CDAIPD– fue
creado en el año 1998 a través del Decreto 1277. Desde el año 2001 el tema de atención
integral a la población desplazada fue incluido en el plan de desarrollo departamental. A partir
de este año, el CDAIPD se activa con la participación de instituciones de gobierno del orden
nacional, departamental y municipal, ONG, organismos internacionales y con la asistencia del
Ministerio Público. Para el año 2005, la Gobernación reportó el Comité departamental activo,
conformado por mesas temáticas, las cuales se redefinieron a partir del Decreto 250 de 2005 de
la siguiente manera: (i) Prevención y Protección, (ii) Atención Humanitaria de Emergencia y
Restablecimiento, así como la (iii) articulación de comisiones transversales de tierras y
psicosocial. Para cada uno de estos escenarios se estableció la secretaría técnica y se
establecieron rutas para su operativización y coordinación.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
La capacidad técnica, desde el punto de vista del capital humano, es adecuada, ya que cuenta
con una planta de funcionarios desde su creación. A su vez, estos funcionarios tienen asignadas
labores específicas de atención de acuerdo con las líneas de trabajo establecidas en el PIU. Por
su parte, en cuanto a recursos físicos y logísticos, afirman que se cuenta con equipos y espacios
adecuados para el desarrollo de las actividades.
GOBERNACIÓN ARAUCA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
La Gobernación de Arauca presenta presupuesto específico para la AIPD. En el primer
periodo, se asignaron cerca de 155 millones en 2006, aunque no se puede precisar si ese monto
se encontraba detallado por ejes temáticos. Luego, para 2007 se asignaron 450 millones y al
final del periodo (2010) se asignaron cerca de 1.354 millones, desde un enfoque diferencial
asignando recursos para proyectos de atención humanitaria de emergencia, prevención y
protección, y estabilización socioeconómica, denotando así un esfuerzo presupuestal
importante.
Se crea el CTAIPD mediante Decreto 132 de 1998, el cual se reúne de manera periódica. Se
destaca dentro de sus actividades los procesos de divulgación de normatividad durante 2006
junto con la realización de una jornada preparatoria para la elaboración del PIU y el Plan
operativo de prevención del desplazamiento forzado. Entre 2007 y 2009, el CTAIPD se
encontraba realizando la caracterización de la población desplazada con el objetivo de elaborar
el PIU departamental.
Respecto a la capacidad técnica, la Gobernación manifiesta la necesidad de mejorar tanto los
servicios de recepción de declaraciones en la personería departamental y las personerías
municipales, como los servicios de elaboración de registros y entrega de ayudas por parte de
Acción Social. A nivel de recursos físicos, el Departamento manifiesta que ha adquirido
equipos adecuados que permiten el correcto procesamiento de la información referente a esta
población.
GOBERNACIÓN ATLÁNTICO
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Según los reportes de presupuestos dados por el departamento del Atlántico se encontró que:
(i) en el año 2004 asignó una partida presupuestal para AIPD de $191.400.000, (ii) en el año
2005 reporta $150.000.000, (iii) en 2006 $455.000.000, (iv) para 2007 asigna $760 millones y
finalmente (v) para 2008 $600 millones. A pesar de no tener incrementos permanentes, si se
evidencian esfuerzos sobretodo en las asignaciones para 2006 en adelante.
En el CDAIP se acordó la creación de una mesa operativa y metodológica para iniciar y
coordinar el proceso de construcción del Plan Integral Único. Esta herramienta apoyó la
operativización de los comités a través de la construcción de un Plan de trabajo proyectado
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
para el 2005, que facilitó la coordinación en la implementación de la política pública en el nivel
territorial. Como resultado de la primera fase de construcción del PIU se presenta el
documento Diagnóstico de la Situación de Desplazamiento del Departamento del Atlántico,
donde se presentó la caracterización del contexto local, la demanda y la definición de las
prioridades de atención a la población desplazada asentada en el Departamento. A la fecha el
PIU está aprobado por el Comité y se encuentra en la etapa de implementación, es de resaltar
que este PIU se realizó en concertación con los municipios priorizados por el departamento:
Barranquilla, Soledad, Malambo, Galapa, Sabanagrande, Santo Tomas, Sabanalarga y Puerto
Colombia.
ALCALDÍA BOGOTÁ, D.C.
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Muestra un esfuerzo presupuestal importante durante el primer periodo, al pasar de una
asignación inicial por 40 millones a asignar 5 mil millones en 2006, en este periodo discriminó
la asignación por componente de atención. La tendencia anterior se mantuvo para el segundo
periodo, en el cual, se inició en 2007 con cerca de 8.7 mil millones de pesos, hasta 139 mil
millones asignados en 2009. Este último se encuentra distribuido por ejes temáticos.
Se construyó y formuló el PIU en 2004, involucrando a diferentes actores bajo el liderazgo de
la Secretaría de Gobierno. En el 2005 se realizaron Mesas Distritales para el seguimiento a la
ejecución del PIU. Para el segundo periodo se hace necesario actualizar el PIU, el cual debe
estar formulado para finales del 2010, para ello el MIJ ha acompañado al CDAIPD.
Se crea el CDAIPD a partir de 1998, el cual funciona complementariamente con Comités
Locales de Atención Integral a la PD en Bosa, Suba y Ciudad Bolívar. A partir del 2006 tienen
asiento en el Comité las comunidades afro e indígenas. En el segundo periodo, manifiestan
reunirse periódicamente cada mes, con participación permanente de 12 localidades; en estas
reuniones se resalta la participación activa de los representantes de PD.
Frente a la capacidad técnica, la Alcaldía manifiesta que inició fortaleciendo las UAO de
Ciudad Bolívar, Suba y Bosa. Se establecieron acuerdos con el Gobierno Nacional y entidades
de Cooperación Internacional. Se especifica la atención a PD en el Plan de Desarrollo de 2004,
así como en el de 2008. Para 2007 se especifican las competencias de los funcionarios
encargados de AIPD. Sin embargo, a pesar de todo lo anterior, la demanda de la población es
supremamente alta, por lo cual manifiestan que su capacidad está desbordada.
GOBERNACIÓN BOLÍVAR
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Durante el primer periodo, se evidencia una disminución permanente del presupuesto asignado
para AIPD, ya que para 2004 se asignan $277 millones, y para 2006 el monto total es de $200
millones. Así mismo sucede en el segundo periodo, ya que se asignaron $320 millones en 2007
y $100 millones en 2008 debido a la capacidad del Departamento. Para la vigencia 2009 no
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
reportó información. Sin embargo, existe un compromiso fuerte por parte de la Gobernación
para gestionar recursos ante las entidades del orden nacional e internacional.
En el primer periodo se cuenta con un documento PIU que articula algunos Planes de Acción,
para el año 2009 la Entidad Territorial expresó que cuenta con el Plan Integral Único, pero no
se encuentra actualizado, ni cuenta con una caracterización de la PD. La Gobernación
manifiesta su compromiso de actualizar el PIU con participación de la PSD y articularlo al Plan
de Desarrollo Departamental.
Se creó en 2002 el CDAIPD, principalmente por la dinámica que se veía en la zona de Montes
de María. Manifiestan para 2009 que a pesar de su existencia debidamente reglamentada, se
requiere fortalecer su labor tanto a nivel departamental como municipal. Así mismo, se deben
fortalecer las Mesas Temáticas.
La capacidad técnica se ve disminuida por la alta rotación de los funcionarios, lo cual no
permite establecer capital humano permanente. Existe un directorio de oferta institucional. Se
hace necesario mejorar la coordinación hacia la Nación y hacia los municipios.
GOBERNACIÓN BOYACÁ
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Se evidencia un esfuerzo presupuestal alto, al pasar de una asignación cercana a los $144
millones en 2004 a $210 millones en 2006. Sin embargo, el presupuesto no tenía detallado su
destinación. Para el segundo periodo, la tendencia se mantiene y además se especifica por línea
de atención. Para 2010 se asigna un total de 4.481 millones de pesos.
Hacia el final del primer periodo se realiza la formulación del PIU y se articula con el Plan de
Desarrollo de 2008. Se realiza una revisión al Plan con asesoría de las entidades del orden
nacional, para fortalecer la caracterización, identificación de factores de riesgo, y generación de
objetivos específicos en armonía con el Plan de Desarrollo.
Durante el primer periodo el CDAIPD estaba creado y activo, con las mesas temáticas
establecidas. Para el segundo periodo se designan secretarías técnicas para cada mesa, con el fin
de mejorar su articulación para mejorar la AIPD.
GOBERNACIÓN CAQUETÁ
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Partiendo de una asignación de recursos para AIPD en 2004 de 55 millones de pesos, es
evidente el esfuerzo presupuestal al ver la tendencia creciente de las asignaciones, las cuales
llegan a $209 millones para el año 2007. A pesar de la disminución en la asignación para 2008
($50 millones), permanece la tendencia creciente, al asignar $275 millones en 2010.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
La Gobernación impartió la instrucción a los secretarios de gobierno de los municipios de
articular los Planes Integrales Únicos Municipales a los Planes de Desarrollo Municipales y el
PIU departamental se encuentra en un primer documento para ajustarlo a la nueva política.
La Gobernación señala que el CDAIPD, para cumplir con sus obligaciones, dispuso
comisiones de trabajo que cuentan con una agenda temática propia. Así mismo, explicó que el
Comité se reúne periódicamente para dar seguimiento a los compromisos adquiridos.
Existe un funcionario de la Gobernación con responsabilidades específicas para la AIPD, junto
con la infraestructura adecuada para realizar esta labor. Sin embargo no cuenta con un sistema
de información y seguimiento para la toma de decisiones y de correctivos, lo que no permite
una adecuada coordinación interinstitucional.
GOBERNACIÓN CASANARE
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
No es posible determinar si hubo o no un esfuerzo administrativo en el primer periodo, ya que
se tiene únicamente información para 2006, en el cual se asignaron $475 millones para AIPD.
Para el año 2010, la Gobernación reporta 565 millones de pesos, los cuales están distribuidos
por ejes temáticos. Este presupuesto presentó una variación frente a la vigencia anterior de
$44, 795,800, para lo cual la entidad territorial reporta que este presupuesto sólo corresponde
al específico que se le asignó a la Secretaría de Gobierno. El presupuesto actual no es suficiente
para la atención de las 1810 familias desplazadas del Departamento de Casanare, caracterizadas
con el programa Juntos.
No se ha formulado un PIU. Sin embargo existen diferentes programas al interior de las
Secretarías, con rubros destinados a AIPD. Se conoce la dinámica del desplazamiento y se
trabaja en las Mesas de Prevención, Atención humanitaria y Estabilización del CDAIPD. Se
tiene contemplado realizar una formulación del PIU que se articule dentro del Plan de
Desarrollo y tenga en cuenta los PIU Municipales.
El CDAIPD fue creado por acto administrativo, está vigente y se reúne periódicamente,
desarrolla su trabajo por mesas temáticas que responden a las necesidades del Departamento y
cuenta con una agenda acorde a la dinámica y avances de los procesos en desarrollo. Se trabaja
con 10 OPD, y se adelantan los procedimientos pertinentes para fortalecer su estructura
organizativa.
GOBERNACIÓN CAUCA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Actualmente el Departamento del Cauca se encuentra acogido a la Ley 550/99. De acuerdo
con la información suministrada, se evidencia un incremento cercano a 4 mil millones de pesos
en el presupuesto para atención a Población Desplazada en el periodo 2007 – 2008. Sin
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
embargo, no se cuenta con información para los años posteriores. La Gobernación afirma que
en el primer periodo se apoyaban los componentes de Prevención y Protección, Servicios
Básicos y proyectos Productivos. Así mismo manifiestan que a partir de 2009, el presupuesto
se destina por tres diferentes ejes y con enfoque diferencial.
En el primer periodo, a pesar de no contar con PIU, se realizaban acciones para la atención a
población desplazada. A partir de 2005 se comenzó a trabajar en la implementación del mismo
y desde el primer semestre de 2008 se encuentra formulado.
Para el primer periodo se encontraban conformadas las mesas de Prevención y Protección,
Estabilización Socioeconómica y de Fortalecimiento de OPD. En el segundo periodo se
conforma el CDAIPD, el cual lo integran las mismas mesas lideradas desde la Gobernación,
desarrollando tareas por fases de atención.
La capacidad técnica no es la más adecuada, pues manifiestan no contar con un equipo de
profesionales suficiente para garantizar la atención, con lo cual los índices y la percepción de la
respuesta institucional han sido bajos.
Frente al tema de participación, en el momento se cuenta con delegados ante el CDAIPD.
También se han identificado 15 OPD y se avanza en la vinculación de una perspectiva de
género.
GOBERNACIÓN CESAR
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
La Gobernación del Cesar, en un esfuerzo por lograr la estabilidad social y económica de la
población desplazada en su territorio, asignó rubros específicos y detallados para atención
integral a este grupo durante los años 2004 a 2006. A partir del año 2009 se designa
presupuesto para prevención y protección, asumiendo enfoque diferencial, y rompiendo la
tendencia que permanecía, en la cual, el presupuesto para AIPD se destinaba únicamente a
AHE.
El CTAIPD ha funcionado de manera coordinada y efectiva hasta el año 2006. Durante 2007 y
2008 se realizó la formulación del PIU de manera articulada al Plan de Desarrollo y a los PIU
Municipales. Para 2009, el Departamento cuenta con un PIU en etapa de priorización.
La Gobernación reconoce la participación activa de 120 Organizaciones de población
desplazada (OPD) en la implementación de política pública. Para estas OPD se formuló y
concertó un proyecto de fortalecimiento desde la Mesa Departamental y las Mesas Municipales
de OPD, en las cuales se les ha capacitado en normatividad para AIPD.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
GOBERNACIÓN CHOCÓ
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
A nivel presupuestal no es claro determinar los esfuerzos, ya que las cifras reportadas tienen
algunas inconsistencias. La mayor parte de los recursos asignados estaba destinada al
componente de prevención y protección y a algunas acciones encaminadas a cubrir los
servicios de educación y salud para esta población. Para el segundo periodo la Gobernación
continúa con restricciones por encontrarse en Ley 550, a pesar que los recursos se han
incrementado progresivamente, continúan siendo insuficientes frente al número de
desplazados y a las acciones de atención y acompañamiento requeridas.
En el año 2006 se inició el proceso de elaboración PIU entre la Gobernación, Acción Social y
ACNUR, que incluyó la participación de autoridades municipales, organizaciones étnicoterritoriales, OPDs y comunidades en riesgo. Al final de este periodo se contaba con un
borrador del PIU con la contextualización del conflicto en el Chocó, marco legal y
generalización. Se aprobó a finales del año 2007 y en 2009 se suscribió un convenio con
ACNUR para gestionar los recursos necesarios para ejecutar los proyectos establecidos en él y
que están articulados con el Plan de Desarrollo. Se hace necesaria la articulación con los PIU
municipales.
Existe el CDAIPD funcionando en reuniones mensuales con tres comités temáticos (i.
Atención Humanitaria, ii. Prevención y Protección, iii. Estabilización socioeconómica). A
partir de 2008 se aprueba el funcionamiento integrando un comité temático para el
Fortalecimiento de las OPD. En 2010 no se reportan sesiones, en parte explicadas por la difícil
situación de gobernabilidad que atraviesa el Departamento.
La capacidad técnica para AIPD no es la adecuada, puesto que no se cuenta con funcionarios
con dedicación exclusiva al tema de desplazamiento forzado. Tan sólo en el primer periodo
existía un funcionario apoyando la formulación del PIU. No existen sistemas de registro de
información, ni mecanismos de articulación con los municipios.
Se trabaja articuladamente con OPD, en el cual, para el último año se tenían 35 Organizaciones
identificadas.
GOBERNACIÓN CÓRDOBA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
De acuerdo con la información que reportó la Gobernación al MIJ, durante el primer periodo
se asignaron aproximadamente tres mil ochocientos millones de pesos para la atención de la
población desplazada, principalmente destinados al componente de prevención y protección,
con incrementos graduales, los cuales se ejecutaron en los municipios con mayor problemática
de desplazamiento. En el segundo periodo el Departamento tenía restricciones por encontrarse
en Ley 550. Los recursos continúan siendo insuficientes, especialmente en el tema de vivienda
urbana y adquisición de tierras para reubicación. El presupuesto no se definió en coordinación
con los municipios.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En el primer periodo los funcionarios desconocían la funcionalidad del PIU; tan solo se
adelantaron algunos procesos de caracterización. En el año 2008 se aprobó el PIU, el cual fue
elaborado por etapas, con participación de los Entes Territoriales en el diseño. Los programas
inscritos en el PIU hacen parte estructural del Plan de Desarrollo Departamental. El PIU no
cuenta con presupuesto específico y tampoco se han establecido mecanismos de seguimiento
y evaluación.
El CDAIPD fue creado mediante un acto administrativo y de acuerdo con el reglamento
interno se llevaron a cabo 5 reuniones ordinarias anuales y reuniones extraordinarias cuando se
requerían. El CDAIPD definió una agenda coordinadamente con las entidades del SNAIPD y
las OPD. Las sesiones del Comité fueron presididas por el Gobernador. Así mismo las Mesas
Temáticas han entregado informes de gestión y han socializado las agendas locales. De acuerdo
con la información reportada, no se observa una buena articulación con el nivel municipal, es
uno de los departamentos que registra poca información municipal, lo que indicaría
dificultades para la planeación departamental, debido al desconocimiento de las oportunidades
y necesidades que tienen los municipios para invertir en el territorio.
La Gobernación contaba con el apoyo de un profesional que acompañaba técnicamente a 7
municipios, una Coordinadora en la Unidad de Desplazados y Reinsertados del Departamento.
Así mismo, con el apoyo de un profesional en derecho y un especialista en DDHH y DIH
para la Política de AIPD y con el apoyo de la Unidad de Desplazados, Reinsertados, DD y
DIH. En el segundo periodo se ha trabajado en la capacitación a los funcionarios y se lleva de
manera física un registro de atención, aunque se hace necesaria su sistematización.
En el primer periodo la Gobernación apoyó con proyectos de inversión y fortalecimiento a las
OPD de varios municipios, facilitó la compra de equipos de cómputo, materiales de oficina
para OPD del municipio de Montería, ofreciendo garantías materiales para la participación.
En el segundo periodo la PD ha participado de manera libre, autónoma y voluntaria en los
diferentes espacios de concertación, a saber: el Comité Departamental de Atención a la
Población Desplazada, Mesa de Prevención Departamental, Mesa de Tierras, Mesa de Salud,
conversatorios, foros y capacitaciones.
GOBERNACIÓN CUNDINAMARCA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Se reporta información sobre asignación presupuestal, iniciando en $50 millones en 2004 y en
$75 millones para 2006. Para el segundo periodo en la vigencia fiscal 2009 se asignaron $447
millones de pesos, asignados por las secretarías de Gobierno y de Educación. Respecto a la
vigencia anterior, se incrementó el presupuesto para atención a la PD en $367 millones de
pesos, en ello influyeron los fallos de la Corte Constitucional. Por otro lado, se señala la
precariedad de recursos para atender a toda la población desplazada ubicada en el
Departamento.
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Durante el primer periodo, el PIU se encontraba en proceso de formulación, el cual fue
aprobado recientemente. No se tuvieron en cuenta los PIU municipales. No se han integrado
los indicadores de GED por parte de las entidades involucradas. Sin embargo se integró con el
Plan de Desarrollo Departamental y se aprobó con participación de la PD.
El Departamento señala que cuenta con el CDAIPD, el cual fue creado por acto
administrativo y lo preside un delegado del Gobernador. El CDAIPD funciona a través de las
mesas temáticas y se han reunido periódicamente. Su objetivo principal fue la formulación del
PIU. No obstante, el CDAIPD tiene dificultades en términos de coordinación
interinstitucional, falta de una agenda de discusión y toma de decisiones en el marco de la
Política de AIPD.
La Gobernación cuenta actualmente con funcionarios para la AIPD. Está implementando los
medios de registro de información sobre el desplazamiento forzado, no lo había iniciado por
falta de presupuesto y de recurso humano para asumir esta responsabilidad. Indica la
Gobernación que no hay asesoría y acompañamiento permanente por parte de las instituciones
del nivel nacional. Así mismo, manifiesta que no se han diseñado herramientas para el registro
de actividades, programas y proyectos relacionados con la prevención y atención. No cuenta
con equipos y elementos de trabajos suficientes y específicos para trabajar en el tema de
desplazamiento, los existentes se utilizan para desarrollar otras actividades. Se realizó un
proceso de caracterización y formó líderes que son gestores sociales y operan en Soacha,
Fusagasuga y Facatativa.
Se tienen identificadas las OPD, que a su vez participan en las instancias definidas como el
Comité y Mesas Temáticas. El PIU departamental no contempló el presupuesto para el trabajo
de la Mesa de Fortalecimiento de OPD.
GOBERNACIÓN GUAINIA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Según la información reportada por la Gobernación del Departamental durante el periodo
2004 – 2006, se asignó presupuesto para AIPD, se ejecutó por sector y la articulación
interinstitucional y se desarrolló a partir de las acciones adelantadas con la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Así mismo, señala que gestionó por
sector ante las diferentes entidades del orden nacional proyectos que tenían como fin la
atención a la población vulnerable. Para el periodo de 2007 al 2010 la Gobernación presenta un
mayor esfuerzo presupuestal definiendo acciones específicas en materia de desplazamiento
forzado por sectores y articulando el PIU a los ejes programáticos del Plan de Desarrollo
Departamental; sin embargo, la Gobernación ha señalado que el presupuesto es insuficiente
para atender todas las necesidades de la población en mención.
Frente a la capacidad institucional la entidad territorial en el primer periodo no contó con
personal exclusivo al tema de de desplazamiento forzado. Actualmente la ET cuenta con una
persona de exclusividad en materia de desplazamiento forzado y por cada sector cuenta con
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SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
personal que orienta y atiende a la población desplazada, sin embargo la ET señala la necesidad
de fortalecer el recurso humano.
Desde el año 2004 cuenta con Comité Territorial de Atención Integral a la Población
Desplazada que finalizando este periodo inició la formulación del Plan Integral Único. Para el
segundo periodo la Gobernación señala que formuló el Plan Integral Único y ajustó el acto
administrativo por el cual conforma y reglamenta el Comité Departamental de Atención a la
Población Desplazada creando las mesas temáticas, incluida la mesa de participación de la
población desplazada.
En el segundo periodo la participación de la población desplazada junto con la conformación
de la mesa de población desplazada ha desarrollado acciones encaminadas a difundir y
comunicar a la población víctima del desplazamiento sus derechos, así como su convocatoria
para participar en la elaboración del plan de desarrollo y en la rendición de cuentas.
La atención de la población desplazada en el Departamento de Guainía se da con enfoque
diferencial, dado que la mayoría de su población es indígena y por lo tanto las acciones a
desarrollar se encaminan de acuerdo con las características de la población y el territorio.
Señala la necesidad que desde el orden nacional se de mayor énfasis al enfoque territorial
cuando definen políticas o programas hacia el Departamento.
GOBERNACIÓN GUAJIRA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Para el 2004 el Departamento apropió la suma de $2.521`723,500 para la APD, sin embargo, la
Gobernación afirma que el presupuesto no refleja los requerimientos de los municipios ya que
éstos hacen las asignaciones sin coordinar con el Departamento. Frente al presupuesto para el
segundo periodo, específicamente el año 2009, éste alcanzó $3.370`000.000. No obstante, la
Gobernación afirma que el presupuesto no refleja los requerimientos de los municipios ya que
éstos hacen las asignaciones sin coordinar con el Departamento. Para los demás años no
reporta información.
Frente al PIU el Departamento manifiesta no haber adoptado el Plan Integral Único durante el
primer periodo. Las acciones adelantadas y planificadas para la atención de la población
desplazada se dieron en el marco del Plan de Desarrollo Departamental y los planes de acción
sectorial. Para 2009 el PIU departamental se encontraba en formulación, para lo cual se diseñó
una estrategia de coordinación con la participación de los municipios, basada en reuniones de
diagnóstico para identificar las necesidades y acciones a seguir en conjunto con las Entidades
territoriales.
En capacidad institucional se dio el proceso de capacitación en normatividad y jurisprudencia
en materia de desplazamiento forzado. En el segundo periodo se manifestó la necesidad de
recibir capacitación integral para los funcionarios públicos AIPD, capacitación que debe
292
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
dirigirse tanto en el orden departamental como municipal. Actualmente no cuenta con un
funcionario específico para el tema de desplazamiento forzado.
En cuanto al Comité Territorial de Atención Integral a la Población Desplazada se creó por
medio de acto administrativo. Para 2009 solamente el municipio de Riohacha contaba con las
mesas de Atención Humanitaria, Prevención y Protección y Estabilización Socioeconómica,
dos municipios tienen conformado y funcionando el CTAIPD y dos tienen PIU en ejecución.
GOBERNACIÓN GUAVIARE
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
No se reporta información para el primer periodo. En el segundo, se presenta una asignación
presupuestal para AIPD de $604.031.825, discrimina por sector. Así mismo, señala que el
presupuesto asignado por sector también se especifica por fases de atención, es así que para el
año 2009 el Departamento aumentó la asignación de recursos para la atención de la población
desplazada frente a las dos anteriores vigencias.
En cuanto al Plan Integral Único, se formuló durante el primer periodo analizado y para el
segundo periodo se encuentra en proceso de actualización y se viene apoyando la formulación
de los PIU de los cuatro municipios del Departamento de manera articulada con organismos
internacionales y entidades del orden nacional (ACNUR, Acción Social y Defensoría del
Pueblo). Así mismo, se evidencia la intención de incluir el PIU en el nuevo Plan de Desarrollo
del Departamento.
El Comité Departamental para la Atención Integral a la Población Desplazada (CDAIPD)
mediante acto administrativo (Decreto 018 de febrero 2009) se modificó para crear las mesas
temáticas acorde a las mesas del orden nacional, en el año en curso la mesa socioeconómica
está activa y se requiere activación de las demás.
En cuanto a la participación de la población desplazada para este periodo 2007 – 2010 se
resalta que en diciembre de 2009, se logró conformar la Mesa Departamental de
Fortalecimiento a las organizaciones de población desplazada, a través de un proceso amplio y
participativo de la población en mención.
GOBERNACIÓN HUILA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
La Gobernación del Huila ha destinado recursos propios en materia de desplazamiento
forzado de manera ascendente, al pasar de $100 millones aproximadamente en 2004, a $321
millones en 2006, recursos que de acuerdo con la información reportada por la Entidad
Territorial al MIJ son específicos y detallados. Actualmente continúa asignando recursos
específicos para la AIPD aunque no hay un incremento sostenido, sino que por el contrario, la
asignación de 2008 ($1.100 millones) está $800 millones por debajo de la de 2007, y para 2010
se asignan $820 millones ($3.000 millones menos que en 2009).
293
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En cuanto al Plan Integral Único la Gobernación manifiesta que en el primer periodo no se
contó con la herramienta, sin embargo la atención de la población desplazada se dio a través de
los programas contemplados en el Plan de Desarrollo, asignando recursos específicos,
programas que se vinculan a cuatro sectores. Para el segundo periodo se hizo un contrato de
consultoría y se incluyó en el Plan de Desarrollo 2008 – 2011. En el proceso de formulación
participaron las entidades que conforman el SNAIPD en el territorio con participación de la
población desplazada e involucra la dinámica del desplazamiento en los municipios de su
jurisdicción.
Frente al Comité Territorial de Atención Integral al Desplazamiento Forzado, la Gobernación
continua a través de las reuniones establecidas por la norma, dando a este espacio el más
importante dentro de la instancias de coordinación con las entidades del orden nacional y que
se encuentran en el territorio, sin embargo señala la inestabilidad de las decisiones, dado que a
cada reunión asisten personas diferentes y el seguimiento y toma de decisiones se hace
imposible.
La participación de la PD se da en el espacio del CDAIPD y en la formulación del PIU. Así
mismo, se han generado espacios en subregiones.
GOBERNACIÓN MAGDALENA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
De la información reportada se observa que durante el periodo comprendido entre el 2004 –
2006 se asignó un presupuesto aproximado de $1.015.085.009 para AIPD; sin embargo es
importante señalar que no existe reporte de los recursos asignados para la vigencia fiscal del
año 2004. Dichos recursos fueron ejecutados en los componentes de: (i) Retorno, (ii) Atención
Humanitaria de Emergencia, (iii) Proyectos Productivos y (iv) Campañas Directas a la PD. Así
mismo es importante tener en cuenta la disminución presentada en el presupuesto asignado en
el año 2006 con relación al año inmediatamente anterior.
Actualmente el Gobierno Departamental dispone de un presupuesto para la atención a Grupos
Vulnerables de $3,615,508,095. Se evidencia que a nivel departamental no se cuenta con un
presupuesto específico para la atención a PSD. Además de no contar con un presupuesto
específico, la atención a los Grupos Vulnerables, incluida la PSD, se dificulta a nivel
departamental, debido a que los recursos asignados son insuficientes frente a las cifras de
desplazamiento en el Departamento.
El PIU Departamental se encuentra actualmente en etapa de revisión, en la cual ha participado
activamente el CDAIPD. En esta etapa la Gobernación le ha dado gran importancia a la
articulación del PIU con el Plan de Desarrollo Departamental y en fortalecer dentro de este
último, la AIPD. Es importante señalar que el PIU no fue coordinado con los municipios en
su elaboración.
294
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
El Gobierno Departamental cuenta con CDAIPD y actualmente se encuentra en
funcionamiento. Las reuniones del CDAIPD se realizan periódicamente y en los casos que lo
ameriten se convocan comités extraordinarios. La principal dificultad que presenta este comité
se encuentra en el seguimiento a los compromisos, debido a que no cuentan con una
estructurada articulación con las entidades del SNAIPD.
En la Gobernación el responsable de dar respuesta institucional a las PSD es el Secretario de
Gobierno. Las limitaciones presupuestales del Departamento impiden la contratación de una
persona dedicada específicamente a este tema. El Gobierno Departamental cuenta con un
sistema de registro de información relacionado con la prevención y atención a la PD. Sin
embargo, se evidencia la necesidad de brindar capacitación a los funcionarios encargados del
sistema en materia de AIPD.
GOBERNACIÓN META
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Para el primer periodo, en materia presupuestal, el Departamento reportó una asignación
específica para la atención a la población desplazada de $1.173.830.919 para la vigencia
correspondiente al año 2004, la cual ascendió a $2.630.000.000 para el año 2005 y
$1.958.322.173 en el año 2006. Teniendo en cuenta el proceso de reconocimiento de la
problemática en la agenda de gobierno, para el segundo periodo, a nivel departamental se
visibiliza un incremento anual en las partidas presupuestales específicas para la atención a la
población desplazada, siendo $5.458.521.507 el valor asignado para 2010.
Para finales del periodo la entidad territorial no contaba aún con el Plan Integral Único. Sin
embargo, en el marco del CDAIPD y sus mesas temáticas se definió el proceso metodológico
de formulación, gestión e implementación del mismo, así como la identificación de las
prioridades en materia de prevención y protección, atención humanitaria y estabilización de la
población en situación de desplazamiento o en riesgo. A lo anterior se le suma una
identificación de las falencias institucionales en relación con la articulación y respuesta al
desplazamiento forzado por parte de los municipios.
La formulación del PIU Departamental se consolidó a partir de un nuevo convenio
interinstitucional entre la Gobernación del Meta y ACNUR. Para ello se definió una
propuesta metodológica con la validación y aprobación por parte del Comité Departamental.
Es así como el Plan integral Único fue formulado en forma participativa durante los años 2007
y 2008, articulado al Plan de Desarrollo Departamental y en éste último año fue aprobado por
el CDAIPD. En el año 2009 se inició su ejecución a través de la creación de la Unidad para la
Prevención, protección, atención integral y restablecimiento de los derechos de la población en
situación de desplazamiento.
Se estableció la Unidad de Atención y Orientación –UAO- de Villavicencio, que comenzó a
funcionar en el año 2007 con un equipo humano y recursos logísticos y financieros de las
diferentes entidades involucradas. Adicionalmente la Gobernación cuenta con una profesional
universitaria de carrera administrativa y con un equipo de 16 profesionales y técnicos
295
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
contratados para el desarrollo e implementación de la política pública en el Departamento. La
Gobernación ha garantizado la continuidad de los profesionales y técnicos, lo cual ha
permitido cualificar cada vez más al personal a cargo del tema. Actualmente se encuentra en
implementación el Sistema Departamental de Atención Integral a la población en situación de
desplazamiento para la sistematización y la producción de información relacionada con el
desplazamiento. Así mismo se trabaja en la implementación de un sistema de información.
El Departamento cuenta con la Mesa Departamental de Organizaciones de Población
desplazada, la que ha contado con el acompañamiento y fortalecimiento de la Gobernación y
otras entidades nacionales e internacionales.
GOBERNACIÓN NARIÑO
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Para el primer periodo, en el cual el Departamento se encontraba acogido a la Ley 550/99, se
observa que a nivel presupuestal, según la información remitida por la Gobernación, hubo un
incremento sobre el final del periodo, pasando de 500 millones de pesos en 2005 a $1.150
millones en 2006. El siguiente periodo inició con una asignación de $1.137 millones y para la
vigencia de 2010 reporta 708 millones de pesos aproximadamente. Frente al último valor
reportado, asegura que es necesario incrementarlo, puesto que éste se debe adaptar a la realidad
de la situación presentada por la población desplazada.
En el primer periodo no se contaba con un PIU. Sin embargo, se gestionaban recursos con
cooperación internacional para su implementación. A partir de 2008 está formulado, teniendo
en cuenta la participación activa de los municipios en su construcción. En el año 2009 el PIU
fue aprobado y se comenzó su implementación con presupuesto específico y articulado con el
Plan de Desarrollo Departamental. Así mismo el CDAIPD asesoró a varios municipios en la
formulación de sus PIU.
El CDAIPD fue creado desde 1998 mediante el Decreto 352, el cual funciona de manera
descentralizada en comisiones temáticas de Prevención y Protección, Atención Humanitaria de
Emergencia, Estabilización Socioeconómica y Fortalecimiento Institucional. Para el periodo
2006 – 2007 se definieron metas, objetivos, resultados específicos y responsables. Se realizó
acompañamiento a los municipios en la implementación de sus PIU, se trabajó en la
descentralización de la AHE y en el establecimiento de una oferta concreta para financiar
proyectos de restablecimiento. Se realizó, en 2009, en conjunto con los municipios, la
definición del presupuesto anual para AIPD, se cofinanciaron proyectos. Sin embargo, la
Gobernación manifiesta la ausencia del orden nacional en el proceso de articulación.
La Gobernación manifiesta contar con un equipo de profesionales para la implementación de
los proyectos del Plan de Restablecimiento. En el año 2004, se creó la oficina de Coordinación
de Atención a la PD y se creó la UAO con el apoyo de Acción Social y las agencias de
cooperación. En el 2006 se implementó el Plan de Acción del Comité Departamental. En 2008
se creó la oficina de Coordinación a atención a la PD y posteriormente se adiciona una
Subcomisión Temática de Tierras y Patrimonio. A partir de 2009, dos funcionarios de la
296
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Secretaría de Gobierno tienen a su cargo los procesos de coordinación y acompañamiento
técnico a los municipios. Se hace necesario el acompañamiento por parte del SNAIPD para
implementar una estrategia de divulgación de la normatividad y jurisprudencia.
Existe la Mesa Departamental de Representantes de PD. Así mismo, tienen representación en
el Consejo Departamental de Planeación.
GOBERNACIÓN NORTE DE SANTANDER
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
A nivel presupuestal, para el primer periodo, los recursos de atención a población desplazada,
que corresponden a la Secretaría de Gobierno Departamental ascienden a un total de $800
millones. Adicional a estos recursos se encuentran los correspondientes al Instituto
Departamental de Salud así como los del sector educación, orientados a la atención a
desplazados, que superan el monto de los $5.424 millones para este periodo. Para el segundo
periodo el presupuesto se ha venido incrementando año a año, también en la medida que ha
integrado cada Secretaría de despacho con recursos específicos de atención a la población
desplazada. El presupuesto se encuentra desagregado para los tres ejes temáticos: (i)
prevención y protección, (ii) atención humanitaria y (iii) estabilización socioeconómica.
Hacia el año 2004 la Gobernación de Norte de Santander realizó una alianza interinstitucional
con el objeto de definir una política pública de prevención y atención al desplazamiento
forzado mediante el diseño, implementación y puesta en marcha de los PIU Departamental y
los 40 municipales, a través de encuentros regionales y capacitación a autoridades locales. Al
finalizar este periodo, no se hacía referencia dentro de los informes acerca del PIU
departamental, dejando espacio para el cuestionamiento de la existencia y operación del
mismo. Para el segundo periodo, se construyó el PIU Departamental hacia el año 2008,
integrando a los municipios y con la participación de delegados de las entidades del SNAIPD.
Este PIU desagregó planes y acciones específicas de acuerdo con lo definido por las Mesas
Temáticas que a su vez cuentan con un plan de trabajo. Actualmente el PIU tuvo que ajustarse
para lograr su integración total del PIU al Plan de Desarrollo Departamental, logrando la
asignación del respectivo presupuesto.
El CDAIPD se creó mediante el Decreto 1106 del 22 de agosto de 1987. Posteriormente,
mediante Resolución Nº 296 del 16 de mayo de 2006 se reglamentó el funcionamiento interno
del mismo y la creación de las mesas temáticas como son: Tierras, Vivienda, Salud y Seguridad
Alimentaria, Educación, Derechos Humanos y Fortalecimiento Institucional y Comunitario. La
Secretaría del Interior del departamento a su vez ejerce las funciones de Secretaría Técnica del
CDAIPD. Para el segundo periodo el CDAIPD continúa operando y su reglamento se ajustó
mediante la Resolución Nº 134 del 6 de junio de 2008. Actualmente este comité cuenta con 7
mesas temáticas y un Comité Técnico Operativo. Se realizan reuniones cada dos meses de
acuerdo con lo estipulado en su reglamento interno. Las reuniones regularmente son presididas
por el Gobernador.
297
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Para el primer periodo se implementaban los proyectos de atención, información y orientación
Integral a la Población Desplazada y capacitación a líderes y representantes de la población
desplazada. En el segundo periodo existe permanente contacto con los representantes de la
organizaciones de población desplazada, se les invita a participar en las reuniones de las
diferentes mesas y comités con intervención directa en las decisiones de aprobación y
desarrollo de los planes de acción y otras decisiones de carácter legal en las que ellos
intervienen con voz y voto. CDAIPD tiene una mesa de Fortalecimiento Institucional con
Equidad, en donde se brinda especial atención a esta población y se hace con enfoque
diferencial. La población desplazada también está representada en el Concejo de Planeación
departamental, nombrados mediante Decreto 167 de marzo de 2008.
GOBERNACIÓN PUTUMAYO
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
El presupuesto destinado a AIPD ha tenido incrementos año a año para el primer periodo.
Así, se asignaron $156 millones en 2004, y para 2007, los recursos ascendían a $320 millones
aproximadamente. Esta situación se mantiene para el siguiente periodo, puesto que los
recursos para 2010 fueron de $800 millones, $507 millones más que la asignación para el año
inmediatamente anterior.
El Plan Integral Único se formuló entre el 2004 y 2005, con participación de las instituciones y
organismos que hacen parte del SDAIPD. Fue adoptado mediante la Ordenanza 456 del 16 de
agosto de 2005 pero no se había implementado. Más adelante fue un insumo importante para
la formulación del Plan de Desarrollo, incluso, según la Gobernación, su compromiso es
ajustarlo e implementarlo antes del 30 de julio de 2010.
En 2005 las mesas temáticas departamentales de salud, educación, prevención y protección,
atención humanitaria y restablecimiento socioeconómico estaban en funcionamiento y
generaban espacios de concertación de proyectos en beneficio de la PD. El departamento del
Putumayo está interesado en establecer un sistema de información que le permita realizar un
control y seguimiento en la región a la problemática del desplazamiento. Así, el
funcionamiento se reglamentó mediante Decreto 0090 de 28 de abril de 2010, donde además
se indican las funciones a desarrollar por cada mesa.
Manifiestan que la problemática del desplazamiento sobrepasa la capacidad de respuesta local y
regional, no hay una caracterización a nivel departamental actualizada de la población en
situación de desplazamiento. Así mismo, con el fin de dar continuidad a los procesos, se
pretende delegar las funciones de AIPD a empleados públicos, con el fin de darle estabilidad a
las políticas y sus ejecutores.
Frente a la participación de la población desplazada, se realizó en 2005 el I Encuentro
Departamental. A partir de ese momento se han generado diferentes espacios para la
participación, incluyendo en 2008 la participación de 2 representantes en el Consejo Territorial
298
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
de Planeación. Así mismo, en el POAI 2009 se asignaron $10 millones para el fortalecimiento
de la MDOPD.
GOBERNACIÓN QUINDÍO
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Para el primer periodo, se asignan recursos para AIPD, que van incrementándose año a año,
pasando de $10.643.000 en 2004 a $26 millones en 2006. Sin embargo, durante este periodo no
está detallado. La tendencia se mantiene, y pasa de asignar $20 millones en 2007 a $40 millones
en 2009; esta partida se encuentra detallada la asignación de acuerdo con las necesidades
planteadas por la PD.
En 2007 se activó el CTAIPD junto con las Mesas de AHE, Prevención y Protección y ESE.
Así mismo, se dio inicio durante el mismo año a la formulación del PIU.
Con relación a la capacidad técnica, la Gobernación manifiesta que se cuenta con un registro
en el cual se clasifica a la población desplazada según edad y género. De acuerdo con esta
clasificación se desarrollan los programas y proyectos que brindan asistencia a este grupo
poblacional.
El departamento de Quindío trabaja articuladamente con los municipios en el tema de atención
integral a población desplazada. De esta forma, la Gobernación ha brindado asistencia técnica
para la creación y funcionamiento de los Comités territoriales de atención integral a población
desplazada a nivel municipal.
GOBERNACIÓN RISARALDA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
De acuerdo con la información reportada, el presupuesto específico y detallado para la AIPD
fue incrementado durante el primer periodo, al pasar de $268.130.989 en 2004 a $544.200.380
en 2006. En el segundo periodo, se desagrega el presupuesto en diferentes ejes temáticos de
atención, comenzando en 2007 con $43 millones, y llegando a una asignación de $100 millones
para 2010.
Durante el primer periodo, el CDAIPD realizó reuniones periódicas que permitieron fortalecer
su capacidad institucional con el fin de dar respuesta a las necesidades planteadas por la
población desplazada. De esta forma, inició la formulación del Plan Integral Único (PIU) en el
año 2006. Durante los años 2007 y 2008 fue aprobado y adoptado el Plan integral Único (PIU).
Sin embargo, para el año 2009 el PIU departamental se encuentra desactualizado.
El proceso de elaboración del PIU se constituyó como un proyecto investigativo realizado en
cinco módulos a saber, 1. Referente metodológico 2. Caracterización del departamento 3. Plan
estratégico y operativo para atender a la población desplazada o en riesgo de serlo 4. Sistema
de seguimiento, evaluación y coordinación y 5. Recomendaciones.
299
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
GOBERNACIÓN SANTANDER
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
De acuerdo con la respuesta enviada por la Gobernación de Santander al Auto 052 de la HCC,
durante el periodo 2004 – 2006 asignó recursos para proteger los derechos de la población
desplazada por un valor de $ 5.325.732.588. Para el segundo periodo, el presupuesto mantuvo
sus incrementos regulares, comenzando en $4.465 millones en 2007 hasta $11.129 millones en
2010, lo cual evidencia un gran esfuerzo presupuestal.
Durante el año 2005 la Gobernación conformó el Comité técnico del PIU, el cual inició un
proceso de organización y coordinación para la elaboración del mismo. Para el año 2006 se
adoptó el PIU departamental, mediante la ordenanza 038, y simultáneamente la Gobernación
suscribió una carta de entendimiento, convenio de cooperación y memorando de
entendimiento para fortalecer la capacidad de la Gobernación para el desarrollo e
implementación del PIU adoptado. A partir del año 2008, se logró la inclusión del PIU en el
Plan de Desarrollo del departamento. En el año 2009 con el empoderamiento de la
Gobernación de Santander y con recursos propios se realizó contratación con la Universidad
Industrial de Santander y se logró la capacitación, asesoría y acompañamiento a la formulación
del plan integral único PIU en 30 municipios priorizados del Departamento.
Durante el periodo 2004 – 2006 el CDAIPD de Santander se encontró en continuo
funcionamiento. Para el año 2004 sesionó en tres oportunidades y realizó dos mesas de trabajo.
2007 el CDAIPD se encontraba en funcionamiento y tenía conformadas las mesas de
Prevención y Protección, Atención Humanitaria de Emergencia y Estabilización
socioeconómica. Durante 2009 las Mesas de trabajo no se encontraban actualizadas de acuerdo
con los requerimientos de los últimos Autos emitidos por la Corte constitucional. Para 2010 el
CDAIPD mantiene conformadas las Mesas temáticas, se reúne tres veces en el año y es
presidido por el Secretario de Gobierno.
Durante el proceso de formulación del PIU departamental, la Gobernación contrató los
servicios de una consultoría para apoyar al comité técnico en la elaboración del documento, se
creó una página Web durante el proceso de consolidación, entró a operar el proyecto de
fortalecimiento de la capacidad institucional mediante la asignación de un espacio físico en las
instalaciones de la Gobernación y la dotación de muebles y equipos por parte de ACNUR.
Desde 2008 lal Secretaría de Gobierno, a través de la Coordinación de Paz y Derechos
Humanos, es la entidad competente en materia de desplazamiento forzado. Para 2009 se
evidenció que existía poco interés por parte de los funcionarios encargados, para el
cumplimiento y la aplicación de la Ruta de la protección. Para el año 2010 el Departamento de
Santander priorizó su atención en el tema de Generación de ingresos en el apoyo al fondo de
emprendimiento económico a familias desplazadas por un valor de 450 millones de pesos.
300
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Durante el periodo 2007 – 2010 la participación de la población desplazada a nivel
departamental aumentó considerablemente, al pasar de 30 organizaciones de población
desplazada en 2007 a 117 organizaciones para el año 2010. El espacio de participación de la
población desplazada se encuentra en la mesa departamental de fortalecimiento de
organizaciones de población desplazada.
GOBERNACIÓN SUCRE
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
La Gobernación de Sucre, en un esfuerzo por lograr la estabilidad social y económica de la
población desplazada en su territorio, asignó rubros específicos para atención integral a este
grupo durante los años 2005 ($230 millones) y 2006 ($80 millones). No obstante, no se tiene
información acerca de los programas en los cuales se ejecutó dicho presupuesto. Durante el
año 2007 ($600 millones) la asignación presupuestal para AIPD estaba enfocada en la
estabilización socioeconómica. No obstante, a partir del año 2008 ($400 millones) y hasta el
2010 ($300 millones) la Gobernación definió recursos para AIPD, en los tres ejes de atención
–atención humanitaria de emergencia, prevención y protección, y estabilización
socioeconómica–.
Durante el primer periodo no se cuenta con información que corrobore la implementación o
formulación del PIU. Durante los años 2007 y 2008 el CTAIPD inició y concluyó la
formulación de éste, articulándolo con el Plan de desarrollo 2008 – 2010. Con el fin de
garantizar su operatividad, el documento PIU estableció un enfoque diferencial entre la
población desplazada y la población vulnerable. En efecto, para el año 2009 el PIU se
encontraba formulado y articulado al Plan de desarrollo. Sin embargo, éste no se está
implementado debido a que se encuentra en etapa de actualización.
El CTAIPD fue conformado en el año 1999, de acuerdo con el Decreto número 0379. En este
sentido, se tiene información de que las Mesas de Atención humanitaria de emergencia,
Prevención y protección, y Estabilización socioeconómica han funcionado de manera
coordinada y efectiva durante los años 2004 y 2005 y de 2007 a 2009 siendo en el último
periodo presididas por el Secretario de Gobierno.
Con el fin de brindar asistencia eficiente y eficaz a las necesidades planteadas por la población
desplazada, la Secretaría de Gobierno tiene a su cargo el tema de AIPD, en coordinación con
una trabajadora social quienes conocen los principios y la normatividad para los procesos de
retorno y reubicación así como el protocolo correspondiente. Igualmente la atención a
población desplazada, al interior de este Departamento, tiene como prioridad la Atención
humanitaria de emergencia a través de acciones directas de la entidad, así como la coordinación
y el apoyo de la UAO. En cuanto a Prevención y protección se han realizado acciones en
coordinación con el Programa de derechos humanos de la Gobernación.
301
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
GOBERNACIÓN TOLIMA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Para la Gobernación de Tolima en materia de asignación presupuestal en el periodo
comprendido entre el 2004 – 2006 y de acuerdo con lo informado en el Auto 052 de 2008 ha
sido de esfuerzos presupuestales progresivos salvo en el 2006, el cual disminuye a la mitad del
año anterior, llegando a 474 millones de pesos. Para el segundo periodo, muestra esfuerzos
presupuestales permanentes, ya que inicia con $1.296 millones en 2007 y se mantiene creciendo
hasta llegar a $5.507 millones en 2010.
En cuanto el Plan Integral Único la Gobernación manifiesta que finalizando el primer periodo
se formuló el PIU como documento que orienta el accionar del CTAIPD en su conjunto. Así
mismo señala que se construyó de manera participativa, reflexiva y propositiva desde las Mesas
de Trabajo, con articulación a los diferentes programas institucionales, la identificación de
metas específicas de atención por fases, la definición de presupuestos con destino específico a
la población desplazada y de responsables frente a cada acción.
En el siguiente periodo avanza en la terminación de la fase de planificación, pretendiendo que
este goce de fuerza vinculante para garantizar que las acciones desarrolladas en torno a la
atención a la población sean de carácter permanente y continuo para la garantía del Goce
Efectivo de Derechos, además se fija la construcción del PIU en el Plan de Desarrollo. Así
mismo señala que para este periodo ha Caracterizado a 14 municipios priorizados y diseñado y
aplicando un instrumento para evaluar variables orientadas a medir el GED y su resultado se
está trabajando en las diferentes mesas temáticas dentro del marco de los Comités municipales
y Departamental dentro del proceso de planificación del PIU departamental.
En cuanto al CTAIPD ya se encontraba conformada para el primer periodo, el cual se dio
mediante Decreto No. 061 del 9 de febrero de 1998, y que a partir de entonces ha sido
modificado en distintas oportunidades para integrar en su funcionamiento nuevos actores que
contribuyan a abordar la política pública de atención a la población desplazada y que permita
entonces tener una visión cada vez más integral y acorde a la normatividad y jurisprudencia
vigente.
Finalmente, se constituyen dos Mesas de Fortalecimiento de OPD, participan en el Consejo
Territorial de Planeación, y se brinda apoyo con recursos físicos, técnicos y económicos que
permiten el funcionamiento y ejecución de los planes de capacitación ejecutados por los
líderes.
GOBERNACIÓN VALLE DEL CAUCA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Para el primer periodo hay un incremento de $1.200 millones entre la asignación de 2004 y
2005, donde para el segundo asciende a $6.612 millones de pesos, aunque disminuye
sustancialmente en 2006, en donde se asignan $3.096 millones de pesos. Para 2007 se asignan
302
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
$6.321 millones y desciende en el 2009 a 5.108 millones de pesos. Por tanto no se puede
establecer una tendencia clara en la asignación presupuestal, y aunque se han hecho esfuerzos
por incrementar las asignaciones, ésta también ha tenido fuertes recortes.
En el primer periodo la Gobernación aún no contaba con el PIU departamental, pero se
hallaba en la búsqueda de la facilitación para las donaciones de entidades territoriales
involucradas con el fenómeno del Desplazamiento Forzado. Para el 2006 se encontraba en
etapa de formulación. En 2007 fue adoptado y en 2009 pasó a etapa de actualización para
adaptarlo a la nueva dinámica.
De acuerdo con lo estipulado por la Ley el CDAIPD se reúne cinco veces al año. Este tiene
conformadas y activas las Mesas de Prevención y protección, Ayuda humanitaria de
emergencia y Estabilización socioeconómica, por lo tanto está activo. En el segundo periodo
capacitó en planificación y legislación vigente sobre el desplazamiento forzado a funcionarios
de 16 municipios, en los cuales se concentra el mayor número de PD.
GOBERNACIÓN VAUPÉS
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
Sólo se reporta información para 2004 con una asignación para AIPD de 10 millones de pesos,
que se incrementa a $30 millones en 2006. Para el segundo periodo, sólo se tiene información
para 2007 con $50 millones, y 2008 con $60 millones. Si bien la información no es completa, se
puede dar cuenta del esfuerzo administrativo por mantener incrementos sostenidos en la
asignación presupuestal.
Durante el primer periodo el PIU se encontraba en formulación. En el segundo periodo, se
busca extender la formulación con la intención de incluir la batería del GED.
En cuanto al CDAIPD se reconoce por parte de la Gobernación un avance en el manejo del
componente de AHE aunque un poco lento en la disposición de bienes y servicios debido
especialmente a los criterios de tiempo establecidos en la ley. Crean el Observatorio Asocial del
Vaupés como instancia para el diseño, ejecución y seguimiento de políticas públicas
encaminadas a atender la problemática del desplazamiento. Para el segundo periodo el
CDAIPD cuenta con Mesas Temáticas aunque no se informa sobre la frecuencia de las
mismas.
La Gobernación indica que no poseen un instrumento técnico de coordinación, ejecución y
seguimiento de la política pública en materia de desplazamiento forzado, así mismo señala
deficiencias frente a la respuesta institucional debido a la falta de conocimiento sobre normas
jurídicas y los mecanismos de control.
303
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Los desplazados participaron en la construcción del plan departamental a través de la
Asociación de Desplazados del Vaupés. Así mismo, dos representantes participan en el
Consejo Departamental de Planeación Territorial y en las Mesas Temáticas del CDAIPD.
GOBERNACIÓN VICHADA
Análisis Comparativo Periodos I) 2004 – 2006 y II) 2007 – 2010
De acuerdo con la información reportada por la Gobernación del Vichada en el primer
periodo estuvo en proceso de reestructuración de pasivos (Ley 550) resaltando que para las
vigencias 2004 y 2005 el Departamento no asignó recursos específicos para AIPD. Para el año
2006 se asignó una partida de 30 millones de pesos para población desplazada, sin embargo no
se ejecutaron. Para el segundo periodo, se ven incrementos sustanciales en este tipo de
asignación presupuestal, partiendo de $188 millones (de los cuales $150 millones corresponden
a un proyecto de cofinanciación de vivienda) en 2007, $ 120 millones en 2008, $60 millones en
2009 y $114 millones para 2010.
Frente al Plan Integral Único del Departamento para el primer periodo, la entidad no contó
con la herramienta. Sin embargo, para el segundo periodo se inicia la etapa de formulación.
El CTAIPD se identifica que mediante acto administrativo se creó en 1998, sin embargo para
el periodo 2004-2006 la ET no reportó información al MIJ sobre su funcionamiento. Iniciando
el 2010 se fortalece el CTAIPD haciendo ajustes al acto administrativo por el cual fue creado y
al mismo tiempo conformando las mesas temáticas de Prevención, Atención Humanitaria,
Estabilización Socioeconómica y de Organización de Población Desplazada
No cuenta con un funcionario de exclusividad para el tema, estando éste en cabeza del
Secretario de Gobierno del Departamento
La participación de la PD se da en el espacio del CDAIPD, así como en el Consejo Territorial
de Planeación del Departamento.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial que fundamenta las obligaciones de
las entidades territoriales en materia de atención integral a la población desplazada, el nivel de
cumplimiento de las mismas y a partir del análisis de la información en respuesta a los
diferentes requerimientos de la normatividad y jurisprudencia en relación con los esfuerzos
administrativos y presupuestales de gobernadores, a continuación se presentan las principales
conclusiones que permiten dar cuenta sobre la contribución de los departamentos en la
superación del estado de cosas inconstitucional.
PRESUPUESTO
304
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En materia presupuestal, las entidades territoriales tienen la obligación de destinar recursos
para proteger los derechos de la población en situación de desplazamiento, realizar un mayor
esfuerzo presupuestal que se refleje en partidas específicas y diferenciadas. En un análisis
comparativo entre los periodos 2004-2006 y 2007-2010, se identifica que la tendencia de la
mayor parte de los departamentos, con sus singularidades territoriales, es que en el primer
periodo las 31 gobernaciones contaban con asignaciones presupuestales para la atención a la
población desplazada, mas no con partidas específicas a excepción del departamento de
Antioquia y el Distrito Capital de Bogotá. Por otra parte, teniendo en cuenta que los
departamentos de Cauca, Nariño, Magdalena, Córdoba, Bolívar y Vichada se encuentran
acogidos en la Ley 550/99, algunos de estos departamentos manifiestan limitaciones para
realizar mayores esfuerzos presupuestales para la atención a la población desplazada.
Un avance que se visibiliza en ambos periodos es el aumento del presupuesto específico para
atender a la población desplazada en 24 departamentos analizados y Bogotá, lo cual se
encuentra caracterizado por un esfuerzo en avanzar en la diferenciación de la inversión
sectorial destinada a atender a la población desplazada, de acuerdo con los derechos o
componentes de la política pública. Por su parte, los departamentos de Casanare, Cesar y
Chocó reportan información no confiable, debido a las diferencias en los datos reportados en
los requerimientos de información territorial. Para ambos periodos, el Departamento de
Bolívar presenta una asignación decreciente, mientras que Vichada y Valle presentan una
variación entre vigencias fiscales.
- Informe rendido por el Departamento Nacional de Planeación respecto a la inversión
realizada por las entidades territoriales para atención a la población desplazada por la
violencia148:
Cabe señalar que en materia de asignación presupuestal, adicional a la información enviada por
las entidades territoriales al MIJ, éstas reportan anualmente al Departamento Nacional de
Planeación (DNP) la información sobre ejecuciones presupuestales de la vigencia anterior y al
interior de dichos reportes existe un formato exclusivo para identificar los recursos asignados a
inversión en atención de la población desplazada, discriminando los conceptos de gasto y las
fuentes de financiación.
Por lo anterior, adicional al anterior análisis se presenta a continuación los resultados del
informe elaborado por el DNP y remitido al MIJ, sobre los recursos de inversión que las
administraciones departamentales destinaron para la atención a la población desplazada por la
violencia, en las vigencias 2008 y 2009149
En el mismo señala que, los formatos utilizados para el reporte del gasto en atención a la
población desplazada están compuestos por los siguientes sectores de inversión:
148
Anexo 2: Bases de Datos con los reportes de las entidades territoriales en los formatos 6 (departamentos) y
J (municipios) del SICEP 2008- 2009, remitido por el Departamento Nacional de Planeación
Este análisis se basa en la información reportada por cada administración departamental, la cual es certificada con la firma de las respectivas
autoridades. EL DNP realiza análisis general de consistencia de la información, pero no verificación de la misma
149
305
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
•
•
•
•
•
•
Atención Humanitaria de Emergencia
Educación
Salud
Vivienda
Generación de Ingresos
Apoyo para el Retorno
Otros programas de Atención a la Población Desplazada
De otra parte indica que en cuanto a las fuentes de financiación la desagregación del formato
es la siguiente:
• Sistema General de Participaciones (Educación, salud y alimentación escolar)
• Sistema General de Participaciones - Propósito General (Agua potable, deporte, cultura
y otros sectores)
• Sistema General de Participaciones (Municipios Ribereños al Río Magdalena)
• Ingresos Corrientes de Libre Destinación (Ley 715 de 2001 y recursos propios)
• Ingresos Corrientes con Destinación Específica (Recursos propios)
• Crédito interno y externo
• Cofinanciación entidades nacionales (Incluye FOSYGA)
• Regalías Directas
• Fondo Nacional de Regalías
• Aportes y transferencias departamentales
• Otras fuentes diferentes a las anteriores
Es importante anotar lo señalado por el Departamento Nacional de Planeación en su informe,
según el cual, no todos los departamentos reportan la información de forma completa, puntual
y correcta, es decir, se presentan casos en los que pese a que el formato es enviado, no incluye
los montos presupuestales ejecutados; así mismo, en algunas ocasiones el valor reportado es
superior a la inversión total del departamento, lo que es considerado una inconsistencia, al
igual que cuando una vez realizado el análisis de la información sobre población desplazada en
cada entidad territorial, la inversión reportada en atención a la población desplazada es
considerablemente más alta que los índices de presión o de intensidad.
Respecto a la inversión efectuada por los departamentos en la atención a la población
desplazada, el DNP en su informe, reportó lo siguiente:
Evaluación de la inversión de las administraciones departamentales en atención a
la población desplazada por la violencia 2008 y 2009
El siguiente cuadro indica el estado del reporte de la información sobre ejecución en atención a
la población desplazada para todos los departamentos en las vigencias 2008 y 2009.
306
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 57
Reporte de información formato 6 SICEP– Departamentos
DEPARTAMENTO
2008
2009
Antioquia
NR
SI
Amazonas
NR
NR
Arauca
NR
SI
Atlántico
SI
SI
Bolívar
SI
NR
Boyacá
NR
NR
Caldas
SI
SI
Caquetá
SI
SI
Casanare
SI
SI (II)
Cauca
NR
SI
Cesar
NR
SI
Chocó
NR
SI
Córdoba
SI (II)
NR
Cundinamarca
SI
SI
Guainía
NR
NR
Guaviare
SI
SI
Huila
SI
SI
La Guajira
NR
NR
Magdalena
NR
SI
SI (II)
SI
SI
SI
SI (II)
SI (II)
Meta
Nariño
Norte de Santander
Putumayo
NR
SI
Quindío*
SI
SI
Risaralda
SI
SI
San Andrés y Providencia*
NR
NR
Santander
SI
SI
Sucre
NR
NR
SI (II)
SI
Valle del Cauca
SI
SI
Vaupés
SI
SI
Vichada
NR
SI
Tolima
NR: No reportó, SI (II): Si reportó pero la información es inconsistente
*Departamentos no priorizados por el Ministerio del Interior y de Justicia
En el año 2008, 14 departamentos reportaron la información de forma consistente, 14
departamentos no la reportaron y 4 lo hicieron de forma inconsistente. En el 2009, 2
departamentos reportaron información inconsistente, 8 no reportaron y 22 sí lo hicieron,
307
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
aunque 1 (Cauca) no incluyó la ejecución realizada. Como se puede observar, se pasó de contar
con información de 14 departamentos a 21.
Dos departamentos que habían reportado la información en el año 2008 no lo hicieron en
2009, estos son Bolívar y Córdoba; no obstante, los valores de este último fueron
inconsistentes en el periodo que reportó.
De los 32 departamentos hay 6 que en ninguno de los periodos enviaron la información. Estos
son: Amazonas, Boyacá, Guainía, La Guajira, San Andrés y Sucre.
Los departamentos que no reportaron en el año 2008 pero sí lo hicieron en el 2009 son:
Antioquia, Arauca, Cesar, Chocó, Magdalena, Putumayo y Vichada. Sólo 1 departamento,
Norte de Santander, reportó información inconsistente en ambos periodos.
Con base en lo anterior, se cuenta con que de los 32 departamentos 12 reportaron la
información de forma completa en los años 2008 y 2009, éstos son Atlántico, Caldas, Caquetá,
Cundinamarca, Guaviare, Huila, Nariño, Quindío, Risaralda, Santander, Valle del Cauca y
Vaupés.
Inversión en atención a la Población Desplazada
Departamentos que reportaron en 2008 y 2009
Millones de pesos corrientes
Tabla 58
DEPARTAMENTO
2008
2009
VARIACIÓN
10.572
866
-92%
Caldas
632
652
3%
Caquetá
34
153
346%
Cundinamarca
214
11.226
5146%
Guaviare
28.079
3.662
-87%
Huila
1.538
3.327
116%
Nariño
7.141
6.329
-11%
Quindío
2.942
5.369
82%
Risaralda
3.509
132
-96%
Santander
4.057
11.783
190%
Valle del Cauca
20.313
1.151
-94%
Vaupés
637
168
-74%
Total
79.668
44.818
-44%
Atlántico
Fuente: información reportada por las administraciones dptales al DNP
De los 12 departamentos, la mitad aumentaron su asignación en porcentajes importantes,
como el caso de Cundinamarca y Caquetá; en tanto en seis departamentos se presentaron
disminuciones, la mayoría de ellas cercanas al 100% Según la disponibilidad de recursos, la
prioridad del tema, las dimensiones del conflicto y el número de desplazados, algunos
308
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
departamentos destinan más recursos que otros. Con el fin de revisar la participación de cada
departamento en el total agregado, se presentan los siguientes gráficos.
Gráfico 31
Participación por Departamento en la Inversión en Atención a la Población
Desplazada
Departamentos que reportaron en el año 2008
Del total de inversión reportada por los 14 departamentos que diligenciaron la información
completa en el año 2008 ($ 100.732 millones), la participación de Caquetá, Caldas,
Cundinamarca y Vaupés es inferior al 1% de este valor. Los departamentos que en términos de
asignación de presupuesto aportaron más en el 2008 fueron Guaviare, Valle del Cauca y
Casanare con el 28%, el 20% y el 13%, respectivamente.
En el año 2009 la inversión en atención a población desplazada, de los 21 departamentos que
reportaron correctamente la información, ascendió a la suma de $ 219.459 millones, de los
cuales el departamento de Antioquia aportó el 42% equivalente a $91.603 millones. Los
departamentos de Chocó, Putumayo y Vichada invirtieron entre $10 millones y $50 millones, la
inversión de cada uno de los departamentos de Atlántico, Caldas, Caquetá, Risaralda y Vaupés
oscila entre $120 millones y $1.000 millones. Se registra una participación importante del
departamento del Tolima que invirtió $ 53.357 millones, correspondientes al 24% del total de
todos los departamentos.
309
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfico 32
Participación por Departamento en la Inversión en Atención a la Población
Desplazada
Departamentos que reportaron en el año 2009
Por otro lado, vale la pena indicar del total de la inversión que los departamentos realizan, qué
porcentaje es orientado a la atención de la población desplazada, en ese sentido, se presenta
para los años 2008 y 2009 los valores correspondientes a la inversión total reportada por los
departamentos, así como la inversión reportada en atención a población desplazada con su
respectivo porcentaje.
Tabla 59
Porcentaje destinado a la atención de la población desplazada
sobre el total de inversión departamental
2008 -2009 – Millones de pesos
2008
DEPARTAMENTO
Amazonas
2009
INVERSIÓN
TOTAL
INVERSIÓN
EN PD
% DE
INVERSIÓN
EN PD
63.773
-
-
INVERSIÓN
TOTAL
INVERSIÓN
EN PD
% DE
INVERSIÓN
EN PD
-
-
-
310
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
2008
DEPARTAMENTO
2009
INVERSIÓN
TOTAL
INVERSIÓN
EN PD
% DE
INVERSIÓN
EN PD
1.785.237
-
-
1.960.704
91.603
4,67%
Arauca
228.277
-
-
374.795
4.245
1,13%
Atlántico
353.471
10.572
2,99%
429.132
866
0,20%
Bolívar
426.004
8.244
1,94%
581.121
-
-
Boyacá
608.638
-
-
775.434
-
-
Caldas
308.648
632
0,20%
367.996
652
0,18%
Caquetá
159.623
34
0,02%
156.844
153
0,10%
Casanare**
811.816
12.820
1,58%
638.136
-
-
Cauca
397.530
-
-
470.484
0
-
Cesar
471.010
-
-
575.508
3.288
0,57%
Chocó
129.734
-
-
175.031
10
0,01%
Antioquia
INVERSIÓN
TOTAL
INVERSIÓN
EN PD
% DE
INVERSIÓN
EN PD
428.176
-
-
513.214
-
-
1.296.770
214
0,02%
975.806
11.226
1,15%
Guainía
-
-
-
72.363
-
-
Guaviare
74.922
28.079
37,48%
89.559
3.662
4,09%
Huila
352.620
1.538
0,44%
216.131
3.327
1,54%
La Guajira
397.125
-
-
626.804
-
-
Magdalena
250.023
-
-
345.858
7.417
2,14%
Meta*
520.603
-
-
737.521
14.667
1,99%
Nariño
Norte de Santander*
**
383.755
7.141
1,86%
480.562
6.329
1,32%
334.719
-
-
416.921
-
-
Putumayo
227.933
-
-
204.470
10
0,005%
Quindío
124.512
2.942
2,36%
152.526
5.369
3,52%
Risaralda
157.689
3.509
2,23%
186.002
132
0,07%
-
-
-
-
-
-
Santander
551.655
4.057
0,74%
632.930
11.783
1,86%
Sucre
251.811
-
-
369.169
-
-
Tolima*
536.124
-
-
508.640
53.357
10,49%
Valle del Cauca
644.561
20.313
3,15%
785.098
1.151
0,15%
Vaupés
39.007
637
1,63%
27.081
168
0,62%
Vichada
72.173
-
-
64.480
46
0,07%
219.461
1,58%
Córdoba*
Cundinamarca
San Andrés y
Providencia
12.387.936
100.732
0,81%
13.910.322
Total
* Reportó información inconsistente sobre inversión en atención a población desplazada en 2008
** Reportó información inconsistente sobre inversión en atención a población desplazada en 2009
311
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Como se puede observar, se presentó un incremento entre el año 2008 y 2009 pasando de $
100.732 millones a $ 219.461 millones. En términos de la proporción que esta inversión
representa sobre el total de inversión que realizan los departamentos, correspondió al 0.81% en
el año 2008, mientras que en el año 2009 fue de 1.58%. En este resultado puede influir el
mayor número de departamentos que reportaron la información, así como, la sensibilización
que se ha generado frente al tema y la obligación de todos los niveles de gobierno de aportar al
goce efectivo de los derechos de esta población.
Ahora bien, con el ánimo de identificar cuáles son las fuentes de recursos más usadas para
atender a la población desplazada y los sectores hacia los cuales la inversión es destinada, se
presenta gráficamente, según lo reportado por los departamentos, la participación porcentual
de cada fuente de recursos para los años 2008 y 2009.
Gráfico 33
Participación de cada fuente de recursos para la atención de la población desplazada
Departamentos 2008
En el año 2008 la principal fuente de recursos fueron los procedentes de la cofinanciación
nacional ($50.480 millones), seguido de los asignados mediante el Sistema General de
Participaciones en el componente de educación, salud y alimentación escolar ($31.332
millones). No se presentaron proyectos al Fondo Nacional de Regalías para este propósito; los
recursos utilizados del componente de Propósito General del SGP fueron de $5 millones y de
aportes y tranferencias departamentales de $6 millones. Los ingresos corrientes con destinación
específica y el crédito externo no superaron la cifra de $1.000 millones, mientras que los
ingresos corrientes de libre destinación representaron cerca del 4% es decir, aproximadamente
$4.000 millones.
312
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Con respecto al año 2009, se observa cómo la fuente denominada aportes y transferencias
departamentales150 representa el 60% de las fuentes tomadas para realizar la inversión en
atención a la población desplazada en el año 2009 (la totalidad de los recursos invertidos por el
departamento de Antioquia provinieron de esta cuenta). La fuente que en 2008 había sido la
más utilizada, la cofinanciación (incluye FOSYGA), pasó a ocupar el segundo lugar en el año
2009, seguida del Sistema General de Participaciones en su componente de educación, salud y
alimentación escolar. Los ingresos corrientes de libre destinación representaron el 2%($4.193
millones) y los ingresos corrientes con destinación especifica el 8% ($16.907 millones).
Gráfico 34
Participación de cada fuente de recursos para la atención de la población desplazada
Departamentos 2009
El Fondo Nacional de Regalías es una fuente de recursos a la que pueden acceder todas las
entidades territoriales mediante la presentación de proyectos, no obstante, en ninguna de las
dos vigencias se accedió a este. Así mismo, la fuente denominada crédito externo e interno no
supera en ninguna de las dos vigencias el 1% del total invertido por los departamentos que
reportaron. Lo anterior, podría ser reflejo de las dificultades de las administraciones
departamentales, por un lado, en la medida que es posible que no se conozca el mecanismo
para acceder a los recursos del FNR o haya falencias en la formulación de los proyectos y por
otro lado, por las limitaciones para contraer créditos en la medida que para su correcto
cumplimiento se requiere de unas finanzas sólidas y estabilidad en sus ingresos.
En cuanto a los sectores en los cuales se invirtieron los anteriores recursos, se tiene lo
siguiente: en el año 2008 la ejecución en salud alcanzó el 65% del total de la inversión y en
educación el 31%, es decir, entre ambos sectores suman más del 90% del total de inversión;
Aunque en el formato J hay una fuente con esta denominación, en estricto sentido esto deber{ia corresponder a ingresos propios
departamentales
150
313
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
esto es consecuente con las principales fuentes de recursos disponibles en ese periodo, la
cofinanciación que incluye FOSYGA y el SGP en su componente de salud y educación. Como
se observa en la gráfica los otros sectores, como son atención humanitaria de emergencia,
vivienda, otros programas, no superan el 2% y no se incluyeron los sectores de generación de
ingresos ni apoyo para el retorno por no alcanzar el 1% de la inversión.
Gráfico 35
Orientación por sectores de los recursos invertidos en atención a la población
desplazada
Departamentos 2008
En contraste, en el año 2009 se observa que la inversión se encuentra orientada en porcentajes
que oscilan entre en 15% y el 30% en 4 sectores, en primer lugar educación (29%), en segundo
lugar generación de ingresos (24%) y con un 17% la salud y otros programas.
El sector en el que menos se invierten recursos es el de apoyo para el retorno, lo que se podría
explicar por las condiciones requeridas para llevar a cabo un retorno, como son la seguridad,
voluntariedad y dignidad, además de ser una actividad generalmente liderada por el gobierno
nacional.
314
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfico 36
Orientación por sectores de los recursos invertidos en atención a la población
desplazada
Departamentos 2009
En conclusión, uno de los elementos a destacar comparando ambos periodos es que hubo un
aumento significativo en el reporte de la información, departamentos como Arauca, Chocó,
Putumayo y Vichada que no habían enviado la información en el año 2008 sí lo hicieron en el
2009. Así mismo, como se evidenció, se han realizado inversiones en sectores diferentes a
salud y educación, aspecto que es positivo en la medida que se cubren otras necesidades
adicionales de las personas en condición de desplazamiento.
Con respecto al aumento o disminución de la inversión en esta población comparando los dos
periodos de análisis, se hace necesario revisar a la luz de la dinámica del desplazamiento en
cada departamento los hechos que originan esta variación, es decir, un aumento puede
obedecer a un mayor número de personas desplazadas en el departamento o a inversiones en
sectores que requieren mayor asignación de recursos como la vivienda o la generación de
ingresos, entre otros; así mismo, una disminución en la inversión no se puede considerar un
aspecto negativo en la medida que se puede dar por un menor número de desplazados ya sea
porque han retornado con el apoyo de entidades del orden central o porque los hechos que
causaban el desplazamiento han cesado o disminuido.
COMITÉS DEPARTAMENTALES PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA
POBLACIÓN DESPLAZADA
Con respecto a los Comités Departamentales para la Atención Integral a la Población
Desplazada -CDAIPD-, 31 Departamentos y el Distrito Capital de Bogotá, reportan tener
creados y reglamentados estos escenarios, los cuales están en funcionamiento. El 100% de
estos se encuentran estructurados en mesas temáticas. Se resalta la creación y operativización
de otros espacios de coordinación en el marco de los comités, que responden a las prioridades
315
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
de atención en el territorio. En este sentido, se desataca la creación de mesas o comisiones de
tierras en los Departamentos de Antioquia, Norte de Santander y Nariño; así como mesas o
comisiones de retorno en Antioquia y Meta. Por su parte, el Consejo Distrital para la AIPD de
Bogotá está articulado a Comités Locales de AIPD en sus 20 localidades.
PLAN INTEGRAL ÚNICO
En relación con los Planes Integrales Únicos –PIU-, a excepción de Casanare, todos los
Departamentos y El Distrito de Bogotá reportan contar con dicho instrumento, que de
acuerdo con el contexto actual de la política, la jurisprudencia y las dinámicas del
desplazamiento; la mayoría han tenido o tienen procesos de ajustes o reformulación en la
lógica de incorporación del enfoque de goce efectivo de derechos, en el marco de los ajustes de
la política, el enfoque diferencial y por ende la incorporación de los Indicadores de Goce
Efectivo de Derechos –IGED-. De acuerdo con la información suministrada por las entidades
territoriales, 10 departamentos señalan específicamente tener articulado el PIU al Plan de
Desarrollo. Se resalta la experiencia de algunos departamentos en el diseño del PIU,
articulando la planificación local e incorporando los procesos de atención territorial.
Para el diseño del PIU, algunos departamentos manifiestan haber desarrollado un proceso de
planificación participativo con sus municipios, como es el caso de Nariño, Tolima, Norte de
Santander, Atlántico, Cundinamarca y Córdoba. Por su parte, otros departamentos como
Antioquia y Meta plantean que el proceso de diseño de PIU municipal se ha articulado al
Departamental.
CAPACIDAD TÉCNICA
En la categoría de capacidad técnica, se identifica que unos departamentos han avanzado en
la designación de funcionarios encargados del tema de desplazamiento al interior de la
administración departamental. Con respecto al primer periodo, sobresale la tendencia de la
designación de un funcionario responsable; en algunos casos con asignación de otros temas,
que no permitía la dedicación exclusiva para coordinar y desarrollar las acciones del nivel
territorial. Para el periodo 2007-2010, la tendencia es la conformación y consolidación de
equipos interdisciplinarios con dedicación exclusiva que hacen parte de las dependencias que
coordinan los CDAIPD; en su mayoría Secretarías de Gobierno o del Interior. Un factor de
riesgo para la continuidad de estos procesos, es la alta rotación de las personas dadas las
condiciones de contratación (contratos de prestación de servicios); generando una mayor
demanda en la capacitación y acompañamiento técnico del nivel nacional. A pesar de tener
designado a un funcionario, los departamentos de Bolívar, Guajira y Quindío no reportan
información sobre conformación de un equipo humano con exclusividad para el tema.
Una falencia que persiste en la mayor parte de los departamentos, a excepción de Antioquia,
Meta y Cundinamarca, es la ausencia de un mecanismo de registro y sistematización de
información que permita hacer monitoreo y seguimiento sobre los esfuerzos que en materia
presupuestal y administrativa se han desarrollado desde el año 2004 hasta la actualidad.
316
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Todos los departamentos informaron que en sus respectivos CDAIPD se cuenta con la
participación de representantes de la población desplazada. No en todas estas entidades
territoriales se cuenta con Mesa de Fortalecimiento de Organizaciones de Población
Desplazada. Igualmente, la población desplazada a través de sus OPD y sus representantes ha
participado en el proceso de formulación de los PIU, como es el caso de algunos
departamentos y el Distrito Capital de Bogotá, que actualmente está en proceso de ajustes del
PIU.
MUNICIPIOS
Antes de analizar las variables contempladas para este periodo se resalta el ejercicio adelantado
por el Ministerio del Interior y de Justicia en el que se priorizaron los 255 municipios más
afectados por el desplazamiento, en respuesta al Auto de cumplimiento 007 de 2009. Al
analizarse la información se encuentra que estos municipios son los que evidencian mayores
avances en los compromisos administrativos y presupuestales en la atención a la población
desplazada151, como se indica a continuación:
PRESUPUESTO
- Periodo 2004-2006
Durante el periodo inicial 2004-2006, se encontró que un gran número de municipios no
efectuaron reporte de información alguna acerca de la asignación de recursos específicos de
atención a población desplazada, destacándose la falta de información de municipios
pertenecientes a los departamentos de Amazonas, Arauca, Bolívar, Boyacá, Guainía, Guaviare,
Huila, La Guajira y Tolima.
No obstante lo anterior, se encuentra que la mayoría de los municipios que reportaron
información, o bien mantuvieron las asignaciones presupuestales durante las tres vigencias o
incluso efectuaron un incremento en las mismas. Con base en la información reportada, se
destacan para este periodo los esfuerzos adelantados por Bogotá, así como por los municipios
de los departamentos de Antioquia, Caldas, Cauca, Córdoba, Cundinamarca, Norte de
Santander, Risaralda, Santander y Valle del Cauca.
También se evidenció que a pesar de encontrarse acogidos a la Ley 550/99 (de
reestructuración de pasivos), varios de los municipios efectuaron asignaciones presupuestales
para atención integral a población desplazada.
Vale la pena anotar que, en algunos casos se presentan también inconsistencias en la
información, ya que lo reportado en algunas de las certificaciones presupuestales remitidas por
151 Ver Anexo 3: En este anexo se describe de manera discriminada, la información reportada por cada entidad territorial, de acuerdo a cada
una de las categorías especificadas.
317
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
las alcaldías no coincide con lo reportado en los correspondientes informes, por lo que se optó
por dejar como válida la información recibida más recientemente.
- Periodo 2007-2010
Este periodo se caracteriza en general por un mayor cumplimiento de las obligaciones de las
entidades territoriales municipales priorizadas en materia presupuestal, toda vez que se
evidencia que la mayoría de municipios efectuaron asignaciones presupuestales específicas para
la atención a la población desplazada, incluso se encontró que gran parte de los municipios que
reportaron información presupuestal mostraban también incrementos en las asignaciones
presupuestales por cada vigencia.
También se evidencia un proceso en los esfuerzos presupuestales adelantados por estos
municipios, ya que generalmente luego de realizar las asignaciones presupuestales específicas,
se tiene el incremento anual y la incorporación de los esfuerzos presupuestales de otras
secretarías, además de la del gobierno en aras de la integralidad en la atención, incorporando
los tres ejes temáticos previstos en la política. En algunos casos dicha incorporación
distorsiona el análisis de la información presupuestal que, en la mayoría de veces, sólo relaciona
lo correspondiente a la proveniente de las secretarías de gobierno.
Es importante tener en cuenta que varios de los municipios no priorizados también han venido
reportando información acerca de las asignaciones presupuestales específicas realizadas.
En el caso de los municipios de algunos de los departamentos de la Orinoquía y la Amazonía,
como Vichada, Vaupés, Guaviare, Guainía y Amazonas, en los que se tiene un pequeño
número de municipios por departamento, se evidencia articulación y complementación de los
recursos departamentales con los escasos recursos municipales.
El efecto de los cambios en las administraciones municipales también se evidencia en estas
asignaciones presupuestales, pues mientras una mayoría de entidades efectuaron incrementos
en la materia, otras presentaban comportamiento diferente. Así mismo, otra causa a la que se
asocian estos efectos, es el menor impacto del desplazamiento en el municipio relacionado con
el hecho que no se hayan presentado nuevos desplazamientos, o que se haya avanzado en la
integración social de la población desplazada.
Se resalta en todo caso la necesidad en el cumplimiento de los reportes anuales de la
información acerca de los presupuestos asignados y ejecutados en prevención y atención a la
población desplazada. Para este ejercicio, se tuvo únicamente en cuenta la información sobre
presupuestos asignados que es de la que más se dispone pero aún muchas entidades
territoriales no reportan o si lo hacen, dejan de hacerlo cada año dificultando los análisis
correspondientes.
Vale la pena anotar que, en algunos casos se presenta también inconsistencias en la
información, ya que lo reportado en algunas de las certificaciones presupuestales remitidas por
318
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
las alcaldías no coincide con lo reportado en los correspondientes informes, por lo que se optó
por dejar como válida la información recibida más recientemente.
- Evaluación de la inversión de las administraciones municipales en atención a la
población desplazada por la violencia 2008 y 2009152
Al igual que en el caso de los departamentos, para el análisis municipal se incluye a
continuación los resultados del informe elaborado por el DNP y remitido al MIJ, sobre los
recursos de inversión que las administraciones municipales destinaron para la atención a la
población desplazada por la violencia, en las vigencias 2008 y 2009153
En el mencionado informe remitido por el Departamento Nacional de Planeación, respecto a
la inversión destinada por las entidades territoriales del orden municipal, se señala lo siguiente:
Las administraciones municipales tienen una importante responsabilidad en la atención de las
personas en situación de desplazamiento ya sea que arriben provenientes de otros municipios
del mismo departamento, de otros departamentos, del área rural al urbano o viceversa. En un
principio deben proveer los bienes y servicios necesarios para garantizar la atención
humanitaria de emergencia, posterior a ello deben propender por garantizar derechos como la
educación, la salud, la identidad, la vivienda o el apoyo para el retorno cuando se den las
condiciones, la generación de ingresos, el acceso a tierras, entre otros.
Con respecto a la información que recoge el formato J del SICEP, se presentará a continuación
el respectivo análisis para las vigencias 2008 y 2009, teniendo en cuenta las siguientes
observaciones relacionadas con las inconsistencias que se presentaron.
Tabla 60
Observaciones sobre el estado de los reportes de los municipios
OBSERVACIONES
Municipios que reportaron en medio físico y magnético el formato J
2008
628
2009
731
Municipios que en el formato J no reportaron la ejecución
presupuestal realizada en atención a la población desplazada
43
31
Municipios que reportaron inversión en atención a la población
desplazada inferior a $10.000
Municipios que reportaron inversión en atención a la población
desplazada superior a la inversión total
Municipios que no reportaron el total de la inversión, lo que no
permite contar con una referencia para relacionar la inversión en
atención a la población desplazada
4
5
7
14
5
2
152 Anexo 2: Bases de Datos con los reportes de las entidades territoriales a los formatos 6 (departamentos) y J (municipios) del SICEP 20082009, remitido por el Departamento Nacional de Planeación
153 Este análisis se basa en la información reportada por cada administración municipal, la cual es certificada con la firma de las respectivas
autoridades (Alcalde, Secretario de Hacienda o Tesorero y Contador). EL DNP realiza análisis general de consistencia de la información, pero
no verificación de la misma
319
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
OBSERVACIONES
Municipios que reportaron inversión en atención a la población
desplazada superior al 50% de su inversión total y en donde los índices
de recepción y expulsión no son superiores al 30%
Total de municipios con información sobre inversión en
atención a la población desplazada consistente
2008
6
2009
5
563
674
De acuerdo con lo anterior, se cuenta con información consistente de 563 municipios en el
año 2008 y de 674 en el año 2009, lo que equivale a un aumento en el reporte de cerca del 20%
El total de la inversión en 2008 de los municipios analizados ascendió a $28,6 billones, de los
cuales el 1.34% fue orientado a la atención de la población desplazada, es decir $383 mil
millones. En el año 2009 la inversión en atención a la población desplazada, reportada por los
674 municipios fue de $ 493.984 millones, que corresponde al $ 1.98% del total de la inversión
municipal ($24.9 billones).
Tabla 61
Inversión total municipios que reportaron, con relación a la inversión en población
desplazada
Millones de pesos
AÑO
INVERSIÓN TOTAL*
2008
2009
28.571.614
24.898.024
INVERSIÓN EN
POBLACIÓN
DESPLAZADA
382.761
493.984
PORCENTAJE DE
INVERSIÓN
1.34%
1.98%
*Se refiere al total de inversión de los municipios que reportaron información del formato J
De forma agregada, se observa cómo el porcentaje del total de la inversión municipal destinado
a la atención de la población desplazada no supera el 2%. Cabe anotar, que tomando como
fuente las proyecciones del DANE con base en el Censo de 2005 hay en el presente año en
Colombia hay 45.508.205 habitantes, de los cuales, según el reporte del RUPD a 30 de abril de
2010 hay 3.414.491 personas que se registraron como desplazadas, lo que equivale al 7.5% de
la población.
Es importante recordar que la magnitud de los recursos invertidos obedece a diferentes
criterios propios a la dinámica de cada entidad territorial, en ese sentido, algunos municipios
según la dimensión de personas a atender, la priorización que se le haya dado al tema, la
capacidad presupuestal y administrativa destinarán más o menos recursos en este concepto.
Una revisión más detallada del porcentaje que del total de inversión ejecutan los municipios en
programas dirigidos a la atención del desplazamiento, permite observar que en el año 2008, de
los 563 municipios que reportaron, 344 invirtieron entre el 0.0001% y el 1%, la inversión de
196 municipios no supera el 10% del total de la inversión, sólo 13 destinan más del 10% hasta
el 20% y la inversión de 8 municipios oscila entre 20.01% y 50%. Se presentan dos casos en
donde la inversión en atención a la población desplazada supera el 50%, pero no son
320
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
considerados inconsistencias, éstos son Samaná (Caldas) y Cocorná (Antioquia), el primero
cuenta con un índice de presión de 54% y el segundo del 82%, es decir, más de la mitad de su
población es desplazada.
Gráfico 37
Participación de los municipios según rangos de inversión – 2008
En el año 2009, de los 674 municipios que reportaron la información 471 ejecutaron en
atención a la población desplazada entre el 0.0001% y el 1%, 171 municipios orientaron entre
el 1.01% y el 10% del total de su inversión, la de 16 municipios osciló entre el 10.01% y el 20%
y 14 destinaron entre el 20.01% y el 50%. En esta ocasión también se presentaron 2 casos en
donde pese a que la inversión en atención a población en condición de desplazamiento fue
superior al 50% del total de la inversión, este hecho no se consideró inconsistente, no obstante,
los casos no son los mismos que en 2008, en esta ocasión son Chámeza (Casanare) y Argelia
(Antioquia) en donde el primero tienen un índice de presión del 46% y de intensidad del 94%
y el segundo un índice de presión del 101%.
321
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfico 38
Participación de los municipios según rangos de inversión - 2009
De otro lado, en cuanto a las fuentes de financiación usadas por los municipios, se encuentra
que la cofinanciación (incluye FOSYGA) representa el mayor porcentaje entre todas las
fuentes a registrar, esta fuente también fue la más utilizada en el mismo periodo por los
departamentos. Después de la cofinanciación se encuentran los ingresos corrientes de libre
destinación los cuales tienen una participación similar a los asignados mediante el componente
sectorial de educación, salud y alimentación escolar del Sistema General de participaciones, es
decir, 22% y 20% respectivamente.
En el gráfico no se incluyen los recursos financieros del Fondo Nacional de Regalías ni del
Crédito Externo por representar menos del 1%. Se observa que del total de la inversión en
población desplazada, $13 mil millones provinieron de los Ingresos Corrientes con
Destinación Específica (recursos propios)
Gráfico 39
Principales fuentes de financiación invertidas en la atención de la población
desplazada
2008
322
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En el año 2009 la principal fuente de financiación fueron los recursos del Sistema General de
Participaciones en Educación, Salud y Alimentación Escolar (43%), la cofinanciación pasó de
representar el 33% al 25% y se presenta un incremento importante en la participación en el
porcentaje de los Ingresos Corrientes con Destinación Específica dado que en al año 2008
significaron el 3% y en el 2009 el 12%.
Se observa cómo, en términos de fuentes de financiación, tanto en departamentos como en
municipios, el Crédito y el Fondo Nacional de Regalías no son representativos.
Gráfico 40
Principales fuentes de financiación invertidas en la atención de la población
desplazada
2009
En cuanto a los sectores en los que se invirtieron los anteriores recursos, en el año 2008 fue
salud el prioritario, con un porcentaje del 35%, en este aspecto es importante hacer la relación
con la principal fuente de financiación en ese periodo,la cual fue la cofinanciacón que incluye
FOSYGA (33%). El segundo sector priorizado fue el de la vivienda en un 27%, cabe recordar
que los municipios están autorizados a invertir en este sector en jurisdicciones diferentes a las
suyas con el fin de incentivar el retorno (Decreto 4911 de 2009). Los sectores de generación de
ingresos y apoyo para el retorno son los menos favorecidos con recursos, se podría afirmar que
lo anterior tiene relación con la complejidad de estos sectores en la medida que se debe
propender por su integralidad y sostenibilidad.
323
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Gráfico 41
Inversión en atención a la población desplazada según sectores
2008
Con respecto a los usos dados a los recursos destinados a la atención de la población
desplazada, registrados en el año 2009, los sectores de salud y educación participan cada uno
con el 36%, lo que también es congruente con la principal fuente de financiación utilizada la
cual es el Sistema General de Participaciones (43%), se observa una disminución en los
recursos destinados al sector de la vivienda y en general se mantiene una asignación constante
en los porcentajes orientados a la atención humanitaria de emergencia, la generación de
ingresos, el apoyo para el retorno y otros programas.
Gráfico 42
Inversión en atención a la población desplazada según sectores
2008
Como se afirmó en un principio, las administraciones municipales tienen una gran
responsabilidad en la atención de la población desplazada y en ese sentido, los sistemas de
324
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
información deben propender por solicitar los datos más relevantes y pertinentes que sean de
utilidad en el ejercicio de formular políticas dirigidas a la prevención y atención del
desplazamiento.
La información reportada mediante el formato J del SICEP, permite concluir que hay un
mayor interés de las administraciones municipales en atender a la población desplazada y
reportar los esfuerzos que realizan para este fin. Dado el funcionamiento descentralizado de
los sectores de salud y educación, este derecho es el que cuenta con mayor cobertura y en
donde se presenta mayor facilidad para garantizarlo. Así mismo, las bajas ejecuciones en los
sectores de apoyo para el retorno y generación de ingresos dan cuenta de la necesidad de un
acompañamiento de los niveles de gobierno siguientes para la correcta implementación de los
programas diseñados en estos áreas.
Es importante señalar que una de las principales dificultades de los municipios, en especial de
los de categorías sexta, quinta y cuarta es la generación de ingresos propios, lo que conlleva a
una alta dependendencia de los recursos transferidos por la nación, lo que se evidencia al
analizar las fuentes de recursos más usadas.
En la medida que las causas que originan el desplazamiento se reduzcan, los recursos
destinados a la urgencia disminuirán, se mantendrán los relacionados con la salud y la
educación y se focalizarán los esfuerzos administrativos y presupuestales en garantizar
derechos como la vivienda, la tierra, la generación de ingresos, el retorno, la participación, la
verdad, justicia y reparación, entre otros.
Cabe señalar que según lo establecido en el Decreto 1997 de 2009 le corresponde al
Departamento Nacional de Planeación actualizar el instrumentos de recolección de
información sobre la ejecución presupuestal para la atención de la población desplazada, en ese
orden de ideas, después de un trabajo conjunto entre Acción Social, el Ministerio del Interior y
de Justicia y el Departamento Nacional de Planeación, a partir del tercer trimestre del presente
año las entidades territoriales del país, reportarán la información a través del Formato Único
Territorial (FUT) , el cual se diseñó de manera consistente con los componentes de la política y
con énfasis en la diferenciación poblacional según género, edad, etnia, situación de
discapacidad o condición de madre cabeza de hogar.
PLAN INTEGRAL ÚNICO – PIU
- Periodo 2004-2006
Respecto a los planes integrales únicos, se tiene que son pocos los municipios que los
formularon e implementaron durante este período, como son los casos de Bogotá, Antioquia
con 16 municipios, Patía, Totoró y Jambaló en el Cauca, Aguachica en Cesar, Soacha en
Cundinamarca, Cienaga de Oro en Córdoba, Támara en Casanare y municipios de Putumayo.
325
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
La mayoría de los municipios que reportaron información indicaron que sus PIU se
encontraban en proceso de construcción y formulación a diciembre de 2006, como el caso de
los municipios de Valledupar en Cesar, Quibdó, Istmina, Condoto y Carmen de Atrato en
Chocó, la mayoría de los de Antioquia, Cauca, Cundinamarca, Casanare, Norte de Santander.
Otra situación se evidencia en los municipios de departamentos como Caldas, Santander,
mayoría de Córdoba, los cuales no habían iniciado aún en este período la formulación de los
correspondientes PIUs.
Del análisis se encuentra que la mayoría de municipios que iniciaron la formulación del PIU
durante este periodo corresponden a municipios que participaron en iniciativas conjuntas con
las respectivas gobernaciones, como son los casos de los municipios de Antioquia, Putumayo,
Norte de Santander y Cundinamarca.
-Periodo 2007-2010
Este periodo muestra también un avance importante por parte de los municipios en la
formulación e implementación de los planes integrales únicos municipales. En efecto, aunque
hacia el año 2007 un buen número de alcaldías alcanzaron a formular sus respectivos PIUs, sin
embargo hubo que hacer un ejercicio por parte de las nuevas administraciones para articular
los PIUs formulados con los nuevos planes de desarrollo para así incorporar los planes y
proyectos, y también asegurar recursos para la ejecución de los mismos. En algunos casos los
PIU formulados fueron incluso insumo para los planes de desarrollo de las nuevas
administraciones, pero en muchos otros casos esto no fue así y a la fecha se tiene que la gran
mayoría de PIUs se encuentran en proceso de ajuste y actualización.
Otros ejercicios también se realizaron durante este periodo para la formulación de los PIU
municipales como fueron los adelantados por algunos municipios de Chocó, y la mayoría de
los de Norte de Santander, que a partir de los PIU departamentales han trabajado en la
formulación de las políticas públicas municipales y los correspondientes PIU.
Uno de los elementos que más dificultades ha ocasionado en los procesos de formulación y/o
ajuste de los PIUs ha sido el de la caracterización de la población desplazada. En los casos de
los municipios de Antioquia y del Meta se ha contado con el apoyo y la orientación de las
gobernaciones correspondientes, que han facilitado instrumentos y mecanismos para poder
desarrollar este componente de una manera unificada.
También en los PIU se evidencia que hay un mayor compromiso de los municipios
priorizados, encontrándose que varias gobernaciones han realizado sus propias priorizaciones
de municipios, que generalmente incluyen los municipios priorizados por el MIJ, y los han
incorporado en esta dinámica.
Teniendo en cuenta lo anterior, se puede afirmar que casi todos los municipios priorizados
cuentan con su respectivo PIU ó se encuentran en formulación y/o ajuste. De la mayoría de
los municipios no priorizados no se dispone de información acerca del estado del PIU.
326
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En el Anexo 3 se presenta un cuadro con el estado actual de los PIUs municipales.
COMITÉ DE ATENCIÓN INTEGRAL A POBLACIÓN DESPLAZADA
- Periodo 2004-2006
De la información reportada se encuentra que antes o incluso durante este mismo periodo se
tenían conformados un gran número de comités municipales, los cuales habían creado
previamente a este período (a partir de 1998) como por ejemplo Bogotá, municipios de
Antioquia, de Bolívar, de Caquetá, de Chocó y de Valle del Cauca.
Igualmente, durante este periodo se conformaron varios comités municipales como los de
Amazonas y Cundinamarca. En departamentos como Atlántico se encontró que no se habían
implementado en este período los comités municipales, debido a que no se conocía la
normatividad.
Un aspecto importante a resaltar es que durante este período se reconocieron y reglamentaron
mediante acto administrativo la mayoría de los comités municipales creados. Hubo variaciones
en la periodicidad de los mismos, presentándose en algunos casos su inactividad. La mayor
parte de estos comités fueron presididos por los Secretarios de Gobierno.
-Periodo 2007-2010
En lo que respecta a los comités municipales de atención integral a la población desplazada en
este periodo, se tiene que hay una consolidación de estas instancias de concertación,
evidenciada en aspectos como: (i) el reconocimiento y formalización de los comités creados a
través de actos administrativos, (ii) la creación y conformación de comités en municipios
donde no había, (iii) la conformación de las mesas temáticas, (iv) así como la reactivación de
muchos de estos comités con reuniones ordinarias frecuentes en respuesta a las mismas
dinámicas de desplazamiento y a las últimas disposiciones normativas y jurisprudenciales sobre
la materia.
De manera similar a lo identificado en las anteriores categorías, la información reportada
permite evidenciar mayores avances acerca de la conformación y operación de los comités
municipales en aquellos municipios priorizados por el MIJ que en los municipios no
priorizados.
CAPACIDAD TÉCNICA
De acuerdo con las variables definidas para el análisis de la información reportada por las
entidades territoriales del orden municipal frente a la Capacidad Técnica en el periodo se
observa:
327
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 62
RESULTADOS ACTUALES EN COMPETENCIAS
Y RESPONSABILIDADES 2007 - 2010
Conocimiento Normatividad y Jurisprudencia
Los funcionarios han recibido capacitación acerca la política
pública en desplazamiento forzado y competencias de las
entidades territoriales
En este periodo se manifiesta en la mayoría de los
municipios desconocimiento de la normatividad y
Respuesta a la jurisprudencia vigente (Autos 07 y 314 de
jurisprudencia, exceptuando ET Distritales y
2009)
Capitales.
SITUACION INICIAL 2004-2006
Se reporta que los funcionarios no manejan
adecuadamente el tema relacionado a la política
pública de prevención y atención de la población
víctima del desplazamiento forzado
No reporta información.
Las administraciones conocen y desarrollan funciones y
competencias en la atención a la población desplazada. En
algunas ET los funcionarios encargados del tema presentan
continuidad en sus cargos
Así mismo, manifiestan la apropiación de herramientas y
metodologías para la PAIPD
Funcionario Coordinador
Las ET han definido en los Secretarios de Despacho de
Gobierno, del Interior, planeación o Desarrollo Social la
coordinación
de la Política Pública en materia de
desplazamiento forzado, a través del acto administrativo
por el cual se crea o fortalece el Comité Territorial de
Atención Integral a la población Desplazada y se define la
secretaría técnica del colegiado.
Rotación de Personal
En la mayoría de las ET se cuenta con un enlace que no es
de exclusividad para el tema de desplazamiento forzado, en
algunos casos se define por secretaría de despacho un
enlace acorde a las competencias del sector.
No se cuenta con enlaces en ninguno de los
sectores, exceptuando ciudades capitales o
Distritales.
Para este periodo se evidencia, de acuerdo con los reportes
de las ET del orden municipal Distritales o ciudades
capitales, que se cuenta con equipo humano, gerencia,
unidad u oficina conformados por un conjunto de personas
encargados de desarrollar las acciones en articulación,
gestionar o desarrollar proyectos y otras acciones en
relación con la atención a la población desplazada
En algunos casos se emitieron actos administrativos con el
fin de precisar las competencias de los funcionarios
específicos para concentrar las acciones de atención a PD
Así mismo, en algunos casos se nombró o contrató
personal exclusivo para la formulación de PIU
Sin embargo, se evidencia aún la rotación de personal que
trabaja en materia de desplazamiento forzado, dado que
éste depende de la voluntad política de cada administración
y de los recursos financieros de las ET.
Sistematización
En algunas ET del orden municipal se contó con Para esta vigencia ya se puede observar ,de acuerdo con la
328
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
SITUACION INICIAL 2004-2006
memoria Institucional, lo que permitía la evaluación,
ajustes y avances en materia de prevención y
atención del desplazamiento forzado. No en todos
los casos se contó con un empalme en esta materia
en el momento de los cambios de gobierno.
RESULTADOS ACTUALES EN COMPETENCIAS
Y RESPONSABILIDADES 2007 - 2010
información reportada por las autoridades locales, que se
inician procesos de recolección y sistematización de
información relacionada con la población desplazada y la
atención que se le ha brindado, en el caso de ciudades
capitales o Distritales, sin embargo, para los municipios se
requiere fortalecer dicho proceso.
Las ET del orden municipal cuentan con una base de datos
que proporciona información; sin embargo, se requiere
fortalecimiento en materia de sistematización.
A través del acompañamiento de entidades del orden
nacional como Acción Social se ha logrado iniciar procesos
de caracterización por medio de la Estrategia Juntos.
Mecanismos de control y Seguimiento
En los casos que se tuvo memoria Institucional se
dan algunos mecanismos de seguimiento, sin Para el caso de Ciudades Capitales o Distritales esta variable
embargo no acontece esto en la mayoría de los está más desarrollada.
municipios.
Mejoramiento de la Gestión
Para este periodo se reporta la existencia de equipos de
trabajo más consolidados a partir de las líneas estratégicas
de los planes integrales únicos y el desarrollo de
mecanismos de comunicación intrainstitucional.
En los caso de los municipios, esta variable se
desarrolla para este periodo en la Ayuda humanitaria
de emergencia, como único apoyo a la PD; para las
capitales o Distritos el mejoramiento de la gestión se
da a través de la creación de Unidades de Atención y
Orientación a la Población Desplazada.
La creación de más oficinas de gestión y atención integral a
la población desplazada - UAO y el fortalecimiento
administrativo y/o de infraestructura de las existentes.
En este periodo se expidieron diferentes Decretos y
Resoluciones para reglamentar el acceso de la PD a los
diferentes servicios y el establecimiento de rutas de
atención.
Se da la Inclusión del tema desplazamiento forzado dentro
de Planes de Desarrollo, los planes, programas y proyectos
descritos en el PIU se reflejan en el Plan de Desarrollo y
presupuestos municipales.
Logística
Para este periodo las ET manifiestan contar con
instalaciones y equipos para brindan eficaz atención a la
población desplazada, especialmente en ciudades capitales o
Distritales, para el caso de municipios manifiestan la
La logística se dio en las ciudades capitales o distritos
atención en cada sector de acuerdo con la competencia y la
que crearon UAO, en el caso de los municipios se
capacitación y divulgación de los derechos de la población
remitían a la personería municipal o al sector
víctima del desplazamiento forzado a funcionarios o
correspondiente.
contratistas para que la población pueda acceder a la oferta
institucional.
Fortalecimiento de Unidades de Atención y Orientación.
329
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
OPORTUNIDADES DE MEJORA
1. Conocimiento normatividad y jurisprudencia:
• A pesar de los ingentes esfuerzos realizados por al Gobierno Nacional en el tema
de capacitación por todo el territorio nacional, se evidencia la necesidad de seguir
con el proceso de fortalecer el conocimiento de la normatividad y de las rutas de
protección en los entes territoriales.
• Así mismo, es necesario capacitar, divulgar y promover normatividad y
jurisprudencia.
• No existen procesos de capacitación a líderes de la Población desplazada en los
municipios.
• Presentan deficiencias frente a la respuesta institucional debido a la falta de
conocimiento sobre normas jurídicas y los mecanismos de control.
2. Funcionario coordinador:
• Insuficiencia de personal para atender específicamente el tema de AIPD y mejorar
la Gestión.
• Existe deficiencia de los servidores públicos para atender y orientar a la PD.
3. Rotación personal:
• Se presenta una falencia reiterativa por la rotación del personal encargado de la
atención a la población en condición de desplazamiento en los municipios.
• Falta de personal para atender el tema de PD, lo cual influye de manera negativa
en el mejoramiento de la gestión.
• Es necesario el fortalecimiento institucional en cuanto al recurso humano para la
atención a la población en situación de desplazamiento
4. Sistematización:
• Muy pocos municipios poseen sistemas de información, es conveniente poseer un
software con base a la política pública en materia de AIPD.
• Algunos entes territoriales si lo tienen, pero no funcionan adecuadamente y
afectan la gestión, según reportan varias entidades territoriales.
• Otra restricción que se presenta en el manejo de la información, es la divulgación
de la normatividad y la comunicación entre los municipios y el nivel
departamental.
5. Mecanismos de control y seguimiento:
• Los entes territoriales evidenciaron que una de las grandes falencias, la cual
impacta en el mejoramiento de la gestión, es la carencia de la sistematización de la
información, que en su gran mayoría se traduce en falencias de los mecanismos de
control y seguimiento.
• No existe un monitoreo eficaz y evaluación del cumplimiento de las metas
contenidas en el PIU del ente.
330
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
El aislamiento geográfico y el alto número de población desplazada dificultan la
AIPD en muchos municipios, así como realizar el seguimiento oportuno de las
acciones emprendidas.
6. Mejoramiento de la gestión:
• Es clara la necesidad de fortalecer la planeación, el seguimiento y monitoreo, así
como el manejo del riesgo y prevención del desplazamiento.
• Se ve la necesidad de fortalecer el seguimiento y monitoreo de los planes y
proyectos en los entes territoriales.
• Poca o nula gestión en la consecución de recursos en proyectos puntuales.
• Existe un alto grado de desconocimiento de los Indicadores de Goce Efectivo de
Derechos IGED y su articulación con los PIU.
• Los gobiernos municipales deben fortalecer los vínculos con las entidades que
forman parte del SNAIPD.
• Se presentan problemas en los servicios de recepción de declaraciones en las
personerías municipales, aspecto sobre el cual es necesario establecer acciones de
mejora.
• Gran parte de los municipios considera oportuno que se mejoren los servicios de
elaboración de registros y entrega de ayudas por parte de Acción Social.
• Es necesario Implementar el sistema de alertas tempranas
• No existen proyectos productivos
• Se evidencia deficiencia en la participación de la población desplazada.
7. Logística:
• Gran parte de los municipios no dispone de un mecanismo de sistematización de
la respuesta institucional sobre la prevención y atención al desplazamiento forzado,
aspecto que produce efectos negativos en la atención de la PD. Cuando requieren
información de PD le solicitan a Acción Social que les suministre o valide la
información
• Es necesaria la creación o fortalecimiento de las UAO.
• Es necesario fortalecer la respuesta de las UAO, así como propiciar la elaboración
participativa de Planes de Intervención Integral que permitan prevenir el
desplazamiento forzado en los territorios. Sin embargo se evidencia un avance con
la estrategia de las UAO móviles.
• Ausencia o poco compromiso frente a las necesidades logísticas, de rotación de
personal y de fortalecimiento a los mecanismos de control y seguimiento.
• Es necesaria la capacitación a los funcionarios encargados de la APD
• Se debe crear la unidad de prevención, protección y atención integral y
restablecimiento de los derechos de la población desplazada.
331
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Análisis de la repuesta de las entidades territoriales frente al artículo 4 de la Ley
1190, para el tema de Atención Integral a la Población Desplazada154
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Frente a la Prevención y Atención Integral de la Población Desplazada, se analiza la existencia de
programas por cada uno de los derechos de los cuales se debe propender por su goce efectivo.
Los derechos para los cuales más alcaldías identifican la existencia de algún programa son: Salud,
Educación y Subsistencia Mínima. A estos le siguen Alimentación, Generación de Ingresos,
Vivienda, Prevención, Identidad, Vida, Integridad, Libertad y Seguridad, y Participación. Por
otra parte, los derechos para los cuales menos de la mitad de los municipios indican tener
programas son Protección de Tierras y otros Bienes, Retorno y Reubicación y Reunificación
Familiar. (Ver Anexo 3)
Es importante resaltar, el bajo porcentaje de municipios que indica contar con programas en el
componente de Retorno y Reubicación, teniendo en cuenta las responsabilidades que sobre este
tema han sido reconocidas en la legislación para las entidades territoriales, y la importancia que
tiene por su transversalidad, para la restitución de los derechos de la población desplazada.
Para presentar el tipo de programas o acciones que las autoridades locales han desarrollando
para la atención de la población desplazada y la garantía de sus derechos por componente de
política pública, se realizó un análisis cualitativo sobre las frecuencias de respuestas de los
municipios respecto al tipo de programas que realizan para cada derecho. (Ver Anexo 3)
A continuación se relacionan los programas o acciones identificados por un mayor número de
municipios, para cada uno de los derechos:
Derecho a la Protección:
En cuanto al derecho a la Protección del desplazamiento, se identifica una amplia dispersión de
los programas o acciones. En la siguiente tabla se presentan aquellos que fueron identificados
por un mayor número de municipios.
Programas/Acciones Prevención y Protección del desplazamiento forzado
• Presencia de la Fuerza Pública
• Planes de Prevención
• Apoyo y fortalecimiento del CMAIPD
• Planes de Contingencia
• Información y capacitación a la población sobre DIH y DDHH
• Planes / acciones de convivencia y seguridad
• Consejos de seguridad
154
Anexo: Informe Ejecutivo de la respuesta de las entidades territoriales al artículo 4 de la Ley 1190 de
2008.
332
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
•
•
•
•
Sistema de Alertas Tempranas
Planes de Protección
Apoyo en zonas en riesgo
Juntas de Acción Comunal
Información y capacitación a la población sobre Deberes y Derechos.
.
Como puede apreciarse, los programas/acciones que presentan mayor frecuencia
corresponden a la presencia de la Fuerza Pública, así como a los Planes de Prevención, y el
apoyo y fortalecimiento a los Comités Municipales de Atención Integral a la Población
Desplazada (CMAIPD).
Derecho a la Protección de Tierras y Otros Bienes:
Las acciones que se presentan con mayor frecuencia corresponden a: (i) las derivadas de la
asesoría del proyecto de Protección de Tierras, (ii) la asesoría para la legalización de predios,
(iii) la asesoría, orientación y acompañamiento para la protección que incluye la ayuda con el
diligenciamiento del respectivo formulario.
Programas/Acciones Protección de tierras y otros bienes
• Proyecto Protección de Tierras
• Legalización de predios
• Aplicación de medidas de protección (ruta individual,
colectiva o étnica)
• Asesoría y orientación y acompañamiento (En el
diligenciamiento)
Derecho a la Vida, Libertad, Integridad y Seguridad Personal:
Estos son algunos de los programas/o acciones que más se reportan frente a la garantía de
estos derechos:
Programas/Acciones Vida, Integridad, Libertad y
Seguridad Personal
• Coordinación de actividades y Presencia de la Fuerza
Pública
• Programas para garantizar la seguridad
• Programas de seguridad ciudadana y convivencia
• Planes de Protección/Ruta de protección
• Derechos Humanos
• Apoyo psicosocial y salud mental
333
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
Seguridad Democrática
Derecho a la Identidad:
La mayoría de municipios que indican programas o acciones en esta materia, mencionan el
apoyo dado en la obtención de documentos de identidad, mediante la realización de jornadas de
identificación. Así mismo, se destaca la remisión que efectúan las entidades territoriales a la
Registraduría y articulación efectuada con esta institución. No obstante lo anterior, es importante
señalar la confusión que se presenta respecto al núcleo esencial de este derecho, por cuanto se
trata de asimilar con la caracterización o identificación de la población desplazada.
Derecho a la Subsistencia Mínima
Se menciona con mayor frecuencia en este punto, (i) la entrega de la ayuda alimentaria, (ii) la
atención psicosocial, (iii) la prestación del servicio de salud y (iv) el alojamiento. Por otra parte,
los componentes de la atención humanitaria que se mencionan con menor frecuencia, son:
educación, vestuario y transporte.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Programas/Acciones Subsistencia Mínima
Ayuda alimentaria y apoyo nutricional
Atención psicosocial
Prestación servicios de salud
Alojamiento
Afiliación régimen subsidiado
Kit de cocina y aseo/hábitat
Ingreso a los programas sociales del Estado, Departamento o Municipio
Educación
Vestuario
Transporte
Derecho a la Reunificación Familiar:
Se encuentra que la mayoría de programas reportados no están dirigidos al goce efectivo de este
derecho, debido a que varios indican la reunificación familiar como la convivencia al interior de
la familia, de igual manera, con la satisfacción de necesidades básicas como son: salud,
alimentación, vivienda.
334
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Derecho a la Alimentación:
En lo que respecta a este Derecho, la mayoría de los entes territoriales reportan programas
dirigidos especialmente para los menores de edad, entre éstos se mencionan con alta frecuencia
los restaurantes escolares y los desayunos infantiles.
Otros programas para la alimentación mencionados son los que corresponden a: (i) seguridad
alimentaria y nutricional, (ii) alimentación para el adulto mayor y (iii) el apoyo alimentario,
especialmente a través de la entrega de mercados. Cabe notar que los programas dirigidos al
derecho a la alimentación están en su mayoría diferenciados según grupo etáreo, y algunos se
dirigen específicamente a madres gestante y lactantes.
Derecho a la Salud:
Con respecto a este derecho la mayoría de municipios mencionan la afiliación al Régimen
Subsidiado en Salud, la atención psicosocial, la atención a la población desplazada no cubierta y
el plan territorial de salud pública. También mencionan intervenciones de salud pública, como
jornadas de salud, vacunación, salud sexual y reproductiva, entre otros.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Programas/Acciones Salud
Afiliación de la población desplazada al régimen subsidiado
Atención psicosocial y orientación psicológica
Atención en salud a la población desplazada no cubierta
Plan territorial de salud pública
Promoción de la salud y prevención de la enfermedad
Brigadas de salud
Jornadas de vacunación
Suministro de medicamentos
Intervenciones colectivas
Derecho a la Educación:
Para este derecho, además de la garantía de los cupos escolares, mencionan la entrega de kits
escolares y apoyo para los gastos complementarios, las ayudas con el transporte escolar, el
Programa Familias en Acción, así como los de educación para adultos y capacitaciones.
•
•
•
•
Programas/Acciones Educación
Oferta educativa (garantía de los cupos)
Kit escolar – subsidio a gastos complementarios
Transporte escolar
Familias en Acción/Estrategia Juntos
335
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
Educación para adultos/Capacitación para el trabajo
Derecho Generación de Ingresos:
En Generación de Ingresos, la mayoría de municipios reportaron contar con programas o
acciones encaminadas a impulsar y brindar apoyo a los proyectos productivos. En su mayoría,
estos proyectos están relacionados con el sector agropecuario. Además de esto, los municipios
mencionan la formación y capacitación de la población desplazada, así como también
manifestaron que los de empleo, y su apoyo en la ubicación laboral; aunado a lo anterior cuentan
con los programas de Familias en Acción, Familias Guardabosques, y el otorgamiento, directo o
indirecto, de créditos.
•
•
•
•
•
•
•
•
Programas/Acciones Generación de Ingresos
Gestión y apoyo a proyectos productivos nuevos o existentes
Formación y capacitación
Familias en Acción
Microcrédito/Créditos asociativos/Cofinanciación
Vinculación laboral directa
Apoyo en la ubicación laboral
Familias Guardabosque
Fortalecimiento a la organización/Apoyo asociaciones
Derecho a la Vivienda:
Las entidades territoriales mencionan contar con el componte de vivienda, principalmente en el
mejoramiento de vivienda y adecuación de servicios públicos básicos, los proyectos de VIS y la
entrega de subsidios complementarios para la adquisición de vivienda nueva o usada, rural o
urbana. Adicionalmente, hacen referencia al subsidio de arrendamiento y la asesoría a la
población desplazada para la postulación al subsidio nacional.
•
•
•
•
•
•
•
•
Programas/Acciones Vivienda
Mejoramiento y adecuación de vivienda
Proyectos de vivienda de interés social
Subsidio arrendamiento
Subsidio complementario (vivienda nueva o
usada)(rural y urbana)
Construcción de vivienda
Adquisición de vivienda usada
Asesoría para la postulación al subsidio nacional
Subsidio de vivienda nivel nacional
336
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Derecho de Retorno y la Reubicación:
Los programas o acciones identificados con relación a este derecho no son suficientes, por
cuanto es un componente transversal, el cual no se diferencia de otros derechos como el de
generación de ingresos, tierra y vivienda. La mayor parte de alcaldías que indican contar con
programas para retorno mencionan ayudas de transporte, la presencia de la Fuerza Pública
para garantizar la seguridad, y el acompañamiento y orientación de la población en proceso de
retorno.
En esta sección se destaca lo siguiente:
a. Cuando se indaga si los programas reportados están dirigidos específicamente a la
atención de la población desplazada se observa que la gran mayoría de municipios que
identificaron contar con programa(s) para el derecho, indican que alguno es específico
para la población desplazada. Los derechos para los que más municipios tienen al menos
un programa específico son Subsistencia mínima, generación de ingresos, retorno y
reubicación, y protección de tierras.
El derecho para el cual menos municipios afirmaron contar con un programa específico
pero que cuentan con programa, fue para el derecho a la educación.
b. Adicionalmente, al examinar si aquellos municipios que dijeron tener algún programa
para cada derecho, la mayoría afirmaron tener alguna entidad responsable por programa
mencionado. Por su parte, el derecho para el cual menos municipios reconocieron alguna
entidad responsable para los programas reportados fue el de Retorno y Reubicación.
Para los demás derechos los porcentajes se encuentran por debajo del 10%. El derecho
para el cual más municipios reconocen alguna entidad para todos los programas que
reportaron fue Prevención.
c. De otro lado, la política sigue estando enfocada en la ayuda humanitaria y en la atención
integral básica (principalmente salud, educación y alimentación), en esta medida se refleja
una política que atiende la inmediatez pero que tiene dificultades para generar
condiciones para la estabilización socioeconómica. Puede considerarse que la atención
integral básica es brindada principalmente a través de la oferta estatal no específica y
posiblemente con recursos de las transferencias del SGP. Sin embargo, debe
mencionarse que se reportan programas para la vivienda (especialmente su
mejoramiento) y la generación de ingresos (principalmente, el apoyo a proyectos
productivos agrícolas). Estas tendencias se confirman tanto para todos los municipios
como para los municipios priorizados y los departamentos
ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL
De acuerdo con las variables definidas para el análisis de la información reportada por las
entidades territoriales del orden municipal frente a la articulación interinstitucional, se observa:
337
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Tabla 63
RESULTADOS ACTUALES EN
COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES
2007 – 2010
Relación con las Entidades Territoriales (E.T)
Se inician procesos de caracterización para la
formulación de PIU y se inician los acercamiento con el
PIU departamental
SITUACION INICIAL 2004-2006
En este sentido también las ET manifiestan que esta
articulación se da al iniciar la inclusión de la
problemática del desplazamiento en los Planes de
Desarrollo,
principalmente
en
los
planes
departamentales, y al mismo tiempo en los planes
operativos anuales de inversión
La articulación con las ET se da según lo señalado por
el acompañamiento institucional del orden nacional con
presencia en lo local, a las ET departamentales, que
permite su acercamiento a los municipios.
La coordinación y retroalimentación de las políticas
públicas se fortalece al interior de las administraciones
municipales
Relación con Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada SNAIPD Local
Las ET crean o fortalecen los CTAIPD mediante acto
administrativo, el cual se ajusta a los cambios
Algunas ET crearon los CTAIPD después del
administrativos, responsabilidades y competencias y la
97, sin embargo hasta el 2006 continuaba con el
dinámica del desplazamiento, fortalecimiento que
mismo acto administrativo que no correspondía
incluyó la creación de mesas temáticas de trabajo cuyo
a los cambios administrativos o dinámica del
propósito fue avanzar en la formulación de PIU y por
desplazamiento.
lo tanto en la prevención y atención integral del
desplazamiento forzado. Sin embargo, debe fortalecerse
La articulación se da en la mayoría de ET del
esta relación de coordinación dado que la asistencia de
orden municipal en los derechos de la Atención
los delegados es de alta rotación y se suma la poca
Humanitaria de Urgencia o Emergencia (salud,
capacidad de decisión que tienen estos delegados.
alimentación, y alojamiento)
Las ET del orden municipal señalan que a pesar
de contar con medios y registros de datos
relacionados con el desplazamiento no están en
capacidad de dar respuesta a requerimientos de
información del SNAIPD ya que del 2007
hacia atrás no hay registros.
Apertura de Unidades
Orientación - UAO
de
Atención
y
La creación y fortalecimiento de Unidades de Atención
y Orientación – UAO, ha sido en este periodo una
estrategia sostenible en materia de coordinación, dada
de manera especial en ciudades capitales y Distritos, sin
embargo también se cuenta con UAO en municipios
álgidos en materia de recepción de PD.
Se resalta para este periodo la articulación con la Iglesia
y las ONG’s y los aportes que su actuación ha
representado especialmente en los componentes de
atención psicosocial y generación de ingresos, es de
338
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
RESULTADOS ACTUALES EN
COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES
2007 – 2010
notar que su participación se da en el marco de los
esfuerzos administrativos y financieros con entidades
del orden departamental, nacional e internacional.
Desarrollo de mecanismos de coordinación con otras instancias
El conocimiento de la estructura e instancias de
coordinación del SNAIPD ha permitido la construcción
de mecanismos de coordinación en este periodo. Sin
embargo se requiere el fortalecimiento de mecanismos
de comunicación entre las entidades.
SITUACION INICIAL 2004-2006
Se señaló, en especial para ciudades capitales o
gobernaciones, la realización de acuerdos de
cooperación para la ejecución de proyectos en el marco
de la prevención y protección, atención humanitaria y
estabilización socioeconómica con la concurrencia y
complementariedad de la Nación y el departamento.
El fortalecimiento de la interlocución y la gestión de
recursos permitieron en este periodo coordinación con
las entidades del nivel nacional y departamental.
Así mismo para este periodo se señala que la
consolidación de una base de datos y directorio
actualizado de todas las instituciones gubernamentales a
nivel nacional, departamental, subregional y local, para
la gestión de recursos y alianzas, se convirtió en una
herramienta importante para avanzar en esta materia.
Se resalta la articulación de esfuerzos administrativos y
presupuestales con entidades del orden nacional e
internacional para prevenir y atender el desplazamiento
forzado. Este mecanismo se observa especialmente en
ciudades capitales y con las gobernaciones, esperando
que con la ET departamental se logre llegar a los
municipios.
OPORTUNIDADES DE MEJORA
1. Relación con las Entidades Territoriales:
• Es importante fortalecer la relación con el SNAIPD local para generar mayor
articulación interinstitucional y posteriormente generar mecanismos de coordinación
con otras instancias.
339
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Se requiere fortalecer el trabajo de construir, ajustar y socializar rutas de articulación
interinstitucional del SNAIPD a nivel municipal, departamental, así como del nivel
nacional y territorial.
• Es necesario en el nivel territorial fortalecer la definición de rutas de atención para
lograr identificar canales de prevención y atención más concretos logrando facilitar los
procesos territoriales.
2. Relación con Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
SNAIPD Local:
• En ocasiones, en el nivel local no se cuenta con la capacidad institucional y/o con los
recursos económicos suficientes para brindar una adecuada atención a la población en
riesgo o en situación de desplazamiento. En consecuencia, es necesario que los niveles
superiores complementen sus acciones. Sin embargo, esto no exonera a las entidades
territoriales de la obligación de realizar esfuerzos presupuestales y de gestión para
desarrollar acciones dirigidas a la población desplazada.
• Existe la necesidad de generar estrategias de articulación de la población con la PD, ya
que se evidencian dificultades y conflictos por el desconocimiento en la población de la
política, las obligaciones del Estado y la comprensión y sensibilización sobre el
fenómeno de desplazamiento.
3. Relación con el SNAIPD Nacional:
• Es recomendable que las entidades del SNAIPD revisen las falencias identificadas y
reportadas por cada entidad territorial para que en el marco de sus competencias y
planes de trabajo apoyen para la superación de las mismas y el fortalecimiento
institucional.
• Existe desarticulación con las entidades del SNAIPD
4. Conocimiento de las instancias de coordinación:
• Se requiere fortalecer el trabajo de construir, ajustar y socializar rutas de articulación
interinstitucional del SNAIPD a nivel municipal, departamental, así como del nivel
nacional y territorial.
• Es necesario en el nivel territorial fortalecer la definición de rutas de atención para
lograr identificar canales de prevención y atención más concretos logrando facilitar los
procesos territoriales.
• Falta fortalecimiento de los CTAIPD
• Falta de promoción y apoyo a la conformación de los CTAIPD
• El Comité Territorial de Atención Integral a la Población Desplazada debe reunirse
periódicamente.
• Falta de sistematización y mecanismos de comunicación al interior de los Comités.
• En la convocatoria del CTAIPD, se debe incluir su actualización y definir estrategias
para el mejoramiento de la gestión con una mirada de articulación y participación.
340
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
• Gran parte de los entes territoriales cuenta con el Comité de Atención Integral a la
Población Desplazada, pero es necesario que trabajen sobre planes o cronogramas de
actividades para mejorar la dinámica de trabajo de las mesas temáticas.
• Capacitar, divulgar y promover normatividad y jurisprudencia, así mismo en la
convocatoria de los CTAIPD, su actualización y definir estrategias para el
mejoramiento de la gestión con una visión articulada y participativa.
5. Fortalecimiento de las Organizaciones de Población Desplazada:
• La participación de la población desplazada debe apuntar a poder decidir en los temas
de atención relacionados con la protección y recuperación de sus derechos, asumiendo
compromiso y responsabilidad en el diseño de la política pública de AIPD, en la
formulación de propuestas de solución, en la planeación, gestión y ejecución de
acciones dirigidas a su restablecimiento.
• Gran cantidad de municipios reporta su participación en los Comités, que en la mayoría
de los Comités se acoge la disposición reglamentaria de dar participación a dos
delegados de la Población Desplazada.
• Las Entidades Territoriales han ampliado la participación de la población desplazada y
hoy en los Comités se encuentran representadas las mujeres, la población afro e
indígena, especialmente en los Comités Departamentales y en los comités municipales
no capitales.
• En general se concluye que a nivel nacional se da la participación de la población
desplazada en los Comités y que dependiendo de la ubicación del municipio al Comité
asisten representantes de Étnias y/o Afros; igualmente se da participación a la mujer,
pero la representación masculina sigue siendo mayor.
• Se observa correspondencia entre la participación de la población desplazada y la
existencia de Comités Municipales y de Mesas de Trabajo. Por tanto a mayor número
de Comités y Mesas de Trabajo mayor participación.
Además de las enunciadas, se han detectado las siguientes falencias y obstáculos en materia de
coordinación con las entidades territoriales:
a. Falta de Voluntad política de los gobiernos locales, expresada en la no priorización de
la problemática de desplazamiento en las agendas de algunas Alcaldías. Esta falta de
prelación en el tema, no permite desarrollar acciones contundentes para la superación
del estado de cosas inconstitucionales.
b. Resistencia al cambio por parte de la Institucionalidad para la inclusión de nuevos
programas y políticas de acuerdo con la estructura de los gobiernos locales de turno;
en este aspecto es importante recuperar el concepto de servidor público.
c. Problemas de aplicación de las directrices del nivel nacional en los territorios debido a
la falta de voluntad política de los gobiernos locales.
d. Falta de recurso humano especifico que se designe por parte de las secretarias
municipales corresponsables de la atención a población en situación de desplazamiento,
incluyendo el seguimiento y monitoreo de las órdenes de la Corte Constitucional. Este
341
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
recurso humano es indispensable para fortalecer la articulación institucional y servir
como enlace con el gobierno nacional.
Permanentes cambios en los puestos administrativos y contratación por órdenes de
prestación de servicios que dificultan el desarrollo de los procesos de capacitación en
forma continúa para mejorar la atención a la PSD.
Falta de acompañamiento, asesoría y asistencia técnica directa a los municipios en los
diferentes componentes de la política por parte de los gobiernos departamentales,
estos procesos se han limitado a realizar acciones concentradas en los ámbitos
departamentales y no a fortalecer los procesos de atención en los municipios.
Limitaciones de generación de recursos adicionales, en gran número de municipios, que
les permitan orientar recursos para atender de manera efectiva las demandas de la
población desplazada
Las entidades territoriales no han logrado adoptar estrategias que permitan mejorar el
uso de los recursos financieros, recursos humanos y de infraestructura y por
consiguiente, garantizar mejor atención a la población afectada por el desplazamiento.
La participación activa del gobierno local es vital en la ejecución de la política pública
de la atención a la población en situación de desplazamiento, por lo tanto, es necesario
mayor disposición de autoridades y servidores públicos del nivel local para fortalecer el
desarrollo e implementación de mecanismos de coordinación interinstitucional entre
el nivel nacional y las entidades territoriales.
Desconocimiento de la política pública en el marco del desplazamiento, de las acciones
afirmativas desarrolladas a nivel nacional en los temas de normatividad, directrices y
lineamientos.
Desconocimiento de las competencias institucionales en el marco del Sistema Nacional
de Atención Integral a la Población en situación de Desplazamiento por parte de las
entidades territoriales, a pesar de los esfuerzos realizados en fortalecimiento
institucional, procesos de información, orientación y divulgación de lineamientos por
parte del gobierno Nacional.
7. PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE POBLACIÓN EN
SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO
7.1. SITUACIÓN INICIAL DE PARTICIPACIÓN Y ÓRDENES DICTADAS POR
LA CORTE EN LA MATERIA.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004, señala las falencias y ausencia del
Estado en el tema específico de la participación:
•
•
Baja participación de la población desplazada en el diseño, la ejecución y evaluación y
seguimiento a la política pública de prevención y atención al desplazamiento forzado
Falta de mecanismos eficientes dirigidos a la intervención real y efectiva de la población
desplazada
342
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
La población desplazada no cuenta con información oportuna y completa acerca de sus
derechos, acerca de la oferta institucional, acerca de los procedimientos y requisitos
para acceder a esta y el conocimiento de las instituciones responsables para
garantizarla.
Así mismo Acción Social de manera particular ha venido visibilizando una serie de
dificultades entre las organizaciones de población desplazada, al interior de estas y entre las
organizaciones y el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Los líderes y organizaciones de población desplazada no estaban muy visibilizados
No había ningún punto de contacto entre las organizaciones de población desplazada
y las entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada.
Existía desconfianza entre las Organizaciones de Población Desplazada y entre estas y
el Gobierno Nacional.
Falta de liderazgos que representen realmente los intereses colectivos de la población
en situación de desplazamiento
No había ningún tipo de acercamiento entre los representantes de población
desplazada y las entidades del Gobierno.
Las Organizaciones de población desplazada no contaban con una instancia reconocida
oficialmente, por lo tanto no percibían ningún tipo de apoyo.
La respuesta del Gobierno frente a garantizar la participación de la población en
situación de desplazamiento era bastante limitada por no decir que nula.
La población desplazada y sus formas organizativas no contaba con ninguna
herramienta de trabajo que les permitiera fortalecer sus procesos y exigir sus derechos.
No existía ningún canal comunicación ni estrategias de información por parte del
gobierno hacia la población desplazada.
La participación de la población desplazada en los escenarios donde se aborda la
política pública se reducía a la sola asistencia.
No existían espacios de interlocución y concertación con las organizaciones de
población desplazada.
No se tenían herramientas para la medición y seguimiento a la participación de la
población desplazada y sus formas organizativas.
No existía ningún tipo de normatividad, ni directrices para definir los mecanismos de
participación de la población desplazada y sus formas organizativas.
Frente al diseño, ejecución y ajuste que se le ha venido haciendo a la política de
prevención y atención al desplazamiento forzado no había ninguna acción vinculante
del Gobierno con la población desplazada.
La población desplazada no tiene voceros e interlocutores directos con las entidades
del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, por lo tanto no
participa de las diferentes instancias de coordinación de este.
Falta de conocimiento de la población desplazada y sus formas organizativas de los
escenarios y procedimientos para participar.
343
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
Falta de organización, representatividad y legitimidad de los líderes de la Población
Desplazada.
Esta situación obliga a que la Corte Constitucional se pronuncie en la sentencia T-025 y en
algunos Autos de seguimiento frente al tema de la participación. A partir de de esta, la Corte
Constitucional visibiliza la participación de la población desplazada como elemento
fundamental para la superación del estado de cosas inconstitucional y la responsabilidad de las
instituciones del Estado para garantizarla.
Al respecto emite las siguientes órdenes
SENTENCIA T-025
En la adopción de decisiones relativas a la superación del estado de cosas inconstitucional,
deberá ofrecerse a las organizaciones que representan a la población desplazada la oportunidad
de participar de manera efectiva. Ello implica, como mínimo, conocer con anticipación la
decisión proyectada, recibir la oportunidad para hacerle observaciones y que las observaciones
que presenten a los proyectos de decisiones sean debidamente valoradas, de tal forma que haya
una respuesta respecto de cada observación, pero sin que ello implique que se deban concertar
las decisiones.
AUTO 177 de Agosto de 2.005
Auto evaluativo específico al Ministerio del Interior y de Justicia.
Garantizar la participación efectiva de las organizaciones de población desplazada en el ámbito
territorial, en las distintas instancias de coordinación, así como en el proceso de diseño e
implementación de las estrategias de promoción y coordinación que se adelanten para dar
cumplimiento a lo ordenado en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-025
de 2004. En el tema de participación ordena las siguientes acciones:
AUTO 178 de Agosto de 2.005
Garantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de población
desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el proceso de diseño e
implementación de los correctivos a los problemas detectados por las distintas entidades que
participaron en el proceso de evaluación del cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, así
como en el seguimiento y evaluación de los programas y componentes de atención a la
población desplazada a cargo de cada entidad, con el fin de asegurar el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada.
Auto 333 de Noviembre de 2.006
Para esta evaluación la Corte se soporta en las observaciones de la Procuraduría General de la
Nación, la cual plantea que no se demuestra la participación efectiva y oportuna de la PD,
344
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
tanto en el nivel nacional como territorial, que en el informe no quedan claro las acciones del
2.006 y que por consiguiente no se cumplió, la respuesta no es coherente, organizada ni
cumple con señalar el ámbito, la cobertura, la representatividad y la efectividad de la
participación, a lo cual la Corte decide recomendar el desacato. La Procuraduría encuentra que
dicha información no permite conocer:
•
•
•
•
•
La contribución de las actividades reportadas a la superación de las dificultades de
interlocución en las OPD a nivel interno y con el Estado.
Los aportes de las OPD en las instancias de coordinación para la formulación de
proyectos y la toma de decisiones que afectan el goce de sus derechos.
El estado actual de las mesas de fortalecimiento a las OPD conformadas.
Los aportes presupuéstales de las instancias competentes en el marco del SNAIPD
para garantizar el derecho a la participación
Las herramientas de monitoreo para hacer seguimiento a la participación de las OPD.
Auto 109 de mayo 4 de 2007
La Corte Constitucional rechaza los Indicadores de Participación presentados por el Gobierno
dado que:
• Reducen el derecho a la participación a la mera asistencia de los representantes de la
población desplazada a las distintas reuniones, no evalúa la existencia de espacios para
la participación.
• No evalúa la existencia de las garantías para el ejercicio oportuno y efectivo del derecho
a la participación.
• No permiten examinar las condiciones para el ejercicio de la participación
• Son inadecuados para proveer información relevante para la evaluación de la
participación de las organizaciones de población desplazada en los espacios y procesos
de toma de decisiones.
Auto 116 de 2008
Pronunciamiento sobre la propuesta de indicadores de resultado de goce efectivo de derechos
de la población desplazada presentados por el gobierno y por la Comisión de Seguimiento para
superar los vacíos y falencias en la batería de indicadores adoptada mediante Autos 109 y 233
de 2007. Adopta los indicadores propuestos por el gobierno para la participación
El gobierno acogió la propuesta de la Comisión de Seguimiento, sobre la elaboración de un
protocolo que defina los alcances de las obligaciones del Estado en relación con la
participación efectiva de las organizaciones de población desplazada, para que éste sea el
referente central para la clasificación objetiva de la información relacionada con este derecho.
Auto 007 de 2009
Coordinación de la política pública de atención a la población desplazada con las entidades
territoriales
345
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
“Adoptar y aplicar una estrategia que garantice la participación oportuna y efectiva de las
organizaciones de población desplazada en el ámbito territorial, en los procesos de diseño,
coordinación e implementación de las estrategias de promoción y coordinación que se
adelanten”.
Auto 008 de 2009
Persistencia del estado de cosas inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004.
Ordena al Director de Acción Social, con la participación de la Mesa Nacional de
Desplazamiento, de la Comisión de Seguimiento y de las organizaciones de población
desplazada del ámbito regional que deseen participar, que a más tardar para el 1 de julio de de
2009, diseñe un mecanismo de participación amplio y democrático para las organizaciones de
población desplazada.
7.2.
ACCIONES ADELANTADAS A LO LARGO DEL PROCESO PARA
GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN DE LA PD EN LAS DECISIONES QUE LES
AFECTAN Y EN EL SEGUIMIENTO DEL PROCESO.
A partir de marzo del 2004 a través de la Unidad Técnica Conjunta convenio suscrito entre
Acción Social (en ese entonces Red de Solidaridad Social) y el ACNUR y desde el 2007 a través
de la Subdirección de Atención a Población Desplazada y la Unidad de Desarrollo de Política
Pública, Acción Social inicia y lidera la implementación de una estrategia de participación
tanto a nivel nacional como territorial, orientada a vincular a la población en situación de
desplazamiento en:
•
•
•
•
•
•
Diseño, análisis y seguimiento a la Política Pública
Espacios de Interlocución, Consulta y concertación
Apoyo y acompañamiento a la Mesa Nacional de Fortalecimiento a OPD
Apoyo y Acompañamiento a las Mesas Territoriales de Fortalecimiento a
Organizaciones de Población Desplazada, a la población Desplazada y sus Diferentes
Formas Organizativas
Divulgación de políticas, planes, programas y proyectos de prevención y atención al
Desplazamiento Forzado
Elaboración de Herramientas para la participación
Esto con el propósito de responder a las deficiencias y falencias detectadas a cada una de
las órdenes emitidas por la Corte Constitucional y superar el incumplimiento frente al goce
efectivo del derecho a la participación, generando una participación efectiva de la
población desplazada y sus formas organizativas que le permitan “ser participe de” y
“tomar parte en”, ya que como sujeto de la afectación debe ser parte de la solución.
Actualmente se visibiliza con un eje transversal de la política de prevención y atención al
desplazamiento forzado, hace parte de las agendas de las instituciones del SNAIPD y
convoca escenarios de debate y análisis.
346
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Diseño, Análisis y Seguimiento a la Política Pública
A partir del 204 se ha venido vinculando a la población desplazada y sus diferentes formas
organizativas en el análisis y diseño de la política pública, a través de la realización de espacios
de consulta, dialogo e interlocución permanente como una forma de garantizar su
participación.
Año 2004
•
•
•
•
•
•
•
•
•
El Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. 18 mesas territoriales
de trabajo y 6 mesas nacionales temáticas en 10 sesiones de trabajo con la participación
de representantes de población desplazada. Participación de representantes de la
población en condición de desplazamiento de los espacios nacionales de PD (CND,
ANDESCOL, Mesa Nacional hoy Convergencia Nacional) en la formulación del Plan
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada con aportes y sugerencias.
Decreto 250 de 2005.
Participación en el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
Foros de política sectorial y general.
Divulgación de las políticas y análisis de falencias, nivel nacional y regional.
Aprobación de los Acuerdos 1 y 2 del Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada para solicitudes puntuales y participación efectiva de las OPD,
que fueron acogidos por las instituciones y divulgados al territorio a través de la
Federación Nacional de Municipios y de Gobernadores.
Revisión y socialización del Decreto Reglamentario de la Ley 387/97 el cual no fue
aprobado.
Puesta en común de Reuniones preparatorias al Plan Nacional y al Plan de Atención
Humanitaria.
Participación en la mesa sectorial de vivienda
Año 2005
• Puesta en común de apartes resolutivos del Auto de la Sentencia T-025 con la
participación de los representantes de la Mesa Nacional de Organizaciones de
Población Desplazada (hoy Convergencia Nacional) y de la Defensoría.
• 7 encuentros territoriales con las OPD y algunas entidades del SNAIPD entre el 19 de
octubre y el 9 de noviembre de 2005.en las ciudades de Bogotá, Sincelejo, Valledupar,
Cali, Bucaramanga, Pasto, Barranquilla y Quibdó, en los cuales se recogieron insumos
para el diseño del Acuerdo N° 4 para el derecho a la protección contra prácticas
discriminatorias.
• Apoyo a la reestructuración del Plan de Acción Humanitaria conjuntamente con
Acción Social y OCHA, teniendo en cuenta el Plan Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada.
347
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
7 Círculos de Discusión Vértice con OPD a nivel territorial en coordinación con la
Subdirección de Desplazados de Acción Social, para el diseño de correctivos de las
falencias en cumplimiento de la T-025.
Año 2006
• Socialización de las dificultades de las OPD en temas de: seguridad, acceso a vivienda,
falta de compromiso de los alcaldes y gobernadores, inoperancia de los Comités
Territoriales de Atención Integral a la PD, dificultades en la socialización de
documentos y falta de recursos para el trabajo de las OPD en el territorio.
• Sesiones de trabajo la Mesa de Prevención con cada una de las entidades que la
conforman para construir la propuesta de Plan de Prevención, la cual fue remitida a la
MNFOPD el día 19 de septiembre/06, con la solicitud de emitir los comentarios y
sugerencias que considerarán pertinentes, luego de lo cual se realizaría una sesión de
trabajo en la primera semana de octubre/06 para analizar y adoptar, si fuere del caso,
las propuestas sugeridas.
• Taller realizado con representantes de 29 OPD para analizar y ajustar conjuntamente
el Plan Nacional trabajando las 3 Fases de Atención.
• Participación de la población desplazada en 9 Mesas de Trabajo de ajustes al Plan
Nacional (2006).
Año 2009
•
6 Talleres de Participación, Diálogo, Análisis y Diseño de la Política Pública de
Prevención y Atención al Desplazamiento Forzado en el marco del Auto 008 de 2009
con la participación de 254 representantes de población desplazada y funcionarios del
SNAIPD territorial de los departamentos de Cesar, Atlántico, Bolívar, Córdoba,
Guajira, Sucre, Magdalena, Santander, Norte de Santander, Antioquia, Risaralda,
Caldas, Magdalena Medio, Nariño, Cauca, Valle, Chocó, Huila, Tolima, Caquetá,
Cundinamarca, Casanare, Meta, Arauca y Bogotá.
Estos talleres desarrollaron un trabajo de análisis conjunto que permitió recoger
insumos y propuestas desde los contextos locales y regionales para la reformulación de
la política de vivienda, tierras y generación de ingresos; el ajuste a la política de
Prevención, Atención Humanitaria de emergencia y Retornos y reubicaciones; y la
formulación de la política de garantía a los derechos a la Verdad, a la Justicia, a la
Reparación y la no Repetición.
Igualmente se promovió el Derecho a la Participación de la población desplazada,
entendida como “el proceso de influencia de los individuos y sus organizaciones en la toma
de decisiones sobre asuntos de interés público, en la priorización de necesidades y
problemas, en la formulación, ejecución, evaluación y seguimiento a la política de
Prevención y atención al desplazamiento forzado. Se crearon espacios y escenarios de
participación efectiva entre las entidades del SNAIPD Nacional, territorial y OPD, que
permitió la concertación, análisis y valoración de observaciones y propuestas orientadas a
348
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
la reformulación, ajuste y diseño de la política pública de prevención y atención al
desplazamiento forzado.
Se brindó información a los representantes de las Mesas Departamentales y/o Municipales
de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada o líderes de organizaciones
de población desplazada y funcionarios del Sistema Territorial de Atención Integral a
Población Desplazada –STAIPD-, en lo referente a los Autos de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 y sus avances.
Espacios de Interlocución, Consulta y Concertación
Acción Social como coordinadora del SNAIPD ha venido generando espacios de
interlocución, consulta y concertación entre la población en situación de desplazamiento y sus
formas organizativas entre si y de estas con las entidades del citado Sistema.
Año 2004
• Se abrieron espacios de acercamiento y dialogo con los representantes de población
desplazada de los espacios nacionales donde Acción Social desempeño el rol de
facilitador y mediador para el logro de acuerdos mínimos desde la diferencia para
lograr un mecanismo de participación.
• Se propicio un espacio de interlocución de los representantes de población desplazada
de los espacios nacionales CND, ANDESCOL, Independientes, Indígenas, afros y
Convergencia Nacional con el Ministerio de Protección Social y Salud, y con
representantes de las líneas FINAGRO y BANCOLDEX con el ánimo de generar
sugerencias de flexibilización de los programas.
• Participación de representantes de población desplazada en Foro virtual y panel de
Hábitat y Generación de Ingresos
• Apoyo a las OPD en la definición de espacios de interlocución, participación, e
intervención de representantes de población desplazada, a partir de sus diferencias, en
busca de mejorar los procesos organizativos y de representación.
Año 2005
• Espacios de interlocución y consulta con representantes de los espacios nacionales
(Coordinadora Nacional de Desplazados, Mesa Nacional de Organizaciones de PD
HOY Convergencia Nacional, ANDESCOL e Independientes) para el logro de
acuerdos mínimos para la realización de un encuentro nacional de Organizaciones de
Población Desplazada que permitiera definir los criterios, mecanismos y
procedimientos para la conformación de las Mesas de Fortalecimiento a
Organizaciones de población desplazada y así mismo posibilitar el cumplimiento del
Decreto 250 de 2005.
• Concertación de la participación de 5 representantes de OPD en los espacios de
coordinación del SNAIPD: 3 representantes de la Mesa Nacional de Organizaciones
(hoy Convergencia Nacional), 2 de la Coordinación de Desplazados y 1 independiente.
349
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
•
•
•
•
•
Apoyo y acompañamiento técnico al SNAIPD a través de la realización de espacios de
interlocución de las Organizaciones de Población Desplazada del ámbito nacional y
territorial, para lograr la participación organizada y la legitimidad de estas frente a los
escenarios del SNAIPD.
Apoyo y acompañamiento a las OPD territoriales en 21 departamentos a través de
espacios de consulta y concertación para que estas seleccionaran a 1 representante de
población desplazada por departamento, de manera democrática para asistir al Primer
Encuentro Nacional de OPD.
Realización del Encuentro Nacional de Organizaciones de Población Desplazada el 21
y 22 de Abril de 2005 como un espacio de interlocución y consulta donde construyeron
colectivamente puntos comunes de trabajo, se plantearon criterios, mecanismos y
procedimientos básicos de selección y conformación de la Mesa Nacional de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada. Se contó con la
participación de 76 OPD de todo el país, 116 líderes y 15 funcionarios de entidades del
SNAIPD, ONG nacionales y entidades de Cooperación Internacional.
Espacios de interlocución entre los representantes de los espacios nacionales
(Convergencia Nacional, Coordinadora Nacional de Desplazados, ANDESCOL), la
sociedad civil y la institucionalidad para dar conocer diferencias con relación al proceso
de la Mesa Nacional de Fortalecimiento, respecto a la legitimidad de los acuerdos
establecidos y a la representatividad de la misma.
Espacios de interlocución y concertación con representantes de las diferentes
organizaciones de población desplazada del Distrito Capital de Bogotá para la
conformación de la Mesa Distrital de Fortalecimiento.
Espacio para concertar el Plan de Acción a corto plazo de la Mesa Nacional de
Fortalecimiento a OPD –MNFOPD-
Año 2006
• Espacio de interlocución y concertación con líderes y Organizaciones de Población
Desplazada de los departamentos de Cesar, Sucre, Risaralda, Quindío, Cauca y los
municipios de Medellín y Pasto para la conformación de las Mesas.
• De Marzo a Junio/06 se abren espacios de participación, diálogo y concertación con
313 líderes de OPD en los departamentos de Sucre, Quindío, Cesar, Cauca, Risaralda y
Cartagena y en los municipios de Medellín y Pasto, dirigidos a la socialización del
documento borrador “Protocolo para la Conformación
de las Mesas de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada” y dar a conocer las
instancias de coordinación y espacios de participación de la población desplazada en el
SNAIPD.
• Reuniones de concertación con representantes de población desplazada y
Organizaciones de Población Desplazada de los departamentales de Guaviare, Cesar,
Sucre, Cauca, Quindío, Atlántico, Antioquia, Santander, Bolívar y Magdalena
representantes de la población desplazada para la realización de los talleres "Viajando
con el SNAIPD por el Territorio" para concertar la agenda de trabajo y participantes al
Taller.
350
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
•
•
•
•
Participación de representantes de población desplazada en el Foro de Política Pública
de Atención al Desplazamiento Forzado: “Análisis y Recomendaciones al Plan
Nacional de Desarrollo”, 10 de noviembre/06.
Participación de 6 representantes de población desplazada en el programa “Dialogo de
Participación con la Población Desplazada” en el Canal Institucional el 4 de
diciembre/06.
Taller Red de Mujeres en Casanare
Primer Foro de OPD de Bolívar
Encuentro Nacional de Mujeres Desplazadas, Bogotá.
Año 2007
• Participación de representantes de población desplazada de todo el país en el
Congreso “EL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA: 10 AÑOS DE
POLÍTICA PÚBLICA” el 17 y 18 de julio de 2007.
Año 2008
•
Participación de aproximadamente 500 representantes de población desplazada de los
departamentos de Amazonas, Antioquia, Quindío, Magdalena, Atlántico, Sucre, Mesa
Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de población Desplazada en espacios de
interlocución y consulta para la construcción colectiva del Protocolo de Participación y
Foro Nacional, para recibir insumos, observaciones y sugerencias para la consolidación
del documento.
Año 2009
•
9 encuentros de participación y consulta con niños, niñas y adolescentes a partir de un
proceso de reconocimiento, expresión y visibilización del impacto que deja la situación
de desplazamiento, detectando sus percepciones, necesidades y derechos vulnerados,
para generar acciones orientadas a vincularlos a las dinámicas sociales de su entorno.
Año 2010
•
Conversatorios y espacios de interlocución con representantes de población desplazada
de los departamentos de Antioquia, Sucre, Norte de Santander, Mesa Nacional de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada sobre las estructuras de
participación, proyección de la representatividad de la población desplazada en el nivel
municipal, departamental y nacional.
Apoyo y Acompañamiento a la Mesa Nacional de Fortalecimiento a OPD
Desde su creación, Acción Social ha venido acompañando y apoyando técnica, financiera,
administrativa y logísticamente la labor de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a
Organizaciones de Población Desplazada en actividades de incidencia política, fortalecimiento
351
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
de la Mesa y de sus espacios, realización de espacios de interlocución y concertación y apoyo
material por valor de $1.687.344.500, garantizando así el goce efectivo del derecho a la
participación:
•
•
•
•
•
Acompañamiento al Lanzamiento oficial de Mesa Nacional de Fortalecimiento a OPD,
ante las entidades del Sistema Nacional de Fortalecimiento de Atención Integral a la
Población Desplazada.
Reuniones de acompañamiento, apoyo y capacitación a la MNFOPD para lograr su
fortalecimiento, posicionamiento y legitimidad en estrategias para la planificación y
liderazgo, Interlocución con OPD del nivel regional, Herramientas para el Proceso
Organizativo, talleres regionales preparatorios al Encuentro Nacional de OPD. Talleres
para la formulación del Plan de Acción anual de la MNFOPD. Capacitación en el
manejo de página Web de Vértice en octubre 25,26 y 27/06 y noviembre 15,16 y
17/06.
Apoyo a talleres internos de fortalecimiento organizativo a los espacios de la
MNFOPD: CND, Convergencia, ANDESCOL y dos talleres de los espacios de la
Coordinadora de Independientes, Convergencia Nacional, Mesa Indígena y espacio de
Afrocolombianos.
Apoyo y acompañamiento a la realización del Encuentro Nacional de Mujeres.
Apoyo y acompañamiento técnico, financiero y metodológico a las propuestas anuales
que ha venido presentando la MNFOPD al SNAIPD.
AÑO
2004
2005
APOYO DE ACCION SOCIAL
A LA MESA NACIONAL DE FORTALECIMIENTO A OPD
2004 - 2009
RECURSOS
ACTIVIDADES APOYADAS POR ACCIÓN SOCIAL
• Espacios de interlocución, consulta y concertación, con
espacios nacionales que actualmente conforman la
MNFOPD
35.784.500
• Espacios de Participación de la población desplazada en el
diseño, análisis y seguimiento a la política pública
100.000.000
2006
479.600.000
2007
60.000.000
2008
$367.160.000
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Espacios de interlocución y consulta
Encuentro Nacional de OPD
Espacios de participación para la construcción de política
publica de prevención y atención al desplazamiento forzado
(Plan Nacional, decreto 250/05)
Encuentro de Líderes
4 Eventos de Capacitación
Herramientas Metodológicas (Impresión, distribución)
Sistematización de Procesos de Acompañamiento
Muebles y equipos de oficina
Pago de una Sede y una secretaria
Elementos de aseo, cafetería y papelería.
7 encuentros preparatorios al Encuentro Nacional
4 reuniones de la MNFOPD en pleno (24 representantes)
Asistencia a Mesas Temáticas
352
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
2009
344.800.000
2010
300.000
TOTAL
1.687.344.500
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Asistencia al CNAIPD
Pago de una Sede y una secretaria
Elementos de aseo, cafetería y papelería.
4 reuniones de la MNFOPD en pleno (24 representantes)
Asistencia al CNAIPD, Mesas Nacionales y Temáticas
Plan Operativo
Encuentro Nacional de OPD
Encuentro de Mujeres
Publicación de Boletines
Pago de una Sede y una secretaria
Elementos de aseo, cafetería y papelería.
4 reuniones de la MNFOPD en pleno (24 representantes)
Asistencia al CNAIPD, Mesas Nacionales y Temáticas
Plan Operativo
Encuentro Nacional de OPD
Encuentro de Mujeres
Publicación de Boletines
Apoyo y Acompañamiento al Fortalecimiento de Mesas Territoriales de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada, a la Población
Desplazada y sus Diferentes Formas Organizativas.
A partir del 2005 Acción Social ha venido implementando estrategias y acciones específicas
para generar empoderamiento, fortalecimiento, visibilidad y garantizar el goce efectivo del
derecho de participación de la población desplazada y sus formas organizativas en el nivel
territorial.
•
•
•
•
Taller “Generando confianza”, sensibilidad y convivencia con representantes de las
Organizaciones de Población Desplazada del departamento de Quindío
En el mes de febrero de 2006 se acompañaron técnicamente varias reuniones
preparatorias y de concertación con los diferentes espacios de organizaciones del
Distrito Capital de Bogotá, los cuales acordaron trabajar unificadamente y el 9 de
febrero/06 se apoyó técnica y financieramente la conformación de la Mesa Distrital de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Bogotá..
Se apoyó técnica y financieramente el Primer Encuentro Departamental de Mujeres
Desplazadas en Casanare, donde se creó la “Red Departamental de Mujeres
Desplazadas del Casanare” el 25 febrero/06, con la participación de 65 liderezas de
población desplazada.
Apoyo y acompañamiento a la Conformación de las Mesas de Fortalecimiento a
Organizaciones de población desplazada del Distrito Capital de Bogotá y del
departamento de Sucre y Cauca como el interlocutor oficial entre la población
desplazada y el SNAIPD. El 23 y 24 de marzo/06 se acompaña técnica y
financieramente la conformación de la Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD
de Sucre con la participación de 58 representantes de la población desplazada, de todo
el departamento. Estos procesos de conformación de Mesas que asistió técnicamente
353
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Acción Social, respondieron a solicitudes regionales puntuales, las cuales fueron
conformadas autónomamente y de manera colectiva por los representantes de las
diferentes organizaciones y espacios de OPD que participaron en cada uno de estos
procesos, de acuerdo con los propios intereses, características y dinámica de la región.
•
El 24, 25 y 26 de mayo/06 se realizan varios talleres donde se dan herramientas
metodológicas para la conformación de la Mesa departamental de Fortalecimiento a
OPD y elementos técnicos para la planeación estratégica a 132 representantes de la
población desplazada del departamento de Cesar, para que se empoderen de su proceso
organizativo. Como resultado de esta capacitación, y por iniciativa propia
autónomamente los líderes conformaron su Mesa Departamental de Fortalecimiento a
OPD el 30 de mayo/06.
• En el 2007 Acción Social a través de la Unidad Técnica Conjunta implementó el
Proyecto Piloto: Estrategia de Articulación de las Organizaciones de Población
Desplazada (OPD) con el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada (SNAIPD), el cuál se estructuró en tres componentes, desarrollado de
manera simultánea: 1) Investigación “Geo-referenciación y Diagnóstico de las
MFOPD”; 2) Investigación “El Enfoque Diferencial en la Participación de la
Población Desplazada vinculada a las MFOPD”; y 3) Fortalecimiento de las MFOPD,
con propósito de Fortalecer las MFOPD para mejorar sus procesos de interlocución y
participación con el SNAIPD territorial y nacional, visibilizar la población en situación
de desplazamiento como un actor generador de propuestas y mejorar los canales de
información para lograr una mayor articulación de las MFOPD con el conjunto de
Instituciones públicas que conforman el SNAIPD en el ámbito territorial y nacional. El
proyecto se desarrolló en 6 departamentos: Cesar, Norte de Santander, Quindío,
Santander, Sucre, Antioquia y en el Municipio de Valledupar.
• En el 2008 se desarrolla la estrategia “Fortalecimiento de procesos y Mecanismos de
Participación de la población en Situación de Desplazamiento” en los departamentos
de Boyacá, Caquetá, Chocó, Guaviare, Caldas, Magdalena y Guajira cuyo objetivo
principal es Facilitar las condiciones de fortalecimiento de los procesos de participación
de la PD, apoyar la conformación y organización de la población a través de un
mecanismo pedagógico para la construcción de capital social y humano, responsable
que les permita consolidarse como grupos autogestores y autónomos de su propio
desarrollo partiendo de un enfoque de derechos y deberes.
Divulgación de Políticas, Planes, Programas y Proyectos de Prevención y Atención al
Desplazamiento Forzado
Para la divulgación de la política pública de atención y prevención al desplazamiento forzado,
Acción Social ha venido utilizando varias estrategias que le han permitido llegar de forma
directa a la población en situación de desplazamiento
•
•
En el 2004 se genera Vértice como una estrategia de divulgación de información.
En el 2005, Vértice crea la página Web que contiene una sección de noticias recientes
relacionadas con la atención del desplazamiento, un espacio especial para las OPD y
la sección de “contáctenos”.
354
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
•
•
•
•
•
•
En abril del 2006, Vértice crea un link de preguntas frecuentes, iniciando con el tema
de caracterización y vivienda rural y urbana para agilizar los tiempos de respuesta y
facilitar a la población desplazada el acceso a la información.
Se publican quincenalmente boletines físicos informativos sobre acciones del
SNAIPD, los cuales son enviados a población desplazada.
La revista Vértice publica 3 ediciones especiales: Plan Nacional de Atención Integral a
Población desplazada, Autos 176,177 y 178 de la Sentencia T-025 , y Generación de
Ingresos, Hábitat y Coordinación del SNAIPD enviada a representantes de población
desplazada de todo el país.
Crea la Red de Servicios, cartillas de divulgación diseñadas y dirigidas para la
población desplazada: “Resa”, “Atención Humanitaria”, “Comités de Atención
Integral a la Población Desplazada”, “Plan Integral Único PIU”, “Unidades de
Atención y Orientación UAO”, Manual para la atención a “Victimas de la Violencia,
“Guía para la conformación de las Mesas de Fortalecimiento”.
Línea de información directa para la población desplazada a través de “Mensajes de
Texto” en los celulares en temas específicos de la política de atención al
desplazamiento forzado.
Implementación de la estrategia "Viajando con el SNAIPD por el Territorio" (6 de
julio/06 al 6 de octubre/06) a través de la realización de 10 Talleres en los
departamentos de Cauca, Quindío, Atlántico, Antioquia, Santander, Bolívar, Sucre,
Cesar, Magdalena y Guaviare, para socializar de manera articulada el SNAIPD nivel
nacional con el regional, la oferta institucional, rutas de acceso, requerimientos y
funcionamiento del SNAIPD. Se contó con la vinculación y participación efectiva de
826 líderes de la PD.
Talleres de socialización de la política pública:
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•
•
•
•
•
•
Puesta en común de los apartes resolutivos del Auto de la Sentencia T-025 con la
participación de Acción Social, representantes de la Mesa Nacional de Organizaciones
de Población Desplazada y de la Defensoría.
Socialización del Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
Socialización en el territorio de la Guía para la Conformación de las Mesas de
Fortalecimiento a OPD.
Socialización del Protocolo de Participación a la población desplazada y sus
formas organizativas y en el marco de los Comité Departamentales. (2009 – 2010).
Socialización de los Autos diferenciales: 092, 251, 004, 005, 006
Socialización del nuevo esquema de Política Publica (2010)
Entrega de documentos de política publica en físico, vía correo electrónico o a través
de los comités territoriales de atención integral a la población desplazada a las Mesas
de Fortalecimiento a OPD.
355
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Elaboración de Herramientas para la Participación
Para garantizar el goce efectivo del derecho a la participación se han diseñado una serie de
herramientas metodológicas, procedimentales y técnicas que le facilitan el acceso a la
participación a la población desplazada y sus formas organizativas y a la vez definen
responsabilidades y obligatoriedad por parte de las diferentes instancias de Gobierno frente al
tema de la participación.
•
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•
•
Recolección y sistematización base de datos de Organizaciones de Población
Desplazada
Directorio Progresivo de Organizaciones de Población Desplazada
Acuerdo 001 emitido por el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población por
el cual se definen los criterios de respuesta a las peticiones presentadas por la población
desplazada, Se define como una herramienta para agilizar los procesos administrativos
de solicitudes puntuales de las OPD
Acuerdo 002 emitido por el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población por
el cual se definen los criterios de participación de las Organizaciones de Población
Desplazada
Documento Protocolo Guía para la Conformación de Mesas de Fortalecimiento:
Cartilla Guía para la Conformación de Mesas de Fortalecimiento
Batería de Indicadores de Participación.
Diseño de un mecanismo y un Instrumento de medición de los indicadores de
participación en construcción
Protocolo de Participación
Aplicativo Protocolo de Participación
Programa Promoción de la Participación y Prevención de la Violencia Socio política de
las Mujeres en Situación de Desplazamiento para contrarrestar los riesgos de género en
el conflicto armado y las facetas de género del desplazamiento forzado en el tema
especifico de la participación y la violencia generada de su trabajo comunitario, social y
como líderes.
Manual del Programa Promoción de la Participación y Prevención de la Violencia
Socio política de las Mujeres en Situación de Desplazamiento, el cual se encuentra en
construcción.
Propuesta “Estructura de Participación”, se encuentra en proceso de construcción, se
plantea como una alternativa para mejorar los procesos de representatividad, ordenar y
fortalecer los procesos organizativos de la población desplazada tanto en el nivel
territorial como nacional.
7.3. PROCESO DE PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE
POBLACIÓN DESPLAZADA
De conformidad con las órdenes emitidas en los diferentes Autos de seguimiento a la sentencia
T-025 la población desplazada y sus diferentes formas organizativas han venido asumiendo un
papel protagónico a través de una instancia propia, autónoma y de decisión que le facilita el
356
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
decreto 250 de 2005 con la definición de la creación de la 4ª Mesa del Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada: Mesa de Fortalecimiento a Organizaciones de
Población Desplazada.
A partir de la expedición por parte del Consejo Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada de los Acuerdos 001 de 2005 y Acuerdo 002 de 2005 se inicia el diseño de una
normatividad especifica al tema de participación que le permite a las organizaciones de
población desplazada tener acceso a la información de manera anticipada, la posibilidad de
hacerle observaciones a las diferentes decisiones que se tomen en materia de desplazamiento y
recibir respuesta clara, comprensible y oportuna sobre las mismas.
El proceso organizativo de la población desplazada toma un carácter oficial, más ordenado y
democrático con la conformación de las Mesas Territoriales de Fortalecimiento a
Organizaciones de Población Desplazada a partir del 2006, el cual, a pesar de las dificultades y
algunas veces falta de apoyo y voluntad política, han sido una instancia de exigibilidad de
derechos, de cumplimiento de responsabilidades institucionales y pronunciamientos en favor
de la población en situación de desplazamiento que han llevado la vocería de la comunidad
desplazada ante la Corte Constitucional, Consejo Nacional, Comités Territoriales, entre otros.
Para facilitar este proceso organizativo Acción Social le ha proporcionado a la población
desplazada una herramienta metodológica que guía y facilita la creación de este espacio de
interlocución: Cartilla “Guía para la Conformación de las Mesas de Fortalecimiento”.
Así mismo, las organizaciones de población desplazada del nivel nacional y territorial han
contribuido en la construcción de política pública desde los diferentes escenarios tales como el
Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, Mesas Nacionales, Mesas
temáticas, Comités territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada, han hecho
incidencia a través de las estrategias de planeación: Plan Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada, Plan Integral Único, Planes de Desarrollo, Planes de Contingencia, y
han venido participando de espacios de interlocución, consulta y concertación convocados por
diferentes entes gubernamentales para la construcción y ajuste de la política pública.
El proceso de participación de la población desplazada y sus formas organizativas se ha
visibilizado y se ha empezado a validar y legitimar en la medida que existe una obligatoriedad
de los entes territoriales y nacionales para garantizar el goce efectivo del derecho a la
participación, definido en los indicadores de participación diseñados por el Gobierno nacional
con el apoyo de la Comisión de Seguimiento, los cuales se están aplicando en algunas regiones
y para la medición de estos se está diseñando un mecanismo de seguimiento que permita
evidenciar el nivel de cumplimiento del Gobierno frente a este derecho.
A la fecha se cuenta con 21 Mesas Departamentales de Fortalecimiento a Organizaciones de
Población Desplazada conformadas: Santander, Sucre, Valle, Putumayo, Atlántico, Bolívar,
Cundinamarca, Cesar, Cauca, Magdalena, Nariño, Quindío, Huila, Guaviare, Meta, Boyacá,
Risaralda, Norte de Santander, Tolima, Casanare y el proceso de Antioquia y Guajira que
tienen amplia representación ante el Comité Departamental de Atención Integral a la
Población Desplazada.
357
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Igualmente el proceso de conformación de las Mesas Municipales de Fortalecimiento se ha
venido consolidado y están haciendo presencia en los comités municipales, a la fecha se cuenta
con aproximadamente 80 Mesas conformadas.
7.4. PROTOCOLO DE PARTICIPACIÓN
Respondiendo las órdenes de la Corte Constitucional en los Autos 116 de 2008 y 008 de 2009,
Acción Social inicia la construcción colectiva del protocolo de participación como una como
una herramienta procedimental que dará la pauta para que las Organizaciones de Población
Desplazada –OPD- a través de las Mesas de Fortalecimiento a Organizaciones de Población
Desplazada puedan hacer uso del goce efectivo del derecho a la participación y los entes
territoriales y entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –
SNAIPD- les faciliten los elementos necesarios para participar de manera efectiva en todos
los escenarios donde se diseña, formula y ejecuta la política pública de atención al
desplazamiento forzado.
El Protocolo de Participación de Participación responde a la necesidad de elaborar un
procedimiento que permita evidenciar los avances, retrocesos o estancamiento del
cumplimiento y aplicación de los indicadores de participación, así como la definición de
acciones y responsables directos de brindar los elementos requeridos para facilitar la
participación efectiva a la población desplazada.
En la construcción del presente documento se partió de la premisa básica de vincular a
diferentes representantes de población desplazada del nivel nacional y territorial, a partir de la
recolección de insumos, sugerencias y propuestas presentadas durante el desarrollo de 6 talleres
departamentales realizados del 2 de junio al 2 de septiembre del 2008 con la participación de
líderes de población desplazada indígena, afrocolombianas, mujeres y discapacitados de
Amazonas, Antioquia, Atlántico, Quindío, Magdalena y Sucre y un taller con los 24
representantes de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de Población
Desplazada. Igualmente se realiza un Foro Nacional con representantes de todo el país el 21 de
octubre de 2008 para socializar el protocolo y recibir observaciones y sugerencias que fueron
incorporadas al documento.
Como complemento al documento del Protocolo de Aplicación se elaboró el Aplicativo del
Protocolo define puntualmente acciones, tiempos, recursos y responsabilidades de cada uno de
los actores. Define las actividades que desarrollará el Gobierno para facilitar la participación
efectiva de las organizaciones de población desplazada representadas en las Mesas Territoriales
de Fortalecimiento a OPD, en el marco de los 4 elementos de los Indicadores de Participación,
a saber:
•
•
•
•
Los Escenarios y Temas
Las Garantías
Las Condiciones
Respuestas adecuadas a las observaciones de la PD
358
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
La socialización del protocolo de participación se ha realizado a través de:
•
•
•
•
•
•
•
•
6 Talleres de Participación, Diálogo, Análisis y Diseño de la Política Pública de Prevención
y Atención al Desplazamiento Forzado en el marco del Auto 008 de 2009 con la
participación de 254 representantes de población desplazada y funcionarios del SNAIPD
territorial de los departamentos de Cesar, Atlántico, Bolívar, Córdoba, Guajira, Sucre,
Magdalena, Santander, Norte de Santander, Antioquia, Risaralda, Caldas, Magdalena Medio,
Nariño, Cauca, Valle, Chocó, Huila, Tolima, Caquetá, Cundinamarca, Casanare, Meta,
Arauca y Bogotá.
Presentación en el marco de los Comités departamentales de Sucre 22 de septiembre/09
Boyacá 26 de Noviembre/09, Guaviare 16 y 17 de Diciembre/09, Atlántico 19 de
febrero/10, Quindío 12 de marzo/10,.
Socialización a la Secretaría General del Distrito Capital de Bogotá.
Socialización a la Secretaría de Gobierno y Mesa Departamental de Fortalecimiento a
Organizaciones de Población Desplazada en Cauca.
Socialización a la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones d Población
Desplazada de Norte de Santander 9 de abril/10.
Socialización a los 2 espacios de Mesa Municipal de Medellín que existen y a representantes
de la Alcaldía.
Envío físico del documento y el aplicativo del Protocolo de Participación a los 32
Gobernadores y alcaldes de ciudad capital.
Envío físico del documento y el aplicativo del Protocolo de Participación a 1000 alcaldías
municipales de los departamentos de Caquetá, Atlántico, Bolívar y Putumayo.
El Protocolo de Participación queda normalizado en el decreto 1997 del 1 de junio de 2009
por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1190 de 2008, en su articulo 2 “Coordinación
Territorial: Para efectos de garantizar lo previsto en el parágrafo 1 del articulo 2 de la Ley 1190
de 2008, los alcaldes y gobernadores deberán ejercer las siguientes acciones conducentes a
garantizar en su jurisdicción la implementación de la política pública de prevención y atención
al desplazamiento forzado: "Garantizar la participación efectiva de la población
desplazada en las instancias de coordinación departamental, municipal y distrital, de
acuerdo con los lineamientos establecidos en el protocolo de participación”.
7.5. PROPUESTA ESTRUCTURA DE PARTICIPACIÓN
En el proceso de apoyo a los procesos organizativos que Acción Social ha venido
acompañado, se ha evidenciado constantemente la falta de aval y legitimización de los
representantes de la población desplazada y de sus formas organizativas por la base de la
población desplazada, la inexistencia de un mecanismos y un procedimiento oficial, ha
generado el descontento de aquellos que no tienen la oportunidad de participar en los
diferentes escenarios donde se aborda el tema del desplazamiento forzado.
Teniendo en cuenta las diversas dificultades generadas por la falta de organización,
representatividad y legitimidad de los representantes y líderes de la Población Desplazada
359
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
evidenciadas, Acción Socia Atendiendo lo anterior y, en aras de garantizar el derecho del goce
efectivo de la participación de la población en situación de desplazamiento en el marco de la
ley y de la sentencia T-025 y sus autos de seguimiento, en igualdad de condiciones, con unas
mismas reglas de juego y bajo un mismo esquema, está trabajando una propuesta sobre una
nueva estructura de participación cuyo énfasis está puesto en el nivel municipal, con una
proyección de este hacía lo departamental y de este hacia lo nacional enfocada en:
•
•
•
•
•
El derecho que tienen todos los ciudadanos de elegir y ser elegidos
Un Estado Social de Derechos, donde los ciudadanos puedan exigir el cumplimiento de sus
derechos fundamentales.
El derecho y el deber que tienen todos los ciudadanos en situación de desplazamiento de
participar e incidir en la toma de decisiones, en la formulación, ejecución, seguimiento,
evaluación y control social de la política pública del desplazamiento forzado.
Un enfoque Territorial, reconociendo las diferencias de lo local, lo departamental y lo
nacional y desarrollando procesos de participación específicos a las dinámicas territoriales.
Un enfoque poblacional diferencial y subdiferencial de los grupos de especial protección
constitucional.
El proceso de abordaje de la propuesta de participación se hará a partir de tres elementos:
1. Intervención Directa en el nivel local que permita conocer los interlocutores de la
población en situación de desplazamiento (líderes con trabajo con PD reconocido,
organizaciones de población desplazada), a través del levantamiento de un inventario
de lideres y formas organizativas de población en situación de desplazamiento, el cual
estará a cargo de las Alcaldías municipales.
2. Acercamiento a los líderes y organizaciones de población desplazada para la
sensibilización y motivación para su inscripción en la convocatoria y acreditación de su
trabajo con población desplazada y conocimiento del proceso organizativo y dinámicas
locales de participación para que a partir de sus liderazgos empiecen a ser parte de un
proceso de cambio, asumiendo roles de interés colectivo, comprendiendo valores y
reglas, siendo agente de cambios, participando efectivamente en los diferentes
escenarios municipales, departamentales y nacionales donde se aborda el tema del
desplazamiento forzado.
3. La representatividad producto de la decisión autónoma de la población en situación de
desplazamiento, avalada y legitimada por la población desplazada y sus formas
organizativas y por la institucionalidad, fundamentada en un proceso democrático que
sea vinculante, incluyente y transparente.
La Propuesta plantea una nueva estructura de participación de la población en situación de
desplazamiento partiendo de una comunidad organizada en la modalidad de un Comité
Consultivo que represente a la Población Desplazada como un todo en el ejercicio de
garantizar el cumplimiento del goce defectivo de los derechos de manera colectiva.
360
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
Se plantea una participación amplia, transparente, con la misma oportunidad y en las mismas
condiciones de igualdad y de cada uno de los líderes y organizaciones de población desplazada
que se realizan su trabajo a nivel municipal, a través de su inscripción ante las Alcaldías , las
cuales verificaran el cumplimiento de los requisitos establecidos para hacer parte del Comité
Consultivo Municipal y participar en la elección de la Junta de Voceros a través de la
presentación de planchas y surtir un proceso de elección por el sistema de cociente electoral.
Los representantes elegidos participarán por derecho propio en el Comité Consultivo
Departamental y en algunos casos, de acuerdo con las dinámicas territoriales Comités
Consultivo Regionales, que realizará el mismo procedimiento para la elección de la Junta de
Voceros del nivel departamental quienes nombrarán a través de la presentación de planchas
por el sistema de cociente electoral un vocero departamental para conformar el Comité
Consultivo Nacional con 32 representantes, uno por cada departamento. (Ver anexo)
7.6. TRANSICIÓN
Teniendo en cuenta que la propuesta de Participación requiere de una estrategia de consulta y
socialización con la población desplazada, de ajustes técnicos y presupuestales para iniciar su
implementación, se tiene proyectado realizar una serie de actividades orientadas a generar una
mayor participación de la población desplazada a través de sus formas organizativas y Mesas
Territoriales de Fortalecimiento, que les permitan hacer incidencia en la política pública del
desplazamiento forzado, mejorar su nivel de información y comunicación, así como la
cualificación de la participación y articulación con entes territoriales y SNAIPD del ámbito
nacional y territorial.
La estrategia de intervención territorial se implementará coordinadamente con el Ministerio del
Interior y de justicia, a través de las diferentes instancias de articulación y coordinación de la
política de prevención y atención al desplazamiento forzado, y estará dirigida a la socialización
permanente de la política pública brindándole la oportunidad a la población desplazada y sus
formas organizativas de generar insumos, observaciones, sugerencias. A la socialización de la
Propuesta de Participación, Socialización del Protocolo de Participación, seguimiento al
cumplimiento de los indicadores de participación, círculos de discusión y conversatorios sobre
temas específicos de la política del desplazamiento forzado.
361
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
8. POLÍTICA PÚBLICA DE PREVENCIÓN, PROTECCIÓN Y ATENCIÓN
INTEGRAL A LA POBLACIÓN VÍCTIMA DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO
8.1. POLÍTICA PÚBLICA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN
8.1.1. SITUACIÓN INICIAL Y ÓRDENES DICTADAS POR LA HCC.
8.1.1.1 Situación inicial frente al deber constitucional de prevención: 1998 – 2002.
En búsqueda de una solución a la violencia generalizada que desde décadas ha caracterizado los
procesos sociales en Colombia como consecuencia de la presencia de grupos armados al
margen de la ley, los gobiernos realizaron esfuerzos con el fin de conjurar las violaciones de
derechos humanos y las infracciones del derecho internacional humanitario de las cuales ha
sido víctima el pueblo colombiano, a través de la presencia de la Fuerza Pública en el territorio.
En el año 1998, se expide el Decreto 173 “Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia”, que reglamenta la Ley 387 de 1997. El Plan fue
abordado por estrategias, definiendo la prevención como la primera de ellas; al respecto, se
dispuso como propósito: “desarticular o neutralizar la acción de los múltiples actores y procesos de violencia
que generan el desplazamiento y presentar alternativas eficaces de protección a la vida, la integridad y libertad
personales de la población civil respecto a las situaciones del conflicto armado y la violencia generalizada. El
concepto de prevención también comprendía la promoción de los derechos humanos y el DIH”. Se definieron
como líneas de acción, las siguientes: política, comunicación, pedagógica, investigación,
distensión - creación de espacios de diálogo y concertación-, y protección.
Si bien, el Decreto definió la prevención como una de las estrategias de la política, gran parte
de las acciones del Estado se centraron en la atención a la población desplazada, que había
tenido un avance en 1997 con la asignación del tema a la Dirección General Unidad
Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior.
En noviembre de 1999155, el Departamento Nacional de Planeación expide el CONPES 3057
que contiene el “Plan de acción para la prevención y atención del desplazamiento forzado”, y define como
estrategia de prevención “un sistema de alertas tempranas que permita prever situaciones de riesgo, mejorar
las condiciones de seguridad en las zonas de alto riesgo y generar transformaciones locales que disminuyan la
vulnerabilidad de la población”156. La creación del Sistema de Alertas Tempranas fue un avance
significativo en el proceso de prevención, que en sus inicios presentó dificultades estructurales.
155 Documento CONPES 3172 de 2002, “Líneas de acción para fortalecer la política del Estado en Materia de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario”. Página 19.
156 Con el fin de ejecutar los objetivos definidos se plantearon las siguientes estrategias en materia de prevención: a) Seguridad; b)
Fortalecimiento local en municipios expulsores y receptores; c) Promoción de la paz cotidiana y la seguridad, y d) Comunicaciones para la
prevención. La fase de protección se orientó a garantizar la no recurrencia del desplazamiento forzado, la búsqueda de condiciones de
seguridad para el retorno, y la protección a líderes de población desplazada mediante el traslado de la población a asentamientos temporales.
362
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
En los años 1997 a 2002157, en el componente de prevención y protección de acuerdo con la
normativa referida, se identifican como logros de la fase de prevención del desplazamiento, en
el marco de la prevención de violaciones de derechos humanos, los siguientes158:
•
•
•
•
•
•
El Ministerio del Interior y el Programa Presidencial de Promoción Respeto y Garantía de
los Derechos Humanos y de aplicación del DIH contribuyeron con el fortalecimiento de la
promoción y divulgación de los derechos humanos y el DIH en los 32 Departamentos del
país.
La Defensoría del Pueblo implementó159 el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) para la
prevención de violaciones de derechos humanos que afectan grupos poblacionales
(masacres, asesinatos múltiples y desplazamientos).
El Ministerio de Defensa fortaleció la promoción y difusión del respeto a los derechos
humanos y DIH, mediante la realización de proyectos educativos dirigidos al personal
militar y civil de la Fuerza Pública colombiana. Así mismo, buscando mejorar los modelos
pedagógicos y los contenidos temáticos, el Ministerio de Defensa realizó convenios para la
capacitación con centros educativos nacionales e internacionales.
Se creó el Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas, para asegurar el análisis
gubernamental de los Informes y Notas emitidas por el SAT.
Se impulsó el Programa de Atención a Municipios Afectados por la Violencia, coordinado
por la entonces Red de Solidaridad Social a través del cual se lograron ejecutar acciones de
reconstrucción de infraestructura social y comunitaria, en beneficio de las víctimas de
tomas y masacres160.
Se priorizó la seguridad en términos militares con diferentes estrategias y acciones
ejecutadas por el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional y recursos de
protección en términos de seguridad.
8.1.1.2 Prevención: 2002, 2003 y Sentencia T- 025 de 2004.
A partir de agosto del 2002, la fase de prevención en el marco del desplazamiento forzado
respondió de manera estructural a las pautas de la política del Gobierno, plasmada en el Plan
de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”; desde este enfoque, las entidades del SNAIPD, se
propusieron mejorar la situación social y económica de la población vulnerable, en especial de
la afectada por la confrontación armada interna, mediante acciones orientadas especialmente a
recuperar el control y la presencia del Estado en el territorio.
Dicho objetivo se complementó mediante estrategias dirigidas a:
157 Expedición del Decreto 2007 en lo relativo a la protección de bienes rurales de la población desplazada o en inminencia de
desplazamiento.
158 CONPES 3172 de 2002.
159 en coordinación con la Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa,
la Procuraduría General de la Nación y la Red de Solidaridad Social.
160 Comunicación suscrita por Luis Alfonso Hoyos Aristizabal, Director de Acción Social de fecha 27 de febrero de 2004, en la cual se
exponen las gestiones realizadas por la Red de Solidaridad Social desde agosto de 2002 a favor de la población desplazada.
363
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
a)
Fortalecer los sistemas de información, tales como el Observatorio de DDHH de la
Vicepresidencia de la República161 y el Registro Único de Población Desplazada162.
b)
Implementar programas de apoyo a la población desplazada y vulnerable de las zonas
identificadas en riesgo de desplazamiento, a fin de mejorar sus condiciones de
arraigo, llevar servicios sociales y viabilizar alternativas para el desarrollo e inclusión
de los cerca de 27 millones de pobres - segmento al que pertenece la población
desplazada por la violencia - en los programas y herramientas de equidad propuestos
por el Gobierno163.
En el año 2004 la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-025 y evidenció vacíos respecto
a los mecanismos de prevención, el Sistema de Alertas Tempranas y la congelación de los
procesos de enajenación de predios rurales en áreas de riesgo de desplazamiento164.
Adicionalmente, se refirió a la importancia de diseñar e implementar una política pública de
protección a la población desplazada y amenazada, para garantizar en particular su derecho a la
vida.
Posteriormente, la Corte Constitucional profirió el Auto 185 de 2004, e hizo énfasis en la
importancia de diseñar e implementar una política pública de protección a la población
desplazada, que: (i) reflejara acciones que garantizaran el goce efectivo del mínimo de
protección de sus derechos, particularmente a la vida y a la seguridad; (ii) diera cuenta del
estado de los Comités de Atención Integral a Población Desplazada; (iii) evidenciara las
acciones concretas adoptadas para prevenir el desplazamiento en las zonas reportadas en los
informes de riesgo; (iv) refiriera las alertas tempranas declaradas; (v) definiera medidas
concretas adoptadas para atender a la población afectada, número de líderes protegidos; (vi)
incluyera un enfoque de prevención, en particular dentro de las operaciones militares y de
seguridad adelantadas por el Estado; (vii) reconociera la protección del derecho a la
participación y en particular del ejercicio del derecho al sufragio por la población desplazada y,
(vii) creara programas que garantizaran la prevención y atención a los sujetos de especial
protección a víctimas del desplazamiento forzado por causa del conflicto armado: (a) mujeres;
(b) niños, niñas y adolescentes; (c) pueblos indígenas; (d) afro descendientes, y (e) personas
en situación de discapacidad.
En respuesta a los requerimientos referidos, las principales líneas de acción para prevenir la
ocurrencia del desplazamiento forzado se encaminaron a recuperar y consolidar aquellas zonas
del país con mayor vulnerabilidad y baja capacidad institucional y social en lo regional para
Consolidó estadísticas relevantes en una base de datos sobre el fenómeno del desplazamiento forzado.
Se buscó que a través del Sistema de Estimación por Fuentes Contrastadas –SEFC- se realizaran valoraciones sobre la magnitud del
desplazamiento forzado, como complemento al Registro único de Población Desplazada. .
163 Se enuncian las siguientes acciones globales :
En el 2003 aumentó la presencia de la fuerza pública en las cabeceras municipales del país, así como la ejecución de otras actividades
complementarias que sirvieron de apoyo a los procesos de retornos y acciones de protección.
Consolidación de la prevención del desplazamiento y los retornos con la incorporación de 90.705 familias al programa de la Red de
Seguridad Alimentaria, RESA. A 30 de diciembre de 2003, el programa contó con 28 proyectos aprobados, por un valor de $32.789´000.000,
con un aporte de la Red de $10.021`000.000.
Con el Programa Alianzas – RED se beneficiaron 4.082 personas por medio de 11 proyectos por un valor de $4.023’938.000, con una cofinanciación de la Red de Solidaridad Social $1.677’000.000.
164 Decreto 2007 de 2001.
161
162
364
SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA –
SNAIPD-
enfrentar el riesgo de desplazamiento, fortaleciendo los procesos de control y presencia del
Estado en el territorio nacional. Igualmente, se estableció la promoción de procesos de
organización comunitaria, reconstrucción del tejido social y mecanismos activos de ejercicio de
los derechos humanos y fomento de la convivencia pacífica y democrática, mediante
programas liderados por el Ministerio del Interior y de Justicia y el Programa Presidencial de
DDHH y DIH.
En dicho contexto, se formularon y/o crearon proyectos y programas tales como: (i)
Descentralización de la política pública de derechos humanos y derecho internacional
humanitario; (ii) Atención a comunidades en riesgo; (iii) Defensores comunitarios de la
Defensoría del Pueblo; (iv) Red Juntos y (v) Centro de Coordinación de Acción Integral –
CCAI.
Se consolidó el Sistema de Alertas Tempranas para la valoración oportuna de condiciones
objetivas de riesgo de desplazamiento forzado, procurando la protección efectiva de las
comunidades vulnerables, mediante la creación de procedimientos en las entidades que hacen
parte del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas.
A partir del mes de septiembre de 2004, el Programa de Protección de Derechos Humanos
liderado por el Ministerio del Interior y de Justicia amplió su cobertura a dirigentes de
organizaciones de población en situación de desplazamiento165, y, para el efecto, estableció un
Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgo – CRER - específico para tratar los casos
de protección de ésta población.
Durante el 2004 el Gobierno trabajó en el diseño y formulación del “Plan Nacional de
Atención Integral a Población Desplazada” expedido en el año 2005 mediante el Decreto
250166, que fortalece el componente de prevención del desplazamiento forzado, a través del
cual se orientaron las acciones hacia el afianzamiento del control territorial, fortalecimiento
institucional en Derechos Humanos, y acciones sociales encaminadas a mejorar la seguridad
alimentaria de la población, protección a comunidades en riesgo, fortalecimiento del Sistema
de Alertas Tempranas y de la gobernabilidad.
El citado plan establece que el Estado tiene la obligación no solo de proporcionar condiciones
de seguridad para impedir el desplazamiento sino también de adoptar medidas de garantía para
el restablecimiento de la protección de los derechos de esta población y prevenir la aparición
de nuevas violaciones una vez que el desplazamiento tuvo lugar. En este contexto, la
obligación de prevención (considerada “transversal”) comprende varios tipos de acciones de
intervención antes, durante y después del fenómeno de desplazamiento. El Plan fue un avance
significativo en el proceso, que impulsó la integración del tema de prevención en la agenda
pública referente a desplazamiento forzado del nivel nacional y territorial.
Finalmente, la Corte Constitucional efectuó seguimiento a la implementación de la política de
prevención en los Autos 178 de 2005 y 218 de 2006, señalando las falencias que continuaban
165
166
El programa se creó en el 2004 y su reglamentación se efectuó por medio del Decreto 2816 de 2006.
El Decreto 250 de 2005 deroga el Decreto 173 de 1998.
365
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existiendo asociadas al seguimiento de la política de prevención y la ausencia de un enfoque
preventivo de las operaciones militares, por cuanto la política estaba orientada a paliar los
efectos del desplazamiento y no sobre las causas que lo producen, razón por la cual las
recientes estrategias de prevención se han orientado a articular los diferentes esfuerzos
estatales, civiles y militares como de la comunidad internacional y las organizaciones civiles
bajo un enfoque diferencial, territorial y de derechos humanos.
En respuesta167a los requerimientos del Tribunal contenidos en el Auto 218 de 2006, se
evidenciaron acciones del proceso referentes a: (i) aumento sostenido en el número de
efectivos en la Fuerza Pública, concentrado especialmente, en zonas donde la situación de
orden público era crítica, con el fin de garantizar el control estatal del territorio y evitar el
desplazamiento forzado de la población; (ii) protección a la población vulnerable mediante
directrices emitidas de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa Nacional
en relación con políticas de protección a minorías étnicas168, (iii) fortalecimiento de la
estrategia de Descentralización de la Política Pública en Derechos Humanos y DIH, llevada a
cabo por la Vicepresidencia de la República y el Ministerio del Interior mediante la
incorporación del enfoque de Derechos Humanos en los planes de desarrollo de los
departamentos y, (iv) consolidación de información de variables que causan el desplazamiento
forzado por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República.
En el año 2007 se expidió el Auto 200 mediante el cual se ordenó al “Director del Programa
de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia” que gestionara el diseño de un
programa de protección específico para la población en situación de desplazamiento. En
cumplimiento de la orden la Dirección de Derechos Humanos presentó a la Corte
Constitucional el 16 de octubre de 2007, un informe a través del cual anunció el desarrollo
de acciones concretas para la implementación del Programa de Protección a Personas en
Situación de Desplazamiento, entre las que se señalan: (i) conformación de un grupo de
trabajo especifico en el Programa de Protección que atendiera y tramitara las solicitudes de
protección de la población desplazada; (ii) el impulso de la articulación de las entidades del
SNAIPD por medio del Acuerdo No. 9 de 2007 del CNAIPD “por el cual se adoptan medidas
tendientes a evidenciar y profundizar la coordinación y articulación dentro del programa de protección a
población en situación de desplazamiento que lidera el ministerio del interior y de justicia y el SNAIPD”, y
(iii) el acceso directo al Registro Único de Población Desplazada por parte del Programa de
Protección a Personas en Situación de Desplazamiento, para verificar la condición de
desplazado del solicitante .
167 Informe enviado a la Corte Constitucional por el Sistema Nacional de Atención Integral de Población Desplazada en respuesta al auto 218
de 2006.
168 Los lineamientos básicos están contenidos en las Circulares Ministeriales Nos. 2064 de 2003 y 151 de 2004 y Directivas Ministeriales Nos.
16 de 2006 (Indígenas) y 07 de 2007 (Comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras).
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8.1.2. COMPLEMENTACIÓN AL DISEÑO DE LA POLÍTICA E IDONEIDAD
FRENTE A LOS CRITERIOS DE RACIONALIDAD
Una vez proferido el Auto 008 de 2009 y en virtud de los avances, retos y dificultades en
protección y prevención para la población desplazada, el Gobierno Nacional169 inició el
proceso de complementación de la Política Pública, partiendo de (i) la elaboración de un
diagnóstico sobre el desplazamiento, y conductas violatorias de los derechos a la vida, libertad
e integridad, o infracciones al DIH, (ii) la revisión de la oferta institucional pública del nivel
nacional para la prevención de violaciones de derechos humanos en el marco del
desplazamiento forzado, y (iii) la elaboración de un análisis de brecha, a partir de la
identificación de las diferencias entre la oferta institucional y las obligaciones internacionales
del Estado en materia de prevención de violaciones de DDHH, con el fin de identificar los
requerimientos en materia de política, valorar los costos de su implementación y prever los
mecanismos para su seguimiento (Ver Anexo Quinto). Adicionalmente se definió el marco
orientador, los lineamientos y la integración de éstos en su implementación e
instrumentalización, con la participación de las Organizaciones de Población Desplazada y las
autoridades territoriales.
Tal y como se le informó a la Corte Constitucional el pasado 30 de octubre de 2009, en líneas
generales se especificó que esta política se desarrolla en el marco de las normas del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, la doctrina y
la jurisprudencia de los órganos nacionales e internacionales de derechos humanos, que
consagran el deber y la obligación del Estado de respetar y garantizar los derechos humanos de
todos los individuos que se encuentren en su jurisdicción, así como del ordenamiento jurídico
interno vigente en materia de prevención y atención integral de la población desplazada.
En tal sentido, se identificaron dos lineamientos transversales: (i) el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada y, (ii) el enfoque diferencial en los procesos de prevención
y protección; componentes que deben incluirse en los momentos de prevención temprana,
urgente y garantías de no repetición, como requerimientos básicos preventivos y protectivos a
tener en cuenta para evitar que se materialice el riesgo de desplazamiento de acuerdo con la
Ley 387 de 1997.
Con el fin de complementar las estrategias contenidas en el Plan de Prevención y Atención
Integral a la Población Desplazada -Decreto 250 de 2005-, se plantearon los siguientes
lineamientos:
•
•
•
•
Descentralización de la política de prevención y protección del desplazamiento.
Articulación Nación - Territorio.
Protección de personas y bienes.
Articulación de las estrategias de información para la prevención.
Fomento de una cultura de respeto por los Derechos Humanos.
169 A través de la Mesa Nacional de Protección y Prevención del Desplazamiento Forzado que tiene como miembros permanentes al Programa
Presidencial de DDHH y DIH de la Vicepresidencia de la República, el Ministerio del Interior y de Justicia, Acción Social, El Ministerio de
Defensa Nacional y Defensoría del Pueblo.
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En la Política y su complemento se han considerado de manera específica los elementos
mínimos de racionalidad170, en relación con la población desplazada y en riesgo de
desplazamiento. Al respecto, es de resaltar que el desplazamiento forzado como delito
multicausal171 genera que las victimas de otras violaciones de derechos humanos conexas al
desplazamiento también sean sujetos de la política pública de prevención, puesto que, en el
momento de prevención temprana la desactivación de las causas pueden incidir en la población
en general, al igual que ocurre con las acciones emprendidas en el marco del momento de
garantías de no repetición.
En lo referente a los momentos de prevención urgente, las personas beneficiadas son aquellas
en riesgo extremo o extraordinario de desplazamiento, sin que ello excluya a la población en
general asentada en un territorio; como es el caso de victimas de reclutamiento forzado,
confinamiento, minas antipersonal, entre otras causas.
En tal sentido, con el fin de lograr incidir en los momentos de prevención se han definido
como metas a 2011:
•
•
•
•
Incorporación de la política de prevención y protección del desplazamiento
forzado en 12 PIU’s departamentales.
Fortalecimiento de 12 Mesas departamentales de Prevención y Protección y/o
Comités de Atención Integral de Población Desplazada en prevención del
desplazamiento forzado.
Asesoría técnica para la formulación de 32 Planes Departamentales o subregionales
de prevención y protección de derechos humanos en el marco del desplazamiento
forzado.
Asesoría técnica para la formulación de 70 planes de contingencia para la atención
de desplazamientos masivos.
Para la articulación y coordinación de las diferentes estrategias y acciones preventivas, que
de acuerdo con el marco jurídico vigente confluyen en los Comités de Atención Integral a la
Población Desplazada (CAIPD) y especialmente en las Mesas de Protección y Prevención en el
nivel Departamental, Distrital y Municipal, la política contará con un Protocolo de articulación
de las estrategias de prevención del desplazamiento forzado que se validará con las autoridades
locales de entes territoriales y representantes de las organizaciones desplazadas en los meses de
agosto y septiembre de 2010.
Para garantizar la implementación del Protocolo por parte de las autoridades de los entes
territoriales, el nivel nacional brinda asesoría y divulga la política y sus instrumentos por
medio de diversos mecanismos172 que utilizan los asesores del Programa Presidencial de
Autos 178 de 2005 y el 092 de 2008 se seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 proferida por la Honorable Corte Constitucional.
“no está determinado por una única causa, sino que está influenciado por la conjunción de varias de estas” Tendencias del registro de desplazamiento
forzado 1998 – 2009. Observatorio Nacional de Desplazamiento Forzado. Acción Social.
172
Acción Social cuenta con un folleto de divulgación de los lineamientos de la complementación de la política pública de prevención que se
difunde en las entidades territoriales y se utiliza por todas las entidades del nivel nacional. (Anexo quinto FOLLETO)
170
171
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Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República y las Direcciones de Derechos
Humanos y Gobernabilidad del Ministerio del Interior y de Justicia, los coordinadores
territoriales y funcionarios de la Subdirección de Atención a Población Desplazada de Acción
Social y la Defensoría del Pueblo.
Con el fin de articular las estrategias de información para la prevención del desplazamiento
forzado, desde la Mesa Nacional de Protección y Prevención se presentó un proyecto de
Acuerdo al Consejo Nacional de Atención Integral a Población Desplazada –CNAIPD- “Por el
cual se adoptan medidas de intercambio de información para identificar escenarios de riesgo y prevenir que se
configuren eventos de desplazamiento forzado”.
El acuerdo fue aprobado en sesión del CNAIPD el día 23 de junio de 2010, el cual quedará
integrado en el Protocolo de prevención, y tiene como objeto establecer canales de
comunicación entre las entidades competentes en el nivel territorial y nacional, teniendo en
cuenta que la prevención y protección requieren de un sistema de información que permita
identificar escenarios de riesgo.
De acuerdo con el cronograma acelerado a diciembre de 2010, se espera que el Protocolo de
prevención permita a las autoridades locales en los diferentes espacios, contar con una
herramienta en la que se identifiquen las estrategias, programas, proyectos y acciones para la
prevención del desplazamiento, la implementación de cada una de ellas, así como la
articulación de las estrategias de información.
Si bien las acciones preventivas del desplazamiento forzado se extienden en general en todo el
territorio nacional, en términos de cobertura material suficiente, ésta se aborda de acuerdo
con un factor territorial, dado que la prevención del desplazamiento forzado requiere de
acciones focalizadas en territorios con alto riesgo, que se identifican como resultado de la
valoración de amenazas, vulnerabilidades, capacidades institucionales y comunitarias.
Con el fin de impulsar la política de prevención a nivel territorial e iniciar la implementación
del Protocolo en el segundo semestre de 2010, la Mesa Nacional de