para primer debate - Concejo de Medellín

INFORME DE PONENCIA
PARA PRIMER DEBATE
Medellín, junio 9 de 2008
Doctor
JOHN JAIME MONCADA OSPINA
Presidente
Demás integrantes
Comisiones de Presupuesto
Referencia: PROYECTO DE ACUERDO N°. 017 DE 2008 : “Por medio del cual
se autoriza al Alcalde de Medellín para comprometer vigencias futuras."
(Comunicaciones y Transporte).
Designados por la Presidencia de la Corporación mediante Resolución P- 73 de
2008, como ponentes para primero y segundo debate del proyecto de la
referencia, presentamos al mismo las siguientes consideraciones.
Si bien es cierto que comparto el espíritu y la finalidad del proyecto sobre las
vigencias futuras, también lo es que existen razones de carácter legal que me
inclinan a adoptar la ponencia negativa, las que sintetizo en los siguientes
términos:
1.- PRINCIPIO DE LA ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO
Uno de los principios más importantes que existen en materia presupuestal lo constituye
el de la anualidad, el cual se ha consagrado desde vieja data y que es recogido por la
Constitución de manera expresa. Como veremos, la doctrina que se ha producido sobre
el particular ha profundizado sobre este postulado, y en el mismo sentido se ha
pronunciado la Corte Constitucional.
Al tratarse de un principio, la excepciones tienen una interpretación
restringida es decir, para que se apliquen deben ser consagradas de
manera expresa en la legislación, no opera en consecuencia la
interpretación analógica, extensiva u otra similar.
El doctor Juan Camilo Restrepo muy reconocido experto en esta materia,
en el libro titulado: “Hacienda Pública”, hace referencia al principio de la
anualidad presupuestal, explicando su razón de ser. La parte pertinente
para destacar es del siguiente tenor literal:
”Este principio tiene una clara raigambre política, los parlamentos al
someter al Ejecutivo a la obligación de renovar anualmente las
autorizaciones para recaudar impuestos y efectuar los gastos,
acrecentaban el poder político; por eso se fue generalizando en todos
los derechos presupuestales del mundo la costumbre de que la
autorización del presupuesto debía ser obtenida anualmente.
“Por otra parte el período de un año resulta cómodo para armonizar la
gestión presupuestal con otras actividades que tienen lugar también
dentro del marco anual; así, por ejemplo, la gestión de las empresas y
sus balances se suscriben al ciclo anual, el recaudo de los impuestos
directos normalmente tiene lugar dentro del período anual, las sesiones
ordinarias del Congreso se reúnen anualmente.
“El principio de anualidad tiene pues la ventaja de acomodar la gestión
presupuestal a un horizonte de tiempo que coincide con el de muchas
actividades en la vida en sociedad”.
Este tratadista más adelante, después de haber hecho el análisis de este
principio tan importante, reconocido universalmente, hace referencia a
los conceptos de gastos de inversión y gastos de funcionamiento, donde
plantea una serie de dudas frente a la claridad de qué se entiende
realmente por unos y por otros, donde casi quiere plantear que ese
mojón no es tan claramente diferenciado.
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La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este tema en las sentencias C-478 de
1992 y C337 de 1993, en las que se destaca el principio.
De otra parte, el principio se infiere de la Carta Política y de la legislación que la
desarrolla. En efecto, el artículo 346 de Constitución Política del país, es el que lo
establece y consagra en los siguientes términos:
“El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso dentro de los primeros días de cada legislatura”.
Este importante principio ha sido desarrollado desde la Ley 38 de 1989, por la cual se
expidió el Estatuto Orgánico de Presupuesto General de la Nación, expresamente lo
consagró de la siguiente manera en el Artículo 10:
“El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre. Después del 31 de
diciembre no podrá asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal,
que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos
caducarán sin excepción”.
Lo anterior en razón a que el presupuesto es un instrumento fundamentalmente
político en el que la sociedad, a través de sus representantes y los gobernantes,
concertan la viabilización de las políticas públicas, mediante la asignación de
recursos.
La aprobación anual del presupuesto por parte de las corporaciones de elección
popular, constituye para el respectivo gobierno una autorización para captar
recursos y aplicarlos a las necesidades de la sociedad a la cual representan. Sin
embargo, la dinámica social, las necesidades de la misma y aún la cotidianidad de
la administración pública no responden a una lógica de anualidad y por esta razón
ha sido necesario matizar la aplicación del principio de anualidad e inclusive crear
instrumentos aparentemente contradictorios con dicho principio. Es así como
surgen las reservas y las vigencias futuras.
CONSAGRACION DE LA EXCEPCION
Como se indicó, al tratarse de un principio las excepciones deben estar
consagradas de manera expresa, razón por la cuál debemos analizar con sumo
cuidado la consagración de la excepción para poder determinar su verdadero
alcance.
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El artículo 12 de la ley 819, expresamente señala cuáles son los requisitos para que se
pueda aprobar vigencias futuras por parte de las corporaciones territoriales. Es decir,
dicha norma indica en qué casos de manera excepcional se puede acudir a esta figura.
Después de señalar los requisitos básicos la disposición indica que no es posible que se
aprueben aquellas vigencias mientras no se apruebe del Plan de Desarrollo. Lo cual creo
es claro en la medida que esté proyecta la ciudad a cuatro años.
O sea que los
presupuestos de la ciudad necesariamente están ligados a lo que se defina en dicho plan
siendo ello así no sería posible aprobar una vigencia futura sin que exista un plan de
desarrollo.
La norma referida es del siguiente tenor literal:
“Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las
entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras
serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno
local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en
curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y
cuando se cumpla que:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el
artículo 1º de esta ley;
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con
apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación.
“La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si
los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan
de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan
adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o
administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
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“La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se
exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el
Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.
“En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia
futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto
la celebración de operaciones conexas de crédito público.
“Parágrafo transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará
para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea
necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el
Plan Nacional de Desarrollo.”
Pienso que la norma es contundente en el aparte que señala: “La corporación de
elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de
la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo”. Es
decir, no es posible otorgar tal autorización.
Ahora bien, compartiendo los argumentos expuestos por el doctor FABIO
HUMBERTO RIVERA, en el sentido de que dicha norma sólo se refiere a gastos
de funcionamiento y no a los de inversión, la conclusión sería la misma, pues no
existiría una norma expresa que consagrara tal facultad. Reitero que esta norma
se refiere efectivamente a gastos de inversión, porque en mi criterio la legislación
no ha consignado, no ha establecido la excepción para que se permita la
aprobación de otro tipo de vigencias futuras, en virtud del mismo principio que
hemos señalado, el principio de la anualidad presupuestal.
Además de las razones expuestas respecto a los otros proyectos, quiero aclarar
que el concepto de la Contraloría y Personería no tienen carácter de obligatorio,
no vinculan para nada, no trasladan ni exoneran de responsabilidad a nadie.
Como lo dice el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, en cuya parte
pertinente se dice lo siguiente, haciendo referencia a los conceptos emitidos por
las entidades públicas:
“... la respuesta en estos casos no comprometerá la responsabilidad de las
entidades que las atienden ni serán de obligatorio cumplimiento de ejecución”.
Por esa razón, por no compartir los argumentos de la Contraloría ni de la
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Personería, porque creo que no escudriñaron el análisis principialístico en la
forma en que se debió haber hecho es por lo que la ponencia es negativa a este
Proyecto de Acuerdo N° 017 DE 2008 : “Por medio del cual se autoriza al Alcalde
de Medellín para comprometer vigencias futuras." (Comunicaciones
y
Transporte).
Atentamente,
CARLOS A BALLESTERON BARON
Coordinador de Ponentes
Proyecto de Acuerdo 17 de 2008
RAMON EMILIO ACEVEDO CARDONA
Concejal Ponente
FABIO HUMBERTO RIVERA RIVERA
Concejal Ponente.
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