Planificación militar y los problemas no estructurados (whicked

PLANIFICACIÓN MILITAR Y LOS PROBLEMAS ‘NO ESTRUCTURADOS”
(Wicked Problems): Donde la Doctrina Conjunta falla
T.C.Greenwood y T.X. Hammes*
Existe una creciente consciencia dentro del Ministerio de Defensa respecto
a que las guerras de hoy, son problemas interactivamente complejos o “no
estructurados” (wicked problems1). Una serie de publicaciones nuevas y revisiones
doctrinales actuales revelan un creciente entendimiento de este hecho. Sin
embargo, aún cuando esta consciencia crece, el Ministerio de Defensa está
luchando por adaptar el Proceso de Planificación Conjunta muy doctrinario – para
lidiar con este tipo de problemas. En parte, esta lucha es un reflejo de un debate
actual sobre el significado e influencia que los problemas ‘no estructurados’ y el
diseño que deberían tener en el pensamiento militar actual.
Este artículo examinará los desafíos que los problemas interactivamente
complejos imponen a la planificación y doctrina militar de EE.UU. Ofrecerá algunas
modestas sugerencias para lidiar con ellos, utilizando los términos
“interactivamente complejo”, “no estructurados” e “inmanejable” indistintamente en
todo el artículo.
La guerra siempre ha sido interactivamente compleja. Esto no es un
descubrimiento nuevo, pero admitir que el Ministerio de Defensa se ha desviado
de esta verdad fundamental sí lo es. Durante la Guerra Fría, el problema del
despliegue cobró tanta importancia que EE.UU. concentró su proceso de
planificación en desplegar rápidamente sus fuerzas desde el territorio continental.
Esto fue un resultado natural del primer imperativo de la planificación militar de
EE.UU.: transportar fuerzas a miles de millas, junto con su equipamiento y
moviéndolos para enfrentar al enemigo. Puesto que la posibilidad de una guerra
contra los soviéticos en Europa representaba el mayor desafío que enfrentaban
las fuerzas estadounidenses, la rapidez en el despliegue era esencial.
Naturalmente, aplicamos las primeras tecnologías computacionales a este
problema estructuralmente complejo de hacer coincidir a miles de personas y
artículos con cientos de aviones y docenas de buques en un sinnúmero de
campos aéreos y puertos. Debido a que la demanda siempre excede el transporte
1
Wicked problems: Es una frase originalmente usada en la planificación social para describir un problema
que es difícil o imposible de resolver debido a requerimientos incompletos, contradictorios y cambiantes
que a menudo son difíciles de reconocer. El término ‘wicked’ se usa no en el sentido de maldad, sino en
cuanto a su resistencia a una solución. Horst Rittel y Melvin M. Webber formalmente describieron el
concepto en 1973, contrastando los ‘wicked problems” o “problemas mal estructurados” con los “problemas
“relativamente manejables, dóciles” y solubles ante las resoluciones matemáticas, juego de ajedrez o
crucigramas.
N. del T. de acuerdo a definición tomada de Wikipedia
1
disponible, el despliegue fue el primer problema de planificación y el más difícil.
Luego, cuando estas fuerzas llegaron al teatro, el problema que enfrentaron
estuvo bien definido: detener a los soviéticos. Las fuerzas que llegaban eran
empleadas de acuerdo a conceptos bien planificados y frecuentemente
ensayados.
De este modo y conforme pasaron las décadas, desarrollamos y
perfeccionamos el Sistema de Planificación y Ejecución Conjunta para hacerlo una
herramienta eficaz para lidiar con el problema estructuralmente complejo del
despliegue. Pero erradamente creímos que podíamos aplicar el mismo proceso
para enfrentar problemas de empleo de nivel operacional – es decir, cómo
combatir a un adversario que piensa. El impacto acumulativo ha sido varias
generaciones de planificadores militares centrados en encontrar soluciones a lo
que son, esencialmente, problemas estructuralmente complejos o de ingeniería en
lugar de problemas interactivamente complejos. Este es un legado que los líderes
de hoy deben superar.
PROBLEMAS NO ESTRUCTURADOS O INMANEJABLES
El folleto Mando de Entrenamiento y Doctrina, 525-5-500 que habla sobre:
“La Apreciación y el Diseño de Campaña del Comandante del Ejército de EE.UU.”,
realiza un gran servicio para los planificadores al entregarles una guía de estudio
eficaz sobre la naturaleza de los problemas. Cobra particular importancia en
cuanto a que proporciona 11 características de los problemas ‘no estructurados’.
Mientras cada característica es esencial para entender la naturaleza de un
problema, cuatro desafían directamente nuestro pensamiento de estatus quo
sobre el actual proceso de planificación:
No existe una manera definitiva para formular un problema mal
estructurado; por ende, los expertos estarán francamente en desacuerdo respecto
a la definición del problema, con la misma frecuencia que lo estarán con la
solución. Sin embargo, de acuerdo a la Publicación Conjunta 5-0, “Planificación de
Operaciones Conjuntas”, el proceso de planificación comienza con la “iniciación” y
rápidamente salta al “análisis de la misión”. De hecho, la publicación antes citada
describe la iniciación simplemente cuando una “autoridad apropiada” de nivel
estratégico – el presidente, ministro de defensa o presidente de la Junta de Jefes
Conjuntos de Estado Mayor – “inicia la planificación al decidir desarrollar opciones
militares”. Desafortunadamente, este enfoque se refleja a menudo en nuestro
proceso de planificación, cuando pasamos por alto completamente el paso crítico
de desarrollar una definición práctica del problema. Por el contrario, suponemos
que el problema ya está definido por el liderazgo político. Pero la experiencia
reciente prueba que esto, con frecuencia, no es cierto. Por lo tanto, es esencial
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que el estado mayor de planificación militar confirme la presencia de una definición
clara del problema (no de la misión) en su diálogo con los encargados políticos de
tomar decisiones. Este es el paso fundamental para lidiar con un problema
‘perverso’. Desafortunadamente, de acuerdo al proceso de planificación actual, el
estado mayor militar debería sólo concentrarse en desarrollar cursos de acción.
Los problemas no estructurados son interactivamente complejos. Por
definición, estos problemas no son lineales. Pequeños cambios en la data inicial
pueden crear cambios masivos en el resultado, y la misma acción realizada en
diferentes tiempos puede crear resultados enteramente diferentes. Es muy difícil si
no imposible, predecir qué ocurrirá. No obstante, nuestro proceso de planificación
de guerra a menudo promulga planes detallados para los primeros 100 días de
conflicto. Obviamente, el valor real de la planificación proviene de la interacción de
aquellos que hacen la planificación, no del plan en sí. Al cambiar el centro de
atención de nuestra planificación, desde los detalles del plan, a definir el problema,
podemos cosechar los beneficios de una planificación intensa mientras
exploramos las definiciones de otros problemas que deberían impulsar la
planificación alternativa.
Los problemas no estructurados no tienen “regla de detención”. Por
definición, los problemas “no estructurados” no tienen un estado final. Más bien, el
planificador debe buscar una solución lo “suficientemente buena” basada en
mantener el equilibrio en torno a cierta condición aceptable. Desafortunadamente,
nuestra doctrina y práctica continúan centrándose en desarrollar un estado final
para cada plan. Cuando se lidia con problemas ‘no estructurados’, pensar en
función de un estado final, llevará casi con certeza al fracaso. Más bien,
deberíamos pensar en cómo sustentar un “estado estable” en el largo plazo.
Aunque, aparentemente un subterfugio semántico, aceptar que los problemas ‘no
estructurados’ no “terminan” es de vital importancia tanto para los planificadores
de campañas como para los comandantes por igual.
No podemos entender un problema no estructurado sin proponer una
solución. Entender el problema y concebir una solución son procesos cognitivos
idénticos y simultáneos. Por ejemplo, si planteamos que una insurgencia ha sido
impulsada por un pequeño grupo de terroristas, nuestra solución será
completamente diferente a si visualizamos la insurgencia como una revuelta
popular impulsada por una coalición de enfurecidos, que se basa en una ideología,
mala gobernanza, aprovechamiento y venganza. El planteamiento del problema en
gran medida enmarca las potenciales acciones de mitigación y, por lo menos,
parcialmente, definen la solución. Esta es una distinción clave y altamente
matizada. Aunque tratemos de entender los problemas ‘no estructurados’ en su
plenitud, es imposible hacerlo. Es así que, si nuestra solución fracasa, bien puede
3
ser que nuestra definición del problema también sea incorrecta. Simplemente,
intentar un nuevo curso de acción para resolver el problema como previamente lo
definimos puede estar predestinado al fracaso.
Estas cuatro características por sí mismas muestran que el sistema de
planificación conjunta esencialmente lineal no se adapta bien para lidiar con
problemas de esta naturaleza.
PROBLEMAS NO ESTRUCTURADOS Y DOCTRINA
Le enseñamos a los planificadores a buscar en la doctrina un proceso y las
potenciales soluciones. Pero la doctrina se basa en principios fundamentales
irrefutables que intentan guiar la acción militar en apoyo de los objetivos
nacionales. Dada la naturaleza única y diversa de los problemas no estructurados,
sin embargo, es justo preguntar cómo un conjunto generalizado de principios
puede ser útil al lidiar con el terrorismo, las pandemias, el tráfico de humanos, la
piratería, la proliferación nuclear, la guerra cibernética y el potencial surgimiento
de un nuevo competidor convencional par. La respuesta, por supuesto, es que no
puede. La naturaleza, profundidad y extensión de los problemas no estructurados
hace imposible proporcionar una guía de planificación doctrinal detallada y
pertinente a todas las amenazas.
Aún cuando no fuera éste el caso, los manuales doctrinales
extremadamente explícitos se arriesgarían a ser excesivamente prescriptivos y, en
forma cuestionable, inhibirían a los comandantes a usar un sólido juicio para tomar
decisiones independientes cuando traten de resolver problemas no estructurados
en situaciones operacionales o tácticas específicas. De esta forma, la mejor
doctrina conjunta que se puede esperar es abordar “cómo pensar” sobre los
problemas no estructurados sin dictar “qué pensar” sobre ellos.
DOCTRINA CONJUNTA Y DISEÑO DE CAMPAÑA
La publicación JP 3-0, “Operaciones Conjuntas”, de fecha 13 de Febrero de
2008, y la JP 5-0, de fecha 26 de Diciembre de 2006, son ejemplos ilustrativos de
la doctrina que captura adecuadamente las ideas convencionales y las visiones
principales sobre la guerra conjunta. Pero, ninguna de las dos refleja el
entendimiento actual de los problemas no estructurados o ‘inmanejables’, sobre el
diseño de campaña en el Ejército y Cuerpo de Infantería de Marina. El espacio no
permite una comparación transversal completa entre la doctrina conjunta y los
manuales del Ejército-Cuerpo de Infantería de Marina en estos temas, sino que
una revisión superficial del Folleto TRADOC 525-5-500, Manual de Campaña 3-24,
“Contrainsurgencia” y el “Manual Tentativo para Contrarrestar Amenazas
Irregulares” del Cuerpo de Infantería de Marina, indica que una cantidad de ideas
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centrales relacionadas con la naturaleza de los problemas ‘no estructurados’ han
fracasado en ser incorporados en la JP 3-0 y JP 5-0. Estos manuales conjuntos
están siendo revisados. Con suerte, el pensamiento actual sobrevivirá a la
“laminadora de salchichas” doctrinal y los manuales incluirán tanto una discusión
de los problemas no estructurados como de qué manera las características de
estos problemas afectan el diseño.
Sin embargo, no nos alienta el hecho que el nuevo FM 5-2 del Ejército,
“Diseño (Proyecto)”, proporcione una excelente discusión del diseño, pero deje
fuera la característica de los problemas no estructurados. Parece dar a entender
que una vez que el comandante ha enmarcado el problema, el equipo de
planificación puede seguir adelante con el plan. No discute la alta probabilidad de
que la definición del problema inicial no esté completa, quizás, ni siquiera correcta
y con seguridad estará sujeta a cambio, a medida que evolucionen las
interacciones de los jugadores. Tampoco sugiere que algunos de los
planteamientos alternativos al problema desarrollados por el equipo de diseño
debieran priorizarse y usarse como punto de partida para una planificación
alternativa. El fracaso en incorporar el claro entendimiento de los problemas ‘no
estructurados’ en la “Apreciación y Diseño de Campaña del Comandante” en la
doctrina del FM 5-2 es una tendencia que necesita revertirse. En lo que resta de
este artículo se examinan nueve ideas claves que deberían ser expandidas en las
revisiones futuras de ambas publicaciones y hacerlas parte de mejores prácticas.
Tema 1: Apresurarse a pensar, no a planificar. Enmarcar el problema, un
prerrequisito para el diseño de campaña y la planificación conjunta escrita en
extenso, es una herramienta principal para entender mejor la naturaleza de los
problemas no estructurados, sus matices y las repercusiones por niveles en el
tiempo. Ayudar a los planificadores a formular y seleccionar cursos de acción es
secundario cuando se lidia con dichos problemas. La doctrina actual y la práctica
exhiben un prejuicio excesivamente fuerte hacia la planificación en lugar de
enmarcar el problema. Esto contradice la naturaleza de los problemas no
estructurados, que son multifacéticos, extraordinariamente complejos, insolubles
en el corto plazo, provocadores de soluciones unitarias propuestas por un solo
organismo gubernamental de EE.UU. En el mundo de hoy de estados frágiles y
fallidos – inundados por actores transnacionales que operan fuera del sistema
internacional – enmarcar problemas no estructurados antes de correr a planificar
debería ser una prioridad doctrinal. Actualmente no lo es. Aunque el FM 5-2,
“Diseño (Proyecto)”, quiere cambiar ese enfoque mental al especificar que el
diseño es un proceso de aprendizaje repetitivo, fracasa en discutir claramente
cómo a medida que la estructura de un problema en particular cambia, esto afecta
el cómo uno piensa y lidia con él.
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Tema 2: Los problemas interactivamente complejos requieren de una planificación
alternativa seria. El carácter y naturaleza de los problemas interactivamente
complejos deberían guiar el proceso de planificación que los comandantes
conjuntos y sus estados mayores siguen a medida que transitan de la formulación
a la planificación del problema. Aunque se puede usar una versión modificada de
las etapas de la planificación conjunta, el primer paso debe ser la formulación del
problema. La última etapa, planes/desarrollo de órdenes, también debe
reconsiderarse. Puesto que los expertos no estarán de acuerdo con la definición
de un problema perverso, y por ende con sus potenciales soluciones, es prudente
desarrollar definiciones alternativas del problema y usarlas como base para los
planes alternativos.
Los estados mayores conjuntos dedican enorme esfuerzo en desarrollar un
plan base, pero rara vez dedican suficiente esfuerzo en el desarrollo de planes
alternativos. Los planes alternativos simplemente preparan al mando para la
posibilidad de que el plan primario pudiera fallar o el problema pueda haberse
definido inapropiadamente. Dada la naturaleza inherente de los problemas ‘no
estructurados’, esto es altamente probable. De hecho, la mayoría de los
problemas ‘no estructurados’ son manejados mediante un proceso de aprendizaje
repetitivo que profundiza el entendimiento del problema. El hecho que cada
problema no estructurado requiera una solución a la medida, significa que los
planificadores tienen que continuamente trabajar para redefinir el problema a
medida que éste evoluciona. No existe volver al inicio, porque el acto de intentar
“resolver” el problema, finalmente, cambia el problema.
La planificación alternativa no significa aceptar un fracaso; sino, más bien,
permite que el mando rápidamente cambie a un enfoque diferente para cumplir
con la misión. Por ejemplo, un plan alternativo para Irak habría supuesto que el
gobierno iraquí podría no ser capaz de conducir el país después del derrocamiento
del régimen. En resumen, los planes alternativos proporcionan una respuesta
práctica a la pregunta: “¿Qué pasa si?”.
Tema 3: Los planes estructuralmente complejos requieren un equipo diferente de
planificadores. Dada la naturaleza de los problemas que enfrentan los “equipos de
diseño” – generalmente un subconjunto de un grupo de planificación conjunto
mayor (JPG) – la composición de estos equipos será substancialmente diferente
de los años pasados. Los problemas tales como construcción de la nación y ayuda
humanitaria requieren, frecuentemente, una gran cantidad de expertos externos –
especialistas del área de la salud, economistas, planificadores urbanos, analistas
financieros, académicos, religiosos, defensores de los derechos de la mujer,
antropólogos, etc – para aumentar a los JPG predominantemente militares y
tradicionalmente aislados.
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Esto no es un asunto común. Nuestra participación formal en los ejercicios
de escuelas de residentes indica que fusionar a los representantes
interinstitucionales, no gubernamentales y, en algunos casos, de la nación
anfitriona en equipos de diseño/JPG es mucho más difícil de lo que la actual
doctrina reconoce. Este proceso es más complicado por el requerimiento de hacer
que planificadores interinstitucionales concuerden en la definición del problema
antes de comenzar la planificación.
Tema 4: Una conversación compartida produce un mejor entendimiento del
problema y da como resultado una guía de planificación mejorada. Tal como se
indica en el FM 5-2, un detallado y prolongado intercambio de ideas entre un
comandante conjunto y su estado mayor sobre un problema no estructurado,
antes que comience la planificación, es esencial para adquirir un conocimiento
compartido y una visión común. Puesto que, por definición, los expertos no
concordarán en ninguna definición del problema o su solución, esto es un enfoque
mucho más interactivo, repetitivo y cerebral que lo que hoy la doctrina reconoce.
Obtener un entendimiento situacional (en contraste con un mero conocimiento
situacional) abarca mucho más que “tomar una presentación resumida” del J-2
(inteligencia). En su lugar, puede necesitar un proceso repetitivo entre el
comandante, su estado mayor y expertos en temas externos. A estos últimos se
les puede solicitar que participen en una serie de discusiones que pueden
alargarse a semanas, incluso, meses, y quizás convertirse en miembros
permanentes de los equipos de diseño/JPG. En algunos casos, puede ser
prudente para ellos desplegarse con la fuerza de tarea conjunta a una crisis. No
obstante, en cierto punto, el comandante debe proporcionar su definición del
problema y su guía para generar las soluciones parciales – cursos de acción – que
él quiera explorar. Es esencial que los planificadores capten las otras potenciales
definiciones del problema y las incluyan como planes alternativos si el tiempo lo
permite. Las operaciones recientes indican que la planificación alternativa ha sido
consistentemente ignorada, lo cual ocasiona que los líderes se vean sorprendidos
por hechos que ocurren fuera del plan base. El uso de un planteamiento
alternativo del problema como fuente de generación de planes alternativos,
ayudará a superar esta deficiencia.
La conversación, también, le proporciona al comandante conjunto un
vehículo para revisar informalmente su guía de planificación con su estado mayor
antes de emitirlo al estado mayor formalmente. Si se hace correctamente, esto
puede evitar que el estado mayor haga “ajustes y comienzos” innecesarios una
vez que comience la planificación. Esto, también, puede facilitar la participación
temprana de miembros JPG no militares, reduciendo potencialmente la fricción
posterior en el proceso de planificación.
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Finalmente, la conversación es invaluable para los líderes más antiguos en
el nivel superior de la cadena de mando y en Washington. Colectivamente, ellos
necesitan entender cómo el comandante conjunto y sus planificadores están
enfrentando un problema no estructurado dado, para asegurar que la visión desde
abajo se adecúe a sus expectativas y entendimiento común del problema. Dada la
naturaleza de los problemas ‘no estructurados’, existe una alta probabilidad de que
haya desacuerdos sobre la definición del problema y de la solución. Es así que, es
esencial que aquellos encargados de tomas decisiones en las altas esferas
participen en definir el problema, así como también, en delinear otras potenciales
definiciones. La planificación puede, entonces, proceder de acuerdo a la definición
del problema de los líderes de mayor jerarquía, con una planificación alternativa
diseñada para cubrir otros potenciales resultados.
La unidad de esfuerzo sólo se puede lograr si existe un acuerdo
fundamental sobre los supuestos básicos, los factores de planificación y
restricciones/obligaciones que se han identificado en las etapas iniciales del
planteamiento del problema/diseño de campaña. Esperar hasta la etapa del
análisis de la misión o hasta que el plan se publique y las fuerzas hayan cruzado
la línea de partida es demasiado tarde. En resumen, debe existir una conversación
bilateral permanente: una dentro del mando y una con los organismos externos. La
doctrina tradicional se centra en la primera. En el actual mundo de los problemas
no estructurados, se requiere que la doctrina conjunta abarque una visión mucho
más amplia de lo segundo.
La práctica actual desprecia el papel que juegan los organismos externos
en el proceso de planificación. Lleva un tiempo importante estimular el apoyo con
los aliados, las Naciones Unidas y la comunidad internacional. Este apoyo a
menudo depende de organizaciones dispares que participan en el proceso de
planificación en una forma real más que rutinaria. La historia reciente indica que
estas organizaciones serán socios renuentes (o rehusarán participar en una
campaña todos juntos) si ellos no pueden jugar un rol constructivo en el proceso
de planificación inicial. Aunque EE.UU. ha avanzado en la planificación
interinstitucional tanto en Irak como en Afganistán, la comunidad de planificación
interinstitucional en Washington ha sido menos exitosa adaptándose a los
problemas ‘no estructurados’.
En resumen, los problemas ‘no estructurados’ exigen una interrelación
mucho más temprana entre todos los interesados como también entre las
jerarquías superiores e inferiores del mando. Desafortunadamente, la práctica
conjunta como la doctrina no se ha informado de este requerimiento esencial. Es
más, los nuevos manuales del Ejército deben sobrevivir al proceso de selección de
personal, lo cual tiene una reputación de diluir nuevos conceptos. Una vez
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publicados como doctrina, estos conceptos tendrán que informar con éxito la
educación y el entrenamiento militar. Si la historia es un indicador fiel, es aquí
donde enfrentarán sus resistencias más inflexibles.
Tema 5: El diseño de campaña ayuda a enfrentar, pero no a superar la
incertidumbre y el caos. La publicación JP 3-0 revela una gran división filosófica
entre los escritores de la doctrina conjunta y los autores de este artículo. La
doctrina dice: “El arte operacional ayuda al [comandante de la fuerza conjunta] a
superar la ambigüedad y la incertidumbre de un ambiente operacional complejo”.
Nosotros decimos que no. Nuestra visión de los problemas no estructurados es
que la ambigüedad y la incertidumbre no pueden superarse. Ellas sólo pueden ser
manejadas o, en el mejor de los casos, mitigadas. Esta no es una diferencia
insignificante. Puesto que los problemas no estructurados no tienen una regla de
detención y a menudo son síntomas de problemas de nivel superior, el arte
operacional trata de lidiar con la incertidumbre y desarrollar una alta tolerancia
para la ambigüedad, mientras lucha no por un estado final, sino por un aceptable
estado sostenible. Los planificadores siempre deben considerar el requerimiento
de mantener el estado aceptable. Dar a entender que la ambigüedad y la
incertidumbre pueden manejarse mediante el arte operacional y el diseño de
campaña es una aseveración exagerada grave.
Por estas razones, estamos preocupados de que la doctrina actual
contribuya con el desarrollo de estados finales no alcanzables, cursos de acción
muy ambiciosos y capacidades militares exageradas, y genere cronogramas
irracionalmente optimistas. En la realidad, las fuerzas militares pueden ocuparse
ineficazmente de los problemas no estructurados, pero estos problemas rara vez
se resuelven mediante un ataque sorpresa basado en estados finales triunfales
que derivan de una planificación militar tradicional. ¿Por qué? Porque son pocos
los problemas no estructurados que sean de naturaleza principalmente militar.
Ellos están motivados por la corrupción política, enfermedades, privación de
recursos, sobrepoblación, urbanización, analfabetismo, refugiados, globalización,
ideología extremista o alguna combinación de ellos que crea conflicto e
inestabilidad. En resumen, estos problemas son sintomáticos de problemas mucho
mayor a los que el poder militar pueda resolver por sí solo. Como siempre, lo
mejor que las fuerzas militares pueden hacer es cambiar los términos a un
conflicto político que nunca será estático.
Para este fin, la definición doctrinal actual del arte operacional es
simplemente inadecuada. La publicación 1-02, “Diccionario de Términos Militares y
Asociados”, lo define como “la aplicación de la imaginación creativa por parte de
comandantes y estados mayores – apoyados por su habilidad, conocimiento y
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experiencia – para diseñar estrategias, campañas y operaciones mayores y
organizar y emplear las fuerzas militares”.
Esta definición es demasiado restringida. Sí, el arte operacional aún tiene
que ver con el diseño de estrategias, campañas y operaciones mayores. Pero, en
un mundo donde los problemas no estructurados son la norma más que la
excepción, los planificadores conjuntos de hoy deben juntar todos los elementos
del poder nacional en una sola campaña integrada y coherente donde las fuerzas
militares podrían no ser el instrumento dominante. De esta forma, es momento que
la doctrina conjunta acepte el hecho que no toda campaña conjunta estará
exclusivamente centrada en organizar y emplear fuerzas militares. En la
actualidad, los planificadores conjuntos deben abordar a diario enfoques del tipo
“gobierno en su conjunto” e, inclusive, de “la sociedad en su conjunto”. Irak y
Afganistán han destacado que cualquier plan eficaz debe integrar a los poderes
político, económico, diplomático, de la información y cultural en una campaña
nacional o, incluso, internacional.
Tema 6: Resguardarse de los elementos del diseño de campaña que se
convierten en listas de verificación. La doctrina conjunta ha identificado 17
elementos del diseño que a los comandantes conjuntos y sus estados mayores se
les insta a usar cuando desarrollan una campaña. Para ser justos, la doctrina
actual establece que estos elementos son herramientas a ser usadas en forma
selectiva al momento de conformar un concepto de operaciones o diferenciar entre
los diversos cursos de acción. Pero la experiencia reciente en Afganistán e Irak –
guerras hibridas de la era moderna – sugiere que puede haber elementos de
campaña adicionales que los diseñadores/planificadores deberían considerar.
Obviamente, una lista inclusiva sería específica de una situación y demasiada
larga para este artículo; sin embargo, lo siguiente proporciona una muestra del tipo
de preguntas que necesitamos formular:
¿Cuál es la historia del país y de la región? y ¿qué cronologías históricas se
aplican a esta sociedad?
¿Cuál es la estructura social del país y de la región? ¿Cuál es la composición
étnica, tribal y religiosa de los pueblos indígenas?
¿Cuáles son las fuentes de inestabilidad en la zona de conflicto?
¿De dónde sacan estas fuentes su energía y longevidad?
¿Es considerado legítimo el gobierno de la nación anfitriona a la luz de su gente?
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¿Son los ministerios gubernamentales de la nación anfitriona, competentes,
capaces y productivos?
¿Son las fuerzas militares y policiales de la nación anfitriona, honestas,
profesionales y operacionalmente eficaces en sus ambientes?
¿Funciona el imperio de la ley con eficacia en la nación anfitriona?
¿Bajo qué justificación prepara EE.UU. el uso de la fuerza (por ejem.: defensa
propia, resolución de la ONU, obligación de un tratado)?
¿Cuál es el propósito político establecido por EE.UU. para
militar?
utilizar la fuerza
¿Cómo responderían los vecinos de la región a la intervención estadounidense?
¿Cómo percibiría la comunidad mundial esta operación?
¿Qué supuestos estratégicos y operacionales sustentan esta campaña?
¿Apoyan nuestros amigos, aliados y comunidad internacional esta empresa?
¿Cuál es la “norma” que aceptaremos si hay variaciones? Más simple, ¿cuál es el
estado “suficientemente bueno” que lucharemos por mantener una vez terminada
la operación?
Pensamos que estas preguntas son a lo menos tan importantes, si no más
importantes, que los 17 elementos del diseño tradicionales.
Las futuras publicaciones doctrinales podrían beneficiarse también de una
infusión de sentido común en ordenar por rango los elementos del diseño de
campaña. Por ejemplo, es engañoso dar a entender que los líderes de mayor
jerarquía deberían preocuparse del término de la guerra y de los criterios del
estado final antes de haber abordado los problemas fundamentales de organizar la
campaña: construir una coalición, movilizar la base industrial (si se requiere) y
obtener derechos de sobrevuelo diplomático de las naciones extranjeras. En
resumen, la doctrina actual coloca una atención excesiva en la “ingeniería inversa”
de una campaña.
Tema 7: La propiedad del faseamiento de una campaña necesita actualizarse. La
publicación JP 3-0 reseña las cinco fases tradicionales de una campaña u
operación conjunta (conformar, disuadir, tomar la iniciativa, dominar, estabilizar y
facultar a la autoridad civil). Sin embargo, cuando se describen estas fases, el
manual dice: “las operaciones y actividades en las fases de ‘conformación’ y
‘disuasión’ normalmente se reseñan en los planes de cooperación de seguridad. Y
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aquellas en las fases restantes se reseñan en los planes de operaciones dirigidas
[Plan de Capacidades Estratégicas Conjuntas]. Por diseño, los planes de
operaciones generalmente no incluyen las actividades de cooperación de
seguridad que se abordan en otra parte”.
Sin embargo, la reciente Guía respecto al Empleo de la Fuerza exige que
los mandos operativos (COCOM) escriban un plan de campaña del teatro que
abarque las cinco fases con un horizonte de tiempo de aproximadamente 10 años.
El énfasis principal debe dársele a las primeras dos fases – conformación y
disuasión. El compromiso en tiempos de paz y la cooperación de seguridad se han
hecho mutuamente iguales a otras fases de campaña. Los planes de campaña del
teatro actualmente en desarrollo por los COCOM reflejarán que son responsables
de preservar la paz, disuadir la guerra y, si la disuasión falla, luchar para ganar. Al
igual que todos los problemas ‘no estructurados’, el paso clave es definir los
problemas que los COCOM desean abordar para conformar y disuadir. Aún
cuando el COCOM lo haya hecho así, será esencial coordinar la planificación con
los organismos gubernamentales estadounidenses e internacionales. Además, el
Ministerio de Defensa necesita abordar esas situaciones cuando ese Ministerio no
sea y, quizás, no pueda ser, el organismo líder.
Después de años de adjuntar el Anexo “Victor” (Planes Político-Militares) a
los planes de operaciones dirigidas del Plan de Capacidades Estratégicas
Conjuntas terminadas, la comunidad de planificación finalmente se dio cuenta por
qué la planificación político-militar integrada en el gobierno era tan abismal:
siempre fue tratada como una ocurrencia nueva. Esto llevó a la siguiente
observación: analizar las diversas fases de una sola campaña a ser planificada por
diferentes entidades burocráticas es una receta segura para el fracaso.
Irónicamente, tan pronto aprendimos esa lección, nos damos vuelta y la violamos
nuevamente, en cuanto a la Fase 4 (estabilizar) planificación y ejecución en la
Operación Libertad Iraquí.
Entonces, ¿cuál fue el razonamiento apremiante, en el pasado, para tratar
la Fase 0 (conformación) y la Fase 1 (disuasión) de forma diferente? No sabemos
la respuesta, pero pensamos que puede originarse en la tremenda discrepancia
entre los recursos del Ministerio de Defensa y aquellos de otros ministerios u
organismos de EE.UU. que estaban involucrados. Hacer estas fases no sólo
necesita gran cantidad de tiempo y energía, ellas probablemente serán
conducidas por un organismo líder diferente del Ministerio de Defensa. Sin
embargo, para que eso ocurra, esos organismos necesitarán mayor aumento de
recursos.
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Tema 8: Los problemas no estructurados evolucionan continuamente. Este tipo de
problemas no se mantienen inactivos durante el proceso de planificación. Ellos
continúan evolucionando a gran velocidad, normalmente convirtiéndose, incluso,
en más complejos. Lidiar con este tipo de problemas se ha descrito como “tratar
de cambiar una rueda a un camión en marcha” y le impone una enorme carga al
comandante conjunto y sus planificadores. Para tener éxito, ellos deben evitar un
peligro latente: hacer la vista gorda de lo que sucede en el mundo real al no
reevaluar constantemente la naturaleza del problema. Fallar en esto puede
provocar que un plan de campaña se torne inaplicable para lidiar con el problema
no estructurado para el cual el JPG fue creado en primer lugar.
Además, el estado mayor debería estar desarrollando planes alternativos
junto con el plan principal. No obstante, dada la cantidad de tiempo y esfuerzo
requerido para desarrollar y explicar el plan primario, muchos estados mayores
desisten de hacer un trabajo analítico serio en los planes alternativos. Este es un
error terrible ya que al hacerlo, ellos renuncian a la oportunidad de pensar en una
amplia gama de opciones que podrían ayudarles potencialmente si sus supuestos
o el ambiente operacional cambian abruptamente, lo que casi siempre ocurre.
Tema 9: Los problemas no estructurados requieren un circuito de
retroalimentación y medidas de eficacia (MOE) del “gobierno en su conjunto” o,
incluso, “de la sociedad en su conjunto”. Como parte del proceso de planificación,
es esencial identificar las medidas de eficacia de la campaña para garantizar que
los organismos participantes y la alta autoridad concuerden en cómo definir el
éxito. Al igual que el resto del proceso de planificación, esto será repetitivo y difícil.
Es doblemente difícil cuando la misión es mantenimiento de la paz,
contrainsurgencia o construcción de la nación – principalmente porque las fuerzas
militares estadounidenses son sólo uno de los muchos actores involucrados.
Como parte del desarrollo de las MOE, los planificadores deben desarrollar
un programa de evaluación creíble e integral que proporcione retroalimentación a
los planificadores conjuntos si las MOE han de ser significativas. Hemos visto en
forma repetida tanto en Vietnam, Irak como Afganistán que se requiere de MOE
legítimas, así, como de un programa de evaluación creíble para determinar
eficazmente el progreso de una campaña. Si ambas se construyen mal o no están
presentes, se puede fácilmente socavar el fundamento moral e intelectual de la
campaña.
La creciente conciencia del Ministerio de Defensa respecto a la naturaleza e
impacto de los problemas ‘no estructurados’ es alentadora. Si el proyecto del
manual de “Diseño” del Ejército puede sobrevivir intacto y reintegrar la discusión
de los problemas ‘no estructurados’ que fuera una parte vital del folleto de la
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“Apreciación del Comandante y Diseño de Campaña”, servirá como una fuerte
base sobre la cual construir la doctrina conjunta del siglo XXI. Esto será un
importante paso en cuanto a cambiar la forma en que los planificadores militares
trabajan en el complejo proceso de diseñar una campaña. Sin embargo, esto sólo
será el primer paso. Los conceptos deben convertirse en parte integral de la forma
en que hacemos las cosas. Deben socializarse a través de nuestra educación y
sistemas de entrenamiento para nuestros militares y personal civil. En particular, la
capacidad de entender el mundo tal cual es, en lugar de verlo como un problema
de ingeniería, será crucial para el éxito de largo plazo del estadounidense. La
renuencia permanente en definir con cuidado la naturaleza implícita de los
problemas que enfrentamos, garantiza, a la larga, el fracaso en manejarlos.
Traducción extraída del artículo “War Planning for Wicked Problems:
Where Joint Doctrine Fails”, Armed Forces Journal,
Diciembre, 2009. http://www.armedforcesjournal.com/2009/12/4252237
Nota: las siguientes publicaciones presentan una metodología de toma de
decisiones militares que parece recoger las sugerencias de los autores de este
artículo:
- Multinational Force Standing Operating Procedures, MNF SOP, Planning
Handbook, Version 2.7, disponible en www.mpat.org
- Planner´s Handbook for Operational Design, Version 1.0, Joint and Coalition
Warfighting
Suffolk,
Virginia,
7
October
2011,
disponible
en
http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/dod/opdesign_hbk.pdf
*
T.C. Greenwood es un coronel de la Infantería de Marina en retiro quien prestó servicio por 31 años y
ahora es analista de defensa. T.X.Hammes es un coronel de la Infantería de Marina en retiro y es un antiguo
investigador del Instituto de Estudios Estratégicos Nacionales de la Universidad de Defensa Nacional.
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