La refundación de la Patria
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“La refundación de la Patria”, de la teoría a la evidencia El uso de la violencia con fines políticos y electorales es una de las grandes tragedias colombianas. En pleno siglo XXI, cuando celebramos el bicentenario de nuestra independencia, esa tragedia permanece y no está superada ni en su valoración histórica, ni en sus consecuencias más recientes, ni en el acontecer político actual. Este libro reconstruye esa historia trágica de violencia, mafia y política desde los años 90 hasta 2009 y sus efectos sobre la transformación política e institucional de nuestra democracia. Las imágenes de las bombas y los magnicidios del narco terrorismo, de las tomas y secuestros de la guerrilla y de la avanzada paramilitar dejaron en la ciudadanía la sensación fundada de que eran los actores armados ilegales quienes usaban la violencia para promover sus propios fines: frenar la extradición, instaurar un régimen revolucionario, contener a las guerrillas o traficar drogas ilícitas. Sin embargo, la información que ha ido conociendo el país con la desmovilización de guerrilleros y paramilitares y con la llamada parapolítica y farcpolítica ha traído a la escena pública una posibilidad más problemática: que no sólo actores clandestinos e ilegales, sino también actores públicos y legales han usado la violencia y se han beneficiado de la violencia ejercida por otros para avanzar sus propios fines. Cuando en 2005 algunos de los autores de esta investigación publicamos las primeras investigaciones sobre los posibles vínculos entre paramilitares y congresistas, (López, 2005; Arco Iris, 2007) los indicios apuntaban a unos treinta Congresistas y una decena de partidos electos en 2002. A pesar de la airada respuesta de los mencionados y del Gobierno, que nos señalaron de sesgados y exagerados, los hechos y las investigaciones judiciales han demostrado que, lejos de exagerar, nos quedamos cortos. Al iniciar esta investigación, en junio de 2008, la Fiscalía reportó estar investigando 264 funcionarios públicos, 83 de ellos congresistas, por presuntos vínculos con el paramilitarismo. Al cierre de esta publicación, en abril de 2010, la cifra había subido a 400 políticos de elección popular, de los cuales 102 son congresistas. De 87 de los 102 Congresistas investigados se han recopilado pruebas en los procesos que adelanta la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía, así como también de procesos contra 109 servidores públicos, 324 miembros de la fuerza pública y de otros 5.766 casos de ciudadanos involucrados con las actividades criminales del narcoparamilitarismo, como lo muestra el siguiente gráfico.1 1 Oficina del Alto Comisionado para la Paz y la Reintegración, Informe Ejecutivo, Mayo de 2010. Esas cifras, reveladas por la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación, indican que una tercera parte de los Alcaldes, Gobernadores y Congresistas de Colombia de la última década pudieron haber sido promovidos por el narco paramilitarismo y que cogobernaron con ellos, y otros con las guerrillas. Esa cantidad de altos dignatarios y servidores públicos investigados ha puesto también de presente que los ilegales no eran tan clandestinos ni aislados como se creía, sino que han contado con toda una gama de personas “de bien” y una enorme estructura política para promover sus objetivos, en todos los niveles territoriales, políticos e institucionales. Dado el acumulado de evidencia académica, empírica y judicial sobre las diferencias de propósito, método y alcance de la intervención política y electoral de diferentes grupos armados ilegales y políticos, el objetivo central de esta investigación es contribuir a la comprensión de cómo se dio y qué efectos trajo la penetración y transformación violenta e ilegítima de la política y la institucionalidad colombiana por la influencia de diferentes grupos armados ilegales y del narcotráfico, tanto en cada departamento como a nivel nacional, desde mediados de los años 90. Al momento de cerrar esta publicación, 25 de los 102 congresistas investigados por vínculos con organizaciones armadas ilegales habían sido condenados. Aunque el número de sentencias todavía es bajo, las evidencias encontradas en los procesos judiciales superan de lejos las hipótesis más osadas que se tenían sobre la magnitud e implicaciones de esos vínculos entre políticos, funcionarios públicos y organizaciones criminales. ESTADO JUDICIAL DE LOS PROCESOS POR PARAPOLÍTICA CONTRA CONGRESISTAS O EXCONGRESISTAS TIPO DE DECISION NOMBRE 1 ERICK MORRIS TABOADA 2 LUIS EDUARDO VIVES 3 MAURICIO PIMIENTO 4 JUAN MANUEL LOPEZ CABRALES 5 REGINALDO MONTES 6 Dixon Tapasco 7 Alvaro Araujo 8 Karelly Lara (lista Cerrada) SENTENCIA CONDENATORIA 9 Ricardo Elcure Chacón 10 Alvaro Garcia 11 Gonzalo Garcia 12 Vicente Blel 13 Fredy Sánchez 14 Jorge Enrique Ramírez 15 Rodrigo Burgos 16 César Augusto Andrade 1 Miguel de la Espriella 2 Jorge Luis Caballero 3 Alfonso Campo Escobar 4 Dieb Maloof SENTENCIA CONDENATORIA ANTICIPADA 5 Emilio Enrique Angel 6 Carlos Arturo Clavijo 7 Muriel Benito Rebollo 8 Rocio Arias 9 Eleonora Pineda 1 Jorge Ignacio Morales 2 Pompilio Avendaño 3 Guillermo Gaviria SENTENCIA ABSOLUTORIA 4 Luis Fernando Velasco 5 Alfredo Ape Cuello 6 Jairo Fernández Quessep 1 JOSE DE LOS SANTOS NEGRETE PRECLUSIONES 2 Miguel Angel Duran 1 Gabriel Zapata 2 Myriam Paredes 3 Eduardo Enriquez Maya AUTO INHIBITORIO 4 Juan Manuel Corzo 5 Guillermo Rivera 6 Iván Díaz Mateus 1 Ruben Dario Quintero 2 Alvaro Moron 3 Miguel Pinedo 4 Humberto Builes Correa 5 Jorge Castro 6 Miguel Angel Rangel 7 Ciro Ramirez LLAMADO A JUICIO 8 Oscar Wilches 9 Rodrigo Roncallo 10 Luis Alberto Gil 11 Carlos García 12 Juan Carlos Martinez 13 Odín Sanchez 14 Juan Pablo Sanchez 15 Edgar Ulises Torres 1 William Montes Archivado 2 Jairo Merlano INVESTIGACION PRELIMINAR O 46 INSTRUCCIÓN Varios Fuentes: Corte Suprema de Justicia, Fiscalía General de la Nación y Prensa ENTIDAD Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Fiscalía - Juez Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Fiscalía - Juez Corte Suprema de Justicia Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Fiscalía - Juez Corte Suprema de Justicia Fiscalía Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Fiscalía Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Fiscalía Fiscalía Fiscalía Fiscalía Fiscalía Corte Suprema de Justicia Fiscalía Fiscalía Corte Suprema de Justicia Fiscalía Fiscalía Fiscalía Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia Fiscalía Fiscalía CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Y FISCALIA Sumando información judicial, electoral, política y del conflicto armado, esta investigación reconstruyó, de una parte, la trayectoria y estructura política y electoral de los 102 congresistas investigados por vínculos con ilegales, y, por otra, la operación violenta e injerencia política de actores armados ilegales, para analizar la influencia conjunta que tuvieron en la transformación del mapa electoral regional y nacional. Ese acervo de información nos permitió también comparar la capacidad de penetración del narcotráfico y otros actores armados ilegales en las instituciones políticas, en particular en el Congreso, y analizar las diferencias en método y resultados de dicha injerencia. Cuando el narcotraficante Pablo Escobar se hizo elegir a la Cámara de Representantes por Antioquia en 1982, entró como suplente de una lista con 16.650 votos, que equivalían al 0.2% del total de votos depositados por el Senado ese año. Pese a haber sido electo, o más bien por ello, Pablo Escobar fue denunciado por la prensa, por el Gobierno y Ministro de Justicia de la época y tuvo que dejar su curul al año siguiente. El entonces jefe del Cartel de Medellín pasó a la clandestinidad y fue fuertemente perseguido por el Estado hasta que fue dado de baja en 1993. En 1994, con el llamado Proceso 8.000, se comprobó que el Cartel de Cali penetró de manera masiva el Congreso y la campaña Presidencial. Los condenados por el Proceso 8.000 obtuvieron el 12% de las curules con cerca de 900.000 votos, equivalentes al 8% de la votación de Senado. Si se suman algunos investigados no condenados, se llega hasta al equivalente al 12% de la votación de Senado. Además de penetrar el Congreso, el Cartel de Cali fue determinante en la victoria presidencial de Ernesto Samper, cuya campaña financió con varios millones de dólares. En 2002, los congresistas electos con apoyo del narco paramilitarismo obtuvieron el 34% de las curules y más de dos millones de votos, equivalentes al 25% de la votación de Senado. Ocho de cada diez de esos congresistas entraron a hacer parte de la coalición del Presidente Uribe y cogobernaron con él desde entonces. En 2006, casi todos los congresistas de la parapolítica se reeligieron y mantuvieron la misma proporción y representatividad dentro de la coalición de gobierno. Tanto los datos de la fuerza pública como las investigaciones judiciales confirman que las guerrillas tuvieron una influencia electoral más limitada al ámbito local y que más que ayudar a elegir, las Farc primordialmente sabotearon las elecciones y asesinaron y secuestraron a centenares de políticos, entre ellos más de una decena de congresistas. Según la Policía Nacional, el 70% de hechos de violencia contra el sector político entre 1997 y 2007 fueron realizados por la guerrilla; 55% por las Farc y 14% por el ELN. La justicia por su parte reporta que el 4% de los congresistas electos desde 2002 han sido investigados por recibir apoyo de la guerrilla para su elección y no más de 10 investigaciones cursan en la Fiscalía por los mismos hechos contra otros políticos. Por el contrario, el paramilitarismo es responsable de sólo el 7% de hechos violentos contra políticos, pero el responsable del 96% de las investigaciones contra políticos por recibir su apoyo electoral, según los reportes de la Fiscalía General y la Corte Suprema de Justicia. Hechos de violencia contra el sector político Años / Procesos electorales Homicidios Secuestros Atentados 1.997 165 431 153 1.998 76 307 67 2.000 97 118 27 2.002 144 124 63 2.003 132 42 36 2.006 81 14 27 2.007 88 17 63 Totales 783 1.053 436 % del total 34% 46% 19% Fuente: Policía Nacional Total hechos 749 450 242 331 210 122 168 2.272 100% Autoría de los hechos de violencia contra el sector político Año/Grupo autor FARCdel delito ELN EPL AUC Narco ERP Del Común Indeterminado 1.997 505 75 11 40 118 1.998 217 139 10 7 2 5 70 2.000 71 49 9 51 5 57 2.002 207 36 8 32 2 2 44 2.003 108 13 46 10 33 2.006 49 3 2 2 39 27 2.007 83 3 1 19 62 Totales 1.240 318 27 149 5 12 110 411 % del total 55% 14% 1% 7% 0,2% 1% 5% 18% Fuente: Policía Nacional INVESTIGACIONES POR CASOS DE "FARC-POLÍTICA No. 1 2 3 4 5 Nombre Reservado en expediente Reservado en expediente Reservado en expediente Reservado en expediente Reservado en expediente Calidad o cargo del implicado Ex Gobernador Educadora Agente de Policia Ex Alcalde de Arauca Ex Representante a la Cámara 8 Reservado en expediente Reservado en expediente Reservado en expediente 9 Reservado en expediente 10 Reservado en expediente Alcalde 1)Presunto miembro FARC 2)Candidato Asamblea 3)Secretario Gobierno Deptal. 4)y5) posibles miembros FARC 11 Piedad Córdoba 12 Wilson Borja 6 7 Ex Gobernador del Tolima ex político Alcalde de Milán Lugar de los Grupo hechos(Municipio Ilegal/Guerrilla y Departamento) Fecha de los hechos Estado de la Investigación Preliminar, delito por Guerrilla Tolima 2007 determinar Instrucción por FARC-Frente 18 Ituango-Antioquia rebelión Instrucción por FARC-Frente 18 Ituango-Antioquia 2004 rebelión Preliminar por FARC Arauca 2007 reelión Preliminar por FARC Arauca 2007 rebelión Preliminar por concierto para Indeterminada Indeterminada delinquir Instrucción por FARC Venezuela Indeterminada rebelión Preliminar por FARC Milán/Caquetá Indetermindada rebelión FARC-Frente XXV PurificaciónTolima Años 2001 a 2003 FARC Pasto y La CruzNariño Por establecer Senador Partido Liberal FARC Antioquia Por establecer FARC Bogotá Por establecer 13 Luis Fernando Almario Representante Polo Democrático Representante Movimiento de Particiapción Popular FARC Caquetá Por establecer 14 Luis Fernando Velasco 15 Edgar Ulises Torres 16 Pedro Nelsón Pardo Senador Partido Liberal Representante Cambio Radical Representante FARC ELN FARC Cauca Chocó Guanía Por establecer Por establecer Por establecer 17 Alexander Lopez Maya Senador Polo Democrático FARC/ELN Valle Por establecer Representante a la Cámara, Partido Liberal FARC Cauca Por establecer Senador Partido Liberal FARC Huila Por establecer 18 Gema López 19 Carlos Julio González 20 Cielo González Villa Ex Alcaldesa Neiva FARC Huila Por establecer 21 Isaac Paez Lopez Ex Candidato a la Alcaldia de Cartagena del Chaira, Polo Democrático FARC Caquetá Por establecer FARC FARC FARC FARC FARC FARC Bolívar Por establecer Por establecer Por establecer Por establecer Por establecer Por establecer 22 Jorge Luís Montes Concejal de Carmen de Bolívar, Cambio Radical 23 Alvaro Leiva Ex Asesor de Paz 24 Lázaro Viveros Ex Asesor de Paz 25 Carlos Lozano Director del Semanario Voz 26 William Parra Periodista 27 Liliana Obando Fensuagro Fuente: Fiscalía General de la Nación y Corte Suprema de Justicia a Julio 2009 Preclusión de enero de 2009 por concierto para delinquir Indagación por concierto para delinquir Investigación preliminar en curso de parte de la CSJ Investigación preliminar en curso de parte de la CSJ Instrucción Investigación preliminar en curso de parte de la CSJ Llamado a Juicio Investigación Previa Investigación preliminar en curso de parte de la CSJ Investigación preliminar en curso de parte de la CSJ Investigación preliminar en curso de parte de la CSJ Investigación preliminar Fiscalía Décima de Florencia le dictó orden de captura Preliminar, delito por determinar Preliminar Preliminar Preliminar Preliminar Preliminar El ELN es el grupo ilegal que más ha mezclado violencia contra unos y apoyo electoral contra otros. En algunas regiones, como Arauca, llegó a capturar la administración local y regional al mismo estilo de los grupos paramilitares, y en otras, como el Magdalena Medio, mayoritariamente se opuso a que líderes sociales participaran en las elecciones locales y atacó a quienes resultaron electos, señalándolos de ser cercanos a los paramilitares. Las diferencias de objetivo y estrategia de los grupos armados ilegales, su carácter pro o anti estatal y el capital social al que accedieron y acumularon explican los alcances tan disímiles entre lo que se conoce como parapolítica, farcpolítica y elenopolítica, como se explica en detalle en el capítulo de Arco Iris de ésta publicación. Esas diferencias de propósito, método y alcance en la intervención política y electoral de grupos armados ilegales han sido verificadas también por otras investigaciones académicas. Por ejemplo, el Profesor Rodrigo Losada de la Universidad Javeriana, había analizado la racionalidad de las Farc para boicotear o participar en las elecciones locales del año 2000, en pleno proceso del Cagúan, en diferentes zonas, según su nivel de interés e influencia territorial (Losada, 2001). También analizó tres tipos de estrategias político electorales usadas por grupos paramilitares en las elecciones del 2002 (Losada, 2006) llegando prácticamente a las mismos hallazgos de investigaciones periodísticas previas (López, 2005). Aunque los hallazgos de las primeras investigaciones de parapolítica hechas desde organizaciones sociales (López 2005, 2007 y Arco Iris 2007) han sido rebasados por las investigaciones judiciales, sus estándares metodológicos han sido fuente de crítica y controversia (Gaviria, 2007). Infortunadamente, con excepción de los trabajos citados del Profesor Rodrigo Losada, la academia nacional no ha producido, hasta hora, investigaciones con sus estándares de calidad que validen o invaliden los hallazgos de los investigadores sociales. Por fortuna, la academia internacional sí lo ha hecho. Los profesores Daron Acemoglu del Massachussetts Institute of Technology y James Robinson de la Universidad de Harvard con el apoyo de Rafael Santos Villagrán de la Universidad de Yale, realizaron una investigación académica, que con sólidas bases conceptuales y econométricas no sólo corroboran los hallazgos de las investigaciones nacionales de parapolítica sino que llega a conclusiones más profundas: “Nuestro modelo parte de la observación que en una democracia actores armados no estatales (en nuestro contexto, paramilitares), pueden controlar el comportamiento electoral de los ciudadanos. Dado que los paramilitares tienen preferencias sobre las políticas, cuando ellos deciden intervenir en la política, se reducen los incentivos de los políticos apoyados por estos grupos para eliminarlos. El modelo predice que en áreas sin paramilitares las políticas están focalizadas hacia los ciudadanos, mientras que en áreas donde hay paramilitares las políticas se dirigen hacia las preferencias de éstos. Esto implica que en áreas con paramilitares los ciudadanos obtienen menos bienes públicos (y otras políticas que ellos valoran). El modelo además implica que los paramilitares van a tender a persistir en la medida en que produzcan votos para los políticos que prefieren -en el caso colombiano, para el Presidente Álvaro Uribe—y que este efecto es más fuerte en áreas donde estos políticos de otro modo no les habría ido tan bien. Así, actores armados ilegales no estatales pueden persistir porque ellos pueden tener una relación simbiótica con políticos específicos que detenten poder: los paramilitares dan votos a los políticos con preferencias relativamente cercanas a ellos, mientras que los políticos a los que ellos ayudan a ser elegidos implícitamente o explícitamente apoyan leyes o políticas que estos grupos prefieren. Investigamos empíricamente las implicaciones de nuestro modelo utilizando la experiencia colombiana reciente donde dos principales actores armados no estatales, las “izquierdistas” guerrillas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC y las “derechistas” fuerzas paramilitares, las cuales en 1997 se agruparon en las Autodefensas Unidas de Colombia AUC, han delineado el panorama político reciente. En primer lugar damos evidencia de que los paramilitares, aunque curiosamente no las FARC, han influido de forma sistemática los resultados electorales. En particular, después de que las AUC se involucraran en la política en el 2001, la presencia de los paramilitares en un municipio está relacionada con el surgimiento de “terceros partidos” no tradicionales. (Esto es, partidos diferentes a los liberales, a los conservadores, y a los socialistas), los cuales son ampliamente reconocidos por estar directa o indirectamente relacionados con paramilitares. (Ej. Lopez, 2007, Valencia, 2007) También encontramos que la presencia paramilitar está asociada con una gran concentración de votos dentro de un municipio en elecciones legislativas y con gran apoyo para el Presidente Álvaro Uribe, quien ha promulgado varias políticas alineadas con las preferencias de los paramilitares, en las elecciones presidenciales. … La principal predicción de nuestro modelo es que los paramilitares deben persistir más donde ellos dan votos a los representantes del Ejecutivo que ellos prefieren, particularmente en áreas donde a estos políticos no les habría ido tan bien. Esto pasa porque eliminar a los paramilitares podría implícitamente costar valiosos votos en una elección. También mostramos que las correlaciones entre los datos es ampliamente consistentes con esta predicción. Finalmente, examinamos las votaciones en el Senado de la legislación para cambiar la Constitución para remover el límite de un período presidencial y permitir la re-elección presidencial para ilustrar un posible canal “quid pro quo” entre legisladores elegidos en áreas altamente paramilitarizadas y el Ejecutivo. Encontramos evidencia de que entre mayor es la proporción de votos obtenidos por una lista al Senado en zonas altamente paramilitarizadas, mayor es la probabilidad de que ese Senador vote a favor de remover el límite del período presidencial. La columna 2 de la Tabla 1 muestra que de aquellos que la votaron, todos excepto 2 3, de nuestros “top 20” senadores votaron a favor de la reelección.” Tomado de: Acemoglu, Daron, Robinson, James A., Santos, Rafael J (2009) “The Monopoly of Violence: Evidence from Colombia”. Traducción propia. Texto original: 2 “Our model begins from the observation that in a democracy non-state armed actors (in our context, paramilitaries) can control citizens‟ voting behavior. Since paramilitaries naturally have preferences over policies, when they choose to become involved in politics, this reduces the incentives of the politicians they favor to eliminate them. The model predicts that in nonparamilitary areas policies are targeted at citizens while in paramilitary areas they cater to the preferences of paramilitaries. This implies that in paramilitary areas citizens obtain fewer public goods (and other policies they value). The model further implies that paramilitaries will tend to persist to the extent that they deliver votes to politicians they prefer -in the Colombian case, to President Álvaro Uribe- and that this effect is stronger in areas where these politicians would have otherwise not done as well. Thus non-state armed actors can persist because they can be in a symbiotic relationship with specific politicians holding power: paramilitaries deliver votes to politicians with preferences relatively close to theirs, while politicians they helped elect implicitly or explicitly support laws and policies that they prefer. We empirically investigate the implications of our model using the recent Colombian experience, where two main non-state armed actors, the „left-wing‟ Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-The Revolutionary Armed Forces of Colombia) and „right-wing‟ paramilitary forces, which in 1997 coalesced into the Autodefensas Unidas de Colombia (AUCUnited Self-Defense Organization of Colombia), have shaped the recent political landscape. We first provide evidence that paramilitaries, though interestingly not the FARC, have systematically influenced electoral outcomes. In particular, after the AUC got involved in politics in 2001, the presence of paramilitaries in a municipality is correlated with the rise of non- Además de los trabajos ya mencionados, en lo restante de esta introducción se describirá el marco teórico general por el que se orientó esta investigación, el contenido general y los principales hallazgos de cada uno de los capítulos de esta publicación, así como los desafíos que tales hallazgos plantean al marco teórico y analítico en que se basó. traditional „third parties‟ (that is, parties other than the Liberals, the Conservatives, and the Socialists), which are widely recognized to be often directly or indirectly associated with the paramilitaries (e.g., Lopez, 2007, Valencia, 2007). We also find that paramilitary presence is also associated with a greater concentration of votes within a municipality in legislative elections and with greater support for President Álvaro Uribe, who has enacted several key policies in line with the preferences of the paramilitaries, in the presidential elections. … The main prediction of our model is that paramilitaries should persist more where they deliver votes to the executive that they prefer, particularly in areas where this politician would otherwise not do well. This is because eliminating paramilitaries would implicitly cost valuable votes in the election. We show that there is a fairly robust correlation in the data consistent with this prediction. Finally, we examine the roll-call votes in the Senate on the legislation for changing the Constitution to remove the one-term limit and allow presidential re-election to illustrate a possible channel for the „quid pro quo‟ between legislators elected from high paramilitary areas and the executive. We find evidence that the greater was the proportion of votes a senator‟s list obtained in high paramilitary areas, the greater was the likelihood of the senator to vote in favor of removing the term limit. Column 2 of Table 1 shows that of those who voted all but three of our „top 20‟ senators voted in favor of re-election.3 3. There is no direct evidence that President Uribe is in some formal ‘coalition’ with paramilitaries, and we do not argue or believe that he is; in fact, the politicians in our theoretical model are not in such a coalition either. What matters is that President Uribe’s relatively conservative policies are closer to those preferred by the paramilitaries, who have strong conservative leanings and thus naturally have an interest in maintaining him in power. Some of our theoretical and empirical results then exploit the fact that he may take this into account in several of his key decisions. Dos marcos conceptuales sirvieron de principales referencias a esta investigación. De una parte el análisis sobre autoritarismos sub nacionales desarrollado por Edward Gibson (Gibson 2004) y de otra el análisis sobre Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado desarrollado por Luis Jorge Garay (Garay et al, 2008). Aunque el texto del profesor Gibson se concentra en el análisis de estrategias de resistencia política de actores provinciales de México y Argentina –que no incurrieron en métodos violentos y menos mafiosos, como en Colombia- ante procesos democratizantes desde el centro federal, su texto nos sirvió como referencia para tratar de entender y analizar las estrategias de resistencia que desarrollaron las elites regionales colombianas para contener la apertura del sistema político derivada de la elección popular de alcaldes y de las reformas del proceso constituyente de 1991, así como las motivaciones que condujeron a su alianza estrecha con narcotraficantes y otros actores armados ilegales. Gibson inicia su análisis resaltando que una característica de casi todos los regímenes democráticos es que ni las instituciones ni las prácticas democráticas están distribuidas uniformemente a lo largo del territorio y que por lo tanto la “política territorial”, entendida como la manera como se libra la lucha política a lo largo del territorio, es determinante en la configuración política e institucional resultante. Colombia se enmarca perfectamente en esa heterogeneidad con por lo menos tres ingredientes adicionales: la economía ilícita del narcotráfico, el conflicto armado y la falta del monopolio estatal de la fuerza y la justicia. En menos del 40% del territorio colombiano se concentra cerca del 70% de su población y producción económica legal. Pero en el 60% del territorio, que alberga a no más del 20% de la población, se concentra el origen del 100% de la economía ilegal del narcotráfico y de formas de crimen organizado y armado que operan tanto en el territorio rural como en el urbano. Ese desbalance territorial e institucional permite órdenes socioeconómicos muy diversos y prácticas políticas e institucionales muy heterogéneas en diferentes regiones del país. (Duncan, 2007) Esos factores hacen, entre otros, que los actores políticos y sociales en Colombia tengan preferencias y formas de actuación más o menos proclives o de resistencia no sólo a ciertas formas de operación o reforma desde el centro nacional, sino incluso a una operación institucional meramente legal y legítima. Gibson analiza dos casos en detalle, uno del PRI en México y otro del Justicialismo en Argentina, y concluye que son tres las principales estrategias que usan los actores provinciales para resistir intentos de democratización desde el centro federal: 1. La parroquizalización del poder, 2. La nacionalización de la influencia y 3. La monopolización de los vínculos institucionales entre el orden subnacional y el nacional. Por razones de espacio no profundizo en los detalles conceptuales de cada una, aunque invito al lector a consultar en detalle el magnífico texto del Profesor Gibson. Para efectos de este libro me limito a proponer que las motivaciones y estrategias usadas por actores políticos colombianos en el periodo de estudio de esta investigación, se enmarcan en el tipo de motivaciones y estrategias que según Gibson usan elites provinciales para resistir procesos nacionales de democratización y que dan lugar al llamado autoritarismo sub nacional. Por ejemplo, aunque el pacto frentenacionalista debía finalizar en los 70s, la mayoría de las elites bipartidistas se resistieron a la competencia electoral de movimientos independientes o de izquierda y a soltar el monopolio del manejo estatal local y nacional. Esa resistencia se enmarca en las estrategias de parroquialización del poder y monopolización de los vínculos institucionales entre el orden subnacional y el nacional que describe Gibson. Sin embargo, esa resistencia no se hizo sólo por métodos políticos sino también violentos como lo demuestra el aniquilamiento de la Unión Patriótica y el asesinato de las principales figuras de fuerzas políticas emergentes que desafiaban el statu quo de las fracciones bipartidistas regionales y las ambiciones emergentes de la mafia. En ese cruce de intereses y de formas de resistencia políticas y mafiosas quedaron las vidas de Luis Carlos Galán y el Nuevo Liberalismo, de Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo y de la Unión Patriótica, de Carlos Pizarro y la AD M19 y de miles de ciudadanos y líderes sociales y políticos que promovían una apertura política del sistema y una confrontación a los intereses de la mafia. Aunque esa estela de resistencia política y violenta venía desde los 80s, otros procesos que se consolidaron a lo largo de la década de los 90s crisparon aún más esas formas de resistencia regional, o de autoritarismo subnacional en Colombia, como por ejemplo, las reformas derivadas del proceso constituyente de 91, en particular la modificación del sistema partidista y a los tipos de cargos y de elección popular y los procedimientos para su elección. Además de la elección popular de alcaldes que se aprobó desde 1986, varias de las reformas de la Constitución del 91 tuvieron por propósito explícito permitir la entrada de nuevos jugadores y espacios de competencia electoral, y reducir las fuentes de poder excluyente de las elites regionales y bipartidistas. Decisiones derivadas del proceso Constituyente de 1991 como facilitar la creación de nuevos partidos políticos, posibilitar mayores garantías electorales, como el tarjetón y la financiación pública de campañas, la creación de nuevos cargos de elección popular como por ejemplo curules en Cámara para los antiguos territorios nacionales y las gobernaciones, y el cambio de la forma de elección del Senado, de una circunscripción regional a una nacional, tenían como objetivo abrir y democratizar el sistema político y dar mayores garantías para la competencia electoral. Esos cambios sólo fueron posibles porque se tomaron en una Asamblea Constituyente donde la composición regional y partidista del poder político era sustancialmente diferente a la que tenía el Congreso, pero implicaron un malestar y remezón político enorme entre las fuerzas que hasta entonces ostentaban el poder. Un ejemplo de ese remezón, fue el cambio de la circunscripción electoral del Senado. En primer lugar el Senado pasó de tener 114 curules, electas por circunscripción departamental, a tener sólo 100, electas por circunscripción nacional. Además de tener un menor número de curules a repartir, la circunscripción nacional provocó la pérdida de representación proporcional para todas las regiones, con fuertes disparidades entre departamentos. Si los senadores electos se clasifican entre senadores de origen departamental cuando obtienen más del 50% de su votación en un departamento, y senadores nacionales si no logran dicho porcentaje en un solo departamento, se encuentra que el 42% de los senadores electos después de la reforma de 1991 se considerarían nacionales, y el 58% serían senadores de origen electoral departamental, mientras que hasta 1990, antes de la reforma constitucional, éstos últimos representaban el 100%. Sin embargo, la tajada de senadores nacionales se redujo drásticamente en 1994, cundo sólo el 18% de los Senadores electos fueron nacionales, y luego se estabilizó por lo bajo: en 1998 fueron el 19%, en el 2002 el 23% y en el 2006 el 26%. ¿Qué departamentos ganaron y perdieron curules en ese proceso de cambio y en el posterior ajuste? Mientras que Caquetá, Quindío y Chocó no volvieron a tener representación en el Senado (Quindio recuperó una curul en el 2010), Antioquia, Valle, Santander y Norte de Santander bajaron su nivel de representación inicial y luego lo recuperaron parcial o totalmente. Cesar, Magdalena y Bolívar sólo recuperaron en el 2002 el mismo número de curules que tenían en el Senado de 1990. Prácticamente todos los Senadores electos por esos tres departamentos en 2002 fueron protagonistas del proceso judicial de parapolítica. Meta, Risaralda y Huila sólo recuperaron el número de curules de 1990 en el 2006, y varios de ellos también terminaron involucrados en los procesos de parapolítica. Un caso particular es Atlántico, al que le fue mejor después de la reforma que antes, pasó de cinco curules en el Senado del 90 a nueve en el 98, en pleno apogeo de los caciques bipartidistas costeños y del proceso 8.000. También Sucre es un caso curioso. El célebre político sucreño Álvaro García Romero no salió electo al Senador en 1990, pero supo adaptarse a las reformas del 91, y fue electo Senador desde 1992 y fue incrementando su caudal electoral a partir de 1994, año en el cual Sucre incrementó su número de curules en Senado de tres a cuatro, una de las cuales fue investigada en el proceso 8.000 y otra condenada en el mismo proceso. Dada la coincidencia en algunos departamentos entre perdida inicial de curules luego de la reforma en el 91 y su posterior recuperación en los años electorales del proceso 8.000, 1994, y la parapolítica, 2002 y 2006, estos datos refuerzan la hipótesis de que esos cambios pueden ser resultado de la combinación de legítimas formas de ajuste al nuevo sistema, pero también de formas ilegítimas de resistencia electoral y armada a las reformas del 91, en particular a la nacionalización de la circunscripción de Senado, en reacción a lo cual las elites políticas forzaron su posterior tendencia a la regionalización. Además de ese elemento, otros factores que también reforzaron los miedos e intereses que unieron a parte de las elites políticas con las redes mafiosas y paramilitares de sus regiones fueron por ejemplo, la perdida, en 1986, del estatus legal de las organizaciones de Autodefensa, que habían servido de cobertura a estructuras armadas de autodefensa de gamonales y narcotraficantes, y su posterior restablecimiento, entre 1994 y 1997 con las llamadas Convivir. También el crecimiento y fusión del narcotráfico tanto dentro de los paramilitares como de la guerrilla y su expansión armada y territorial, así como la eliminación de la extradición en 1991 y su posterior restablecimiento en 1997. Todos estos factores se exploran en detalle en el capítulo de Arco Iris. Por ahora baste decir que de ellos se derivaron necesidades e intereses mutuos y complementarios entre elites políticas, mafiosas y armadas. Unos necesitaban defenderse y otros contaban con chequera y ejércitos para ofrecer protección. Unos tenían presencia en instancias políticas regionales y nacionales y los otros necesitaban llegar a esas instancias para proteger su negocio, evitar la extradición y hacer valer sus intereses. Ambos tenían ventajas comparativas de operación en ámbitos locales y regionales, pero amenazas y resistencias en actores e instancias de poder nacional e internacional. En ese contexto, los métodos de resistencia política que Gibson reseña en sus casos de estudio y los métodos de resistencia violenta que caracterizan el caso Colombiano, confluyeron en lo que años después conoceríamos como la parapolítica. En esa complementariedad de intereses, se pasó de métodos de resistencia política, como la llamada operación avispa del Partido Liberal a inicios de los 90s, como una estrategia para maximizar los votos de sus maquinarias locales y contrarrestar la competencia electoral de nuevos movimientos, a la aún más sofisticada operación avispa que hicieron parapolíticos y narco paramilitares, sumando masiva coacción armada y fraude electoral para diseñar e imponer sus propios distritos electorales, y así maximizar el número de curules que podían obtener en el Senado en 2002. Paradójicamente el Partido Liberal terminó víctima de su propio invento, en la medida en que su operación avispa fue usada en la parapolítica para independizar fracciones internas del Partido Liberal en lo que luego serían los nuevos partidos de la parapolítica de la era uribista: Colombia Democrática, Colombia Viva y Alas, entre otros. Tanto la operación avispa Liberal como la narcoparamilitar son ejemplo de estrategias de parroquizalización del poder, como las que describe Gibson. Esa parroquialización del poder local se combinó con estrategias de nacionalización de la influencia, por ejemplo, hacer alianzas electorales mediante las cuales el narcoparamilitarismo logró que el 35% de los senadores electos en 2002 fueran sus aliados y entraran a formar parte de la coalición nacional gubernamental del Presidente electo ese mismo año. Desde allí se aseguraron de que se realizara un proceso de paz con el narcoparamilitarismo y aprobaron la Ley de Justicia y Paz que sirvió de marco legal al mismo. También lograron quedarse con cuotas burocráticas en varios Ministerios e incluso con el Departamento de Inteligencia de la Presidencia, el DAS. Como parte de la coalición gubernamental, los parapolíticos tuvieron mayor espacio y legitimidad política para consolidar estrategias de monopolización de los vínculos institucionales entre el orden subnacional y el nacional. Por ejemplo, mantuvieron o incrementaron su representación electoral en Alcaldías y Gobernaciones, impusieron a sus allegados en instancias regionales del Ejecutivo Nacional, como las Universidades Públicas y las Corporaciones Autónomas Regionales y penetraron también instancias regionales de carácter judicial y de seguridad, como las Direcciones Seccionales de la Fiscalía y el DAS. Las monografías Departamentales que hacen parte de esta publicación describen la combinación de esos tipos de estrategias en cada Departamento y la manera como actores legales e ilegales transformaron el mapa electoral de cada departamento y luego desarrollaron procesos de captura y cooptación de instituciones públicas locales, regionales y nacionales. La otra fuente conceptual de ésta investigación es el libro La captura y reconfiguración cooptada del estado en Colombia, de Luis Jorge Garay, Eduardo Salcedo, Isaac de León Beltrán y Bernardo Guerrero (Garay et al, 2008). En él los autores recuerdan que la teoría económica clásica sobre captura del estado se enfoca en la captura normativa y de rentas con fines económicos3. De acuerdo a Garay et al, la captura del Estado, en su visión económica clásica, se define como “la acción de individuos, grupos o firmas, en el sector público y privado, que influyen en la formación de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas de gobierno, para su propio beneficio como resultado de provisiones ilícitas y no transparente de beneficios privados otorgados por funcionarios públicos” (Garay et al, 2008, p.16). Esa teoría clásica supone que es el regulado el que captura a su regulador normativo con propósitos fundamentalmente económicos, en los que “prevalece la estrategia de extraer ‘rentas del Estado para el beneficio de individuos privados, firmas o sectores mediante la distorsión del marco legal y regulatorio’” (Garay et al, 2008, p. 18). En sentido más complejo, la teoría de captura del estado, CdE, propuesta por Garay et al, supera el enfoque de la captura regulatoria con fines fundamentalmente económicos. La teoría de CdE alude también “a la captura legislativa y jurisdiccional en la generación e interpretación [y aplicación] de leyes, decretos y políticas públicas en general.” También incluye un factor diferencial importante: que quienes participan en procesos de captura estatal pueden ser no sólo actores legales con intereses particulares, sino también actores ilegales con intereses criminales. En éste último caso, supone que usualmente son los ilegales los que capturan a los legales; que son los violentos los que instrumentalizan la política y capturan el Estado para sus fines criminales. Aunque reconoce que los procesos de CdE también pueden originarse en actores legales que instrumentalizan la ilegalidad y la violencia, supone que este sentido de la captura es menos frecuente. Por último, supone que el objeto de esa captura no es meramente económico, sino también penal, político y social. Dicho de otra forma, los que capturan no sólo aspiran al poder y la riqueza, también aspiran a reducir su riesgo de exposición penal (el riesgo de ser develados, capturados y juzgados) e incrementar su legitimidad política y reconocimiento social. Además, Garay y los demás autores, desarrollan el concepto de reconfiguración cooptada del estado, RCdE, y lo definen como “la acción de organizaciones legales e ilegales que mediante prácticas ilegítimas, buscan modificar, desde adentro, el régimen político de manera sistemática e influir en la formación, modificación e interpretación y aplicación de las reglas de juego y de las políticas públicas, para obtener beneficios sostenibles y lograr que sus intereses sean validados política y legalmente, y legitimados socialmente en el largo plazo, aunque estos no obedezcan al interés rector del bienestar social.” (Garay et al, 2008, p.96) 3 Ver: Becker, 1976; Stigler, 1971; World Bank, 2000; Hellman y Kaufmann, 2001 Por definición la CdE que propone Garay et al es un proceso desde fuera del sistema, mientras que la RCdE es un proceso desde dentro del sistema. En ambos casos, son procesos que pueden involucrar actores, métodos e intereses legales e ilegales, legítimos e ilegítimos, y en los cuales los roles de los participantes pueden cambiar de capturador/cooptador a capturado/cooptado o como facilitador o actor de resistencia a procesos de CdE o RCdE. No necesariamente los procesos de CdE y RCdE son secuenciales y lineales. Puede haber CdE en todos los niveles territoriales (local, regional y nacional), relacionados o independientes, realizados por los mismos actores o por actores distintos, con diferentes motivaciones, dependiendo del margen de autonomía de definición de reglas o de operación de ellas. La evidencia judicial, electoral y mediática de la guerrillopolítica y sobre todo de la narco y parapolítica que recogió esta investigación, demuestra que, a diferencia de lo supuesto en ésta teoría, las formas de captura invertida, de los legales hacia los ilegales, de las elites que instrumentalizan la violencia y el narcotráfico para sus propios fines y conveniencia, son menos excepcionales y más corrientes de lo que prevé la teoría de Garay y su equipo. De otra parte, la evidencia empírica de este trabajo ratifica que tanto los procesos de CdE como de RCdE no sólo tiene objetivos económicos, sino también de reducción penal y legitimación política y social. Así lo corrobora el hecho de que como alcances en los niveles ejecutivos, legislativos y jurisdiccionales del poder público. Para algunos actores del proceso de captura alcanzar legitimidad es crucial, para otros es irrelevante. Los hallazgos coinciden con los supuestos teóricos en cuanto a que las formas de captura invertida, y también de captura usual, incrementan la exposición penal tanto de los actores supuestamente legales, como los políticos, como de sus aliados ilegales, narcotraficantes y grupos armados ilegales, y que a ambos se les ejecuta parte de ese riesgo. Sin embargo, la evidencia indica que los legales usualmente logran minimizar su exposición penal, mientras que tienen ventajas para maximizar y ejecutar el riesgo de exposición penal de sus socios ilegales. Los ilegales, además, tienen serios problemas de “riesgo moral” típicos de la relación agente/principal para hacer cumplir a los políticos su parte de lo pactado. Aunque los ilegales tienen en teoría el recurso diferencial y eficaz del chantaje y la violencia, los políticos también acceden a esos recursos por otras vías y no dudan en usarlos. Son usualmente los políticos, no sus socios ilegales, quienes logran prevalecer y legitimarse en el largo plazo. Los unos terminan extraditados y los otros siguen gobernando. Esta diferencia entre lo que el marco conceptual esperaba como usual y lo revelado por la evidencia empírica y judicial no es la única, pero es crucial para comprender los hallazgos y conclusiones de esta investigación. A lo largo de este capítulo introductorio y en el relato de cada capítulo se irán desarrollando otros aspectos. Pasemos ahora a la descripción de cada capítulo de este libro y sus principales conclusiones. En el primer capítulo, la Corporación Nuevo Arco Iris, CNAI, analizó los objetivos y métodos que diferentes actores armados ilegales han usado para interferir o capturar la representación política y cooptar la operación estatal. Tanto la guerrilla como los paramilitares han usado las armas para tomarse el poder y han logrado altos niveles de captura de rentas públicas y del aparato social y administrativo municipal. Sin embargo, mientras la guerrilla quedó marginada del poder regional (con ejemplos excepcionales como el ELN en Arauca) y nacional, los narcoparamilitares lograron consolidar una sólida estructura de poder local, regional y nacional. Si ambos tenían ejércitos, plata y coacción armada, ¿Por qué unos fueron más eficaces que otros en capturar la política y cooptar el Estado? Para responder a esa pregunta, Arco Iris hace un análisis de la acción violenta y política de los ilegales desde los 80 y de las estadísticas oficiales de violencia que se llevan desde 1997, las cuales construyó y analizó con la asesoría metodológica de un grupo de estudiantes de la Universidad de los Andes, dirigidos por Juan Carlos Rodríguez Raga, y de investigadores del Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos –CERAC, dirigido por Jorge Restrepo (Restrepo y Aponte ed. 2009) Arco Iris explora tres factores que explican la diferencia de estrategias de injerencia política de la guerrilla y los narcoparamilitares: su carácter pro o anti estatal, su visión política y el capital social al que accedieron o que acumularon. Concluye, que el carácter anti estatal, el proyecto político anticapitalista y marxista y el acceso a un capital social pobre y marginado, limitaron la influencia y captura de las guerrillas a la esfera local y les impidieron desarrollar procesos exitosos y sostenidos de CdE y RCdE a nivel regional y nacional, con algunas excepciones. Por el contrario, el carácter pro estatal, el proyecto pro capitalista y político coincidente con el de fuerzas de capital social sofisticado, ascendente e influyentes, le permitieron al narcoparamilitarismo superar a la guerrilla en procesos sostenidos y exitosos de CdE y RCdE en todos los niveles. Con esos insumos, Arco Iris demuestra que el carácter contrainsurgente del paramilitarismo, es más mito político que realidad militar, y que con contadas excepciones fue poco efectivo como instrumento de derrota militar de la guerrilla. También que el carácter social y revolucionario de la guerrilla es otro mito histórico. Los narcoparamilitares fueron muy eficaces para masacrar y desplazar civiles inermes, pero débiles para enfrentar a los combatientes de la guerrilla. Lo mismo ocurre con la guerrilla, fue eficaz para secuestrar y asesinar políticos y civiles inermes, para tomarse pueblos y sembrar minas anti persona, pero incapaz de repeler la avanzada paramilitar y defender la población campesina que decía representar. Curiosamente tanto guerrillas como paramilitares nacieron como grupos de autodefensa, los primeros del campesinado y los segundos de terratenientes y ganaderos. El gran crecimiento de la guerrilla en los 90 desbordó su propia organización y disciplina interna y el narcotráfico transformó completamente sus propósitos y accionar. De igual forma, las autodefensas contrainsurgentes desaparecieron en los años 80 dando paso al narcoparamilitarismo. Lo que se expandió a lo largo de los 90s y se desmovilizó desde el 2003, bajo el marco legal de Justica y Paz, fue la federación de carteles del narcotráfico más poderosa que haya tenido Colombia en su historia: las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC. En la transición de grupos de autodefensa a narcoguerrillas y narcoparamilitares jugó un papel determinante la distribución geográfica y poblacional del país (IGAC: mapa centros subregionales urbanos 2002; DANE: Población Indígena, ROM y Afrocolombiana 2006), el cambio de actores y relaciones en la cadena del narcotráfico y sus procesos de fragmentación y concentración (OCHA: mapa cultivos de coca 2007) y la consecuente expansión de grupos armados ilegales (MOE, CERAC: mapa de presencia violenta de grupos armados ilegales 2010). En el caso de los narcoparamilitares otro factor determinante de su rápida expansión militar y política fueron los llamados Pepes (Perseguidos por Pablo Escobar), una alianza entre políticos, agentes de la fuerza púbica y narcotraficantes disidentes de los Carteles de Medellin, Cali y Norte del Valle, que se unieron para dar de baja al capo Pablo Escobar en 1993. Con el proceso 8.000 cayeron en desgracia los jefes del Cartel de Cali, pero los demás socios de los Pepes pasaron luego a ser jefes de las AUC y capitalizaron la red de relaciones que tenían con elites, políticos y miembros de la fuerza pública. La principal consecuencia de ese ejemplo de captura invertida fue la facilidad, cobertura legal e impunidad estatal con la que se expandió el narcoparamilitarismo por el país en menos de una década. Por último, Arco Iris destaca que aunque el narcotráfico es sin duda un motor de la guerra en Colombia, no es el único y no siempre es el más preponderante. Desde el año 2003 ha disminuido el número de municipios con presencia violenta de actores ilegales, pero el cultivo de coca no cede proporcionalmente y en cambio el desplazamiento forzado sigue creciendo, aunque en municipios distintos a los cocaleros. Si hay más legalidad y fuerza pública, y menos ilegales y cultivos ilícitos en los lugares donde se desplaza, ¿Quién sigue expulsando a la población y robando sus tierras? ¿Fuerzas “legales”? ¿El desplazamiento sigue creciendo para provecho de actividades “legales” y no sólo del narcotráfico? En los últimos 6 años se han asesinado más víctimas por sus demandas de devolución de tierras que por sus demandas de verdad sobre masacres. Si la guerrilla está replegada y débil y los narcoparamilitares están extraditados y sus ejércitos desmantelados, ¿Quiénes siguen asesinando a los colombianos que reclaman su tierra? ¿Tal vez quienes efectivamente se la robaron y la usufructúan, que ni fueron extraditados ni están desmantelados? Las monografías departamentales elaboradas bajo la coordinación de la Misión de Observación Electoral, MOE, y contenidas en el CD que acompaña esta publicación, describen el cambio del mapa político de cada departamento durante la década de los 90 hasta el 2007, el contexto de conflicto armado en el cual se produjo ese cambio y las hipótesis sobre los procesos de CdE o RCdE que se produjeron en ese período, por la confluencia de actores e intereses legales, ilegales y toda una gama de híbridos. En la primera parte de cada monografía se hace un análisis de las estadísticas de conflicto y presencia de actores armados ilegales entre 1997 y 2007. En la segunda se analiza cómo se pasó de la preeminencia electoral del partido liberal y conservador a la consolidación de algunas de sus fracciones en nuevos partidos y al surgimiento de otras fuerzas políticas, lo que Acemoglu, Robinson y Santos Villagrán llaman el surgimiento de terceros partidos. A partir de los resultados electorales obtenidos por los Congresistas que a la postre resultaron investigados por parapolítica o guerrillopolítica, se reconstruyó su respectiva estructura de poder electoral para cada elección nacional y regional. Esa reconstrucción permitió establecer la evolución electoral y la sucesión de alianzas y partidos por las que ha pasado cada uno de los 102 congresistas investigados por vínculos con ilegales y la manera cómo se reconfiguro el mapa político y electoral de cada departamento. En la tercera parte, uniendo información estadística, judicial, política, de prensa y trabajo de campo los investigadores de la MOE formularon hipótesis de las formas de captura política e institucional que han operado en cada departamento. Como hipótesis que son, ellas no constituyen señalamiento penal alguno. Son análisis razonables con base en la información disponible, a veces solamente periodística y a veces hasta judicial, para entender las formas de autoritarismo subnacional y los procesos de CdE y RCdE que pudieron darse en cada departamento. Las hipótesis de las monografías departamentales fueron hechas siguiendo el esquema planteado en el marco teórico de Garay et al (2008), según el cual los procesos de CdE incluyen actores, métodos y objetivos. Dentro de los actores siempre se identifica al menos un actor capturado y otro captor, entre los cuales puede haber desde legales hasta ilegales y toda una gama de agentes e instituciones capturadas. También se trataron de identificar los actores/factores instrumentales del proceso de captura, entendidos como aquellos sin cuya participación no se concreta el proceso de captura o reconfiguración pero que no necesariamente hacían parte intencional del mismo. También se identificaron actores/factores de resistencia, entendidos como aquellos que explícitamente se opusieron o resistieron procesos de captura y reconfiguración. Las formas de captura analizadas en las monografías se diferencian entre tradicionales y complejas, políticas y económicas. La captura tradicional está relacionada con medios ilegítimos pero no necesariamente ilegales; por ejemplo, el clientelismo y el nepotismo. La captura compleja en cambio se relaciona con medios abiertamente ilegales y hasta violentos; por ejemplo, fraude electoral, soborno, cohecho, coerción armada, eliminación de competidores, concierto para delinquir, etc. La captura económica está relacionada fundamentalmente con la captura de rentas o beneficios económicos, mientras que la captura política está relacionada con acciones que propician representación electoral, legitimación social, institucionalización política y menor exposición penal, es decir beneficios sociales, penales y políticos. Los métodos, objetivos y efectos de la CdE que se identifican y analizan en las monografías departamentales se diferencian por el alcance y perdurabilidad de la captura, de corto a largo plazo. A corto plazo puede operar la intimidación y el soborno, aunque varían los grados de exposición penal, pero a largo plazo para influir de manera más permanente o menos esporádica en las decisiones estatales se puede usar el camuflaje o manipulación de partidos u organizaciones políticas, conceptualizada por Garay et al como captura instrumental de los partidos políticos, CiPP4. Según lo señalado por Garay et al, la CiPP más eficaz a corto plazo puede darse mediante la coerción y presión violenta sobre candidatos y electores, pero conlleva alta exposición penal. A mediano plazo y con menor exposición penal puede aplicarse la financiación de campañas o los delitos contra el sufragio. Más a largo plazo y con muy baja exposición penal puede usarse la creación de movimientos o partidos que “nacen” capturados, pero en cuyo proceso de formación difícilmente podrían identificarse delitos. Los hallazgos de las monografías departamentales ratifican algunos de esos preceptos teóricos y desafían otros. Demuestran que la idea de los casos aislados y las pocas manzanas podridas no coincide con la realidad. Las estructuras de poder electoral de los congresistas investigados y de las organizaciones ilegales a las que están vinculados recogen centenares de alcaldes, diputados, concejales y cuotas burocráticas, ubicadas desde el corazón de la Presidencia de la República hasta pequeños cargos públicos de provincia. Aunque en la mayoría de departamentos, esos vínculos tienen antecedentes que pueden rastrearse desde los años 80 ó 90 la impunidad disciplinaria y judicial ha sido la norma. 4 La CiPP supera el tradicional conflicto de intereses derivado de la financiación privada de movimientos o campañas políticas. El financiamiento privado de la política puede ser una forma de CiPP, pero no la única y ni siquiera la más relevante. La CiPP hace referencia más a procesos en los que “un grupo de interés actúa para acomodar la formulación programática y la agenda política del partido, a la luz de sus intereses específicos” (p.71), la usa como medio para ingresar a la maquinaria estatal y posteriormente manipula dicha maquinaria para lograr sus fines particulares. Una modalidad avanzada de CiPP es crear partidos o movimientos para que, “desde el principio, la estructura ideológica responda a los intereses predominantes del grupo promotor o financiador.” (p.71). Ese entramado de cuotas políticas y burocráticas no demuestra que todos tuvieran relaciones directas con ilegales; más bien demuestra hasta qué niveles de la operación estatal tenían acceso los agentes captores e ilegales. Desde el 2002, la mayoría de esas estructuras de poder han consolidado mayorías regionales y nacionales y han confluido en unos cuantos partidos, en un proceso que se enmarca en el concepto de captura instrumental de los partidos políticos, CiPP. No casualmente algunos de los partidos surgidos en los 90 o creados a partir de la reforma política de 2003 han sido los más involucrados en parapolítica o farcpolítica. Por la magnitud de su involucramiento, podría pensarse que algunos de ellos nacieron capturados, es decir fueron creados o fortalecidos con el objetivo de representar intereses y actores legales e ilegales. Tal parece ser el caso de Colombia Viva, Colombia Democrática, Alas y Convergencia Ciudadana. Nivel de riesgo por parapolítica por Partido Político, por número de curules del Senado 2006 y 2010 vinculadas con Parapolítica PARTIDO POLÍTICO Curules Curules Curules electas vinculadas con Curules electas vinculadas con en Senado parapolítica Curules Nivel % de en Senado parapolítica Curules Nivel % de 2006 2006 restantes riesgo 2006 2010 2010 restantes riesgo 2010 COALICION URIBISTA 70 35 35 50% MOVIMIENTO COLOMBIA VIVA 2 3 7 5 15 20 18 4 -2 200% 4 -1 133% 5 2 71% 3 2 60% 8 7 53% 7 3 35% 4 16 22% 18 4 14 22% PARTIDO COLOMBIA DEMOCRATICA PARTIDO CONVERGENCIA CIUDADANA MOVIMIENTO ALAS EQUIPO COLOMBIA 67 28 39 42% 8 28 22 9 3 10 7 8 5 18 15 1 17 1 16 6 0 6 38% 36% 32% 89% 6% 0 10 0 10 0% 8 0 8 0 MIRA 2 0 2 0% 2 0 2 0 OTROS 0 0 0 0% TOTAL 100 100 29 71 29% PARTIDO CAMBIO RADICAL PARTIDO SOCIAL DE UNIDAD NACIONAL PARTIDO CONSERVADOR COLOMBIANO PARTIDO DE INTEGRACIÓN NAL. PIN PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO PARTIDO VERDE POLO DEMOCRATICO ALTERNATIVO 39 61 39% Fuente datos electorales: Registaduria Nacional del Estado Civil Fuente datos judiciales: Fiscalía General de la Nación y Corte Suprema de Justicia Procesamiento de datos: Claudia López Nivel de riesgo por parapolítica por Partido Político, por número de curules del Senado 2006 y 2010 vinculadas con Farcpolítica PARTIDO POLÍTICO COALICION URIBISTA Curules Curules electas en vinculadas con Senado 2006 farcpolítica 2006 Curules restantes Curules Nivel % de electas en riesgo 2006 Senado 2010 Nivel % Curules de riesgo restantes 2010 70 0 70 0 PARTIDO COLOMBIA DEMOCRATICA 3 0 3 0 0 MOVIMIENTO COLOMBIA VIVA 2 0 2 0 0 PARTIDO CONVERGENCIA CIUDADANA 7 0 7 0 0 MOVIMIENTO ALAS EQUIPO COLOMBIA 5 0 5 0 PARTIDO CAMBIO RADICAL 15 0 15 0 8 0 8 0 PARTIDO CONSERVADOR COLOMBIANO 18 0 18 0 22 0 22 0 PARTIDO SOCIAL DE UNIDAD NACIONAL 20 0 20 0 28 0 28 0 9 0 9 0 17 1 16 6 0 6 8 1 7 6% 0% 13% 2 0 2 0% 100 2 98 2% PARTIDO DE INTEGRACIÓN NACIONAL PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO 18 2 16 11% 10 1 9 10% PARTIDO VERDE POLO DEMOCRATICO ALTERNATIVO MIRA 2 - OTROS 0 - 2 - 67 Curules vinculadas con farcpolítica 2010 0 67 0 0 - TOTAL 100 3 97 Fuente datos electorales: Registaduria Nacional del Estado Civil Fuente datos judiciales: Fiscalía General de la Nación y Corte Suprema de Justicia Procesamiento de datos: Claudia López 3% De la comparación de las magnitudes de la parapolítica y la farcpolítica en el Congreso se derivan algunas conclusiones. La primera que sus magnitudes son muy distintas. Aproximadamente el 39% de los senadores elegidos en 2002 y prácticamente reelegidos en 2006 han sido investigados por parapolítica, mientras que el 3% por farcpolítica. Segunda, hay una clara división por partidos entre uno y otro fenómeno. Prácticamente todos los investigados por farcpolítica pertenecen a partidos de oposición, el Liberal y el Polo Democrático, mientras que la mayoría de los investigados por parapolítica pertenecen a partidos de la coalición uribista. Tercera, los parapolíticos están “sobre representados” dentro de la coalición de gobierno. Mientras que en el Senado los investigados por parapolítica representan el 39% de los miembros de la corporación, en la coalición uribista representan el 50% de sus miembros. Esto se da porque 8 de cada 10 investigados por parapolítica pertenece a los partidos de la coalición. Los Farcpolíticos, en cambio, están representados en máximo 13% en algún partido de oposición y en un 3% en el Congreso como un todo. Lo que empodera a los parapolíticos a nivel nacional no es sólo que se hagan elegir en el Congreso, sino que una vez allí pertenezcan a la coalición de gobierno de una manera tan masiva que les permite ser una masa crítica y decisiva dentro de la coalición. Aunque aparentemente eso no se refleja en el contenido y sentido de su propia iniciativa legislativa, si se refleja en la del gobierno, como lo muestra el capítulo de Congreso Visible. Los nuevos partidos y las nuevas alianzas mayoritarias para las mesas directivas del Congreso y para las elecciones nacionales y regionales, son resultantes del cambio del mapa político de cada departamento y del país registrado a lo largo de los años 90, que se consolidó en las elecciones nacionales del 2002 y las regionales de 2003. Esas nuevas mayorías partidistas, tanto regionales como nacionales, hacen parte de la coalición política del Presidente Uribe, colaboraron con su lección y reelección y cogobernaron con él en sus dos períodos. La mayoría de los sus líderes tiene investigaciones por vínculos con mafias de corrupción o crimen organizado y veinticinco han sido condenados. Como lo afirmó desde el 2007 el ex Fiscal General de la Nación, Mario Iguarán, en la mayoría de los casos también queda claro que fueron las elites regionales las que buscaron a los ilegales para protegerse del secuestro, expandir sus propiedades, avanzar su carrera política y eliminar, a veces literalmente, a sus competidores electorales. Otras formas de captura invertida. Por ejemplo, hoy está claro que el paramilitarismo en Sucre fue un proyecto armado y dirigido por su propia clase política, o que las elites bipartidistas de Santander y Norte de Santander, fuertemente golpeadas por la guerrilla, fueron las promotoras del ingreso de paramilitares a sus departamentos, a la postre capitalizados por nuevas fuerzas políticas como Colombia Viva y Convergencia Ciudadana. Sin embargo, muchos miembros de esas elites terminaron víctimas de su propio invento. Las mafias a las que les pidieron protección y votos a cambio de representación e impunidad, terminaron chantajeándolos y hasta cobrándoles para dejarlos hacer política. Por ejemplo, en la Costa Caribe alias Jorge 40 les ofrecía coerción armada y apoyo electoral a los parapolíticos en las elecciones de 2000 a 2003, pero les cobró en el 2006 por dejarlos hacer campaña en sus zonas de dominio. No sólo en los casos de parapolítica la evidencia indica que fueron los políticos los que buscaron a los paramilitares; los políticos investigados por vínculos con las Farc aparentemente también hicieron lo mismo. El caso de “farcpolítica” más sólido es el del representante del Caquetá Luis Fernando Almario. El proceso judicial señala que fue él quien influyó en las Farc para que asesinaran a los Turbay, señalándolos de haber llevado a los paramilitares al Caquetá. Con esos asesinatos, Almario logró deshacerse de sus principales competidores electorales y empoderar su influencia política regional y nacional. Las Farc, sin embargo, concluyeron que Almario los había usado y que a su vez él ayudaba a los paramilitares, razón por la cual atentaron varias veces contra su vida. Aunque la investigación se archivó, al Representante a la Cámara por el Huila Carlos Julio González también se le sindicaba de haber ido al Caguan a pedirle a las Farc que, en sus zonas de influencia, le permitieran hacer campaña y también que apoyaran a su hermana a la Alcaldía de Neiva. En este caso la “traición” del político también parece haber jugado en su contra. Aparentemente las Farc “cumplieron” su parte, pero una vez electo, los favorecidos no cumplieron la suya: hacer unas obras a favor de las comunidades donde operan las Farc. La consecuencia fue la persecución a muerte de las Farc contra la ex alcaldesa de Neiva, Cielo González, hermana del representante González, a quien las Farc le hicieron por lo menos 3 atentados durante su gestión. Salvarore Mancuso, por su parte, apoyó varias candidaturas al Congreso en el 2002, pero les hizo firmar a sus socios el llamado Pacto de Ralito. Cuando sintió que esos políticos no lo estaban respaldando debidamente en el proceso de desmovilización filtró el pacto y desencadenó el enjuiciamiento de varios de ellos. Jorge 40 también le hizo firmar varios pactos a los políticos que recibieron su apoyo, (El Pacto de Chivolo y Pivijai) Alias el Aleman forjó el Pacto por una Uraba Grande y Unida; alias Martín Llanos promovió el llamado Pacto de Coordinación en el Casanare Magdalena Medio, y también se dieron pactos electorales en Caldas y el Eje Cafetero, que a la porte fueron descubiertos por la justicia y han servido de prueba para judicializar a los firmantes. (López y Sevillano, 2008) Además de quién captura a quién, lo que todos estos casos ejemplifican es el problema de agente/principal entre políticos e ilegales. Dicho de manera simple, evidencian las dificultades de los ilegales para hacer que los políticos les cumplan. Si los políticos ven en peligro su prestigio o record judicial por cuenta de su relación con el mafioso o ilegal, no sólo se apartarán de él, sino que usarán su posición política para combatirlos, de manera que se maximice la exposición penal de su antiguo benefactor y se disminuya la propia. El resultado es que usualmente los legales y políticos beneficiados por la acción de ilegales, terminan siendo sus más duros perseguidores. Por eso el gobierno del ex presidente Samper se presenta como el más duro perseguidor del Cartel de Cali, y los parapolíticos dicen ahora haber sido los más firmes denunciantes de la acción de los paramilitares en sus regiones. Otra hipótesis que se propuso verificar esta investigación era si la captura política de la acción armada y mafiosa de los ilegales terminaría en la conformación de unas nuevas elites políticas, creadas a partir de la captura instrumental y sistemática de los partidos políticos, CiPP, y de los procesos electorales. Es decir, si los ilegales crearían su propia clase política, sustituyendo a los viejos caciques y gamonales. No siempre fue así. El análisis del origen y trayectoria política y electoral de los congresistas investigados por vínculos con ilegales permite afirmar que no son una nueva clase política. La mayoría pertenece a la generación de familias y fracciones políticas del bipartidismo frentenacionalista; son las esposas, hijos, sobrinos o nietos del cacique x o y. Por las investigaciones de la narco parapolítica han desfilado figuras de las elites regionales de antaño como, por ejemplo, los Vives, Caballero, Campo, Pinedo y Luna del Magdalena; los López Cabrales, Jattin y de la Espriella de Córdoba; los García; Guerra y Arana de Sucre y Bolívar; los Araujo y Molina del Cesar; los Pérez, Valencia Cossio y Uribe de Antioquia; los Barco y Tapasco de Caldas; los Mestre, Ballesteros y Villareal de Santander; y los Mosquera Chaux de Cauca. Otros casos son figuras de elites igualmente bipartidistas, pero más recientes, por ejemplo, Gómez Gallo en Tolima; Ramírez en Boyacá, Torres y Montes de Oca en Chocó; Suárez Mira y Valencia en Antioquia; Almario en Caquetá; y Montes y Cure en Bolívar. El último grupo más que de elites se trata de figuras que se consolidaron a la par del proceso de captura política y estatal de los ilegales, que podrían ser consideradas, si se comprueban esos vínculos, como parte de la “nueva” clase política de esas regiones. Los casos más relevantes serían Rocío Arias y los llamados cuatrillizos en Antioquia; Eleonora Pineda en Córdoba; Abadía, Martínez y Restrepo en el Valle; Ramírez Corzo y Elcure en Norte de Santander; Aguilar y Gil en Santander; Meregh en Risaralda; Blel, Tafur, López en Bolívar; Maloof en Atlántico, Castro en Magdalena. Al margen de si pertenecían o no a las elites bipartidistas regionales, las estructuras y personajes políticos ligados a los ilegales si asumieron un rol y unos métodos de intermediación política distintos. En primer lugar entraron a hacer parte funcional e instrumental de un proyecto político común que combinaba actores, intereses y actividades legales e ilegales. Pasaron de ser elites tradicionales políticas a elites emergentes, híbridas, que mezclan y representan la legalidad e ilegalidad. Segundo, además del clientelismo y la intermediación de bienes y servicios públicos, estas elites híbridas pasaron a cumplir una función de encubrimiento, reducción de exposición penal y provisión de impunidad de los ilegales con los que se asociaron. Tercero, usaron sus posiciones y funciones públicas en beneficio de intereses mixtos, legales e ilegales, que cambiarían la configuración y operación institucional de sus regiones y del país. Y cuarto, pasaron de beneficiarse de la acción armada y mafiosa de sus socios ilegales, y en algunos casos a usarla directamente para sus propios objetivos, entre los cuales estaba consolidar su fuerza política y económica regional y ganar mayor influencia en estructuras de poder nacional. En ese sentido, sí se crearon unas nuevas elites híbridas y emergentes; híbridas por la combinación de legalidad e ilegalidad, y emergentes por su asenso de espacios de poder regional a estructuras de poder nacional. El empoderamiento desbordado de los jefes del narco paramilitarismo frente a esas elites los constituyó en una amenaza para ellas mismas. Las tensiones entre elites emergentes y narco paramilitares condujeron a la ruptura entre los otrora aliados y firmantes del llamado Pacto de Ralito y al fracaso de los términos iniciales de la negociación para la desmovilización paramilitar. Fruto de ese rompimiento los jefes narco paramilitares fueron extraditados a los Estados Unidos, mientras que la capitalización de la tierra, la riqueza y el capital político amasado de manera violenta y conjunta con el narco paramilitarismo quedó en manos de las elites híbridas y emergentes que se quedaron en Colombia y pudieron proveerse mayor impunidad, prevalecer en la legalidad y reconstruir su legitimidad. Además de la distorsión en la competencia electoral, la acción de las mafias armadas tuvo un efecto detonante en la corrupción pública. Del clientelismo, la mordida, el cohecho y el soborno se pasó a la captura masiva de recursos y negocios públicos en la fuente, mediante cambios legales, exenciones tributarias, esquemas de concesión, contratos de estabilidad, zonas francas y carteles de contratación. Esas formas de captura del Estado más complejas no dependen de un soborno “sino del uso de la posición aventajada de poder del captor en la estructura económica, política o social” (Garay et al, 2008, p.55). Cada vez más, esas formas de captura compleja se hacen dentro de las formalidades de la contratación pública, bajo un manto de legalidad. Las campañas electorales son grandes canales de reinversión de recursos del narcotráfico y de la corrupción pública con el fin de sostener esos procesos de captura compleja. El narcotráfico y la corrupción tornaron la competencia electoral en una pelea por el dominio de posiciones privilegiadas que permiten desarrollar procesos sostenidos y muy rentables de CdE, e incluso RCdE, y también que aseguran mayor impunidad, es decir que logran reducir la exposición penal de los implicados en tales procesos. Por el nivel de involucramiento de los partidos en la parapolítica, pareciera que los partidos más pequeños de la coalición de gobierno canalizan más recursos y relaciones con el narcotráfico, mientras que los más grandes se dan abasto con los recursos del clientelismo, la corrupción y la financiación privada. Además de la pobreza y dependencia estatal de los votantes y la ineficacia de los controles institucionales, y a pesar del mayor nivel de organización partidista que logró la reforma política del 2003, el voto preferente y la campaña individual siguen dificultando detectar la financiación ilícita y desbordada de las campañas políticas. Según el profesor Garay y su equipo, procesos sistemáticos y sostenidos de CiPP y CdE pueden llegar a constituir una forma de impunidad institucionalizada y derivar en procesos socio políticos de reconfiguración cooptada del Estado, entendidos como aquellos en los que “un grupo intenta infiltrar, penetrar y usufructuar parcelas del Estado para luego reconfigurarlo con el fin de responder y servir a sus propios intereses” (Garay et al, 2008, p.59). En entornos altamente descentralizados pero con débil institucionalidad es de esperarse que tanto la CdE como su reconfiguración cooptada se den especialmente y en primer lugar a nivel local o regional. La evidencia recopilada en las monografías departamentales indica que ese tipo de procesos de RCdE se han presentado en departamentos como Antioquia, Córdoba, Sucre, Bolívar, Magdalena, Cesar, Santander, Norte de Santander, Meta, Casanare y Valle. En esos departamentos hay evidencia de que varias instituciones, entre ellas las administraciones municipales, la gobernación, la representación en el Congreso, las corporaciones autónomas regionales, la fiscalía, el DAS y la fuerza pública, estuvieron durante ciertos periodos más que infiltradas, promovidas y cooptadas por organizaciones narco paramilitares que usufructuaban esas parcelas estatales en su beneficio. En Antioquia y Córdoba la huella de los herederos mafiosos y políticos de la era del capo Pablo Escobar y el Cartel de Medellín parece no haberse superado, sólo cambiaron de nombre: de Cartel de Medellín a los Pepes, de los Pepes a ACCU, de ACCU a Convivir, de Convivir a AUC, de AUC a Bandas Criminales. Parte de las elites políticas que arrancaron aliadas al Cartel han perdurado desde entonces, consolidando su poder regional y expandiéndose a nivel nacional. Sucre, Magdalena, Santander y Cesar no han podido reponerse de haber sido los territorios de la segunda ola de expansión narcoparamilitar y que ésta hubiera sido promovida por el grueso de sus elites y clase política. En Bolívar “las gatas”, “los turcos”, los narco paramilitares y sus alianzas con políticos de provincia conquistaron Cartagena y el resto del departamento. El Valle no ha podido salir de la narcopolítica del 8.000, apenas cambió de cartel dominante: pasó del Cartel de Cali a los del Norte del Valle, y cambió de protagonista político: del partido Liberal al Movimiento Popular Unido-MPU, al Partido de la U y al Partido de Integración Nacional-PIN. Norte de Santander es quizá el departamento menos mencionado en la parapolítica, pero uno de los más efectivamente capturados y cooptados por la mafia. En esos departamentos los hilos del proceso 8.000 se conectan trágicamente con la parapolítica en lo que parece ser una sola estela de narco política. Fue un liberal cordobés condenado por el proceso 8.000, Jaime Lara Arjona, quien le dio el aval a Eleodora Pineda para hacerse elegir concejal de Tierralta en el año 2.000. Y fue otro liberal valluno condenado por el 8.000, Carlos Herney Abadía, quien le dio el aval del MPU para hacerse elegir Representante a la Cámara por Córdoba en el 2002. A quien luego sería una de las primeras condenadas por parapolítica, la avalaron los del 8.000, la acompañó como fórmula el ex senador y compadre del Presidente Álvaro Uribe, Miguel de la Espriella, hizo campaña con el senador y primo del Presidente, Mario Uribe, y tuvo como jefe de debate el narco paramilitar Salvatore Mancuso. Semejante combinación de formas de lucha resultó imbatible electoralmente. Eleonora Pineda pasó de concejal de Tierralta con 746 votos a Representante a la Cámara por Córdoba con cerca de 82.082 votos. En 2007 aceptó que era miembro de estructuras paramilitares cordobesas y recibió sentencia anticipada. En Nariño, Samuel Escrucería padre e hijo fueron políticos, uno condenado por escándalos de corrupción nacional y otro por narcotráfico en el exterior. Paola Escrucería, su nieta e hija respectivamente, fue electa diputada de Nariño y otro hijo, Carlos Escrucería, es actual concejal de Bogotá, luego de perder la alcaldía de Tumaco e incursionar en algunos negocios. En Bolívar, el ex senador Vicente Blel logró superar el proceso 8.000 y fue finalmente condenado en el de parapolítica. Piedad Zucardi entró a reemplazar a su marido, el ex senador liberal Juan José García, condenado por diferentes escándalos de corrupción e investigado en el proceso 8.000. Enilse López, llamada la Gata, quien al parecer ha tenido vínculos con ilegales desde la época del narcotraficante Gonzalo Rodríguez Gacha hasta los narcoparamilitares, financió diferentes campañas presidenciales y de congreso, eligió a uno de sus hijos alcalde y al otro congresista. En el 2002 la mayor votación por Representante a la Cámara del país la obtuvo Eleodora Pineda en Córdoba. En el 2006 la obtuvo Héctor Alfonso López, hijo de Enilse López, llamada la Gata, en Bolívar con 100.000 votos que le alcanzaron para elegir dos curules. En el Valle, epicentro del proceso 8.000, buena parte de su clase política sobrevivió al escándalo y creció hasta consolidar su poder regional y nacional. Carlos Herney Abadía, ex senador liberal condenado en el 8.000, lideró el Movimiento Popular Unido, MPU, y a través de él avaló a sus herederos políticos, a quienes luego avaló por Convergencia Ciudadana y ahora por el PIN. Promovió a su hijo, quien pasó de diputado valluno a concejal de Cali y luego a Gobernador del Valle. Se inventó a su hijo político, Juan Carlos Martínez, y lo pasó de Diputado a Representante y luego a Senador, cargo en el cual cayó, como su promotor, preso por vínculos con narcotraficantes y además con paramilitares. De otra parte, apoyó los inicios de la carrera política de su prima segunda, Dilian Francisca Toro, como alcaldesa municipal, y secretaria departamental. Luego la dejó de lado cuando ella tomó rumbos y patrocinios propios, volviéndose heredera del “becerrismo” y del capital político de su esposo, Julio César Caicedo, ex senador liberal investigado en el proceso 8.000. Según alias Rasguño, narcotraficantes del Cartel del Norte del Valle financiaron las campañas de Toro al Senado. La fórmula a Cámara en el 2006 de la senadora Toro fue el ex alcalde de Cartago, Luis Carlos Restrepo, también estrechamente vinculado con narcotraficantes, según alias Rasguño. Otros políticos como el otrora representante a la Cámara, José Ignacio Londoño, mencionado en grabaciones como nachito, pasaron incólumes por el 8.000, ejercen como abogados de narcotraficantes y ahora aparecen mencionados como eslabones perdidos de magnicidios como el de Álvaro Gómez Hurtado. En Sucre, el ex senador Álvaro García Romero, sobrevivió a la investigación del 8.000 con Samper, apoyó al entonces candidato y luego Presidente Cesar Gaviria y se convirtió desde entonces en gran cacique departamental. Bajo su tutela se convirtió Coveñas en municipio y por su iniciativa se le asignaron millonarias regalías petroleras. Desde entonces el municipio ha sido foco de desfalcos y desvío de recursos públicos hacia campañas políticas y actividades ilegales. Con su participación se crearon frentes paramilitares en Sucre y se coordinaron las actividades narco criminales de alias Cadena en el Golfo de Morrosquillo y otras zonas sucreñas. Además de por ser financiador y promotor paramilitar, García fue condenado por ser autor mediato de masacres como las de Macayepo y asesinatos de funcionarios que denunciaron sus maniobras ilegales y por fraude electoral. Con su apoyo se eligieron los últimos cuatro gobernadores de Sucre, tres de los cuales fueron condenados por parapolítica; el cuarto ejerce actualmente el cargo. En Cesar y Magdalena no hubo condenados por el proceso 8.000, pero casi toda su dirigencia política estuvo involucrada en la parapolítica. Fue en esos departamentos donde el narco paramilitarismo desarrolló las más evidentes operaciones de coacción armada y fraude electoral en las elecciones de 2002 a 2006, que a la postre se conocerían por las votaciones atípicas y la configuración de “distritos electorales” paramilitares (López, 2005). Como resultado, esos grupos ilegales impusieron sucesivamente alcaldes, diputados, gobernadores, casi la totalidad de la bancada parlamentaria y apoyaron en cada uno de esos departamentos a un candidato presidencial distinto, posiblemente para no poner todos los huevos en una canasta y tener como cobrar el respaldo al que fuera vencedor. Las mismas triquiñuelas que se usaron para el fraude con coerción armada en las elecciones legislativas del Magdalena en 2002 se repitieron en las presidenciales a favor del candidato Álvaro Uribe Vélez, quien resultó ganador en ese departamento. Inexplicablemente esas pruebas sirvieron para condenar a los legisladores, pero no sirvieron si quiera para investigar la campaña presidencial. No obstante la victoria de Uribe en el Magdalena fue bien retribuida. El director de la campaña del Presidente Uribe en el Magdalena, Jorge Noguera, fue nombrado director del DAS, y hoy se encuentra en juicio por sus relaciones con la estructura paramilitar de alias Jorge 40, la misma que fraguó el fraude en el Magdalena, y por haber puesto el DAS al servicio del narcoparamilitarismo. En Santander los tradicionales políticos liberales terminaron casi todos involucrados en el proceso 8.000, incluyendo a Eduardo Mestre, Tiberio Villareal y Norberto Morales Ballesteros. Algunos de ellos, además duramente victimizados por la guerrilla, promovieron la conformación de grupos paramilitares en asocio con la comandancia de la Fuerza Pública. Años más tarde esos grupos paramilitares cambiaron de aliados políticos, de los liberales del 8.000 a Convergencia Ciudadana, liderada por Luis Alberto Gil y Hugo Aguilar, y terminaron sacando de la arena política a los viejos caciques. Un proceso similar ocurrió en Norte de Santander donde la escabrosa penetración paramilitar en el Catatumbo fue fuertemente disputada por las guerrillas, quienes finalmente fueron replegadas. En la disputa cayeron miles de víctimas inocentes. El triunfo paramilitar se sintió en todos los estamentos: la alcaldía de Cúcuta, la gobernación, algunas universidades, el Das y la Fiscalía, entre otras instituciones, fueron capturadas por narcotraficantes y paramilitares, algunas con la complicidad de sus superiores nacionales. En otros departamentos de más reciente creación, pero inveterada e intensa presencia armada ilegal, por ejemplo Meta y Caquetá, o más recientemente Arauca y Casanare, más que reconfiguración cooptada ha habido una formación cooptada de su aparato político administrativo bajo la influencia de grupos ilegales; en unos periodos por grupos guerrilleros y en otros por grupos narcoparamilitares, como se relata en las monografías de esos departamentos. Arauca, por ejemplo, apenas estaba saliendo de la captura política del ELN, cuando cayó presa de la captura del narco paramilitarismo. A diferencia de lo que se cree, la mayor sentencia judicial sobre vínculos con la ilegalidad no ha sido ni del 8.000 ni de la parapolítica, sino de la Elenopolítica en el departamento de Arauca. Un objetivo del proceso constituyente de 1991 fue abrir el sistema político, unánimemente percibido como cerrado y al servicio de un bipartidismo asfixiante y decadente. De que se abrieron las puertas no hay duda. De hecho la mayoría de académicos y analistas condenan la Constitución del 91 por “exceso de apertura”. Lo que está en discusión es quiénes entraron y cómo. (Gutiérrez, 2007) Cuando se mira la evolución del mapa político de cada departamento desde los 90s hasta hoy, para ver cómo evolucionaron las fuerzas políticas, por partidos, fracciones y dirigentes, y cómo evolucionaron sus resultados electorales, la respuesta a esa pregunta deja un sabor agridulce y por momentos amargo. Indudablemente la elección popular de alcaldes y gobernadores le permitió a nuevos liderazgos políticos asumir posiciones políticas importantes y conducir procesos de modernización social, urbana y política en muchas ciudades y municipios. Pero también en casi todos los departamentos algún actor armado y el narcotráfico aparecen como agentes de cambio del mapa político. El narcotráfico, aunque es menos evidente en sus métodos, es el mayor protagonista por sus impactos. Con la influencia de su chequera y capacidad armada se recompuso el mapa partidista, las alianzas electorales y las mayorías políticas, que a la postre capturaron estructuras institucionales locales, regionales y nacionales y reconfiguraron sustancialmente el sentido político y contenido institucional previsto en la Constitución. La Constitución del 91 se quedó a la espera de una ciudadanía libre e informada, deliberante y participativa, y comprometida con sus valores e instituciones que tornara en realidad su visión y sus preceptos. Unos sobrevivieron y se fortalecieron, pero otros sucumbieron ante las nuevas mayorías políticas híbridas y cooptadas que la injerencia armada y mafiosa impuso en cada departamento. Las monografías departamentales reconstruyen la formación, captura y reconfiguración de la política y la institucionalidad, reconstruyendo las estructuras de poder electoral que se formaron y su evolución en la última década. Con otra metodología y usando exclusivamente información judicial, otro grupo de investigadores fue mucho más allá. Se dio a la tarea de reconstruir las redes sociales y de corrupción que se formaron entre ilegales, políticos y otro tipo de funcionarios y personas, según se deriva de sentencias judiciales y fallos disciplinarios sobre parapolítica. En el capítulo sobre redes de captura y reconfiguración cooptada del estado, los investigadores del Grupo Método, dirigidos por Luis Jorge Garay, a partir de evidencia judicial, analizaron la estructura de dos redes de corrupción que configuraron escenarios de CdE y RCdE en Colombia entre 1997 a 2008. La primera red de corrupción analizada se localiza en el departamento de Casanare y la segunda red en los departamentos de Sucre, Cesar, Córdoba, Atlántico y Magdalena. En dichas redes se observó una participación preponderante de actores narco-paramilitares, aunque eso no implica que éstos sean los únicos actores que han propiciado escenarios de Captura y Reconfiguración Cooptada en el Estado colombiano. También grupos guerrilleros, en particular el ELN, los han producido. Ya en el primer capítulo, de Arco Iris, se había planteado el capital social como un factor explicativo del diferencial de “éxito” en procesos de CdE y RcdE realizados por diferentes organizaciones ilegales. El capítulo del Grupo Método profundiza conceptual y metodológicamente en el concepto de capital social como un factor diferencial y explicativo del alcance de las redes de corrupción analizadas. La corrupción descrita en los procesos de CdE de las monografías departamentales deja en evidencia que ésta no es el producto de la acción de un sobornador sobre un sobornado. Para cometer actos de corrupción a semejante escala “se necesita formar y contar con redes sociales complejas y eficientes, que garanticen confidencialidad y mediante las cuales se puedan realizar distintos actos y acuerdos jurídicos, políticos y económicos…Por lo tanto, las redes de corrupción pueden ser analizadas como redes de aprendizaje y gestión criminal” (Garay et al, 2008, p. 23). Ese tipo de análisis se hace en este capítulo, identificando los actores participantes, el rol que desempeñan en la red y el tipo de relaciones que establecieron. Ese análisis permite conocer importantes características y diferencias de tales redes. Mientas que en la Costa Atlántica el actor articulador de la red era el jefe paramilitar alias Jorge 40, en la de Casanare era una alcaldesa. Mientras que en la Costa hay un sofisticado sistema de fraude electoral y desfalco de múltiples fuentes de recursos públicos, en el Casanare se concentra en el manejo de la contratación pública y regalías municipales. Mientras que en la Costa la red cubre desde funcionarios locales, pasando por Senadores hasta el director del Departamento de Inteligencia de la Presidencia de la República, la de Casanare sólo llega hasta niveles regionales de gobernación y representantes a la Cámara. En esas redes los investigadores profundizan sobre el tipo y alcance del capital social que acumulan dichas redes. Los intereses socialmente benéficos se oponen a aquellos que se consideran egoístas y excluyentes, a partir de la acción de agentes y grupos poderosos. Esos intereses y logros estarían determinados por el capital social, determinado no por la cantidad de contactos sociales a las que acceda un individuo por ser parte de o relacionarse con una red social, sino por la cantidad o flujo de beneficios escuetos (consecución de propósitos o realización de intereses) que obtiene de dicha pertenencia o contacto. Tanto los propósitos como los beneficios buscados pueden o no estar alineados con la Ley. En otras palabras el capital social también puede ser perverso. Lo valioso de un contacto social, sea en capital perverso o no, no depende tanto de la posición de poder del contacto sino de la naturaleza y calidad de la información que agregue. Un concejal por ejemplo pueda estar lejos de tener el poder y la influencia de un Senador, pero en su espacio territorial y público puede ser agente de información desconocida, o no redundante, para el actor armado con el cual hace contacto. Por ejemplo, sabe cuál es el presupuesto del municipio, en qué se planea invertir, en dónde, etc. Si un contacto social trae información que de otra manera el actor que lo recibe no conocía o no podía conocer, ese contacto es fuente importante de capital social para su otro contacto. El actor que permite conectar dos redes que pueden compartir información no redundante se convierte en un puente estructural, determinante de la calidad y cantidad de capital social que puede derivarse de tal conexión. Por su puesto, existe una gran diferencia de capital social entre tener como máxima instancia de contacto al concejal de un pueblo que al Presidente de la República. Esa es una de las diferencias de acceso entre la llamada farcpolítica y la parapolítica. En la primera el puente estructural más recurrente es un líder comunitario o un político local o regional. En la segunda el puente estructural más recurrente es un senador y un alto funcionario del Ejecutivo que tienen contacto directo con la Presidencia de la República. Lo que las monografías y ese tipo de análisis permiten dimensionar es cómo fue el proceso de relaciones, alianzas y alcances mediante el cual actores legales e ilegales, políticos y armados transformaron la política y la institucionalidad local, regional y nacional. Trasladando de nuevo esa realidad al marco teórico, puede decirse que la capacidad de esas redes para hacer captura instrumental de la política y de los políticos para hacer captura instrumental de la ilegalidad les permitió a ambos ascender de la escala de poder regional hacia la nacional, cuyo escenario más evidente, pero no único, fue el Congreso de la República. La captura sustancial de curules en el Congreso, la consolidación de dichas redes dentro de una nueva coalición mayoritaria de gobierno a partir del 2002 y la aprobación por ella de profundas reformas en el Congreso configuran escenarios que posibilitan el paso de procesos de captura regional de parcelas del Estado a reconfiguración cooptada de la estructura institucional del Estado a nivel nacional. Según Garay et al, dentro de las condiciones que favorecen esos procesos se encuentran: La falta de diferenciación entre los intereses del Estado y los intereses privados Países con precario desarrollo institucional, o con fallas protuberantes como Estado de Derecho, y con gran riqueza natural o con posibilidades de servir de tránsito para la movilización de recursos financieros, de proveniencia lícita o especialmente ilícita Estados descentralizados con democracias débiles que configuran un entorno más propicio para la captura de autoridades en el nivel local Opacidad de los procesos de formulación de proyectos de ley por parte del gobierno y tramitación por el legislativo Escaso uso de mecanismos de control ciudadano como las audiencias públicas Ausencia de mecanismos efectivos de petición y rendición de cuentas Debilidad de los partidos políticos como entes representativos y tramitadores de pertenencias ideológicas en la sociedad Fragilidad y falta de representación de las agremiaciones La fragmentación de partidos y movimientos políticos que debilitan su base ideológica y los reduce a microempresas electorales Estados de derecho en proceso de consolidación, pueden tener grupos no solamente económicos o legales interesados y capaces de hacer CdE, sino también actores ilegales En ese contexto, dado que hoy se tiene plena evidencia que el Congreso electo en 2002, prácticamente reelecto en 2006, ha sido el más infiltrado por redes político/ilegales, los politólogos Elisabeth Ungar y Juan Felipe Cardona, se dieron a la tarea de establecer cuál fue la gestión legislativa, desde el año 2002, de los Congresistas que han sido investigados por tener presuntos vínculos con grupos armados ilegales. Además de verificar su actividad legislativa, una hipótesis que se propuso verificar ese capítulo fue si los investigados por vínculos con ilegales habían actuado como bancada, independientemente de los partidos a los que pertenecían. Es decir si hubo una bancada “parapolítica” que hubiera promovido un proyecto político y legislativo propio, y en particular si dichas iniciativas habían logrado reducir la exposición penal de los ilegales con quienes están asociados y reconfigurar el diseño estatal en temas como la economía agraria, la justicia criminal y el régimen político. Para validar esa hipótesis, se recopiló la totalidad de proyectos que tuvieron como autor a por lo menos uno de los congresistas investigados por sus presuntos vínculos con grupos armados ilegales –GAI-, radicados entre 2002 y 2008. Las dificultades para llevar a cabo esa tarea no fueron pocas. En los archivos del Congreso a veces no aparecen ni siquiera las gacetas de los debates. Es difícil establecer cómo votan los congresistas cada proyecto o quién específicamente es el promotor de una iniciativa. Pese a esas dificultades, combinando los archivos del Congreso, del Proyecto Congreso Visible y de prensa se identificaron 150 iniciativas legislativas que propusieron los congresistas investigados y se clasificaron según la proporción de congresistas investigados sobre el total de autores y de acuerdo al tipo de reforma (legal o constitucional), el alcance (local, regional o nacional), el tema (político, económico, judicial y otros), y a si fue aprobada o no. De acuerdo al marco teórico de Garay y su equipo, lo que teóricamente se debe esperar es que aquellos proyectos en los cuales la presencia de parlamentarios investigados por sus vínculos con GAI es más amplia, tenderían a ser sobre temas que de una forma u otra benefician los intereses de reducción de exposición penal, económicos y políticos de las organizaciones ilegales. Así mismo, en la medida en que estos sean más o menos exitosos convirtiéndose en ley, podrían plantearse conjeturas acerca del nivel de penetración e influencia de los grupos armados en la actividad legislativa y reconfiguración cooptada del Estado. La evidencia encontrada no permite afirmar que haya habido una bancada parapolítica. Los investigados por parapolítica no son más organizados, activos o exitosos en su iniciativa legislativa que el resto de los Congresistas. Tanto sus iniciativas como las de los demás congresistas tienen menor probabilidad de ser aprobadas que las del gobierno. Sin embargo, en términos territoriales y temáticos sus iniciativas sí marcan ciertas tendencias. La mayoría de los proyectos presentados por parapolíticos son leyes ordinarias de alcance nacional y temáticamente se concentran en temas como presupuesto, finanzas y regalías; seguridad social; reformas a la justicia y a los organismos de control; reformas al sistema político y electoral. Esa concentración temática coincide con el hecho de que la mayoría de congresistas investigados por parapolítica pertenecieron a las comisiones quintas, terceras y cuartas, que tratan asuntos agrarios, económicos, presupuestales y tributarios. En relación con la hipótesis de búsqueda de reducción de la exposición penal, es evidente que la Ley de Justicia y Paz, de iniciativa gubernamental, consagró muchas ventajas en materia penal y política para los paramilitares y sus aliados, pero la iniciativa legislativa de los parapolíticos que más directamente buscaba beneficios penales para ellos era el Proyecto 244/04C5, que pretendía eliminar la extradición para quienes estuvieran participando en procesos de paz. Mientras que el proyecto de Justicia y Paz del gobierno fue aprobado, el de no extradición de los parapolíticos fue archivado. Dado que en las iniciativas presentadas por los congresistas investigados por parapolítica no se encontró un patrón de actuación en bancada, otro capítulo exploró si tal patrón existió en proyectos de iniciativa del gobierno. Dado el enfoque temático que se detectó en las iniciativas de los investigados, las declaraciones públicas de paramilitares sobre su interés en ciertos temas y los efectos directos que algunas leyes podían tener sobre ellos, la segunda parte del trabajo de Ungar y Cardona se dedicó a reconstruir el trámite de ocho iniciativas. Tres de carácter político electoral (reforma política de 2003, reforma política de 2007 y reelección presidencial), cuatro de carácter económico (ley de saneamiento de la propiedad, estatuto de desarrollo rural, ley de biocombustibles y ley forestal) y una de carácter penal (la ley de justicia y paz). En el trámite legislativo de esas iniciativas sí hay un patrón de actuación en bancada de la mayoría de investigados por parapolítica, aunque ella depende más de su condición de miembros de la coalición de gobierno que del hecho de ser investigados por parapolítica. Excepto el proyecto de justicia y paz, que estaba directa y casi exclusivamente dirigido a beneficiar a miembros de grupos paramilitares, en los demás tal relación no es tan directa. Las demás leyes podían beneficiar e interesar tanto a actores legales como ilegales. Únicamente en la ley de saneamiento de la propiedad, que no era de iniciativa gubernamental, se adoptaron medidas específicas tendientes a evitar que se beneficiaran oportunistamente actores e intereses ilegales. En los demás proyectos no se tomaron medidas específicas en ese sentido. Otras se hundieron cuando trataron de incluir normas que castigaban la influencia de grupos ilegales, como ocurrió con la reforma política de 2007. No en todos estos proyectos la actuación de los congresistas investigados es igualmente destacada, en calidad de autores, ponentes o exponentes; sin embargo, en todos los casos es evidente que su apoyo y voto a favor fue determinante para su aprobación, especialmente en Comisiones. Tan importante era la confiabilidad del apoyo y voto de los investigados por parapolítica en el trámite de esas leyes, que el 5 Ese Proyecto fue liderado por la entonces representante Rocío Arias (Convergencia Popular Cívica; condenada a 45 meses de prisión dentro del proceso de la parapolítica) en compañía de Jesús Doval (Cambio Radical; con instrucción dentro del proceso de la parapolítica), Zulema Jattin (Partido de la U; con investigación previa dentro del proceso de la parapolítica), Jorge Enrique Ramírez (Partido Liberal; con instrucción dentro del proceso de la parapolítica) Miguel Ángel Rangel (Partido de la U; detenido y en juicio dentro , del proceso de la parapolítica), Jorge Luis Caballero (Apertura Liberal; condenado a 6 años y 6 meses de prisión dentro del proceso de la parapolítica), así como el senador Óscar de Jesús Suárez (Alas Equipo Colombia; con investigación previa dentro del proceso de la parapolítica) gobierno propuso en por lo menos dos de ellos trasladar su trámite de la Comisión Primera a la Tercera, donde los parapolíticos tenían control de las mesas directivas y mayor influencia en la votación. Los ilegales no lograron por su cuenta o por cuenta exclusiva de sus más allegados concretar su interés primario: la reducción de su exposición penal, como lo constata el hecho de que el proyecto de no extradición haya sido archivado, pero sí lo lograron como parte de la coalición gubernamental y del apoyo a sus iniciativas, como lo comprueba la aprobación de la Lay de Justicia y Paz. Los legales e híbridos también lograron concretar varios intereses comunes, por ejemplo, exenciones tributarias y otros beneficios en proyectos agroindustriales que pueden capitalizar actores e intereses tanto legales como híbridos. Y lograron bloquear normas que podían afectar y sancionar a sus allegados políticos, como por ejemplo normas sancionatorias por responsabilidad política previstas en las reformas políticas. Exceptuando Justicia y Paz, la evidencia indica que las modificaciones normativas que pueden beneficiar intereses ilegales no son aprobadas en el Congreso si lo hacen de forma expresa, y si son de iniciativa de los congresistas o de los investigados, pero pasan si son iniciativa del gobierno y están planteadas de forma imprecisa, de manera que en principio benefician intereses legales, pero sin adoptar medidas específicas para prevenir que los usufructúen también intereses ilegales. Lo que eso indica es que el método predominante de captura legislativa es hacer confluir en el trámite legislativo intereses legales e ilegales, y no prever mecanismos específicos para excluir el beneficio de los ilegales. La captura normativa se hace a través de normas que se justifican y promueven en nombre de intereses legales, pero cuyas consecuencias económicas, políticas e institucionales se pueden usar también en provecho de actores e intereses híbridos e ilegales. Además del nivel de influencia de los investigados por vínculos con ilegales en el trámite de normas que beneficien a sus aliados, otro aspecto que se analizó en esta investigación fue el impacto de dichas normas en la estructura institucional del estado. En los términos de nuestro marco teórico se examinó si a través de esas normas se logró cierta reconfiguración cooptada del estado, RCdE. Reconfiguración por introducir cambios sistémicos en la estructura del Estado Colombiano, prevista en la Constitución de 1991, y cooptada por el nivel de participación e influencia de actores e interese ilegales o híbridos en su trámite legislativo. En relación con el nivel de cooptación la evidencia es contundente y aterradora. El Congreso electo en 2002, prácticamente reelecto en 2006, ha sido el más cuestionado judicialmente en la historia del país. Cualquier comparación del número de congresistas investigados y la gravedad de los delitos por los que son investigados permite esta afirmación. Por ejemplo, en el proceso 8.000, del Congreso electo en 1994 16 congresistas y otros políticos fueron condenados, la mayoría por el delito de enriquecimiento ilícito, al haberse comprobado que financiaron sus campañas con recursos del Cartel de Cali. En la parapolítica, del Congreso de 2002 y 2006, están siendo investigados 102 Congresistas, de los cuales 25 ya han sido condenados por concierto para delinquir agravado, y algunos incluso por vinculación con delitos como asesinato y determinación de masacres. Los congresistas del 8.000 llegaron al Congreso masivamente avalados bajo la sombrilla del Partido Liberal. Los del 2002 llegaron avalados por una mayor variedad de partidos y movimientos políticos, que encuadran dentro del concepto de CiPP. Tampoco hay duda que, desde el 2002, a través del Congreso se han tramitado reformas legales y constitucionales de hondo calado institucional como la reelección, la modificación del sistema penal, la creación de un régimen de justicia transicional y múltiples reformas económicas, políticas y electorales. Como ya se explicó en el trámite exitoso de esas reformas, los parapolíticos que formaban parte de la coalición de gobierno fueron fundamentales. Desde el llamado Congresito, derivado de la Asamblea Nacional Constituyente de 1990, ningún otro Congreso aprobó tantas y tan profundas reformas, tanto por su contenido como por sus efectos en la estructura institucional política, electoral, penal y agraria colombiana. Del análisis del alcance de la reconfiguración del Estado se encargaron Mauricio Villegas y Javier Revelo de Dejusticia, mediante el análisis del impacto que tuvieron las leyes analizadas sobre la estructura institucional prevista en la Constitución de 1991 para cada tema. Para ello se analizaron los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en los casos que se produjeron, y en todos los casos se comparó lo dispuesto en la Ley aprobada con lo dispuesto sobre el tema en la Constitución del 91. El objetivo era verificar qué tanta reconfiguración estatal implicaron dichas normas. El análisis se hizo siguiendo la división temática que se usó para analizar también el trámite de las leyes, en tres grandes bloques temáticos: sistema político electoral, justicia transicional y economía agraria. Los investigadores de Dejusticia encontraron que algunas de esas leyes, una vez salidas del Congreso, se desconfiguraron, bien por la intervención de los jueces o por la volatilidad de las mayorías políticas. Eso no sucedió, sin embargo, con todas las leyes del proyecto uribista. En aquellas de contenido político, las que contienen las reglas de juego democrático, el gobierno ha contado con un margen de maniobra mayor y por eso ha sido capaz de ir más lejos en la consecución de sus objetivos. En otro tipo de leyes, en cambio, sobre todo en aquellas de contenido penal o económico, el margen de maniobra gubernamental ha sido más limitado. Reconocen que hacer un análisis de reconfiguración es de por sí complejo, y hacer uno de RCdE es aún más difícil, dado el amplio margen de interpretación del propio texto constitucional, la laxa facultad reformatoria que tiene el legislativo y la dificultad de precisar los objetivos y los impactos, normativos y prácticos, reales y potenciales de las normas analizadas. Aunque el gobierno sí logró sacar exitosamente del Congreso su agenda legislativa, con los parapolíticos como parte de su coalición, no logró pasar el examen de constitucionalidad de varias de esas normas. Si algunas de esas normas no están vigentes, no fue por reconsideración del gobierno sobre su contenido o por la exclusión de los parapolíticos de las bancadas del uribismo, sino por la acción de las Altas Cortes. La Constitucional por revisiones de contenido y trámite, y la Suprema por la comprobación de los vínculos con ilegales de un nutrido número de congresistas y otros altos dignatarios estatales con el narcotráfico y el paramilitarismo. Las Cortes han jugado, hasta donde sus facultades legales se lo permiten, una función de control contramayoritario al proceso de RCdE. Según Dejusticia, la justicia protagónica, en cabeza de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, apoyadas por una especie de alianza implícita de organizaciones de derechos humanos y medios de comunicación independientes, lograron, en el transcurso de pocos años, frenar un proyecto relativamente amplio de RCdE. Ese freno, sin embargo ha tenido grados diferentes: en el caso de la Ley de Alternatividad Penal y la Ley de Justicia y Paz, las altas Cortes lograron obstaculizar claramente el proyecto inicial; algo similar sucedió con el Estatuto de Desarrollo Rural y la Ley Forestal. En el caso de las reformas políticas, en cambio, la actuación de los jueces ha sido mucho menos eficaz para detener el proyecto inicial de RCdE. Dejusticia concluye que los cambios normativos introducidos por el proyecto uribista no son menores y, por el contrario, hacen parte de un proyecto político conservador de amplia envergadura. Reconoce que se trata también de un proyecto innovador, en la medida en que articula los intereses legales de ciertos sectores de clase media urbana y de la clase política, con frecuencia ligados a la propiedad rural, con intereses ilegales de narcotraficantes y paramilitares, que por lo general también están vinculados a la tierra. La fortaleza de este proyecto consiste justamente en esa capacidad para apoyarse en intereses contradictorios desde el punto de vista legal, pero compatibles política y económicamente, y mayoritarios electoralmente bajo la figura presidencial de Álvaro Uribe. Los intereses ilegales, así como el eventual oportunismo ilegítimo de procesos legales, se habrían podido neutralizar en el proceso político o en el trámite legislativo si no hubiera habido tal nivel de cooptación del Congreso y pasividad del Ejecutivo. Por ejemplo, antes de tramitar el estatuto de desarrollo rural, o como parte de él, el gobierno pudo censar las tierras usurpadas mediante desplazamiento forzado y liderar procesos de restitución o compensación. No sólo los proyectos de economía agraria del gobierno no incluyeron ese tipo de precauciones para evitar que los actores de la guerra capitalizaran el despojo, sino que la Corte Constitucional tuvo que ordenarle al gobierno que las tomara, como parte de sus sentencias sobre desplazamiento, e incluso conminarlo mediante autos posteriores, ante el incumplimiento. Un análisis como ése se puede hacer para cada norma. Podría haberse incluido un estatuto de víctimas como parte de la Ley de Justicia y Paz, o el uso de la violencia con fines electorales y políticos habría podido ser eficazmente sancionado en las reformas políticas, o un adecuado balance de poderes entre ramas del poder público pudo haberse tramitado como parte de la reelección presidencial. La evidencia acumulada tanto por Congreso Visible como por Dejusticia nos lleva a una hipótesis espinosa. Aparentemente, nada en la gestión legislativa y política de los investigados nos lleva a concluir que tenían un proyecto político-legislativo propio y particular o que se hubieran jugado a fondo para promoverlo. Ni la iniciativa ni las ponencias ni las proposiciones ni las votaciones de los investigados permiten concluir eso. De haber sido así, el Congreso sería el agente de reconfiguración y el Ejecutivo sería instrumental, por ejemplo a través de la ratificación y sanción de las normas aprobadas por la supuesta bancada parapolítica. Todo indica que es al contrario. El que tiene un proyecto políticoideológico-legislativo propio es el Ejecutivo, no los parapolíticos, y es aquél el que está en capacidad de sacarlo adelante, usando instrumentalmente a los investigados por parapolítica como parte de sus mayorías políticas y legislativas. Eso no es ninguna incriminación, es un hecho que surge de la evidencia. Este hallazgo no supone ni sugiere que el Ejecutivo promovió su proyecto político y legislativo y condicionó instrumentalmente a sus bases políticas y al crimen organizado. De hecho no hay ninguna evidencia judicial, hasta ahora, de que el Presidente tuviera vínculos o acuerdos con el crimen organizado, de los cuales se deriven su agenda política y legislativa. La instrumentalización no es del Ejecutivo hacia el crimen organizado sino de éste a la coalición uribista en el Congreso, conformada en cerca de un 50% por parapolíticos. El propio Presidente Uribe reconoció y solicitó públicamente el voto de los parapolíticos para apoyar su agenda legislativa, “Le voy a pedir a los congresistas que nos han apoyado, que mientras no estén en la cárcel, voten los proyectos del gobierno”. De otra parte, es un hecho histórico y no coyuntural de este gobierno, que son los presidentes los que tienen agenda política y legislativa propia y usan su poder e influencia en el Legislativo para sacarla adelante. Lo tormentoso en este caso es la magnitud de la confluencia de actores e intereses legales e ilegales que recaen en la gestión legislativa de este gobierno, el mutuo respaldo que se ofrecieron, la relación “quid pro quo” a la que se refieren Acemoglu, Robinson y Santos Villagrán, y el tremendo impacto institucional que las leyes analizadas tuvieron en modificar el diseño institucional previsto en la Constitución del 91. Podría pensarse que el papel del Ejecutivo habría sido más el de conceptualizador/coordinador/concertador de múltiples intereses e impulsor/administrador del proyecto adscrito como resultado de una alianza entre sectores sociales, legales, ilegales e híbridos que constituyen su base política y social –proceso en el que se habrían reproducido dinámicas de captura/cooptación por parte de agentes ilegales a agentes e instituciones legales en algunas instancias y viceversa en otras, incluso a nivel del ejecutivo mismo–, tomando provecho de las oportunidades y privilegios que usufructúa en su condición excepcional en el contexto político e institucional. La conclusión sobre el rol del Ejecutivo actual en los procesos de CdE y RCdE en Colombia resulta difícil pero no sorprendente. Ocho de cada diez investigados por parapolítica hacen parte de la coalición uribista. Esos investigados han proclamado reiteradamente su uribismo y su lealtad y coincidencia con el proyecto político y la visión de Estado del Presidente Uribe. Además, en múltiples ocasiones, miembros de grupos narco paramilitares han manifestado que el proyecto que recoge sus aspiraciones es el uribista y en particular la política de seguridad democrática. En cambio, son escasas las declaraciones del Presidente Uribe condenando el aprovechamiento ilegal e ilegítimo de su proyecto político por parte de ilegales, ni antes, ni durante, ni después de las varias condenas y comprobaciones de que la narco ilegalidad y parapolítica estaba, también, dentro de su coalición. Por el contrario, acogió a los políticos vinculados con organizaciones narcoparamilitares dentro de su coalición y cogobernó con ellos en sus dos mandatos. Lo cuestionable del proyecto político e institucional uribista, que se desprende del análisis legislativo e institucional realizado, no es que sea un proyecto legal, conservador y de derecha, sino que haya tenido tal nivel de coincidencia ideológica y logros electorales y legislativos conjuntos con una porción de la derecha ligada a la mafia y el paramilitarismo. También, que los protagonistas legales de ese proyecto político, como el propio Presidente, hubieran hecho poco o nada para evitar la captura o aprovechamiento de su proyecto político como instrumento de legitimación e impunidad de esa derecha mafiosa. Y, peor aún, que en muchos casos les hubieran facilitado tal captura o aprovechamiento instrumental, como en el caso de las reformas políticas, y algunos proyectos de economía agraria. No solo por el análisis de cada norma sino en conjunto por los hallazgos de toda la investigación, la cooptación o aprovechamiento instrumental se ha dado en una dirección contraria a la que la teoría de captura del estado de Garay suponía como prevalente. Ha sido reconfiguración, porque en efecto tanto el mapa político como el diseño institucional del Estado cambiaron sustancialmente, respecto a la configuración constitucional del 91. Ha sido cooptada porque en ella confluyeron actores, intereses y beneficios legales, híbridos e ilegales. Sin embargo, ha sido una cooptación o captura determinante pero en la dirección contraria a la supuesta como usual en la teoría, no sólo instrumentalmente de los ilegales hacia los legales, sino prevalentemente instrumental de los legales sobre los ilegales. Esto, sin embargo, no sugiere que los ilegales sean “víctimas” de los legales. Los procesos de captura y cooptación no son estáticos. Durante el periodo en el que los ilegales pudieron usar masiva e indiscriminadamente su estructura armada, su control territorial y su capacidad organizada de violencia tuvieron cómo imponer y hacer prevalecer sus intereses y preferencias, y amasaron enorme poder y fortunas. Ésa es la característica de los noventas. Sin embargo, sin esos activos diferenciales producto de la desmovilización y además con una alta exposición penal, el balance de poder cambió a favor de sus aliados legales. En todo caso, el papel del crimen organizado ha sido decisivo, sea como capturador/cooptador o como capturado/cooptado o como aliado comprometido en la CdE o RCdE, por su innegable y poderoso papel de coerción, intimidación e imposición de intereses sobre amplios grupos de la sociedad y el Estado. Por último es importante retomar el tema de quiénes prevalecen y se legitiman a la par de procesos sostenidos de CdE y RCdE. En primer lugar, es importante anotar que tales procesos no empezaron en el 2002. La captura armada y mafiosa de la política y las instituciones lleva ya varias décadas y precisamente por eso lo que pudimos analizar en esta investigación fueron sus resultados acumulados, desde los 90 hasta 2007, y no meramente coyunturales. De ese cúmulo se concluye que la forma de captura prevalente ha sido la captura invertida, que en ella confluyen actores legales e ilegales, y que usualmente los legales logran prevalecer y legitimarse en el largo plazo, mientras que los ilegales son sustituidos, dado que se ejecuta más frecuentemente en su contra su alta exposición penal. El capítulo de Gustavo Duncan explica los profundos cambios que sufrió la función mediadora de los políticos en las relaciones entre centro y periferia, a la par del conflicto armado y el narcotráfico. Además de permitir dimensionar las lógicas de dichos cambios, el capítulo permite entender también los resultados diferenciales de permanencia y legitimación que se producen entre actores legales e ilegales en el largo plazo. En un artículo de prensa Duncan6 afirmaba al respecto que “Los capos del narcotráfico y del paramilitarismo serán encarcelados, eliminados y arruinados [y que por lo tanto] no será con nombre propio, ni con el nombre de sus hijos o nietos, que los Escobares y Bernas se asimilarán a la sociedad como élites legítimas.” Por el contrario, Duncan coincide con lo encontrado en ésta investigación, en el sentido que: …Son otro tipo de figuras sociales ligadas a ‘paras’ y ‘narcos’ los que se asimilarán como élites emergentes: la clase política que protegió su expansión y los empresarios que se dedicaron a lavar y a encubrir sus ganancias. …políticos y empresarios corruptos que poseen las destrezas sociales para insertarse en el poder legal, al tiempo que disponen del capital y la fuerza de narcotraficantes y paramilitares, poco a poco se labran un espacio central dentro de las élites del país. Pueden llegar a los principales cargos públicos y realizar los negocios más lucrativos con la aprobación del Estado sin que los abundantes cuestionamientos sobre actuaciones comprometedoras desafíen su poder en expansión.” En esta investigación nos hemos ocupado de la reconfiguración cooptada del mapa político e institucional. Otra investigación en curso explora lo relacionado con el mapa económico. Faltaría por explorar lo relacionado con la fuerza pública y el papel funcional y promotor que muchos de sus mandos cumplieron en la expansión y cumplen todavía en la reconfiguración del narcoparamilitarismo. Aunque la Policía Nacional estuvo más dispuesta a ofrecer información para ese análisis, las Fuerzas Militares se negaron. Por ahora, no contamos ni con garantías de información ni con garantías sobre nuestra vida para adelantar esa investigación. Por último, esta investigación nos deja sinsabores como ciudadanos y desafíos intelectuales. Desde el punto de vista intelectual nos quedan inquietudes como ¿Qué tipo de Estado podemos esperar de la participación determinante de mafias en los procesos políticos y económicos de su formación? ¿Qué tipo de Estado resulta cuando parte de las fuerzas legales y estatales que participan en su construcción están cooptadas por actores e intereses del crimen organizado? ¿O cuando las fuerzas supuestamente 6 Gustavo Duncan, Columna: El país que somos, El Espectador, Abril 28 de 2009 legales han usado y cooptado al crimen y la ilegalidad para su propio beneficio en el proceso de construcción de Estado? Según estimativos oficiales, la magnitud de la tajada de la corrupción sobre el presupuesto general de la Nación asciende a 5.2 billones7 (4 billones del presupuesto del gobierno central y 1,2 billones de los gobiernos territoriales), es decir 1,1 puntos del PIB8. Otras fuentes, estiman en 2 puntos del PIB el peso económico del negocio del narcotráfico en la economía colombiana9. ¿Qué implicaciones tiene que la corrupción tenga en Colombia un peso económico equivalente a no menos del 50% del narcotráfico? ¿Es mera coincidencia? ¿O es que las dos actividades están relacionadas? ¿Es la corrupción una forma de lavado de activos del narcotráfico? Como ciudadanos nos deja esperanza porque la actitud demócrata y valiente de miles de ciudadanos, dirigentes y funcionarios, en particular dirigentes sociales, fiscales, jueces y periodistas, evitaron que la captura y reconfiguración cooptada de nuestra democracia fuera mayor. Pero por otra parte, nos deja también un profundo dolor de patria. Cuando en 2007 algunos autores de ésta investigación nos atrevimos a estimar en unos 50.000 homicidios y en unos 10.000 desparecidos (Arco Iris, 2007) el saldo trágico de la historia que se relata en este texto, desde esferas gubernamentales se nos señaló de apátridas y apologistas de la desesperanza. En Abril de 2010, la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación oficializó que a partir de las investigaciones que se han desempolvado por las denuncias hechas por las víctimas, las indagaciones de Fiscales y las confesiones de los desmovilizados, ha logrado documentar los siguientes casos de violaciones a los derechos humanos: 7 Ver: http://www.auditoria.gov.co/9_documentos/ponencias/2010_04_15_PonenciaAuditorContratacionVisibleIbague.pdf 8 Para una mejor comprensión, un punto del PIB representa 4,9 Billones de pesos. Fuente: DANE. Cuentas Nacionales (2007) Ver: http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=article&id=128&Itemid=85 9 Ver: http://www.cesifogroup.de/pls/guestci/download/CESifo%20Working%20Papers%202008/CESifo%20Working%20Papers%20November%2020 08%20/cesifo1_wp2459.pdf Conducta / Hechos de violencia Homicidios Desaparición Forzada Masacres Reclutamiento de Menores (Menores identificados y ubicados como víctimas de reclutamiento Desplazamiento Forzado Masivo (por comunidades) Violencia de Género Secuestros Extorsión Narcotráfico Otras Conductas Participación de la fuerza pública con Grupos armados ilegales (citados por postulados en versiuón libre bajo juramento) Participación de políticos en Grupos armados ilegales Número de casos documentados* 163.762 31.841 1.309 3.557 66.562 552 2.860 3.184 58 25.718 328 404 Infortunadamente, una vez más nuestras estimaciones se quedaron cortas. No fueron 50.000 sino 163.762 los homicidios y no fueron 10.000 sino 31.841 los colombianos desaparecidos violentamente. Según el director de la Unidad de Justicia y Paz, por lo menos el 98% de esos delitos fueron cometidos por grupos narcoparamilitares. Para dar a conocer el tamaño de la tragedia derivada de la toma total del poder político y estatal por dictaduras militares de los países del Cono Sur, se establecieron Comisiones de la Verdad. Estas fueron algunas de sus conclusiones. En Argentina, el Informe Final de la Comisión, a Noviembre de 1989, estableció haber documentado 8.960 casos de desapariciones10. En Chile, el Informe Final de la Comisión se refiere a 1.213 casos de desaparición en el año 1973 por agentes estatales, otros 30 cometidos por ciudadanos, más 403 casos de detenidos desaparecidos11. En Uruguay, el Informe de la Comisión se refiere a 128 casos de desaparición documentados y confirmados y a 56 descartados, a partir de junio de 197312. En ninguno de esos países fue posible procesar judicialmente todos esos casos. Por eso, la Comisión de la Verdad cumplió un papel de verdad, justicia y reparación. En Colombia de los hechos de violencia Ver: Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (1984). ""Nunca Más. Informe de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas". Consultado el 6 de junio de 2010 en: 10 http://www.desaparecidos.org/arg/conadep/nuncamas/nuncamas.html Ver: Comisión de verdad y reconcialiación (n.d). "Violations of human rights by region" in "THE TRUTH AND RECONCILIATION COMMISSION REPORT ". Consultado el 6 de junio de 2010 en: 11 http://www.derechoschile.com/basicos/ddhhchile/rettig/english/rettigengindex1.html Ver: Comisión para la Paz. (2003). Informe final de la comisión para la paz. Consultado el 6 de junio de 2010 en: http://www.presidencia.gub.uy/noticias/archivo/2003/abril/Informe_final.doc. 12 documentados, la Unidad de Justicia y Paz reportó, a Abril del 2010, el siguiente balance de su procesamiento judicial: Justicia y Paz - Investigación de Delitos Investigaciones iniciadas por hechos cometidos 384.652 Versiones iniciadas 2.431 Delitos confesados en versión libre 67.828 Postulados con imputación 255 Número de delitos imputados 19.497 Número de delitos con formulación de cargos 7.650 Cargos legalizados 1.435 Postulados con formulación de cargos 101 Número de postulados que terminaron formulación de cargos y las diligencias se encuentran en la sala de conocimiento en espera de realización de audiencia de control de legalidad 58 Postulados con audiencia de control de legalización de cargos 12 Sentencias proferidas 2 Casos impulsados en la Justicia Ordinaria Casos impulsados en la justicia ordinaria por información recibida en versión libre 6.736 Casos impulsados en la justicia ordinaria por actividades de investigación realizadas por justicia y paz (no recibida en versión) 2.482 Aunque la labor de la Justicia para tratar de establecer y judicializar la tragedia democrática y humanitaria ha sido heroica, es poco probable que por la vía judicial se llegue antes de 200 años a un cierre histórico de esas tragedias. Colombia no ha tenido hasta hora una Comisión de la Verdad. El gobierno de Álvaro Uribe sostuvo siempre que no era necesario; que Colombia había sido y era una democracia ejemplar. El Estado Colombiano no fue tomado por una dictadura militar. Los avances judiciales apenas permiten estimar que una tercera parte del poder político y estatal fue capturado por estructuras de poder organizado con componentes armados, mafiosos, financieros y políticos Sin embargo, en democracia, Colombia ha tenido tres veces más desaparecidos que las tres dictaduras militares del Cono Sur sumadas. Esa es la horrorosa magnitud de la tragedia humanitaria y democrática que causaron quienes se propusieron “refundar la patria”. No puedo terminar este texto sin agradecer a los cientos de periodistas, líderes sociales, políticos, fiscales y académicos que a lo largo y ancho del país compartieron con el equipo de esta investigación su conocimiento y testimonios. Agradezco también a las instituciones participantes y a los autores de este libro por el voto de confianza y la paciencia que tuvieron conmigo para conducir esta investigación, así como a la Fundación Ford y la Agencia Sueca de Cooperación, ASDI, por apoyarnos generosamente con sus recursos. A la Universidad de Yale por haberme permitido disfrutar de un espacio académico inigualable para culminar la lectura y ensamble de los textos de este libro. Confiamos que los hechos relatados en esta publicación contribuyan a construir verdad para nuestras víctimas y garantías de no repetición para las presentes y futuras generaciones de colombianos.
