Políticas sociales Conurbano Bonaerense.

POLÍTICAS SOCIALES: CONURBANO BONAERENSE
Introducción
El presente trabajo tratará de realizar un aporte en torno a la comprensión del problema del
desarrollo de las políticas sociales en un contexto de pobreza dentro del conurbano bonaerense; y al
hacerlo, constituye nuestro propósito atender la complejidad de una problemática social que afecta a
esta región en particular y a nuestro país en general.
Para ello es necesario replantearse las metas y las posibilidades de desarrollo humano y social.
El Programa del Observatorio de la Deuda Social Argentina tiene como meta reflexionar e investigar
los alcances y las consecuencias del desarrollo humano sin perder de vista su importancia política.
Constituye nuestro interés que estos aportes sirvan para crear conciencia pública en materia de
derechos humanos, a desarrollar compromiso ciudadano y a generar políticas públicas. Pretendemos
generar una visión integral del problema de la pobreza en nuestra sociedad, mirando más allá de los
indicadores tradicionales a partir de los cuales se acostumbra evaluar la problemática social.
Es de suma importancia instalar los temas sociales en la agenda política y en la de los medios
de comunicación, y movilizar la opinión pública para demandar una política social mucho más
importante en nuestro país y en la provincia de Buenos Aires, generando la conciencia de lo que
implica hoy tener una política social.
Para alcanzar esos objetivos trabajaremos con tres contenidos fundamentales:
1- Es necesario pensar la pobreza humana y social desde un enfoque más amplio que el
utilizado tradicionalmente centrado en el nivel de ingresos de las personas. Nos basaremos en un
enfoque del desarrollo humano, que nos permitirá ampliar el horizonte de las políticas públicas. Esta
perspectiva centra su interés en la satisfacción de necesidades de desarrollo personal y social.
Conforme a esta teoría, el florecimiento humano y social no se logra sólo con ingresos económicos
sino con el efectivo ejercicio y desarrollo de las capacidades personales y sociales.
2- Un segundo contenido, es realizar un amplio y minucioso diagnóstico de la situación
actual del conurbano bonaerense para evaluar y pensar los problemas sociales; a fin de saber cómo,
dónde y cuándo intervenir.
3- Por último presentaremos las conclusiones y lineamientos de orientación de políticas,
abriendo un amplio debate sobre la necesidad de llevar a cabo políticas concretas frente a problemas
que también son concretos.
Como hemos referido, abordaremos la problemática social desde el enfoque del desarrollo
humano y de la deuda social. Entendiendo este último concepto como la acumulación de privaciones y
carencias, en distintas dimensiones, de la satisfacción de necesidades de desarrollo humano y social.
La deuda social aparece, así, como una violación al derecho a desarrollar una vida plena, activa y
digna en un contexto de libertad, de igualdad de oportunidades y de progreso social.
Asimismo, el marco conceptual en que se basa el enfoque del desarrollo humano es la teoría
de las capacidades, y por ello, el objetivo al que apunta es discernir el grado en que se alcanza la meta
de lo que las personas pueden hacer y ser (doings y beings). A diferencia de los enfoques más
tradicionales centrados en el análisis de los ingresos, o, más ampliamente, de los bienes primarios, el
enfoque de las capacidades centra su atención en un espacio de evaluación distinto, que es,
precisamente, el espacio de las capacidades para lograr funcionamientos valiosos (Sen, 1980, 1987,
Página 1
1997)1. Pero nada de esto es posible si las personas no tienen garantizado un acceso seguro a porciones
mínimamente adecuadas de recursos materiales y simbólicos que hagan posible el ejercicio de tales
facultades en el marco de las condiciones y normas legitimadas por el desarrollo histórico (Boltvinik,
1999; Pogge, 2005; Salvia y Lépore, 2006; Lépore y Salvia, 2007).
En el marco de esta definición, no es posible lograr un desarrollo humano y social, sin un
estado que intervenga sobre todos los ámbitos de la sociedad, transformando la realidad y elevando por
tanto los horizontes. El mercado no puede resolver por sí sólo los problemas que en él se presentan;
tampoco las familias pueden a resolver el problema de desarrollo a nivel humano. Sino que se requiere
que el Estado intervenga y regule las distintas actividades que se desarrollan en el mercado, así como
también aliente e incentive al crecimiento y desarrollo del país.
Es importante destacar que el desarrollo no es sinónimo de crecimiento, sino que se trata de
un concepto más amplio que abarca las distintas realidades de la vida humana, y que se encuentra
íntimamente relacionado en cómo las personas, las familias y la sociedad en general desarrollan sus
necesidades. No obstante, el crecimiento impacta sobre el desarrollo humano, mejorando las
condiciones de los más pobres. El impacto dependerá de cuán equitativo sea el mismo.
Por otra parte, el desarrollo de las necesidades y de las capacidades de desarrollo son dos
conceptos distintos. Nuestras capacidades como sociedad, no son únicas e inmodificables. No nacieron
en el principio de la humanidad y se constituyeron de una vez y para siempre; sino que evolucionan.
Podemos cambiarlas para empobrecernos, pero también para desarrollarnos. El punto clave es entender
cómo hacemos florecer las capacidades de desarrollo humano y social, tanto de una persona particular
como de la sociedad en general. Y desde esta perspectiva, es también necesario replantearse cómo
desarrollar las necesidades. En efecto, cuando una persona está afectada por problemas de
desnutrición, no tiene la necesidad de leer un buen libro o de recrearse con su familia; sino que tiene
necesidades absolutamente primarias. Pero en cuanto elevamos nuestro horizonte y logramos superar
estas necesidades básicas, se debe procurar hacer crecer y desarrollar otras necesidades humanas como
por ejemplo una buena lectura. En este proceso vamos superando las necesidades básicas para
alcanzar necesidades de desarrollo y crecimiento humano cada vez mayor. El desarrollo de las
capacidades humanas exige, en el nivel más básico, el acceso seguro de las personas y los grupos a una
serie de condiciones materiales y simbólicas que hacen a la conservación, reproducción y progreso de
la vida. Es decir, se trata no sólo de preservar la vida sino de poder acceder efectivamente a
condiciones justas de autonomía, integración, y realización personal y social.
Es por ello que nuestro estudio sobre el desarrollo humano, lo abordamos a la luz de las
teorías de las necesidades y de su articulación con el enfoque de las capacidades. Creemos que en la
conexión teórica de estas aproximaciones se encuentran algunas claves interpretativas sumamente
fructíferas para el entendimiento de los problemas del desarrollo, desde una perspectiva normativa y
multidimensional del mismo2.
Nuestro objetivo no puede ser sólo satisfacer las necesidades básicas y vitales. Es por eso, que
pensamos el desarrollo no como mero crecimiento, ni como mera superación de los problemas de
pobreza económica, sino que lo hacemos en función de la pobreza humana y social. A partir de este
punto pensamos políticas sociales más amplias e integrales.
1
Con la noción de funcionamientos, A. Sen refiere a los estados de una persona, en especial, a las cosas que logra hacer al vivir, en tanto
que el concepto de capacidades remite a las combinaciones de opciones de funcionamientos que una persona puede lograr en su vida.
2
Para una revisión sobre este tema véase Salvia y Lépore (2006) y Lépore y Salvia (2007).
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En ese sentido el segundo punto a tratar, señala que el florecimiento humano y social no se
logra sólo con crecimiento económico sino con el efectivo ejercicio y desarrollo de las capacidades
personales y sociales. El concepto de desarrollo humano y social aquí utilizado toma distancia de los
métodos tradicionales de definición y medición de la pobreza, proponiendo un horizonte más amplio
de dimensiones que deben ser objeto de estudios y parámetros teóricamente más rigurosos de
evaluación de privaciones.
Las condiciones materiales de vida y de integración humana y social constituyen ámbitos
claves para evaluar, de manera multidimensional, el grado en que las personas y los grupos logran
desarrollar sus capacidades satisfaciendo sus necesidades humanas con autonomía de gestión, como
miembros activos de una comunidad económica, social y política 3. A lo largo de este proceso no se
trata de tener un mayor ingreso monetario, que si bien es necesario, no es suficiente, ya que no permite
cubrir por si sólo el desarrollo y el florecimiento. En cuanto al enfoque del desarrollo humano en
donde se define la deuda social como una carencia forzada en el nivel de vida y la dignidad humana,
debe quedar claro que lo que importa es el nivel de vida y que los recursos son tan sólo un medio.
Sabemos que el ser humano necesita objetos externos para reproducir su propia vida y que para
obtenerlos se requiere un esfuerzo productivo. En la medida que podamos desplegar una mirada más
integral, podremos distinguir las necesidades, los satisfactores y los recursos afectados por la privación
económica como un aspecto de la pobreza de capacidades humanas. No se puede y tampoco se debe
reducir la definición de desarrollo o pobreza a la simple dimensión económica, algo que se halla
ampliamente extendido en el campo de la medición de las condiciones de vida. Desde nuestra
perspectiva, tal definición configura una imagen insuficiente de las privaciones humanas, difícilmente
sostenible cuando se ponen en discusión la naturaleza y los contenidos de las necesidades humanas.
Por lo demás, reducir las privaciones a las condiciones económicas ejerce un doble efecto de “barrera”,
al obstaculizar un conocimiento integral del desarrollo humano, y al impedir también, un
reconocimiento más amplio de los derechos exigibles.
Un tercer punto es cómo fijamos el límite de lo que es déficit y pobreza humana, a fin de
establecer prioridades al momento de desarrollar políticas publicas y sociales. El florecimiento
humano no tiene fronteras, pero cómo se deben fijar las metas sobre las cuales se cumple con un
mínimo para nuestro país o para el conjunto de las sociedades del mundo. La identificación de
umbrales a partir de evaluar privaciones relativas –cuyos límites inferiores nunca pueden estar por
debajo de las privaciones absolutas- ofrece importantes elementos de análisis para la fijación de los
“umbrales normativos mínimos” correspondientes a una determinada necesidad, en el marco de los
estándares sociales y culturales de cada sociedad. El avance civilizatorio a través de la ONU y los
acuerdos internacionales, ha reconocido el carácter imperioso de las necesidades humanas
fundamentales. Asimismo han ido fijando derechos básicos de las personas y de los pueblos en
numerosos instrumentos, entre los cuales se destaca el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, cuyo preámbulo establece el ideal del ser humano libre, liberado del temor y de
la miseria (ONU,1966). Posteriormente, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo de la Asamblea
General de las Naciones Unidas estableció el derecho al desarrollo como derecho humano inalienable
(ONU, 1986). Más recientemente, la Declaración del Milenio de la Asamblea General ha dado lugar a
la fijación de una serie de compromisos en materia de lucha contra la pobreza y la desigualdad en
importantes áreas del desarrollo, los cuales han sido asumidos por la mayoría de los Estados del
mundo (ONU, 2000). Esos derechos humanos y sociales constituyen nuestro piso, y por debajo de esos
límites existe una violación a los derechos básicos que esta humanidad ha logrado construir como
derecho de la historia. A nivel civilizatorio hemos elaborado un conjunto de reglas y normas mínimas
3
La diferenciación entre condiciones materiales y aspectos vinculados a la integración humana y social se encuentra ampliamente
referenciada tanto por el programa de la Deuda Social como por otras estudios e investigaciones sobre pobreza y desarrollo humano (ver
Tami y Salvia, 2005, así como Salvia, 2007, en ODSA, 2007: Barómetro de la Deuda Social Argentina/ 3).
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que todos los gobiernos deben garantizar y que todos los pueblos deberían alcanzar. En ellas se
involucran los derechos del niño y de la mujer, así como también los derechos políticos, económicos y
sociales de las personas en particular y de los pueblos en general.
A lo largo del análisis utilizaremos nuestros indicadores, para determinar cuando una
determinada situación puede ser considerada deficitaria. Los indicadores de pobreza humana, surgen
de las normas y los instrumentos de derechos humanos y sociales consagrados a nivel nacional e
internacional. La situación de pobreza, está apoyada en nuestra construcción metodológica, por el
sistema de derechos que está iniciado por la Constitución, y que ha sido adoptado por la misma. Es
decir, que debemos garantizar el cumplimiento de los derechos y obligaciones de las personas; así
como también de los Gobiernos y del Estado que fija nuestra Carta Magna.
Un cuarto punto a tratar es entender que la distribución equitativa de los recursos y de las
oportunidades sociales de desarrollo no se trata de un mero objetivo ético-moral, sino que es una de las
claves del desarrollo humano, y constituye una dimensión fundamental de la pobreza. Entendiendo a la
pobreza, conforme al enfoque de desarrollo humano, como “privaciones injustas”. Es decir, como la
ausencia de funcionamientos centrales para la vida y violatorios de una norma aceptada. Desde el
punto de vista de las capacidades, las privaciones de desarrollo se definen como la imposibilidad de
realizar una “vida digna” o una “vida decente”, resultando por oposición una “vida empobrecida”
aquella que no puede llevar adelante funcionamientos valiosos para su propio desarrollo.
Como se mencionó anteriormente, el crecimiento impacta sobre el desarrollo humano,
mejorando las condiciones de los más pobres. Asimismo, el impacto dependerá de cuan equitativo sea
el mismo. La equidad en la distribución de oportunidades es muy importante ya que permite
garantizar que todos los habitantes de una misma región tengan las mismas capacidades de desarrollo.
Como contrapartida, una distribución inequitativa produce un efecto colateral que es un incremento en
los índices de delincuencia e inseguridad, como consecuencia de la desigualdad. Es por este motivo
que los nuevos programas internacionales que tienen a su cargo el estudio de la pobreza y el desarrollo,
no sólo abordan cuestiones económicas o de ingresos, sino que también procuran incluir problemas
como el acceso a condiciones y oportunidades de bienestar, en dimensiones como salud, educación,
infraestructura habitacional, empleo de calidad, calidad institucional, participación ciudadana,
proyección cultual, protección ambiental y progreso moral.4
Paralelamente, el aumento exponencial de las desigualdades sociales ha cobrado particular
relevancia en los estudios socioeconómicos bajo los complejos y contradictorios efectos que generan
los procesos de globalización y las políticas de reformas estructurales. Durante los últimos años,
algunas investigaciones han analizado las tendencias vigentes definiendo sus resultados en términos de
polarización y fragmentación social. Algunas de estas investigaciones se han desarrollado a partir de la
tesis de que estos procesos estarían generando una mayor segregación de naturaleza socioeconómica.
Este fenómeno sería especialmente evidente en las grandes metrópolis, debido sobre todo a la
4
Es conocido que el progreso de algunos indicadores económicos aseguran, por sí mismos, la reducción de la pobreza, y
que un programa de desarrollo exitoso sólo es posible si se resuelven los graves problemas de desigualdad entre países y al
interior de ellos. Esta manera de evaluar el problema cuenta hoy con un amplio reconocimiento en el campo de las ideas y
un lugar significativo en las recomendaciones de políticas. Ahora bien, en los hechos, este punto de vista no ha logrado
todavía influir efectivamente en el terreno de las decisiones y las acciones. En efecto, pese a que en los últimos años, en
algunas partes del mundo, se ha experimentado un crecimiento sin precedentes y mejoras en los niveles de vida, la pobreza
sigue arraigada y gran parte del planeta está atrapado en el dilema de la desigualdad (ONU, 2005).
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particular concentración y segmentación socioeconómica que experimentan los problemas de
desempleo, pobreza e inseguridad en los grandes aglomerados urbanos. 5
La problemática ha llevado a retomar el concepto de segregación residencial, el cual remite a
una desigual distribución territorial de los grupos de población, pudiéndose manifestar de diferentes
maneras.
El acceso social a los recursos y las realizaciones que demanda el desarrollo humano en
nuestro país se encuentra condicionado por el funcionamiento polarizado y fragmentado de la
estructura social. Frente a una amplia variedad de criterios de estratificación social disponibles, a partir
de los cuales resulta plausible evaluar la validez de tal enunciado, las diferencias socioeconómicas
residenciales constituyen un modo de acercarse a una serie de condiciones materiales y simbólicas que
aíslan a los sectores más vulnerables y que intervienen sobre el acceso, la disponibilidad y el
aprovechamiento efectivo de bienes y servicios, tanto de origen público como privado.
El reconocimiento de este factor ha llevado a considerar el problema de la segregación
socioeconómica residencial como un indicador de las desiguales oportunidades de desarrollo humano
que presentan los grupos sociales. Al respecto se sabe que la segregación afecta la calidad de vida y las
opciones de movilidad social de los sectores que habitan los espacios más desfavorecidos. Por lo que
resulta de suma importancia que las políticas públicas interesadas en abordar los problemas de la
pobreza y los déficit de desarrollo humano deben enfocar el problema en el marco de acciones que
promuevan en distintos niveles y dimensiones del desarrollo humano la integración social, disipen la
segregación socio residencial y ponga barreras efectivas a la exclusión
Por último, a lo largo del presente trabajo utilizaremos los datos extraídos de la Encuesta de la
Deuda Social Argentina (EDSA), elaborada en el marco del Programa del Observatorio de la Deuda
Social. La misma utiliza la metodología de panel dirigida a la población mayor de 18 años con
residencia en conglomerados de hogares de diferentes segmentos residenciales socioeconómicos y
tipos de aglomeraciones urbanas.
En función de la particular importancia que reviste para este programa de investigación el
relevar las heterogeneidades y desigualdades existentes en la estructura socio residencial urbana, la
EDSA se planteó un diseño capaz de aproximarse a los diferentes grupos vulnerables a partir de dos
factores estructurantes de condiciones y oportunidades de inclusión social: (a) uno de tipo regional /
metropolitano (medido por el grado de concentración urbana de las ciudades) y (b) otro de tipo
socioeconómico (medido por la desigualdad en materia de condiciones residenciales socioeducativas).
a) Aglomeraciones Metropolitanas: se consideró a partir de la diferencia de dos grandes
sistemas socio-económicos urbanos: por una parte, el Área Metropolitana del Buenos Aires o AMBA
(incluyendo en la misma a la Ciudad de Buenos Aires y a 24 partidos del conurbano bonaerense), y,
por otro, las principales ciudades del interior del país, aquellas con más de 200 mil habitantes, tomadas
en esta primera etapa de investigación de manera global (Gran Córdoba, Gran Salta, Gran Resistencia,
Gran Mendoza, Bahía Blanca y Neuquén-Plotier). La Tabla 1 da cuenta de la clasificación teóricooperativa que se hizo de la variable Aglomeraciones Metropolitanas.
5
Un estimulante punto de partida teórico para este enfoque la ofrece P. Bourdieu (1993), quien destaca una estrecha
relación entre el espacio físico y el espacio social y su resultante. Los agentes sociales se constituyen “en” y “por” la
relación con el espacio social. El espacio físico encarna las distancias sociales de manera tal de presentarlas como si
hubieran sido “naturalmente dadas”. Precisamente, la perdurabilidad de la estructura social (como espacio social) se
debería, entre otros motivos, a la fuerza que presenta dicha encarnación en el espacio físico.
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b) Estratos Socioeconómicos Residenciales: se definió según las características
socioeducativas de las unidades muestrales (Espacios Socioeducativos Residenciales – ERS) como
medida de proximidad a una estratificación socioeconómica de conglomerados de hogares. De esta
manera, se diferenciaron, por una parte, tres estratos socio-económicamente vulnerables (muy bajo,
bajo y medio-bajo) y, por otra, un estrato de comparación formado por sectores de clase media-media
y media-alta.
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Desarrollo del tema
Entre los elementos de contexto que permitan ilustrar nuestra bonanza y nuestro déficit en
materia de responsabilidad del Estado hacia los más pobres, podemos señalar el crecimiento del PBI.
Después de una difícil década con altos niveles de desocupación, elevado índice de la pobreza y un
aumento de la desigualdad, que finalizó con la crisis 2001-2002, el país ha asistido a un proceso de
crecimiento económico. . Según las estadísticas oficiales provistas por el Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC), la actividad económica creció un promedio anual del 8% hasta el año
2007. Asimismo, la tasa de desocupación pasó de 20,4 en el primer semestre de 2003 a 8,4 en el
mismo semestre del 2008. Según la misma fuente, fueron notables los progresos que se han logrado en
el ámbito social y laboral. En este sentido el crecimiento es importante. Si bien en los últimos dos años
las estadísticas mencionadas son de dudosa fiabilidad, especialmente las que se refieren a pobreza e
inflación, ha nadie escapa que ha habido importantes progresos en materia económica y social luego de
la crisis del año 2001 / 2002, y que la situación social actual es mejor a la presente a fines de la década
de los noventa.
Por otra parte, la incidencia de la pobreza, medida como la incapacidad de obtener con un
determinado nivel de ingresos una canasta básica de bienes y servicios tal que permita reproducir la
existencia, pasó de un 54% en el primer semestre de 2003 a un 20,7% en el mismo semestre del 2008.
Según este método estadístico, si los ingresos que percibe la familia son insuficientes para comprar la
canasta de bienes y servicios, se la cataloga como pobre, de lo contrario es considerada no pobre. Si
bien este enfoque es muy abstracto y presenta algunas limitaciones en el análisis, viene descendiendo
sistemáticamente en los últimos años. Lo que se traduce en una mejora en los ingresos de la gente, y
por ende el nivel de vida de la población.
Por otra parte, el Estado en sus tres dimensiones de gobierno -nacional, provincial y
municipal- ha aumentado considerablemente la inversión del gasto social y por ende su participación
el PBI, en el período 2003-2007 .
Con respecto a la redistribución del ingreso en función del gasto social, se observa una
mejora en los últimos años. Sin embargo, no hay un cambio cualitativo en la redistribución del ingreso
y de la riqueza. Esto se debe principalmente a que el gasto social requiere mayor presupuesto para que
se convierta en un gasto redistributivo. En este sentido se requiere una mayor inversión para alcanzar
grandes metas.
Entre los principales programas a nivel nacional de política pública, encontramos el Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria con 2.000.000 aproximadamente de beneficiarios según lo revelan
nuestras estadísticas y el plan Más Vida con 750.000 beneficiarios en la provincia de Buenos Aires,
Por otra parte existe la tarjeta alimentos que implica un cambio cualitativo y una transferencia muy
que incrementa considerablemente la transferencia de ingresos reales hacia los sectores más pobres de
la sociedad, en términos de ingresos monetarios que se convertirán posteriormente en bienes y
alimentos.
Por otra parte, el programa jefes y jefas de hogar viene descendiendo sistemáticamente desde
el último período, producto de un aumento en la taza de ocupación. Actualmente, existen registrados
1.200.000 beneficiarios de este programa comunitario que maneja el Ministerio de Trabajo, más los
programas provinciales que también aportan en este sentido. Sin embargo, el programa familia ha
venido creciendo considerablemente. Este incremento se debe a que hubo una transferencia de
beneficiarios del plan jefes a dicho programa. En este momento existen 520.000 familias que son
atendidas por este plan familia.
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No obstante, si bien se observa un cambio cualitativo, el mismo es insuficiente frente a las
demandas existentes. Superar la subsistencia, no es sólo cuestión de garantizar el aprovisionamiento de
alimentos, aunque no es posible pensar en horizontes de florecimiento mayor si no se garantizan las
condiciones básicas, abarcando otras dimensiones de la vida humana como por ejemplo garantizar el
derecho a la salud y educación, que es un objetivo de desarrollo básico y al mismo tiempo de
florecimiento.
Por otra parte, es importante destacar que el gasto en salud, tanto en términos relativos con
respecto al PBI como en términos absolutos con respecto a los precios del 2001, no ha aumentado. De
la misma manera tampoco lo hizo el gasto en educación pública. En cuanto al programa Nacional de
Inclusión Educativa, se observa que el número de becas destinadas a las familias con estudiantes
pobres, es inferior a los 100.000 beneficiarios. Estos datos son de suma importancia al momento de
realizar un diagnóstico hacia los desafíos que afrontamos, para poder pensar la política pública y social
desde una perspectiva amplia e integral. Si no partimos desde un diagnóstico realista, poco podemos
modificar la situación.
Respecto al caso particular del conurbano bonaerense nos plantearemos las siguientes
preguntas: ¿Qué cambios se registraron en el período 2004- 2007? ¿Cómo se distribuyen actualmente
las privaciones de desarrollo? Dividimos el estudio en tres zonas: sur, norte y oeste. A su vez, dentro
de esas zonas analizamos también las distintas situaciones de espacio socio-residenciales, que las
clasificamos en villas de emergencia y asentamientos, barrios de clases populares, y barrios de clase
media. Esta estructura de análisis nos permitirá observar la relación que existe entre la pobreza, las
zonas y el tipo de barrio. Esto nos va a permitir tener una visión integral al momento de desarrollar
políticas sociales.
Podemos intervenir con políticas universales independientemente de dónde están las personas
afectadas a partir de justamente programas universales, pero cuando entendemos que el desarrollo
humano requiere de políticas integrales articuladas y coordinadas, es menester también pensar
programas, políticas e intervenciones territoriales y esto implica ajustar nuestra mirada en aquellos a
quienes tenemos que intervenir.
Es importante señalar que en nuestro análisis hacemos una clasificación socio-residencial que
nos permite tener un enfoque más amplio e integral, al tener una muestra más representativa de los
sectores marginales territorialmente y de los sectores no marginales territorialmente, y comparar clases
medias profesionales con sectores que viven en situación de marginalidad e indigencia.
Nuestra encuesta es de 2.500 casos a nivel nacional, pero a nivel de partido del área
metropolitana de 750 casos y a nivel del conurbano de 600 casos. Las encuestas abarcan múltiples
dimensiones de la realidad: tanto a nivel económico, social, cultural, y ciudadano, como a nivel
técnico-social y de competencia psicosocial.
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Empleo e Ingresos:
Entre el 2004 y el 2007 se produjo una modificación en el déficit de empleo. En este punto
cabe señalar que considerando déficit de empleo tanto la desocupación abierta como el desaliento, así
como también aquellas actividades inestables basadas en changas que no generan un ingreso mínimo
sobre la familia, ya que se tratan de actividades inestables, de escasa productividad y de bajos ingresos
para el grupo familiar -limpia vidrios, vendedores eventuales, recolectores transitorios-. Es importante
señalar que la EPH considera a las changas dentro de la categoría de trabajos. Nuestro déficit en el año
2004 para el área del conurbano bonaerense era del 43% del total de la población económicamente
activa. En el año 2008, se redujo al 24 % del total la población económicamente activa.-Gráfico Nº 1Esta situación evidencia una mejora en el mercado laboral.
Gráfico Nº 1: Ingreso y Empleo
Ingrsos Insuficientes
Con
déficit
59%
Sin
d éficit
41%
Déficit de Empleo
Co n
d éf ic it
43%
S in
d é fic it
57%
2004
Con
d éficit
40%
2004
C on
dé fic it
24%
Sin
déficit
60%
S in
dé fic it
76%
2008
2008
Fuente: Elaboración Propia. Datos extraído s de la EDSA.
Por otra parte, si analizamos la evolución de los ingresos de las familias, observamos una
reducción en los mismos, ya que pasó de un 59% en el año 2004 a un 40% en el año 2008. Es
importante señalar que no evaluamos los ingresos a través de una canasta teórica de alimentos y a
partir de esta analizamos si el ingreso es suficiente para adquirir dicha la canasta, sino que nos
centramos en el gasto. Es decir, si los ingresos permitieron lograr determinado gasto, ya sea en
medicamentos, alimentación, vestimenta y vivienda básica. -Gráfico Nº 1-.
Del análisis se desprende que nuestro déficit se redujo de un 59% a un 40%. Esto se debe
principalmente a una mejora significativa en el nivel de actividad económica laboral, así como también
en los ingresos. Asimismo se incrementó la cantidad de personas que están ocupada realizando alguna
actividad. Esta situación ha contribuido a reducir los niveles de pobreza económica. No obstante, el
crecimiento económico y el empleo que se va generando es bajo.
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Por otra parte, si analizamos el déficit de empleo y los ingresos por área metropolitana, se
observa que el déficit de empleo es homogéneo a la zona norte, sur y oeste del conurbano. Además, la
pobreza en términos de ingresos destinados a satisfacer necesidades básicos es importante en la zona
oeste, que es la que experimenta la mayor cantidad de personas afectadas por situaciones de pobreza
económica -Gráfico Nº2-.
Gráfico Nº 2: Déficit Empleo e Ingresos Insuficientes por zonas
metropolitanas
75
Défic it de em pleo
Recu rs o s ins ufic ien te s
60
52
45
36
30
24
34
24
23
15
0
Zona NORTE
Zona SUR
Zona OESTE
Fuente: Elaboración propia. Datos extraídos de la EDSA.
Es importante notar en el análisis, que cada región puede llegar a tener diversos problemas de
distintas magnitudes. Cuando observamos el déficit de ingresos y empleos según el espacio
residencial, es claro que en las villas se concentran gran parte de los problemas de déficit, tanto de
recursos económicos como de empleos. Los datos arrojados de las estadísticas nos muestran una clara
vinculación entre el déficit de empleo por zona, y por área residencial.
Es claro que
independientemente de la zona, sobre todo la zona sur y la zona oeste, la problemática de la villa en
términos de empleo es mayor que la que ocurre en otros espacios residenciales, y menos en la zona
norte. -Gráfico Nº 3-
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Gráfico Nº 3: Déficit de empleo e Ingresos insuficientes
por espacio residencial socioeducativo
75
Déficit de empleo
Recursos insuficientes
68
60
48
45
40
30
30
22
20
15
0
Villas /
asentam ientos
Barrios de clases
populares
Barrios de clase
m edia
Fuente: Elaboración propia. Datos extraídos de la EDSA.
Por otra parte, se observa que los déficit de ingresos, son sistemáticamente diferentes, según
sea la villa, el espacio del sector popular, o el barrio, o la zona de sectores medios. Aunque la zona
oeste tiende a tener los indicadores más críticos.
En cuanto a los indicadores generales, los problemas sociales no se reducen solamente a los
problemas de gastos. Como se mencionó en párrafos anteriores no centramos el análisis en el enfoque
de la canasta básica de alimentos utilizado por el INDEC, sino en la posibilidad de satisfacer con un
determinado monto de ingresos monetarios los gastos básicos, ya que nuestros problemas de derechos
humanos no se agotan en que la gente alcance un nivel de ingreso económicos o un empleo. La mejora
económica que se ha producido en los últimos años, contribuyó a generar un mayor crecimiento y un
mayor nivel empleo. Asimismo, la política social vinculada a la asistencia, a través del plan jefes,
familias, remediar y nacional alimentario, apoyó sustantivamente este proceso.
Sin embargo, en este momento encontramos problemas de pobreza más estructurales. Por lo
que, plantearse una estrategia de acción con horizontes de desarrollo más ambiciosos. En donde las
viejas herramientas que nos sirvieron en un primer momento han dejado de ser suficientes para atender
las nuevas demandas. Por lo que es de suma importancia plantearse nuevos horizontes para afrontar las
nuevas demandas de desarrollo. Asimismo, al elevar el horizonte de los indicadores de desarrollo
humano, las medición de la pobreza y los problemas de hábitat se modifican.
Tenencia regular y problemas de habitabilidad
Los problemas de hábitat hacen referencia a un contexto dónde las viviendas se encuentran
asentadas, como por ejemplo contaminación, basurales, falta de alumbrado y servicios básicos no
cubiertos. El área del conurbano presentaba un déficit del 39% en el 2004. Ese porcentaje se mantuvo
estable hasta el año 2007. -Gráfico Nº 4-.
Página 11
Gráfico Nº 4: Viviemdas, Servicios y saneamiento. Tenencia Irregular. Déficit Habitalidad
Déficit de Vivienda, servicio y saneamiento
Co n
d éf ic it
39%
Tenencia Irregulas
Con
dé fic it
1 3%
S in
dé f ic it
61%
S in
dé fic it
87 %
2004
Con
d é fic it
39 %
Déficit de Habitalidad
Co n
d éf ic it
54%
2004
Co n
d éf ic it
16%
S in
d é fi ci t
6 1%
2008
2004
Con
dé ficit
5 0%
S in
dé ficit
84 %
2008
S in
dé f ic it
46%
Sin
dé fic it
50%
2008
Fuente: Elaboración propia. D atos extraídos de la EDSA.
En cuanto a la tenencia de viviendas, en el año 2004 había un 13% de hogares con tenencia
irregular, asentamientos precarios y casas tomadas. Actualmente ese porcentaje se incrementó al 16%.
La diferencia estadísticamente no es significativa.
Respecto al déficit de habitabilidad, se redujo de un 54% en el año 2004 a un 50% en el año
2008. Los problemas de habitabilidad tienen que ver con las condiciones de la vivienda. Las viviendas
que son precarias -de chapa o cartón- son catalogadas como precarias a nivel censal. No obstante,
nosotros incorporamos la falta de calefacción, cocina, heladera y de un baño adecuado. Esta reducción
en el índice se debe a que las personas han logrado mejorar sus bienes de calefacción, refrigeración, y
no por que las personas hayan cambiado sustantivamente las condiciones de su hábitat.
Cuando analizamos estos indicadores por zona y estrato residencial, se observan diferencias
importantes, así como también cuándo consideramos los sectores sociales. Esto nos lleva a pensar la
necesidad de diseñar políticas de intervención que establezcan divisiones de manera territorial y
residencial.
Equipamiento insuficiente y hacinamiento.
El déficit se redujo de un 29% en el año 2004, a un 18% en el 2008. Esto se debe a un
incremento en los ingresos en de los hogares. Si analizamos estos datos en términos de crecimiento del
PBI y de la población, y observamos el gasto en desarrollo urbano y en vivienda, el mismo se triplicó
en los últimos cuatro años. Sin embargo todavía es menos del gasto en desarrollo urbano y vivienda
que había en la década del ´90.
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Gráfico Nº 5: Equipamiento Insuficiente. Hacinamiento Severo
Equipamiento Insuficiente
Hacinamiento Severo
C on
d éficit
12%
Con
d éficit
29%
Sin
d éficit
7 1%
Sin
d éficit
88%
2004
Co n
déficit
18%
2004
Co n
déficit
10%
Sin
défi cit
82%
Sin
déficit
90%
2008
2008
Fuente: Elaboración propia. Datos extraídos de la EDSA.
Hacinamiento. Respecto a este punto cabe destacar la inexistencia de créditos para que las
familias de clases medias o sectores populares logren acceder a las viviendas por sus propios medios.
Las familias a través de su economía, y el Estado a través de su inversión, no logran revertir los
importantes déficit de vivienda que tiene la sociedad argentina, sobretodo los sectores urbanos, pero
también los sectores rurales del norte de nuestro país. Lo mismo se observa si analizamos las zonas
residenciales. En donde la zona oeste aparece como la más castigada por los problemas de
equipamiento insuficiente y de ingresos. Asimismo las villas son el lugar donde se concentran los
mayores problemas de estas características.
Educación. La no asistencia escolar de chicos de 13 a 17 años es un problema que se
encuentra muy vinculado con otros problemas sociales, como por ejemplo de salud, drogadicción,
alcoholismo, así como también con otros problemas sociales como la delincuencia. Los procesos de
socialización que van quedando empobrecidos en los barrios, producto de estos problemas implican un
presente conflictivo y un futuro comprometido; ya que cuando miramos a nuestros niños y
adolescentes hoy, lo que se está reflejando de manera inversa es cómo va a ser el futuro.
En el año 2004 había un 23% de niños que no terminaron la secundaria en el conurbano
bonaerense, porcentaje que en la actualidad se ha incrementado a un 26%. Esto implica que un ¼ de
hogares que se van a formar dentro de 10 a 15 años, lo van a hacer con importantes déficit de capital
humano educativo, que a su vez van a necesitar la asistencia de importantes políticas sociales. Por lo
que es de suma importancia intervenir de manera inmediata, a fin de revertir esta situación.
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Gráfico Nº 6 : Salud y Educación
No Asistencia Escolar
Sin Cobertura de Salud
Con
déficit
23%
Con
d éficit
46%
Sin
d éficit
77%
Sin
d éficit
54%
2004
2004
Co n
d éficit
26%
Con
déficit
43%
Sin
déficit
74%
2008
Sin
d éficit
57%
2008
Fuente: Elaboración propia. Datos extraídos de la EDSA.
Salud. Cuando veamos el problema de cobertura de salud; hacemos referencia a hospitales
públicos en general, ya sean de buena o mala calidad para el área del conurbano bonaerense. Asimismo
cuando hablamos de cobertura, ya sea prepaga u obra social, se observa una disminución, producto del
mayor empleo. La misma pasó de un 46% a un 43% de hogares sin cobertura. El hospital público
concentra una buena parte de atención de esta población. La demanda en términos relativos puede
bajar un poco pero en términos absolutos producto del crecimiento poblacional ha aumentado. Es
necesario aumentar la cantidad de hospitales públicos. Una importante inversión fue el programa
remediar, pero la inversión en la asistencia pública y en salud pública a través de los hospitales, no ha
cambiado sustantivamente a nivel nacional. Similares diagnósticos surgen cuando evaluamos el ámbito
de la salud por zona y área residencial.
Seguridad. Es importante incorporar el problema de la seguridad como un problema social.
Cuando pensamos en desarrollo humano, no sólo tenemos problemas de alimentación o de empleo,
sino también de seguridad. El desarrollo humano implica una convivencia social. Por lo que es
necesario mejorar la calidad de vida de una comunidad. La calidad de vida no se logra únicamente
cuando una persona particular pueda tener más o recibir más, sino que también se logra cuando los
vecinos y eli barrio han mejorado sus condiciones de vida, ya que cuando esa mejora se socializa en
términos barriales o de vecindario, es cualitativamente superior.
El desarrollo social abarca el desarrollo de la vida cotidiana de las personas particulares y del
barrio en general. Pero este proceso es interrumpido por la inseguridad, que rompe y violenta el
mismo. La implicancia social es mucho mayor que la propia medida de la inseguridad.
Para analizar este tema utilizaremos dos indicador: el primero mide la sensación de
inseguridad, mientras el segundo nos refleja el porcentaje de personas que efectivamente han sufrido
un delito concreto. Ambos indicadores están medidos para el área del conurbano. Del análisis se
observamos que en el año 2004, del total de entrevistados que contestaba a la pregunta "cuan probable,
Página 14
creía que, el o algún miembro de su familia podría ser asaltado o agredido en su barrio", un 68%,
consideraba que esto era un suceso altamente probable. Mientras que en el 2007, este porcentaje se
incremento levemente, alcanzando un 71%. Estos datos nos muestran claramente que la sensación de
inseguridad dentro del conurbano bonaerense es muy elevada. Asimismo, si comparamos para el
mismo período de tiempo, la situación objetiva de inseguridad, esta pasó de un 26% a un 22%, es decir
que disminuyó levemente. La estadística está mostrando que lo que no ha cambiado es la sensación de
inseguridad.
Gráfico Nº 7 : Inseguridad
73
75
73
65
60
45
30
20
23
20
15
Probable víctima de delito
Haber s ufrido un hecho de delincuencia
0
Villas /
asentam ientos
Barrio s de clases
p opulares
Barrios de clase
m e dia
Fuente: Elaboración propia. Datos extraídos de la EDSA.
Desarrollo psicológico. Si una persona no esta bien psicológicamente, tampoco va a estarlo
con su entorno en general, así como tampoco va a poder pensar en un futuro en donde poder
desarrollar planes y proyectos. Una persona que no tiene proyectos y que vive el día a día, enfrenta un
problema importante de pobreza en su capacidad de desarrollo.
El factor psicológico nosotros lo hemos evaluado a través de un test psicosocial, que evalúa la
propensión a la depresión y a la ansiedad. Existen factores sociales y económicos vinculados a este
tema, así como también hay otras cuestiones que tienen que ver con otros factores que no están
estrictamente relacionado con esto y no son prioritarios de la política pública. Pero si son temas de
política de salud e incluso de política social. El déficit de malestar psicológico se redujo de un 47% de
personas adultas que experimentaban malestar psicológico en el año 2004, a un 34% en el año 2008 .
Esta mejora esta vinculada con haber conseguido un trabajo, haber salido de la angustia del desempleo
o de que no alcanzaba para las cuestiones básicas de la alimentación en el hogar; es decir con
cuestiones básicamente económicas.
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Grafico Nº 8: Riesgo de malestar psicológico y no poder pensar
proyectos a futuro por espacio residencial socioeducativo
75
Rie sgo de male star p sic oló gic o
63
No pod er p ensa r proy ectos a f uturo
60
45
35
28
30
17
28
18
15
0
V illa s /
as e n ta m ie n to s
Ba r r io s d e clas e s
p op ular e s
Bar r ios d e clas e
m e dia
Fuente: Elaboración propia. D atos extraídos de la EDSA.
Ahora bien, cuando evaluamos la capacidad de pensar proyectos a futuro, lo que se observa es
que esto no ha cambiado mucho. Un 23% de los jefes de hogar han contestado que no pueden pensar
más allá del día de hoy, este porcentaje se ha reducido a un 21%. Lo que muestra que no hubo cambios
significativos.
Página 16
Comentarios finales
A lo largo del análisis se presentaron diversos elementos que contribuyen a pensar políticas
sociales bajo un nuevo diseño. Hemos ido mostrando una serie de indicadores no tradicionales, que
nos posibilitaron realizar un diagnóstico más amplio e integral de la problemática social.
Conforme al escenario que se plantea acerca de la problemáticas que atraviesa no sólo el
conurbano sino gran parte de la sociedad que habita en los grandes centros urbanos del país; es
necesario afrontar las causas coyunturales y estructurales de la pobreza humana. Es decir, que se
deben planificar políticas para solucionar las situaciones de emergencias, así como también otras que
permitan revertir las situaciones de exclusión existentes. Esas políticas tiene que ser compensatorias,
es decir que deben permitir atender la problemática de los grupos más vulnerables.
Al diseñar un programa de políticas sociales es necesario establecer prioridades, para lograr
garantizar los derechos básicos y universales de toda la población. Por otra parte, para construir un
plan de políticas sociales es necesario planificar, para lograr que los efectos deseados se multipliquen,
generando sinergia de recursos, y los no deseados se aíslen e incluso se neutralicen. Para lo que es
necesario que la intervención sea integral.
Asimismo, es necesario comenzar un proceso de educación para la planificación en política de
desarrollo. Para lo que tiene que haber políticas integrales en términos de descentralización municipal
que apunte a abordar todas las áreas que hacen al desarrollo humano e integral, como educación, salud,
promoción social, vivienda, hábitat; y en donde la prioridad sean los sectores más vulnerables, y
particularmente los niños y jóvenes.
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