LA PARTIDOCRACIA Y LA LÓGICA DE LA NEGOCIACIÓN:
LOS RIESGOS DE LA REFORMA ELECTORAL
Pedro Javier González G*
Hemos sido insistentes en estas páginas de Seminario político en la necesidad de nuevas
reglas del juego político, de reglas acordes a la nueva realidad del país, favorecedoras de la
construcción de acuerdos y de la conformación de mayorías estables. La presidencia imperial
ha muerto y, ante la falta de nuevas reglas, el vacío que dejó ha sido ocupado por nuevas
constelaciones de poder. El fenómeno de la partidocracia es uno de los ejemplos más
conspicuos de esta problemática. En el marco de una división de poderes efectiva, de un
mayor margen de acción para los poderes locales, de los gobiernos divididos y de una lucha
electoral cada vez más competida, los partidos políticos y, en especial, sus dirigencias han
emergido como actores centrales de la vida política nacional. En sí mismo, este hecho no es
reprobable en tanto es indicativo de la mayor autonomía de los partidos respecto al poder
gubernamental y en tanto da cuenta de la incipiente configuración de un sistema partidario
competitivo. El problema surge cuando, ante la falta de nuevas reglas garantes de la
gobernabilidad democrática, los partidos imponen su lógica al resto de la actividad política, de
tal suerte que toda decisión y todo actos de negociación aparece atravesado por
consideraciones partidarias y aun electorales. La imposibilidad de pactar las reformas clave
para el desarrollo nacional son la muestra más elocuente de los efectos perversos de la
llamada partidocracia.
La reforma del Estado deviene, en consecuencia, un imperativo para la funcionalidad del
sistema político y, por tanto, para la consolidación de una democracia con la suficiente
capacidad de gobierno. La paradoja del caso consiste en que el rediseño del andamiaje
institucional del Estado mexicano, que en teoría debería apuntar al desplazamiento de los
intereses partidarios del centro gravitacional de los procesos de decisión política, se halla
atrapada por esa misma racionalidad partidocrática. La manera en que se han vinculado las
negociaciones de las reformas fiscal y electoral, así como el contenido y el sentido que está
adquiriendo esta última, ilustra con claridad este punto y da cuenta de los riesgos de una
eventual reforma del Estado a la medida de los intereses partidarios.
La dinámica de la negociación
Hace unos días, la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos para la
Reforma del Estado presentó los primeros resultados de su trabajo, consistentes en un
paquete de propuestas de reformas constitucionales en materia electoral. En virtud del
conflicto postelectoral que padeció el país y de que, sin lugar a dudas, de los distintos ejes de
la reforma del Estado es el electoral el que, de modo más claro y directo, responde a las
preocupaciones de la ciudadanía, resulta entendible que el primer paso hacia la renovación
del entramado legal e institucional del Estado mexicano haya sido precisamente el de la
reforma electoral.
*
Director General de Diseño Estratégico y Análisis Prospectivo, S.C., servicios de consultoría política.
Resulta, sin embargo, preocupante la dinámica adquirida por la negociación. De entrada, si
algo se antoja evidente es que en la negociación de la reforma electoral no parece prevalecer
el criterio de que ésta es una parte de la reforma del Estado y que, por tanto, su negociación
se debe inscribir en el horizonte más amplio de la construcción de las reglas e instituciones
necesarias para la nueva gobernabilidad democrática. Por el contrario, observamos que la
negociación se halla atrapada en la lógica de los intereses partidarios y contaminada por la
coyuntura política. La manera en que se pretende utilizar a la reforma electoral como
mecanismo de presión para la negociación de la reforma fiscal, así como el condicionamiento
de reformas en verdad importantes a la satisfacción de demandas partidarias específicas,
como la remoción de los miembros del Consejo General del IFE, es indicativa de que, más que
una visión de Estado, en la negociación y en el procesamiento de la reforma están pesando
más los intereses de los partidos.
A este respecto, es oportuno recordar que, en su diseño original, la Ley para la Reforma del
Estado consideraba seis ejes: los cinco que actualmente se discuten (electoral, federalismo,
Poder Judicial, garantías sociales y régimen de gobierno) y el de la reforma hacendaria. Desde
un punto de vista conceptual, tenía sentido la inclusión del tema hacendario en el marco de la
reforma del Estado, pues, para efectos de gobernabilidad, dotar de recursos fiscales al Estado
es tan importante como proveerlo de reglas adecuadas para operar. No obstante, desde la
perspectiva de la viabilidad de la negociación política, el propio senador Beltrones, principal
promotor de la Ley y entonces presidente de la Comisión Ejecutiva para la Negociación y
Construcción de Acuerdos, tuvo que reconocer la conveniencia de que el tema hacendario y el
relativo a las reglas del juego del sistema político marcharan por caminos paralelos y no se
contaminaran mutuamente.
La pregunta obligada entonces es por qué quienes en su momento reconocieron la necesidad
de mantener separadas ambas negociaciones son quienes ahora condicionan la aprobación
de la reforma fiscal a la aceptación de los aspectos más polémicos y aun riesgosos de la
reforma electoral. Como se sabe, en sus aspectos básicos, la reforma fiscal ya está
“cocinada”; de hecho, tanto el gobierno como el PAN en principio han aceptado pagar el costo
político del impuesto adicional a las gasolinas, aun a costa de sacrificar un aspecto de gran
trascendencia en materia de federalismo fiscal: el reconocimiento de las facultades y de las
responsabilidades recaudatorias de los gobiernos estatales. Más aún, el presidente de la
Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, el priista Jorge Estefan, ha declarado que la
Comisión ya tiene listos los dictámenes pero que éstos permanecerán detenidos hasta que se
destrabe la reforma electoral en el Senado.
Estamos frente a una negociación compleja en virtud de que, ante la actitud asumida por el
PRD, el PRI, pese a ser la tercera fuerza política a nivel nacional, se ha convertido en el fiel de
la balanza de toda negociación. La apuesta priista, como es lógico suponer, ha sido a la
elevación del costo de los acuerdos. Ello es perfectamente entendible, sin embargo, lo que sí
resulta cuestionable es la estrategia de escalar cada vez más los precios del acuerdo a cambio
de prácticamente nada. Ciertamente, el gobierno federal obtiene una reforma fiscal que
ampliará sus márgenes de maniobra y a cambio paga, junto con Acción Nacional, los costos
políticos de la misma. Por su parte, los gobernadores (y principalmente los 18 mandatarios
locales del PRI) se encuentran entre los principales beneficiarios del nuevo arreglo fiscal sin
pagar el costo del mismo. Adicionalmente, se presiona y se condiciona toda la reforma fiscal y
aun los aspectos de mayor sustancia de la reforma electoral a la satisfacción de otro objetivo
político crucial para los intereses del PRI: la remoción de la totalidad del Consejo General del
IFE. ¿A cambio de qué? De una reforma fiscal que reportará grandes beneficios económicos y
político-electorales a los gobernadores. La negociación parece encaminarse al terreno de la
extorsión.
Y, como señalábamos, en la instrumentación de esta estrategia de presión el PRI ha contado
con un aliado cómodo. Para el PRD, la remoción de los miembros del Consejo General del IFE
es vital para seguir alimentando el discurso del fraude. Por un lado, echa tierra a cualquier
planteamiento crítico acerca de los errores que condujeron a la derrota y culpa a los
consejeros del estallido de un conflicto postelectoral conscientemente urdido por su caudillo;
por otro lado, asesta un nuevo golpe a la legitimidad de un gobierno que, poco a poco, ha
venido teniendo éxito en su estrategia de legitimación vía rendimiento. Todo ello le facilita las
cosas para impulsar una estrategia encaminada, más allá de las venganzas contra Elba Esther
Gordillo, a restaurar el control sobre los procesos electorales. En otros términos, el PRI se ha
montado en la demanda perredista para golpear a una institución que le ha sido
particularmente disfuncional.
Ante este panorama, es preciso que el gobierno y su partido, en el caso de que realmente les
interese la salvaguarda de los avances democráticos, adopten una estrategia fuerte de
negociación. La apuesta podría consistir en estirar la cuerda de la reforma fiscal, poner en
riesgo la posibilidad de que los gobernadores cuenten con más recursos y amenazar con vetar
el presupuesto si la Cámara introduce cambios sustanciales en este terreno. A fin de cuentas,
como lo ilustran los resultados electorales de los años recientes, la fortaleza del PRI se
manifiesta en los comicios locales, sobre todo cuando a los diferentes grados de injerencia de
los gobernadores sobre las autoridades electorales locales se les suma el ingrediente
estratégico de los recursos fiscales aportados por la federación. Y, en relación con la reforma
electoral, el PAN, si no cae en la tentación de controlar a un árbitro que le ha impuesto fuertes
castigos económicos, está en condiciones de hacer valer su capacidad de bloqueo de
cualquier reforma constitucional.
Los riesgos de contrarreforma
En relación con el contenido de las propuestas de reforma constitucional recientemente dadas
a conocer, es preciso reconocer, de entrada, algunos avances significativos, muchos de los
cuales recogen algunas de las demandas más sentidas de la ciudadanía. Entre los más
importantes vale la pena citar los siguientes:

La reducción de los tiempos de las campañas y la consecuente reducción del
financiamiento público que, para este efecto, reciben los partidos políticos.

La inclusión en el texto constitucional del concepto de precampaña y la obligación de
reglamentarlas en cuanto a su duración, los recursos económicos involucrados, la
fiscalización de los mismos y la difusión de mensajes a través de los medios de
comunicación.

La adopción de criterios objetivos y verificables para la eventual anulación de una
elección, hecho que disminuye las posibilidades de interpretaciones subjetivas por
parte de los magistrados y que, en todo caso, plantea la necesidad de precisar y
ampliar las causales objetivas de anulación.

La eliminación de la posibilidad de que el secreto bancario, fiduciario y fiscal
obstaculice las actividades de fiscalización e investigación de la autoridad electoral.

El establecimiento de reglas más precisas y explícitas que limiten la propaganda
gubernamental durante los procesos electorales.

La prohibición para que los partidos contraten de manera directa tiempos y espacios
para la difusión de propaganda y que, por tanto, ésta se realice en los tiempos del
Estado y sea administrada por el IFE.

La adopción del principio de renovación escalonada de los miembros del Consejo
General del Instituto Federal Electoral y, eventualmente, de los magistrados del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Con todo, estos avances parecen más una concesión a la ciudadanía dirigida a legitimar una
reforma concebida desde y para los intereses de los partidos. Hay en las propuestas de
reforma constitucional algunos riesgos importantes que, incluso, podrían anular los avances
alcanzados. En lo esencial, estos riesgos se refieren a la posibilidad de que el IFE, el órgano
regulador, quede controlado por los entes regulados, en cuyo caso de poco serviría contar con
mejores reglas del juego.
En efecto, si bien debe reconocerse como un avance el principio de renovación escalonada del
Consejo General del IFE, la sustitución de los actuales miembros del Consejo debe ceñirse
estrictamente a procedimientos institucionales y ser el fruto de una reforma profunda y no ser
convertida en moneda de cambio de la reforma fiscal o en condición de posibilidad de la
propia reforma electoral; de otro modo, se atentaría en contra del principio de inamovilidad,
principal sustento de la autonomía del IFE. Frente a este argumento, tanto el PRI como el PRD
aducen que los consejeros ya no resultan confiables y que ello entraña graves riesgos para los
comicios de 2009. Y si bien este alegato es en parte correcto, conviene matizarlo a la luz de
los resultados de la encuesta publicada por BCG Ulises Beltrán y Asociados, de acuerdo con
los cuales sólo 31% de los entrevistados apuntó que existen motivos para sustituir a los
consejeros. En otros términos, la falta de confianza en el Consejo del IFE es, en realidad, un
asunto partidario y no ciudadano; son las dirigencias de estos partidos y no los ciudadanos las
que, en función de sus intereses, argumentan la falta de confianza en la autoridad electoral.
Lo paradójico del caso es que los partidos esgrimen la necesidad de apuntalar la credibilidad
del árbitro cuando, según las encuestas, el nivel de credibilidad del IFE (55%) duplica al de los
partidos (27%).
También se ha apuntado que, como consecuencia de la reforma de 1996, los entonces
consejeros electorales (con la excepción de José Woldenberg, quien se convirtió en el
Consejero Presidente del nuevo IFE) renunciaron. La diferencia entre lo ocurrido en aquel
entonces y el momento actual es que la renuncia en 1996 tuvo lugar como consecuencia de
un reforma en cuyo diseño participaron algunos de los consejeros (Santiago Creel, José Agustín
Ortiz Pinchetti y Jaime González Graf, entonces suplente) y que de modo claro apuntaba hacia
el avance de la democracia electoral; en cambio, la remoción que hoy en día se plantea
conlleva el riesgo de una verdadera contrarreforma. A este respecto, cabe mencionar los
siguientes riegos:

Las propuestas de reformas constitucionales apuntan a quitarle al Consejo General
facultades de fiscalización, al tiempo que se le impone un órgano de contraloría
designado por los partidos en la Cámara de Diputados, cuando ya existen los
mecanismos idóneos para tal efecto.

La tentación de hacer valer los intereses partidarios en la designación del Consejo
General se refleja en la ausencia de medidas dirigidas a fortalecer la autonomía y el
carácter ciudadano de la institución, tales como la pertinencia de una convocatoria
pública para postular a los candidatos al Consejo que posteriormente deba nombrar el
Congreso, así como la no inclusión del IFE y otros órganos autónomos del Estado como
sujetos con capacidad para entablar controversias constitucionales.

El peso de los intereses partidarios también se evidencia en la constitucionalización
del monopolio detentado por los partidos para la postulación de candidatos. Como
antecedente de esta propuesta, cabe recordar dos cosas: los señalamientos de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el sentido de que la prohibición a
las candidaturas independientes o ciudadanas viola los tratados internacionales
suscritos por México; y la mayor jerarquía que poseen los tratados internacionales
frente a las leyes nacionales (por ejemplo, el Cofipe). De ahí que elevar esta
prohibición a rango constitucional tenga como propósito principal eludir las
resoluciones que a este respecto emitan las cortes internacionales.

De igual manera, resulta preocupante que, en los hechos, las fórmulas para la
determinación de las prerrogativas de los partidos para sus gastos ordinarios se
traducen en reducciones marginales de los recursos que recibirán. De acuerdo con la
fórmula propuesta, el monto total de las prerrogativas a repartir sería el resultado de
multiplicar el número de ciudadanos inscrito en el padrón (poco más de 74 millones)
por el 65.5% del salario mínimo vigente en Distrito Federal ($32.80). Así, para 2008
los partidos recibirían 2,435.8 millones de pesos para 2008, monto que equivale a
una reducción de apenas el 8.7% (233.6 millones de pesos) respecto a los recursos
otorgados para estos efectos durante el presente año.

No menos peligroso es que, en lugar de aprovechar las nuevas reglas para la
utilización de los tiempos del Estado para privilegiar la difusión de las plataformas y de
programas de análisis y debate de las distintas ofertas políticas, se siga entendiendo la
comunicación político-electoral en términos de spots y se opte por la imposición de
controles a los mensajes. Bajo estos criterios, surge el riesgo de que toda crítica dura a
los partidos, a los candidatos y a las ofertas político-electorales pueda ser entendida
como ofensiva y denigrante. Fieles a su ADN controlador, los políticos apuestan a la
regulación de contenidos, sin reparar en la presión y en el desgaste a que estarían
sometidos los árbitros.
Finalmente, vale la pena hacer mención a una omisión fundamental de las propuestas de
reforma constitucional. La primera es indicativa de la absoluta renuencia partidaria para
discutir los asuntos relacionados con la representatividad en el Congreso, la rendición de
cuentas, la profesionalización y la continuidad del trabajo legislativo. Y aunque estos temas
competen en realidad a la agenda de las reformas en materia de régimen de Estado y de
gobierno, poseen una clara dimensión electoral, al menos en el sentido de que, en gran
medida, transitan por la posibilidad de la reelección consecutiva de los legisladores y de los
mecanismos de distribución de posiciones a través del mecanismo de representación
proporcional (desaparición de los senadores plurinominales). En particular, el rechazo
partidario a la reelección consecutiva de los legisladores tiene que ver con las resistencias a
renunciar al poder derivado de la elaboración de las listas de candidatos, eficaz mecanismo
garante de la disciplina.
Perspectiva
La presentación de las propuestas de reformas constitucionales ha sido el primer paso de la
reforma electoral. A éstas deberá seguir el proceso de formulación de las propuestas de
reforma legal que hagan operativas a las primeras. De cara a este punto, vale la pena subrayar
el imperativo ético de que la reforma electoral y, en general, la reforma del Estado
efectivamente contribuyan a la causa de la consolidación del cambio democrático. Y es válido
expresar este deseo en tanto existe el riesgo de que una reforma electoral partidocrática sea
el botón de muestra de una reforma del Estado a modo de los intereses partidarios e, incluso,
guiada en función de expectativas restauradoras.
Así las cosas, la eventual remoción del Consejo General del IFE se encuentra en el núcleo del
problema. En principio, la sustitución de los consejeros debería ser escalonada y, en última
instancia, fruto (no premisa) de una reforma de fondo. El problema es que no ceder a la
presión de los dos principales partidos de oposición puede poner en entredicho la reforma
fiscal y aun la propia reforma electoral. Pero lo más peligroso es que el mantenimiento de los
consejeros crearía las condiciones de un conflicto postelectoral mayúsculo en 2009, pues en
caso de no obtener los resultados esperados podría tener lugar la convergencia del PRI y del
PRD en una estrategia común de impugnación. Y ello no como resultado objetivo de una mala
gestión o de un fraude, sino de la voluntad expresa de estos dos partidos para cuestionar el
proceso. El debilitamiento de la institución sería acaso irremediable y se consumaría un gran
paso atrás.
Una última reflexión. Conforme transcurren los días, se vuelve cada vez más necesaria la toma
explícita de posición por parte del Presidente de la república. Durante su mensaje del 2 de
septiembre, subrayó la necesidad de avanzar en la reforma del Estado. Se impone precisar
qué tipo de reforma propone. Y si bien en un principio pareció atinado dejar el proceso en
manos del Congreso y no poner en la mira una propuesta que concitara el rechazo de la
oposición, ahora se requiere un planteamiento expreso que le permita disputar el liderazgo y la
iniciativa de propuesta a la partidocracia.
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LA REFORMA ELECTORAL: LA PERSPECTIVA CIUDADANA