breve estudio del ámbito legal de los caminos

Normativa relativa a los caminos públicos Francisco Vega Agredano BREVE ESTUDIO DEL
ÁMBITO LEGAL DE LOS
CAMINOS: REFERENCIA
ESPECIAL A LOS DE
ANDALUCÍA Y A LOS DE
ÁMBITO LOCAL
1.
2.
3.
4.
5.
Antecedentes históricos
Clases
Normativa y competencias
Los caminos vecinales
Defensa de los caminos públicos
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Normativa relativa a los caminos públicos Francisco Vega Agredano 1. Antecedentes históricos
Los caminos han sido una materia regulada por el hombre desde la
Antigüedad. Hay varios ejemplos que acreditan su importancia en la
normativa jurídica española histórica:
- La paz del camino. Esta figura se recoge en la Edad Media
aunque hay datos históricos que permiten afirmar que era
una práctica anterior aún a esta época. En la misma, se
considera un verdadero derecho del camino ya que, “el
camino es, como la ciudad, como el mercado, un centro de
vida jurídica” que necesita ser especialmente protegido.
- El portazgo, impuesto con el que “todo el que penetraba
en un monte del Estado, atravesaba un camino público o un
puente” estaba obligado a pagarlo.
- En el siglo XVIII se construyen y conservan gran cantidad
de caminos, además, se inicia una tarea de organización y
ordenación.
- La Ley de Travesías y la Ley de Caminos Vecinales de
1849 se consideran como una de las primeras leyes formales
en materia de caminos.
- La legislación de carreteras supone la pérdida de
importancia de los caminos en detrimento de las carreteras.
2. Clases
Se pueden hacer muchas clasificaciones sobre los caminos pero una de
ellas, tal vez la más importante, sea la que distingue entre caminos públicos y
caminos privados.
Según el Código civil, en su artículo 339.1, los caminos destinados al uso
público son bienes de dominio público. Por tanto, son inembargables,
inalienables e imprescriptibles.
Los caminos privados, por exclusión, son los no públicos. Por tanto,
pertenecen a particulares.
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Normativa relativa a los caminos públicos Francisco Vega Agredano 3. Normativa y competencias
En relación a la normativa relativa a los caminos públicos vamos a ir
desentrañando de quién son las competencias en esta materia, al objeto de
acotar el ente administrativo con el que el ciudadano se va a tener que
relacionar en todo lo referente a este dominio publico viario.
En primer lugar hay que señalar que la mayor parte de los estatutos de
autonomía de las Comunidades y Ciudades Autónomas del Estado, en el título
relativo a las competencias, hacen mención expresa a los caminos públicos,
estableciendo que esta materia es competencia exclusiva de cada Comunidad
Autónoma siempre y cuando el itinerario de los mismos discurra de forma
íntegra por su territorio. En tal sentido se pronuncia el Estatuto de Autonomía
de Andalucía en su artículo 13.10 al relatar las competencias de nuestra
Comunidad Autónoma.
En segundo lugar advertir que el Estado español puede ser titular de
caminos públicos, aunque en muy pocas y concretas ocasiones:
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Los que puedan existir en el dominio público marítimo-terrestre.
Los que forman parte del Patrimonio Nacional. Se podría mencionar
la Ley 12/03/1942, de reparación de caminos en los Reales Sitios de
Aranjuez, El Pardo, San Ildefonso y San Lorenzo de El Escorial, que
puede estar obsoleta aunque no ha sido derogada.
En tercer lugar no olvidemos que algunos estatutos de autonomía
establecen la posibilidad de transferir competencias en materia de caminos a
los Entes Locales de su ámbito territorial. En ocasiones las Comunidades
Autónomas aprueban normas específicas de caminos públicos (por ejemplo
Extremadura), pero Andalucía no la tiene sino que aparecen definidos los
caminos en sentido negativo en la Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras
de Andalucía en su artículo 8.2, donde enuncia lo siguiente:
Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 59 de la presente Ley,
no tendrán la consideración de carreteras:
a) Los caminos agrícolas y los caminos forestales.
b) Los caminos de servicio, entendiéndose portales los
construidos como elementos auxiliares o complementarios de
las actividades específicas realizadas en los terrenos por sus
propietarios y titulares de otros derechos reales y personales.
c) Cualquier otro camino que tenga una finalidad análoga a los
caminos de servicio.
d) Todas aquellas otras vías que, aún destinadas al tránsito
rodado, no estén incluidas en alguna de las categorías de la
red de carreteras de Andalucía.
Tampoco debemos olvidar que las leyes reguladoras de carreteras de
algunas CC.AA. contienen definición en positivo del concepto camino
(establecen la diferencia entre carreteras y caminos), caso de Asturias,
Castilla-La Mancha, Valencia, Aragón, Extremadura y Navarra. Y, por último,
puede ocurrir que las Comunidades Autónomas elaboren normas de
protección de un único camino.
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Normativa relativa a los caminos públicos Francisco Vega Agredano La ya mencionada Ley de carreteras, en su exposición de motivos dice
“ Por su propia naturaleza, los caminos exigen continuidad, uniformidad,
comodidad y seguridad, condiciones que no puede ofrecer la iniciativa privada
con carácter general y extensivo a todo el territorio. Por tanto, el conjunto de
actividades tendentes a garantizar la libre circulación de los ciudadanos y la
accesibilidad territorial se configuran como servicio público que ha de ser
prestado en términos de generalidad, regularidad y continuidad por los
órganos competentes de la Administración ”.
Otro punto en el que hay que detenerse seria, de modo general, que
protección otorga la Ley de Carreteras de Andalucía a los caminos; cuestión
que nos la resuelve el artículo 59 al decir que por razones especiales y si se
estima necesario los caminos de servicio y vías de titularidad pública
contemplados en el artículo 8, apartado 2, de la presente ley, podrán ser
protegidos por la Consejería competente en materia de carreteras a través del
dictado de disposiciones para que le sean aplicados las normas sobre uso y
defensa de las carreteras en ella contenidas. Dichas disposiciones habrán de
dictarse previa información pública y audiencia del titular de la vía, se hará
constar, como mínimo, el tramo concreto afectado, sus límites, las causas de
la aplicación del nuevo régimen y su duración.
Pese a lo relatado hasta ahora tenemos que tener en cuenta que la
inmensa mayoría de los caminos públicos entran en la esfera competencial de
las corporaciones locales, son pocos los caminos de competencia autonómica
o de los Entes Locales de rango superior, por lo cual tenemos que conocer
varios textos articulados que son clave en esta materia:
•
•
Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.
El RDL 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local.
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-
Artículo 30.5, que nos dice que la diputación participará en la
construcción y conservación de caminos de competencia
municipal.
Artículo 38.b que dota de competencia a los ayuntamientos para
que se hagan cargo de la policía de caminos rurales y montes.
Artículo 74.1 que dice que son bienes de uso público local los
caminos
Centrándonos ya en los caminos públicos municipales hay que señalar
que el artículo 25.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local establece que los
municipios ejercerán competencias sobre “conservación de caminos y vías
públicas”, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades
Autónomas. El concepto conservación hay que entenderlo en un sentido
amplio: creación, inventario, afectación y desafectación, deslinde, ampliación,
señalización, conservación, regulación de usos, vigilancia, disciplina y
recuperación, a fin de que se garantice el uso o servicio público del camino.
Queda en manos de los Entes Locales de rango superior la posibilidad de
llevar a cabo planes de obras y servicios para la mejora de los caminos locales
de los Ayuntamientos. También las autoridades autonómicas en materia de
agricultura, ganadería y desarrollo rural, establecen convenios de colaboración
con los Ayuntamientos para mejorar sus caminos.
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Normativa relativa a los caminos públicos Francisco Vega Agredano No olvidemos que los caminos públicos de los Ayuntamientos pueden
ser de varios tipos: de dominio público, patrimoniales afectos a un uso o
servicio público, patrimoniales no afectos a un uso o servicio público y
servidumbres públicas de paso. El primer tipo goza del triple blindaje del
dominio público (imprescriptibles, inembargables e inalienables), los del
segundo tipo tan sólo gozan del blindaje de la inembargabilidad y las otras
dos tipologías carecen de blindaje alguno.
En último lugar una cuestión interesante para plantear, es el llamado
programa de “caminos naturales” que el Ministerio de Medio Ambiente viene
desarrollando desde 1993 en colaboración con las Comunidades Autónomas y
con ayudas de la Comunidad Europea y que en muchos casos está
íntimamente relacionado con las vías pecuarias. Los ente públicos que quieran
acogerse al programa, deben comunicarlo y presentar una documentación. El
establecimiento de una red de «caminos naturales» por todo el territorio
nacional requiere que los itinerarios sean continuos y que tengan cualidades
paisajísticas, históricas, naturales y culturales. Su diseño se suele realizar
aprovechando, entre otros, los senderos a lo largo de las riberas de los ríos;
los antiguos canales de transporte, los trazados de antiguos ferrocarriles; las
carreteras abandonadas; etc.
Se intenta con estas iniciativas: mantener las infraestructuras de
comunicación con un uso público, facilitar a la población el contacto con la
naturaleza y favorecer el desarrollo sostenible de la zona de actuación. En
resumen las obras que el Programa viene realizando en los caminos serian:
desbroce de la vegetación, explanación de la plataforma en un ancho de 2 a 3
metros, instalación de sistemas de drenaje, instalación de pasarelas que
sustituyan a puentes en mal estado, instalación de barandillas,
acondicionamiento de túneles, señalización del trazado, creación de áreas de
descanso, eliminación de barreras arquitectónicas, entre otras.
4. Los caminos vecinales
Aunque no se citan en la actual Ley de Carreteras del estado ni en la
Ley de Carreteras de Andalucía resulta de importancia ver el régimen jurídico
que ostentan estos caminos. Los caminos vecinales se consideran bienes
comunales y su régimen se asemeja a los bienes de dominio público.
El artículo 79.3 Ley Bases Régimen Local los considera como los bienes
que están destinados al común de los vecinos, además, son inalienables,
inembargables e imprescriptibles.
Los caminos vecinales son aprovechados por el común de los vecinos y
su administración y conservación corresponde a la Administración local titular.
Por tanto, los caminos vecinales están afectos al aprovechamiento y disfrute
de los vecinos pero no a un uso o servicio público.
Este aprovechamiento se regulará por las ordenanzas locales. Estas
ordenanzas pueden exigir determinadas condiciones de vinculación y
permanencia en el municipio.
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Normativa relativa a los caminos públicos Francisco Vega Agredano En cuanto a las formas de aprovechamiento se recogen:
A) Aprovechamiento en régimen de explotación común (forma
preferente).
B) Cuando no se pueda llevar a cabo la anterior: 1º se hará según
disponga la ordenanza, 2º adjudicación por lotes.
En la legislación andaluza la ordenanza tiene preferencia frente a los lotes.
- En defecto de las anteriores se realizará la adjudicación por precio.
5. Herramientas estratégicas para la defensa de los caminos
públicos de los Ayuntamientos
Para que un municipio pueda gestionar adecuadamente su sistema de
caminos públicos y recuperar los usurpados, cuenta con varias herramientas
de carácter estratégico. Dichas herramientas son las siguientes:
1. El Inventario de Caminos
En general, los Ayuntamientos carecen de una de las herramientas
clave para la defensa de los caminos, el inventario, o si los tienen no están
puestos al día, aún estando obligados a ello en base al artículo 86 del RDL
781/1986, de 18 de abril (Texto Refundido disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local), en donde se establece que “las Entidades Locales
están obligadas a formar inventario valorado de todos los bienes y derechos
que le pertenecen, del que se remitirá copia a las Administraciones del Estado
y de la Comunidad Autónoma y se rectificará anualmente, comprobándose
siempre que se renueve la Corporación”.
2. Deslinde
Una vez que tenemos el Inventario de Caminos aprobado el segundo
aspecto clave es el deslinde, que consiste en establecer la separación entre
los caminos municipales y las propiedades colindantes (públicas y privadas).
El deslinde forma parte de la potestad municipal de defensa y conservación de
los caminos públicos, aplicándose tanto a los de carácter demanial como a los
patrimoniales.
3. Recuperación posesoria
La Administración pública tiene la capacidad de recuperar por sí misma
en cualquier momento, la posesión de un bien que ella considera que le
pertenece (auto-tutela, es decir, sin jueces) y que ha sido indebidamente
ocupado por un particular.
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Normativa relativa a los caminos públicos Francisco Vega Agredano 4. El instrumento de planeamiento general
Los instrumentos de planeamiento generales (Plan General o
equivalente) pueden actuar como prueba de la titularidad pública de los
caminos, para ello es necesario que éstos aparezcan en el instrumento de
planeamiento con alguna categoría de clasificación: suelo no urbanizable de
protección o sistema general, y su correspondiente normativa reguladora. Si
el Ayuntamiento posee Inventario de Caminos, y éstos se incorporan a la
clasificación del suelo del instrumento de planeamiento, la prueba de la
titularidad se encuentra reforzada. Aprovechando esta herramienta
urbanística también se puede regular los caminos privados (los situados en
propiedad privada) para alcanzar determinadas finalidades de interés general.
5. Ordenanzas municipales
Una última y potente arma de conservación de los caminos públicos la
constituyen las Ordenanzas Municipales. En la práctica no todos los municipios
poseen Ordenanzas Municipales de Caminos y los que las tienen se centran en
aspectos específicos no atendiendo a la totalidad del tema.
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