RESUMEN DEL SEMINARIO LATINOAMERICANO SOBRE

RESUMEN DEL SEMINARIO LATINOAMERICANO SOBRE
FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA
Quito, Ecuador, 3-4 de marzo de 2010
(Documento a ser distribuido en la Reunión del Comité Técnico
de ALIDE de Recursos, Inversiones e Infraestructura)
Secretaría General de ALIDE
Mayo 2010
Seminario Latinoamericano sobre Financiamiento de Infraestructura
Resumen
Organización, Lugar, Fecha y Participantes
El Seminario Latinoamericano sobre Financiamiento de Infraestructura y la Obra Pública fue
organizado por la Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE)
y el Banco del Estado (BEDE) del Ecuador. El seminario tuvo lugar en la ciudad de Quito, Ecuador, el
miércoles 3 y jueves 4 de marzo de 2010, en el Centro de Convenciones Eugenio Espejo.
Participaron en el Seminario 94 participantes, de los cuales 78 pertenecían a 10 países de América
Latina y 16 a 5 organismos internacionales.
Objetivo
En los esfuerzos que realiza la región por recuperar la senda del crecimiento, por su efecto
reactivador y de generación de empleo la inversión para el desarrollo de infraestructura ha visto
renovada su importancia, discutiéndose la formulación de políticas adecuadas para promoverla. En
ese contexto, fue propósito del seminario analizar la contribución de la infraestructura al proceso del
crecimiento y desarrollo económico y social, así como a la integración local, nacional y regional; tanto
a nivel contracíclico como de cambio estructural de las economías y de disminución de la pobreza. En
particular, se examinaron las modalidades de financiación de la infraestructura y la obra pública y las
buenas prácticas de inversión en dicho sector.
Temario
De acuerdo con el objetivo planteado, el temario de la reunión comprendió los puntos siguientes:
1. Infraestructura y crecimiento económico: necesidades y políticas públicas
2. La banca de desarrollo y la movilización de recursos para la financiación de infraestructura y la
obra pública
3. Desarrollo local, descentralización económica y financiamiento de proyectos de infraestructura
4. Infraestructura física e integración regional: ejes, iniciativas y avances
Resultados
Introducción
Como se reconoce cada vez más, las posibilidades de inserción internacional, mejora del bienestar y
reducción de la pobreza, que traía consigo el discurso de la globalización, parecía en su momento
muy tentador y atractivo, y hasta se asumió que eso sería casi automático, que bastaba con abrir
nuestras economías, tener un manejo prudente de las cuentas públicas y estabilizar el país. Mucho
de ello se hizo, pero no se dio aquello que se pregonaba y que era esperado, no sólo por las falencias
propias del proceso de globalización, sino también por las propias limitaciones estructurales de
nuestros países.
Una de esas grandes limitaciones para el crecimiento de nuestras economías, es la insuficiente
infraestructura. Las inversiones en esta área constituyen un aspecto cada vez más importante que
debemos de tener en cuenta en la actualidad.
En efecto, la infraestructura es fundamental para que el desarrollo de una economía sea llevado a
cabo de la forma más eficiente posible para integrar y fomentar la competitividad y el crecimiento,
expandiendo al mismo tiempo los activos de los pobres y el combate a la desigualdad. En América
Latina y el Caribe en la última década se observaron avances pero quedó mucho por hacer todavía.
Se necesita invertir más de 80 mil millones de dólares anuales de infraestructura para construir y
mejorar los sistemas de agua y alcantarillado, los caminos y los sistemas de energía y transporte para
satisfacer las necesidades básicas de la creciente población.
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En países como los nuestros donde las provincias, estados o departamentos, no están debidamente
articulados y la actividad económica se concentra en la gran capital y en las grandes ciudades, la
inversión en infraestructura es fundamental, porque permite a los lugares alejados insertarse en el
mercado nacional e internacional. Sin la infraestructura adecuada, colocar un producto de exportación
es altamente difícil porque se incurre en costos adicionales y se tarda más tiempo para llegar a los
centros de consumo, y ello se traduce en una menor competitividad, apoyar el desarrollo de la
infraestructura para fomentar la competitividad y el crecimiento de nuestros países.
Como bien sabemos, los gobiernos disponen de recursos muy limitados y enfrentan una gama de
urgentes problemas sociales, que hace que la inversión en materia de infraestructura muchas veces
pase a un segundo plano dentro del conjunto de prioridades. Es más, cuando el ciclo económico es
descendente, lo primero que se recorta es la inversión pública y dentro de ella la inversión en
infraestructura. Esto es algo que lo hemos visto de manera recurrente a través de los años y que ha
ocasionado que el Estado en muchos casos haya incumplido o reprogramado las obras públicas.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que la caída de la inversión pública en infraestructura es una
forma ineficiente de ajuste fiscal, peor que los recortes del consumo público o los subsidios. El efecto
directo del recorte del gasto es elevar la riqueza neta en sector público, pero hay un efecto indirecto
de signo opuesto, y es que la caída de la inversión en infraestructura reduce el producto bruto interno
futuro, la recaudación fiscal, y la capacidad de repago del sector público. Como resultado de ello, el
efecto indirecto anula parte del efecto directo que se pretende lograr, y en consecuencia, el recorte de
la inversión en infraestructura ayuda muy poco a fortalecer la solvencia fiscal.
Estudios realizados por ALIDE sobre la experiencia en las concesiones con la participación privada
señala que se debe mejorar la distribución de beneficios en el diseño de las transacciones, desarrollar
mejores instrumentos para proteger a la población más vulnerable, dedicar mayor esfuerzo al
desarrollo del marco regulatorio, y poner mayor énfasis en la comunicación social y la participación
ciudadana. Cabe indicar que la participación privada en el financiamiento de la infraestructura tiene
sus límites. En los momentos en que la inversión privada alcanzó su nivel más alto a lo mucho llegó a
cubrir el 30% de las necesidades de inversión en la infraestructura.
Sin duda los temas analizados en el Seminario concitaron el interés de la audiencia, como lo son las
políticas públicas contracíclicas para promover la inversión en infraestructura, los esquemas de
financiamiento de los bancos de desarrollo para la infraestructura y la obra pública, la importancia del
desarrollo local, la descentralización económica y el financiamiento de infraestructura con la
participación de los gobiernos municipales y locales, como igualmente las necesidades de
incrementar la inversión en la infraestructura física para la integración binacional y regional de
nuestras naciones.
Infraestructura, crecimiento y políticas públicas
Los principales nexos entre infraestructura y desarrollo se enfocan en sus relaciones con
productividad, competitividad, inversión privada, crecimiento económico y reducción de la pobreza.
Por ello, las políticas y acciones de los gobiernos en el sector confrontan retos en aspectos como la
optimización de las inversiones, reducción de los costos de producción, crecimiento del empleo, entre
otros. Vistas desde su rol en el proceso de producción y la estabilidad macroeconómica hasta su
papel como factor de consumo esencial para la reducción de la pobreza y la conservación ambiental,
las estrategias para el desarrollo de la infraestructura siempre se han caracterizado por ser
dinamizadores de la inversión pública y de la privada, así como de la movilidad social. Cuando en
América Latina y el Caribe (ALC) se advierte que la década pasada, por varios años consecutivos se
tuvieron tasas de crecimiento superiores al 4%-5%, mientras la inversión en infraestructura no supera
el 2%, uno de los retos para los países de la región es gestionar el desarrollo de sus infraestructuras
para lograr la sostenibilidad del crecimiento.
Financiamiento subnacional
En Ecuador, el Banco del Estado (BdE) actúa como instrumento para la aplicación de la política
pública que considera la definición de un nuevo modelo de crecimiento y desarrollo el cual tiene como
variable instrumental la inversión pública. El BdE a través de distintos programas de crédito con
subvención financia a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) en la ejecución de
proyectos de infraestructura. Con la intervención del estado a través de subsidios al repago de la
deuda incrementa la capacidad de financiamiento de dichos proyectos. Los programas de crédito con
subvención del BdE comprenden: saneamiento ambiental y desarrollo comunitario (Promadec-PDM);
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financiamiento para el desarrollo provincial (Prodepro); financiamiento de equipo camisero
(Procecam); y fomento de la pesca artesanal (Propescar). Mediante estos programas, el BdE apoya
el desarrollo de la obra pública por parte de los gobiernos municipales orientada a la expansión de
sus servicios básicos.
Otro enfoque de financiamiento subnacional es la que realiza el Banco Nacional de Obras y Servicios
Públicos (Banobras), de México, bajo el lema “un municipio se transforma con el desarrollo de
proyectos”. Uno de los objetivos estratégicos de Banobras es ampliar la frontera de municipios
atendidos con crédito y programas de asistencia técnica. En ese sentido, el Programa Banobras-FAIS
(Fondos de aportaciones para la infraestructura social) se orienta a resolver los problemas por los que
un municipio podría no contratar un crédito para ejecutar sus proyectos: i) falta de cultura crediticia y
elevados costos de originación, ii) baja capacidad para gestionar las autorizaciones locales
necesarias, iii) insuficiencia de las participaciones federales para ser utilizados como fuente de pago,
y iv) falta de una cartera de proyectos de infraestructura relevantes. Se trata de un esquema de
ingeniería financiera exitoso que permite anticipar recursos a los municipios de algunos de los
estados con mayor nivel de marginación, al comienzo de sus respectivas administraciones
municipales, lo que se traduce en la ejecución de proyectos más ambiciosos.
Un instrumento de financiamiento alternativo para obras de infraestructura municipal vía el mercado
de capitales es el Fideicomiso Público Municipal, que busca promover el Banco de Inversión y
Comercio Exterior (BICE), de Argentina, con la participación del sector privado de las distintas
regiones del país. Se trata de un modelo generador de actividad productiva regional basado en una
estructura jurídico-financiera que permite el acceso de los municipios al financiamiento privado vía el
mercado de capitales. Este esquema fortalece el débil nivel de protección legal e institucional que
percibe el inversor en las regiones, propiciando así la inversión en proyectos de infraestructura
municipal.
Financiamiento nacional
En el plano del financiamiento nacional de infraestructura, el Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES), de Brasil, apoya grandes proyectos en los sectores de electricidad,
telecomunicaciones, saneamiento ambiental, logística y transporte, gas y petróleo, y energías
renovables. Las principales modalidades de financiamiento consisten en el Financiamiento
Corporativo -mediante garantías ligadas a los accionistas, y el Project Finance. En el marco de su
función anticíclica, el BNDES participa en el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) que
impulsa el gobierno federal y tiene como ejes de actuación a los sectores energético, logístico y social
y urbano, con una cartera de préstamos de R$132.897 millones y una perspectiva de 331 proyectos.
Cooperación financiera, infraestructura y ambiente
La cooperación financiera internacional contribuye al desarrollo de la región a través del
financiamiento para obras de infraestructura básica. El banco alemán KfW -un importante socio de la
región- consiga el 80% de sus asignaciones totales en América Latina y el Caribe en el área de
infraestructura. Además de sectores más tradicionales como infraestructura de transporte
(construcción de carreteras, puertos y ferrocarriles), agua y saneamiento, riego y manejo de agua,
etc.; nuevas áreas prioritarias de apoyo que se relacionan con el medio ambiente a través de la
conservación de la biodiversidad y en especial la energía (energías renovables-ER y eficiencia
energética-EE) en el marco del financiamiento para el combate al cambio climático. Así, la cartera del
banco relacionada con el cambio climático tiene asignados 7 billones de EUR para proyectos
orientados a protección ambiental y de recursos naturales durante los últimos 10 años. El 39% del
portafolio total a fines de 2007 está en proyectos que se enfocan en mitigación o adaptación al
cambio climático.
Infraestructura e integración física
Más allá del financiamiento nacional y subnacional de infraestructura, se verifica una importante
contribución de la banca de desarrollo al proceso de integración física regional mediante proyectos de
infraestructura en el marco de la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana IIRSA, cuyo
mandato culmina el 2010.
El IIRSA es una iniciativa de los 12 países de Sudamérica para alcanzar la integración física en las
áreas de transporte, comunicaciones y energía, con el objetivo de promover el desarrollo sostenible
en la región. Dos de las instituciones multilaterales que trabajan en esta iniciativa son la Corporación
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Andina de Fomento (CAF) y Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata).
En la última década, la CAF ha aprobado operaciones por US$ 5,615 millones para la ejecución de
más de 50 proyectos de integración física con una inversión total superior a US$ 20,500 millones.
Asimismo, Fonplata apoya técnica y financieramente a las iniciativas de desarrollo armónico e
integración en el ámbito de sus países miembros (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay). El
Fondo procura nuevos recursos financieros para potenciar su acción mediante la creación del
Fondepro-Fondo para el Desarrollo de Proyectos de Integración Regional, así como mediante el
financiamiento potencial a través de operaciones de cofinanciamiento con el BID, BNDES y el Banco
de Desarrollo de China.
Tras la culminación del IIRSA el 2010, se prevé una continuación de los procesos en el marco del
UNASUR a través del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento de dicho modelo de
integración.
Desde la perspectiva de la integración fronteriza, el desarrollo de infraestructura procura la facilitación
de pasos para facilitar los movimientos de personas y bienes, así como mejorar las condiciones de
vida de los habitantes de las regiones fronterizas. El plan binacional de desarrollo de la región
fronteriza Ecuador-Perú (Capítulo Ecuador) tiene como rol ordenar la captación de recursos y
promover la adecuada ejecución de sus programas y proyectos, los mecanismos financieros a este
propósito consideran: i) aportes y gestiones directas de los gobiernos de Ecuador y Perú, ii) un fondo
nacional para la paz y el desarrollo, iii) un grupo binacional de promoción de la inversión privada, y iv)
un grupo consultivo de financiamiento internacional Ecuador-Perú. Cabe destacar que los planes
binacionales constituyen foros o instancias de planificación y no mecanismos de ejecución de los
proyectos los cuales se encargan a las Secretarías de Estado de los sectores correspondientes.
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