3. Modelos de regulación financiera. Visión general y algunas conclusiones para España

MODELOS DE REGULACIÓN FINANCIERA.
VISIÓN GENERAL Y ALGUNAS CONCLUSIONES
PARA ESPAÑA
Gregorio Arranz Pumar
I. INTRODUCCIÓN
protección de los consumidores). Seguimos con
una brevísima descripción de las soluciones y tendencias en algunos países significativos.
Se termina el trabajo con una serie de consideraciones críticas sobre el actual modelo sectorial español, propugnando su sustitución por un
modelo de supervisión concentrada, ya sea el
«twin peaks» o el de regulador único (sobre el
que mostramos una cierta preferencia) y atribuyendo al Banco de España la función de supervisión prudencial en cualquier caso.
Finalmente, en el trabajo se insiste en que con
ser muy importante el tema objeto del mismo (el
número de reguladores y la distribución de funciones regulatorias entre ellos), lo es todavía
mucho más el que los reguladores tengan sus
objetivos bien definidos, gocen de auténtica
autonomía, estén dotados de medios y potestades
administrativas suficientes, y que se configure
acertadamente el régimen de responsabilidad de
los mismos.
En este trabajo intentamos hacer un examen de
los distintos modelos de regulación financiera y
posteriormente exponer algunas conclusiones,
con una referencia concreta a la necesidad de
cambiar el modelo español.
No pretendemos, ni mucho menos, hacer un
estudio en profundidad del tema, lo cual bien
requeriría escribir por lo menos un libro, nuestro
trabajo sólo es una aproximación o introductorio.
Hemos querido hacer una descripción breve
de los modelos, en lenguaje sencillo, y en ese sentido deliberadamente se ha huido del recurso a
citas, salvo contadas excepciones, y con clara
vocación crítica, comparando ventajas e inconvenientes de los modelos y empleando un método
dialéctico (exposición, crítica, contracrítica a
modo de síntesis).
El trabajo se inicia con un recordatorio de la
importancia que para un sistema financiero tienen los modelos de regulación, pasando luego a
la descripción crítica de los tres modelos clásicos:
sectorial, funcional (con su variante «twin peaks»)
y de regulador único. A continuación, se analiza
el tema de la posición del banco central en relación con la función de supervisión prudencial y
se examina el alcance de los hipotéticos conflictos de interés en el ejercicio de las distintas funciones que desempeñan los reguladores (primordialmente entre la supervisión prudencial y la
II. LA IMPORTANCIA DEL MODELO
DE REGULACIÓN FINANCIERA
Parece no haber duda alguna sobre la importancia que para la economía de un país tiene el adecuado funcionamiento de su sistema financiero.
Admitido esto, también parece obligado admitir
que una correcta regulación de dicho sistema
tiene claros efectos beneficiosos.
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OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
que sí es una regla general es la atribución a los
bancos centrales de la responsabilidad de velar
por la estabilidad del sistema de pagos, provisión
de liquidez, y estabilidad sistémica. En contraste,
hoy ya no es nada pacífica la atribución a los mismos de la función de supervisión prudencial.
El número de agencias y la distribución de las
citadas funciones entre ellas es un tema importante por las siguientes razones:
– La estructura institucional afecta a la eficacia de la regulación y la supervisión.
– Es muy importante que las funciones estén
bien definidas y las responsabilidades claramente delimitadas.
– Las diferentes estructuras implican costes
regulatorios diferentes. Algunas consiguen
claras economías de escala y alcance, otras
provocan duplicidades y solapamientos. Al
hablar de costes de la regulación hay que
distinguir entre costes del funcionamiento
de la agencia (que pueden o no ser financiados por la industria) y costes del cumplimento normativo que deben soportar
directamente las entidades para ajustarse al
marco regulatorio, ambos son importantes.
– El desarrollo en la práctica de las diferentes funciones puede crear, como ya dijimos, situaciones concretas de conflicto.
Las diferentes estructuras institucionales
afrontan dichos conflictos de forma diferente, siendo un punto de debate el sí los
conflictos se resuelven mejor internamente dentro de una agencia o externamente,
hipótesis esta última que obviamente
requiere la existencia de una pluralidad de
reguladores.
– Debe tenerse siempre en cuenta el riesgo
de arbitraje regulatorio derivado de la
existencia de una pluralidad de agencias,
cuando no tengan sus ámbitos bien definidos. Si bien en un espacio financiero
supranacional como el europeo el riesgo
existe aunque exista un único regulador a
nivel nacional.
Sin embargo, aunque el tema del número de
reguladores y la definición de sus funciones es
Dentro de la regulación financiera, un elemento clave es determinar que organismos van a
ser los encargados de adoptar las reglas en detalle que deben respetar los distintos sujetos (entidades y mercados) y proceder a su supervisión.
Estos organismos se conocen como agencias
regulatorias, por haberse segregado del núcleo
de la administración económica (Ministerio de
Economía, Tesoro) y por tener normalmente una
notable capacidad normativa en el marco prefijado por la Ley.
Estas agencias realizan universalmente una
serie de funciones entre las que destacan:
– Supervisión prudencial individual de los
bancos y otras entidades financieras
(microestabilidad financiera).
– Estabilidad financiera global e integridad
del sistema de pagos (macroestabilidad
financiera).
– Supervisión de las reglas de conducta y protección del consumidor de servicios financieros
– «Redes de seguridad».Garantía de depósitos y actuación como prestamistas en última instancia.
– Provisión de liquidez a las entidades.
– Resolución de las crisis en las entidades.
– Integridad de los mercados.
Aunque la supervisión prudencial, por su
clara ligazón con la estabilidad sistémica, siempre ha sido la función más importante, en los
últimos años la protección de los consumidores
ha venido adquiriendo una enorme importancia,
extendiéndose del campo de los valores al resto
de las actividades financieras. El ejercicio de las
distintas funciones, al perseguir objetivos diferentes, puede generar situaciones de (relativo)
conflicto, tema este clásico en cualquier estudio
sobre regulación y al que más adelante nos referiremos.
La encomienda de dichas funciones a una o
varias agencias, y la forma en que se hace, admite muchas soluciones, no existiendo ningún
modelo de regulación universal y mucho menos
óptimo, como tendremos ocasión de exponer. Lo
154
MODELOS DE REGULACIÓN FINANCIERA. VISIÓN GENERAL...
muy importante, no hay que olvidar que existen
otros aspectos que todavía lo son más. Así, poco
importa que se llegase a la conclusión de que un
modelo es el óptimo y se implantase, sí luego no
se otorgara a la agencia o agencias regulatorias
creadas un adecuado nivel de independencia,
unos claros objetivos, carecieran de recursos o
poderes efectivos o no fueran responsables de su
actividad1. Dicho esto, también hay que señalar
que en la mayoría de países que han emprendido
una reforma profunda de sus estructuras regulatorias, han optado simultáneamente por reforzar
la independencia de sus reguladores y, en general, mejorar los mecanismos de supervisión.
nes que luego indicaremos. Así mismo, es el
modelo que todavía adoptan las organizaciones
internacionales de reguladores, tanto a nivel
mundial como en la Unión Europea. Por otra
parte, hay que destacar que con poquísimas
excepciones, entre las que sobresaldría la Financial Servicies and Markets Act británica del año
2000, la normativa financiera (incluidas las directivas comunitarias) mantiene un esquema tripartito, aún en aquellos países dónde se ha optado
por un modelo de regulación concentrado.
El modelo sectorial se caracteriza por su simplicidad y homogeneidad, y se apoya en la especificidad de cada sector. Cada entidad tiene un
único regulador inequívocamente asignado,
cuyas competencias se proyectan sobre toda su
actividad, es decir sobre los aspectos prudenciales y las normas de conducta (relación con sus
clientes). Se trata, además, de un modelo con el
cual tradicionalmente la industria se ha sentido
cómoda, quizás por considerar que el modelo ha
funcionado en términos generales bien y ser
consciente de los riesgos que comporta cualquier
cambio en este campo, tema este sobre el que
luego volveremos.
Sin embargo el modelo tiene importantes
carencias, siendo quizás la mayor su creciente
inconsistencia a la vista de las grandes mutaciones que se han producido y siguen produciéndose en el sector financiero.
Aunque sea hoy cuando es más fácil detectar
la contradicción entre unos reguladores estructurados de forma sectorial y una realidad financiera mucho más compleja, desde siempre el modelo ha tenido que convivir con fenómenos que
ponían en cuestión su propia esencia, no siendo
el menor la importancia que ha tenido tradicionalmente en Europa continental el modelo de
banco universal y la actividad de banca de inversión que con frecuencia realizaban los bancos
directamente.
Es de destacar la especial importancia que con
el tiempo han adquirido los conglomerados, y la
inconveniencia de someter a una supervisión
plural realidades sustancialmente unitarias (unidad de decisión en el «nivel superior» del con-
III. MODELOS DE REGULACIÓN
A) MODELO INSTITUCIONAL
El modelo institucional constituye el modelo clásico o tradicional de organizar la supervisión.
Según este modelo, la actividad principal de la
entidad es la que determina su clasificación y
cual va a ser el regulador competente para su
supervisión.
Las entidades financieras se agrupan en tres
grandes familias en función de la actividad principal que realizan: bancos, compañías de seguros
y empresas de servicios de inversión. A su vez,
hay tres reguladores claramente diferenciados,
sin apenas interconexiones, un regulador bancario, uno de seguros y otro tercero de valores.
En este modelo clásico, basado en tres pilares,
cada regulador a su vez practica técnicas y utiliza
instrumentos de supervisión distintos, que vienen recogidos en bloques legislativos diferentes.
Este modelo es el que claramente ha predominado en el mundo hasta tiempos muy recientes. También es el modelo todavía en vigor en
nuestro país, si bien con importantes modulacio-
1
Todos ellos auténticos requisitos para hablar de una
efectiva supervisión. Una regulación basada en principios y
una supervisión centrada en el riesgo, siguiendo el patrón
que hoy podemos llamar británico, revisten también claras
ventajas, en nuestra opinión.
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OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
re su función, perdiéndose una visión de conjunto.
En el modelo «twin peaks», al que más adelante nos referiremos con detalle, se opta por un
principio clasificador muy sencillo, distinguiendo entre supervisión prudencial (actividad interna de la entidad) y supervisión de las normas de
conducta y mercados (actividad externa con
clientes), atribuyéndolas a dos supervisores diferentes.
glomerado), sin que tampoco los esquemas de
«lead supervisor» o supervisor principal sean
siempre suficientes2.
A otro nivel, es creciente el fenómeno de entidades financieras realizando actividades ajenas a
su actividad tradicional y la importancia de los
fenómenos de venta cruzada (y en especial de
«bancassurance»). Además, cada vez es más frecuente la existencia de grupos no financieros
prestando adicionalmente (pero con una gran
intensidad) servicios financieros (fabricantes de
coches, grandes superficies y un largo etcétera).
A nivel de producto, también cada vez es más
difícil su agrupación en tres áreas bien definidas.
El que la misma actividad financiera se sujete
a estándares regulatorios y niveles de supervisión
diferentes, en función de la naturaleza de la entidad que la realiza y el regulador que tiene asignado, constituye una seria incongruencia, que
también suscita problemas desde la perspectiva
del Derecho de la Competencia y facilita el recurso al arbitraje regulatorio.
C) EL MODELO DE REGULADOR
CONCENTRADO
Las deficiencias del modelo sectorial han provocado una clara tendencia a concentrar la regulación/supervisión en un solo organismo regulador.
El modelo nace en Noruega en 1986 y, como
luego se verá con mayor detalle, su implantación
ha tenido un notable éxito, especialmente tras la
adopción por el Reino Unido en 1997 y la creación de la FSA (Financial Services Authority).
Podemos señalar una serie de razones que
abogan a favor de la existencia de un regulador
único:
1. A la primera ya nos hemos referido anteriormente y no es otra que la creciente
perdida de nitidez de las barreras que
separaban tradicionalmente tanto a las
entidades como a las actividades financieras. Por otra parte, ante los conglomerados, un regulador único tiene siempre una
visión mucho más integrada del grupo y
de los riesgos conjuntos.
2. La existencia de un regulador único genera importantes economías de escala y
alcance al permitir una mejor utilización
de los (escasos) recursos normalmente a
disposición de los reguladores y facilita la
unificación de normas y prácticas regulatorias. También facilita el intercambio de
experiencias y conocimientos. Especialmente en un sistema de supervisión basado en el riesgo, en el que los recursos se
centran dónde los riesgos son mayores, es
B) EL MODELO FUNCIONAL
Según este modelo, cada actividad o función de
la entidad financiera debería ser objeto de una
regulación y un regulador específico.
En este modelo, una misma entidad tendría
que entenderse con múltiples reguladores y cualquier entidad –no importa su naturaleza– que
prestara el mismo servicio o actividad estaría
sujeta a los mismos estándares supervisores, olvidándose el defecto principal del modelo sectorial.
El problema está en encontrar un principio de
agrupación de las actividades o funciones, simple
y lógico a la vez, que evite a una misma entidad
el tener que entenderse con múltiples reguladores. Por otra parte, como en todo modelo plural,
existe el riesgo de que cada regulador sobrevalo-
2
En todo conglomerado existe una entidad más importante, cuyo supervisor actúa coordinando la actividad de los
demás supervisores.
156
MODELOS DE REGULACIÓN FINANCIERA. VISIÓN GENERAL...
3.
4.
5.
6.
7.
unificación regulatoria y supervisora «por
abajo» (técnicas, estándares, procedimientos y también reguladores).
Sin embargo, el modelo de supervisión unificada plantea también dificultades entre las cuales
podemos señalar:
1. Todo cambio de modelo y especialmente
uno tan radical como el paso de un modelo sectorial a otro integrado conlleva riesgos y costes inevitables de transición.
Abrams & Taylor emplean de forma gráfica la expresión de «caja de Pandora» para
referirse a los mismos citando la pérdida
de personal cualificado, la posible instrumentalización por grupos políticos o de
presión e ineficiencias temporales. Por
otra parte, la transición siempre es más
difícil en momentos de crisis financiera
aguda, como el que ahora vivimos.
2. Aunque como ya dijimos se están produciendo procesos de unificación legislativa
«transversal», todavía existen bloques
legislativos separados en muchos campos
(v.gr. autorización de entidades, reglas de
conducta) que no hacen fácil la aplicación
de reglas y prácticas supervisoras comunes.
3. Parece que el modelo integrado es mucho
más útil para los conglomerados o entidades que prestan servicios dispersos que
para entidades centradas en pocos servicios. Siendo esto cierto, sigue careciendo
de justificación el que una misma actividad, por el mero hecho de realizarse por
entidades distintas, deba sujetarse a prácticas regulatorias diferentes.
También se ha dicho que el regulador
único sólo tiene sentido en los sistemas
financieros complejos y sofisticados.
4. El argumento más clásico contra el regulador único es considerar que el mismo
puede convertirse en un organismo superpoderoso, difícil de controlar. Sin embargo este teórico peligro puede eliminarse o
reducirse sustancialmente con una adecuada organización interna y la imple-
más eficiente que su aplicación la haga un
único regulador.
También cuando existe un regulador
único, se genera un importante ahorro de
costes y una notable simplificación administrativa para las propias entidades reguladas. Reglas diferenciadas sólo existirán
cuando respondan a diferencias objetivas
entre las entidades.
El regulador único permite resolver mejor
los conflictos que se pueden dar como
consecuencia de existir diferentes objetivos de supervisión (prudencial versus normas de conducta), al implicar una «superestructura» decisoria de naturaleza técnica
y no política, capaz de analizar toda la
información y tomar decisiones vinculantes. Sobre este tema de los conflictos, por
su importancia, volveremos más adelante.
La existencia de un único regulador facilita la exigencia de responsabilidades
(«accountability») al mismo, al no existir el
peligro de que en la práctica varios reguladores intervinientes traten de ocultar o
difuminar entre ellos su responsabilidad.
Además, la existencia de un regulador
único disminuye notablemente el llamado
riesgo de captura o posibilidad de que la
industria influya de manera indebida a los
organismos llamados a regularla. Una pluralidad de supervisores sectoriales, ante
unas entidades financieras con objetos no
nítidamente separados y compitiendo
entre sí, generan el riesgo de querer proteger indebidamente a «sus» supervisados.
Aunque lentamente y no «sin vueltas
atrás» se observa un proceso de adopción
de reglas similares para los diferentes sectores, siendo el caso paradigmático, en la
esfera prudencial, los procesos conocidos
como Basilea II para bancos y Solvencia II
para compañías de seguros, pero hay
muchos campos: MIFID y protección de la
clientela minorista, prevención del blanqueo de dinero... Esta unificación del
marco legal «por arriba» parece exigir una
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OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
mentación de un completo sistema de
controles y contrapesos.
5. La existencia del regulador único puede
generar situaciones de riesgo moral
(«moral hazard») y generar expectativas
falsas de que todos los clientes (y todas las
entidades), no importa cual sea la actividad realizada, tienen derecho a una
misma protección. El tema lo volveremos
a ver al analizar las relaciones entre regulador único y banco central, pues es en
este contexto dónde se plantea más claramente la cuestión señalada.
6. Así mismo, la existencia de un solo regulador puede mermar la competencia entre
entidades, ya que todas van a estar sujetas
a similares requisitos y prácticas supervisoras, aunque sean de distinta naturaleza o
tamaño. Sin embargo, un regulador único
es compatible con una práctica regulatoria
que reconozca las diferencias objetivas
entre entidades. Por otra parte, un regulador único no excluye una continua mejora
y flexibilización prudente de las prácticas
regulatorias, máxime en un entorno como
el europeo que consagra la libertad de
establecimiento.
7. Finalmente también se reprocha al modelo integrado que la integración no es real,
ya que en la práctica, dentro de un mismo
organismo, conviven casi intactos los organismos sectoriales del pasado. La crítica es
bastante acertada pues una auténtica integración lleva tiempo y parece requerir
también cambios en la legislación sustantiva de los tres sectores, unificándola o al
menos aproximándola muy notablemente.
Quizás sea la FSA británica la que mejor
ha resuelto este tema.
existen dos aspectos a tener en cuenta, la situación prudencial y la conducta «ad extra» de las
entidades, y las dos funciones relativas a su
supervisión se atribuyen a organismos diferentes.
Al atribuirse aquí también a un único organismo
la supervisión prudencial, este modelo tiene
muchas de las ventajas del modelo de regulador
único arriba expuestas (y también alguna de sus
carencias).
El modelo tiene un padre claro, Michael Taylor, quien en 1995 público «Twin Peaks: a Regulatory Structure for the New Century».
Se trata de contrarrestar alguna de las críticas
que se hacen al modelo integrado, entre ellas el
exceso de poder y el riesgo de mala gestión que
supone la existencia de un (super) regulador
único.
En especial, el modelo parte de la constancia
de que existe un auténtico conflicto de interés
entre la «protección sistémica» y la «protección
de los consumidores». En la práctica, la preocupación por la salud financiera de la entidad suele
prevalecer –en casos límites– frente a otras consideraciones, como la protección de sus clientes.
Así, la consecución de ambos objetivos no sólo
puede ser antitética, sino que además la correspondiente supervisión implica estilos y técnicas
muy diferentes. También hay que recordar la
importancia que tiene la publicidad para los
mercados de valores y en la aplicación de las normas de conducta, en contraste con la discreción
con que debe actuar el supervisor bancario.
De forma muy gráfica, Taylor indica que el
papel del regulador prudencial es parecido al del
doctor, inclinado a buscar la cura del problema
cuando aparece, más que a castigar al culpable, y
en cambio, el regulador de valores (típico regulador centrado en proteger al consumidor), persigue reprimir cualquier violación de la regulación
tan pronto como sea descubierta.
Ante esta realidad, la solución óptima es crear
dos agencias claramente separadas y atribuir a
una la supervisión prudencial y a otra la vigilancia de las reglas de conducta, pero en ambos
casos abarcando a las entidades de todo tipo,
como ocurre en el modelo integrado. Separación
D) EL MODELO «TWIN PEAKS»
El modelo «twins peaks» constituye conceptualmente una variante, simplificada al máximo, del
llamado modelo funcional. En este modelo sólo
158
MODELOS DE REGULACIÓN FINANCIERA. VISIÓN GENERAL...
no implica ni mucho menos incomunicación,
siendo una pieza clave del modelo la firma de un
muy completo convenio de cooperación («memorandum of understanding»). Dentro de este
modelo, cabe tanto la solución de que el banco
central asuma el papel de supervisor prudencial,
como la contraria, basada en la creación de una
agencia «ex novo» para su desempeño. Además,
parece consustancial al modelo que ambos picos
participen de una misma naturaleza institucional
(igual autonomía) y no quepa hablar de un regulador «fuerte» y otro que no lo es tanto.
Los defensores del modelo «twin peaks», además del argumento clave del conflicto de interés,
manejan otros en su favor:
– Cada agencia tiene objetivos y prioridades
claramente establecidos y ello implica una
mayor responsabilidad («accountability»).
– Se evita mezclar dos «culturas regulatorias» muy diferentes
– Se elude el riesgo de contagio reputacional (los errores de supervisión en un área
no afectan al otro área).
– Como ya dijimos, se evita la concentración
de poder que implica el regulador único,
pero se mantienen todas las ventajas de la
supervisión prudencial concentrada
ra (estabilidad macroprudencial) y, a otro nivel,
actuar como prestamista en última instancia de
los bancos individuales, estas funciones también
las realizará mucho mejor si está en contacto
directo e inmediato con todos los bancos, desempeñando el papel de supervisor prudencial (estabilidad microprudencial).
No obstante, ambos argumentos pueden ser
fácilmente enervados si en el supuesto de atribuir
la supervisión a una agencia regulatoria distinta
al banco central, se garantiza la existencia de
canales muy eficientes de transmisión de la información entre los dos organismos. Dicha transmisión debería ser especialmente eficiente en
momentos de crisis financieras3. Además, como
veremos enseguida, ambos argumentos pueden
tornarse en contra argumentos desde la óptica de
los conflictos de interés.
Un argumento muy diferente se refiere al
prestigio, recursos, experiencia y autonomía del
que suelen gozar los bancos centrales; cualquier
decisión sobre la ubicación de la supervisión prudencial debería de tratar no solo de no perderlos,
sino además intentar su maximización.
Finalmente la creación de una agencia regulatoria nueva es siempre especialmente compleja y
costosa.
Existen, a su vez, argumentos que tradicionalmente se han invocado para no atribuir al banco
central la supervisión prudencial:
– En primer lugar, se aprecia la existencia
de conflictos de interés de diferente naturaleza. Así, una primera fuente de conflicto está en que los bancos centrales pueden
inclinarse (indebidamente) a relajar la
política monetaria ante situaciones difíciles de los bancos supervisados. También se
ha dicho que la preocupación por la estabilidad financiera puede provocar una
excesiva laxitud en la supervisión de algu-
IV. BANCO CENTRAL Y SUPERVISIÓN
La tendencia general, muy asentada, ha sido atribuir la función de supervisión prudencial de los
bancos a los bancos centrales de cada país.
Un primer argumento a favor de esta solución
se basa en que correspondiendo a los bancos centrales el desarrollar la política monetaria, para
ello les es esencial conocer en profundidad el sistema bancario, conocimiento que sólo puede
obtenerse si el mismo banco central es el encargado de su supervisión inmediata. La clara conexión entre política monetaria y estabilidad financiera parecería vetar otra solución.
Un segundo argumento, con cierta similitud
con el anterior, consiste en que correspondiendo
al banco central velar por la estabilidad financie-
3
La experiencia del caso Norther Rock podría indicar
que no basta con dicha trasmisión, sin embargo no se deberían precipitar las conclusiones. Los propios británicos, tras
la crisis, han optado por mantener el modelo, reforzando la
cooperación entre el Tesoro, la FSA y el Banco de Inglaterra.
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OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
na entidad especialmente grande (el «too
big to fail»). No obstante, el conflicto no es
tan claro, ya que la supervisión prudencial
debe atender principalmente a salvaguardar la estabilidad financiera. En ambos
casos no hay evidencia empírica alguna de
que la solución unitaria agrave dichos
hipotéticos conflictos.
– Además se ha señalado la pérdida de credibilidad que puede suponer para un
banco central los fallos concretos en su
labor de supervisión.
– Por otra parte, existe el peligro de que
correspondiendo al banco central la
supervisión prudencial de los bancos y
otras entidades, se incremente el llamado
riesgo moral, al poderse entender (indebidamente) que en esta alternativa todas las
entidades tendrían el mismo trato (muy
especialmente la posibilidad de recurrir al
banco central como prestamista en última
instancia).No obstante, una clara definición y adecuada publicidad de las «reglas
de juego» minimiza este riesgo.
– Finalmente, la ligazón orgánica entre
banco central y supervisión prudencial de
los bancos, podría tener cierta razón cuando estas entidades eran las únicas capaces
de generar riesgo sistémico, pero hoy el
panorama ha cambiado por la importancia que tienen, desde el punto de vista sistémico, otras entidades y también el
correcto funcionamiento de los mercados.
No obstante, a este argumento se le da
fácilmente la vuelta atribuyendo a los bancos centrales la supervisión prudencial de
los bancos y demás entidades financieras.
Hay que destacar, por otra parte, que el tema
que ahora analizamos es relativamente independiente de la cuestión del número de reguladores.
Así, en países con modelo integrado de supervisión, a veces el banco central se integra con el
regulador único (caso de Irlanda) y más frecuentemente no (Reino Unido, Alemania y mayoría
de los países que han seguido este modelo). En
los países que tienen un modelo «twin peaks»,
algunos, como Holanda, han optado por atribuir
la supervisión prudencial al banco central y
otros, como Australia, por atribuirla a un organismo separado de nueva planta.
Es importante recordar que la cuestión de la
relación entre política monetaria y supervisión
prudencial ha quedado falta de objeto en todos
los países del área del euro, al atribuirse la primera al Banco Central Europeo. La desaparición
de una hipotética fuente de conflicto, es un argumento adicional para atribuir la supervisión prudencial al banco central si se opta –siguiendo la
tendencia claramente predominante– por un
modelo de supervisión prudencial concentrada.
Por otra parte, el tema de la atribución o no de la
supervisión de conductas «específicamente» al
banco central, creemos que tiene escasa sustantividad propia y debe ser analizado –como arriba
se hizo– en el seno del debate más general sobre
si conviene o no concentrar en un solo regulador
la supervisión prudencial y de conductas.
V. EL TEMA DE LOS CONFLICTOS
DE INTERÉS
La cuestión del posible conflicto en el que puede
colocarse un regulador al atribuírsele de forma
simultánea determinadas funciones es un tema
clásico cuando se estudian los modelos de regulación financiera. Tras referirnos a estos hipotéticos conflictos en capítulos anteriores, queremos
analizarlos ahora de forma más sistemática.
Una primera fuente de conflictos surge al
atribuirse al banco central, junto al desarrollo de
la política monetaria (inherente al mismo), la de
supervisión prudencial individual de las entidades. El tema lo tratamos ya en el capítulo dedicado a la posición del banco central, y hoy ha perdido parte de su interés con la adopción del euro
y la encomienda de la política monetaria al
Banco Central Europeo. También allí nos referimos a los hipotéticos conflictos entre supervisión
prudencial y estabilidad financiera.
El conflicto considerado tradicionalmente
como más preocupante surge entre la función
160
MODELOS DE REGULACIÓN FINANCIERA. VISIÓN GENERAL...
za de sus componentes y usuarios y la pérdida de la misma afecta a entidades, a
tipos de productos, clases de servicios y al
sistema en su conjunto.
– A nivel de organización y control interno
de cada entidad, tampoco hay una nítida
diferenciación entre mecanismos para
garantizar la solvencia y mecanismos para
asegurar una «buena conducta» con los
clientes. La alta dirección, los sistemas
concretos de control y los departamentos
de cumplimiento, auditoría y control de
riesgos deben centrarse de forma integrada en ambas parcelas.
– En otras palabras, no hay un auténtico
conflicto sustantivo entre ambas funciones, ya que al menos en el largo plazo sus
objetivos coinciden. Lo que sí hay son conflictos temporales ante situaciones concretas cuya solución no siempre será fácil.
En relación con el segundo aspecto, admitiendo que un cierto grado de conflicto se dé, hay
que examinar las diferentes vías para resolverlo.
En el modelo «twin peaks», al presuponer que
ambos reguladores tienen igual nivel, agotadas
las posibilidades que ofrecen los mecanismos de
cooperación entre los dos reguladores (previstos
fundamentalmente en muy densos y perfeccionados convenios), es necesario recurrir a un tercero
para resolver la discrepancia (y el conflicto subyacente). Este tercero, al no ser un organismo
regulador, difícilmente resolverá en base a criterios puramente técnicos. El tercero dirimente
puede ser el Ministerio de Economía o el Departamento del Tesoro (Administración Financiera)
del estado en cuestión, o (más raramente) un
órgano judicial o parajudicial. El recurrir a un
tercero implica, además, una demora (que puede
ser pronunciada) en la función supervisora, lo
cual puede ser muy negativo en ocasiones. Finalmente, esta solución es contradictoria con la
esencia del discurso que justifica la necesidad
(hoy indiscutida) de atribuir la función regulatoria a organismos autónomos especializados y
segregados de la Administración Financiera. En
efecto, ¿qué sentido tiene crear reguladores que
prudencial y la función encaminada a defender a
los clientes y la integridad de los mercados de
valores. Como vimos atrás, la constatación de
este conflicto era el argumento fuerte de los
defensores del modelo «twin peaks», auténtico
ariete dialéctico teóricamente capaz de derrumbar los cimientos conceptuales sobre los que se
asienta el modelo de regulador único. Al centrarse hoy la discusión en cual de dichos modelos es
(relativamente) «mejor» vamos a dedicar especial
atención a este punto.
En principio, analizaremos sí efectivamente
existe dicho conflicto entre las dos funciones; a
continuación veremos sí existiendo efectivamente el mismo, la solución del regulador único es
peor para su adecuada gestión, tal como plantean los defensores del modelo «twin peaks».
En relación con el primer aspecto, aunque es
difícil negar la existencia de un cierto conflicto,
existen una serie de argumentos que relativizan
su importancia:
– En primer lugar, los riesgos para la solvencia de una entidad son siempre en última instancia también riesgos para las personas que se relacionan con la misma y en
especial para sus clientes. En consecuencia, las reglas para proteger la solvencia de
la entidad son también reglas para proteger a los consumidores de productos
financieros.
– De alguna forma, todas las reglas sirven
para proteger al consumidor, y mitigar la
asimetría de información y la desproporción entre entidades financieras y sus
clientes.
– A su vez, parece ilusorio pensar que las
relaciones entre una entidad financiera y
su clientela no tienen repercusiones claras
para su solvencia. La preocupación por el
llamado riesgo reputacional deriva en última instancia de las nocivas consecuencias
que puede tener para una concreta entidad, por muy solvente que sea, comportamientos ya no solo ilegales sino meramente no idóneos a los ojos del mercado. El
sistema financiero descansa en la confian161
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
Tampoco cabe hablar aquí de un mayor componente democrático en la resolución del órgano
«político», porque aquí lo democrático es buscar la
mejor solución técnica, preocupación que está en
la base de la creación de las agencias regulatorias.
Finalmente, la aparición de conflictos, con el
alcance expuesto, aunque inevitable, si que se
puede minimizar. La clave está en que la legislación (en sus diferentes niveles) defina con claridad, tanto los objetivos de la función regulatoria
como las funciones y campos de actuación de los
distintos reguladores, cuando exista pluralidad
de los mismos. Debe ser la ley, en primera instancia, la que pondere los diferentes «intereses»
en juego y fije las prioridades. Una buena definición del modelo regulatorio es la mejor vía para
conseguir que los conflictos no sean frecuentes.
Una clara regulación también ayudará, en un
segundo momento, para resolver de forma adecuada el conflicto si este finalmente llega a surgir.
operen con autonomía y utilizando herramientas
técnicas y luego reenviar los temas «difíciles» a la
Administración Financiera?
La solución todavía sería mucho peor si debido a una mala estructuración de los reguladores,
estos se convirtieran en el conflicto y ante el tercero dirimente en una suerte de abogados defensores de los intereses de las entidades que teóricamente vigilan. También puede ser preocupante que la decisión «política» del tercero este
influida por el mayor peso «político» de uno de
los reguladores, desproporción frecuente en la
práctica, aunque contradiga la base teórica del
modelo «twin peaks».
En el modelo de regulador único, surgido el
conflicto, la resolución se hará en cambio en base
a criterios técnicos, ya que el regulador es un
organismo técnico.
La previsión de un órgano «ad hoc» y de un
procedimiento interno para poder resolver los
conflictos, no implica que no se resuelvan en base
a dichos criterios puramente técnicos, ya que el
regulador, por su propia naturaleza, no maneja
otros.
Además, presumiblemente, siempre será más
rápida la resolución del conflicto dentro del
regulador único. Aunque como todos sabemos, a
veces los trabajos y reuniones de un comité interno pueden extenderse indebidamente en el tiempo, parece innegable que el recurrir a organismos externos implica una mayor complejidad
organizativa en la resolución de los conflictos.
Resolver discrepancias entre líneas departamentales integradas jerárquicamente en un solo organismo siempre es más fácil y rápido que encomendárselo a un tercero ajeno a los organismos
reguladores afectados.
Por otra parte, no es necesariamente cierto,
en contra de lo que a veces se dice, que la resolución de los conflictos cuando se hace internamente sea menos pública y transparente que
cuando se encomienda a un tercero, todo dependerá de cómo se regulen los procedimientos
resolutorios. Además está por demostrar hasta
que punto la publicidad es realmente una virtud
en estos casos.
VI. PAISAJE DE DERECHO COMPARADO
En los últimos años se observa una clara tendencia a sustituir el modelo de regulación sectorial
por otro de supervisión concentrada, bien de
carácter unitario (lo más frecuente) bien de
carácter dual (modelo «twin peaks», aunque no
tan frecuentemente).
A otro nivel, se detecta una implicación creciente de los bancos centrales en la supervisión
prudencial de las entidades, e incluso en aquellos
países dónde esta función corresponde a una agencia central de nueva planta, se han articulado diferentes formas de participación (ej. orgánica, compartir recursos, actuación en situaciones de crisis).
En un brevísimo repaso por los distintos modelos y
países distinguiríamos los siguientes apartados:
A) PAÍSES QUE MANTIENEN EL MODELO
SECTORIAL
Podemos citar países como Italia, Portugal, Grecia, Luxemburgo y con matices importantes, que
luego destacaremos, España. Francia ha pasado
162
MODELOS DE REGULACIÓN FINANCIERA. VISIÓN GENERAL...
supervisión prudencial no al banco central sino a
una agencia de nueva creación.
En Holanda, en cambio, el banco central,
junto a las indiscutidas funciones relacionadas
con la estabilidad macroprudencial o sistémica,
ha retenido la supervisión de las entidades bancarias y se le ha encomendado la supervisión de
aseguradoras y otras entidades financieras. La
supervisión de conductas se atribuye a la Autoridad de Mercados Financieros.
recientemente de un modelo sectorial puro a
otro mixto, en el que la supervisión prudencial
sigue distribuida según las entidades supervisadas, pero en cambio ha conseguido crear un
supervisor único de las conductas (Autorité de
Marchés Financiers).
En alguno de los países citados el modelo aparece en parte corregido, pues la supervisión prudencial de las empresas de inversión corresponde al banco central, no ocurriendo lo mismo con
las aseguradoras.
D) REFERENCIA AL MODELO USA
B) PAÍSES CON MODELO DE SUPERVISOR
ÚNICO
El modelo estadounidense se asimila más a los
modelos sectoriales, si bien con un diseño especialmente complejo, debido a razones históricas,
a su estructura federal y, a otro nivel, al enorme
tamaño y sofisticación de su industria financiera.
Simplificando mucho, en el sector bancario,
aparte de la Reserva Federal (con competencias
directas sobre compañías holding y sobre los bancos nacionales que optan por ser supervisados
por ella), figura «The Office of the Controller of
the Currency» con competencias sobre el resto de
los bancos nacionales, así como los reguladores
subsectoriales, que supervisan cajas («thrifts») y
cooperativas de crédito. A ellos hay que añadir el
«Federal Deposit Insurance Corporation», que
asume también competencias supervisoras y los
distintos reguladores estatales con funciones
sobre los bancos no nacionales.
En materia de valores, la Securities Exchanges
Commission (SEC) tiene competencias sobre
bancos de inversión y brokers. También hay reguladores estatales y no hay que olvidar el destacado papel que han desempeñado algunos fiscales.
Además sabido es que por razones históricas los
futuros tienen un regulador específico, la Commodities Futures Trading Commission (CFTC).
En materia de seguros es de destacar la inexistencia de un regulador federal.
Este fragmentado y casi caótico escenario
podría desaparecer si llegara a materializarse la
radical propuesta de nuevo modelo regulatorio
adelantada por el Secretario del Tesoro, Henry
Este modelo fue el adoptado inicialmente por los
países nórdicos y luego por el Reino Unido,
dónde el modelo adquirió su definitiva consolidación; posteriormente ha sido adoptado por
países como Alemania o Japón y más recientemente por Suiza y Polonia.
En todos estos países se ha creado una agencia regulatoria de nueva planta, privando al
banco central de la función de supervisión prudencial individual de las entidades, sin perjuicio
de las muy estrechas relaciones de cooperación
entre ambos organismos (especialmente intensas
en el caso de Alemania, dónde casi se podría
hablar de una supervisión compartida).
En Irlanda se ha optado, en cambio, por residenciar en el propio banco central todas las funciones supervisoras, tanto prudenciales como en
materia de protección del consumidor. De hecho,
el banco central ha pasado a denominarse «Central Bank & Financial Services Authority of Ireland». No obstante, dentro de la estructura del
Banco, la FSA goza de una cierta autonomía funcional. Esta solución facilita una óptima utilización
de la infraestructura y servicios del banco central y
una mejor solución de los conflictos de interés.
C) PAÍSES CON MODELO»TWIN PEAKS»
Australia fue el primer país en implantar el
modelo «twin peaks», si bien atribuyendo la
163
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
CNMV le corresponde también la supervisión de
las IIC y a la DGS la de los Fondos de Pensiones
(y sus correspondientes gestoras).
En materia de protección a los consumidores
y reglas de conducta, es dónde se encuentra alguna nota del modelo «twin peaks». En efecto, tras
la LMV de 1988 se quiso que la CNMV fuese el
nuevo regulador sobre todo lo que concerniese al
mercado de valores, lo que requería otorgarle
competencias no sólo sobre los mercados en sí
(tanto primario como secundario), sino también
sobre reglas de conducta y protección de la clientela de cualquier empresa que prestara servicios
de inversión, aunque se tratara de una entidad
de crédito.
Sin embargo, el modelo, incluso en materia
de protección de los consumidores sigue siendo
básicamente sectorial, como pone de manifiesto
lo siguiente:
– Las competencias «exclusivas» del Banco
de España y la DGS sobre la actividad
externa (con clientes) de las entidades de
crédito (salvo lo dicho para los servicios de
inversión) y de las entidades aseguradoras, respectivamente.
– Incluso en materia de valores, con frecuencia las competencias de la CNMV se
han tenido que ejercer con el concurso del
Banco de España (e.g. verificación de los
contratos tipo y folletos de tarifa). En la
propia LMV, en sus diferentes versiones,
siempre se tuvo que hacer un auténtico
encaje de bolillos para coordinar las competencias de ambos reguladores, siendo el
último reflejo la incorporación de la
MIFID en la reforma legislativa del 2007.
– Un concreto mercado secundario de valores, el de la Deuda Pública Anotada, por
razones históricas, siempre ha sido supervisado por el Banco de España.
A un nivel macro, el Banco de España siempre
ha sido responsable de la estabilidad sistémica,
correspondiéndole también las demás funciones
típicas de todo banco central. La creación de un
Comité de Estabilidad Financiera, integrado por
los reguladores y el MEH ha sido una reciente
M. Paulson el 31 de marzo del 2008. La actual
crisis financiera ha barrido cualquier duda que
pudiera haber sobre la necesidad de un profundo cambio.
Resumiendo también mucho, las piezas del
modelo propuesto son las siguientes:
– Se prevé un regulador centrado en la estabilidad del mercado (supervisión macroprudencial), que no sería otro que la
Reserva Federal. En el correspondiente
«blueprint» se le atribuye una relevancia
extraordinaria, con poderes muy amplios
para recabar directamente todo tipo de
información e incluso imponer medidas
coercitivas.
– Un regulador de nueva creación, encargado de la supervisión prudencial de todas
las entidades que hasta ahora supervisaban la pléyade de reguladores federales.
Este regulador también tendría competencias sobre las compañías de seguros de
ámbito nacional.
– Un regulador con competencia sobre mercados y normas de conducta, que asumiría
las funciones de la SEC, la CFTC y otras
propias de los reguladores bancarios y de
seguros.
El modelo propuesto es reconducible, con
matices, al modelo «twin peaks», si bien es de
destacar el sobresaliente papel que se atribuye a
la Reserva Federal y las importantes competencias que siguen reteniendo los reguladores estatales, consecuencia obligada del sistema constitucional americano.
VII. EL MODELO ESPAÑOL
El modelo español encaja básicamente en lo que
es el modelo sectorial, con alguna nota propia
del modelo «twin peaks».
Cada sector financiero tiene un claro supervisor prudencial, las entidades de crédito al Banco
de España, las empresas de servicios de inversión
(ESI) a la CNMV y las entidades aseguradoras a
la Dirección General de Seguros (DGS). A la
164
MODELOS DE REGULACIÓN FINANCIERA. VISIÓN GENERAL...
iniciativa muy positiva para mejorar la coordinación y hacer frente a las crisis financieras. Por
otra parte, desde la adopción del euro, las funciones del Banco de España relativas a la política
monetaria han pasado al Banco Central Europeo
y al Sistema Europeo de Bancos Centrales en el
que se integra.
Nuestro sistema reviste otras características,
algunas muy singulares (por no decir preocupantes).
El diferente grado de autonomía del Banco de
España (alto, tras la Ley de Autonomía de 1994),
de la CNMV (de nivel intermedio) y de la DGS.
Esta última no es propiamente un organismo
regulador, siendo un mero departamento administrativo –una dirección general– integrado
jerárquicamente en el MEH, solución que choca
frontalmente con los llamados «core principles»
de una buena regulación, como reiteradamente
ha denunciado el Fondo Monetario Internacional.
Que la mayor autonomía del Banco de España es principalmente orgánica y se otorga con la
Ley de Autonomía para hacer posible la decisión
«política» de atribuirle el desarrollo de una política monetaria autónoma. La autonomía es
mucho menor en el ámbito de la «ordenación y
disciplina «de las entidades de crédito.
Los tres reguladores tienen una autonomía
funcional reducida, incluso tratándose del Banco
de España, como acabamos de decir. Así, en el
caso de este último y en el de la CNMV, conviene
recordar lo siguiente:
– Más que organismos reguladores habría
que denominarlos organismos supervisores, por la escasa capacidad normativa (vía
circular) que tienen. A diferencia de lo que
ocurre en otros países, entre la Ley y la
norma del regulador suele haber varias
capas de normas reglamentarias. Lentitud
en los procesos normativos y falta de
adaptabilidad son las consecuencias de la
solución elegida.
– Que en materia de autorización y sanciones a las entidades, el MEH sigue conservando potestades importantísimas. En
–
–
–
este campo, además, paradójicamente, el
papel de la CNMV es un poco menos
«desairado» que el del Banco de España;
así en la creación de las ESI, la tramitación
de los expedientes corresponde a la
CNMV y, tratándose de entidades de crédito, el Banco se limita a emitir un informe previo a la autorización que en ambos
casos otorga el MEH (como la norma no
puede vencer al sentido común, la práctica difiere aquí bastante de la literalidad de
las normas).
Que de acuerdo con la tónica europea,
cada regulador se mueve en un bloque
legislativo distinto (Ley de Disciplina e
Intervención de las Entidades de Crédito,
LMV y Ley de Ordenación y Supervisión
de Seguros Privados principalmente) en
materia de supervisión prudencial. Estamos muy lejos de tener una ley única
como la británica Financial Services and
Markets Act. No obstante, se ha producido
una creciente aproximación normativa4,
trasunto de lo ocurrido con las directivas
europeas.
El modelo sectorial de regulación tiene un
reflejo adicional en la configuración de
sistemas de garantía-protección de los
consumidores–depositantes diferentes
para las entidades de crédito y para las
ESI.
La descripción del modelo sería incompleta sin hacer una referencia a las Comunidades Autónomas (CCAA) con competencias muy amplias en materia de consumo e incluso sobre la ordenación de los
mercados de ámbito sólo autonómico. Las
competencias son menores en materia de
supervisión prudencial de las entidades,
ya que el Tribunal Constitucional, desde
sus primeras sentencias, dejó claro las
4
En España, además, la regulación es muy parecida en
materia disciplinaria, al menos para las entidades de crédito
y las ESI, por ser las normas coetáneas y preparadas por los
mismos equipos técnicos.
165
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
–
relaciones entre micro y macro estabilidad
financiera.
Nuestro modelo deja un margen realmente reducido para la autorregulación de la
industria financiera. Las referencias normativas expresas son muy escasas (códigos
de conducta) y la mayoría de las manifestaciones se han dado al margen de la
norma (e.g. publicidad de los productos
financieros). Por otra parte, la LMV redujo muy notablemente la autonomía regulatoria de los mercados oficiales.
las críticas que se hacen a dicho modelo.
Esta solución sirve también para erradicar
la auténtica anomalía que hoy constituye
las funciones supervisoras de la DGS.
2. Admitida la necesidad de concentrar la
supervisión prudencial en un único organismo, parece lo más correcto que este sea
el Banco de España. Aparte de las razones
generales que arriba se vieron para
defender la ubicación de la supervisión
prudencial en el banco central y recordar,
además, que el Banco de España ya no
tiene atribuida la determinación de la
política monetaria eliminando cualquier
hipotético conflicto en esa dirección,
podemos señalar algunas razones adicionales más genuinamente domésticas tales
como:
– La enorme importancia que en España
tiene el sector bancario.
– Descartada por las razones arriba vistas
la conveniencia de crear una nueva
agencia, la diferencia de recursos entre
los tres reguladores, claramente inclina
la balanza a favor del Banco de España;
a ello se une su larga tradición como
regulador y su acrisolado prestigio.
– La mayor autonomía de la que ya goza,
en relación con la que tienen los otros
dos reguladores.
3. El tema de la atribución (o no) al Banco de
España de las competencias en materia de
protección de los consumidores y salvaguarda de la integridad del mercado de
capitales es menos importante que los dos
anteriores y mucho más polémico. Al tratar del modelo «twin peaks» ya vimos las
ventajas de éste, pero también luego relativizamos el peligro de los conflictos de interés en el modelo concentrado, que es el
«gran» argumento de los detractores del
mismo. También aquí existen argumentos
adicionales de índole doméstica, aparte de
los generales que son los de más peso, para
encomendar la supervisión de conductas al
supervisor prudencial concentrado:
VIII. A MODO DE CONCLUSIÓN.
LA NECESARIA REFORMA
DEL MODELO ESPAÑOL
DE REGULACIÓN FINANCIERA
El modelo español de regulación ha funcionado, en
términos globales, bien, sin embargo a la luz de lo
anteriormente expuesto parece necesaria una profunda reforma del mismo, y en ese sentido se ha
manifestado públicamente el gobierno y también
los principales partidos, que incluso se hicieron eco
del tema en sus programas electorales. El modelo
elegido como alternativa es el «twin peaks».
Como reiteradamente hemos dicho, siendo el
tema de la estructuración de los órganos reguladores muy importante, todavía lo es más el que
los mismos tengan unos objetivos bien definidos,
gocen de auténtica autonomía con medios suficientes y sean efectivamente responsables. También debemos recordar que todo proceso hacia
un nuevo modelo regulatorio es complejo y no
exento de riesgos.
En torno al necesario cambio de modelo español, queremos hacer unas consideraciones, que
también operan, en cierta forma, como conclusiones del estudio hasta ahora hecho de los diferentes modelos.
1. La primera consideración se refiere a la
necesidad de superar el modelo sectorial y
concentrar al menos la supervisión prudencial en único organismo. Se trata de
una cuestión difícil de negar a la vista de
166
MODELOS DE REGULACIÓN FINANCIERA. VISIÓN GENERAL...
– En primer lugar, cabe invocar aquí
igualmente algunos de los argumentos
ya manejados para defender la concentración de la supervisión prudencial en
el Banco: recursos, mayor autonomía.
– En relación con los productos y servicios bancarios el Banco de España ya
viene actuando como supervisor de
conductas. A otro nivel, a través del
SEPBLAC, ha actuado ya como regulador intersectorial para prevenir el
blanqueo de dinero.
– Otro argumento es la dificultad conceptual de separar la supervisión de conductas del supervisor prudencial y no
dar el paso (lógico) siguiente de atribuir
la primera principalmente a las CCAA,
siendo el usuario de servicios financieros
un consumidor, y teniendo las CCAA
amplísimas competencias en materia de
consumo. Sólo si se defiende que entre
ambas supervisiones no hay auténtico
conflicto y, que por el contrario, ambas
sirven a la estabilidad financiera, atribuyéndose por ende a un mismo regulador,
puede darse cobertura jurídica a una
regulación/supervisión predominantemente estatal de los productos financieros que, por otra parte, creemos es
buena (máxime si recordamos la «internacionalización» de los mismos).
4. Cualquiera que sea el modelo seleccionado, el regulador (o los reguladores) finalmente resultantes deben gozar de una
auténtica autonomía. Aparte de una autonomía organizativa y económica, es
importante aumentar su capacidad normativa para que se convierta en un auténtico regulador y, así mismo, deben eliminarse las intervenciones del MEH que la
normativa vigente todavía prevé, en materia de autorizaciones y sanciones.
5. La mayor autonomía demanda un régimen de responsabilidad («accountability»)
muy exigente. Un completo juego de
«checks and balances» serviría además
para atenuar las tradicionales críticas que
se hacen al carácter «leviatanesco» del regulador único.
6. La organización interna también debe ser
diseñada con extremo cuidado si se quieren evitar disfuncionalidades. En cualquiera de los dos posibles modelos, sería
un error configurar los organismos resultantes como una mera yuxtaposición de
los servicios de supervisión de los reguladores preexistentes. En el caso del regulador único integrado en el Banco de España, las áreas regulatorias (prudencial y
sobre conductas) deberían gozar de cierta
autonomía funcional, aunque claramente
su Consejo de Gobierno sería también el
órgano directivo superior (y la instancia
técnica que resolviera los conflictos entre
funciones que se plantearan).
7. Se debería adoptar un cuerpo de legislación único para las entidades financieras,
de forma similar a lo que hizo la Financial
Services and Markets Act británica. Esto
hoy es mucho más factible si observamos la
aproximación normativa de las soluciones
de las directivas comunitarias. Además,
convendría avanzar decididamente en un
proceso de simplificación regulatoria, que
se podría llamar integral, pues pasaría porque en materia de servicios financieros las
leyes fueran sólo de bases o principios (las
directivas comunitarias dejan poco campo
para introducir novedades), que el Gobierno desarrollara dichos principios y quedara
–en todo caso– un amplio margen para que
los reguladores dictaran toda la normativa
técnica de detalle. En este contexto, debería también concederse a la autorregulación (algo muy diferente a la arregulación,
por cierto) un papel más importante.
8. La elección de un concreto modelo parece
exigir amplios estudios técnicos que lo
sustenten y debe gozar de apoyo político y
muy fundamentalmente de la industria.
En nuestro país, y en relación con la
opción por el modelo «twin peaks», los
167
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
primeros no los conocemos5, el segundo
se da y, en cuanto al tercero, todavía es
una incógnita.
9. Elegido el modelo, su implementación ya
dijimos que es un proceso complejo, en
cuya ejecución nunca debe perderse la
visión del conjunto. Además, creemos que
convendría que se realizara lo más rápidamente posible, debido a las indudables
incertidumbres y consiguientes riesgos que
se generaran en el periodo de transición.
10. Finalmente, hay que señalar que cualquier
proceso de reestructuración de nuestros
organismos reguladores debe tener muy
en cuenta los cambios que se produzcan
en el entorno de la Unión Europea.
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– (2006b). «Prudential Supervision: Current
Developments in the Financial Sector», DNB
Quarterly Bulletin.
5
Sin perjuicio de que haya habido algún trabajo muy
interesante sobre el tema como el de Julio Segura y Gonzalo
Gil. Esto casi sería la excepción que confirma la regla.
168