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INSTITUTO MAYA
INFORME FINAL
DE LA EVALUACIÓN EXTERNA DE LOS
PROGRAMAS REGIONALES
PARA ZONAS DE
ALTA MARGINACIÓN E INDÍGENAS
SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
(SEDESOL)
Marzo de 2003
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
ÍNDICE
ABREVIATURAS ........................................................................................................................................... II
PRESENTACIÓN ..........................................................................................................................................III
RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................................................. IV
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................. 1
OBJETIVOS ..................................................................................................................................................... 2
PRZAMI............................................................................................................................................................. 4
METODOLOGÍA............................................................................................................................................ 26
RESULTADOS .............................................................................................................................................. 31
EVALUACIÓN DE LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA ...................................................................................... 31
EVALUACIÓN DE RESULTADOS E IMPACTOS DEL PRZAMI ........................................................................ 46
ANÁLISIS DEL PROCESO DE EVALUACIÓN ....................................................................................... 58
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES............................................................................................ 62
LITERATURA CONSULTADA.................................................................................................................... 67
ANEXOS ......................................................................................................................................................... 68
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
CUESTIONARIO ................................................................................................................................... 68
ESTADÍSTICAS BÁSICAS ..................................................................................................................... 79
GUÍAS DE ENTREVISTAS ................................................................................................................... 100
VARIABLES UTILIZADAS .................................................................................................................... 173
MANUAL TÉCNICO, BITÁCORA Y METODOLOGÍA .............................................................................. 174
DOCUMENTOS MAGNÉTICOS ............................................................................................................ 181
DOCUMENTOS METODOLÓGICOS DEL ESTUDIO .......................................................................... 181
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ABREVIATURAS
CCA
CEC
CGMr
CMr
CONALEP
CONAPO
COPLADE
COPLADEMUN
INEGI
PAPIR
PEF
PET
PMr
PND
PNDS
POA
Procampo
Prodefor
Prodeplan
Prodesca
PRZAMI
Centro Comunitario de Aprendizaje
Centro Estratégico Comunitario
Coordinación General de Micro regiones
Coordinación de Micro regiones (estatal)
Colegios de Educación Profesional Técnica
Consejo Nacional de Población
Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
Programa de Apoyos a Proyectos de Inversión Rural
Programa de Egresos de la Federación
Programa de Empleo Temporal
Programa de Micro regiones
Plan Nacional de Desarrollo
Programa Nacional de Desarrollo Social y Humano
Programa Operativo Anual
Programa de Apoyos Directos al Campo
Programa de Desarrollo Forestal
Programa de Plantaciones Comerciales Forestales
Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural
Programa Regional para Zonas de Alta Marginación e
Indígenas
Registro de Acciones en Micro regiones
RAM
RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
Redesoles Red de operadores de campo residentes en las
SAGARPA
SCT
SE
SEDENA
SEDESOL
SEMARNAT
SEP
SHCP
SRA
SSA
localidades
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Secretaría de Economía
Secretaría de la Defensa Nacional
Secretaría de Desarrollo Social
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Secretaría de Educación Pública
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Secretaría de la Reforma Agraria
Secretaría de Salud
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PRESENTACIÓN
Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa de los Programas Regionales
para Zonas de Alta Marginación e Indígenas (PRZAMI) de la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL). Es el tercer documento que se presenta conforme a los Términos de Referencia
elaborados por la SEDESOL y la propuesta elaborada por la RDS.
En el primer informe se incluyó la revisión documental del marco institucional, normativo y de
planeación así como el diseño y reglas de operación del Programa. En ese informe se valoró su
consistencia interna a partir de los enunciados de los documentos que lo delimitan y que le dan
contexto. Asimismo se incluyó un apartado sobre los avances del PRZAMI en los tres primeros
trimestres del 2002 y algunas conclusiones y recomendaciones tentativas. En el Segundo Informe
se describió el planteamiento metodológico de la evaluación.
Salvo las consideraciones metodológicas, los apartados de caracterización y avance del programa
incluidos en los primeros dos reportes eran provisionales y sujetos a revisión a partir del trabajo de
campo, la aplicación, el procesamiento e interpretación de la encuesta, las entrevistas con
funcionarios, la visita a proyectos y la revisión de informes al cierre del ejercicio.
En este tercer informe y final, se incluye versiones actualizadas, corregidas y notablemente
ampliadas de los temas abordados en el primer informe. Textos definitivos que sustituyen e
invalidan los anteriores que fueron de carácter provisional.
Este informe final comprende un resumen ejecutivo que refleja de manera concreta y concisa el
contenido del documento; una introducción sobre el proceso de evaluación y el programa evaluado;
los objetivos que cumple la evaluación y una caracterización del PRZAMI.
Asimismo describe la metodología utilizada en la evaluación, desarrollada en el segundo informe.
El siguiente apartado contiene los resultados obtenidos, donde se señala el grado de satisfacción
que tienen los beneficiarios respecto al programa así como sugerencias de los propios
beneficiarios para mejorarlo. Posteriormente se hace un análisis del proceso de evaluación y se
exponen las conclusiones y recomendaciones derivadas. Finalmente se enlista la literatura
consultada y se incluyen los anexos.
Se espera que este documento resulte de gran utilidad para la mejora del Programa evaluado.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
RESUMEN EJECUTIVO
El presente informe consta de una presentación y siete apartados. En el primero se abordan
cuestiones metodológicas, en el segundo se revisan críticamente objetivos, normatividad y
antecedentes del programa, en el tercero se ponderan sus avances en el 2002, en el cuarto se
avalúa su operación, en el quinto se analizan sus impactos, en el sexto se presentan las
conclusiones y recomendaciones y en el séptimo se reflexiona sobre la propia evaluación y su
metodología.
Antecedentes y caracterización
1.-El PRZAMI se inscribe en el PND y el PNDS que proponen “establecer un vínculo cercano,
coherente y no subordinado, entre la política social y la política económica” (PNDS). En la lógica de
atender las causas y no sólo los efectos de la pobreza, rechaza el asistencialismo y se focaliza en
“regiones marginadas” y “sectores vulnerables”, definición plausible pero limitada, sino no se
modifica el “patrón histórico de desarrollo” (PNDS) que genera y reproduce la exclusión.
2.-Reducir la pobreza creando capacidades y oportunidades es tarea de todo el gabinete y
mientras no se asuma que la mejor política social es una política económica incluyente la acción de
SEDESOL será puramente compensatoria y a la larga insostenible.
3.-La ausencia de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en la Estrategia de Micro regiones
debilita los propósitos de interinstitucionalidad, pues no se trata de la Ley SAGARPA sino del
marco jurídico para la concertación, planeación, gestión, operación seguimiento y evaluación del
desarrollo regional en un esquema de sustentabilidad económico-social-ambiental y mediante la
concurrencia de políticas sectoriales; marco que vale también para el desarrollo promovido en
regiones de alta marginación y conflictividad, si no se quiere duplicar funciones, instrumentos y
acciones.
4.-En el esfuerzo por evitar redundancia entre programas regionales el PNDS prevé la constitución
de dos grupos de trabajo: uno de subsecretarios y otro de directores generales. Esto en el marco
de una estrategia general de integración institucional que actualmente no parece existir, pues la
que operaba mediante coordinadores se desmanteló no está claro cual es el modelo de
coordinación del gabinete en su conjunto. En cuanto al combate a la pobreza, hay unas Bases de
Colaboración de 14 secretarías y una estrategia de Micro regiones, sin embargo 68 programas de
los cuales casi una veintena son de la SEDESOL, testimonian una excesiva fragmentación de
políticas, recursos y normas. La integración de algunos de ellos sin duda daría transparencia y
eficacia, además de facilitar el acceso a los beneficiarios.
5.-El PRZAMI tiene su origen en el Programa Fondos Compensatorios Región Cañadas, Chiapas,
cuya cobertura se amplió en el 2002 a los estados de Guerrero y Oaxaca. El programa original fue
evaluado y modificado en 2001 en un intenso proceso participativo que produjo un Programa
Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva. Sin embargo el PRZAMI no recoge del todo las
aportaciones chiapanecas en lo tocante a diagnósticos participativos, planes concertados, etc.
Debiera hacerlo, pues la experiencia demostró que sin esto el programa se reduce a una sumatoria
de pequeñas acciones e inversiones que al no modificar los patrones productivos no propician el
desarrollo. Tampoco se adoptaron en Guerrero y Oaxaca los esquemas de participación de
organizaciones supracomunitarias en los Consejos Micro regionales, lo que es preocupante pues
cuando se trabaja en zonas conflictivas la exclusión de sujetos sociales importantes puede tener un
alto costo político.
6.-“Resquebrajamiento severo del tejido comunitario” puede ser descriptivo pero sin criterios
objetivos e indicadores medibles la focalización del PRZAMI resulta discrecional. Según las Reglas
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de Operación se busca “contribuir a la generación de procesos complementarios de desarrollo
regional” en zonas marginadas con un plus en conflictividad, pero si no hay objetivos, metas,
normas e instrumentos adecuados a la especificidad de sus ámbitos, la derrama adicional de
recursos pareciera un intento de ahogar los conflictos en dinero. Así, en vez de restañar heridas, el
programa puede enconar aún más los antagonismos. Esto ya sucedió en el viejo programa de Las
Cañadas y está sucediendo con su heredero el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable
de la Selva. Su versión nacional debiera aprender de la experiencia chiapaneca.
7.- En el programa de Egresos de la Federación publicado el 1° de enero del 2002 fijó el techo
presupuestal general de la SEDESOL. Los criterios para la distribución presupuestal por estados y
micro regiones de los nuevos programas de la secretaría favorecen a los estados de mayor rezago
como Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero, que en conjunto concentran el 30% del presupuesto.
En cuanto al PRZAMI, la asignación está doblemente focalizada, pues sus Micro regiones, además
de marginadas, son indígenas y conflictivas (aunque sin indicadores para medir esto). En el 2002
se le asignaron 104 millones de pesos: 57 para Chiapas, 26 para Oaxaca y 21 para Guerrero, sin
que se expliquen los criterios para esta distribución. En el primer trimestre no hubo ejercicio
presupuestal, pues no se habían emitido Reglas de Operación ni Lineamientos Específicos 2002.
En el siguiente empezó la operación, al 27 de septiembre tenía un avance financiero del 79.2% y
para el cierre del ejercicio se habían invertido poco mas de 100 millones, en 1 295 proyectos con
una distribución de los recursos por estado semejante a la prevista, salvo Guerrero que sólo ejerció
$17 977 405. Si tomamos en cuenta que el programa arrancó a la mitad del año, el cumplimiento
de las metas más generales resulta aceptable.
Avances
8.- Al no estar definida la población objetivo específica del PRZAMI tomamos como referente la
población total de los municipios donde opera. En este ejercicio resultó que se había atendido
directamente a uno de cada cinco beneficiarios potenciales, siendo la proporción más alta en
Oaxaca y la más baja en Guerrero. Sin embargo esto es poco significativo pues en muchos
proyectos los padrones de beneficiarios se sobreponen y no podemos saber cuantos están
repetidos pues no son nominales, además la intensidad de la atención es extremadamente diversa
según la vertiente y el proyecto específico.
9.- La encuesta reveló que las carencias de las familias participantes, en términos de servicios
básicos, son semejante a las que establece el INEGI para los municipios de Alta y Muy Alta
marginación donde habitan. En cuanto a la condición indígena, la proporción de hablantes de
lenguas autóctonas es mayor entre los beneficiarios que el promedio de los municipios. Así, en
estos dos conceptos el programa parece adecuadamente focalizado y sin errores de inclusión. En
lo tocante a conflictividad, las respuestas de los entrevistados indicarían que sólo existe en cuatro
de cada diez comunidades atendidas. Sin embargo las entrevistas abiertas sugieren que, cuando
menos en Chiapas, las respuestas al cuestionario estuvieron sesgadas, pues los interrogados
temen que si reconocen tensiones intracomunitarias se les retire el programa.
10.- El que en Chiapas el programa tenga siete años, en que acumuló obras y acciones que no
erradicaron pobreza y conflictos pero impactaron la región, al tiempo que la secretaría acumulaba
instrumentos, relaciones, capacidades e infraestructura, hace que las diferencias con Guerrero y
Oaxaca, donde apenas empieza, sean abismales. Otra diferencia sustantiva es el predominio de la
vertiente Oportunidades en Chiapas, mientras que en Guerreo y Oaxaca pesan más Capital Físico
y Capacidades. Esto por la presunción -discutible- de que la infraestructura económica, social y
humana, preceden a los apoyos productivos. Diversidad y desfase que son problema pero también
oportunidad pues bien evaluados y asimilados siete años de experiencia chiapaneca serían muy
útiles en Oaxaca y Guerrero. Lamentablemente la retroalimentación es pobre.
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Operación
11.- Dos son los antecedentes del PRZAMI: el Programa de Fondos Compensatorios para la
Región Cañadas del estado de Chiapas, que arranca en 1995 y luego se transforma en Programa
Integral para el Desarrollo de la Selva, y la experiencia del Valle de San Quintín, también con
Fondos Compensatorios. En el 2002 y con el nombre de PRZAMI, además de Chiapas, el
programa se extiende a Guerrero y Oaxaca. Desde el punto de vista institucional, la operación en
el 2002 se considera una experiencia piloto que podría ampliarse a otras regiones semejantes.
12.- Por normatividad del PRZAMI 2002, “la aportación federal no puede ser mayor a 50% respecto
al monto total del proyecto”, de modo que los gobiernos locales, municipales o estatales deben
proporcionar el resto de los recursos y sin la aportación de la contraparte la Coordinación no
autoriza el ejercicio. En el caso de Guerrero las aportaciones corrieron exclusivamente por cuenta
de los municipios, vía ramo 33, lo que les dio autonomía y protagonismo a estas instancias.
13.- Con la entrada en operación de las Coordinaciones Estatales de Micro regiones y las Redes
de Residentes, se reedita lo que en el pasado reciente fueron las Redesoles de la secretaría: redes
de operadores de campo ubicados en las localidades, preferentemente en las seleccionadas como
Centros Estratégicos. En virtud del desmantelamiento de las Redesoles en el 2001, la secretaría
había perdido presencia en el campo, exceptuando la Región Cañadas donde se ha mantenido
trabajando el equipo de residentes. Y aunque los nuevos promotores tienen un buen perfil
profesional: ingenieros, arquitectos, abogados, agrónomos, etc. no han adquirido la experiencia en
sus entidades que si se tiene en Las Cañadas.
14.- La sección chiapaneca del PRZAMI sigue siendo políticamente de prioritaria, lo que se refleja
en que la inversión del programa en 2002 fue dos veces mayor que la de Oaxaca o que la de
Guerrero. Por otra parte en Chiapas hay 50 promotores sólo para La Selva, mientras que los 75 de
Oaxaca y 40 de Guerrero atienden el conjunto de las Micro regiones.
15.-La Coordinación de Micro regiones echó a andar en junio del 2002 y la Red de Residentes en
julio, por lo que ese año las obras se definieron a partir de planes y prioridades de otros actores,
como los gobiernos estatales y municipales. Así, al evaluar su pertinencia e impacto no estamos
ponderando la metodología del PRZAMI en cuanto tal, que arrancó apenas en la segunda mitad del
año. Esto vale para el programa en su conjunto y específicamente para los estados de Guerrero y
Oaxaca, no para Chiapas, donde el PRZAMI se apoya en siete años de trabajo.
16.-Dado que el inicio del PRZAMI fue extemporáneo, las Coordinaciones Estatales de Micro
regiones se apoyaron principalmente en los municipios, lo que resultó en general positivo y en
ocasiones providencial. En cambio el que muchas obras no se hayan licitado por falta de tiempo,
siendo realizadas directamente por los municipios, ocasionó que en ciertos casos fueran costosas
y de dudosa calidad
17.- La operación de las Coordinaciones y el ejercicio del programa estuvieron marcados por la
situación política e institucional de cada entidad federativa: por el estilo de los gobernadores y su
grado de control sobre el COPLADES, por la relación de los ayuntamientos con los gobiernos
estatales y por el nivel organizativo de los potenciales beneficiarios, entre otras cuestiones.
18.- En Guerrero la participación del ejecutivo estatal se redujo a servir de enlace entre los
municipios y el programa, quizá porque, siendo del PRI, el gobernador es reacio a colaborar con
las comunas de la oposición, que son mayoría. Esto y el que la aportación local haya provenido de
ellas, les dio un fuerte protagonismo; lo que es plausible si consideramos la tradicional
subparticipación de las alcaldías de municipios pobres en otros programas.
19.- En Oaxaca los recursos se asignaron básicamente en el COPLADES, donde es decisivo el
punto de vista del gobernador, lo que limitó la autonomía presupuestal y operativa del programa.
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En esa entidad el PRZAMI se incorporó a proyectos previamente acordados y comprometidos, de
manera que el equipo del programa simplemente hizo el trabajo técnico y administrativo.
20.- En Chiapas el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva, que opera el
PRZAMI, tiene siete años de vida. Ahí la inversión es alta aunque ha venido disminuyendo. De
cualquier modo la secretaría sigue siendo una de las instituciones federales con mayor presencia
en la zona, donde operan 34 Micro regiones con sus respectivos Consejos de delegados
comunitarios; espacios de concertación en los que también participan representantes de
agrupamientos superiores. El programa promovió los planes municipales participativos así como 34
diagnósticos y otros tantos proyectos de desarrollo micro regional a corto y mediano plazo;
modalidades participativas intrínsecas al Programa de la Selva: un proyecto sui generis y con
personal propio, que habiéndose clonado en el PRZAMI mantuvo sin embargo su especificidad.
Así, durante el 2002, en el PRZAMI de La Selva se privilegió, como en ninguna otra entidad, el
fomento a la pequeña producción agrícola y pecuaria.
21.- Los operadores y los municipios fueron los principales vehículos del programa, hecho
indicativo de la plausible colaboración lograda con las alcaldías en algunos estados. Por otra parte
ocho de cada diez participantes reconocen que fueron consultados al respecto y participaron en
asambleas; aunque fueron menos los que identificaron instancias presuntamente involucradas,
como los consejos micro regionales. Asumiendo que en Oaxaca y Guerrero los residentes
empezaron a trabajar en julio, el cumplimiento de la normatividad en lo tocante a participación
social no es malo.
22.- En Oaxaca y Guerrero no hubo tiempo ni presupuesto para desarrollar diagnósticos
participativos y programas consensuados en la línea de Chiapas, pero en cambio se hicieron
inventarios básicos de recursos y necesidades, avalados por los presidentes municipales. En esta
entidad la difusión y la consulta fueron simultáneas, pues en los actos de entrega de obras se
daban a conocer la Estrategia de Micro regiones y el programa, a la vez se recogían de la
población ideas sobre otros posibles proyectos. Es decir, que la comunidad efectivamente fue
consultada, pero sobre la base de un universo acotado de acciones y gasto previamente negociado
con los ayuntamientos. Algo parecido ocurrió en Oaxaca, donde los residentes dieron seguimiento
a obras ya decididas; pero aquí, además de inventarios, se implementó una metodología de
diagnósticos participativos, ejercicios de planeación y capacitación comunitarias, que aportan
elementos estratégicos para el desarrollo
23.-La participación comunitaria en la elección y vigilancia del proyecto es alta, si bien cuando se
trata de obra física la asamblea delega en un Comité la responsabilidad de darle seguimiento. En
cambio en los proyectos productivos los beneficiarios directos eligen, gestionan, ejecutan y vigilan
que les llegue el recurso y la actividad se lleve a cabo.
24.-Aunque la estadística confirma la premisa de que “la asamblea comunitaria o instancia similar
es un medio efectivo para priorizar las obras y acciones del Programa”, lo cierto es que los retrasos
en el arranque provocaron que en Guerrero la consulta se hiciera a posteriori, mientras que en
Oaxaca, el programa impulsó obras decididas por el gobierno del estado. En Chiapas los ámbitos
de decisión son ciertamente comunitarios, pero también regionales y con participación de actores
de segundo nivel.
25.- En cuanto a la inclusión de organizaciones supracomunitarias en el PRZAMI, uno de cada tres
beneficiarios dijo participar en algún agrupamiento, y de estos el seis de cada diez informaron que
su organización no interviene en el programa y dos de cada tres dijeron que el PRZAMI sería mejor
si interviniera. Esto indica un buen nivel de organicidad, pero también una escasa apertura del
programa a actores distintos de la comunidad. En Guerrero, por ejemplo, la Coordinación muestra
resistencia a trabajar con agrupaciones de segundo nivel; por que pueden politizar la gestión,
desviar los recursos y manejarlos clientelarmente. Argumentación que fue debatida en los foros
chiapanecos de mayo y junio del 2001, a raíz de los cuales se dio cabida y reglamentó la
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participación de organizaciones en los Comités. Seguramente las lecciones de Las Cañadas serían
útiles a las coordinaciones debutantes de Oaxaca y Guerrero.
26.- Resumiendo: el grado y tipo de participación de los beneficiarios en el programa depende de la
vertiente; tipo de proyecto; relación entre la Coordinación el gobierno estatal y el municipal;
inclusión o no de las organizaciones sociales; existencia de conflictos partidistas, religiosos,
agrarios; así como del talante y experiencia de los residentes. Sin embargo, en términos generales,
se puede constatar una participación aceptable en instancias de concertación, gestión y ejecución,
si consideramos que en dos de tres entidades el programa era debutante y arrancó a medio año.
Para el 2003 los porcentajes de participación deberán superarse, sobre todo en lo tocante a las
organizaciones supracomunitarias, que salvo en Chiapas están ausentes.
27.- En cuanto a si los distintos programas públicos se coordinan entre si, un tercio de los
entrevistados no contestó, un tercio dijo que si y un tercio dijo que no. Lo que habla mal de un
concertación interinstitucional que debiera se cotidiana y por tanto percibida por sus beneficiarios.
En cambio, el 85% manifestó que su comunidad saldría beneficiada sí las dependencias se
pusieran de acuerdo; poniendo de manifiesto la casi unánime percepción de que las dependencias
de la administración pública no se coordinan entre si debiendo hacerlo. En cuanto a los
operadores, los beneficiarios perciben que los residentes se ponen de acuerdo con los
ayuntamientos, pero ignoran si hay coordinación con otros actores institucionales.
28.- Los beneficiarios tienen una opinión muy favorable acerca del programa, pues ocho de cada
diez considera que realizó obras muy importantes. Y el que poco más de la mitad diga que ayudo
reducir los conflictos comunitarios parece un halago inmerecido, pues carece de metodología
expresa para ello. Adicionalmente mostraron fuerte aprobación por el trabajo de los operadores.
29.- En cambio se valoró negativamente la oportunidad del programa. Porque si los retrasos en
obra física son graves, resultan desastrosos cuando se trata de proyectos productivos. Así por
ejemplo, en Oaxaca ninguna obra de la muestra se concluyó en ese año, muchas se terminarán
hasta el 2003 y algunas empezaron en enero de este año. En Oaxaca las obras estaban
terminadas, salvo en dos localidades donde ni siquiera se iniciaron, sin embargo no funcionaban
por falta de personal y equipamiento. En Chiapas los beneficiarios se quejan de no haber podido
fertilizar porque el dinero llegó tarde; pero también de haber tenido que comprar el químico de
todos modos, pues el programa les exigía un comprobante. Está por demás decir lo que todos
saben: en muchos casos no se compra el fertilizante sino la factura.
30.- En el caso de Chiapas la inconformidad se magnifica, pues al retraso de los recursos se suma
el hecho de que el Programa no aporta asistencia técnica ni capacitación, lo que resulta
preocupante pues aquí las acciones del PRZAMI son mayoritariamente de la vertiente
oportunidades y tratándose de actividades productivas la falta de acompañamiento en este rubro
reduce notablemente el impacto.
31.- En lo tocante a los conflictos, poco más de la mitad de los entrevistados respondió que las
acciones del programa ayudan a su resolución y poco menos de la mitad dijo que no. Estos
porcentajes significan poco, pero la observación directa indica que en algunas localidades
guerrerenses muy divididas por alineaciones partidarias, como Ajuchitán del Progreso, la gente se
unió para gestionar la pavimentación de la calle dejando de lado sus diferendos políticos. En
cambio en Valle de Luz, comunidad del municipio de Tlacotepec, también en Guerrero, la división
partidaria provocó que el presidente municipal entrante interrumpiera las obras promovidas con
recursos del PRZAMI. Es decir, que a veces reconcilia y a veces no. Y no podía ser de otro modo
pues carece de metodología específica.
32.- Casi ocho de cada diez beneficiarios consideran las obras de calidad buena o regular, lo que
es plausible. Sin embargo una quinta parte aun no lo sabe, presumiblemente porque no se han
terminado. Los beneficiarios oaxaqueños están en este último caso, pues la mayor parte de las
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obras empezaron a construirse en los últimos meses del 2002; en cambio los guerrerenses tienen
obras terminadas y pueden juzgar con mayor conocimiento de causa.
33.- La percepción de los entrevistados sobre la escala de la población a la que impacta el
programa, indica que para la mayoría -dos de cada tres- los beneficios son familiares y
comunitarios, mientras que sólo uno de cada tres percibe efectos más extensos. El dato es
preocupante pues la mayor parte de las acciones de las vertientes de Desarrollo de Capacidades y
Capital Físico son de cobertura más o menos amplia, y las de Oportunidades, que por lo general no
lo son, deberían serlo. Entonces, una tarea pendiente es lograr que las acciones del PRZAMI
tengan efectos multiplicativos y que la gente se percate de ello.
Impacto
34.- La población beneficiada comparte las condiciones de marginación de las regiones donde
habita, pues siete de cada diez entrevistados dijo tener viviendas con uno y dos cuartos, una
tercera parte dice que su hogar carece de agua potable, ocho de cada diez carecen de drenaje y la
mitad que no cuenta con letrina. Además, dos de cada tres beneficiarios viven en comunidades sin
agua potable, más de la mitad que no tiene alumbrado público y la gran mayoría carece de drenaje.
Finalmente, dos tercios tienen problemas de abasto y casi la mitad los padece en básicos tan
importantes como la tortilla y el nixtamal. En cuanto a comunicaciones: la enorme mayoría no tiene
carretera pavimentada, a poco menos de la mitad le faltan puentes peatonales y vehiculares, y
más de la mitad necesita casetas telefónicas, correos y adecuado transporte público. En lo tocante
a salud y educación: en dos de cada tres comunidades no hay escuelas ni maestros y donde hay
instalaciones falta equipamiento escolar. En dos tercios de las comunidades no existe ningún
establecimiento de salud, pero donde lo hay falta personal médico y enfermeras, según dicen tres
de cada cuatro beneficiarios. Así pues, los beneficiarios son predominantemente indígenas y
padecen graves rezagos en servicios básicos de la vivienda, así como en electrificación, servicios
de agua potable y sanitarios, comunicaciones, abasto, salud, educación, esparcimiento y
capacitación.
35.-En cuanto a las actividades económicas, entre la población objetivo predominan familias
campesinas dedicadas a una agricultura maicera de subsistencia, y en muchas localidades,
también a la cafeticultura. Su situación económica ha mejorado en poquísimos casos, mientras que
para la mayoría se mantuvo igual o empeoró. Circunstancia que se refleja en el fuerte incremento
de la migración. Y es que gran parte de los beneficiarios recibe ingresos agrícolas insuficientes y el
complemento más importante de su economía son los subsidios del gobierno.
36.-En relación a infraestructura básica las prioridades de atención de los beneficiarios son el agua
potable y el drenaje. En cuanto a las carencias en comunicaciones, la necesidad de carreteras
pavimentadas se dispara, seguida de lejos por la pavimentación de las calles. En lo tocante a
servicios sociales básicos las prioridades están claramente en salud y educación. En cuanto a las
necesidades relacionadas con la producción, debiéramos esperar que una población campesina
dedicada a actividades agropecuarias quisiera insumos, crédito, equipamiento, así como servicios
de infraestructura productiva, de procesamiento y de comercialización. Sin embargo la necesidad
que ponen por delante es el apoyo en efectivo para la producción, que debe entenderse como
recursos monetarios que con frecuencia se destinan al consumo. Y es que para casi la mitad, los
recursos de programas gubernamentales constituyen su mayor fuente de subsistencia después del
ingreso agrícola.
37.-Así los beneficiarios son microagricultores fuertemente deficitarios cuya subsistencia depende
en buena medida de subsidios gubernamentales. Característica de su población objetivo que el
programa debe remontar. No basta mejorar las condiciones de la vivienda y la infraestructura, si no
se construyen reales oportunidades productivas. Y mientras no las haya, las expectativas de la los
beneficiarios de programas públicos se reducirán a demandar subsidios gubernamentales; apoyos
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recurrentes que en tanto no contribuyan a desarrollar una actividad económica sostenible
alimentan un pozo sin fondo.
38.-Habla bien del programa que ocho de cada diez beneficiarios opinen que resolvió carencias
muy importantes y califique como buena y regular la calidad de las obras. En cuanto a la índole de
las mejoras obtenidas gracias al PRZAMI, destaca notablemente la salud, seguida por educación,
alimentación y en menor proporción vivienda. Lo que sugiere que los participantes perciben un
impacto significativo en su calidad de vida. Los beneficios en el ámbito del llamado capital social
son razonablemente buenos en organización y participación, lo que debe atribuirse a las virtudes
de la operación a través de asambleas comunitarias y consejos. En cambio es desolador que sólo
un 5% haya mencionado la capacitación técnica, que destaca como una de las mayores carencias
del programa, sobre todo como componente indispensable de la vertiente Oportunidades.
39.-En cuanto a los beneficios económicos, dos de cada tres percibe aumentos en la producción, la
mitad menciona aumento en los ingresos, aunque sólo uno de cada tres habla de que se generaron
más empleos y apenas uno de cada cinco considera que se redujo la migración y la misma
proporción menciona que contribuyo al mejor manejo de los recursos naturales. Esto último es
preocupante, pues asociado a que sólo dos de cada diez mencionó beneficios en capacitación y
asesoría técnica, sugiere la existencia de una notable debilidad en lo tocante al necesario y urgente
cambio de los patrones productivos.
40.- Podría pensarse que donde se atendió una determinada carencia esta debió desaparecer. Sin
embargo no es así, en primer lugar porque la mayor parte de las obras estaban inconclusas
cuando se aplicó la encuesta, en segundo lugar porque cierto tipo de necesidades demandan
apoyos recurrentes, de modo que no por haber sido atendidas desaparecieron. Entonces, es
pertinente establecer en que medida se atenuaron las carencias en un determinado rubro, cuando
este fue atendido por el programa.
41.-En lo tocante a agua potable, alumbrado público, drenaje, tiendas, mercados molinos de
nixtamal y tortillerías, en todos los casos el grupo atendido por el programa en esos rubros muestra
un nivel menor de carencia que el resto. Esto indica, sin duda, que cuando el programa atendió una
determinada carencia esta disminuyó sensiblemente en el sector atendido. Sugiere, también, que
aunque disminuidas las carencias persisten, lo que en este caso se explica porque la mayor parte
de las obras de infraestructura no se habían terminado.
42.-En lo tocante a escuelas, equipamiento escolar y maestros; hospitales, clínicas y centros de
salud; albergues para estudiantes, canchas y centros deportivos, es consistente la disminución de
las carencias específicas como resultado del programa. Hay sólo dos excepciones: la necesidad de
escuelas no es menor donde el programa invirtió en su construcción y la necesidad de maestros es
mayor ahí que en el conjunto de las comunidades de beneficiarios, lo que se explica porque una
escuela no siempre satisface íntegramente las necesidades educativas, y porque habiendo
escuelas la necesidad de maestros aumenta.
43.-El mismo descenso en quienes fueron atendidos, muestran las carencias en el renglón
comunicaciones: carreteras, caminos, puentes, pavimento, transporte público, siendo más clara la
diferencia porcentual en rubros de si o no, como la carretera pavimentada, y menos claro en otros
donde por lo general las obras sólo alivian parcialmente la carencia, como pavimentación de
algunas calles construcción de algunos puentes, etc.
44.-En contraste con el comportamiento de las necesidades en infraestructura básica y social, que
disminuyen en la medida en que son atendidas por el programa, las necesidades en el rubro de
producción (infraestructura agrícola, agroindustrial y comercial; maquinaria, insumos; apoyos en
efectivo a la producción; etc.) son mayores entre quienes fueron atendidos que entre quienes no lo
fueron. Lo que se explica porque las necesidades productivas difícilmente se satisfacen por
completo mediante una acción y algunas son recurrentes y anuales, de modo que quienes
recibieron apoyos en este rubro le dan a seguirlos recibiendo una importancia mayor que el resto.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Situación preocupante, pues sugiere que mientras que en las vertientes de Capital Físico y
Creación de Capacidades las necesidades disminuyen conforme se las atiende y pueden llegarse a
minimizar, en la vertiente de Creación de Oportunidades, las necesidades pueden aumentar en la
medida en que se las atiende, transformándose en una demanda recurrente e insaciable. Esto ya
sucede en Chiapas, donde los beneficiarios de pequeños apoyos para la producción tradicional,
esperan seguir recibiendo ese recurso año tras año, y se sentirían defraudados si se les sacara del
padrón.
45.- El círculo vicioso de apoyos que reproducen e incrementan la necesidad del subsidio, es claro
síntoma de que el proyecto productivo no es económicamente sustentable; de modo que el
remedio está en impulsar propuestas alternativas que después de un impulso inicial subsidiado
puedan marchar solas. No será fácil. Sin embargo, es inevitable que los programas de combate a
la pobreza mediante el desarrollo regional se comprometan con esa búsqueda, de otra manera el
término sustentable no será más que una palabra de moda.
46.- En cuanto a las recomendaciones de los beneficiarios; ocho de cada diez opina que los
programas regionales tendrían mayor impacto si se complementaran más unos con otros. Lo que
enfatiza la necesidad de fortalecer la coordinación intra e interinstitucional de modo que no se
dispersen recursos en acciones aisladas. Además la mayoría le atribuye la mayor responsabilidad
al lado gubernamental, pues piensa que un mayor compromiso y coordinación de las instancias
públicas mejoraría el programa, mientras que la vertiente social tiene menor responsabilidad, pues
la organización de la comunidad ocupa el tercer lugar entre las cosas que mejorarían al PRZAMI.
En cambio a los estudios planes y Consejos se les asigna una menor importancia. Lo que se
explica, quizá, porque en Oaxaca y Guerrero estos instrumentos y espacios aun están por
construirse.
47.-En cuanto a lo que esperan del programa hemos nueve de cada diez ponen en primero o
segundo lugares de sus expectativas el que aumenten los recursos, principalmente los apoyos en
efectivo. La continuidad de las acciones es la primera y segunda prioridad para una tercera parte
de los entrevistados, y sólo uno de cada cinco pone por delante la capacitación y asesoría técnica.
Lo que sugiere que los destinatarios no ven que el programa este impulsando proyectos
productivos sostenibles que pronto harán innecesarias las intervenciones gubernamentales
sustantivas. Todo lo contrario; esperan que continúe, incremente sus recursos y de mas y mayores
apoyos en efectivo. Esperanza explicable pero infundada, pues si las responsabilidades del estado
con el desarrollo son permanentes, los programas de combate regional a la pobreza y la exclusión
son por naturaleza transitorios, pues se encaminan a propiciar el despegue autosostenido de los
ahora marginados.
Conclusiones y recomendaciones
48.- Un alarmante y progresivo deterioro económico-social y el que muchos campesinos no tengan
proyecto agropecuario viable y dependan cada vez más de los subsidios asistenciales, dificulta
mucho el desarrollo de zonas marginadas. Ayuda proporcionar servicios básicos y apoyos
productivos tradicionales, pero el despegue sustentable requiere rectificaciones macroeconómicas
y agrarias mayores, y en lo regional proyectos integrales y estratégicos consensuados en los que
confluya la acción institucional.
49.- Focalizar la acción institucional en Micro regiones tiene la virtud de concentrar esfuerzos y
recursos donde mayores son las carencias, pero no pasará de acción compensatoria si al mismo
tiempo no se actúa sobre los mecanismos de exclusión que reproducen la marginalidad. La
SEDESOL, la SSA la SEP, pueden desarrollar capacidades desde el ámbito del Desarrollo Social y
Humano, pero las oportunidades dependen de los territorios de la administración pública que se
ocupan del Crecimiento con Calidad, y si no hay una real y no subordinada coordinación no habrá
tampoco desarrollo sostenible de los hoy marginales.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
50.- La dispersión en el ámbito del Desarrollo Social y Humano ignora el énfasis del PND y el
PNDS en las políticas integradoras, mermando la eficiencia y accesibilidad de los programas. Es
pues indispensable eliminar duplicidades fusionando y unificando aquellos de los 68 programas
con incidencia en el combate a la pobreza que tengan objetivos semejantes. Empezando con los
de la SEDESOL.
51.- La Ley para el Desarrollo Rural Sustentable no vale sólo para la SAGARPA pues integra
economía, sociedad y medio ambiente y estatuye a los Consejos como mecanismos de
concertación. Sin embargo la estrategia de Micro regiones, que es de carácter rural, ni siquiera la
considera, evidenciando una balcanización de la administración pública altamente lesiva cuando el
desarrollo social se quiere económicamente sustentable y en el campo esto es imposible sin la
coadyuvancia de SAGARPA.
52.- La estrategia de Micro regiones creó una nueva zonificación, que no coincide con los territorios
políticos, administrativos, de fomento y de desarrollo social, preexistentes. Pero el mayor problema
no es la redundancia regionalizadora, sino el que no se compartan espacios y mecanismos de
gestión con otros actores institucionales. Aun si las fronteras de la marginalidad no coinciden con
las de los Distritos, nada impide que en sus Consejos se gestione el desarrollo de las zonas
particularmente deprimidas en el contexto de una problemática mayor.
53.- La estrategia de los Centros Estratégicos Comunitarios puede ser útil para establecer servicios
de acceso micro regional, siempre y cuando la lucidora meta de las banderas no se deje fuera de la
inversión a las poblaciones menores. Pero los servicios productivos en los CEC no tendrán efectos
de arrastre sobre la actividad primaria sino se impulsa también el aprovechamiento sustentable de
los recursos disponibles a lo largo y ancho de la Micro región. La concentración en los sectores
secundario y terciario tiene su contraparte en extendida y dispersa actividad primaria.
54.- La Red de Residentes y la Coordinación de Micro regiones creadas este año restablecen la
capacidad operativa y presencia regional perdidas por la SEDESOL. Si el nuevo personal de
campo, que ha tenido una buena recepción y hoy tiene más presencia que algunas delegaciones,
evita el burocratismo y clientelismo podría operar una verdadera revolución operativa en la
secretaría.
55.- Reconocer que la tarea sustantiva de los residentes no está en ejercer recursos y cumplir
metas sino en identificar con la población los problemas y las soluciones, significa apoyar
decididamente los trabajos de investigación participativa y capacitación de los beneficiarios, tareas
que hoy no están previstas ni presupuestadas. Y para ello se debe apoyar también la formación
profesional de los operadores.
56.- La intensa participación en el programa de los municipios guerrerenses, que aportaron los
recursos que el ejecutivo estatal negó, es un buen avance en la tarea de descentralizar y
democratizar la promoción del desarrollo. Pero además, aliarse con los actores locales puede ser
una buena estrategia de las secretarías federales, que con frecuencia se ven interceptadas por los
gobernadores en los COPLADES y no logran interactuar con el nivel local de gobierno.
57.- Si “conflictividad” y “resquebrajamiento social” sobredeterminan a la población objetivo del
PRZAMI, debe evitarse el manejo discrecional de las regiones del programa definiendo con
precisión estos conceptos y traduciéndolos a indicadores ponderables
58.- La diferencia específica del PRZAMI es la condición indígena y conflictiva de sus regiones, lo
que no se refleja en normatividad, procedimientos y objetivos. Si las regiones socialmente
resquebrajadas requieren tratamientos específicos estos deberían ser incorporados al programa.
De otra manera pareciera que las tensiones remiten con derrama adicional de recursos públicos, y
no es así.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
59.- Avocado a regiones indígenas, el PRZAMI no incorpora sin embargo procedimientos
adecuados a la etnicidad de sus beneficiarios. Los derechos autonómicos, en la restringida versión
constitucional, en la más amplia de la constitución oaxaqueña y en la aun mayor que reconocen los
propios pueblos, deben incorporarse al programa pues no se puede incidir en zonas indígenas
conflictivas sin adecuarse a sus usos y costumbres.
60.- Operativamente el PRZAMI arrancó en la segunda mitad del 2002 al crearse la Coordinación
de Micro regiones y la Red de Residentes, de modo que en el ejercicio de ese año se sumó a
proyectos identificados por otros actores, lo que finalmente resultó plausible. Sin embargo las
virtudes y defectos de su metodología propia sólo podrán ponderarse en el próximo ejercicio.
61.- El PRZAMI en Chiapas tiene siete años, pues ahí se gestó el modelo programático extendido
después a Guerrero y Oaxaca. El trabajo acumulado, el que no todas las prácticas chiapanecas se
hayan incorporado a las reglas de operación y el enfoque sucesivo por el que en las nuevas
entidades federativas se construye infraestructura mientras que en el estado de origen se apoya la
producción, hacen que en la práctica estemos ante dos programas de distinto talante. Lo que es
reto pero también oportunidad si realmente se aprende de la experiencia en Las Cañadas.
62.- Las proyectos puntuales derivados de inventarios de necesidades son útiles, pero sin
diagnósticos participativos y planes integrales estratégicos que articulen dichas acciones, el trabajo
será pura acumulación y no tendrá efectos multiplicativos. Quizá cumplirá metas pero no alcanzará
objetivos.
63.- La comunidad y el Consejo micro regional como ámbitos de participación son necesarios, no
suficientes. La experiencia de Chiapas indica que las organizaciones superiores deben tener
representación, no sólo por su mayor perspectiva espacio temporal sino también por que
soslayarlas genera presiones y tensiones, particularmente indeseables en un programa para zonas
conflictivas.
64.- La llegada tardía de los recursos y las prisas por ejercerlos atentan contra la eficiencia:
encarecen la obra física y propician que los apoyos extemporáneos a la producción se desvíen a
otras cosas. La oportunidad y multianualidad, del ejercicio sino de la programación, podrían
lograrse mediante fideicomisos como el que se propuso para Chiapas y rechazó la Secretaria de
Hacienda.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
INTRODUCCIÓN
Una de las prioridades de la administración actual es alcanzar un elevado nivel efectividad de las
políticas implementadas, a través de hacer más eficiente el uso de los recursos, para asegurar el
impacto de sus programas, esto es, lograr, de manera permanente, un cambio positivo en el
entorno. Por lo anterior, resulta fundamental contar con un sistema de evaluación que indique el
éxito obtenido.
La evaluación de programas es un instrumento indispensable para el diseño y ejecución de las
políticas públicas. Como proceso sistemático, la evaluación, tiene como objetivo conocer los
impactos logrados por los distintos programas que son resultado de la implementación de sus
proyectos. Permite también identificar los cambios necesarios y formular propuestas que
contribuyan a mejorar las políticas públicas, además de esto, brinda elementos de juicio para
definir prioridades en la asignación de recursos públicos. Todo ello con la finalidad de incrementar
los impactos.
Asimismo, la evaluación permite conocer el desempeño de los programas, el grado de
cumplimiento de sus objetivos y metas, así como estimar el cambio generado en las variables e
indicadores definidos. Con todo esto, es posible apoyar la adopción de medidas correctivas o de
mejoramiento en su ejecución, con lo que se fortalece el proceso de planeación y programación
anual.
Los Programa Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas (PRZAMI), implementados
por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en Chiapas, Guerrero y Oaxaca, tienen como
objetivo general promover el desarrollo integral y sustentable de las zonas más marginadas del
país, a través de la ejecución de proyectos estratégicos, emanados de la planeación participativa,
1
que promuevan, corresponsablemente, el desarrollo económico, social y humano .
Dada la importancia de este Programa, su evaluación constituye un proceso indispensable que
deberá estar encaminado a determinar, sistemática y objetivamente, la pertinencia, eficacia,
impacto y sostenibilidad de las acciones de los proyectos específicos respecto a los objetivos y
metas planteados. Es por ello, que el diseño del Programa contempla la realización de ejercicios de
diagnóstico y evaluación, tanto internos como externos, que estimulen su mejora continua.
Al respecto, el artículo 63 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2002, fracción V,
párrafo b, refiriéndose a los programas del artículo 64 del mismo PEF -entre los que se encuentra
el PRZAMI- establece que las dependencias y entidades, a través de su coordinadora sectorial,
deberán evaluar los resultados de cada programa. Esta evaluación deberá realizarse por
instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, que cuenten con
2
reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas .
Es por ello que la Dirección General de Evaluación de los Programas Sociales, en coordinación
con las Direcciones Generales de Eficiencia y de Medición y Seguimiento de Programas de
Desarrollo Social, contrató los servicios de la Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
(RDS) y al Instituto Maya para llevar a cabo la evaluación externa del PRZAMI que está a cargo de
la Coordinación General de Micro regiones.
El proceso de evaluación externa busca mejorar las actividades que el Programa ha emprendido
hasta la fecha así como medir los impactos que se han obtenido con los productos estratégicos
logrados por el PRZAMI, asimismo busca aportar elementos para la toma de decisiones sobre su
instrumentación futura.
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1
Diario Oficial de la Federación, Quinta sección, Secretaría de Desarrollo Social, “Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de
los Programas de Subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2002”, 15 de marzo del 2002, p. 2.
2
Diario Oficial de la Federación, “Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002”, 1 de enero, 2002, p. 71.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
OBJETIVOS
Objetivo General:
- Evaluar los resultados del Programa: Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e
Indígenas.
Objetivos Específicos:
3
1. Diseñar y obtener una base de datos tipo panel , con un grupo de control y de tratamiento, que
permita tanto el seguimiento de dichos grupos, como la comparación ínter temporal de los
beneficios del Programa, con el fin de coadyuvar al logro de todos los objetivos señalados en
esta sección.
2. Determinar el porcentaje de cumplimiento de los objetivos generales y particulares del
programa, destacando principalmente:
4
2.1.
Grado de satisfacción de la población objetivo del Programa (en términos de la propia
utilidad, satisfacción y efectividad) respecto a las obras y acciones recibidas a través del
Programa, tales como: infraestructura básica, salud, educación, vivienda, mercado de
abasto e infraestructura productiva.
2.2.
Cobertura y focalización del Programa en el ejercicio fiscal 2002, por tipo de apoyo (a
capital humano, capital físico y a capital social) ó de acceso (infraestructura básica, salud
y educación, Mercado de abasto y acopio, Centros comunitarios de aprendizaje, programa
de piso firme, telefonía y proyectos productivos) otorgado, de acuerdo a la información
obtenida del programa:
En el nivel nacional
Por entidad federativa
Por tipo de población
En términos de cobertura interesa conocer al menos lo siguiente:
porcentaje de beneficiarios atendidos con relación al universo por atender
porcentaje de beneficiarios atendidos en los lugares en donde opera el mismo
Se requiere conocer el índice de focalización donde se consideren los errores de inclusión
5
y exclusión en los que incurre el Programa.
3. Cuantificar el cumplimiento a las Reglas de Operación que regulan el Programa.
3
Conjunto de datos obtenidos mediante un seguimiento a lo largo del tiempo de grandes secciones cruzadas.
Utilidad: provecho o interés que obtiene del Programa. Que le sirvió para algo. Beneficio económico o social que reciben
directa o indirectamente las personas que integran una comunidad (Diccionario de la administración pública municipal).
Satisfacción: complacer o realizar completamente una expectativa o deseo.
Efectividad: calidad de efectivo. Cumplimiento al ciento por ciento de los objetivos planteados (Glosario de Términos de la
SHCP).
5
A través del error de inclusión se deberá medir las personas u hogares que no se consideran dentro de la población
objetivo, pero fueron incluidas como beneficiarios. El error de exclusión deberá cuantificar a la población que no fue
atendida por el Programa y que sin embargo, cumplía con las características para ser apoyada.
4
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
4. Identificar los beneficios económicos y sociales que resultan de la aplicación de los recursos
asignados al Programa en función de las acciones realizadas (infraestructura básica, salud,
educación, vivienda, mercado de abasto e infraestructura productiva, etc.).
6
5. Medir el costo-efectividad de los recursos asignados al Programa. En particular, se requiere
una comparación de los recursos de inversión asignados a proyectos y acciones del programa,
en función de los costos y gastos de operación.
6. Valorar el nivel de eficiencia del Programa en cuanto a la relación existente entre los productos
(bienes y servicios) y los costos de los recursos (insumos y tipo de proyectos). Las
dimensiones centrales son metas, tiempos, costos y tipo de beneficios.
7. Analizar la complementariedad de las acciones del Programa con el resto de los Programas
Sociales (operados por los tres órdenes de gobierno).
8. Revisar la transparencia en función de los recursos y operación del Programa. Es necesario
analizar si la selección de los proyectos autorizados es oportuna y precisa, evitando la
discrecionalidad en la aprobación de los recursos. Asimismo, es importante conocer la
percepción de los beneficiarios respecto de los derechos y obligaciones derivados de la
operación del Programa, así como su conocimiento del proceso de operación del mismo.
7
9. Analizar la pertinencia , en términos de la congruencia que guarda con los objetivos planteados
a nivel sectorial, estatal y nacional. En particular, deberá analizarse la congruencia entre los
objetivos del programa y los del Plan Nacional de Desarrollo, lo adecuado de la cobertura y la
focalización planteada y la compatibilidad de incentivos entre los objetivos del programa y las
reglas de operación.
10. Elaborar conclusiones y recomendaciones que destaquen, particularmente, los aspectos antes
señalados.
11. Diseñar líneas y recomendaciones metodológicas para elaborar un diagnóstico basal de zonas
del Programa, que sirvan para monitorear sus condiciones y medir impactos.
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6
Se requiere conocer, por lo menos, cuánto le cuesta a cada Secretaría que llegue un peso al beneficiario, a través del
Programa.
7
Estudia si las metas del programa son congruentes con los objetivos planteados a nivel sectorial, estatal y nacional.
Fuente: El Banco Mundial, Evaluación de las Operaciones de Desarrollo: Métodos para valorar sus resultados y su impacto.
Vol. 2, No. 10, 1997.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PRZAMI
PROGRAMAS REGIONALES PARA
ZONAS DE ALTA MARGINACIÓN E INDÍGENAS
Revisión crítica de los antecedentes, objetivos, normatividad y ubicación institucional del PRZAMI y
ponderación de sus avances en el 2002.
a) Marco institucional y normativo
Con otros sesenta y cuatro programas operados por catorce secretarias federales, el Programa
Regional de Zonas de Alta Marginación e Indígenas (PRZAMI), forma parte de la Estrategia de
Micro regiones (EMr) regida por las “Bases de colaboración y coordinación intersecretarial para
promover la superación de la pobreza y fomentar el desarrollo integral sustentable en las Micro
regiones, Regiones de Atención Inmediata y Regiones Prioritarias” firmado en San Bartolo
Tototepec, Hidalgo, el 14 de febrero del 2002.
Y como el conjunto de las acciones de la administración pública federal el PRZAMI se inscribe en
el Programa Nacional de Desarrollo Social y Humano 2001-2006, que a su vez se encuadra en el
Plan Nacional de Desarrollo, de modo que su coherencia debe ser valorada en primer lugar en el
contexto de estos documentos.
En una perspectiva de largo plazo, el PND establece como prioridades sociales alcanzar una
cobertura total en educación y salud, mejorar el nivel de vida y erradicar la pobreza extrema, y para
ello se propone equilibrar el desarrollo económico con el desarrollo social atendiendo al cuidado del
medio ambiente. Estás son las funciones sustantivas de las secretarías que inicialmente fueron
articuladas por la desaparecida Comisión de Desarrollo Social y Humano. Pero con o sin una
instancia específica de coordinación, la concertación general de esta vertiente de la administración
publica, y específicamente de la Estrategia de Micro regiones, corresponde a la SEDESOL, que a
su vez se orienta por su propio Programa.
Un aspecto sustantivo del PND y del PNDS, es la tesis de que la política social debe ser de Estado,
y que no puede concebirse como “una política subordinada a la política económica y su coyuntura”
(PNDS, Resumen Ejecutivo p.5), y debe considerar “instrumentos de política que tradicionalmente
no son identificados como acciones de política social, sino más bien como parte importante de la
estrategia de desarrollo económico” (PNDS p.19). Y es que hay que “atender las causas de la
pobreza por encima de los efectos de la misma”. En esta tesitura, el citado documento critica la
política seguida a fines de los ochenta y principios de los noventa cuando “la política de desarrollo
y las políticas de ataque a la pobreza fueron dos elementos básicamente separados” (PNDS p.4).
Resumiendo, el programa se propone “establecer un vínculo cercano, coherente y no subordinado,
entre la política social y la política económica” (PNDS p.74).
En la lógica de atender las causas y no sólo los efectos de la pobreza, el Programa rechaza el
asistencialismo, lo que resulta razonable, y se propone focalizar su acción en los “sectores
vulnerables” y las “regiones marginadas”, lo que en cambio nos parece discutible. No pretendemos
entrar aquí en la discusión de pros y contras de los programas focalizados y de los de cobertura
universal, cuyas virtudes y limitaciones dependen del objetivo específico que se persiga. Lo que
quisiéramos cuestionar son las limitaciones de concentrarse en espacios y grupos de población
donde los efectos de la marginación se manifiestan dramáticamente, cuando la pretensión expresa
es atacar las causas y no sólo dichos efectos.
Y es que todo hace pensar que las causas no están tanto dentro de los ámbitos -espaciales,
étnicos, genéricos y etarios- de la pobreza, como fuera, en los mecanismos que articulan de
manera asimétrica los polos de desarrollo y los de atraso, los sectores sociales privilegiados y los
excluidos. Un ejemplo: el reciente debate sobre la necesidad de una nueva política para el sector
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
rural, pone claramente de manifiesto que poco puede hacerse en bien de la agricultura, si nos
reducimos a actuar dentro de la agricultura, cuando las causales de su rezago están en un modelo
de desarrollo que la coloca en una posición subordinada y de sacrificio, manifiesta tanto en el
tratamiento que tiene en los acuerdos comerciales, como en los montos que se le asigna en la
presupuestación del gasto público. Y de la misma manera, poco se hará por los pobres, salvo
aliviar transitoriamente algunas de sus carencias, si nos limitamos a concentrar la acción en sus
propios ámbitos.
El problema con “Privilegiar el enfoque territorial y la focalización a los más pobres”, no proviene de
que no haya que trabajar intensamente en estos sectores y territorios, sino de que lo que ahí se
haga no será sostenible, si los mecanismos de exclusión macroeconómicos y macrosociales
siguen reproduciendo la exclusión.
Se dirá que actuar sobre dichos mecanismos no es competencia de la SEDESOL, ni siquiera de las
secretarías de la coordinación de Desarrollo Social y Humano. Y precisamente por eso es
indispensable que desde este sector de la administración pública se defiendan políticas e
instrumentos de desarrollo, “tradicionalmente no identificados con la política social sino más bien
con estrategias de desarrollo económico”, como señala el PNDS, porque “la marginación es un
fenómeno estructural que se origina en la modalidad, estilo o patrón histórico de desarrollo” (PNDS
p.9)
El PND tiene como ejes conceptuales fundamentales tres áreas, la de Desarrollo Social y Humano,
la de Crecimiento con Calidad y la de Orden y Respeto, a las que en el arreglo institucional se
planteó que correspondieran tres Comisiones. Estas tres áreas y comisiones deberían funcionar
como ejes de articulación de las actividades de las diferentes secretarías, para así asegurar un
desarrollo en donde las políticas social y económica estuvieran integradas y avanzando hacia los
objetivos que definió el plan. Sin embargo, a casi dos años de gobierno resulta que el esquema de
Comisiones no ha operado y por lo tanto la estrategia general del PND no está funcionando como
fue planeada.
En el caso del desarrollo integral y sustentable de la Estrategia de Micro Regiones, la reducción de
la desigualdad regional, y la superación de la pobreza implican acciones planeadas dentro de las
tres áreas, ya que un desarrollo integral de las zonas marginadas, requiere necesariamente de
acciones articuladas en los campos del desarrollo social y humano, el crecimiento y la justicia. Sin
embargo, la falta de operación del esquema estratégico y conceptual general del PND, es sin duda
un factor que dificulta la atención eficiente de estas zonas de marginación y pobreza, lo que se
tiene que subsanar con mecanismos de coordinación interinstitucional específicos para las
necesidades del programa, ante la imposibilidad de insertarse en un esquema general de gobierno,
que no pudo operar como fue planeado.
Capacidades y oportunidades
Las dificultades de remontar el atraso regional con acciones circunscritas a las propias regiones
quedará más clara si exploramos, así sea conceptualmente, las reales posibilidades de materializar
las estrategias del PNDS actuando de esta manera.
Para alcanzar sus objetivos de reducir la pobreza creando capacidades y oportunidades mediante
acciones concertadas, el documento citado diagnóstica los “factores” que explican la falta de
ingresos, identificando dos principales: la carencia de “activos” humanos, sociales y físicos, y la
falta de “oportunidades”, y de ahí se desprenden una serie de estrategias que se expresan en
diversos programas. Pero mientras que queda más o menos claro como se piensa reforzar el
“capital humano”, el “capital social” y el “capital físico” en las regiones prioritarias, el asunto de las
“oportunidades” resulta mucho más oscuro. Y es que, mientras que las capacidades que tienen que
ver con alimentación, salud, educación, patrimonio, organización, infraestructura, servicios, etc.,
pueden ser provistas a través de programas convencionales, la creación de oportunidades de
trabajo y/o inversión es mucho más complicada. En este sentido, y aunque sea un asunto menor,
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
rebautizar como Oportunidades un programa como el viejo Progresa centrado fundamentalmente
en la creación de capacidades, no ayuda a entender debidamente el problema.
Ciertamente una de las estrategias consideradas en el PNDS se refiere a “Promover oportunidades
de empleo e ingresos de las personas y los hogares en condición de pobreza”, y ahí se habla de
impulsar cooperativas y proyectos productivos, de ofrecer acceso a créditos, etc. Sin embargo es
claro que no está en manos de la SEDESOL implementar un patrón o modelo de desarrollo que en
vez de cerrar puertas y provocar mortandad entre la pequeña y mediana producción agropecuaria
e industrial, genere verdaderas oportunidades de empleo e ingreso, tarea que corresponde más
bien al área de Crecimiento con Calidad. Y precisamente por eso es pertinente reiterar lo que el
PND y el PNDS enuncian pero no concretan, la necesidad de que “entre la política y económica y
la política social haya cooperación en plano de igualdad, y no subordinación”, y esto no se logrará
si la acción de la SEDESOL se arrincona en las regiones y sectores marginados, con la misión de
crear ahí, y sin los instrumentos adecuados, unas oportunidades de desarrollo que la operación
general del sistema y las propias políticas públicas macroeconómicas les niegan.
Como veremos más adelante, la evaluación del primer año del PRZAMI que aquí presentamos
pone de manifiesto razonables avances en la identificación de carencias de infraestructura y en la
atención de dichas necesidades, el avance es menor en la creación de capacidades sociales y
humanas, y es francamente pobre en lo tocante a el desarrollo de oportunidades productivas
realmente sustentables. Y esto no se explica porque el PRZAMI es nuevo y hay una cierta
secuencia entre la dotación de infraestructura y el fomento productivo, pues en el caso de Chiapas
el programa tiene casi ocho años de operación y en los últimos ejercicios le ha dado prioridad a las
acciones productivas. El problema no proviene tampoco de que las secretarias del área de
desarrollo social no están en condiciones de impulsar o concertar acciones de fomento. El
problema de fondo radica en un modelo macroeconómico que excluye a las regiones y sectores
que los programas de combate a la pobreza pretenden redimir.
Resumiendo: la mejor política social es una política económica incluyente. Y mientras esto no sea
asumido plenamente por los mandos económicos del gabinete, la acción de la SEDESOL será
puramente compensatoria y en última instancia no sostenible.
Ahora bien, esto no significa que territorializar la acción de las catorce la Secretaría sea
improcedente, significa sólo, que es insuficiente. Significa también que si el éxito en la creación de
las capacidades es una responsabilidad compartida, pero recae principalmente en el ámbito del
Desarrollo Social y Humano, y particularmente en las incumbencias de la SEDESOL, la creación de
oportunidades, entendidas como proyectos productivos sostenibles y generadores de ingresos y
empleos, corresponde mucho más al Crecimiento con Calidad, y las acciones que pueda
desarrollar esta Secretaría, y otras que en lo presupuestal juegan en ligas menores, no pasará de
ser marginal.
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable
El déficit en el terreno de la coordinación para el trabajo regional, se evidencia también en la falta
de referencias en el PNDS y los lineamientos de los programas regionales, a la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable, instrumento jurídico de aplicación general que define de manera bastante
precisa una serie de mecanismos de trabajo en las regiones, en la perspectiva de propiciar la
acción concertada en el diagnóstico, la planeación, la gestión, la operación, el monitoreo y la
evaluación de programas de desarrollo en las zonas rurales.
A finales de 2001 se promulgó la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, después de un intenso
trabajo de discusión y concertación entre los legisladores de los diferentes partidos políticos, el
gobierno federal y las organizaciones del sector. Es notable el nivel de acuerdo y consenso que
logró, ya que fue votada por ambas cámaras de manera unánime, y representa sin duda una visión
avanzada en relación al desarrollo rural entre otras cosas debido a los siguientes aspectos:
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hace énfasis en la necesidad de canalizar mayores apoyos al campo,
plantea la necesidad de un desarrollo rural integral, es decir, no sólo con la participación
del sector agropecuario, sino con la concurrencia del conjunto de las diferentes políticas
sectoriales (social, ambiental, salud, educación, transporte, etc.),
incluye de manera preponderante los criterios ambientales y de sustentabilidad,
integra también las preocupaciones sociales, al reconocer la prioridad que tiene la atención
a las regiones más pobres, y
establece un esquema de intensa participación social en la definición y seguimiento de las
políticas públicas.
El objetivo general que esta Ley establece es el siguiente:
“Promover el desarrollo rural sustentable del país, propiciar un medio ambiente adecuado y
garantizar la rectoría del Estado y su papel en la promoción de la equidad”. (art. 1)
Entre sus objetivos particulares señala el de: “Corregir disparidades de desarrollo regional a través
de la atención diferenciada a las regiones de mayor rezago..., con un enfoque de desarrollo rural
sustentable”, en donde parece existir coherencia con el enfoque de Micro regiones.
La Ley establece un conjunto de disposiciones organizativas y de planeación que resultan
novedosas e interesantes. Algunas de ellas son las siguientes:
Comisión Intersecretarial. Se establece que se creará una Comisión Intersecretarial para el
Desarrollo Rural Sustentable la cual está constituida por: la SAGARPA (cuyo titular la preside), la
Secretaría de Economía, la SEMARNAT, la SHCP, la SCT, la SSA, la SEDESOL, la SRA, la SEP,
así como otras dependencias y entidades del Poder Ejecutivo que se consideren necesarias. Esta
Comisión tiene el propósito de coordinar las acciones y programas de las diferentes entidades,
elaborar y proponer el Programa Especial Concurrente, así como darle seguimiento y evaluarlo,
entre otras atribuciones.
Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. Este Programa como su
nombre lo indica, integrará el conjunto de acciones de diferentes sectores, y comprenderá las
políticas públicas orientadas a fomentar el desarrollo de las zonas rurales, dando prioridad a las de
alta y muy alta marginación.
Sistema de Consejos. La Ley establece la formación de todo un sistema de participación social y
civil a través de un sistema de consejos, que persiguen la concertación entre las instituciones
gubernamentales de los tres niveles de gobierno y la sociedad organizada. Este sistema incluye:
a. Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable. Se integra con los miembros de la
Comisión Intersecretarial, los representantes de las organizaciones nacionales del sector
social, privado, agroindustriales, de comercialización y por rama de producción
agropecuaria, de los Comités Sistema Producto, de instituciones de educación e
investigación y ONGs. Está presidido por el Titular de la Secretaría.
b. Consejos Estatales, Distritales y Municipales. En términos semejantes al Consejo
mexicano, la Ley mandata la creación de Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, en los
estados, los Distritos de Desarrollo Rural y los Municipios, en donde se integrarán el
conjunto de instituciones gubernamentales involucradas en el desarrollo rural y los
representantes de la sociedad.
Establecimiento de Comités de Sistema Producto. Otro planteamiento importante es el del fomento
a la integración sectorial a través de la constitución de Comités de Sistema Producto tanto a nivel
nacional, como en las diferentes regiones del país, lo que implica replantear las formas de
articulación de las zonas rurales, especialmente las pobres, con el resto de la economía a través
de las cadenas productivas.
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Esta Ley representa una plataforma -que tiene la ventaja de tener ya el carácter de ordenamiento
legal- para la articulación de las políticas gubernamentales de atención al campo, donde se hace
énfasis en las regiones de mayor rezago social y económico. El programa de Micro Regiones, a su
vez, atiende zonas básicamente rurales, por lo que sería conveniente que utilizara dichas
disposiciones, estrategias, instrumentos de planeación y estructuras organizativas para desplegar
su trabajo, de tal suerte que se asegure que la atención a las regiones marginadas sea hecha de
manera integral, coordinada y con una visión estructural y de largo plazo.
Especial énfasis se debe hacer en la idea de contar con un programa Especial Concurrente de
Desarrollo Rural, que al enfatizar las regiones con más atraso podría ser el instrumento que
articulara el conjunto de las instituciones pertinentes; especialmente si se contara con expresiones
de este programa integral en los estados, los distritos de desarrollo rural (que equivalen a las
regiones) y en los municipios, de tal suerte que funcione como elemento de planeación,
programación y presupuestación, y así facilite la articulación de acciones, proyectos, instituciones y
presupuestos en torno a visiones estratégicas del desarrollo de las zonas marginadas.
Sin duda la SAGARPA es la Secretaría con mayores responsabilidades en los ámbitos previstos
por la Ley; también es verdad que el desarrollo del que dicho ordenamiento se ocupa es el de los
ámbitos rurales en general y no sólo de las regiones marginadas; y es cierto, finalmente, que la
delimitación espacial adoptada es la de los distritos de desarrollo rural, establecidos de antiguo por
la Secretaría de Agricultura. Pero pensar que por ello ésta es la Ley de la SAGARPA, y que la
futura Ley de Desarrollo Social, será el marco jurídico especifico de SEDESOL, es reincidir en el
enfoque sectorialista que el propio PNDR critica. Tanto más que la nueva Ley le da fuerza legal a
mecanismos de concertación institucional y social, como los consejos municipales y distritales, que
han demostrado ser más eficientes que los COPLADE y los infrecuentes COPLADEMUN, en la
gestión participativa del desarrollo.
Por ello, la estructura organizativa en torno a los Consejos, especialmente los Distritales y
Municipales, debería ser usada en la implementación del conjunto de los programas de
SEDESOL, destinados a la erradicación de la pobreza rural, incluyendo de manera destacada el de
Micro regiones, en vez de crear estructuras que dupliquen los esfuerzos y confundan a los
beneficiarios.
Si en la promoción regionalizada del desarrollo social no se recogen las experiencias pasadas, ni
se asume los avances legislativos que vienen al caso, decir que se busca “fomentar el desarrollo
social y económico de las micro regiones de alta marginación”, resulta un puro enunciado. Porque
estas regiones son rurales, y quien posee los instrumentos y recursos para promover el desarrollo
agropecuario y forestal es la SAGARPA, de modo que operar en su terreno y asumiendo sus reglas
de juego, que hoy son ordenamiento jurídico general, es absolutamente indispensable si se quiere
eficiencia y corresponsabilidad.
Ciertamente la delimitación territorial del desarrollo no es tarea fácil, pues las regionalizaciones de
diversos orígenes y propósitos se traslapan desordenadamente. Y precisamente por ello parece de
dudosa pertinencia que la presente administración se haya inaugurado con una nueva zonificación,
las Micro regiones, que no se corresponden con los municipios, aunque se basen en ellos; que no
coincide con las regiones que emplean las administraciones estatales; que no se identifican con las
Regiones Prioritarias, que con propósitos muy semejantes a los actuales definió la anterior
administración federal; y que pese a ser ámbitos rurales tampoco coinciden con los Distritos,
delimitados desde hace décadas por la hoy SAGARPA y que la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable estatuye como territorios de concertación, planeación, implementación, monitoreo y
evaluación del desarrollo.
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Coordinación interinstitucional y federalismo
Articular política económica y política social, es la premisa básica de una coordinación que debe
extenderse a todos los ámbitos de la administración pública. Es, pues, una condición necesaria; sin
embargo no resultará suficiente, si no refuerza con la marcha concertada de todas las secretarías
federales y de los tres niveles de gobierno. Y esta coordinación institucional tiene en las regiones
un ámbito privilegiado, pues es ahí donde las políticas gubernamentales tocan tierra y donde la
interacción de servidores públicos y actores sociales es más estrecha. Este es un tema que se
aborda reiteradamente en el PNDS y en los lineamientos de los programas para el Desarrollo
Social y Humano y específicamente en los de carácter territorial articulados en la Estrategia de
Micro regiones, y en el PRZAMI, que nos ocupa.
Más allá de la pertinencia de insistir en la necesaria concertación intersecretarial y con los otros
niveles de gobierno, pensamos que en este punto hay un retroceso en relación con lo que ya se
había hecho en la administración pública mexicana, y en particular respecto de las Bases de
Concertación Interinstitucional Para el Desarrollo Sustentable de las Regiones Prioritarias, que
dieron sustento al Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias iniciado en 1999. En el
PNDS se habla de la constitución de dos Grupos de Trabajo, uno normativo con Subsecretarios y
otro operativo con Directores Generales, lo que sugiere que se está comenzando de nuevo. Lo que
es grave frente a un reto fundamental y cuando lo que debe buscarse es eficiencia, a través de una
coordinación que evite la tradicional redundancia de los programas regionales de las diferentes
secretarías.
Uno de las virtudes más importantes del programa de Micro regiones es su pretensión de
promover la articulación de los diferentes programas federales que se aplican en las regiones
marginadas. Y es que en efecto, la solución de los graves problemas existentes no será posible sin
una atención articulada y coordinada. Sin embargo en el marco de la inexistencia de una estrategia
general de coordinación, ya que la planteada estratégicamente por el PND no funcionó, los
esfuerzos realizados para articular programas parecen no ser suficientes, por lo que se requiere
reforzar decididamente los mecanismos de concertación, tomando medidas que aseguren la
integralidad de la acción gubernamental.
En principio, el arreglo de los diferentes programas dentro de la propia SEDESOL, entre los que se
encuentra el de Micro regiones y el PRZAMI, apunta hacia una excesiva fragmentación de los
recursos y las políticas que atienden las zonas pobres del campo. Junto con el de MR, existen
varios programas más que con algunas variantes parecen perseguir los mismos objetivos; además
en universos geográficos altamente coincidentes. Así, el PRZAMI comparte usuarios con el MR
pero circunscribiéndose a los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, donde existe “un
resquebrajamiento severo del tejido comunitario”. El PRZAMI, mantiene también una fuerte
sobreposición de objetivos y ámbitos geográficos, y algo semejante ocurre con el Programa de
Oportunidades Productivas, que si bien surge de las necesidades de mayor integralidad del
programa Oportunidades, operará en buena medida en la mismas regiones. El programa de
Empleo Temporal, aunque atendiendo aspectos específicos, también está orientado hacia objetivos
similares y en genera se aplica, en las mismas zonas. Una cosa parecida, aunque tal vez en menor
medida, ocurre con los programas de Jornaleros Agrícolas, Iniciativa tres por uno, Estatales por
Demanda, Jóvenes y Mujeres Jefas de Familia.
Esta dispersión programática resulta inconveniente para la atención integrada, ya que la
fragmentación de las políticas en varios programas implica la necesidad de encontrar mecanismos
para articularlos de nueva cuenta. Además, la transparencia y la accesibilidad de los usuarios
serían mayores si estuvieran integrados en uno solo, o en un número menor que el actual, ya en la
situación presente hasta el simple conocimiento de la normatividad resulta cuesta arriba.
Si el entrelazamiento de los propios programas de la SEDESOL se antoja complicado, el asunto es
aún peor cuando se analiza el conjunto de sesenta y cuatro programas de las catorce secretarías
federales comprometidas con la Estrategia de Micro regiones. Es claro que se requieren más y
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mejores mecanismos de articulación entre los programas de diferentes secretarías, por lo que una
tendencia a fusionarlos y articularlos presupuestalmente en un programa especial, sería
ampliamente recomendable.
En particular se debe buscar una articulación estrecha con la SAGARPA y la SEMARNAT que
venga mandatada desde el PEF; en el primer caso, con los programas de Alianza para el campo,
particularmente con los Programas base de Desarrollo Rural (PAPIR, Profemor y Prodesca).
Asimismo, el componente de conservación ambiental y sustentabilidad se debería incorporar de
manera más intensa y la coordinación con los programas de la SEMARNAT, como el de Áreas
Naturales Protegidas, Prodefor, Agua Potable, Prodeplan y otros.
Como se verá más adelante al presentar los resultados de la evaluación del programa en lo tocante
a la operación, una virtud del PRZAMI es que al ubicarse dentro de las bases de colaboración de la
estrategia de Micro regiones está en condiciones de impulsar la mezcla de recursos, capacidades
e incumbencias necesaria para sacar adelante proyectos que rebasan a un programa y a una
Secretaría. Sin embargo tanto los funcionarios centrales y estatales, como los operadores de
campo y los beneficiarios, coinciden en que la multiplicidad de normatividades a cumplir es una
verdadera maldición y trabaja fuertemente en contra de la eficiencia de este y los demás
programas. Y lo mismo sucede en el ámbito de evaluaciones como la presente, enfrentadas a la
misión -innecesariamente costosa y en rigor imposible- de evaluar por separado los impactos en el
desarrollo y la remisión de la marginalidad, de programas específicos cuyas acciones sin embargo
no son autocontenidas sino entreveradas con las de otros programas de la SEDESOL o de otras
secretarias federales, además de recursos y acciones de programas estatales y municipales.
Resumiendo: una verdadera estrategia de desarrollo regional en zonas marginadas como la de
Micro regiones no debiera construirse por sumatoria de secretarias y programas, sino a partir de un
diseño integral. Un planteamiento holístico y unitario que posteriormente se desdoble, asignando
tareas con base en las vocaciones, capacidades y atribuciones de los diferentes actores
institucionales y sociales en juego. Y una estrategia así debe responder a objetivos, metas y planes
comunes, debiendo ser monitoreada y evaluada de manera integral. No hacerlo de esta manera no
sólo es ineficiente y costoso, en última instancia es impreciso y de poca utilidad.
Lo anterior se refiere a la coordinación intra e interinstitucional en el nivel de la federación, donde
no hay avances significativos respecto de modalidades de colaboración de sexenios anteriores. En
cambio la coordinación con los municipios ha tenido progresos plausibles, cuando menos en
relación con el grado y tipo de participación de las alcaldías en el Programa Cañadas. En Chiapas
los municipios no aportaban presupuesto y sólo eran ejecutores de algunas de las obras; con
resultados desalentadores pues con frecuencia la relación de los contratistas y la comuna era
corrupta (pagaban el famoso “diezmo” por obtener el contrato) y deficiente la calidad de los
trabajos. Hoy, en esa entidad la mayor parte de las acciones del PRZAMI son productivas y la
participación municipal sigue siendo pobre; en cambio en los debutantes Oaxaca y Guerrero es
más significativa, y en esta última entidad representa poco más del 100% de la inversión federal,
con quien comparten el peso del programa pues el gobierno estatal no participa con recursos.
b) Antecedentes del PRZAMI; la experiencia de Las Cañadas
“El Programa Regional para Zonas de Alta Marginación e Indígenas tiene su origen en el Programa
Fondos Compensatorios Región Cañadas, el cual se creo en enero de 1994. El cambio de
gobierno, tanto federal como estatal en el año 2000, trajo consigo el replanteamiento del
programa... (así)... el programa amplia su cobertura de atención, principalmente a los estados de
Chiapas, Guerrero y Oaxaca...” (PRZAMI, Términos de Referencia p.2)
Con base en este reconocimiento, creemos que resulta pertinente analizar el diseño actual del
PRZAMI en relación con el programa que le dio origen. Tanto más que aquel se experimentó
durante seis años, siendo evaluado y modificado en el 2001 mediante un intenso proceso de
participación social.
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De la confronta, lo primero que salta a la vista es que el PRZAMI está más cerca de los antiguos
Fondos Compensatorios Región Cañadas, que de su versión mejorada, el Programa Integral para
el Desarrollo de la Selva. En particular asuntos decisivos como los procesos de diagnóstico y
planeación, y los mecanismos de participación social del nuevo programa ameritan las mismas
observaciones críticas que el viejo programa.
La reformulación del Programa Cañadas nace de una intensa y participativa experiencia de
evaluación social:
El resultado de los foros de mayo y junio: “Construyendo una Nueva Estrategia para el Desarrollo
Sustentable de la Selva”, significó una transformación sustancial del Programa de las Cañadas,
cuyos característica más notable fue un protagonismo nuevo y abierto de las organizaciones
sociales de la región. Reconocer en el Programa, el papel y la responsabilidad de las
organizaciones sociales y de productores fue un paso indispensable y un gran avance en el sentido
de la concertación social pública y transparente. En este sentido, las conclusiones de los foros,
orientadas a suprimir el “paternalismo”, promover la “reconciliación social”, y la “participación y
corresponsabilidad”, y sobre todo la referencia explicita a las “organizaciones sociales productivas”
como actores destacados del desarrollo, parece marchar por el camino correcto.
Finalmente, la evaluación concluyó que “el Programa Cañadas estaba agotado en su dinámica
clientelar y contrainsurgente instrumentada mediante entrega de apoyos al productor sin proyectos
de desarrollo. La reforma era, pues, absolutamente necesaria. Lo era por el inevitable recambio
político, que forzaba un cierto desplazamiento de los liderazgos mediadores de las clientelas
priístas de nuevo y viejo cuño, y una mayor interlocución de los liderazgos de las organizaciones
autónomas, que se la jugaron con la candidatura de Pablo Salazar. Pero la mudanza se imponía
también por la inviabilidad de seguir inyectando recursos sin proyecto y por tanto no sustentables,
en una dinámica de vocación universalista cuyo límite no demasiado lejano sería apoyar con una
pequeña cantidad de dinero a la totalidad de las familias de la región”.
En Chiapas la orientación surgida de los Foros sigue inspirando al programa, sin embargo algunos
de los planteamientos provenientes de la experiencia chiapaneca no se incorporaron a la
normatividad del PZAMI, y en Oaxaca y Guerrero se esta empezando a trabajar de manera
semejante a como se hizo en Las cañadas hace siete años.
Diagnósticos y programas integrales
Reproducimos a continuación algunos fragmentos de la evaluación de los Fondos Compensatorios
realizada por nuestro despacho en el 2001. Veamos en primer lugar el problema de la falta de
diagnósticos y programas integrales de desarrollo, en que reincide el PRZAMI:
Como todos los programas de desarrollo regional el de Fondos Compensatorios busca “generar
procesos de desarrollo regional integral, sostenido y sustentable”. Entre sus objetivos particulares
están los consabidos: “integración comunitaria, participación social, coordinación institucional,
visión de largo plazo”, así como “facilitar la concertación y participación social”, “coadyuvar al
fortalecimiento de la organización”, “fomentar programas de desarrollo social de infraestructura y
proyectos productivos que permita la integralidad”y, claro, promover “actividades productivas que
aumenten el ingreso de las familias”.
Los objetivos son incuestionables. Pero el Programa carece de dos instrumentos indispensables
para alcanzarlos: los diagnósticos, tanto de la región Cañadas en su conjunto como de las micro
regiones, y los programas integrales de desarrollo, tanto el regional, como los micro regionales y
los comunitarios.
En la evaluación se consigna la gravedad de tal omisión pues:
... si en lo ambiental el diagnóstico y los programas estratégicos son indispensables, dado que se
trata de cambiar el rumbo en los patrones de aprovechamiento y de modificar la cultura productiva
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de sus pobladores, en lo socioeconómico son igualmente urgentes. No es aventurado decir que la
crisis del modelo productivo regional está detrás del alzamiento armado de los primeros noventa,
de modo que reorientar las actividades productivas de las Cañadas en un camino ambientalmente
sustentable, pero también viable en lo económico y redistributivo en lo social, es absolutamente
indispensable si en verdad se pretende revertir algunas de las injusticias que motivan la rebeldía.
Y lo que decíamos del Programa Cañadas en su ámbito chiapaneco, podría repetirse en los
mismos términos para las nuevas regiones que abarca el PRZAMI, pues los patrones tecnológicos
y económicos imperantes de antiguo en La Montaña de Guerrero o Los Loxichas en Oaxaca, sin
duda están detrás de la marginación de dichas zonas, y también de su conflictividad y de la
recurrencia en ellas de grupos armados.
La ausencia de diagnósticos compartidos y programas integrales consensuados, es grave, pues sin
ellos la participación social en los programas de la administración pública se reduce al regateo por
los recursos fiscales, sin verdadero compromiso mutuo con los grandes objetivos del desarrollo
regional. En la citada evaluación del Plan Cañadas se enfatiza que sin diagnósticos y planes
estratégicos que fijen los escenarios deseables para el mediano y el largo plazos, las metas de los
programas públicos no podrán vincularse adecuadamente con los objetivos, de modo que el
cumplimiento de las primeras no significará avances reales en la consecución de los segundos:
En ausencia de un plan articulador que priorice estratégicamente las acciones, el Programa se
reduce a una sumatoria de pequeñas inversiones, agrupadas en grandes conceptos y
subconceptos y más o menos adecuadas a la normatividad. Acciones que muy probablemente son
pertinentes, pero no modifican significativamente los patrones productivos de la región conforme a
estrategias preconcebidas.
La omisión de diagnósticos y programas integrales fue reconocida en el proceso de revisión
iniciado en Las Cañadas a fines del 2000. Así en diciembre de ese año se dio a conocer un
diagnóstico de la región y una primera aproximación a la necesaria reforma institucional. Como
resultado de los Talleres-Foro de mayo y junio se formuló un Programa Integral para el Desarrollo
Sustentable de la Selva.
Ciertamente el PRZAMI con cobertura en tres estados apenas está arrancando. Así, la contratación
y radicación de operadores regionales se realizó en junio del 2002, de modo que en la Región
Cañadas hay diagnósticos y programas, pero en Guerreo y Oaxaca los residentes apenas están
reconociendo el terreno y haciendo inventario de necesidades. Pero esto, que vale para muchos de
los programas de la estrategia de Micro regiones, no debiera ser una limitante tan fuerte para el
PRZAMI, que en su versión chiapaneca tiene más de un sexenio de experiencia, y sería un
desperdicio que en las dos entidades debutantes se repitieran las experiencias negativas ya vividas
en Chiapas
Participación social y transparencia
Proclamar la participación social es un lugar común, pero diseñar mecanismos viables para que
proceda es más difícil. Después de cinco años de operar con una participación reducida a
Asambleas Comunitarias receptoras de las demandas puntuales, el Programa de Cañadas revisó
críticamente la pobreza de este mecanismo. Sin embargo el PRZAMI, repite la receta al planear
que las asambleas “identifiquen necesidades”, “seleccionen proyectos” y los “diseñen “con auxilio
del residente. (Ver Proceso de Operación...) Y no es que esté mal es que se queda corto. Veamos
la evaluación del viejo programa de Las Cañadas:
“Las obras financiadas con cargo a los Fondos Compensatorios deberán responder a las
demandas de las comunidades de la región”, establecen las Reglas de Operación. Principio justo,
pues sin duda las comunidades son la célula básica de la sociedad rural, y también y porque
propuestas que no aterricen en las pequeñas localidades posiblemente carezcan de base y
legitimidad. Pero, lo sujetos sociales no terminan con la comunidad ni se circunscriben a ella.
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Mucho menos en una región de asentamientos dispersos, donde se ubican 2, 348 localidades, de
las cuales el 74% tiene menos de 100 habitantes y la mayoría cuenta con una o dos viviendas.
Dispersión demográfica compensada por un elevado número de organizaciones sociales y
productivas de carácter supracomunitario.
En la evaluación citada se argumenta que en estas condiciones, un programa de gobierno cuya
mecánica para la validación social de los proyectos no prevé otra representación más que la
comunitaria, es normativamente poco realista. Pero como la realidad se impone, el Plan Cañadas
estableció de facto un sistema paralelo de negociación con los agrupamientos locales, ajeno a su
mecánica operativa y por tanto discrecional y potencialmente clientelar. Y es que en una región
como Las Cañadas, donde predomina una amplia organicidad política y gremial, dejar de lado a los
agrupamientos sociales no es viable, pues si los aparatos de representación realmente existentes
no tienen espacios formales, éstos se abren paso sobre espacios informales.
En el mencionado estudio se indica que los servidores públicos de contacto se resisten a operar
sus programas con organizaciones campesinas pues -según su apreciación- politizan la gestión,
desvían los recursos y tienen lógicas clientelares, por ello se piensa que es necesario operar
directamente con los productores y con las comunidades, y eventualmente crear espacios de
concertación específicos. Pero en la práctica se requiere negociar con las organizaciones, y darles
participación en los recursos públicos, “que al no ser transparentes tampoco pueden ser
monitoreadas y evaluadas.”Además al crear espacios de representación ad hoc, las instituciones
públicas se hacen de sus propias clientelas y entran en competencia desleal o en alianza
inconfesable con los agrupamientos civiles.
Las ideas que surgieron en los Talleres-Foro para el diseño del Programa Integral para el
Desarrollo Sustentable de la Selva, apuntan hacia el hecho de que sí las organizaciones tienen
espacios de participación claros y formales, será posible transparentar la concertación social.
Mientras que al omitir a los agrupamientos de segundo nivel el viejo Programa cañadas no sólo
enrareció políticamente al trabajo, sino que impidió que tuviera una perspectiva estratégica e
integral. Y es que muchas de las organizaciones superiores asumen seriamente la representación
de sus agremiados, formulando proyectos sectoriales o regionales de desarrollo, impulsando
trabajos de acompañamiento tecnológico, fortaleciendo la integración de las cadenas productivas
con vistas a agregar valor a la producción y posicionarla en el mercado, etc. Tareas que el
Programa Cañadas no asumió por si mismo y que tampoco podía retomar de sus contrapartes
sociales pues éstas no eran normativamente reconocidas.
Es importante recordar esto cuando el programa, originalmente chiapaneco, se ha extendido a
regiones de Oaxaca y Guerrero. Y es que en estas entidades re reproduce la tendencia de los
servidores públicos a evitar la participación de las organizaciones de segundo o tercer nivel, con el
fundado argumento de que con frecuencia son clientelares y distorsionan los programas.
Posiblemente tengan razón, pero esto no es cierto para el conjunto de los agrupamientos, y aun si
así fuera estos son los actores realmente existentes y con ellos hay que trabajar. El aparato del
estado no puede sustituir a la sociedad civil organizada, ni tiene sentido que cada nuevo gobierno
municipal, estatal o federal emprenda la tarea de inducir nuevas organizaciones de base edificadas
conforme a sus deseos y modelos. Sin embargo la real operación del PRZAMI, está en un nivel
aun más bajo, pues en Oaxaca y Guerrero apenas arranca y los residentes empezaron a trabajar
en la segunda mitad del 2002, de modo que las acciones realizadas ese año fueron las propuestas
o validadas por los municipios que tenían proyectos de desarrollo y sólo en algunos casos
surgieron en asambleas comunitarias. Pero no tiene caso esperar a que se presenten las presiones
gremiales para capotearlas, desde el presente año sería conveniente que se buscara la
participación de organizaciones con proyecto en los Consejos micro regionales.
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c) La especificidad del PRZAMI: propósitos y población objetivo
Los objetivos específicos
En las Reglas de Operación se indica que el PRZAMI busca “contribuir a la generación de
procesos complementarios de desarrollo regional”, precisamente en regiones con un plus de
problemas, consistente en conflictividad social. Pero para que una asignación adicional de recursos
-que puede ser sustantiva pues a Chiapas le llegaron $17.4 millones para Micro regiones y $57
millones por concepto del PRZAMI- justifique la existencia de un segundo programa de desarrollo
regional en el abanico programático de la SEDESOL, sería necesario que el diseño del nuevo
programa correspondiera a la especificidad de su población objetivo, en este caso padecer severo
resquebrajamiento del tejido comunitario.
Sin embargo esto no es así, pues en todo lo fundamental el PRZAMI es análogo al programa de
Micro regiones. Pero entonces cabe preguntarse: ¿para qué crear un programa nuevo, y no
simplemente incrementar la asignación presupuestal en las micro regiones donde a más de
pobreza hay “fractura social”?
No decimos que el programa no se justifique. Sin duda hay ámbitos del país donde al rezago
socioeconómico se añade una conflictividad, que al dificultar la convivencia dificulta también las
acciones conjuntas necesarias para atenuar las carencias. Y en estas regiones sería pertinente
implementar programas expresamente encaminados a restañar las heridas y restaurar la
sociabilidad, que se sumen a las acciones de desarrollo comunes a todas la regiones marginadas.
Lamentablemente no hay en el PRZAMI ninguna orientación en ese sentido.
En ausencia de objetivos, metas, instrumentos y procedimientos específicos diseñados
expresamente para abordar la problemática de regiones divididas y conflictivas, se corre el riesgo
de que la derrama adicional de recursos sea vista por algunos como un simple intento de ahogar
los conflictos en dinero o -peor aún- como “desarrollismo contrainsurgente”, de modo que en vez
de restaurar la convivencia, el programa encone aún más los antagonismos. Esto ya sucedió con el
Programa de Fondos Compensatorios de la Región Cañadas y está sucediendo de nuevo con su
heredero el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva. El flamante PRZAMI
debiera aprender estas lecciones antes de que la experiencia se repita.
Población objetivo
En las Reglas de Operación de los Programas del Ramo Administrativo 20, Desarrollo Social, se
dice: “Son sujetos de atención del... (PRZAMI), la población que habita en los espacios territoriales
donde se presentan fenómenos de convergencia de altos índices de marginación y pobreza
extrema identificados por SEDESOL, con otras expresiones de exclusión social y
resquebrajamiento severo del tejido comunitario; principalmente en los estados de Chiapas,
Guerrero y Oaxaca”. En otro documento se afirma que el Programa va destinado a “municipios
donde la fractura social alcanza niveles críticos”.
De arranque hay que decir que los conceptos empleados para delimitar la población objetivo
específica son imprecisos. Metáforas como “resquebrajamiento del tejido” y “fractura” son gráficas
y entendibles, pero no aportan indicadores susceptibles de ser medidos. En estas condiciones, y si
no existen otros criterios que a nosotros se nos escaparon, tendremos que decir que la focalización
del programa resulta discrecional, y que la exclusión de regiones de la Sierra Norte de Puebla o de
las Huastecas, que intuitivamente podrían parecer socialmente resquebrajadas, no se justifica.
Como tampoco se explicaría su inclusión. Algunos funcionarios se refieren al trabajo en estos tres
estados, como “experiencia piloto” y mencionan la futura extensión del PRZAMI a otras entidades
federativas, sin embargo aún así las razones para seleccionarlos pueden suponerse, pero no han
sido explicitadas.
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Los Fondos Compensatorios de la Región Cañadas nacieron de una coyuntura insurreccional que
creó un estado de excepción y justificó programas emergentes. Pero si el programa deviene
nacional y se normaliza, sin duda habrá que establecer indicadores claros para delimitar la
población objetivo.
d) Cobertura del PZAMI en el ejercicio fiscal 2002
Para el ejercicio fiscal 2002 se tenía programado financiar complementariamente 540 proyectos
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productivos y de infraestructura social básica por un monto de 104 millones de pesos.
La información al 28 de diciembre nos indica que en ese año el programa participó en 1295
proyectos con un monto de $100, 581,322. 48. Es decir que, pese a que apenas en el 2002 se
publicaron las Reglas de Operación, los Lineamientos Específicos para ese año se emitieron tarde
y los recursos se ministraron con aún más dilación, las metas se cumplieron o se rebasaron. El que
el número de proyectos se haya más que duplicado podría interpretarse como resultado de una
pobre planeación, pero preferimos verlo como saldo de la inexperiencia y de la dificultad de estimar
con certeza el número de acciones que se impulsaran cuando los proyectos son
extraordinariamente diversos en costo y número de beneficiarios.
El programa está focalizado a regiones marginadas, pero además indígenas y conflictivas. Esto
plantea un problema con la definición de la población objetivo -dificultad que no se presenta en
otros programas como el de Micro regiones cuyo universo de beneficiarios potenciales es la
totalidad de la población de las regiones marginadas- pues en el caso del PRZAMI la población
objetivo debiera ser la de micro regiones marginadas, indígenas y conflictivas, pero las dos
segundas características no han sido definidas formalmente ni por tanto mapeadas. En estas
condiciones no podemos saber que parte de la población objetivo ha sido impactada por el
programa en el 2002. Convencionalmente hemos considerado al total de los habitantes de los
municipios donde el PRZAMI realizó alguna acción como población objetivo, pero la indefinición
debiera salvarse prontamente.
El total de beneficiarios del programa en el 2002 fue de 364,420, en 111 municipios y 879
comunidades, mientras que la población total de dichos municipios es de 1, 841,485 distribuidos en
8,338 localidades. La más alta relación beneficiarios actuales/beneficiarios potenciales es en
Oaxaca, donde se atiende a 133,702 personas de una población de 393,138; seguida por Chiapas,
donde se atiende a 125,483 personas sobre una población de 537,478; mientras que la más baja
es en Guerrero donde se atiende a 105,235 personas de un total de 910,869.
Población total y población atendida
Estado
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Total
Población total
Total de
localidades
Beneficiarios
Localidades
atendidas
537,478
910,869
393,138
1’841,485
3,259
3,532
1,547
8,338
125,483
105,235
133,702
364,420
732
65
78
879
*Consideramos población objetivo del PRZAMI al total de habitantes de los municipios donde el programa
tiene alguna acción.
Pero esta comparación nos dice poco, pues las acciones del PRZAMI son de muy diversa índole,
de modo que la manera de definir el padrón de beneficiarios también es diferente. Así, por ejemplo,
en las obras de infraestructura física de acceso general, como carreteras o puentes, se considera
beneficiada la totalidad de la población de las localidades o municipios que son usuarios
potenciales. En cambio la infraestructura física doméstica, como el piso firme, se registran como
beneficiarios los miembros de las familias cuya vivienda recibió la obra. Finalmente en el caso de
8
SEDESOL. Primer informe trimestral PRZAMI 2002. Cumplimiento de objetivos y metas.
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15
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
las acciones productivas se considera beneficiario el jefe de familia y una misma unidad familiar no
puede recibir más de un apoyo. Es necesario, entonces, que el programa defina los criterios con
los que se forma el padrón de beneficiarios, para que este sea consistente. Pero aun así
tendríamos el problema de la sobreposición de los universos de beneficiarios de diversas obras
cuyo padrón no está individualizado, de modo que no podemos saber cuantos beneficiarios del
2002 están contados más de una vez.
Pero el problema mayor no está en definir un padrón consistente y confiable, sino en establecer lo
que significa ser beneficiario del programa y como valorar la relación entre población objetivo y
población beneficiada en cada ejercicio. Y es que las metas de cobertura no pueden ser las
mismas cuando hablamos de Capital Físico, y en particular de obras de acceso generalizado,
donde una cobertura del 100% podría ser deseable; que cuando nos referimos a acciones
productivas con destinatarios individuales, como en el caso de Las Cañadas, donde la pretensión
de una cobertura universal no sólo es imposible, también es indeseable.
Focalización
En cuanto a la focalización del programa, es relativamente fácil saber si las familias de los
beneficiarios comparten las características de marginación y etnicidad de los municipios en los que
de hecho trabaja el programa y que constituyen su universo mientras no se indique lo contrario. En
cambio no es tan sencillo establecer con datos duros si cumplen la condición de ser
particularmente conflictivos.
Nuestra encuesta puso de manifiesto que el 70% de los beneficiarios del programa en el 2002
habitan en viviendas de uno o dos cuartos y que el 30% tienen sólo uno. Nos indica también que el
32% de las viviendas tiene piso de tierra, el 35% no dispone de agua potable, el 50% carece de
letrina y el 80% no tiene drenaje. Aún si tomamos en cuenta que se trata de beneficiarios del
Programa en el 2002 entrevistados a principios del 2003, de modo que ya habían recibido algunos
beneficios (El análisis de impacto desarrolla ampliamente estimaciones al respecto), resulta
evidente que el PRZAMI está trabajando en zonas marginadas y con población marginada.
Condiciones de la vivienda de los beneficiarios
%
Un solo cuarto
Uno o dos cuartos
Piso de tierra
Sin agua potable
Sin letrina
Sin drenaje
27.9
70.2
31.9
34.9
47.5
78.2
Servicios con que cuenta la vivienda
91.6%
100.0%
90.0%
80.0%
Porcentaje
68.1%
65.1%
70.0%
52.5%
60.0%
50.0%
40.0%
21.8%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Vivienda con agua
Vivienda con
potable
energía eléctrica
Vivienda con piso
de cemento
Vivienda con
drenaje
Vivienda con
letrina
*Fuente: Encuesta RDS
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16
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
En cuanto a la condición indígena, la encuesta reveló que el 46% de los beneficiarios habla alguna
lengua autóctona, y que de estos poco más del 2% no habla español. El elevado número de
hablantes de lenguas indígenas -que posiblemente sería mayor si entre los entrevistado no
hubieran predominado los participantes activos en el programa, quienes por lo general tienen una
formación superior al resto- pone de manifiesto un alto índice de etnicidad.
Idioma
Sólo
español
53.6%
Sólo lengua
2.2%
Español y
lengua
44.2%
*Fuente: Encuesta RDS
Finalmente, en lo tocante a la conflictividad de las zonas que debe atender el programa la encuesta
resultó menos concluyente, pues a pregunta expresa y directa el 60% manifestó que en su
comunidad no había conflictos. Sin embargo las entrevistas abiertas y la experiencia en campo de
los entrevistadores nos permite estimar un fuerte sesgo en esta respuesta, en el sentido de no
reconocer o negar confrontaciones que sin duda existen. Este fue el caso de los beneficiarios
chiapanecos, quienes habitan regiones muy conflictivas pero prefieren soslayar el hecho pues
calculan que de reconocerlo ya no serían elegibles para programas gubernamentales.
Divisiones y/o conflictos
en la comunidad
Si
39.3%
No
60.7%
*Fuente: Encuesta RDS
Otro rasgo llamativo de las respuestas obtenidas en esta sección de la muestra es el alto
porcentaje de conflictos por partidos políticos, que fueron mencionados por el 74% de quienes
reconocieron tener confrontaciones en su comunidad, frente a los pleitos agrarios, que apenas
fueron mencionados por el 23% del mismo universo. Otros estudios realizados por nosotros en las
mismas regiones indican que en general la mayor causa de conflictos rurales es la tenencia de la
tierra. Para que en la presente encuesta no resultara así tuvieron que confluir una serie de factores:
en Chiapas los encuestados subestimaron la presencia de conflictos, muchos de ellos agrarios,
mientras que en Guerrero las confrontaciones por militancias políticas fueron muy altas pues la
encuesta se aplicó pocos meses después de una muy peleada elección municipal.
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17
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Adicionalmente sucede que en la muestra de beneficiarios esta sobre representado Guerrero, con
el 57% del total, y esto sucede porque también está sobre representado en el programa, dado que
ahí el PRZAMI hace básicamente infraestructura física y el numero de beneficiarios por peso
invertido es mucho mayor que por ejemplo en las acciones productivas.
Origen de las divisiones en comunidades conflictivas
Cuestiones agrarias
Diferencias entre partidos
Diferencias religiosas
Por cacicazgos
Por el aprovechamiento del bosque
Por el aprovechamiento del agua
Por el aprovechamiento de otros recursos
Porcentaje
23.4
73.8
12.8
11.3
9.2
12.1
9.2
*Fuente: Encuesta RDS. **La pregunta admitía respuestas múltiples
Si bien la incidencia se conflictos está subestimada en nuestra encuesta y consideramos que es
mayor. Las manifestaciones de los mismos resultan alarmantes y más que justifican la existencia
de acciones públicas orientadas a contrarrestarlos. Y es que de los que reconocieron que en su
comunidad hay confrontaciones, casi el cuarenta por ciento indicó que eran violentas y de estos el
27 dijo que había grupos armados.
Modos de manifestarse de las tensiones en las comunidades conflictivas
Expulsiones de la comunidad
No cooperan en los trabajos
Exclusión de programas públicos
Enfrentamientos violentos
Grupos armados
Otros
Porcentaje
5.8
56.8
38.1
27.3
11.5
13.7
*Fuente: Encuesta RDS
**La pregunta admitía respuestas múltiples
Diferencias por entidad federativa
En lo tocante a la cobertura y la focalización, es imprescindible reconocer que el PRZAMI es un
programa muy distinto en cada uno de los estados donde se opera. En Chiapas tiene siete años de
trabajo, primero como Fondos Compensatorios Región Cañadas, después como Programa para el
Desarrollo Integral y sustentable de la Selva y ahora como PRZAMI, mientras que en Oaxaca y en
Guerrero apenas acaba de arrancar.
El que en Chiapas el programa ya haya echado raíces se manifiesta en que en dicha entidad
federativa se invirtió casi el doble que en cada una de las otras dos, proporción que es aun mayor
si consideramos sólo el presupuesto federal. Pero la disparidad presupuestal por estado es lo de
menos; más importante es la diferencia en el monto erogado por beneficiario, pues mientras que en
Guerrero a cada uno de los 105,235 beneficiarios le correspondió una inversión promedio de
361.50 pesos y a los 133,702 de Oaxaca les correspondieron 283 pesos, a los 125,483 de Chiapas
les tocaron 549.50 pesos. Si a esto agregamos que en Chiapas se realizaron 1,134 proyectos
mientras que en Guerrero fueron 75 y en Oaxaca 86, tendremos una serie de disparidades
cuantitativas que responden a la disparidad cualitativa básica del Programa.
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18
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Número de municipios, localidades, proyectos y beneficiarios por entidad federativa
Estado
Num. de municipios
Num. de
localidades
Num. de proyectos
Num. de
beneficiarios
13
66
32
111
736
78
65
879
1,134
86
75
1,295
125,483
133,702
105,235
364,420
Chiapas
Oaxaca
Guerrero
Total
Lo que sucede es que en Chiapas el programa ya recorrió la etapa de construcción de
infraestructura física de uso generalizado, desde hace años se concentra principalmente en las
inversiones productivas, incluso por normatividad. En cambio en Oaxaca y Guerrero el énfasis está
en dotar a las obras básicas de servicios sociales y productivos. Esto explica que las tres entidades
federativas sean equiparables en número de beneficiarios pero Chiapas tenga el doble de
presupuesto pues sus beneficiarios reciben en promedio una inversión mayor cada uno. Esto se
transparenta se analizamos las vertientes programáticas estado por estado.
Distribución de los proyectos por entidad federativa y vertiente programática
Estado
Desarrollo de
Oportunidades
Chiapas
Oaxaca
Guerrero
Total
932
0
2
934
Número de proyectos
Desarrollo de
Capital Físico
Capacidades
160
54
31
245
42
32
42
116
Total
1,134
86
75
1,295
En Chiapas 932 de los 1134 proyectos corresponden a Desarrollo de Oportunidades, vertiente en
la que se invirtieron $41,677,721.00 del total estatal de $68,982,093.00, en beneficio de 25,846
personas; el resto de los recursos se destinaron $23,763,942.00 a 42 proyectos de Capital Físico,
que beneficiaron a 9,658 personas, muchas de las cuales recibieron Piso Firme, y $3,550,430.00 a
160 proyectos de Desarrollo de Capacidades, en beneficio de 1,617 personas. Resumiendo: en
Chiapas el programa entrega recursos directamente a las familias, tanto para proyectos
productivos como para mejoras de vivienda, de modo que su relación con los beneficiarios es
personalizada.
Distribución de los beneficiarios de Chiapas por vertiente programática
Vertiente
programática
Desarrollo de
Oportunidades
Capital Físico
Desarrollo de
Capacidades
Total
Beneficiarios
Hombres
Mujeres
Total
Familias
44,768
28,078
72,846
25,846
24,291
20,042
44,333
9,658
3,914
4,390
8,304
1,617
72,973
52510
125,483
37,121
En Oaxaca 54 de los 86 proyectos corresponden a Desarrollo de Capacidades vertiente en la que
se invirtieren $9,962,411.00 en beneficio de 70,078 personas y el resto fueron 32 proyectos de
Capital Físico, con una inversión de $27,881,523.26, en beneficio de 63,624 personas, en la
entidad no se invirtió nada en Desarrollo de Oportunidades. Resumiendo: en Oaxaca tres cuartas
partes de la inversión se fueron a infraestructura física y el resto a infraestructura social y no se
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19
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
dieron apoyos directos a la producción, de modo que la relación con los beneficiarios es
básicamente despersonalizada.
Distribución de los beneficiarios de Oaxaca por vertiente programática
Vertiente
programática
Beneficiarios
Hombres
Desarrollo de
Oportunidades
Capital Físico
Desarrollo de
Capacidades
Total
--
Mujeres
--
Total
--
30,116
35,508
63,624
34,921
35,157
70,078
65,037
70,665
133,702
En Guerrero 42 de los 56 proyectos fueron de Capital Físico, vertiente en la que se invirtieron
$21,579,416.00 en beneficio de 61,695 personas, 31 proyectos y $13,394,175.00 se canalizaron a
Desarrollo de Capacidades, en beneficio de 35,780 personas, y 2 proyectos con una inversión de
$3,071,693.00 en beneficio de 7,760 personas correspondieron a Desarrollo de Oportunidades.
Resumiendo: en Guerrero poco más de la mitad de la inversión se utilizó en infraestructura física y
un tercio en infraestructura social, mientras que a los apoyos directos a la producción se fue menos
del diez por ciento del total, de modo que al igual que en Oaxaca la relación del programa con los
beneficiarios es básicamente despersonalizada.
Distribución de los beneficiarios de Guerrero por vertiente programática
Vertiente
programática
Desarrollo de
Oportunidades
Capital Físico
Desarrollo de
Capacidades
Total
Beneficiarios
Hombres
Mujeres
Total
Familias
3,757
4,003
7,760
640
29,368
32,327
61,695
12,339
17,367
18,413
35,7802
6,812
50,492
54,743
105,235
19,791
Hay otros contrastes significativos: mientras que en Guerrero el programa trabajó principalmente
con los municipios, que aportaron más de la mitad de los recursos, mientras que la participación
del gobierno estatal fue mínima; en Oaxaca la planeación se hizo básicamente con el gobierno de
la entidad pese a que las aportaciones municipales fueron mayores que las estatales; en cambio
en Chiapas los municipios no aportaron recursos, pues tampoco lo hacían antes.
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20
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
e) Implementación del PRZAMI en el 2002
Definiciones normativas y presupuestales del Presupuesto de Egresos de la Federación.
El primer paso dentro de los procesos operativos del programa consiste en su inclusión dentro de
las definiciones normativas y presupuestales del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF
2002), elaborado a partir de una propuesta del ejecutivo (Proyecto de PEF) la cual es discutida y
acordada por la Cámara de Diputados.
En el PEF 2002, publicado en el Diario Oficial de la Federación del primero de enero de este año,
se establece el techo presupuestal general del la Secretaría de Desarrollo Social, dentro del que se
encuentran las asignaciones para el Programa.
En el artículo 64 de este ordenamiento consta un conjunto de Programas, entre los que se incluyen
el PRZAMI, que deben ser sujetos a reglas de operación, y en el artículo 63, se definen las normas
para la elaboración de dichas reglas, entre las que se encuentra la obligación de que sean
expedidas a más tardar el 15 de marzo. Asimismo, en este último artículo se indica la necesidad de
llevar a cabo una evaluación externa de los programas, que deberá ser entregada antes de 15 de
octubre al Congreso.
En el artículo 65 se señala que los programas de subsidios del Ramo 20, entre los que se
encuentra el evaluado aquí, se destinarán exclusivamente a la población en pobreza extrema, a
través de acciones que promuevan el desarrollo integral de las comunidades y las familias, la
generación de ingresos y empleos, y el desarrollo regional.
La definición de metas físicas y financieras y su distribución por estados
Sobre la base de los recursos autorizados, la SEDESOL llevó a cabo un ejercicio de definición de
asignaciones presupuestales y de metas físicas para las diferentes entidades federativas.
Los criterios básicos y generales para la distribución presupuestal por estados y micro regiones de
los Nuevos Programas 2002 de Desarrollo Social y Humano, tienen como parámetros el grado de
marginación y pobreza, medidos por el CONAPO conforme a ciertos indicadores. Siguiendo estos
criterios, la distribución favorece a los estados con mayores índices de marginación. Así, una
tercera parte de las asignaciones del 2002, fueron programadas para las entidades con mayores
rezagos socioeconómicos, tales como Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero, y el 70% restante
9
para las 27 entidades restantes del país.
Se trata, pues, de una distribución del presupuesto focalizada en las entidades de mayor pobreza,
que además se concentra en regiones y municipios, y se aplica particularmente a hogares y/o
unidades específicas. En el caso del programa de Zonas de Alta Marginación e Indígenas
(PRZAMI), inscrito en los Nuevos Programas de SEDESOL 2002, y destinado específicamente a
micro regiones de los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, la asignación presupuestal está
doblemente focalizada. Son entidades que forman parte del amplio espacio territorial de la pobreza
rural extrema, es decir de las micro regiones, y por ello de la población objetivo de prácticamente
todos los nuevos Programas Rurales de Desarrollo Social y Humano del 2002; pero que
adicionalmente son atendidas por un programa complementario especial: el PRZAMI. Éste, por
ahora exclusivo de los tres estados, se aplica a “comunidades en pobreza extrema que muestren
10,
expresiones agudas de exclusión y resquebrajamiento del tejido social” o “donde la fractura
11
social alcanza niveles críticos” . Se trata pues de un esfuerzo concentrado en zonas rurales
marginadas, pobres, indígenas y, además, conflictivas.
9
De un presupuesto total (en miles de pesos) de $5, 506,300.00, a Chiapas le corresponde el 10%, a Oaxaca
el 9.9%, a Veracruz el 6% y a Guerrero también un 6%. SEDESOL.
10
Primero y segundo informes trimestrales 2002. Cumplimiento de Objetivos y Metas. Subsecretaria de
Desarrollo Social y Humano.
11
Avance del ejercicio Fiscal al 31 de julio de 2002. Subsecretaria de Desarrollo Social y Humano.
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21
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Sin embargo los documentos relativos a la Normatividad, al Cumplimiento de Objetivos y Metas y a
los avances del ejercicio fiscal en el 2002, no explicitan cómo se mide la conflictividad o el grado de
resquebrajamiento del tejido social ¿qué debe entenderse por nivel crítico de un conflicto? ¿se
trata de conflictos agrarios y por otros recursos naturales? ¿de estallidos sociales electorales? ¿de
espacios de guerrilla rural? ¿sólo incluye territorios indígenas en conflicto, o también poblaciones
campesinas mestizas? El criterio resulta ambiguo, de dudosa medición, y no aclara las razones
por las que se asignaron recursos sólo a tres entidades excluyendo a otros estados o regiones
también pobres, también indígenas, también conflictivos. Si no se acotan y clarifican estos criterios,
tampoco podrá saberse de qué manera los recursos destinados a estas zonas, coadyuvarán a
distender los conflictos o a reestablecer el tejido social fracturado.
En el 2002, el presupuesto total programado para el PRZAMI fue de 104 millones de pesos,
asignándosele a Chiapas 57 millones, a Oaxaca 26 y 21 a Guerrero.
MILLONES DE PESOS
60
57
50
40
30
26
21
20
10
0
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Inversión programada por entidad federativa
Estado
Chiapas
Oaxaca
Guerrero
Total
Inversión
(millones de pesos)
57
26
21
104
En los documentos relativos al Programa no se argumenta esta distribución. Chiapas es, y ha sido
desde hace casi una década de conflicto armado, la entidad con mayor derrama de recursos
gubernamentales. Así, posiblemente las asignaciones chiapanecas del PRZAMI se decidieron bajo
la misma lógica que otros programas federales, con criterios políticos más que atendiendo a una
específica y cuantificada ponderación de las carencias y necesidades de la población marginada.
Tampoco queda claro por qué a Oaxaca se le asigna poco más de la mitad del presupuesto que a
Chiapas, si se trata de una zona de gran explosividad social, lo que se evidencia en la mixteca
12
oaxaqueña donde se registra el 24% de los conflictos territoriales del país. .
12
“En disputas territoriales más del 50% de comunidades de la Mixteca... En los pueblos de la mixteca
oaxaqueña se localizan 167 de los 656 conflictos agrarios registrados en el 2001. Periódico La Jornada, 3 de
agosto del 2002.
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22
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
,13
El Presupuesto del PRZAMI representa el 0.6% de los recursos globales de la SEDESOL
y el
1.8% del total presupuestado para los nuevos programas de Desarrollo Social y Humano 2002.
Ciertamente un bajo porcentaje que en parte se explica porque el área de atención del Programa
está acotada a las micro regiones de tres entidades.
Al cierre del ejercicio anual del 2002 el programa había ejercido $100,581,322.48, de los cuales
$56,744,260.00 se fueron a Chiapas, $25,859, 657.48 a Oaxaca y $17,977, 405.00 a Guerrero.
Esto significa que se ejercieron cuatro millones menos de lo programado, principalmente por el
subejercicio en Guerrero, pues en Chiapas y Oaxaca se gastó casi exactamente lo que se había
programado.
Sin embargo es importante señalar que las obras y acciones impulsadas por el PRZAMI,
movilizaron recursos de otros orígenes institucionales, de modo que la inversión total fue de
$144,871,311.98, de los cuales $15,186,104.00 fueron de los gobiernos estatales y $27,702,
379.50 de los municipios. De esto lo más llamativo es la importante aportación municipal, sobre
todo en un estado debutante como Guerrero, que contrasta con la nula inversión de las alcaldías
en la entidad federativa donde se inició el programa. La explicación está, posiblemente, en la
inercia de las comunas en una región como Las Cañadas cuya conflictividad derivó en fuerte
derrama de recursos federales, pero también en que la inversión del PRZAMI en Chiapas es
principalmente de carácter productivo, y los gobiernos municipales por lo general no consideran de
su incumbencia el fomento económico, aunque si lo sea.
Distribución de los recursos por origen, entidad federativa y vertiente programática
Estado
Chiapas
Oaxaca
Guerrero
Total
Inversión ($)
Total
Desarrollo
Oportunidades
0
68’962,093
41’677,721
23’763,942
3’550,430
8’805,330
37’843,934
3’071,693
21’579,416
13’394,175
38’045,284
0
27’881,523
9’962,411
144’871,311
44’739,414
73’224,881
26’907,016
Federal
Estatal
56’744,260
12’194,033
25’859,657
2’126,241
17’977,405
865,830
18’897,040
Municipal
100’581,322 15’186,104 27’702,379
Capital
Físico
Desarrollo
Capacidades
Los avances físicos y financieros.
Para el primer trimestre, se habían llevado a cabo un conjunto de actividades de preparación de la
ejecución del programa, entre las que destaca la elaboración de las Reglas de Operación. Sin
embargo, no se había ejercido ningún recurso presupuestal debido a que aún no se hacían las
radicaciones a las delegaciones estatales.
En informes de la Subsecretaría de la SEDESOL, referentes al cumplimiento de objetivos y metas
al 31 de marzo, se consigna que durante el primer trimestre (enero-marzo), lapso en que se tenía
la meta de “financiar complementariamente 540 proyectos productivos y de infraestructura social
básica” con un techo presupuestal de 90 millones de pesos, no se cumplieron los objetivos y
metas, pues la publicación de las Reglas de Operación en el Diario Oficial de la Federación tuvo
lugar hasta el tercer mes del año. Durante este trimestre tampoco se emitieron los Lineamientos
Específicos 2002, lo que impidió que las Delegaciones Estatales enviaran propuestas de inversión.
Todo ello explica que durante este primer periodo el PRZAMI no iniciara regularmente sus
operaciones, ni en las oficinas centrales ni en los estados.
13
. Programas de Desarrollo Social y Humano 2002. Presupuesto 2002, y avance del ejercicio fiscal al 31 de
julio del 2002. Subsecretaria de SEDESOL
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23
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
En el segundo Informe Trimestral (de enero a junio), consta que el 10% del presupuesto fue
autorizado en beneficio de una población de 68,429 personas con la ejecución de 27 proyectos (un
promedio de 2,534 beneficiarios por proyecto), y que al mes de junio el “10% del gasto había sido
canalizado a las micro regiones”, con los siguientes resultados: se atendió al 1% de la población y
se cubrió una demanda social correspondiente al 48.1% de desarrollo de capacidades; 14.8% de
desarrollo de oportunidades y 37.1% de capital físico. Sin embargo estos resultados no se
confrontan con las metas relativas a estos aspectos, pues éstas no están registradas en los
14
documentos.
Así, por ejemplo, no está claro si el 1% de los beneficiarios representan 684
personas u hogares.
De cualquier modo este avance, así sea mínimo, significa que para el final del segundo semestre,
el PRZAMI había ya iniciado su operación.
Según el informe de avance del ejercicio fiscal al 31 de julio del 2002, elaborado por el área del
Programa, el presupuesto autorizado al PRZAMI para el primer semestre del 2002 fue de 47.991
millones de pesos, el 46.14% del total presupuestado en el año en curso.
En este primer periodo se ejercieron 5.885, equivalentes al 12.3% del presupuesto semestral.
Además se reportan 13.183 millones en trámite de liberación, que si llegaron a ejercerse -lo cual no
consta en los documentos de avance del ejercicio fiscal- representarían, junto con el monto
ejercido, menos del 40% de los recursos programados para ese primer periodo.
En realidad los recursos “liberados” no dan cuenta del avance efectivo del ejercicio. Tampoco se
especifica en que estados se han “liberado” estos recursos, en cuales acciones, obras y/o
proyectos, qué metas físicas se han cumplido y qué número de personas ha sido beneficiado
realmente.
En los datos proporcionados por la Dirección general de Eficiencia... se incluyen un conjunto de
conceptos del avance financiero diferentes a los anteriores y se establece una secuencia de pasos
constituidos por:
1. Fondos Propuestos. Son las propuestas recibidas del proceso de integración de la
demanda que debe iniciar en las asambleas comunitarias, pasar por las delegaciones y los
Coplades, donde se verifica que se cumplan con los requisitos establecidos en la
normatividad.
2. Fondos autorizados. Estos son los que han sido autorizados por la Coordinación de Micro
Regiones a partir de las propuestas recibidas.
3. Fondos Radicados. Una vez que se autorizan las propuestas, se radican los recursos a las
delegaciones estatales.
4. Fondos Liberados. Este concepto se refiere a los recursos que han sido entregados a los
municipios para ser ejercidos, aunque no corresponden en sentido estricto a recursos
ejecutados o pagados. Esto representa un problema ya que a partir de estos datos no es
posible hacer un análisis del avance financiero real porque se desconoce que porcentaje
de estos recursos liberados han sido ya recibidos por los beneficiarios o ejercidos en los
proyectos y acciones.
Finalmente, en un informe presupuestario al 27 de septiembre del 2002 elaborado por la Dirección
General de Eficiencia y Control de la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, se muestra
que el programa tiene un 79.2% de avance financiero, con 66.811 millones de pesos de fondos
ministrados y 37.982 millones de pesos de fondos liberados, lo que resulta poco claro y no da
cuenta del ejercicio efectivo.
14
Segundo Informe Trimestral 2002. Cumplimiento de Objetivos y metas (Periodo enero- junio).
Subsecretaría de SEDESOL
Instituto Maya
24
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Al cierre del ejercicio se cumplieron razonablemente o superaron las metas, en cuanto al monto a
ejercer y el numero de proyectos a impulsar, y la distribución de los recursos por estado fue
semejante a la programada. En cuanto a las vertientes, entendemos que no hubo metas a
alcanzar, sin embargo importa destacar que, considerando las aportaciones del PRZAMI, los
estados y los municipios, la mitad del presupuesto se canalizó a obras de capital físico, seguido en
importancia por Desarrollo de Oportunidades y finalmente Desarrollo de Capacidades. Sin embargo
aquí la distribución del gasto-vertiente por entidad federativa es extremadamente desigual, pues
Chiapas ejerció casi todos los recursos destinados a DO, mientras que Oaxaca no ejerció nada en
este rubro; por otra parte Guerrero invirtió más de la mitad de lo canalizado a DC, mientras que el
gasto de Chiapas en este rubro fue mínimo; finalmente los montos asignados a CF son semejantes
para los tres estados en términos absolutos, con la salvedad de que para Chipas representa mucho
menos en términos relativos.
Dado que a este respecto no hubo metas, no podemos saber si se alcanzó lo que se buscaba. Sin
embargo la distribución del presupuesto sugiere fuertemente que a las vertientes se les atribuye
una condición sucesiva, de modo que en una primera fase -en la que se encuentran Guerrero y
Oaxaca- el PRZAMI debe concentrarse en Capital Físico y Desarrollo de Capacidades, mientras
que en una segunda fase -en la que está Chiapas- el énfasis debe ponerse en el Desarrollo de
Oportunidades. Sin duda la infraestructura productiva y social básica es condición de las acciones
estratégicas de fomento productivo, sin embargo creemos que no es pertinente absolutizar la
planeación sobre la base de fases sucesivas, pues para las poblaciones marginadas los apoyos
productivos, en la vertiente DO, son urgentes y vitales aun cuando carezcan de caminos,
electricidad, agua potable escuelas y hospitales. Por otra parte la experiencia chiapaneca revela
que cuando el Programa Cañadas comenzó a priorizar los apoyos productivos, bajo el supuesto de
que las necesidades básicas de infraestructura de servicios estaban satisfechas, el candado
presupuestal resultó una limitante para realizar la obra física pendiente.
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25
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
METODOLOGÍA
(consultar archivo electrónico “metodología”)
Diseño y Selección de la Muestra
En la muestra del Programa: Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
(PRZAMI) que a continuación se consigna, se propone una representación estadísticamente
confiable de los beneficiarios, considerando el número de éstos en cada uno de los estados
participantes: Oaxaca, Chiapas y Guerrero, y una representación equilibrada de la diversidad de
proyectos del Programa.
La información del muestreo se deriva de la base de datos sobre el PRZAMI, terminada, del mes
de octubre del 2002, que nos proporcionó la Dirección de Medición Temprana de la Subsecretaría
de la SEDESOL. Esta base de datos contiene información codificada de estados, municipios,
regiones, tipos de regiones, beneficiarios totales y por género, programa, subprograma, descripción
del proyecto, fecha, inversiones totales y por fuente de aportación. Para realizar el muestreo se
consideraron únicamente los datos relativos a proyectos, beneficiarios, municipios y localidades.
Muchas localidades de la muestra se modificaron durante el trabajo de campo, a sugerencia de las
respectivas Coordinaciones de Micro regiones, pues en algunos casos no era posible trasladarse a
las comunidades, en otros la obra se hizo en otra localidad diferente de la originalmente propuesta.
En este apartado incluimos las localidades en las localidades definitivas en las que se aplicó la
encuesta.
Esquema de muestreo y tamaño de muestra
Para la elección del tamaño de la muestra y considerando las características de la información y de
la población de beneficiarios se diseñó una muestra estratificada del Programa: Programas
Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas (PRZAMI) en la que los estratos
correspondieron a los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca; considerándose un muestreo
probabilístico estratificado bietápico.
Dentro de cada estrato, se realizó un muestreo bietápico, donde las unidades primarias de
muestreo fueron los beneficiarios para cada municipio, seleccionados con probabilidad
proporcional a su número. Dentro de cada municipio y con esta proporción de beneficiarios se
encontró el número de proyectos que serían incluidos en la muestra para que finalmente la
encuesta pudiera ser aplicada a cuatro personas por proyecto en Oaxaca y Chiapas, y a siete (por
proyecto) en Guerrero.
Partiendo de la consideración inicial de que la muestra deberá contar con un nivel de confianza del
95% y un error máximo del 3%, el tamaño de la misma se obtuvo, respetando la estimación de
proporciones poblacionales de un valor aproximado de 0.9 (0.1) y un error de muestreo no mayor
de 0.03, y al suponer normalidad con una t de student de 1.96 para el 95%.
Dado que la muestra debe contar con un nivel de confianza del 95% y un error máximo del 3%, el
tamaño de la misma se obtuvo respetando la estimación de proporciones poblacionales de un valor
aproximado de 0.9 (0.1) y un error de muestreo no mayor de 0.03 y al suponer normalidad con una
t de student de 1.96 para el 95%.
La fórmula correspondiente es:
n=
t 2 P(1 − P )
≅ 374
d2
Donde:
d 2 = (0.03
)2
t 2 = (1.96)
2
P = 0 .9
Instituto Maya
26
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
El tamaño de la muestra global se distribuyó en cada caso en forma proporcional al número de
beneficiarios de cada estado, municipio, localidad, y proyectos; y considerando que serán
entrevistadas cuatro personas u hogares por proyecto, la muestra obtenida por proyectos fue en
suma de 70 proyectos, y la de beneficiarios de 374, correspondiendo el mayor número de
encuestas a localidades de la entidad guerrerense, donde se concentra el mayor número de
población beneficiada (Cochran, 1977).
Una vez realizado el levantamiento de las encuestas se cancelaron 2 cuestionarios del programa
de Zonas de Alta Marginación Indígena, ya que los datos que fueron registrados no eran
consistentes. Sin embargo, la falta de estos cuestionarios no afecta la confiabilidad de la encuesta.
En vez de 374 se capturaron 372.
Tamaño de la muestra:
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígena (PRZAMI)
No.
proyectos
Beneficiarios
Municipios
Localidades
Muestra de
Beneficiarios
Muestra de
Proyectos
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
848
69
12
60,789.00
102,316.00
19,391.00
12.00
31.00
12.00
552.00
28.00
5.00
125
211
40
31
29
10
totales
Tamaño de
la Muestra
929
182,496.00
55.00
585.00
3761
70
374
71
Este valor se ajusta a 376 por el redondeo al entero superior y a que serán entrevistados entre cuatro y siete
beneficiarios por proyecto.
Proyectos en la muestra del estado de Chiapas, PRZAMI
Municipio
Las Margaritas
Las Margaritas
Las Margaritas
Las Margaritas
Las Margaritas
Las Margaritas
Las Margaritas
Las Margaritas
Las Margaritas
Altamirano
Altamirano
Altamirano
Altamirano
Altamirano
Ocosingo
Ocosingo
Ocosingo
Ocosingo
Ocosingo
Localidad
Amparo agua tinta
San Juan Chamula
Santa Margarita
Agua Azul
Santa Anita de las
Flores
Nuevo Huixtlán
Plan de Ayala
Santa Rita Sonora
Salvador
Pizanton
Puerto Rico
Pusila
San Carlos
Onilja
San Miguel Chiptic
Las Peñas
Santa Rosa
Buena Vista Teaquil
Aspulja
Tzajala
Obra
Establecimiento de 53 hectáreas de plátano
Establecimiento de 132 has. De piña
Establecimiento de 52 has. De frijol
Establecimiento de 81 has de cultivo de plátano
Establecimiento de 95 has. De maíz
Establecimiento de 99 has de cultivo de frijol
Establecimiento de 50 has. De maíz
Establecimiento de 18 has de cultivo de maíz
Establecimiento de 20 has de cultivo de maíz
Entrega de ovinos
Establecimiento de 49 cultivos de maíz
Maíz
Establecimiento de 20 cultivos de frijol
Dotación de 118 unidades ovinas
Establecimiento de 20 cultivos de maíz
Maíz
Mejoramiento de 22 viviendas piso de cemento
Establecimiento de 44 cultivos de frijol
Maiz (fertilizante)
Instituto Maya
Beneficiarios
53
132
52
81
95
99
50
18
20
181
49
20
59
20
20
110
4
54
27
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Ocosingo
Ocosingo
Nuevo poblado
Santo Tomas
Sloquib- Chay
Ocosingo
Ocosingo
Ocosingo
Ocosingo
El Recuerdo
Macedonia
Nuevo Patate
Guadalupe Victoria
Ocosingo
Ubilio García
Ocosingo
Ocosingo
Las Margaritas
Las Margaritas
Las Margaritas
Nuevo Canan
Santo Domingo
Yasha
Rosario Bahuitz
Rosario Bahuitz
Mejoramiento de 22 viviendas piso de cemento
Vivienda
Dotación de 50 bombas
aspersoras y
herramientas agrícolas
Mejoramiento de 63 vivienda
Maiz (bomba aspersora)
Vivienda (piso firme)
Establecimiento de 35 huertos horticolas
familiares (chile, cebolla, repollo y cilantro)
Establecimiento de 10.63 has de cultivo de
chile
Establecimiento de 5.00 has de cultivo chile
Cultivo de gladiolas
Molino de nixtamal
Tomate
110
140
50
315
86
145
35
85
40
110
47
29
Proyectos en la muestra del estado de Guerrero, PRZAMI
Municipio
Ajuchitlán Del
Progreso
Ajuchitlán Del
Progreso
Ajuchitlán Del
Progreso
Ajuchitlán Del
Progreso
Localidad
Obra
San Jerónimo Santa Construcción de 1 aula y 2 anexos en
Fe
telesecundaria
Construcción de camino rural, el coyolEl Tepehuaje
tepehuaje
Pavimentación de la calle hermenegildo
Ajuchitlán
galeana
Las Piñas
San Lucas
Teocuitlapa.Gro.Cec
San Lucas
Teocuitlapa.Gro.Cec
San Lucas De
Teocuitlapa Cec
Pozo artesiano
Coapinola
San Nicolás, Gro.
El Pitayo
El Pitayo
Buenos Aires,
Guerrero
El Vaivén, Guerrero
Cuautepec
Construcción de aula escuela telesecundaria
Construcción del aula cobach
Sistema de agua potable
Sistema de riego
Construcción de drenaje sanitario
Establecimiento de huertos de plátano
Malinaltepec
Malinaltepec
Ometepec
Tlacotepec
Iliatenco
Iliatenco
(Renacimiento)
Iliatenco
Piedra Ancha
Quechultenango
Quechultenango
Atlixtac
Atlixtac
Atlixtac
Ayutla De Los
Libres
Cuajinicuilapa
Cuajinicuilapa
Cuajinicuilapa
Cuajinicuilapa
Cuajinicuilapa
Cuautepec
Gral Heliodoro
Castillo
Malinaltepec
San Luis Acatlán Pueblo Hidalgo
San Miguel
Totolapan
Valle Luz
San Miguel
Valle Luz
Construcción de piso firme
Construcción de 5 aulas para secundaria
técnica
Construcción de cuatro aulas primaria y
servicio sanitario "Juan n. Álvarez
Camino de sacacosecha
Camino de sacacosecha
Laguna de oxidación
Establecimiento de huerto de plátanos
Construcción de 2 anexos en el cobach
Construcción de centro de salud
Construcción y equipamiento de hospital
regional
Construcción de 2 aulas en la primaria Lázaro
Cárdenas
Construcción de aulas para preparatoria
Construcción puente peatonal valle luz-el
Instituto Maya
Beneficiarios
147
6,020
923
923
80
40
35
351
3,100
6,195
168
38
300
557
4,863
1,620
1,620
28
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Totolapan
Tecoanapa
terrero
Construcción de sala de usos múltiples y sala
de cómputo
Xochistlahuaca
Xochistlahuaca
Zirándaro De
Los Chávez
Zirándaro De
Los Chávez
Drenaje
Construcción de 2 aulas en la secundaria
técnica 20 de noviembre
Rehabilitación de camino rural
Rehabilitación de infraestructura de centro de
salud
Construcción de aulas y anexo para escuela
primaria
Tecoanapa
Xochihuehuetlán,
Xochihuehuetlán Gro. Cec
Xochistlahuaca
Xochistlahuaca
Zirándaro
Zirándaro
3,496
4,906
3,392
3,392
3,484
3,484
Proyectos en la muestra del estado de Oaxaca, PRZAMI
Municipio
Mariscala De
Juárez
Putla Villa De
Guerrero
San Francisco
Chindua
San Juan
Bautista
Jayacatlán
San Martín
Toxpalan
Santiago
Miltepec
San Martín
Zacatepec
Santa María
Zacatepec
San Mateo
Yoloxochitlán
Tlacotepec
Plumas
Localidad
San Miguel Carrizal
Putla Villa De
Guerrero
San Francisco
Chindua
San Juan Bautista
Jayacatlán
San Martín
Toxpalan
Obra
Mejora de la línea y red de distribución de
energía eléctrica
Ampliación y mejora de la red de dist. De
energía eléctrica: calle guerrero
Ampliación de sistema de agua potable
Ampliación y mejora de la red de distribución
de energía eléctrica
Rehabilitación del sistema de agua potable
Santiago Miltepec
San Martín
Zacatepec
Ampliación del sistema de agua potable
Rehabilitación de sistema de agua potable
San Marcos Nejapa
San Mateo
Yoloxochitlán
Construcción del sistema de agua potable
Construcción del sistema de alcantarillado
sanitario
Tlacotepec Plumas
Construcción del sistema de agua potable
Beneficiarios
323
8,997
600
1,236
1,660
339
748
215
4,500
415
Cuestionario (ver anexo 1)
Para elaborar el cuestionario que se aplicó durante las encuestas primero se diseñó -con base en
las Reglas de Operación del Programa y entrevistas (ver anexo 2) a funcionarios, servidores
públicos y técnicos involucrados, del nivel central, estatal y local- un cuestionario modelo que fue
probado en campo para verificar su pertinencia. El diseño responde a los siguientes objetivos de la
evaluación:
a) Obtener los insumos básicos para llevar a cabo el diseño de una base de datos tipo panel,
objetivo 1.
b) Determinar el porcentaje de cumplimiento de los objetivos generales y particulares del
Programa, objetivo 2.
c) Medir el grado de satisfacción de la población objetivo respecto de las obras y acciones
recibidas a través del Programa, objetivo 2.1.
d) Cuantificar el cumplimiento de las Reglas de Operación que regulan el Programa, objetivo
3.
Instituto Maya
29
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
e) Conocer los beneficios económicos y sociales que, desde la perspectiva de los
beneficiarios, obtuvieron de las acciones realizadas por el Programa, objetivo 4.
f)
Analizar la complementariedad de las acciones del Programa con el resto de los
Programas Sociales (operados por los tres órdenes de gobierno), objetivo 7.
g) Revisar la transparencia de la forma en que opera el programa, objetivo 8.
En general, se evaluó si el Programa está cumpliendo con su objetivo general de promover el
desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los índices más altos de
marginación del país, a través de la ejecución de proyectos estratégicos emanados directamente
de un proceso de planeación participativa, que promuevan de manera corresponsable el desarrollo
económico, social y humano.
Contenido del cuestionario
El cuestionario consta de cinco secciones:
a) Primera.- Del beneficiario y su familia (situación antes del programa)
b) Segunda.- De la comunidad (situación antes del programa)
c) Tercera.- Operación del programa (apego a las reglas de operación)
i) planeación participativa,
ii) la transparencia y contraloría social
iii) la coordinación interinstitucional
iv) la complementariedad
d) Cuarta.- Indicadores y variables de la evaluación
i) satisfacción de los beneficiarios sobre:
• el trato digno, respetuoso y equitativo por parte de los servidores públicos de la
SEDESOL.
• la oportunidad en la entrega de los recursos, el servicio o la obra acordada.
• la calidad en el bien o servicio.
ii) beneficios económicos y sociales
• mejoramiento de la infraestructura social de la localidad.
• mejoramiento de la producción, productividad, ingreso y empleo de los beneficiarios
• cambios en la conservación del medio ambiente y en el manejo de los recursos
naturales
• participación y gestión social
e) Quinta.- Valoraciones y apreciaciones generales sobre el Programa.
i) las obras y acciones del programa
ii) las acciones necesarias para que haya continuidad y complementariedad en el programa
iii) lo que consideran mejor del programa
iv) sugerencias para mejorar el programa
v) el impacto de las acciones de las comunidades CEC
Aplicación de la encuesta
Se realizó en tres momentos:
o Recorrido de campo y visita de la obra o proyecto seleccionado en la muestra
o Entrevista grupal con el comité de obra y/o beneficiarios de la misma de acuerdo al guión de
entrevista semiestructurada (ver anexo 2)
o Entrevista para la aplicación del cuestionario a cuatro beneficiarios de la obra o proyecto, dos
hombres y dos mujeres.
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30
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
RESULTADOS
EVALUACIÓN DE LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA
LA OPERACIÓN DEL PRZAMI EN 2002
Características generales de la operación
Dos son los antecedentes del PRZAMI: el Programa de Fondos Compensatorios para la Región
Cañadas del estado de Chiapas, que arranca desde 1995 y luego se transforma en Programa
Integral para el Desarrollo de la Selva, y la experiencia del Valle de San Quintín, también con
Fondos Compensatorios. En el 2002 y con el nombre de PRZAMI, además de Chiapas, el
programa se extiende a Guerrero y Oaxaca, y empieza a operar en el segundo semestre del año,
cuando se establecen las Coordinaciones de Micro regiones de la SEDESOL en las tres entidades.
Desde el punto de vista institucional, la operación del Programa en el 2002, se considera una
experiencia piloto en regiones indígenas de marcados rezagos socioeconómicos y fuerte
conflictividad social, que en perspectiva podría ampliarse a otras regiones semejantes.
La Coordinación de Micro regiones tiene a su cargo cuatro programas de los doce que maneja la
Secretaría: Micro regiones, PRZAMI, Iniciativa Ciudadana 3X1 y Estatales por Demanda, todos
territorializados y articulados a la estrategia general de Micro regiones. Además, en su operación
regional, las Coordinaciones estatales atraen y direccionan otros programas de la SEDESOL a sus
zonas de influencia, como por ejemplo el de Desarrollo de Pueblos Indígenas, con el propósito de
mezclar recursos y articular acciones.
Con el fin de promover la concertación institucional en las entidades del programa y evitar
duplicidad en las acciones, se realizan Convenios de Desarrollo Social (CDS) en los que participan
los gobiernos estatal y municipal, y la Delegación de la SEDESOL, y donde se conciertan
programas, acciones e inversiones destinadas a la atención de las micro regiones.
Por normatividad del PRZAMI 2002, “la aportación federal no puede ser mayor a 50% respecto al
15
monto total del proyecto” , de modo que los gobiernos locales, municipales o estatales, deben
proporcionar el resto de los recursos, y sin la aportación de la contraparte, la Coordinación no
autoriza el ejercicio. En el caso de Guerrero las aportaciones corrieron exclusivamente por cuenta
de los municipios, vía ramo 33, lo que les dio autonomía y protagonismo.
Coordinación de Micro regiones y Red de Residentes
Con la entrada en operación de las Coordinaciones Estatales de Micro regiones y las Redes de
Residentes, se reedita lo que en el pasado reciente fueron las Redesoles de la Secretaría: redes
de operadores de campo residentes en las localidades, preferentemente en las seleccionadas
como Centros Estratégicos. Ellos son los encargados de implementar la llamada “Estrategia de
Micro regiones”, realizando diagnósticos que permitan identificar la demanda social y consensuar
acciones para el desarrollo.
En virtud del desmantelamiento de las Redesoles en el 2001, la Secretaría había perdido presencia
en el campo, y eran otros actores quienes tomaban decisiones operativas. Sin embargo la
excepción fue la Región Cañadas, en Chiapas, donde se ha mantenido trabajando el equipo de
residentes y por varios años la única Secretaría con presencia era la SEDESOL. Y es que Chiapas
ha tenido y sigue teniendo un trato de excepción, de modo que en La Selva el proyecto cuenta con
casi siete años de edad habiendo acumulado experiencia, relaciones sociales y conocimiento de la
problemática. Pese a que se renueva parte del personal promotor en el 2002, los nexos entre la
institución y comunidades y la sólida estructura operativa constituyen un know how del que carecen
15
Sedesol. Zonas de Alta Marginación e Indígenas. Reglas de operación 2002. Agosto de 2002. México.
Instituto Maya
31
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
las coordinaciones y residentes de Guerrero y Oaxaca. Aunque en general los nuevos promotores
tienen un buen perfil profesional: ingenieros, arquitectos, abogados, agrónomos, etc. no han
adquirido la experiencia en sus entidades que sí se tiene en Las Cañadas.
Por otra parte, aunque el Programa para el Desarrollo Integral de la Selva es el antecedente del
PRZAMI e inspirador de sus objetivos y reglas de operación; el trabajo en Las Cañadas tiene
características peculiares y en algunos aspectos únicas. Así, en Chiapas el PRZAMI está
focalizado en la Selva -cuna de la insurrección zapatista -, mientras que el de Micro regiones
atiende otras zonas como La Sierra. En cambio la distribución espacial del programa en Oaxaca y
Guerrero responde a criterios menos claros, pues mientras que en Chiapas la “conflictividad” y
“severo resquebrajamiento del tejido social” remite específicamente a la zona de mayor presencia
del EZLN, en las otras dos entidades parecen haber prevalecido los índices de marginación y no la
presencia regional de grupos guerrilleros, que también existen. De modo que la distribución del
programa es ahí más dispersa. En todo caso los criterios específicos para definir la población, los
territorios y población objetivo del PRZAMI son menos claros que los de Micro regiones.
La sección chiapaneca del PRZAMI sigue siendo políticamente prioritaria, lo que se refleja en que
la inversión del programa en Chiapas durante el 2002 fue dos veces mayor que la de Oaxaca o que
la de Guerrero. Por otra parte, aunque el número de residentes depende del tamaño de las micro
regiones, hay desproporciones. En Chiapas hay 50 promotores, muchos de ellos experimentados,
para atender una sola región del PRZAMI, aunque ésta ciertamente es muy extensa. En Oaxaca
los 75 residentes recién contratados se encargaron de 400 obras de inversión correspondientes a
los cuatro programas de la Coordinación, así como de 192 banderas blancas en siete regiones de
la entidad donde se ubican 250 municipios de muy Alta Marginalidad y 225 de Alta Marginalidad,
de los que 250 son localidades CEC.16 Finalmente, en Guerrero el número de residentes no llega
a 40 pero deben atender 35 localidades CEC en 33 municipios de Alta y Muy Alta Marginación.
Arranque tardío
La Coordinación de Micro regiones echó a andar en junio del 2002 y la Red de Residentes en julio,
y con ello empezaron a elaborarse diagnósticos e inventarios de necesidades. Si esta actividad es
exitosa y bien recibida, como parecen indicar las entrevistas y encuestas, sus resultados se verán
en el ejercicio 2003 y en los años siguientes. En cambio en el ejercicio 2002 las acciones y obras
se definieron a partir de planes y prioridades de otros actores, como los gobiernos estatales y
municipales, de modo que al evaluar su pertinencia e impacto no estamos ponderando la
metodología del PRZAMI en cuanto tal, que operativamente arrancó en la segunda mitad del año.
Esto vale para el programa en su conjunto y específicamente para los estados de Guerrero y
Oaxaca, no para Chiapas, donde el PRZAMI se apoya en siete años de trabajo de la Secretaria en
el desarrollo regional de las Cañadas; ejercicio que generó diagnósticos, planes, relaciones e
infraestructura institucional, con los que no se contaba en las otras dos entidades federativas.
Dado que el inicio del PRZAMI fue extemporáneo, pues en marzo se definieron y aprobaron las
reglas de operación y hasta julio hubo condiciones para operar en campo, no se cubrieron algunos
procedimientos y otros tuvieron que adecuarse a las realidades estatales. Esto llevó a que en las
Coordinaciones Estatales de Micro regiones se apoyaran principalmente en las presidencias
municipales. Colaboración que resultó en general positiva y en ocasiones providencial. En cambio
el que muchas obras no se hayan licitado siendo realizadas directamente por los municipios,
ocasionó que en ciertos casos fueran costosas y de dudosa calidad
Diferencias regionales
La operación de las Coordinaciones y el ejercicio del programa estuvieron marcados por la
situación política e institucional de cada entidad federativa: por el estilo de los gobernadores y su
grado de control sobre el Coplades, por la relación de los ayuntamientos con los gobiernos
16
En 2003, hubo un recorte de presupuesto y los residentes se reducen a 60.
Instituto Maya
32
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
estatales, por el nivel organizativo de los potenciales beneficiarios, entre otras cuestiones. La
percepción de los coordinadores y residentes al respecto es muy reveladora.
Siendo el Coplades el espacio donde se acuerdan los proyectos y mezclas de recursos, en
Guerrero fue con los ayuntamientos que la Coordinación negoció lo medular del programa. Además
de colaborar en la difusión, promoción y ejecución de las obras, las comunas aportaron recursos
del ramo 33, lo que permitió realizar obras de infraestructura social: básicamente construcción y
ampliación de aulas, Centros Comunitarios de Aprendizaje, clínicas y hospitales regionales,
sistemas de agua potable y electrificación, apoyos para piso firme, etc. En la construcción de obra
física, la participación comunitaria mediante aportaciones en trabajo y otros recursos también fue
un elemento importante y alentador.
En cambio la participación del ejecutivo estatal se redujo a servir de enlace entre las comunas y el
Programa. Sin duda influyó en esto el que en los comicios municipales del 2001, el PRD haya
ganado más de la mitad de los ayuntamientos, y el gobernador sea reacio a colaborar con las
comunas de la oposición. Según las entrevistas de la muestra las divisiones políticas entre partidos
son el motivo principal de conflictos comunitarios en el estado, y uno de los conflictos es el trato
diferenciado por parte del ejecutivo estatal según la filiación política de las alcaldías.
Un problema derivado del retraso en la llegada de los recursos a Guerrero fue la casi imposibilidad
de licitar las obras importantes, porque implicaba tiempo. Así el ayuntamiento debió encargarse de
realizarlas, con frecuencia en demérito de la calidad.
En Oaxaca, la Coordinación estatal también interactúa con los ayuntamientos, sin embargo los
recursos se asignaron básicamente en el Coplades, donde resulta decisivo el punto de vista del
gobernador. Esto limita severamente la autonomía presupuestal y operativa del Programa. En la
segunda mitad del 2002 la Coordinación de Micro regiones de la entidad realizó un importante
trabajo de diagnóstico, acompañamiento comunitario y capacitación en diferentes niveles, y trató
de reformular la normativas programáticas, adaptándolas a los usos y costumbres indígenas de la
entidad. Esfuerzo que se puede frustrar si el peso político del gobernador le resta capacidad
efectiva de decisión en lo tocante a proyectos y recursos. En principio el Programa propone
localidades, obras o acciones, que para realizarse tienen que ser aprobadas en el Coplades;
después a la Coordinación le corresponde hacer el oficio de autorización, el expediente técnico, la
revisión, y dar seguimiento a las obras. Sólo que en el 2002, las inversiones y localidades ya
estaban acordadas y comprometidas, de manera que el equipo del Programa simplemente hizo el
trabajo técnico y administrativo, y de seguimiento en campo.
El retraso en la contratación del personal y la llegada de los recursos de inversión, y la precariedad
con que opera la Coordinación –que carece de una estructura operativa intermedia- se combinaron
ocasionando un retraso generalizado del Programa, ninguna de cuyas obras se concluyó en el año.
Muchas de ellas empezaron a fines de octubre y concluirán hasta abril del 2003, mientras que
otras, apenas se iniciaron en enero de este año.
En Chiapas el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva, que con cambios de
nombre y operación tiene siete años de vida, maneja el PRZAMI, Programa de Empleo Temporal,
Oportunidades Productivas, Jóvenes por México, entre otros. La inversión en Las cañadas, su zona
de influencia, es comparativamente alta, pero ha venido cayendo. Así mientras que en el 2001 se
destinaron vía SEDESOL 100 millones de pesos a la Selva, en el 2002 fueron 80 millones. De
cualquier modo la Secretaría sigue siendo una de las instituciones federales con mayor presencia
en la zona, ya que durante años, solamente ella, la SEDENA y el comisionado para la Paz,
intervenían en la región.
El Programa Integral de la Selva operaba originalmente en tres subrregiones con 13 municipios,
hasta que en el 2002 se incorporaron 11 Micro regiones de la subrregión Chol, que comprende la
totalidad de los municipios de Sabanilla, Tila y Tumabalá y parte de Salto del Agua. Hoy se
atienden en total 34 Micro regiones, donde operan 34 Consejos cada uno con su respectivo
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33
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Colectivo Coordinador; desde el 2001 en estas instancias de concertación participan, además de
los delegados de las comunidades, representantes de los múltiples agrupamientos
supracomunitarios de una región altamente organizada. En Chiapas la selección y definición de
Centros Estratégicos de Desarrollo o CED, antecedente de los CEC impulsados en la Estrategia de
Micro regiones, se determinan con participación de las comunidades y agrupaciones sociales de
segundo nivel.
En el 2002 ocuparon su cargo los presidentes municipales electos en los comicios de fines del
2001. Para definir proyectos, presupuestos y criterios de selección de comunidades CED, el
programa reunió a los alcaldes y otras instancias institucionales y sociales que participan en el
Subcomité Especial de la Selva –llamado Subcomité de Atención a Regiones Prioritarias SARP en
otras entidades- en un ejercicio muy intenso de consensos que duró cerca de tres meses. Una
17
dificultad en este proceso, fue la concertación entre secretarías, niveles de gobierno y
organizaciones sociales. En este proceso, el Programa promovió los planes municipales
participativos inspirados en la experiencia peruana, así como la elaboración y sistematización de
34 diagnósticos y otros tantos planes de desarrollo micro regional a corto y mediano plazo. Tales
planes se abordaron a partir de cuatro ejes: Desarrollo de la Infraestructura Social Básica (aulas,
agua potable, saneamiento, electrificación vivienda, etc.), Desarrollo Humano y Social (seguridad
alimentaria, capacitación, salud, educación), Desarrollo Productivo y Desarrollo Ambiental. Con
este propósito se conformaron brigadas mixtas con participación institucional y social.
Las modalidades del proceso participativo y operativo descritas arriba son intrínsecas a la
experiencia chiapaneca. Y es que el de la Selva es un proyecto sui generis y con personal propio,
que habiéndose clonado en el PRZAMI mantuvo sin embargo su especificidad. Así, durante el
2002, en el PRZAMI de La Selva se privilegiaron, como en ninguna otra entidad, los proyectos de
la vertiente para el desarrollo de oportunidades, consistentes en apoyo y fomento a la pequeña
producción agrícola y pecuaria. Aunque también hubo acciones de la vertiente de Capital Físico,
como mejoramiento de vivienda o piso firme.
Las diferencias operativas del programa en los tres estados, que registramos arriba, provienen de
entrevistas y observaciones de campo, y no de la no de la encuesta, que es una muestra
representativa del universo total de beneficiarios del PRZAMI, pero no lo es de cada uno de los
estados donde opera. Así, al procesar las respuestas del cuestionario tendremos promedios que en
algunos casos ocultan y diluyen una gran polaridad de las contestaciones originada en la marcada
desigualdad del programa por entidades federativas.
17
Participan SAGARPA, SEDESOL, Regiones Protegidas de SEMARNAT, SSA, Secretaría de Protección
Indígena, Instituto de Salud, Desarrollo Rural, Instituto Nacional de Ecología para Chiapas, y presidentes
municipales.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Evaluación de las Reglas de Operación con base en la encuesta
Difusión y promoción
Según los resultados de la muestra, uno de cada dos beneficiarios se enteró de la existencia del
programa por funcionarios municipales y 37.4% fue informado por residentes y funcionarios de la
Coordinación de Micro regiones, como se ilustra en la siguiente gráfica:
¿Cóm o se enteró que se podría beneficiar con las Obras o proyectos que se
hicieron?
60.0%
51.1%
50.0%
37.4%
40.0%
30.0%
22.1%
20.0%
10.7%
10.0%
7.9%
9.0%
4.9%
0.0%
R esidentesy
Funcionarios
A utoridadesdel
funcionarios
m unicipales
gobierno
org.sociales
vecinosC om unidad
M edios
O tros
com unicaciones
*Fuente: Encuesta RDS
Esto es claramente indicativo de que los residentes se apoyan en las autoridades municipales para
promover el programa, emprendiendo una labor compartida que se muestra en que casi nueve de
cada diez beneficiarios fueron informados por alguno de estos dos actores. En Guerrero, la difusión
de las obras -más que del Programa como tal- se realizó en sesiones abiertas de cabildo.
Participación social e institucional
En cuanto las modalidades de participación social, la siguiente gráfica indica que poco más del
80% de los beneficiarios fue consultado y participó en alguna asamblea donde se abordaron las
acciones del programa. Lo cual nos habla de ejercicio de participación razonablemente bueno si se
considera que el equipo operativo estaba debutando y tuvo menos de seis meses para hacer su
labor. Adicionalmente más de la mitad identificó la participación de Consejos Micro regionales, lo
que es bajo pues son las instancias básicas de gestión en las micro regiones. Finalmente, poco
menos de la mitad hizo referencia a los Coplademun y a los Comités de Obra:
Participación de las organizaciones antes de la obra o proyecto
100.0%
81.7%
82.9%
80.0%
50.0%
60.0%
56.3%
46.2%
40.0%
20.0%
0.0%
C onsulta
A sam blea
C opladem un
C om ité
C onsejo
M icroregional
*Fuente: Encuesta RDS
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35
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Las modalidades de consulta y participación en el 2002, no siempre se apegaron a la norma, pues
el programa arrancó tarde, cuando ya estaban decididas obras y acciones en el Coplades y/o en
los ayuntamientos. Así, la debutante Coordinación de Micro regiones y su Red de Residentes, en la
mayoría de los casos se limitó a incorporarse a planes y proyectos previamente acordados.
En Oaxaca y Guerrero no hubo tiempo ni presupuesto para desarrollar diagnósticos participativos y
programas consensuados en la línea de Chiapas, pero en cambio se hicieron inventarios básicos
de recursos y necesidades, avalados por los presidentes municipales, y en muchos casos
consultados con los potenciales beneficiarios.
En Guerrero la difusión y la consulta fue a veces simultánea, pues en los actos de entrega de obras
se daba a conocer la Estrategia de Micro regiones y el programa, a la vez se consultaba a la
población sobre otros posibles proyectos. Es decir, que la comunidad efectivamente fue
consultada, pero sobre la base de un universo acotado de acciones y gasto, previamente
negociados por la Coordinación con los ayuntamientos.
En Oaxaca la situación fue semejante, pues los residentes entraron a darle seguimiento a obras en
curso o ya decididas. Pero aquí, además de inventarios, se implementó una metodología de
diagnósticos participativos, ejercicios de planeación y capacitación comunitarias que aportan
elementos estratégicos para el desarrollo. La coordinación oaxaqueña ha puesto el acento en la
formación comunitaria orientada a fortalecer la capacidad social de planeación, más que en
impulsar consultas con el fin de priorizar inversiones, como en Guerrero. En Chiapas, donde el
programa empezó hace mucho, el proceso de consulta, de asambleas, de toma de decisiones,
siguió el patrón anterior y fue muy intenso.
En cuanto a la participación de los Coplademun, la muestra indica que en muchas comunas no
funcionan, o que la gente no los conoce bajo ese nombre, pues la mitad ignoraba su existencia.
Entre los que respondieron afirmativamente, seis de cada diez dijeron también que sus funciones
principales fueron de gestoría y vigilancia. En algunas comunidades, especialmente de Guerrero,
las sesiones abiertas de cabildo eran percibidas por los beneficiarios como reuniones del
Coplademun, donde efectivamente se asignaban tareas de gestoría y vigilancia de las obras.
En lo tocante a los Consejos Micro regionales, la muestra revela que más de la mitad de los
beneficiarios los conoce. Lo que es un buen porcentaje si consideramos que en Oaxaca y Guerrero
apenas se están promoviendo o conformando.
El siguiente cuadro ilustra la forma en que participan beneficiarios e instituciones en las obras y
proyectos realizadas en el 2002 con recursos del PRZAMI:
Participación de beneficiarios e instituciones en las acciones y obras del PRZAMI 2002
La Comunidad
Comité
Coplademun
Consejo Micro regional
Coordinación de MR
Instituciones Federales
Ayuntamiento
Gobierno Estatal
Escoge
65.2
32.9
34.9
20.1
14.4
13.7
21.7
21.8
Gestiona
38.7
54.9
59.2
61.5
64.0
40.5
Ejecuta
19.2
13.9
17.8
14.5
29.5
40.1
42.0
40.9
Vigila
49.2
67.8
58.6
54.2
73.4
62.6
56.3
40.9
La estadística muestra que la participación comunitaria en la elección de la obra o proyecto es muy
significativa, así como en la vigilancia. En realidad cuando se trata de una obra física la asamblea
decide pero delega en un Comité la responsabilidad de llevarla a cabo, como afirma el 68% de los
beneficiarios. Cuando la acción es un proyecto productivo, los beneficiarios directos eligen,
gestionan, ejecutan y vigilan que les llegue el recurso y la actividad se lleve a cabo. En la muestra,
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36
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
este tipo de beneficiarios estaban menos representados que los de obras de infraestructura
productiva o social, pues los chiapanecos, mayoritariamente destinatarios de la vertiente
oportunidades, representan apenas una tercera parte de los encuestados, mientras que los de
Oaxaca y Guerrero, donde predomina la obra física, representan las otras dos terceras partes del
universo de los entrevistados. Sin embargo el que casi seis de cada diez beneficiarios opine que
los Comités hacen labores de gestoría remite más a grupos productivos, que a comités de obra, los
que habitualmente se limitan a supervisar.
Aunque la estadística confirma la premisa de que “la asamblea comunitaria o instancia similar es
un medio efectivo para priorizar las obras y acciones del Programa”, lo cierto es que las
condiciones especiales en las operó el PRZAMI durante 2002, particularmente en las entidades
debutantes, provocó que en Guerrero la consulta comunitaria se hiciera a posteriori, cuando la
Coordinación y ayuntamiento ya habían evaluado presupuestos y posibilidades, mientras que en
Oaxaca, el programa dio acompañamiento a las obras decididas por el gobierno del estado. En
Chiapas los ámbitos de decisión, son ciertamente comunitarios, pero también regionales y con
participación de actores de segundo nivel.
La encuesta indica también que siete de cada diez beneficiarios percibe a los residentes de la
Coordinación como supervisores de la obra ó acción, y sólo una tercera parte afirma que participan
en la ejecución. Finalmente, seis de cada diez entrevistados ubican al ayuntamiento como gestor,
56% como supervisor, y sólo cuatro de cada diez lo reconocen como ejecutante. Lo cierto es que
también en este caso las medias ocultan la diversidad, pues mientras que en Chiapas el
ayuntamiento casi no interviene, pues los grupos reciben el apoyo sin su mediación; en las otras
dos entidades, particularmente en Guerrero, las autoridades municipales son mayoritariamente
ejecutoras.
Por otro lado, aunque no se refleje en la estadística, los grupos y comités entrevistados perciben
más claramente la participación de residentes y ayuntamiento que la de funcionarios federales o
estatales, pues con los primeros tienen cercanía y contacto cotidiano. Pocos beneficiarios dijeron
no conocer al residente, en cambio muchos manifestaron desconocer lo que hicieron funcionarios
federales y estatales en relación a las obras y acciones realizadas en su comunidad en el año
2002.
En cuanto a la inclusión de organizaciones sociales preexistentes, en la planeación, gestión e
implementación del PRZAMI, uno de cada tres beneficiarios dijo participar en algún agrupamiento,
y de estos seis de cada diez informaron que su organización no interviene en el Programa y dos de
cada tres piensa que el Programa sería mejor si las organizaciones participaran. Los datos indican
un alto nivel de organicidad, pero también una escasa apertura del programa a actores distintos de
la comunidad.
Tres de cada diez entrevistados participan en alguna en organización. Entre las mencionadas
están: la Asociación Regional de Interés Colectivo Unión de Uniones, la Central Independiente de
Obreros Agrícolas y Campesinos, Unión Regional Campesina, Xinich, la OPDIC y la ORCAO,
todas de Chiapas; La Luz de la Montaña, de Guerrero; la Organización de Pueblos Indígenas del
Sur, de Oaxaca. Los beneficiarios también mencionaron la pertenencia a grupos productivos
locales como: la SSS Organización Agropecuaria de la Selva Lacandona, SSS Flor del Cafetal,
SSS Flor de Durazno, Unión de productores de coco de Cuajinicuilapa, asociaciones locales
ganaderas, etc. finalmente se mencionan dos sociedades de Padres de Familia; y por supuesto, a
comités de obras de agua potable, electrificación, salud y educación, conformados en su mayoría a
raíz del PRZAMI. (Ver anexo estadístico cuadros 37 y 38)
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37
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
La estadística borra algunas diferencias en torno al tema, pero de todos modos llama la atención el
gran número de organizaciones chiapanecas mencionadas, posiblemente porque estas forman
18
parte de la estructura operativa del Programa y participan en los Consejos Micro regionales.
En las otras dos entidades, donde el PRZAMI apenas despega, se promueve principalmente la
participación comunitaria y hay recelo en cuanto a la inclusión de agrupaciones regionales. En
Guerrero el equipo de la Coordinación de Micro regiones, muestra cierta resistencia a operar sus
programas con agrupaciones sociales de segundo nivel, pues piensa que éstas pueden politizar la
gestión, desviar los recursos y manejarlos con lógicas clientelares, por lo que prefieren trabajar
sólo con familias y comunidades. Esta argumentación fue debatida y revisada un año antes en
Chiapas, en los foros de mayo y junio del 2001 (“Construyendo una nueva estrategia para el
desarrollo sustentable de la Selva”), a raíz de los cuales el Programa de Fondos Compensatorios
en la Región Cañadas, se transformó en el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la
Selva donde no sólo tienen cabida las organizaciones sociales, sino que su participación está
reglamentada. Seguramente las lecciones de la experiencia del Plan Cañadas, serían útiles a las
Coordinaciones debutantes de Oaxaca y Guerrero.
Resumiendo: el grado y tipo de participación de los beneficiarios en el programa depende de la
vertiente; tipo de proyecto; relación entre la Coordinación, el gobierno estatal y el municipal;
inclusión o no de las organizaciones sociales; existencia de conflictos partidistas, religiosos,
agrarios; así como del talante y experiencia de los residentes. Sin embargo en términos generales
se puede constatar una participación aceptable en instancias de concertación, gestión y ejecución,
si consideramos que en dos de tres entidades el programa era debutante y arrancó a medio año.
Para el 2003 los porcentajes de participación deberán superarse, sobre todo en lo tocante a las
organizaciones supracomunitarias, que, salvo en Chiapas, están ausentes
Coordinación institucional
Cuatro de cada diez beneficiarios informa que en su comunidad se llevó a cabo una sola obra con
apoyo de la Coordinación de Micro regiones; mientras que el resto indican que se hicieron dos o
más.
Número de obras y proyectos realizados durante 2002
Dos
24.2%
Una
40.0%
Más de dos
35.8%
*Fuente: Encuesta RDS
18
En el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva, los Consejos Micro regionales están
integrados por delegados comunitarios y por delegados de organizaciones, de la siguiente forma: “un
delegado por organización de entre 100 a 600 socios en la Micro región; se nombra un segundo delegado,
obligatoriamente mujer, por organización de más de 601 socios. Las organizaciones deberán acreditar
mediante acta y listado, el número de socios.” Sedesol. Agosto del 2002.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Pero el 11% de los entrevistados no contestó a la pregunta, lo que sugiere que algunas de las
19,
obras programadas no se hicieron o no se habían iniciado al aplicarse la encuesta. Tal es el caso
20
de Oaxaca donde muchas arrancaron a principios del 2003.
Además de las obras o proyectos con participación del PRZAMI, en el 2002 los beneficiarios
recibieron recursos de otros programas, como se muestra en el siguiente cuadro:
¿De que otros programas de la Sedesol es usted beneficiario?
78.4%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
21.2%
30.0%
16.8%
22.0%
6.8%
20.0%
10.0%
0.0%
E m p le o te m p o ra l
C réd ito a la
P ro y e c to s
p a la b ra
p ro d u c tiv o s
O p o rtu n id a d e s
O tro
*Fuente: Encuesta RDS
Con mucho, el más relevante de los programas mencionados es Oportunidades. En cuanto a los
otros, hay que mencionar que en algunos casos, como el PET, aportaron jornales a obras
promovidas por la Coordinación. Seis de cada diez beneficiarios dijo que aparte de los
mencionados programas de la SEDESOL, no recibió apoyo de ninguna otra dependencia.
En cuanto a si los distintos programas se complementan o coordinan entre sí, un tercio no
contestó, un tercio dijo que sí y un tercio dijo que no. Lo que habla mal de una concertación
interinstitucional que debiera ser cotidiana y por tanto percibida por sus beneficiarios. En cambio, el
85% manifestó que su comunidad saldría beneficiada sí las dependencias se pusieran de acuerdo
y se ayudaran mutuamente, poniendo de manifiesto la casi unánime percepción de que las
instituciones de la administración pública no se coordinan entre sí, debiendo hacerlo. (Ver cuadros
anexos, pregunta 41 y 42)
Por otra parte algunos funcionarios de la Coordinación de Micro regiones, reconocieron cierta
duplicidad de acciones, por ejemplo en cuanto a obras de piso firme para mejoramiento de
vivienda, que realizan en la misma comunidad distintas instancias. Y es que hay organizaciones
sociales que negocian apoyos del PET para este servicio, mientras que el ayuntamiento también
aporta para eso y la SEDESOL hace lo propio. Todos sin compartir información ni concertar las
acciones.
Los beneficiarios perciben que los residentes se coordinan principalmente con los ayuntamientos,
pero ignoran si hay coordinación con otros programas o funcionarios de los gobiernos estatal y
federal.
19
En Guerrero, en la comunidad de El Cortijo, se programó la construcción de un aula de escuela secundaria,
y por enfrentamientos entre partidos, no se llevó a cabo. Por las mismas razones, tampoco se hicieron las
obras para una telesecundaria en la comunidad de El Zapote.
20
En algunas comunidades del Programa, el avance de la obra física fue muy lento a causa de las lluvias, y
terminará hasta abril del 2003, En otros casos se iniciaron las obras, pero no se concluyeron por falta de
recursos, o radicación tardía de los mismos.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Satisfacción
El siguiente cuadro muestra la percepción de los beneficiarios sobre los alcances del programa así
como su grado de satisfacción.
¿Recibió un trato digno, equitativo y respetuoso por parte de personal de la
Coordinación de MR?
La obra y/o proyecto ¿se realizó con oportunidad?
La obra y/o proyecto ¿beneficia cuando menos al 20% de la población?
Si es un proyecto productivo ¿benefició cuando menos a 20 productores?
Si es un proyecto productivo ¿recibió capacitación y asesoría?
Las obras y/o proyectos ¿ayudan o ayudarán a resolver conflictos?
Si (%)
86.7
No (%)
13.3
47.0
85.5
80.4
19.3
53.6
53.0
14.5
19.6
80.7
46.4
*Fuente: Encuesta RDS
El primer renglón del cuadro pone de manifiesto una plausible buena opinión de los beneficiarios
con el estilo de trabajo de los residentes. Mientras que el segundo confirma en la percepción de los
beneficiarios la preocupante inoportunidad de la acción institucional, que en el caso del PRZAMI y
del ejercicio 2002, se agravó por tratarse de un programa debutante.
Los dos siguientes renglones se refieren a cuestiones que tienen que ver con la normatividad, y la
calificación es razonablemente buena.
Que el programa prácticamente no considera trabajo de capacitación y de asesoría técnica es
sabido, lo confirma la encuesta y resulta preocupante, sobre todo en las acciones que tienen que
ver con la vertiente de Oportunidades.
Finalmente, el equilibrio entre los que piensan que el PRZAMI ayuda a resolver conflictos y los que
piensan que no, es poco relevante, pues el programa no incluye de manera expresa ese criterio en
la metodología para escoger proyectos, de modo que lo sorprendente es que poco más de la mitad
piensen que de todos modos las acciones tienen algún efecto virtuoso sobre la conflictividad.
Sin embargo la percepción general es favorable, y el 80% de los entrevistados confirma este
panorama positivo al valorar como importantes o muy importantes las necesidades y carencias que
se remedian gracias al Programa, como ilustra el siguiente gráfico:
Obras y/o proyectos resuelven problemas...
Poco
importantes
18.6%
Importantes
23.0%
Muy
importantes
58.4%
*Fuente: Encuesta RDS
De los factores negativos vale la pena detenerse sobre el de la inoportunidad. Porque si los
retrasos en obra física son graves sobre todo cuando los recursos llegan en época de lluvia,
cuando no es conveniente construir, resultan desastrosos cuando se trata de proyectos
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
productivos, sujetos a ciclos naturales que no perdonan caprichos burocráticos. Así por ejemplo, en
Oaxaca ninguna obra de la muestra se concluyó en ese año, muchas se terminarán hasta el 2003 y
algunas con recursos del PRZAMI 2002, empezaron en enero de este año.
Al contrario de Oaxaca, en Guerrero la mayoría de las obras de la muestra estaban terminadas,
21
salvo en dos localidades donde ni siquiera se iniciaron . Sin embargo no estaban funcionando
pues faltaba equipamiento, así como médicos para las clínicas y maestros para las escuelas. En La
Selva chiapaneca los beneficiarios se quejan de no haber podido fertilizar sus siembras porque el
dinero les llegó muy tarde, pero también se lamentan de haber tenido que comprar el químico de
todos modos, pues los residentes les exigían una factura o comprobante donde constara que el
recurso se había utilizado correctamente y para los fines del proyecto. Está por demás decir lo que
todos saben: en muchos casos no se compra el fertilizante sino la factura.
En el caso de Chiapas, la inconformidad se magnifica, pues al retraso de los recursos se suma el
hecho de que el Programa no aporta asistencia técnica ni capacitación, lo que resulta preocupante
pues aquí las acciones del PRZAMI son mayoritariamente de la vertiente oportunidades y
tratándose de actividades productivas la falta de acompañamiento en este rubro reduce
notablemente el impacto.
En lo tocante a los conflictos, poco más de la mitad de los entrevistados respondió que las
acciones del programa ayudan a su resolución, y poco menos de la mitad dijo que no. Estos
porcentajes dicen poco, pero la observación directa indica que en algunas localidades
guerrerenses muy divididas por alineaciones partidarias, como Ajuchitán del Progreso, la gente se
unió para gestionar la pavimentación de la calle dejando de lado sus diferendos políticos. En
cambio en Valle de Luz, comunidad del municipio de Tlacotepec, también en Guerrero, la división
partidaria provocó que el presidente municipal entrante interrumpiera las obras promovidas con
recursos del PRZAMI.
Finalmente, podría resultar preocupante que más de la mitad de los beneficiarios de la muestra
22
haya dicho que debió hacerse otra obra distinta de la que se hizo , sin embargo seis de cada diez
aseguran que el programa alivio carencias muy importantes, lo que da un balance razonablemente
positivo: lo que se hizo esta muy bien, pero nos faltan cosas aun más importantes.
En lo tocante al trabajo de los residentes, 8 de cada 10 beneficiarios lo califica como bueno y
regular, solo para un 4% es malo y un 16% no lo conoce.
Trabajo del residente de la Coordinación
No sabe
16.2%
Malo 3.6%
Regular
23.8%
Bueno 56.3%
*Fuente: Encuesta RDS
21
En El Cortijo y El Zapote, donde debido a enfrentamientos entre partidos no se hicieron las obras
programadas (aulas para escuela secundaria y telesecundaria).
22
Esta inconformidad puede confirmarse débilmente con algunas quejas recogidas en el trabajo de campo en
entrevistas grupales y observaciones de los equipos de encuestadores, pues p algunos grupos de desplazados
chiapanecos residentes de improvisados campamentos, hubieran querido recibir otros materiales para el
mejoramiento de su vivienda en vez de cemento para pisos.
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41
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Es plausible que en corto tiempo los operadores se hayan logrado el reconocimiento de un alto
porcentaje de beneficiarios. Los que los consideran malos son un número irrelevante, en cambio
quienes dijeron no conocer al residente son un porcentaje no despreciable. Posiblemente se trata
de comunidades donde se programaron acciones a través del presidente municipal, y que no
fueron visitadas por el residente. Lo que sugiere que un sector de residentes que no está cubriendo
el trabajo de consulta y acompañamiento que se requiere.
En cuanto a la calidad de las obras esta es la opinión de los beneficiarios:
Calidad de las obras, servicios o proyectos
Todavía no
sabe
19.4%
Mala 4.6%
Regular
27.9%
Buena 48.1%
*Fuente: Encuesta RDS
Casi ocho de cada diez considera las obras de calidad buena o regular, lo que es plausible, sin
embargo una quinta parte aun no lo sabe presumiblemente porque no se han terminado. Los
beneficiarios oaxaqueños están en este último caso, pues la mayor parte de las obras empezaron a
construirse en los últimos meses del 2002; en cambio los guerrerenses, tienen obras terminadas y
pueden juzgar con mayor conocimiento de causa.
Finalmente, la percepción de los entrevistados sobre la escala de la población a la que impacta el
programa, indica que para la mayoría -dos de cada tres- los beneficios son familiares y
comunitarios, mientras que sólo uno de cada tres percibe efectos más extensos. El dato es
preocupante pues la mayor parte de las acciones de las vertientes de Creación de Capacidades y
Capital Físico son de cobertura más o menos amplia, y las de Oportunidades, que por lo general no
lo son, deberían serlo. Entonces una tarea pendiente es lograr que las acciones del PRZAMI
tengan efectos multiplicativos y que la gente se percate de ello.
Obras o proyectos benefician principalmente
Algunas
familias
37.9%
A varias
comunidades
31.9%
Toda la
comunidad
30.2%
*Fuente: Encuesta RDS
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42
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Costo-efectividad
El análisis de costo efectividad se refiere a la relación entre los costos en los que incurre la
institución para llevar a cabo el programa y la efectividad en el desarrollo de las acciones y
proyectos orientados al logro de los objetivos definidos en sus documentos básicos. Una forma de
analizar de manera cuantitativa uno de los aspectos centrales del costo efectividad es la
comparación entre los costos operativos y la magnitud de la canalización de la inversión a estas
regiones. Es decir se requiere saber cuanto necesita gastar la dependencia en aspectos no
sustantivos para lograr canalizar un peso de inversión en acciones y proyectos sustantivos.
Debido a que el PRZAMI se encuentra inmerso en un conjunto de programas sociales de la
SEDESOL y en un ámbito mayor, dentro de una estrategia general que involucra más de seis
decenas de programas de diversas instituciones, la tarea de estimar los costos en los que incurre
la institución para operar este programa en lo individual presenta una especial dificultad.
A los problemas para estimar costos de un sólo programa en una estructura que opera varios de
ellos, se le suma la dificultad de calcular esta información para los diferentes niveles de la
administración, es decir, oficinas centrales, delegaciones y Coordinaciones de cada micro región.
El problema se hace todavía más complicado debido a que la información acerca de montos
salariales e inversión operativa no estuvo completamente disponible por parte de la institución. Así,
se hizo un análisis y una comparación que se basó en la limitada información que la dependencia
proporcionó, lo que sin duda conduce a que este análisis deba tomarse con cierta reserva en la
medida en que no tiene un alto nivel de exactitud.
Para calcular los gastos operativos del programa se procedió a tomar en cuenta la información de
campo acerca de cuantos operadores de los diferentes niveles estaban trabajando en los tres
estados en donde el programa opera, a quienes se les estimó un salario basado en el tabulador de
la dependencia. Así se elaboró una estimación del gasto total en los equipos operativos. Sin
embargo a excepción de Chiapas donde existe el antecedente del Programa Cañadas y un equipo
casi exclusivo del programa, en los otros dos estados los equipos operan directamente no sólo
PRZAMI sino además otros 3 programas (Estatales por demanda, Iniciativa Ciudadana 3 x 1 y
Micro regiones) por lo que se consideró como gasto del PRZAMI solamente una parte del monto
total estimado del gasto en salarios del personal de campo, que fue proporcional al peso de la
inversión de este programa dentro de la suma de las inversiones totales de los cuatro programas.
Al monto estimado de gasto en salarios de los operadores de campo del programa se le adicionó el
gasto logístico que se obtuvo a partir de la información acerca de los recursos autorizados y
ejercidos como indirectos, misma que fue proporcionada por la SEDESOL. Estos gastos cubren
tres conceptos; el primero de ellos es el que se refiere a las adquisiciones, que incluye un paquete
básico de infraestructura que comprende equipo de cómputo y vehículos encaminados a apoyar el
trabajo de campo de los equipos operativos. El segundo consiste en materiales y suministros que
se ocuparon para materiales y útiles de administración, productos alimenticios, combustibles,
lubricantes y refacciones para los vehículos, todo ello para el apoyo del trabajo en el terreno. El
tercer rubro se refiere a servicios generales que consistieron en pago de casetas, mantenimiento
y conservación de vehículos y demás infraestructura, así como pasajes y viáticos.
El resultado de esta estimación muestra que el PRZAMI tuvo un gasto operativo total de 14.8
millones de pesos contra la inversión federal en proyectos, que ascendió a 100.6 millones para
hacer un total de 115.4 millones de pesos. Así, los recursos para la operación representaron el
12.9 % del total mientras que la inversión fue de 87.1 %. Esto significa que por cada peso de gasto
total 87 centavos llegaron a las obras y los proyectos y 13 centavos se ocuparon en aspectos
adjetivos. Estos últimos consistieron en 9.7 millones de pesos (8.5 %) que se ocuparon en la
nómina del personal de campo, 10 millones en gastos logísticos (1.7%) y 3.1 millones
correspondientes a las adquisiciones.
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43
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
CONCEPTO
Personal de Campo
Gastos Operativos
Adquisiciones
Total gasto logístico
Inversión
Total
MONTO
9,755,933
1,965,146
3,130,470
14,851,549
100,581,322
115,432,871
%
8.5
1.7
2.7
12.9
87.1
100
Como se puede observar, la proporción de gasto adjetivo resulta en un nivel bastante aceptable, e
incluso sería adecuado incrementarla para aumentar los impactos del programa. Sin embargo se
debe considerar que esta proporción no incluye, por la dificultad aun mayor de estimarlos, los
gastos que incurren las delegaciones estatales, ni tampoco los de las oficinas centrales de la
SEDESOL. Aunque también es necesario reconocer que la estimación de los gastos adjetivos
incluyen las adquisiciones de vehículos y equipo informático, que constituyen bienes duraderos
con una vida útil de varios años, aunque no está claro si la estrategia de inversión del programa
supone que un gasto equivalente al de 2002 se debería hacer cada año.
Otro aspecto que está ausente del programa es el apoyo para la operación de las estructuras
sociales de participación: los comités y los Consejos Micro regionales. La estrategia del programa
supone la existencia de una alta participación de los beneficiarios en diversos momentos de la
operación; los consejos micro regionales tienen una importante experiencia de funcionamiento más
o menos exitoso en Chiapas, aunque no es así en los otros dos estados. No obstante, es muy
importante que el programa destine explícitamente recursos logísticos
para apoyar el
equipamiento, la operación y el funcionamiento de los Consejos Micro regionales y les destine
también recursos para la planeación estratégica y el seguimiento de las acciones y proyectos.
8%
2%
3%
Personalde Campo
G
a
o
p
e
ra
A
dsqtu
isscO
io
n
e
stivos
87%
Grafico que muestra el porcentaje de gasto en cada rubro.
Eficiencia
La eficiencia del programa se refiere a la capacidad que tiene para producir bienes y servicios y su
relación con los costos para producirlos, así como la oportunidad en la que son generados. Para
evaluar este aspecto se requiere conocer las metas logradas por el programa y los costos unitarios
incurridos para conseguirlas, así como la velocidad y oportunidad de las mismas.
Una dificultad para hacer el análisis de la eficiencia del programa, como ya se comentó al analizar
los diferentes tipos de obras y proyectos realizados en 2002, es que existe un grave desorden en la
organización y clasificación de los diferentes clases de obras y proyectos, que es mayor en el caso
del reporte de las metas logradas y las unidades de medida utilizadas. En efecto, no existe un
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44
Informe Final de la Evaluación Externa
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catálogo preciso y ordenado de tipos de proyectos, programas y subprogramas, que además
tengan estandarizadas las unidades de medida para definir las metas. Por ello es que una
recomendación importante para el PRZAMI que se realice una estandarización de obras,
proyectos, metas y unidades de medida, que permita hacer un mejor seguimiento de las acciones y
mantener una base de información más consistente y organizada.
Costo promedio por km de electrificación
7
1,200 1,10
Miles de pesos
1,000
9 7
71 70
800
5 5 3
53 52 52 513 99 90
4 4
0 1
45 44
0
39 51 2 0
3 33 33
600
400
9
26
8 6
14 14 16
1
200
19
17
15
13
11
9
7
5
3
1
0
No obstante esta dificultad se hizo un esfuerzo por agrupar los diferentes tipos de proyectos y lo
que se pudo observar es que existe una gran variación en los costos unitarios de ciertos tipos de
proyectos, por lo que existe una importante diferencia al interior acerca de la eficiencia con la que
se convierten recursos económicos en metas.
Como ejemplo de esa variación se incluye el caso del costo del agua potable por sistema
construido que tiene una media de $ 527 mil, como se ve en la siguiente gráfica este valor puede
variar desde $150 mil hasta $ 1 millon 169 mil. Una variación grande se muestra también en el
ejemplo de la electrificación, donde con un promedio de $ 452 mil, los valores oscilan entre $116
mil y $1 millón 107 mil por kilómetro.
Costo unitario por sistema de agua
potable
1,400,000
1,200,000
Pesos
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
17
15
13
11
9
7
5
3
1
0
Por lo que se refiere a los tiempos en los que se llevaron a cabo las acciones, como ya se comentó
arriba, los retrasos en que se incurrió durante el ejercicio 2002 fueron muy significativos ya que se
inició la operación muy tarde y el desfase en los tiempos de operación fue un aspecto que
constantemente apareció en las entrevistas realizadas, a pesar de esto los datos de la encuesta
mostraron que una proporción muy importante de los entrevistados considera que los apoyos
llegaron oportunamente.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
EVALUACIÓN DE RESULTADOS E IMPACTOS DEL PRZAMI
Para valorar los impactos y beneficios del programa es necesario partir de un mínimo diagnóstico
de las condiciones de vida y de la situación socioeconómica de la población objetivo. El PRZAMI
no se apoyó en un diagnóstico del estado de cosas previo a su arranque, sino únicamente en los
criterios de marginación de INEGI y Conapo, de modo que la información obtenida por nosotros,
después de un año de operación, tendrá que ser usada como punto de partida.
Situación de los beneficiarios
La encuesta confirma que la población beneficiada comparte las condiciones de marginación de las
regiones donde habita. Así por ejemplo, siete de cada diez entrevistados dijo tener viviendas con
uno y dos cuartos, donde, según afirma el 60%, habitan de 4 a 7 personas. Una tercera parte dice
que su hogar carece de agua potable, ocho de cada diez carecen de drenaje y la mitad que no
cuenta letrina.
Además de las precarias condiciones de su vivienda, los beneficiarios habitan comunidades con
fuertes carencias de servicios básicos.
Servicios básicos que le faltan a la com unidad
87.4%
90.0%
80.0%
59.9%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
82.8%
58.3%
52.7%
49.5%
30.0%
20.0%
10.0%
11.6%
0.0%
Agua
Potable
Alumbrado Drenaje
Público
Tiendas
Rurales
Mercado
Molino de
nixtamal
Otro
*Fuente: Encuesta RDS
Así dos de cada tres beneficiarios viven en comunidades sin agua potable, más de la mitad que no
tiene alumbrado público y la gran mayoría carece de drenaje. Además, dos tercios tienen
problemas de abasto y casi la mitad los padece en básicos tan importantes como la tortillería y el
nixtamal.
En cuanto a comunicaciones, la situación es como sigue:
Pavimentación de calles
Carretera pavimentada
Correos y/o telégrafos
Internet
Caseta Telefónica
Transporte público
Puentes vehiculares
Puentes peatonales
Camino de saca (brecha)
Camino de terracería
Porcentajes
82.3
80.6
64.2
60.5
55.9
51.1
48.7
47.6
39.5
29.8
*Fuente: Encuesta RDS
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46
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La enorme mayoría no tienen carretera pavimentada, a poco menos de la mitad le faltan puentes
peatonales y vehiculares, y más de la mitad necesita casetas telefónicas, correos y adecuado
transporte público.
En lo tocante a salud y educación, las carencias también resultan altas:
Talleres de capacitación para el trabajo
Doctores y enfermeras
Equipamiento Escolar
Hospitales, clínicas y/o centros de salud
Albergues para estudiantes
Escuelas
Canchas o centros deportivos
Maestros
Porcentajes
85.6
78.3
70.7
66.9
66.1
61.8
61.8
57.7
*Fuente: Encuesta RDS
En dos de cada tres comunidades no hay escuelas ni maestros y donde hay instalaciones falta
equipamiento escolar. En dos tercios de las comunidades no existe ningún establecimiento de
salud, pero donde lo hay falta personal médico y enfermeras, según dicen tres de cada cuatro
beneficiarios. La misma proporción señala que no hay espacios para el deporte. Y en la enorme
mayoría de los pueblos están ausentes los talleres de oficios o de capacitación para el trabajo.
Así pues, los beneficiarios son predominantemente indígenas y padecen graves rezagos en
servicios básicos de la vivienda , así como en electrificación, servicios de agua potable y sanitarios,
comunicaciones, abasto, salud, educación, esparcimiento y capacitación.
En cuanto a las actividades económicas, la encuesta y el trabajo de campo indican que entre la
población objetivo del PRZAMI predominan familias campesinas dedicadas a una agricultura
maicera de subsistencia, y en muchas localidades de los tres estados, también a la cafeticultura.
Pero como revela la muestra, en los últimos años su situación económica ha mejorado en
poquísimos casos, mientras que para la mayoría se mantuvo igual o empeoró.
Situación económica familiar
Mejoró
17.4
Está igual
56.0%
Empeoró
26.6%
*Fuente: Encuesta RDS
Esta situación que se refleja en el fuerte incremento de la migración. Así, en el minúsculo municipio
oaxaqueño San Francisco Chindua, la economía familiar depende principalmente de las remesas
ya que el 75% de los hombres adultos se fue a los Estados Unidos; en San Martín Zacatepec, de la
misma entidad, la mitad de la población es migrante. En El Cortijo, un miembro de cada familia de
las 354 que componen esta ranchería guerrerense, es trabajador migrante. Y lo mismo sucede en
Chiapas, pues en Nuevo Huitxan, más de la mitad de los jóvenes trabaja en EEUU.
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En la siguiente gráfica se ilustra el origen de los ingresos de los beneficiarios, por orden de
importancia:
Actividades de donde obtiene la familia sus ingresos principales
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
1er lugar
2º. Lugar
Otros
Recursos de
programas
Gubernamentales
Recepción de
Remesas
Actividades
Asalariadas
Comercio
Artesanía
Pesca y
Acuacultura
Producción
forestal
Ganadería
Agricultura
0%
3er. Lugar
*Fuente: Encuesta RDS
Resulta muy indicativo del perfil de los beneficiarios el que casi nueve de cada diez afirme que sus
ingresos provienen en primer y segundo lugares de la agricultura; sólo 16.4% mencione las
actividades asalariadas como ingresos de primera o segunda importancia; pero en cambio 44%
ponga los recursos de programas gubernamentales en segundo y tercer lugar, muy por encima de
los salarios y las remesas. Esto significa que gran parte de los beneficiarios percibe ingresos
agrícolas insuficientes y que el complemento más importante de su economía son los subsidios del
gobierno.
Por otro lado, las localidades de atención del PRZAMI 2002, además de predominantemente
indígenas, con altos y muy altos grados de marginación, fueron seleccionadas por mostrar
“expresiones agudas de exclusión y resquebrajamiento del tejido social”, es decir por tratarse de
comunidades con un plus de conflictividad. En realidad los criterios en este ámbito, no han sido
claramente definidos, no hay acciones específicas para atenuar conflictos y el programa tampoco
cuenta con metas explícitas al respecto.
Pese a que las evidencias de campo indican que se trata de regiones conflictivas, los resultados
estadísticos no lo corroboran, pues sólo cuatro de cada diez beneficiarios admite la existencia de
conflictos en su comunidad. En realidad, en este caso las respuestas están sesgadas, pues la
mayoría de los entrevistados en la región chiapaneca de Las Cañadas respondió negativamente,
no por que así sea sino por desconfianza y temor a las consecuencias en cuanto al eventual retiro
de los apoyos gubernamentales. Y quienes, en esta zona, respondieron que sí, omitieron -quizá
por miedo- la mención de los motivos y manifestaciones de los conflictos. Esta desconfianza y
prevención en los entrevistados sesgan el resultado de la muestra; así solamente un 24% se refirió
a los conflictos por cuestiones agrarias, cuando es sabido que éstos son un motivo importante de
divisiones y enfrentamientos comunitarios particularmente en Chiapas y Oaxaca. Tampoco es
confiable la estadística sobre la existencia de grupos armados, pues solamente uno de cada diez
los mencionó; y menos de uno de cada tres dijo que había enfrentamientos violentos, lo que es
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48
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
poco creíble tratándose de zonas chiapanecas, oaxaqueñas y guerrerenses con presencia de
guerrillas y otros grupos civiles armados.
Con todo y los sesgos, algunos resultados sobre motivos de los conflictos resultan elocuentes y se
confirman en entrevistas y observaciones de campo. Así el 74% de los beneficiarios afirma que las
diferencias entre partidos políticos son la causa principal de tensiones comunitarias. Y ciertamente
en Guerrero, donde se ubica más de la mitad de los encuestados, las divisiones por este motivo
están generalizadas en la mayoría de localidades guerrerenses de la muestra, debido a que los
partidos de oposición al PRI -principalmente el PRD- ganaron las elecciones en más de la mitad de
los ayuntamientos en los últimos comicios municipales del 2001.
Esta situación sin duda influye en la operación del programa, pues hay poblados donde el residente
de la Coordinación y la presidencia municipal trabajan solamente con el sector de ciudadanos
alineados a un partido; en otros casos estas divisiones han provocado que se suspendan las
acciones del programa. Esto pesa también en las respuestas sobre la forma en que se han
manifestado las divisiones, como se advierte en el siguiente cuadro:
Manifestaciones del conflicto
Personas expulsadas de la comunidad
Personas que no cooperan en los trabajos
Personas excluidas de programas públicos
Enfrentamientos violentos
Existencia de grupos armados
Porcentaje
5.8
56.8
38.1
27.3
11.5
*Fuente: Encuesta RDS
Según esto en seis de cada diez casos un sector de la comunidad no coopera en los trabajos,
faenas y/o tequios comunitarios a causa de divisiones y conflictos; y en cuatro de cada diez las
rupturas se expresan en que hay personas excluidas de los programas públicos. Adicionalmente
sabemos que en comunidades divididas, los programas como el PRZAMI, no necesariamente
distienden o atenúan; y menos si las acciones de contacto con la población se realizan a través del
ayuntamiento. Así, en Guerrero buena parte de los residentes trabaja con presidentes municipales
perredistas, y en numerosas localidades hay sectores que no quiere participar. En Chiapas,
muchas personas vinculadas al EZLN se han autoexcluído de los programas públicos como una
forma de resistencia política; mientras que en algunos pueblos de Oaxaca el cacicazgo priísta ha
beneficiado con programas públicos a sus clientelas, marginando a grupos de población que no se
le someten.
La percepción sobre si las acciones del programa ayudan a atenuar conflictos, también resultan
elocuentes, pues la mitad opina que sí y la mitad que no, lo que indica que en este ámbito las
acciones del programa no son particularmente relevantes, pues ni profundizan, ni atenúan los
conflictos. Más adelante analizaremos las respuestas a otras preguntas que sugieren un impacto
todavía menor del PRZAMI en la remisión de la conflictividad.
Prioridades
La población entrevistada manifestó que en relación a los servicios básicos sus prioridades de
atención eran el agua potable y el drenaje, como se muestra en el siguiente cuadro:
Agua Potable
Alumbrado Público
Drenaje
Tiendas Rurales
Mercado
(instalaciones)
Molino
de
Nixtamal/tortillería
1er.
Lugar
44.1
7.5
28.0
5.4
8.1
4.3
Porcentajes
2º. Lugar
3er.
Lugar
7.3
4.6
20.7
10.8
29.3
17.5
12.4
11.8
17.7
19.1
6.7
9.4
4º. Lugar
2.4
3.7
6.7
11.0
9.9
5.1
*Fuente: Encuesta RDS.
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49
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
En cuanto a las carencias en comunicaciones, la necesidad de carreteras pavimentadas se dispara
seguida de lejos por la pavimentación de las calles.
Carretera pavimentada
Camino de terracería
1er.
Lugar
51.1
4.9
Camino de saca (brecha)
Pavimentación de calles
Puentes peatonales
Puentes vehiculares
Caseta telefónica
Correos y/o telégrafos
Transporte Público
Internet
3.5
19.6
3.8
4.0
3.5
4.0
2.4
2.4
Porcentaje
2º.
3er.
Lugar
Lugar
12.9
4.6
5.9
2.7
8.6
27.7
3.0
6.7
9.1
7.8
8.6
7.5
4º.
Lugar
3.5
2.4
4.8
12.4
9.1
7.8
14.8
10.8
8.9
7.0
4.0
5.1
5.6
5.4
6.7
9.4
7.3
7.5
*Fuente: Encuesta RDS
En lo tocante a servicios sociales básicos las prioridades están claramente en salud y educación:
Escuelas
Albergues para estudiantes
Talleres de capacitación para el
trabajo
Equipamiento escolar
Maestros
Hospitales, clínicas y/o centros de
salud
Doctores y enfermeras
Canchas o centros deportivos
1er. lugar
23.9
8.1
11.8
Porcentaje
2º lugar
3er.Lugar
9.4
10.8
12.6
10.8
17.7
16.7
4º.Lugar
5.1
6.5
8.3
6.5
2.4
30.1
8.1
9.1
12.1
10.5
10.8
7.5
11.0
9.9
5.1
12.9
2.2
22.8
5.1
8.9
6.2
7.5
6.5
*Fuente: Encuesta RDS
En cuanto a las necesidades relacionadas con la producción y comercialización agropecuaria, los
beneficiarios plantean las siguientes prioridades de atención:
Infraestructura productiva (sistemas de riego,
granjas pecuarias, etc.)
Apoyos en efectivo para la producción
Infraestructura para la transformación y
comercialización
(centros
de
acopio,
beneficios, envasadoras, etc.)
Crédito, servicios para ahorro, cambio de
cheques, de remesas, etc.
Maquinaría y/o equipo
Insumos para la producción (fertilizantes,
etc.)
1er Lugar
20.2
Porcentaje
2º. Lugar
3er. Lugar
17.2
7.5
4º. Lugar
5.9
45.4
11.6
16.7
7.3
9.7
10.2
2.2
8.6
9.9
18.5
7.5
5.9
4.3
5.9
14.8
15.6
15.1
19.9
7.8
9.4
*Fuente: Encuesta RDS
Resulta muy significativo que para dos de cada tres beneficiarios la primera y segunda prioridades
sean los apoyos en efectivo para la producción; que sólo uno de cada tres coloque en primero y
segundo lugares la infraestructura productiva; y que los servicios financieros, insumos, maquinaria
y equipo e infraestructura de comercio y transformación, tengan muy baja prioridad.
Instituto Maya
50
Informe Final de la Evaluación Externa
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Debiéramos esperar que una población campesina dedicada a actividades agropecuarias, (nueve
de cada diez beneficiarios), quisiera insumos, crédito, equipamiento, así como servicios de
infraestructura productiva, de procesamiento y de comercialización, todo para mejorar su actividad.
Sin embargo no es así. La necesidad que ponen por delante es el apoyo en efectivo para la
producción, que debe entenderse como recursos monetarios que con frecuencia se destinan al
consumo. Y es que para casi la mitad, los recursos de programas gubernamentales constituyen su
mayor fuente de subsistencia después del ingreso agrícola. Finalmente, resulta consistente con
todo lo anterior que en las recomendaciones nueve de cada diez propongan que el programa
fortalezca ese tipo de apoyos.
De esta manera los beneficiarios se nos muestran como microagricultores fuertemente deficitarios
cuya subsistencia depende en buena medida de subsidios gubernamentales. Característica de su
población objetivo que el programa debiera reconocer y tratar de remontar. No basta mejorar las
condiciones de la vivienda y la infraestructura, si no se construyen reales oportunidades
productivas. Y mientras no las haya, las expectativas de la los beneficiarios de programas públicos
se reducirán a demandar subsidios gubernamentales; apoyos recurrentes que en tanto no
contribuyan a desarrollar una actividad económica sostenible alimentan un pozo sin fondo.
Impactos
Habla bien del programa que ocho de cada diez beneficiarios opine que resolvió carencias muy
importantes y califique como buena y regular la calidad de las obras.
Calidad de las obras, servicios o proyectos
Todavía no
sabe
19.4%
Mala 4.6%
Regular 27.9%
Buena 48.1%
*Fuente: Encuesta RDS
En cuanto a la índole de las mejoras obtenidas gracias al programa, destaca notablemente la
salud, seguida por educación, alimentación y en menos proporción vivienda. Lo que sugiere que
los participantes perciben un impacto significativo en su calidad de vida.
Los beneficios en el ámbito del llamado capital social, son razonablemente buenos en organización
y participación, lo que habla bien de la operación a través de asambleas comunitarias y Consejos.
En cambio es desolador, aun que esperable, el que sólo un 5% haya mencionado la capacitación
técnica, que destaca como una de las mayores carencias del programa, sobre todo como
componente indispensable de la vertiente Oportunidades.
También era de esperarse que apenas un 10% haya mencionado la disminución de conflictos
como un beneficio del PRZAMI, lo que se confirma con las respuestas a la pregunta sobre lo que
les parecía mejor del programa, donde su capacidad de atenuar tensiones sólo fue puesta en
primero o segundo lugares por el 6% de los beneficiarios. Estos resultados obligan a matizar la
respuesta afirmativa de poco más del 50% a la pregunta directa de si el PRZAMI ayudaba a
resolver conflictos, pues cuando este beneficio se coloca junto a los demás adquiere su auténtica,
y mínima, relevancia.
Instituto Maya
51
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Beneficios o mejoras sociales que se obtuvieron o se obtendrán gracias a la obra o proyectos
50.0%
46.5%
45.0%
37.0%
40.0%
37.0%
28.6%
35.0%
27.5%
30.0%
26.9%
25.0%
20.0%
10.6%
15.0%
10.9%
4.8%
5.6%
10.0%
5.0%
0.0%
Salud
A lim entación
Educación
V ivienda
R ecreación y C apacitación Participación O rganización
deporte
Técnica
D ism inución
conflictos
sociales
O tro
*Fuente: Encuesta RDS
En cuanto a los beneficios económicos dos de cada tres percibe aumentos en la producción, la
mitad menciona aumento en los ingresos, aunque sólo uno de cada tres habla de que se generaron
más empleos, y apenas uno de cada cinco considera que se redujo la migración y la misma
proporción menciona que contribuyo al mejor manejo de los recursos naturales.
No se podía esperar que a las primeras de cambio el PRZAMI impactara significativamente el
éxodo poblacional. Pero si es preocupante la baja percepción sobre su impacto en el manejo de los
recursos naturales, que asociada a que sólo dos de cada diez mencionó beneficios en capacitación
y asesoría técnica, sugiere la existencia de una notable debilidad en lo tocante al necesario y
urgente cambio de los patrones productivos.
¿Qué beneficios o mejoras se obtuvieron o se obtendrán en el futuro gracias a la obra o
al proyecto?
70.0%
63.7%
60.0%
51.3%
50.0%
40.0%
31.0%
21.2%
30.0%
16.8%
20.0%
10.0%
0.0%
Más y mejor
producción
Aumento ingreso
familiar
Aumento del
empleo
Disminución de
migración
Mejor manejo
recursos
naturales
*Fuente: Encuesta RDS
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52
Informe Final de la Evaluación Externa
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Reducción de carencias por las acciones del programa
Hasta aquí, hemos presentado la percepción que los beneficiarios tienen de sus carencias y
prioridades, así como su valoración general de los beneficios que les trajo el PRZAMI. Nos
ocuparemos ahora del impacto específico de las diferentes obras y acciones del programa sobre
las necesidades y prioridades de diferentes sectores de la población atendida.
Interesa aquí, saber si gracias al PRZAMI las distintas clases de carencias de la población
beneficiada disminuyeron a resultas de los distintos tipos de obras del programa, y en que
proporción lo hicieron. Para esto intentaremos un análisis segmentado de los beneficiarios según el
tipo de obra que recibieron, pues al evaluar globalmente el conjunto de los impactos, las
diferencias por vertiente programática y tipo de acción se diluyen.
El primer paso fue establecer el peso y prioridad que en los destinatarios de un determinado tipo de
obra siguen teniendo las carencias en ese mismo rubro (por ejemplo: a cuantos de los beneficiarios
de obras de agua potable les sigue faltando ese servicio), para después comparar esas cifras con
las del conjunto de los beneficiarios del programa, que funcionan así como testigos. El resultado de
los cruces nos deberá mostrar como, quienes fueron destinatarios (por ejemplo: en las
comunidades donde hubo obras de agua potable, la necesidad y prioridad de este servicio debe
ser menor que en el conjunto de las comunidades atendidas).
Podría pensarse que es una obviedad, pues donde se atendió una determinada carencia esta
debió desaparecer. Sin embargo no es así, en primer lugar porque la mayor parte de las obras
estaban inconclusas cuando se aplicó la encuesta, en segundo lugar porque cierto tipo de
necesidades demandan apoyos recurrentes, de modo que no por haber sido atendidas
desaparecieron.
En el siguiente cuadro vemos en que proporción disminuyeron los diferentes tipos de carencias en
servicios básicos, en la población que fue atendida por el programa en cada uno de esos rubros, y
en comparación con el conjunto de los beneficiarios.
Tipos de carencias atendidas
Beneficiarios de esa
por el programa en el ámbito de
atención que siguen
los servicios básicos
teniendo dicha carencia (%)
Proporción del total de
beneficiarios que tienen
dicha carencia(%)
Agua Potable
36.7
59.9
Alumbrado público
28.6
52.7
Drenaje
37.8
87.4
Tiendas Rurales
38.1
58.3
Mercado
33.3
82.8
Nixtamal/Tortillería
18.8
49.5
*Fuente: Encuesta RDS
El que en todos los casos el grupo atendido por el programa en un determinado rubro muestre un
nivel menor de carencia en ese concepto, indica que hay consistencia en los resultados. Indica
igualmente que cuando el programa atendió una determinada carencia esta disminuyó
sensiblemente en el sector atendido. Sugiere, también, que aunque disminuidas las carencias
persisten, lo que en este caso se explica porque la mayor parte de las obras de infraestructura no
se habían terminado, y podemos suponer que en cuanto entren en operación la necesidad de estos
servicios en las comunidades beneficiadas se reducirá dramáticamente.
Instituto Maya
53
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
En el siguiente cuadro se muestra la disminución de diferentes carencias entre los beneficiarios de
acciones de la vertiente Capacidades, en relación con el conjunto de los beneficiarios.
Tipos de carencias atendidas por
el programa en la vertiente de
capacidades
Escuelas
Albergues para estudiantes
Talleres de capacitación para
el trabajo
Equipamiento Escolar
Maestros
Hospitales, clínicas y centros
de salud
Canchas o centros deportivos
Beneficiarios de esa
atención que siguen
teniendo dicha carencia(%)
Proporción del total de
beneficiarios que tiene
dicha carencia(%)
62.1
11.1
61.8
66.1
73.7
85.6
65.5
78.6
70.7
57.7
38.5
66.9
31.6
61.8
*Fuente: Encuesta RDS
También aquí es consistente la disminución de las carencias específicas en poblaciones
específicas, como resultado del programa. Hay sólo dos excepciones: la necesidad de escuelas no
es menor donde el programa invirtió en su construcción y la necesidad de maestros es mayor ahí
que en el conjunto de las comunidades de beneficiarios, lo que se explica porque una escuela no
siempre satisface íntegramente las necesidades educativas, y porque habiendo escuelas
construidas por el programa la necesidad de maestros aumenta y no disminuye.
Tipo de carencias en comunicaciones
atendidas por el programa
Carretera pavimentada
Camino de terracería
Pavimentación de las calles
Puentes peatonales
Transporte público
Internet
Beneficiarios de esa
atención que siguen
teniendo dicha carencia %
Proporción del total de
beneficiarios que tiene dicha
carencia %
41.9
20
81.8
44.4
40
37.5
80.6
29.8
82.3
47.6
51.1
60.5
*Fuente: Encuesta RDS
El mismo comportamiento muestran las carencias en el renglón comunicaciones, siendo más clara
la diferencia porcentual en rubros de si o no, como la carretera pavimentada, y menos claro en
otros donde por lo general las obras sólo alivian parcialmente la carencia, como pavimentación de
algunas calles construcción de algunos puentes, etc.
Beneficiarios de esa atención
que siguen considerando
prioritario atenderla %
Proporción del total de beneficiarios que
considera prioritario atender dicha
carencia %
Infraestructura productiva (sistemas de
riego, granjas pecuarias, etc.)
76.2
50
Apoyos en efectivo para la producción
81.8
74
50
38
61.5
42
72.1
51
Tipo de carencias en la producción atendidas
por el programa
Infraestructura para la transformación y
comercialización (centros de acopio,
beneficios, envasadoras, etc.)
Maquinaria y/o equipo
Insumos para la producción
(fertilizantes, etc.)
En contraste con el comportamiento de las necesidades en infraestructura básica y social, que
disminuyen en la medida en que son atendidas por el programa, las necesidades en el rubro de
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54
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
producción son mayores entre quienes fueron atendidos que entre quienes no lo fueron. Esto es
totalmente consistente, y se explica porque ha diferencia de los servicios del tipo si o no, como
carreteras pavimentadas, agua potable o electrificación, las necesidades productivas difícilmente
se satisfacen por completo mediante una acción, las que se refieren a infraestructura y maquinaria,
y son recurrentes y anuales las que se refieren a insumos y apoyos en efectivo.
No sorprende entonces, que quienes recibieron apoyos del programa para la producción le den
mayor prioridad a seguirlos recibiendo que el resto, pues al percatarse que es posible obtener del
Estado tal apoyo, aumenta la prioridad que se le asigna.
No es sorprendente, pero es preocupante, pues sugiere fuertemente que mientras que en las
vertientes de Capital Físico y Creación de Capacidades las necesidades disminuyen conforme se
las atiende y pueden llegar a minimizarse, en la vertiente de Creación de Oportunidades, las
necesidades pueden aumentar en la medida en que se las atiende, transformándose en una
demanda recurrente e insaciable.
Pensamos que esto ya sucede en Chiapas, donde los beneficiarios de pequeños apoyos para la
producción tradicional, esperan seguir recibiendo ese recurso año tras año, y se sentirían
defraudados si se les sacara del padrón.
La producción en zonas marginadas no es un pozo sin fondo y la recurrencia de las demandas de
apoyo en ese rubro no es inevitable. Cuando el círculo vicioso se presenta tenemos un claro
síntoma de que el proyecto productivo que se está apoyando no es económicamente sustentable;
de modo que el remedio está en impulsar propuestas alternativas que después de un impulso
inicial subsidiado puedan marchar solas.
No será fácil. Sin embargo es inevitable que los programas de combate a la pobreza mediante el
desarrollo regional se comprometan con esa búsqueda, de otra manera el término sustentable no
será más que una palabra de moda.
Recomendaciones y propuestas de los beneficiarios
Hasta aquí hemos analizado la satisfacción y los impactos generales y particulares del Programa,
nos resta documentar las recomendaciones que hicieron los entrevistados en la encuesta.
Ocho de cada diez beneficiarios opina que los programas regionales tendrían mayor impacto si se
complementaran más unos con otros. Lo que enfatiza la necesidad de fortalecer la coordinación
intra e interinstitucional de modo que no se dispersen recursos en acciones aisladas.
Cómo son las obras y proyectos de la Coordinación
Buenas por
si mismas
22.4
77.6
Se necesitan
otras para
ser buenas
*Fuente: Encuesta RDS
Instituto Maya
55
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Como puede apreciarse en la gráfica siguiente la mayoría de los beneficiarios le atribuye la mayor
responsabilidad al lado gubernamental, pues piensa que un mayor compromiso y coordinación de
las instancias públicas mejoraría el Programa. La vertiente social también tiene responsabilidad,
aunque menor, pues la organización de la comunidad ocupa el tercer lugar. En cambio a los
estudios planes y Consejos se les asigna una menor importancia. Lo que se explica, quizá, porque
en Oaxaca y Guerrero estos instrumentos y espacios aun están por construirse. Sin embargo la
escasa relevancia que los beneficiarios le dan a estos aspectos hace pensar que la Coordinación
debiera difundir las lecciones que se desprenden al respecto del Programa para el Desarrollo
Integral y Sustentable de la Selva.
Para que se hagan más obras y proyectos se necesita
77.4 %
80.0%
6 3 .8 %
70.0%
54 .0 %
60.0%
4 7.7%
50.0%
3 9 .8 %
3 5.7%
40.0%
30.0%
20.0%
4 .1%
10.0%
0.0%
M ayor
M ayor
O rganización de
Estudios
com prom iso del coordinación
la com unidad
participativos
gobierno
entre Secretarías
sobre problem as
y gobiernos
y necesidades de
la com unidad
Plan de
desarrollo
U n C onsejo
donde participen
todos los
interesados en el
desarrollo
O tro
*Fuente: Encuesta RDS
Señale lo que le parece mejor de las obras y proyectos de la Coordinación de Microregiones
60.0%
57.8%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
12.4%
12.4%
11.8%
10.0%
5.9%
1.6%
15.9%
12.9%
12.9%
9.9%
3.5%
6.7%
5.6%
3.5%
1.9%
7.8%
5.4%
1.1%
6.2%
2.4% 1.3%
0.8%
0.5%
0.0%
Ayuda al
Ayuda a aumentar Mejora el ingreso
desarrollo de las
y mejorar la
y el empleo de las
familias y de la
producción
familias
comunidad
Prioridad 1
Capacita
Fomenta la
Ayuda a reducir
organización y la los conflictos
participación
social
Prioridad 2
Otras
Nada
Prioridad 3
*Fuente: Encuesta RDS
Instituto Maya
56
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
¿Qué esperan los beneficiarios del PRZAMI?
Ya hemos mencionado que nueve de cada diez ponen en primero y segundo lugares de sus
expectativas el que aumenten los recursos del programa, principalmente los apoyos en efectivo. La
continuidad de las acciones es la primera y segunda prioridad para una tercera parte de los
entrevistados, y sólo uno de cada cinco pone por delante la capacitación y asesoría técnicas.
Estas expectativas sugieren que los beneficiarios no vislumbran que del Programa surja una
actividad sostenible bajo la forma de proyectos productivos que en un lapso mayor o menor
hicieran innecesarias las intervenciones gubernamentales sustantivas. Todo lo contrario; esperan
que el Programa continúe, incremente sus recursos y dé más y mayores apoyos en efectivo.
Esperanza razonable y comprensible, pues por el momento nada hay en el PRZAMI que les
permita avizorar un cambio de patrones productivos que hiciera remitir la pobreza y la marginación
de manera sustentable. Se trata, sin embargo, de una esperanza infundada, pues si las
responsabilidades del estado con el desarrollo son permanentes, incluyendo subsidios a las
actividades socialmente necesarias, los programas de combate regional a la pobreza y la exclusión
son por naturaleza transitorios, pues se encaminan a propiciar el despegue autosostenido de los
ahora marginados
¿Qué sugiere para mejorar estas obras y acciones de las obras y proyectos de la Coord. de Microregiones
100.0%
89.0%
90.0%
80.0%
74.5%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
26.3%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
14.0%
16.1%
7.3%
4.0%
M ás recurso s
12.6%
12.4%
10.8%
7.0%
3.0%
2.7%
C o ntinuid ad
P laneación
P articip ación
so cial
P rio rid ad 1
10.2%
1.3%
C o o rd inación
G ub ernam ental
P rio rid ad 2
14.8%
14.8%
4.6%
A seso ría
técnica y
cap acitación
4.0%
1.6% 3.0%
R eco no cim iento
a las
o rg anizacio nes
so ciales co m o
interlo cuto ras y
g esto ras d el
p ro yecto
6.5%
3.2%
6.7%
1.1%
1.1%
0.8%
M ejo rar la
calid ad d e lo s
b ienes y
servicio s
P rio rid ad 3
*Fuente: Encuesta RDS
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57
O tra
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
ANÁLISIS DEL PROCESO DE EVALUACIÓN
Análisis del enfoque de evaluación: líneas y recomendaciones metodológicas.
La situación de las regiones marginadas del campo en México que continúan en condiciones de
gravísima miseria, requieren de especiales esfuerzos del gobierno y la sociedad por aplicar
políticas publicas que logren efectivamente una transformación importante que permita que su
población se incorpore a los beneficios de la modernidad y el desarrollo. Un elemento fundamental
para lograr contar con políticas publicas que sean realmente efectivas en transformar esas
condiciones de pobreza y marginación de las regiones periféricas de la sociedad rural, es el
ejercicio sistemático de procesos de evaluación de los programas aplicados que permitan conocer
las formas y grados en los que estas impactan la realidad de las regiones, y generar a partir de ello
las recomendaciones necesarias para reformar los programas a fin de que logren mejores y
mayores impactos.
Por ello resulta un avance muy importante que desde hace algunos años se haya establecido en el
Presupuesto de Egresos de la Federación la obligatoriedad de evaluar diversos programas entre
los que se encuentran los de atención a las zonas marginadas. Esta disposición ha permitido iniciar
la construcción de una cultura de evaluación de las políticas públicas que con seguridad traerá
importantes beneficios a la operación gubernamental, especialmente en aspectos tan complicados
y difíciles como el de la política social.
Sin embargo, el enfoque que ha prevalecido en los procesos de evaluación, consiste en realizar
este ejercicio tomando en cuenta los programas individuales de las dependencias; es decir, ha sido
un enfoque de evaluación desde cada uno de los programas lo que ha reproducido en el campo de
la evaluación, los defectos y vicios que la estructura de los programas tienen en el aspecto de
diseño y operación.
En el presente apartado se presentan algunas reflexiones metodológicas y de enfoque acerca del
proceso de evaluación del PRZAMI y se sugieren algunas propuestas para mejorarlo.
Las deficiencias del enfoque de evaluación por programa.
Una de las principales deficiencias de los programas que operan en las regiones marginadas es
precisamente su grave descoordinación. Así, no existe sinergia entre ellos, operan con lógicas
diferentes y eso disminuye fuertemente sus posibilidades de lograr impactos significativos. La
situación que ha predominado y que no ha sido cambiada por los programas de esta
administración es que existen una gran cantidad de programas dirigidos hacia la misma población y
las mismas regiones, de diferentes dependencias, que actúan de manera descoordinada y que
hacen muy poco eficaz la acción gubernamental.
En este marco de desarticulación institucional, el ejercicio de evaluación programa por programa
reproduce esa estructura y hace también menos eficaz el proceso evaluatorio, ya que atrapada
dentro de la lógica de cada programa, la evaluación pierde la posibilidad de enfocarse hacia la
totalidad del fenómeno y así entender los impactos en las raíces de los problemas que persiguen
enfrentar los programas. Este enfoque tiene importantes consecuencias en los aspectos
metodológicos. El proceso de evaluación requiere de mecanismos para contar con información
tanto de las características de los programas como de los problemas que estos pretender
enfrentar. En el caso de las condiciones de bienestar de la población de las Micro regiones, las
fuentes de información estadística (el Censo de Población y Vivienda, por ejemplo) constituyen
importantes instrumentos que sin embargo tienen la desventaja de corresponder a lapsos
demasiado grandes que impiden hacer una critica de los programas año con año. Por ello el uso de
otras fuentes de información además de las estadísticas es forzoso.
Instituto Maya
58
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
La realización de encuestas es por ello un recurso de gran utilidad, además por supuesto de otras
fuentes directas e indirectas como la bibliografía, los documentos, los mapas, las bases de datos
con información acerca del programa, las entrevistas a actores clave, las observaciones y
muestreos de campo, el uso de sensores remotos (fotos aéreas e imágenes de satélite), entre
otras. Sin embargo, la encuesta constituye una herramienta fundamental ya que permite obtener
información actualizada de gran utilidad que se puede correlacionar con la estadística y otras
fuentes.
Cuando se realiza una evaluación desde el enfoque de programas el diseño y la aplicación de las
encuestas se enfrentan a una seria limitación. Visto desde un programa en lo individual, el universo
definido para la aplicación de las encuestas es el total de los beneficiarios, del que es necesario
seleccionar una muestra representativa para encontrar una base estadística para hacer
conclusiones e inferencias. Sin embargo, el conjunto de beneficiarios por lo común (es el caso del
PRZAMI) constituye tan solo una parte, a veces pequeña, del universo de la población objetivo,
que es la que se quiere impactar. Así, la muestra seleccionada, consiste también en una parte del
universo de los beneficiarios. Esto significa que si bien es posible hacer inferencias sobre la base
de la muestra, acerca de las características de la población de beneficiarios, no es posible hacerlo
acerca de la población objetivo en su totalidad. Por ello desde este enfoque, si bien se puede
conocer aspectos fundamentales de la operación de los programas y de las características de los
beneficiarios, se dificulta la determinación de los efectos del programa sobre la totalidad de la
población objetivo.
Población Objetivo
Beneficiarios de otros
Programas o del mismo
en otros años
Beneficiarios
de programa1
en el año 1
Muestra de beneficiarios
Otro problema es el del seguimiento de los problemas en el largo plazo, ya los beneficiarios del
programa no necesariamente son los mismos cada año, por lo que la comparación de los
resultados de una encuesta aplicada a una muestra en un año, no son comparables con los
obtenidos de otra muestra de los beneficiarios en el año siguiente, dado que los universos en
ambos casos son diferentes.
En algunos estudios de evaluación se ha sugerido la utilización de un diseño de muestra que
contemple por un lado en un tratamiento, a los beneficiarios y por otro a los no beneficiarios, con el
propósito de poder hacer comparaciones entre ambos grupos y concluir así acerca de los impactos
de los programas. Es lo que se ha denominado análisis cuasi experimental ya que se acerca al
análisis metodológico de los experimentos en las ciencias biológicas.
Instituto Maya
59
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Este enfoque sin embargo, se enfrenta a dos dificultades. Cuando el total de beneficiarios (como es
el caso del PRZAMI) es mucho más chico y con menos varianza que el universo de la población
objetivo, el problema de contar con submuestras representativas de beneficiarios y no
beneficiarios, se convierte en un problema similar al de obtener una muestra de todo la población
objetivo. Por otro lado existe un problema de carácter ético ya que un diseño así supone la
existencia siempre de una parte de la población que no es beneficiaria, y sería muy incorrecto
mantener para siempre a algunos sin posibilidades de obtener apoyo de los programas sociales
solo para mantener coherente un esquema metodológico. En otras palabras, estamos tratando con
seres humano y no con ratoncitos, por lo que un esquema así es completamente impropio.
Por ello es que lo mejor sería modificar estructuralmente el enfoque de la evaluación y en lugar de
hacerlo programa por programa, se debería hacer en función del problema que se quiere atender,
es decir desde el punto de vista de la totalidad de la población objetivo o sea, de la población total
de las regiones marginadas. El problema para esto es que por lo general en el esquema por
programa, los recursos económicos con que se cuenta para la evaluación están relacionados con
el tamaño del programa que se evalúa, de tal suerte que el costo que significa desarrollar una
metodología que pretenda hacer un seguimiento de las condiciones en las que se encuentran la
totalidad de los habitantes de la población objetivo, resulta mayor que los recursos disponibles para
cada programa en particular. Aunque no es así si se considera los recursos de todos los programas
que atienden esa misma población objetivo.
Es por ello que se propone cambiar radicalmente el esquema de evaluación para usar un enfoque
que pretenda llevar un seguimiento de las condiciones del total de la población de las micro
regiones, en el marco del cual se analice el impacto que tiene cada uno de los programas y no al
revés. Uno de los problemas metodológicos fundamentales para hacer esto, estriba en la
posibilidad de hacer una encuesta que permita hacer inferencias acerca de la situación productiva,
socioeconómica y ambiental de la totalidad de la población de las regiones marginadas. Esto
significa contar con una muestra bastante mayor que la usada en estudios como el presente, lo que
significa mayores costos, pero que si se suman los recursos asignados a los diferentes programas
de la Estrategia de Micro regiones, se tienen suficientes para lograr resolver el reto.
De hecho lo que se haría es pasar de la evaluación de los programas a hacer la evaluación de la
estrategia. Esto significa llevar un verdadero monitoreo de la evolución de las condiciones de las
Micro regiones, que permitiría entonces sí, analizar la eficacia y pertinencia de los diferentes
programas y de la estrategia como un todo.
La importancia y complejidad del PRZAMI, en donde están involucrados diversidad de problemas y
de actores sociales, requieren de un mecanismo de monitoreo y evaluación de los impactos de los
mismos sobre la base de indicadores de desarrollo sustentable, es decir, de crecimiento
económico, de bienestar social y de conservación ambiental.
En virtud de lo anterior, es necesario realizar un esfuerzo de monitoreo y evaluación de las
acciones de Programa políticas sobre la base de una definición acerca
1. Cuál es la situación que las micro regiones donde actúa el programa en la actualidad. (la
línea de base)
2. Cuáles son los indicadores del impacto a lograr en los siguientes años, cuál se pretende
alcanzar en el largo plazo (25 años), fin de saber cuál es el ritmo de cambio que deben
lograr los indicadores de impacto anualmente para alcanzar las metas de mediano y largo
plazos en la perspectiva de conseguir los cambios deseados.
Por lo expuesto, valorar los impactos y beneficios del Programa supone partir de un mínimo
diagnóstico de las condiciones de vida y de la situación socioeconómica de la población objetivo y
contar con metas de impacto. Respecto a lo primero el PRZAMI no se apoyó en un diagnóstico del
estado de cosas previo a su arranque, sino únicamente en los criterios de marginación de INEGI y
Conapo; respecto a las metas de impacto, el Programa simplemente no las definió.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
La evaluación y las metas de impacto.
Otro problema serio al que se enfrenta el proceso evaluatorio es el asunto de la ausencia o
inexactitud de las metas de impacto en los programas. En el caso de PRZAMI, el programa
establece con toda claridad un objetivo general que está muy bien planteado, sin embargo, no
existe una traducción de este objetivo general a objetivos particulares claros a partir de los cuales
se puedan establecer con precisión metas de impacto. Las metas de impacto son la traducción de
los objetivos del programa a indicadores que puedan ser medidos y que sirvan para dar cuenta del
grado o magnitud en el que se han cumplido estos objetivos. Si los programas no establecen con
claridad objetivos particulares y metas de impacto, el proceso de evaluación se hace muy difícil ya
que no existe manera de ligar con claridad las metas de desempeño logradas por las acciones y
proyectos en particular con los objetivos generales. Existe un vacío entre los objetivos generales,
que no definen metas de impacto y las metas establecidas para la ejecución anual del programa,
las cuales están definidas de manera también sumamente imprecisas (a través de número de
proyectos).
Además de estar atrapado en el esquema por programa individual, el proceso de evaluación se
enfrenta también a este problema de falta de definición clara de metas de todo tipo, lo que es un
grave defecto de las políticas públicas en general en México. El uso del enfoque propuesto que
aborda la evaluación a partir del problema a atacar, es decir de la población objetivo de las Micro
regiones, requiere también de la definición de los indicadores a partir de los cuales se deben hacer
el proceso de monitoreo. Esos indicadores deben corresponder estrechamente a las metas de
impacto de los programas para que así se logre una completa coherencia.
Si el objetivo es el de impulsar un desarrollo integral y sustentable de las Micro regiones, entonces
es necesario definir que indicadores van a expresar este objetivo para que el proceso de
monitoreo les de seguimiento y así se pueda evaluar que tanto nos estamos acercando a ese
objetivo.
El análisis de la base de datos de cierre de ejercicio del PRZAMI nos muestra que el problema es
todavía más complejo, porque existe un completo desorden e incoherencia en la definición de los
proyectos y las acciones, así como su clasificación en programas y subprogramas y lo que es más
importante aun, en la definición de las unidades de medida de sus metas de desempeño. Todo
esto significa obstáculos y dificultades para el proceso de evaluación y por lo tanto para consolidar
en estas zonas un verdadero proceso de planeación.
Hacia una evaluación participativa
Otro asunto importante de comentar de los esquemas de evaluación es la limitación que tienen a
su carácter participativo. Si se piensa a la evaluación no solo como una actividad independiente,
sino como un aspecto que debe estar integrado y formar parte de un proceso general de
planeación, y si se considera que para que exista mayor efectividad e impactos de las políticas
públicas en las Micro regiones éstas deben tener un carácter fuertemente participativo y
descentralizado, entonces es necesario también que la evaluación sea conocida por los actores
regionales y exista un real involucramiento de las comunidades, las organizaciones, los técnicos
del campo, los municipios y los estados, en la reflexión que se desprende de todo proceso
evaluatorio. Por ello sería muy importante también que en la metodología de evaluación se
considerara de manera más intensa la participación de todos estos actores, tanto en su desarrollo,
como en su difusión, conocimiento y discusión finales.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1.- La marginación, pobreza y conflictos que programas como el PRZAMI deben revertir, son
realidades progresivas y mortales. Alarma que el 83% de los encuestados diga que en los últimos
tres años su situación económica se ha mantenido igual o ha empeorado, y que de estos el 27%
diga que de plano empeoró, mientras que sólo el 17% considera que ha mejorado. Y estamos
hablando de beneficiarios del Programa, que cuando menos durante el 2002 recibieron algún
apoyo. Si a esto sumamos las evidencias de creciente migración en todas las zonas visitadas y
agregamos que según la encuesta la enorme mayoría de los entrevistados vive de la combinación
de agricultura y subsidios y que alrededor de la mitad lo que quiere del gobierno son más apoyos
en efectivo, tendremos un somero panorama de la dramática crisis del futuro que enfrentan
muchísimos mexicanos. La pérdida de rentabilidad de casi todos los cultivos campesinos y la falta
de opciones productivas viables que la gente conozca, están llevando a los campesinos a no
preocuparse por obtener recursos que le permitan producir más, sino por obtener dinero a cambio
de seguir produciendo rudimentariamente. Remontar eso requiere mucho más que pequeños
apoyos productivos dentro de una estrecha y gastada gama de opciones. Revertir la situación
requiere de virajes macroeconómicos y rectificaciones mayores en las políticas agrarias, pero
requiere también proyectos regionales estratégicos e integrales que ni Micro regiones ni el PRZAMI
tienen contemplados. Quizá esto no compete tanto a la SEDESOL como a la SAGARPA, y en lo
ambiental a la SEMARNAT, y precisamente por eso es indispensable una real y efectiva
coordinación interinstitucional. De otra manera se seguirá administrando la pobreza, en espera de
que la migración resuelva el problema o por lo menos lo cambie de lugar.
2. La estrategia de focalización en Micro regiones y la doble focalización en zonas de alta
marginalidad e indígenas conflictivas o con síntomas de resquebrajamiento del tejido social, parece
pertinente dadas las carencias excepcionales que ahí existen. Sin embargo puede resultar poco
efectiva en su pretensión de contrarrestar los efectos de la pobreza si este esfuerzo no es parte de
un cambio estructural inducido por las políticas públicas de Crecimiento con Calidad tendiente a
modificar los mecanismos de exclusión macroeconómicos y macrosociales. Mudanza que
erradique las causas que reproducen la pobreza y marginación en estas zonas. La SEDESOL,
junto con la Secretaría de Salud y la de Educación, pueden crear capacidades; la creación de
oportunidades depende sustantivamente de otros ámbitos de la administración pública.
3. Pese a que el PND y el PNDS enfatizan la necesidad de propiciar mediante una estrecha
coordinación interinstitucional el desarrollo integral en las regiones rurales de alta marginación y
extrema pobreza, la existencia para el mismo universo de beneficiarios de múltiples programas de
Desarrollo Social y Humano con objetivos y metas semejantes, sugiere que en la práctica no hay
una política pública integral ni integradora y que se mantiene e intensifica la dispersión
programática, lo que trabaja contra la eficiencia y dificulta el acceso a los programas por parte de la
población objetivo. Entonces, concentrar o unificar programas que tienen objetivos, metas y
normatividades semejantes, coadyuvaría a eliminar duplicidades, aumentar la eficiencia y facilitaría
el acceso a los potenciales beneficiarios.
4. El PND y en el PNDS plantean articular el desarrollo económico y el social, coordinando sin
subordinación la acción de las dependencias avocadas al Desarrollo Social y Humano con las que
se proponen el Crecimiento con Calidad. Un referente jurídico de esta convergencia virtuosa es la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable que contempla holísticamente aspectos económicos, sociales
y ambientales; así como modalidades e instancias de participación social: consejos estatales,
distritales y municipales. Esta no es -como parecen suponer algunos- la Ley de la SAGARPA, sino
el marco legal del desarrollo rural sustentable y por tanto del desenvolvimiento de las Micro
regiones marginadas en general, así como de aquellas que además son indígenas y conflictivas.
Sin embargo la estrategia de desarrollo integral con énfasis en lo social, que es responsabilidad de
la SEDESOL, no hace referencia alguna a dicho ordenamiento. Esta omisión y las sistemáticas
referencias por parte de funcionarios a que los proyectos productivos y en general la vertiente rural
de Oportunidades, es incumbencia de la SAGARPA, secretaría que sin embargo no se involucra
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estrechamente en las Micro regiones, hace pensar que el Convenio de Colaboración de San
Bartolo Tototepec, está teniendo menos resultados aún que el convenio equivalente que durante el
sexenio pasado dio sustento al programa de Regiones Prioritarias. Mientras se mantenga la idea
de que una cosa es promover el desarrollo social y otra propiciar el desarrollo económico y en tanto
se reproduzca la balcanización y feudalismo institucionales, el desarrollo integral previsto en el
PND y el PNDS será una entelequia.
5. La regionalización no es tarea fácil, sobre todo cuando se trata de delimitar territorios con
criterios multidimensionales. Sin embargo para los fines prácticos de la administración pública es
preferible una zonificación única, así sea convencional y deficiente, que la multiplicación ámbitos
traslapados. En esta perspectiva cuesta entender la racionalidad espacial de las Micro regiones:
espacios que no coinciden con los municipios, aunque se basen en ellos; que no corresponden a
las regiones que las entidades federativas emplean para la planeación; que no coinciden con los
Distritos que según la nueva Ley de Desarrollo Rural Sustentable deben ser ámbitos privilegiados
de gestión territorial; y que no corresponden tampoco con las Regiones Prioritarias, donde hasta
hace poco más de dos años se concentraba el combate a la pobreza a través de una coordinación
interinstitucional semejante a la de las Micro regiones. Pensamos que los afanes
sobrerregionalizadores responden a la balcanización del estado por niveles y del ejecutivo federal
por secretarías, pero en todo caso resulta indeseable. En lo tocante a las Micro regiones el
problema mayor no está en que su delimitación no coincida con las de otros territorios, sino en que
tampoco comparten ámbitos de gestión con otros actores institucionales, y en particular aquellos
definidos por ley, como los Distritos de Desarrollo Rural, pues aun admitiendo que las fronteras de
la marginalidad no tienen que coincidir con las de los Distritos, nada impide que en sus Consejos
se gestione el desarrollo de estas zonas, con la ventaja de poder aprovechar las ventajas de su
articulación con los ámbitos menos deprimidos del mismo Distrito.
6. La orientación de dotar de servicios básicos a ciertos poblados transformándolos en Centros
Estratégicos Comunitarios y las once banderas como forma de medir las metas, resulta adecuada
para la infraestructura social y productiva que puede concentrarse en ciertas localidades y ser
utilizada por los habitantes del entorno. El riesgo es que en el afán de cumplir metas lucidoras
plantando banderas se minimice la dotación dispersa pero necesaria de servicios como agua
potable, energía eléctrica, que debieran existir también en los parajes y rancherías más pequeños.
Pero si para crear capacidades pueden funcionar los CEC, no son tan útiles en la tarea de crear
oportunidades. Dado que en las Micro regiones marginadas predomina la producción agropecuaria
y forestal, es claro que los servicios técnicos, financieros, comerciales y agroindustriales que
puedan establecerse en los centros estratégicos no tendrán efectos de arrastre sobre la economía
de la zona si no se actúa también y al mismo tiempo sobre el conjunto del territorio, a través de
diagnósticos integrales y planes de manejo que permitan aprovechar de manera sostenible los
recursos naturales. Los sectores secundario y terciario de la economía son más eficientes
concentrados, mientras que la actividad primaria es dispersa por naturaleza. Entonces los CEC no
pueden ser más que uno de los dos pies del desarrollo micro regional, el otro es el
aprovechamiento integral y en extensión del conjunto de los recursos naturales y humanos
disponible en la zona.
7. Con la desintegración de la Redesol, una secretaría que arrancó con mucho trabajo de campo
en los últimos años había reducido su presencia en las regiones y con ello su capacidad operativa.
Situación preocupante si se considera que la marginación se agrava, contrarrestarla es cada vez
más prioritario y la SEDESOL es responsable de coordinar la estrategia de Micro regiones y la
extensa coordinación interinstitucional formalizada en febrero del año pasado cuyo cometido es el
combate a la pobreza. En esta tesitura es loable que la Coordinación de Micro regiones cuente
desde julio del 2002 con una estructura de operadores, ubicados en las comunidades y articulados
en una Red de Residentes. En Chiapas ya existía un equipo así, y ahora se extiende al resto de las
entidades federativas, entre ellas Oaxaca y Guerrero, estados que atiende el PRZAMI. En pocos
meses los operadores de campo han cobrado más presencia que las delegaciones ubicadas en las
capitales de los estados, y si evitan los vicios clientelares, la corrupción y el burocratismo que en el
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
pasado impregnaron a los servidores públicos y en particular a la burocracia de contacto, la Red de
Residentes puede introducir una verdadera revolución operativa en la secretaría.
8. Para que la incrementada presencia operativa del PRZAMI en las comunidades constituya una
verdadera mutación cualitativa, es necesario que junto con el perfil de los servidores públicos de
contacto cambien su misión y su estilo. Los residentes no tienen como tarea principal ejercer los
recursos asignados al programa y cumplir las metas financieras y físicas, su función sustantiva
debiera ser, primero, coadyuvar con los esfuerzos de la población marginada por identificar sus
problemas y diseñar alternativas integrales, estratégicas y sustentables; para después
acompañarlos en la gestión de los recursos -propios e institucionales- necesarios para empezar a
operar los cambios planeados. Este supone esfuerzos de investigación y de capacitación de los
beneficiarios, que hoy no están previstos ni presupuestados en el programa; y también un trabajo
de formación del propio personal de la secretaría, que algunos están demandando y debiera
asumirse seriamente en el presente ejercicio.
9. El verdadero federalismo y la coordinación virtuosa de los tres niveles de gobierno es tarea en
gran medida pendiente, que por cierto hay que repensar cuando el pluripartidismo introduce
nuevos actores en el juego. Sin embargo algo que no ha cambiado es la minusvalía del gobierno
local en su expresión municipal, pues por lo general la concertación sólo llega hasta el
COPLADES, donde federación y gobierno estatal se ponen de acuerdo en ausencia de las
comunas. Esta práctica, siempre indebida, es del todo improcedente cuando se trata de promover
el desarrollo en Micro regiones deprimidas, acción inconcebible sin la protagónica incorporación de
actores locales y en particular del gobierno municipal. Sin embargo en programas anteriores la
participación de las comunas había sido débil, por lo que llama la atención que cuando menos en
una entidad federativa el PRZAMI haya logrado una estrecha colaboración con los municipios. En
Guerrero el ejecutivo estatal decidió no participar con dinero en el programa, y fueron las alcaldías
quienes pusieron el 50% que por normatividad debe aportar el gobierno local. Esto, y el hecho de
que en muchos casos los alcaldes provengan de un partido distinto del que gobierna el estado, les
dio un fuerte protagonismo. Y le puede dar también una gran fortaleza al programa, no sólo por que
las autoridades de las comunas están cerca de los problemas locales y de la población, sino
también porque desarrollar métodos de planeación y gestión participativos aliándose con los
actores regionales, puede ser una buena estrategia de las secretarias medianas de la federación,
para equilibrar las veleidades centralistas de los gobiernos estatales.
10. La población objetivo del PRZAMI está definida por los mismos criterios que la de las Micro
regiones, con el añadido de “fractura social” y conflicto en grados “críticos”. Pero si la
“conflictividad”, el “resquebrajamiento del tejido social” y la “fractura social” no se traducen a
indicadores precisos, se corre el riesgo de aplicar el término de manera subjetiva y por tanto de
manejar el programa discrecionalmente.
11. El PRZAMI no es un programa más de alivio a la pobreza extrema y la exclusión, se trata de
uno complementario para las zonas de fuerte descomposición social, donde hay niveles críticos de
conflictividad. Pero en la práctica lo único que ofrece es dinero adicional al de otros programas
sociales, y lo canaliza con la misma normatividad. ¿Esto significa que las comunidades con
mayores fracturas sociales, deben recibir más dinero que otras? ¿Una derrama más abundante de
recursos remediará por si misma las tensiones? Sin duda las regiones conflictivas requieren un
tratamiento especial y quizá programas específicos; pero entonces será necesario incluir
expresamente en ellos objetivos y metas referentes a la restauración del tejido social, así como
instrumentos, normas, mecanismos específicos para abordar la aguda conflictividad. No es el caso
del PRZAMI: ¿Dónde están los diagnósticos específicos de conflictividad micro regional sin los
cuales esta no se puede abordar con responsabilidad? ¿Cómo se propone el programa reducir las
fracturas comunitarias? ¿Cuáles son las acciones y proyectos que pueden atenuar o distender los
conflictos? ¿Cual es el tratamiento diferenciado que distingue la acción institucional en zonas
conflictivas y de la acción en las no tan conflictivas? Si se piensa que estas tareas competen a
otros actores locales, estatales o nacionales, entonces carece de sentido diseñar en SEDESOL un
programa especial y sería suficiente con incrementar los recursos asignados a las micro regiones
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
donde haya conflictos. En cambio si esta es también incumbencia de la secretaría, entonces el
PRZAMI requiere un mucho mayor esfuerzo de diseño.
12. El PRZAMI se enfoca a zonas conflictivas e indígenas, por lo que debiera asumir los usos y
costumbres de los pueblos autóctonos en términos de lo que se ha llamado autodeterminación,
tanto las normas previstas por la Ley Indígena diseñada por el Senado e incorporada a la
constitución -que no resulta satisfactoria para la mayoría de los pueblos indios- como las
practicadas realmente por las comunidades. Además, en Oaxaca, una de las tres entidades
federativas donde se aplica el programa, la Constitución estatal establece derechos indios
notablemente avanzados que deben ser incorporados por el PRZAMI, cuando menos ahí. El éxito
de programas como éste, focalizado en regiones conflictivas, depende en gran medida de su
capacidad de adaptarse y respetar las reglas del juego locales que sean legítimas, y entre ellas
están en primer lugar los usos y costumbres indígenas.
13. En la práctica el PRZAMI comenzó a trabajar en campo en la segunda mitad del 2002, cuando
se estableció la Coordinación de Micro regiones y la Red de Residentes, antes el programa no
tenía promotores, salvo en Las Cañadas donde hay un equipo permanente desde hace siete años.
El trabajo de los residentes parece estar bien enfocado y los beneficiarios tienen de ellos una
opinión muy favorable, pero aun si fueran adecuados los diagnósticos e inventarios de necesidades
que están haciendo, los resultados de este trabajo no se reflejarán en el programa sino hasta el
2003, pues las acciones y obras realizadas el año pasado fueron las que habían planeado los
gobiernos estatales y municipales. Esto debe tomarse en cuenta para medir adecuadamente los
alcances de la presente evaluación, un ejercicio que en rigor pondera los vicios y virtudes del
despegue, y sólo cobrará sentido pleno al repetirse en el próximo ciclo.
14. El PRZAMI de Chiapas es sustancialmente distinto al de Guerrero y Oaxaca, pues en la
primera entidad prolonga el trabajo del Programa Fondos Compensatorios Región Cañadas,
después Programa para el Desarrollo Integral Sustentable de la Selva, que arranco en 1995.
Ciertamente la experiencia chiapaneca sirvió de modelo para el nuevo programa, sin embargo en
muchos aspectos la normatividad general no recoge las prácticas de Las Cañadas. Y aun si así
fuera, no es posible desarrollar en pocos meses el instrumental de diagnósticos y planes, las
relaciones sociales, la experiencia operativa y la infraestructura institucional -buenos o malosacumulados en siete años. Por si fuera poco, la prioridad de las vertientes programáticas cambia
conforme se van realizando los proyectos, de modo que mientras que en Chiapas predomina la
Creación de Oportunidades, en Guerrero y Oaxaca el énfasis está en Capital Físico y Creación de
Capacidades. El desfase genera problemas pero también posibilidades, pues Oaxaca, Guerrero y
las entidades federativas que se integren más tarde, podrían aprovechar la prolongada, intensa y
accidentada experiencia de Las Cañadas de manera mucho más plena e integral que como lo
están haciendo. Pero desde otro punto de vista, la extrema heterogeneidad del PRZAMI restringe
los alcances de una evaluación que por norma debe ser del programa en su conjunto y en cuyos
datos duros y estadísticos se diluyen muchas de las diferencias estatales.
15. La normatividad del PRZAMI, no considera expresamente la necesidad de diagnósticos
regionales integrales elaborados de manera participativa, ni de planes estratégicos consensuados
por las diferentes instancias de gobierno y los actores sociales. Ausencia que de no remediarse
anuncia un fracaso. Los inventarios de necesidades son útiles, pero sin propuestas
multidimensionales de mediano y largo plazo, articuladas, técnicamente razonadas y
consensuadas, se pueden captar y satisfacer demandas puntuales pero no propiciar el desarrollo
integral de las regiones. Las obras de infraestructura y los apoyos a la producción son pertinentes,
pero no tendrán efectos multiplicativos, no propiciaran el despegue de procesos autosustentados y
por tanto no serán sostenibles, sino se articulan programáticamente.
16. La modalidad de participación social prevista en el PRZAMI es la asamblea comunitaria de la
que surgen delegados que integran los Consejos Micro regionales. Sin embargo, la promoción del
desarrollo sostenible se beneficia de la existencia de actores sociales de segundo nivel dotados de
una mayor perspectiva espacio-temporal, cuya participación en los Consejos está prevista y
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
normada en el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva. Esta inclusión derivó
de una evaluación social participativa realizada en Chiapas, pero no se hizo extensiva a la
normatividad general del programa. Omisión debiera rectificarse, pues la participación de las
organizaciones supracomunitarias es particularmente importante en un programa como el PRZAMI,
diseñado para actuar en regiones con fracturas sociales severas y donde excluir actores puede
tener un costo social y político considerable.
17. El retraso en la administración de los recursos es, junto con la tramitología y el papeleo, una de
las bestias negras de la administración pública. En su primer año el PRZAMI no escapó a esa
maldición, que si es lesiva cuando se trata de obra física pues construir en temporada de lluvias
aumenta los costos, es desastrosa en la producción pues la llegada extemporánea de los recursos
no sólo los inutiliza para lo planeado sino que induce y autoriza al beneficiario a emplearlos en otra
cosa. Pero aun si las ministraciones fueran oportunas, el problema de la adecuada disponibilidad
de los recursos seguiría, pues cuando de promover el desarrollo se trata, la clave está en la
continuad de las acciones. Perseverancia que es imposible sin presupuestos multianuales, o
cuando menos susceptibles de emplearse más allá del cierre del ejercicio. Una solución a esta
problemática fue planteada por los responsables del Programa para el Desarrollo Integral y
Sustentable de la Selva, en el 2001, sin embargo el Fideicomiso, que hubiera permitido hacer un
uso más oportuno y por tanto más eficiente de los recursos, no se pudo establecer por
desacuerdos con la secretaría de Hacienda. Sería conveniente que, ya no desde una región sino
desde la Coordinación de Micro regiones, se replanteara este grave problema y se trataran de
impulsar los fideicomisos como posible solución.
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LITERATURA CONSULTADA
Cochran, William G. (1977). Sampling Techniques. 3rd ed., John Wiley and Sons, New Cork.
Estrategia de Micro regiones. Secretaría de Desarrollo Social, Subsecretaría de Desarrollo
Social y Humano, Coordinación General de Micro regiones. México 2002.
Estrategia del Programa de Microrregiones. www.SEDESOL.gob.mx
Informes trimestrales de avance de los Programas de Desarrollo Social. SEDESOL.
Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Diario Oficial. 7 de diciembre de 2001.
Lineamientos Específicos Año 2002 para el ejercicio de los Programas de Desarrollo Social.
SEDESOL.
Nueva Regionalización Microrregiones SEDESOL. www.sedesol.gob.mx
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Presidencia de la República.2001.
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002. Diario Oficial de la
federación. 1 de enero de 202.
Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias. Presidencia de la República. 1999.
Programa Nacional de Desarrollo Social. Secretaría de Desarrollo Social. 2001.
Recursos Programados de los Programas del Ramo 20. SEDESOL. (www.SEDESOL.gob.mx)
Reglas de Operación de los Programas de Alianza para el Campo. Diario Oficial de la
Federación. 15 de marzo 2002.
Reglas de Operación del Programa: Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e
Indígenas. Diario Oficial de la Federación. 15 de marzo de 2002.
Términos de Referencia para la evaluación del Programa de Micro regiones. SEDESOL.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
ANEXOS
i.
CUESTIONARIO
Cuestionario aplicado a beneficiarios, no beneficiarios y otros participantes del Programa.
Consultar los cuestionarios con respuestas en los empastados entregados junto con este
documento.
EVALUACIÓN EXTERNA DE PROGRAMAS REGIONALES PARA ZONAS DE ALTA
MARGINACIÓN E INDÍGENAS (PRZAMI) 2002
Encuesta a beneficiarios
Fecha de Encuesta
Día
Mes
Año
Numero de cuestionario
Nombre del encuestador:__________________________________________________
A. Identificación del Proyecto y del Beneficiario
1. Estado: nombre oficial según INEGI
2. Municipio: nombre oficial según INEGI
_______________________________
______________________________
3. Localidad: nombre oficial según INEGI
4. Obra o Proyecto__________________________________________________________
5. Nombre completo del beneficiario ___________________________________________
Nota para el evaluador: La primera y la segunda sección acerca del beneficiario y su familia, y de la
comunidad, sirven para:
a)
Saber si los beneficiarios son elegibles;
b)
Comparar las condiciones socioeconómicas y productivas de éstos, con algunos
indicadores de Conapo en esa región, lo que permitirá identificar si la población beneficiada o
elegida corresponde a las medias regionales;
c)
Ubicar las carencias familiares y comunitarias, y las que son prioritarias para los
beneficiarios, con el fin de cruzarlas posteriormente con las acciones del programa
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PRIMERA SECCIÓN: DEL BENEFICIARIO Y SU FAMILIA
Nota al encuestador: La respuesta del beneficiario debe anotarse con una x, salvo en las preguntas
que pidan numerar en orden de importancia, en cuyo caso se anotaran números. En cada pregunta
está indicado entre paréntesis si se trata de una o varias opciones (una opción) o (varias opciones)
respectivamente
B. Escolaridad.
6. ¿Sabe leer y escribir? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
7. Idioma. (una opción)
Respuesta
1
2
3
Habla español y lengua indígena
Solo lengua indígena
Sólo español
C. Familia: vivienda, actividades e ingresos.
8. Total de personas de la familia que viven en el hogar _______
9. Número de cuartos de la vivienda _________
10. ¿Las personas de la familia duermen en un cuarto distinto del que se usa para cocinar? (una
opción)
1. SI ( )
2. NO (
)
11. La vivienda cuenta con: (varias opciones)
Respuesta
1
2
3
4
5
Agua Potable
Energía Eléctrica
Piso de cemento
Drenaje
Letrina
12. De que actividades obtiene la familia sus ingresos principales (numerar en orden de
importancia las actividades e ingresos que existan)
Respuesta
1
Agricultura
2
Ganadería
3
Producción forestal
4
Pesca y acuacultura.
5
Artesanía
6
Comercio
7
Actividades Asalariadas
8
Recepción de Remesas
9
Recursos de programas
gubernamentales
10 Otras
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13. En los últimos 3 años la situación económica de la familia:(una opción)
Respuesta
1
2
3
Mejoró
Empeoró
Esta igual
SEGUNDA SECCIÓN: DE LA COMUNIDAD
D. Infraestructura de servicios básicos, productivos y comunicaciones.
(Nota al encuestador: Las preguntas 14, 15 y 16, están divididas en dos:“a)¿que le falta a su
comunidad, y b).que cree usted que debe atenderse primero?”. El encuestador@ debe leer cada
servicio anotando con una x los que faltan en la casilla correspondiente; y en seguida preguntar por
las carencias que deben atenderse primero, numerando en orden de importancia en la siguiente
casilla.)
14.a. ¿Qué le falta a su comunidad? (varias opciones, marcar con x)
14.b. De lo que falta ¿qué debe atenderse primero? (numere en orden de importancia)
Respuesta14.a Respuesta14.b
1
Agua Potable
2
Alumbrado Público
3
Drenaje
4
Tiendas rurales
5
Mercado (instalaciones)
6
Molino de nixtamal/tortillería
7
Otro
15 a.¿Qué le falta a su comunidad? (varias opciones, marcar con x)
15.b. De lo que falta ¿qué debe atenderse primero? (numere en orden de importancia).
Respuesta 15a Respuesta 15b
1 Escuelas
2 Albergues para estudiantes
3 Talleres de capacitación para el trabajo
4 Equipamiento escolar
5 Maestros
6 Hospitales, clínicas y/o centros de salud
7 Doctores y enfermeras
8 Canchas o centros deportivos
9 Otros
16.a ¿Qué le falta a su comunidad? (varias opciones, marcar con x);
16.b De lo que falta ¿qué debe atenderse primero? (numere en orden de importancia)
Respuesta 16a Respuesta 16b
1
Carretera pavimentada
2
Camino de terracería
3
Camino de saca (brecha)
4
Pavimentación de calles
5
Puentes peatonales
6
Puentes vehiculares
7
Caseta telefónica
8
Correos y/o telégrafos
9
Transporte público
10 Internet
11 Otros
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17. Para mejorar la producción y el comercio de su comunidad ¿Que cree que debería atenderse
primero? (numere en orden de importancia)
Respuesta
1
2
3
4
5
6
Infraestructura productiva (sistemas de riego,
granjas pecuarias, etc.)
Apoyos en efectivo para la producción.
Infraestructura para la transformación y
comercialización (centros de acopio, beneficios,
envasadoras, etc.)
Crédito, servicios para ahorro, cambio de cheques,
de remesas, etc.
Maquinaria y/o equipo
Insumos para la producción (fertilizantes, etc.)
E. Conflictos sociales
(Nota al evaluador: Los datos de este apartado, son con fines de diagnóstico, ya que el programa
no tiene oferta específica para aliviar conflictos sociales)
18. ¿Hay divisiones y/o conflictos en la comunidad? (una opción)
1. Si (
)
2. No (
)
19 ¿Por qué motivos? (varias opciones)
Respuesta
1
2
3
4
5
6
7
8
Por cuestiones agrarias
Diferencias entre partidos y enfrentamientos
por el poder político
Diferencias religiosas.
Por cacicazgos
Por el aprovechamiento del bosque
Por el aprovechamiento del agua
Por el aprovechamiento de otros recursos
naturales.
Otras
20. ¿Como se han manifestado estas divisiones? (varias opciones)
Respuesta
1 Personas expulsadas de la comunidad
2 Personas que no cooperan en los trabajos
comunitarios
3 Personas excluidas de programas públicos
4 Enfrentamientos violentos
5 Existencia de grupos armados
6 Otras
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TERCERA SECCIÓN: EL PROGRAMA (PARTICIPACIÓN Y OPERACIÓN)
(Nota para evaluador: Esta sección tiene como propósito verificar el cumplimiento de las reglas de
operación en algunas cuestiones clave, e identificar carencias en elementos metodológicos
importantes de planeación y gestión participativas)
F. Reglas de Operación
21. ¿Cómo se enteró que podría beneficiarse con la(s) obra(s) o proyecto(s) que se hicieron?
(varias opciones).
Respuesta
1
2
3
4
5
6
7
Por residentes y funcionarios de la Coordinación Estatal
de Microrregiones
Por funcionarios municipales
Por funcionarios y autoridades del gobierno estatal
Por organizaciones sociales
Por vecinos de la comunidad
Por los medios de comunicación
Otros
22. ¿Se le consultó a usted sobre sus necesidades antes de decidir la obra o proyecto que se iba a
hacer? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
23. ¿Participo usted en alguna asamblea o reunión sobre las obras o proyectos que se hicieron?
(una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
24.¿Las obras y/o proyectos que se hicieron, forman parte de algún Plan para el desarrollo de la
comunidad o de la región? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
25. Usted sabe si el Coplademun participó(a) en las obras y/o proyectos que se hicieron en la
comunidad? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
26. Si el Coplademun participa en las obras y/o proyectos que se hicieron ¿qué hace? (varias
opciones):
Respuesta
1 Escoge la obra o proyecto
2 Gestiona
3 Ejecuta
4 Vigila
27 ¿Usted forma parte de algún grupo o comité de la obra o del proyecto? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
28. Si este grupo o comité existe, ¿qué hace? (varias opciones):
Respuesta
1
2
3
4
5
Escoge la obra o proyecto
Gestiona
Ejecuta
Vigila
Participa en el Consejo Microrregional
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Informe Final de la Evaluación Externa
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29. En estas obras y/o proyectos cómo participa la comunidad: (varias opciones)
Respuesta
1
2
3
4
Escoge la obra o proyecto
Gestiona
Ejecuta
Vigila
30. Existe un Consejo Micro regional para las obras o proyectos? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
31. Si la respuesta es sí ¿En estas obras y/o proyectos, qué hace este Consejo? (varias opciones)
Respuesta
1 Escoge la obra o proyecto
2 Gestiona
3 Ejecuta
4 Vigila
32. En estas obras y/o proyectos ¿Que hacen los funcionarios y residentes de la Coordinación de
Micro regiones (de la SEDESOL)? (varias opciones):
Respuesta
1
2
3
Escoge la obra o proyecto
Ejecuta
Vigila
33. En estas obras y/o proyectos ¿Que hacen los funcionarios y técnicos de otras dependencias
federales? (varias opciones):
Respuesta
1 Escoge la obra o proyecto
2 Ejecuta
3 Vigila
34.En estas obras y/o proyectos ¿qué hace el ayuntamiento? (varias opciones):
Respuesta
1
2
3
4
Escoge la obra o proyecto
Gestiona
Ejecuta
Vigila
35.En estas obras y/o proyectos ¿qué hace el gobierno estatal?( varias opciones):
Respuesta
1
2
3
4
Escoge la obra o proyecto
Gestiona
Ejecuta
Vigila
36.¿Pertenece a alguna organización productiva, social o económica ? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
¿Cuál? (____________________________)
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(el encuestador confirma si es una que por su naturaleza pudiera participar en el proyecto)
37 Su organización ¿participa en la obra o proyecto? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
38 (Si la respuesta es No) ¿Usted cree que sería mejor para la obra o/proyecto que su
organización participara (una opción).
1. SI ( )
2. NO ( )
G. Coordinación institucional
39. En el 2002, ¿cuantas obras y/o proyectos se hicieron en su comunidad apoyados por la
Coordinación de Microrregiones o por el gobierno?: (una opción)
Respuesta
1
2
3
Una
Dos
Más de dos
40. ¿De que otros programas de la Sedesol es usted beneficiario? (varias opciones)
Respuesta
1 Programa de Empleo Temporal (PET)
2 Crédito a la Palabra
3 Proyectos Productivos
4 Oportunidades (antes Progresa)
5 Otro
41 Durante el 2002, recibió apoyo de otros programas del gobierno que no sean de la Sedesol? (El
encuestador puede poner el ejemplo de Procampo o de Alianza para el campo) (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
42. Si es beneficiario de más de un programa público, cree usted que éstos se ayudan mutuamente
o se coordinan unos con otros (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
43. ¿Qué cree usted que beneficie más a su comunidad? (una opción)
Respuesta
1
2
Que las dependencias del gobierno se pongan de
acuerdo y se ayuden mutuamente
Que cada dependencia haga las obras por su cuenta
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
CUARTA SECCIÓN: INDICADORES Y VARIABLES DE LA EVALUACIÓN
H. Satisfacción.
44. La(s) obra(s) y/o proyectos resuelven carencias y/o problemas: (una opción)
Respuesta
1
2
3
Muy importantes
Importantes
Poco Importantes
45. ¿Cree usted que hay otra obra o proyecto que debió hacerse antes de la que se hizo? (una
opción)
1. SI ( )
2. NO (
46.¿Recibió un trato digno, respetuoso, y equitativo por parte de residentes, técnicos y funcionarios
de la Coordinación de Microrregiones (de Sedesol)? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
47. La obra y/o el proyecto se ejecutó oportunamente. (una opción)
1. SI. ( )
2. NO ( )
48. ¿Usted cree que la obra o proyecto beneficia cuando menos al 20% de la población? (una
opción)
1.SI ( )
2. NO ( )
49. Si es un proyecto productivo, ¿benefició cuando menos a 20 productores? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
50. Si es un proyecto productivo, ¿recibió capacitación y asesoría? (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
51. Las obras y/o proyectos beneficia(n) principalmente ( varias opciones):
Respuesta
1
A algunas familias de la comunidad
2
Toda la comunidad
3
A varias comunidades de la región
52. (Preguntar sólo si respondió SI a la pregunta 19) ¿Las obras o proyectos que se hicieron,
ayudan o ayudarán a atenuar o resolver los conflictos que hay en la comunidad (una opción)
1. SI ( )
2. NO ( )
53. El trabajo del residente o del promotor de la Coordinación de Microrregiones, le parece:
Respuesta
1
Bueno
2
Regular
3
Malo
4
No sabe
Instituto Maya
75
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
54. La calidad de las obras, servicios o proyectos es:
Respuesta
1
2
3
4
Buena
Regular
Mala
Todavía no sabe
I. Beneficios
55. Los beneficios o mejoras sociales que se obtuvieron o se obtendrán gracias a la obra o
proyectos se refieren a: (varias opciones):
Respuesta
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Salud
Alimentación
Educación
Vivienda
Recreación y deporte
Capacidad técnica
Participación
Organización
Disminución de conflictos
sociales
Otro
56. (Nota al encuestador@: preguntar sólo si la obra o proyecto se relaciona con la producción)
¿Que beneficios o mejoras se obtuvieron o se obtendrán en el futuro gracias a la obra o al
proyecto? (varias opciones)
Respuesta
1
2
3
4
5
Más y mejor producción
Aumento del ingreso familiar
Aumento del empleo
Disminución de la migración
Mejor manejo de los recursos naturales y prácticas de
conservación de suelos y aguas
57. En el 2002 ¿Con cual(es) obra(s) se mejoró su vivienda? con apoyo de la Coordinación de
Microrregiones o del gobierno (varias opciones):
Respuesta
1
2
3
4
5
Agua Potable
Energía Eléctrica
Piso de cemento
Drenaje
Letrina
58. En el 2002 ¿que obras se hicieron en su comunidad con apoyo de la Coordinación de
Microrregiones o del gobierno? (Servicios Básicos)(varias opciones):
Respuesta
1
2
Agua Potable
Alumbrado Público
Instituto Maya
76
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
3
4
5
6
7
Drenaje
Tiendas rurales
Mercado (instalaciones)
Molino de nixtamal /Tortillería
Otros
59. En el 2002 ¿Cuáles de estas obras –que hizo la Coordinación de Microrregiones o el gobiernobeneficiaron a su comunidad? (varias opciones)
Respuesta
1 Escuelas
2 Albergues para estudiantes
3 Talleres de capacitación para el trabajo
4 Equipamiento escolar
5 Maestros
6 Hospitales, Clínicas y/o centros de salud
7 Canchas o centros deportivos
8 Otros
60. En el 2002 ¿Que obras de caminos, comunicaciones y transportes se hicieron con apoyo de la
Coordinación de Microrregiones o del gobierno? (varias opciones)
Respuesta
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Carretera pavimentada
Camino de terracería
Camino de saca (brecha)
Pavimentación de calles
Puentes peatonales
Puentes vehiculares
Caseta telefónica
Correos y/o telégrafo
Transporte público
Internet
Otros
61. En el 2002, ¿Que obras, proyectos o acciones se hicieron en su comunidad para aumentar y
mejorar la producción y el comercio con apoyo de la Coordinación de Microrregiones o del
gobierno? (varias opciones).
(Nota: Leer y si se requiere, explicar al entrevistado las respuestas, anotando las que él diga en la
casilla correspondiente)
Respuesta
1
2
3
4
5
6
7
Infraestructura productiva (sistemas de riego, granjas pecuarias, etc.)
Apoyos en efectivo para la producción
Infraestructura para la transformación y comercialización (beneficios,
centros de acopio, envasadoras, etc.)
Crédito, servicios de ahorro, de cambio de cheques, de remesas, etc.
Maquinaria y/o equipo
Insumos para la producción (fertilizantes, herbicidas,etc.)
Capacitación y asesoría técnica
Instituto Maya
77
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
QUINTA SECCION: VALORACIONES Y APRECIACIONES GENERALES
62 Usted cree que las obras y proyectos en las que participa la Coordinación de Microrregiones,
son: (una opción)
Respuesta
1
2
Buenas por si mismas
Para que sean buenas se necesitarían
otras acciones y obras
63 Para que se hagan más obras y proyectos, se necesita: (varias opciones)
Respuesta
1
2
3
4
5
6
7
Mayor compromiso del gobierno
Mayor coordinación entre Secretarías y gobiernos (estatal, municipal,
federal)
Organización de la comunidad
Estudios participativos sobre problemas y necesidades de la comunidad
Un Plan de desarrollo
Un Consejo donde participen todos los interesados en el desarrollo
Otro
64. Señale lo que le parece mejor de las obras y proyectos de la Coordinación de Microregiones
(numere en orden de importancia)
Respuesta
1
Ayuda al desarrollo de las familias y de la comunidad.
2
Ayuda a aumentar y mejorar la producción
3
Mejora el ingreso y el empleo de las familias
4
Capacita
5
Fomenta la organización y la participación social.
6
Ayuda a reducir los conflictos.
7
Otras
8
Nada
65. Que sugiere para mejorar estas obras y acciones.(numere en orden de importancia)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
.
Más recursos
Continuidad.
Planeación.
Participación social.
Coordinación gubernamental.
Asesoría técnica y capacitación.
Reconocimiento a las organizaciones sociales existentes
como interlocutoras y gestoras del proyecto.
Mejorar la calidad de los bienes y servicios
Otra
Respuesta
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Instituto Maya
78
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
ii.
ESTADÍSTICAS BÁSICAS
(ver gráficas del documento electrónico)
6.
7.
¿Sabe leer y escribir?
Si
No
Total
Casos
336
34
99.5
Porcentaje
90.8
9.2
100
Habla español y lengua
Solo lengua
Solo español
Total
Casos
163
8
198
369
Porcentaje
44.2
2.2
53.6
100.0
Casos
52
223
88
9
372
Porcentaje
14.0
59.9
23.7
2.4
100.0
Casos
261
96
15
372
Porcentaje
70.2
25.8
4.0
100.0
Idioma
8. Total de personas de la familia que viven en el hogar
Personas
0–3
4–7
8 – 11
más de 11
Total
9.
Número de cuartos en la vivienda
Cuartos
1–2
3–4
más de 4
Total
10.
¿Las personas de la familia duermen en un cuarto distinto del que usa para cocinar?
Casos
Porcentaje
SI
266
72.1
NO
103
27.9
Total
369
100
11.
La vivienda cuenta con:
Vivienda con agua potable
Vivienda con energía eléctrica
Vivienda con piso de cemento
Vivienda con drenaje
Vivienda con letrina
Casos
218
307
228
73
176
Porcentaje
65.1
91.6
68.1
21.8
52.5
12.
De que actividades obtiene la familia sus ingresos principales (numerar en orden de importancia).
Casos
Porcentajes
1er lugar
2º. Lugar 3er. lugar 1er lugar
2º. Lugar
3er. Lugar
Agricultura
291
21
4
78.2
5.6
1.1
Ganadería
11
36
6
3.0
9.7
1.6
Producción forestal
0
1
0
0
0.3
0
Pesca y Acuacultura
0
0
1
0
0
0.3
Artesanía
5
1
2
1.3
0.3
0.5
Comercio
13
9
4
3.5
2.4
1.1
Actividades Asalariadas
43
18
7
11.6
4.8
1.9
Recepción de Remesas
3
8
4
0.8
2.2
1.1
Recursos de programas
3
112
51
0.8
30.1
13.7
Gubernamentales
Otros
4
6
1.1
1.6
Instituto Maya
79
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
13.
En los últimos 3 años la situación económica de la familia
Casos
Mejoró
64
Empeoró
98
Esta igual
206
Total
368
Porcentaje
17.4
26.6
56.0
100.0
14a. ¿Qué le falta a su comunidad?
Casos
223
196
325
217
308
184
43
Agua Potable
Alumbrado Público
Drenaje
Tiendas Rurales
Mercado (instalaciones)
Molino de Nixtamal/tortillerías
Otro
Porcentaje
59.9
52.7
87.4
58.3
82.8
49.5
11.6
14b. ¿Qué le falta a su Comunidad?
Agua Potable
Alumbrado Público
Drenaje
Tiendas Rurales
Mercado
(instalaciones)
Molino
de
Nixtamal/torillería.
Otro
1er.
Lugar
164
28
104
20
30
Casos
2º. Lugar
3er.
lugar
27
17
77
40
109
65
46
44
66
71
4º.
Lugar
9
14
25
41
37
1er.
Lugar
44.1
7.5
28.0
5.4
8.1
Porcentaje
2º.
3er.
Lugar
Lugar
7.3
4.6
20.7
10.8
29.3
17.5
12.4
11.8
17.7
19.1
4º.
Lugar
2.4
3.7
6.7
11.0
9.9
16
25
35
19
4.3
6.7
9.4
5.1
9
6
5
4
2.4
1.6
1.3
1.1
15a. ¿Qué le falta a su comunidad?
Casos
228
244
316
261
213
247
289
228
35
Escuelas
Albergues para estudiantes
Talleres de capacitación para el trabajo
Equipamiento Escolar
Maestros
Hospitales, clínicas y/o centros de salud
Doctores y enfermeras
Canchas o centros deportivos
Otros
15b. De lo que falta ¿Qué debe atenderse primero?
Casos
1er.
2º.
3er.
Lugar
Lugar
Lugar
Escuelas
89
35
40
Albergues para estudiantes
30
47
40
Talleres de capacitación
44
66
62
para el trabajo
Equipamiento escolar
24
30
39
Maestros
9
34
40
Hospitales, clínicas y/o
112
45
28
centros de salud
Doctores y enfermeras
48
85
33
Canchas
o
centros
8
19
23
deportivos
Otros
3
3
4
Instituto Maya
Porcentajes
61.8
66.1
85.6
70.7
57.7
66.9
78.3
61.8
9.5
Porcentaje
2º.
3er.
Lugar
Lugar
9.4
10.8
12.6
10.8
17.7
16.7
4º.
Lugar
19
24
31
1er.
Lugar
23.9
8.1
11.8
4º.
Lugar
5.1
6.5
8.3
41
37
19
6.5
2.4
30.1
8.1
9.1
12.1
10.5
10.8
7.5
11.0
9.9
5.1
28
24
12.9
2.2
22.8
5.1
8.9
6.2
7.5
6.5
4
0.8
0.8
1.1
1.1
80
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
16a. ¿Qué le falta a su comunidad?
Casos
300
111
147
306
177
181
208
239
190
225
19
Carretera pavimentada
Camino de terracería
Camino de saca (brecha)
Pavimentación de calles
Puentes peatonales
Puentes vehiculares
Caseta Telefónica
Correos y/o telégrafos
Transporte público
Internet
Otros
16b. De lo que falta. ¿qué debe atenderse primero?
Casos
1er.
2º.
3er.
Lugar Lugar Lugar
Carretera pavimentada
190
48
17
Camino de terracería
18
22
10
Camino de saca (brecha)
13
32
18
Pavimentación de calles
73
103
46
Puentes peatonales
14
11
34
Puentes vehiculares
15
25
29
Caseta telefónica
13
34
55
Correos y/o telégrafos
15
29
40
Transporte Público
9
32
33
Internet
9
28
26
Otros
2
1
4º.
Lugar
13
9
15
19
21
20
25
35
27
28
1
Porcentajes
80.6
29.8
39.5
82.3
47.6
48.7
55.9
64.2
51.1
60.5
5.1
1er.
Lugar
51.1
4.9
3.5
19.6
3.8
4.0
3.5
4.0
2.4
2.4
0.5
Porcentaje
2º.
3er.
Lugar Lugar
12.9
4.6
5.9
2.7
8.6
4.8
27.7
12.4
3.0
9.1
6.7
7.8
9.1
14.8
7.8
10.8
8.6
8.9
7.5
7.0
0.3
4º.
Lugar
3.5
2.4
4.0
5.1
5.6
5.4
6.7
9.4
7.3
7.5
0.3
17.
Para mejorar la producción y el comercio de su comunidad ¿Qué cree que debería atenderse
primero?
Casos
Porcentaje
1er.
2º.
3er.
4º.
1er
2º.
3er.
4º.
Lugar Lugar Lugar Lugar Lugar Lugar Lugar Lugar
Infraestructura productiva
75
64
28
22
20.2
17.2
7.5
5.9
(sistemas de riego, granjas
pecuarias, etc)
Apoyos en efectivo para la
169
62
36
8
45.4
16.7
9.7
2.2
producción
Infraestructura para la
43
27
38
32
11.6
7.3
10.2
8.6
transformación y
comercialización (centros de
acopio, beneficios, evasadoras,
etc)
Crédito, servicios para ahorro,
37
69
28
22
9.9
18.5
7.5
5.9
cambio de cheques, de
remesas, etc.
Maquinaría y/o equipo
16
55
56
29
4.3
14.8
15.1
7.8
Insumos para la producción
22
58
74
35
5.9
15.6
19.9
9.4
(fertilizantes, etc)
18. ¿Hay divisiones y/o conflictos en la comunidad?
SI
NO
Total
Casos
145
224
369
Instituto Maya
Porcentaje
39.3
60.7
100.0
81
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
19. ¿Por que motivos?
Casos
33
104
18
16
13
17
13
25
Cuestiones agrarias
Diferencias entre partidos
Diferencias religiosas
Por cacicazgos
Por el aprovechamiento del bosque
Por el aprovechamiento del agua
Por el aprovechamiento de otros recursos
Otros
Porcentaje
23.4
73.8
12.8
11.3
9.2
12.1
9.2
17.7
20. ¿Cómo se han manifestado estas divisiones?
Casos
8
79
53
38
16
19
Personas expulsadas de la comunidad
Personas que no cooperan en los trabajos
Personas excluidas de programas públicos
Enfrentamientos violentos
Existencia de grupos armados
Otros
Porcentaje
5.8
56.8
38.1
27.3
11.5
13.7
21. ¿Cómo se enteró que podría beneficiarse con la(s) obra(s) o proyectos que se hicieron?
Casos
Porcentaje
Se enteró por residentes y funcionarios
137
37.4
Por funcionarios municipales
187
51.1
Por funcionarios y autoridades del gobierno
39
10.7
Por organizaciones sociales
29
7.9
Por vecinos de la comunidad
81
22.1
Por los medios de comunicaciones
18
4.9
Otros
33
9.0
22/23/25/27/30 Participación de las organizaciones antes de la obra o proyecto.
Porcentajes
Si
No
Se le consultó a la organización.
81.7
18.3
En asamblea
82.9
17.1
Coplademun participó
50.0
50.0
Forma parte de grupo o comité
46.2
53.8
Existe consejo Microregional
56.3
43.7
24. ¿Las obras y/o proyectos forman parte de algún Plan?
SI
NO
Total
Casos
220
129
349
Porcentaje
63.0
37.0
100.0
26/28/29/31/32/3334/35. Forma de participación de los beneficiarios e Instituciones en las obras y proyectos
del 2002:
Escoge
Gestiona
Ejecuta
Vigila
La Comunidad
65.2
38.7
19.2
49.2
Comité
32.9
54.9
13.9
67.8
Coplademun
34.9
59.2
17.8
58.6|
Consejo Microregional
20.1
61.5
14.5
54.2
Coordinación
de
14.4
29.5
73.4
Microregiones
Instituciones Federales
13.7
40.1
62.6
Ayuntamiento
21.7
64.0
42.0
56.3
Gobierno Estatal
21.8
40.5
40.9
40.9
Instituto Maya
82
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
30. ¿Existe un Consejo Microrregional
SI
NO
Total
Casos
193
150
342
Porcentaje
56.3
43.7
100.0
Casos
126
241
367
Porcentaje
34.3
65.7
100.0
36. ¿Pertenece a alguna organización productiva?
SI
NO
Total
36 ¿Cuál?
Agente Municipal
Agente suplente
ARIC UNION DE UNIONES
ARIC UNION DE UNIONES
ARIC UNION DE UNIONES
Asociación de Padres de Familia de la Telesecundaria
Asociación Ganadera Local
Banda la villa
CHINIC
Cíndico Municipal
CIOAC
Comerciantes Comite de Casa de Salud del mercado
central
Comité de defensa de los derechos del pueblo
Comité de desarrollo comunitario
Comité de salud
Comite del agua
Comité del Centro de Salud
Comité del hospital
Comité del Hospital
Comité del partido del PRI
Comité del programa de oportunidades
Consejo de vigilancia
COOPERATIVA PRODUCTIVA
Enseñanza
Flor de Cafetal
Flor de cafetal SSS
Flor de Durazno
Integrante del comité de padres de familia y del centro de
salud
JAXIATEL
La flor de durazno ,SSS
LUCHA CAMPESINA
Luz de la montaña
Luz de la Montaña
MAYA
MICROREGIÓN OCOSINGO
mujeres campesinas
No lo dío
OPDIC
OPTIC
ORCAO
Org. de Aserradero
Organización de los pueblos indígenas del sur
P.T.
Presidente de Obra
Instituto Maya
Casos
1
1
1
1
4
1
1
1
1
3
2
1
Porcentaje
.3
.3
.3
.3
1.1
.3
.3
.3
.3
.8
.5
.3
3
1
1
1
1
1
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
.8
.3
.3
.3
.3
.3
.5
.5
.3
.3
.3
.3
.3
.3
.3
.3
2
1
2
11
3
1
1
1
1
1
1
4
1
1
1
1
.5
.3
.5
3.0
.8
.3
.3
.3
.3
.3
.3
1.1
.3
.3
.3
.3
83
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Presidente del comité de obra
Presidente Municipal
Programa Café
Regidor de agencias y colonias
Regidor de Educación
Regidor de hacienda
Regidor de Hacienda
Regidor de Obras
S.S.S ORG MUJERES POR EL CAMPO
S.S.S. ORGANIZACION AGROPECUARIA DE LA SELVA
LACANDONA
S.S.S. ORGANIZACIÓN MUJERES POR EL CAMBIO
S.S.S. ORGANIZACION MUJERES POR EL CAMPO
Sin nombre, finalidad exigir proyectos productivos
SINICH
SINICH (LAS HORMIGAS)
SINICH (HORMIGA)
SNTE
Sociedad de producción rural, el resplandor Yoloxochiteco
SOCIEDAD DE PRODUCTORES DE MADERA
SSS Chichintahul
Tesorero Municipal
Unión de Productores de Coco del Municipio de
Cajinicuilapa
Unión de ejidos
UNIÓN DE EJIDOS LUCHA CAMPESINA
UNIÓN DE EJIDOS LUCHA CAMPESINA
Unión de Productores de Cco del Municipio de
Cuajinicuilapa
Unión de productores de Cco del Municipio de
Cuajinicuilapa
Unión Regional Campesina
Vicepresidente de la sociedad de padres de familia esc.
fed. Ignacio M. Altamirano
XINTAHUAL
Casos
2
2
1
1
1
1
2
1
1
2
Porcentaje
.5
.5
.3
.3
.3
.3
.5
.3
.3
.5
1
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
.3
.3
.3
.3
.3
.3
.3
.3
.5
.3
.3
.3
2
3
1
1
.5
.8
.3
.3
1
.3
9
1
2.4
.3
2
.5
37. ¿Su organización participa en la obra o proyecto?
No contestó
SI
NO
Total
Casos
215
69
88
372
Porcentaje
57.8
18.5
23.7
100.0
Casos
256
69
47
372
Porcentaje
68.8
18.5
12.6
100.0
38. ¿Usted cree que sería mejor que participara?
No contesto
SI
NO
Total
39. En el 2002 ¿cuantas obras y/o proyectos se hicieron en su comunidad?
Casos
Porcentaje
Número de Obras
Una
132
40.0
Dos
80
24.2
Mas de dos
118
35.8
Total
330
100.0
Instituto Maya
84
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
40. ¿De que otros programas de la SEDESOL es usted beneficiario?
Casos
Programa de empleo temporal
53
Crédito a la palabra
42
Proyectos productivos
55
Oportunidades (Antes Progresa)
196
Otro
17
Porcentaje
21.2
16.8
22.0
78.4
6.8
41. Durante 2002 ¿recibió apoyo de otros programas?
Casos
151
203
354
SI
NO
Total
42. Si es beneficiario de más de un programa, cree que se ayudan?
Casos
No contestaron
144
SI
114
NO
114
Total
372
Porcentaje
42.7
57.3
100.0
Porcentaje
38.8
30.6
30.6
100.0
43. ¿Que cree que beneficie más a su comunidad?
Que las dependencias se
pongan de acuerdo
que cada dependencia haga
por su cuenta
Total
Casos
300
Porcentaje
85.2
52
14.8
352
100.0
44. Las obras y/o proyectos resuelven carencias o problemas:
Casos
Muy importantes
213
Importantes
84
Poco importantes
68
Totales
365
Porcentaje
58.4
23.0
18.6
100.0
45. ¿Cree que hay una obra o proyecto que debío hacerse antes?
Casos
SI
202
NO
161
Total
363
Porcentaje
55.6
44.4
100.0
46. ¿Recibió un trato digno?
Casos
299
46
345
Porcentaje
86.7
13.3
100.0
Casos
SI
171
NO
193
Total
364
48. ¿Usted cree que la obra beneficia cuando menos al 20%?
Casos
SI
312
NO
53
Total
365
Porcentaje
47.0
53.0
100.0
SI
NO
Total
47. ¿La obra y/o proyecto se ejecutó oportunamente?
Instituto Maya
Porcentaje
85.5
14.5
100.0
85
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
49. Si es proyecto productivo ¿benefició cuando menos a 20?
Casos
SI
115
NO
28
Total
143
Porcentaje
80.4
19.6
100.0
50. Si es proyecto productivo ¿recibió capacitación técnica?
Casos
SI
26
NO
109
Total
135
Porcentaje
19.3
80.7
100.0
51. Las obras o proyectos benefician principalmente a:
Algunas familias
Toda la comunidad
A varias comunidades
Total
Casos
139
111
117
367
Porcentaje
37.9
30.2
31.9
100.0
Casos
75
65
140
Porcentaje
53.6
46.4
100.0
Casos
201
85
13
58
357
Porcentaje
56.3
23.8
3.6
16.2
100.0
Casos
176
102
17
71
366
Porcentaje
48.1
27.9
4.6
19.4
100.0
52. ¿Las obras o proyectos ayudan a resolver conflictos?
SI
NO
Total
53. El trabajo del residente de la Coordinación le parece:
Bueno
Regular
Malo
No sabe
Total
54. La calidad de las obras, servicios o proyectos es:
Buena
Regular
Mala
Todavía no sabe
Total
55.
Los beneficios o mejoras sociales que se obtuvieron o se obtendrán gracias a la obra o proyectos se
refieren a:
Casos
Porcentaje
Salud
166
46.5
Alimentación
132
37.0
Educación
132
37.0
Vivienda
102
28.6
Recreación y deporte
38
10.6
Capacitación Técnica
20
5.6
Participación
98
27.5
Organización
96
26.9
Disminución de conflictos sociales
39
10.9
Otro
17
4.8
Instituto Maya
86
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
56. ¿Qué beneficios o mejoras se obtuvieron o se obtendrán en el futuro gracias a la obra o al proyecto?
Casos
Porcentaje
Más y mejor producción
72
63.7
Aumento del ingreso familiar
58
51.3
Aumento del empleo
35
31.0
Disminución de la migración
19
16.8
Mejor manejo de los recursos naturales
24
21.2
57.
En el 2002 ¿Con cuál(es) obra(s) se mejoró su vivienda? Con apoyo de la Coordinación de
Microregiones o del Gobierno
Casos
63
38
106
37
18
Agua potable
Energía eléctrica
Piso de cemento
Drenaje
Letrina
Porcentaje
33.3
20.1
56.1
19.6
9.5
58.
En el 2002 ¿Qué obras se hicieron en su comunidad Con apoyo de la Coordinación de Microregiones
o del Gobierno (servicios básicos)
Casos
Porcentaje
Agua potable
79
47.3
Alumbrado público
35
21.0
Drenaje
45
26.9
Tiendas rurales
21
12.6
Mercado (instalaciones)
9
5.4
Molino de nixtamal/tortillería
16
9.6
Otros
29
17.4
59.
En el 2002 ¿Cuáles de estas obras –que hizo la Coordinación de Microregiones o el Gobiernobeneficiaron a su comunidad
Escuelas
Alberges para estudiantes
Talleres de capacitación para el trabajo
Equipamiento escolar
Maestros
Hospitales, Clínicas y/o centros de salud
Canchas o centros deportivos
Otros
Casos
153
9
19
55
28
52
19
15
Porcentaje
78.1
4.6
9.7
28.1
14.3
26.5
9.7
7.7
60.
En el 2002 ¿Qué obras de caminos, comunicaciones y transportes se hicieron con apoyo de la
Coordinación de Microregiones o del Gobierno
Casos
31
50
10
22
27
9
4
1
5
8
6
Carretera pavimentada
Camino de terracería
Camino de saca (brecha)
Pavimentación de calles
Puentes peatonales
Puentes vehiculares
Caseta telefónica
Correos y/o telégrafo
Transporte público
Internet
Otros
Instituto Maya
Porcentaje
28.7
46.3
9.3
20.4
25.0
8.3
3.7
.9
4.6
7.4
5.6
87
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
61.
En el 2002 ¿qué obras proyectos a acciones se hicieron en su comunidad para aumentar y mejorar la
producción y el comercio con apoyo de la coordinación de microregiones o del gobierno.
Infraestructura productiva (sistemas de riego,
granjas pecuarias, etc.)
Apoyos en efectivo para la producción
Infraestructura
para
la
transformación
y
comercialización (beneficios, centros de acopio,
envasadoras, etc.)
Crédito, servicios de ahorro, de cambio de
cheques, de remesas, etc.
Maquinaria y/o equipo
Insumos para la producción (fertilizantes,
herbicidas,etc.)
Capacitación y asesoría técnica
Casos
21
Porcentajes
12.2
66
8
38.4
4.7
6
3.5
26
111
15.1
64.5
24
14.0
62. Usted cree que las obras y proyectos de la Coordinación son:
Buenas por sí mismas
Para que sean buenas, se
necesitan otras
Total
Casos
79
273
Porcentaje
22.4
77.6
352
100.0
63. Para que se hagan más obras y proyectos se necesita:
Mayor compromiso del gobierno
Mayor coordinación entre Secretarías y gobiernos
(estatal, municipal, federal)
Organización de la comunidad
Estudios participativos sobre problemas y
necesidades de la comunidad
Un Plan de desarrollo
Un Consejo donde participen
todos los
interesados en el desarrollo
Otro
64.
Casos
284
234
Porcentaje
77.4
63.8
198
175
54.0
47.7
146
131
39.8
35.7
15
4.1
Señale lo que le parece mejor de las obras y proyectos de la Coordinación de Microregiones
Ayuda al desarrollo de las
familias y de la comunidad
Ayuda a aumentar y mejorar la
producción
Mejora el ingreso y el empleo de
las familias
Capacita
Fomenta la organización y la
participación social
Ayuda a reducir los conflictos
Otras
Nada
215
Casos
46
6
57.8
Porcentaje
12.4
1.6
44
46
22
11.8
12.4
5.9
13
48
37
3.5
12.9
9.9
7
25
21
59
13
29
1.9
6.7
5.6
15.9
3.5
7.8
4
9
48
20
5
2
23
3
1.1
2.4
12.9
5.4
1.3
0.5
6.2
0.8
Instituto Maya
88
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
65. ¿Qué sugiere para mejorar estas obras y acciones.
Casos
Más recursos
277
52
Continuidad
27
98
Planeación
11
40
Participación social
10
26
Coordinación Gubernamental
5
38
Asesoría técnica y capacitación
17
55
Reconocimiento
a
las
6
15
organizaciones sociales como
interlocutoras y gestoras del
proyecto
Mejorar la calidad de los bienes
12
24
y servicios
Otra
4
4
15
60
47
46
33
55
11
74.5
7.3
3.0
2.7
1.3
4.6
1.6
Porcentaje
14.0
26.3
10.8
7.0
10.2
14.8
4.0
4.0
16.1
12.6
12.4
8.9
14.8
3.0
25
3.2
6.5
6.7
3
1.1
1.1
0.8
Regresar al índice
Instituto Maya
89
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Gráficas
Idioma
Sólo
lengua
2.2%
Situación económica familiar
Sólo
español
53.6%
Mejoró
17.4
Está igual
56.0%
Empeoró
26.6%
Español y
lengua
44.2%
Divisiones y/o conflictos
en la comunidad
Número de obras y proyectos
realizados durante 2002
Dos
24.2%
Si
39.3%
No
60.7%
Obras y/o proyectos resuelven
problemas...
Obras o proyectos benefician
principalmente
Algunas
familias
37.9%
A varias
comunida
des 31.9%
Poco
importan
18.6%
Important
es
23.0%
Más de
dos
35.8%
Una
40.0%
Muy
important
es
58.4%
Instituto Maya
Toda la
comunida
d
30.2%
90
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Gráficas
Trabajo del residente de la
Coordinación
No sabe
16.2%
Malo 3.6%
Bueno
56.3%
Regular
23.8%
Calidad de las obras,
servicios o proyectos
Todavía
no sabe
19.4%
Mala 4.6%
Regular
27.9%
Buena
48.1%
Cómo son las obras y proyectos
de la Coordinación
Buenas
por si
mismas
22.4
77.6
Se
necesitan
otras
Regresar al índice
Instituto Maya
91
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PREGUNTA 14a
Servicios básicos que le faltan a la comunidad
87.4%
90.0%
82.8%
80.0%
70.0%
59.9%
58.3%
52.7%
60.0%
49.5%
50.0%
Porcentaje
40.0%
30.0%
11.6%
20.0%
10.0%
0.0%
Agua
Potable
Alumbrado
Público
Drenaje
Tiendas
Rurales
Instituto Maya
Mercado
Molino de
nixtamal
Otro
92
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PREGUNTA 15a
Servicios productivos que le faltan a la Comunidad
85.6%
90.0%
80.0%
Porcentaje
70.0%
61.8%
66.1%
78.3%
70.7%
57.7%
66.9%
61.8%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
9.5%
10.0%
0.0%
Escuelas
Albergues
estudiantes
Talleres
Equipamiento
capacitación
Escolar
p trabajo
Maestros
Instituto Maya
Hospitales,
Doctores y
clínicas y/o c enfermeras
salud
Canchas o
centros
deportivos
Otros
93
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PREGUNTA 16a
Servicios de Comunicaciones que le faltan a las Comunidades
90.0%
82.3%
80.6%
80.0%
70.0%
64.2%
60.0%
55.9%
47.6% 48.7%
50.0%
60.5%
51.1%
39.5%
40.0%
29.8%
30.0%
20.0%
10.0%
5.1%
tro
s
O
In
te
rn
et
de
Pu
en
te
s
pe
at
on
Pu
al
en
es
te
s
ve
hi
cu
la
re
C
s
as
et
a
Te
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C
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or
ni
re
ca
os
y/
o
te
lé
gr
af
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os
an
sp
or
te
pú
bl
ic
o
ca
lle
s
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ca
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ón
C
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o
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de
am
in
o
C
Pa
vi
m
C
ar
re
te
ra
pa
vi
m
en
ta
da
0.0%
Instituto Maya
94
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PREGUNTA 57
En el 2002 ¿Con cuál(es) obra(s) se mejoró su vivienda? Con apoyo de la
Coordinación de Microregiones o del Gobierno
56.1%
60.0%
50.0%
40.0%
33.3%
30.0%
20.1%
19.6%
20.0%
9.5%
10.0%
0.0%
Agua potable
Energía
eléctrica
Piso de
cemento
Instituto Maya
Drenaje
Letrina
95
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PREGUNTA 58
En el 2002 ¿Qué obras se hicieron en su comunidad Con apoyo de la Coordinación de
Microregiones o del Gobierno (servicios básicos)
50.0%
47.3%
45.0%
40.0%
35.0%
26.9%
30.0%
21.0%
25.0%
17.4%
20.0%
12.6%
15.0%
9.6%
5.4%
10.0%
5.0%
0.0%
Agua
potable
Alumbrado
público
Drenaje
Tiendas
rurales
Instituto Maya
Mercado
Molino
Nixtamal
Otros
96
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PREGUNTA 59
En el 2002 ¿Cuáles de estas obras –que hizo la Coordinación de Microregiones o el Gobierno- beneficiaron a su
comunidad
78.1%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
28.1%
26.5%
30.0%
14.3%
9.7%
20.0%
9.7%
4.6%
10.0%
7.7%
0.0%
E scuelas
A lberges
estudiantes
T alleres de cap.
para el trabajo
E quipam iento
esco lar
Instituto Maya
M aestro s
H o sp., C línicas
y/o centro s de
salud
C anchas o
centro s
depo rtivo s
O tro s
97
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PREGUNTA 60
En el 2002 ¿Qué obras de caminos, comunicaciones y transportes se hicieron con apoyo de la
Coordinación de Microregiones o del Gobierno
50.0%
46.3%
45.0%
40.0%
35.0%
28.7%
30.0%
25.0%
20.4%
25.0%
20.0%
15.0%
9.3%
8.3%
10.0%
4.6%
3.7%
7.4%
5.6%
0.9%
5.0%
0.0%
t
o
s
o
a
s
ría
ica
nto
res
lic
rne
ac
raf
lle
ale
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a
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a
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n
t
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In
ef
icu
tel
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me
Ca
ran
r
e
i
r
u
m
T
u
v
P
P
Co
Ca
Pa
Instituto Maya
s
ro
Ot
98
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
PREGUNTA 61
En el 2002 ¿qué obras proyectos a acciones se hicieron en su comunidad para aumentar y mejorar la
producción y el comercio con apoyo de la coordinación de microregiones o del gobierno
64.5%
70.0%
60.0%
50.0%
38.4%
40.0%
30.0%
20.0%
15.1%
12.2%
4.7%
10.0%
14.0%
3.5%
0.0%
Infraestructura
productiva
A poyos en
efectivo a
producción
Infraestructura C rédito,servicios M aquinaria y/o
para la
de ahorro,de
equipo
transform ación y
cam bio de
com ercialización
cheques,de
rem esas,etc.
Instituto Maya
Insum os para la C apacitación y
producción
asesoría técnica
(fertilizantes,
herbicidas,etc.)
99
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
iii.
•
GUÍAS DE ENTREVISTAS
Guías semiestructuradas de:
a) Entrevista grupal a beneficiarios y sus monografías.
b) Entrevistas a informantes clave y sus fichas técnicas.
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
a) GUIÓN DE ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA GRUPAL A BENEFICIARIOS
PROGRAMA DE MICRO REGIONES
GUIÓN PARA ENTREVISTA GRUPAL A BENEFICIARIOS
Fecha de la entrevista___________________________________
Nombre del Encuestador_________________________________
IDENTIFICACIÓN
Localidad_____________________________
Municipio/Micro región_________________________________________
Estado________________________________________________________
Proyecto_________________________________________
N° de personas que participaron en la entrevista___________
INFORMACIÓN GENERAL SOBRE LA COMUNIDAD:
Número de habitantes, hombres mujeres, niños
Principales actividades a las que se dedica la población.
Mencionar si existe migración. Incluir principal (es) destino(s) y ocupación(es) si se cuenta con
el dato
Principales problemas que enfrenta la comunidad
Principales formas de organización que tiene la comunidad
PARTICIPACIÓN EN EL PROGRAMA. ¿Cuándo ingresaron al programa? ¿Cuántos participan en
el proyecto hombres y mujeres?
¿Número de personas que no participan en el proyecto pero que se pueden beneficiar
indirectamente con el proyecto?
¿Principales problemas que enfrentan en la ejecución del proyecto?
Recomendaciones que harían para mejorar el programa
Instituto Maya
100
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Chiapas
COMUNIDAD SANTA ANA LAS FLORES
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Plátano
Características generales de la comunidad: 85 familias, todos hablan castilla, cuentan con agua
entubada y luz; carecen de drenaje, servicios de salud, escuela secundaria y la rehabilitación del
camino Nvo. Momón-Frontera. La principal –y única- actividad económica es la agricultura,
tradicionalmente era una comunidad cafetalera pero con la condición del precio del café, se han
concentrado en el cultivo de plátano, maíz y frijol. Como consecuencia directa de la pobreza,
infesta de plagas, apoyos tardíos e insuficientes, y nula posibilidad de comercialización de los
productos del cultivo, la migración al D.F. o al norte del país crece en la población masculina
joven.
Informe del proyecto: El proyecto resultó de un proceso participativo, es decir, la comunidad
realizó asambleas en las que se acordó la implementación del cultivo de plátano –también a
consecuencia del ínfimo precio del café-. Participan 81 beneficiarios (todos hombres “jefes de
familia”) Un problema recurrente es el gusano en la cueza del que poco saben como atacar y
perjudica seriamente su cultivo, aparece también la tuza y los líquidos y otros recursos para
desinfectar son poco efectivos. Se solicita de forma puntual Asesoría Técnica.
* Los animales particularmente los caballos se están enfermando de “fiebre” y mueren a los pocos
días. La comunidad solicita ayuda también en este sentido.
Instituto Maya
101
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD PIZANTÓN
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Maíz.
Características generales de la comunidad: es una comunidad pequeña con tan sólo 76
habitantes, (17 familias); se identifican como grupo étnico tojolabal aunque la mayoría habla
español; cuentan con agua entubada, luz y un camino de terracería que los comunica con la
carretera de margaritas; carecen de drenaje, servicios de salud, escuela preescolar, primaria y
secundaria, hace falta un puente peatonal para cruzar el río cuando crece, y el revestimiento del
camino. La principal –y única- actividad económica es la agricultura, se dedican fundamentalmente
al cultivo de maíz y frijol. La comunidad se percibe con un altísimo nivel de pobreza, los apoyos son
tardíos e insuficientes -a pesar de que algunos hombres reciben procampo y las mujeres
oportunidades-, grandes dificultades para la comercialización de sus productos de cultivo, en
consecuencia la migración al D.F. o a Cancún es frecuente, sobre todo en la población masculina
joven.
Informe del proyecto: El proyecto resultó de un proceso participativo, es decir, la comunidad
realizó asambleas en las que se acordó la aceptación del apoyo promovido por SEDESOL que
23
consistía en fertilizante. Participan 20 beneficiarios en total (19 hombres y una mujer viuda ) El
problema principal es el alto costo de producción frente al irrisorio precio del producto, y las
grandes dificultades para la comercialización (bajísimo precio pagado por “los coyotes”, falta de
medios de acopio, transporte y venta de los productos) Además, el apoyo prometido llegó con casi
siete meses de retraso lo que anula su utilización efectiva. Se solicita la coordinación de los
tiempos burocráticos con las necesidades temporales del campo (el fertilizante sólo funciona si
llega antes de las lluvias), también se necesita asesoría técnica para el uso y manejo de
agroquímicos aunque se manifestó también una inquietud en este sentido: ¿no se pueden obtener
apoyos para abonos orgánicos y medios para impulsar una técnica agro ecológica?
23
Los hombres que asistieron a la reunión comentaron que para hacer la solicitud del apoyo para el 2003
pensaban dejar fuera a la compañera viuda tras la experiencia de una solicitud a coplades de un proyecto de
granja avícola que les fue negado porque “son proyectos para mujeres y quienes hicieron la solicitud fueron
hombres”, a lo que concluyeron que ahora serán puros hombres por un lado y las mujeres por otro.
Instituto Maya
102
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD EL SALVADOR
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Maíz.
Características generales de la comunidad: 41 cabezas familiares de aproximadamente 200
habitantes; se identifican como grupo étnico tojolabal aunque muchos hablan español; cuentan con
luz aunque el pago se ha convertido en otro problema grave pues los recibos llegan con costos
muy altos; carecen de agua potable, drenaje, servicios de salud, material de trabajo en la escuela
primaria, caminos y transporte. La principal actividad económica es la agricultura, se dedican
fundamentalmente al cultivo de maíz, frijol, y café. La comunidad está dividida en dos grupos por
pugnas políticas (prd vs. pri), creciente migración a otros estados.
Informe del proyecto: El apoyo de SEDESOL consiste en fertilizante; esta institución a través de
sus promotores, llevó la propuesta a la comunidad y ésta aceptó, participan 39 beneficiarios (todos
hombres “jefes de familia” de un mismo grupo Salvador II según SEDESOL) sin embargo, el apoyo
no a llegó tiempo y resultó inútil, “... ¡es necesario recibir los apoyos cuando se necesitan no
cuando algún funcionario en alguna parte quiere, sino para qué reparten lo que no sirve!”. Se han
realizado también solicitudes de otros proyectos al ayuntamiento pero fu rechazado, por ejemplo,
24 mujeres solicitaron apoyo para cerdos y fue rechazado sin mayor explicación.
Instituto Maya
103
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD NUEVO VIRGINIA
Municipio: Las Margaritas/Altamirano, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Porcinos
Características generales de la comunidad: se identifica como grupo étnico tojolabal la gran
mayoría de las mujeres sólo habla tojolabal mientras los hombres son prácticamente todos
bilingües; cuentan con luz, escuela, centro de salud y un camino de terracería que los comunica
con las otras comunidades; carecen de agua potable, drenaje, el camino de terracería penas
rehabilitado tiene muchos problemas de “pozos” y deslaves por la humedad de la zona y los
camiones de los aserraderos, hay escuela pero no hay maestro, hay centro de salud pero no hay
medicinas, el “transporte público” es único, caro e insuficiente. La principal actividad económica es
la agricultura, tradicionalmente era una comunidad cafetalera pero con la condición del precio del
café, se han concentrado en el cultivo de plátano, algunas naranjas, maíz y frijol. Evidente y clara
falta de participación e inequidad, los proyectos “para mujeres” no son siquiera consultados con
ellas: Las mujeres plantearon a la promotora de SEDESOL federal y luego a la asamblea de
hombres de la comunidad su interés por solicitar apoyo para una granja avícola y se enteraron que
ya se había realizado la solicitud a su nombre por apoyos para un taller de costura. Ellas
asumieron con cierta molestia la imposición mientras que la promotora de SEDESOL se mostró
indiferente.
Informe del proyecto: El apoyo del programa consiste en dar los recursos para la compra de un
1
puerco por cada beneficiaria. Participan 27 beneficiarias, por el municipio de Las Margaritas (todas
mujeres casadas) El problema principal es que no habían tenido nunca experiencia en el manejo
de cría de porcinos, entonces no saben qué pueden darles de comer o cómo saber si están
enfermos o cuáles son las necesidades que en general tienen los cerdos, se necesita asesoría
técnica.
1
La comunidad pertenece geográficamente a dos municipios: Las Margaritas y Altamirano, lo que trae
beneficios –cuando los trae- divididos y/o excluyentes. En consecuencia, el proyecto de porcinos se trabaja en
dos grupos, y aunque cada uno recibió el apoyo para porcinos, en las Margaritas se dio el dinero al comité y
ellas decidieron en dónde comprar los cerdos, van creciendo bien. Al grupo de Altamirano se les dio el cerdo
que el promotor de SEDESOL compró con su proveedor, prácticamente todos los cerdos en este grupo están
muriendo. Sin duda esta circunstancia lastima la relación entre las familias de la comunidad.
Instituto Maya
104
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD SAN MIGUEL CHIPTIC
Municipio: Altamirano, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Ovinos.
Características generales de la comunidad: En la comunidad, son aproximadamente 300
habitantes; se identifican como grupo étnico tojolabal aunque muchos hablan español; -la mayoríacuenta con luz, agua entubada, centro de salud y escuela; carecen de drenaje, medicinas,
preescolar, camino pavimentado y que se ponga en funcionamiento la escuela primaria recién
construida. La principal actividad económica es la agricultura, se dedican fundamentalmente al
cultivo de maíz, frijol y café. Creciente migración a otros estados. La comunidad está dividida en
dos grupos uno de ellos zapatista –la mayoría- mientras que el otro son aquellos que reciben
apoyos gubernamentales.
Informe del proyecto: SEDESOL federal a través de sus promotores, llevó la propuesta a la
comunidad y parte de ésta aceptó; el apoyo consistió en recursos para la compra de borregos
00
($550. por cada borrego) - después de nueve meses de elaborada la solicitud-; participan 59
beneficiarias (todas mujeres casadas) sin embargo, algunos borregos murieron porque eran muy
jóvenes. Es importante recuperar una demanda unánime de las beneficiarias: es necesaria la
asesoría y acompañamiento de médicos o técnicos veterinarios para salir adelante con el proyecto
de crianza y reproducción de borregos.
Instituto Maya
105
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD ONILJÁ
Municipio: Altamirano, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Frijol.
Características generales de la comunidad: En la comunidad –una comunidad pequeña y muy
apartada-, se identifican como grupo étnico tzeltal y pocos hablan español; cuenta con agua
entubada y escuela; carecen de drenaje, luz, letrinas, medicinas, tienda, todo tipo de caminos. La
principal actividad económica es la agricultura, se dedican fundamentalmente al cultivo de maíz,
frijol, café y algo de plátano. La comunidad se percibe con un altísimo nivel de pobreza y
aislamiento, lo que provoca grandes dificultades para la comercialización de sus productos de
cultivo además de las barreras de los precios bajos, los apoyos son tardíos e insuficientes, en
consecuencia la migración al D.F. o a Cancún es frecuente, sobre todo en la población masculina
joven.
Informe del proyecto: SEDESOL federal a través de sus promotores, llevó la propuesta a la
comunidad y ésta aceptó; el apoyo consistió en recursos para la compra de fertilizante; participan
22 mujeres y 20 hombres como beneficiarias; a pesar de que se afirma que hubo asesoría técnica
y un proceso de autodiagnóstico y decisiones participativas, los asistentes a la asamblea se
manifestaban con mucha desconfianza frente a nuestra visita e insistían en “respuestas
formuladas” –al menos esa fue la sensación- más para dar por terminada la reunión que por
colocar sus inquietudes respecto al proyecto. Aún así, algunos asistentes a la asamblea insistieron
en la necesidad del apoyo para trabajar con abono orgánico como lo habían realizado desde
siempre y no utilizar agroquímicos que lastiman la tierra, o en todo caso si el apoyo sólo puede ser
para la utilización de agroquímicos, pues que se complemente con asesoría técnica sobre el uso
de los líquidos y con bombas aspersoras.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD TZAJALÁ
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Frijol.
Características generales de la comunidad: 66 familias, todos hablan castilla, cuentan con agua
entubada y luz - aunque el pago se ha convertido en otro problema grave pues los recibos llegan
con costos muy altos-; carecen de drenaje, medicinas, caminos, escuela secundaria y centro de
salud. La principal actividad económica es la agricultura, se dedican fundamentalmente al cultivo
de maíz, frijol, café y algo de plátano. Sufren como prácticamente todas las comunidades visitadas,
de grandes dificultades para la comercialización de sus productos de cultivo además de la barrera
que representa el bajísimo precio de sus productos, los apoyos son tardíos e insuficientes -a pesar
de que algunos hombres reciben procampo y las mujeres oportunidades (también tarde e
insuficiente)-. Hay conflicto con la cabecera municipal por cuestiones partidistas.
Informe del proyecto: SEDESOL federal a través de sus promotores, llevó la propuesta para
apoyar proyectos productivos de la comunidad con fertilizante para sus cultivos; participan 54
beneficiarios; el proyecto no ha funcionado como se esperaba pues el recurso para la compra de
fertilizante llegó demasiado tarde –casi un año después de hecha la solicitud- lo que según
compañeros de la comunidad afirman que no sólo no ayuda de forma efectiva en sus procesos de
producción agrícola sino que les resulta bastante costoso cubrir todos los requerimientos que les
exige SEDESOL para otorgar el recurso: reunirse en asamblea en horarios convenientes a los
promotores y no precisamente a los miembros de la comunidad o nombrar un comité de
representantes específicamente para el proyecto lo que implica dejar de trabajar en los días que
hay que encontrarse con SEDESOL “y todo ¡para qué!”. Solicitan que en lugar de prometer lo que
no habrá de serles útil a destiempo, que se apoye de frente a las necesidades concretas de la
comunidad y se amplíen los apoyos para poder resolver algunas de sus necesidades de trabajo
como algunas herramientas: carretillas, machetes, bombas aspersoras, asesoría técnica para la
utilización de agroquímicos o incentivos para la utilización de abono orgánico. Comentan también
que los promotores de SEDESOL no trabajan de forma honesta, que no les dan la información
completa ni a tiempo, no reciben atención ni son escuchados cuando lo solicitan, y colocan una
pregunta que nadie les responde: “¿cuánto es el monto total del recurso por persona?” (el apoyo lo
recibieron por parte del promotor de SEDESOL en especie y para ser repartido entre los
beneficiarios, no tuvieron oportunidad de elegir qué y dónde comprar).
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD MACEDONIA
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha: Domingo 19 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Mejoramiento de Vivienda (Piso Firme)
Características generales de la comunidad: Los habitantes son del grupo TZELTAL. No se
cuenta con agua potable, drenaje, transporte público, salvo una corrida que realizan particulares,
alumbrado público, clínica, aunque hay enfermeras sin suficientes medicamentos y equipo.
De las necesidades más urgentes atender: carretera pavimentada y puentes para vehículos y
personas, sobre todo por periodo de lluvia.
La comunidad fue consultada para elegir el proyecto que querían, aunque faltaría explicar como es
que necesitando algún puente y la pavimentación de la carretera de terrecería prefirieron un
proyecto de vivienda.
Los asistentes a la reunión consideran que es necesario para comercializar y mejorar la producción
la creación de infraestructura para la transformación de la miel, las frutas, etc.
Informe del proyecto: En el 2002 no hubo ningún otro proyecto u obra, además del de vivienda, ni
apoyo de algún otro programa de gobierno. Se piensa que los proyectos u obras son importantes
para solucionar los problemas de la comunidad, pero se requiere mayor compromiso del gobierno,
además de mayores recursos económicos, y coordinación entre los niveles de gobierno y sus
respectivas dependencias.
En lo que se refiere al proyecto de vivienda, no se ejecutó en el tiempo estipulado. 63 fueron los
beneficiarios; de ellos aproximadamente 45 no terminaron su vivienda por falta de recursos
económicos ya que por sus propios medios tenían que terminar la construcción de paredes y techo
de la vivienda. Ello por que el Programa no contempla la continuidad del proyecto, que lleve a
proporcionarles apoyo para la terminación de la misma, en una segunda o tercera fase.
En la reunión con los beneficiarios se externó la inconformidad con el proyecto y con los
funcionarios de gobierno por que entendían que al tratarse de un proyecto de mejoramiento de
vivienda, ello iba a implicar su construcción total y no solo el piso firme. Se creen engañados y
piensan que parte de los recursos que les fueron asignados se lo quedaron los funcionarios de
gobierno de la SEDESOL de Ocosingo. La desconfianza proviene del hecho de haberles cambiado
el nombre del proyecto de: “Mejoramiento de vivienda” al de “Piso firme”.
Instituto Maya
108
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD NUEVO HUIXTAN
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha: Lunes 20 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de Maíz
Características generales de la comunidad: En esta comunidad tzotzil hablan lengua materna y
sólo aproximadamente el 50% de la población habla español.
De los servicios de que carece la comunidad: drenaje, aproximadamente el 60% de su población
carece de agua entubada, también parte de su población no tiene energía eléctrica.
De las necesidades mas importantes para la comunidad están: construcción de una casa ejidal,
construcción de aulas para la tele secundaria y ampliación de la carretera de terracería.
Aproximadamente un 40% de los jóvenes emigra al extranjero.
El producto principal para la comercialización era el café, que por la reducción de su precio ya no
es redituable cultivarlo; se tiene la idea que producto de lo anterior se da la migración. Otra de las
actividades a que se dedican, además de la siembra del maíz y fríjol, es a la ganadería, aunque en
menor escala, y el problema que tienen en este rubro es la falta de asesoría para la mejora de
ganado.
Informe del proyecto: Son 93 los beneficiarios. Se dice que hubo un tope de participantes en el
proyecto; quien eligió el proyecto fue la comunidad. Uno de los problemas que se presentó fue el
retrazo de los recursos económicos
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD NUEVO SAN JUAN CHAMULA
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha: viernes 10 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Establecimiento de 132 hectáreas de Piña
Características generales de la comunidad: Comunidad tzotzil. Cuentan con agua potable,
letrina teléfono, piso de cemento. Se carece de alumbrado público, tienda rural y molino de
nixtamal.
Su actividad principal es la agricultura, con la siembra de maíz, fríjol y piña.
Aproximadamente un 20 de su población emigra a las ciudades y a E. U., aunque la mayoría de
ellos son jóvenes.
Informe del proyecto: De los problemas más importantes que enfrentan relacionados con el
proyecto esta el cómo comercializar la piña.
Señalan que el apoyo que se dio por medio del proyecto fue muy poco y no hubo asesoría para el
cultivo de piña; por lo que recomiendan que para mejorar el proyecto es que el apoyo se de en el
tiempo adecuado para la siembra de la semilla, se proporcione asesoría para obtener la mejor
calidad de piña, mayores recursos y que el proyecto tenga continuidad. Se cree que con mayores
apoyos en efectivo podría mejorarse la producción y comercio de lo que producen.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD LAS PEÑAS
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha: Sábado 18 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de Maíz
Características generales de la comunidad: Comunidad tzotzil. El tiempo de existencia de la
comunidad es de 8 años; provienen de la comunidad Dolores Shempil, en ese lugar tenían varios
servicios.
En cuanto a los servicios públicos se tiene que no se cuenta con luz, agua potable, piso de
cemento, ni letrinas. Además, no se cuenta con molino de nixtamal ni con tienda rural. Consideran
importante un centro de salud o clínica. Aunque se cuenta con carretera pavimenta, al interior de la
comunidad se necesitan caminos de terracería.
Se dedican al cultivo de maíz, fríjol, café, plátano
Informe del proyecto: El numero de beneficiarios fue de 20. El proyecto constó de apoyo en
fertilizantes. Se considera importante que los apoyos de los proyectos se den en dinero efectivo.
Destaca que no fueron consultados sobre las necesidades de la comunidad; la elección del
proyecto no la hicieron ellos, sin embargo, constituye un apoyo y lo tomaron.
Destaca la exigencia de parte del promotor de la SEDESOL de Comitán por que los beneficiarios
del proyecto compren con un solo proveedor el fertilizante que se les daría como apoyo.
Instituto Maya
111
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD SANTA ROSA
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha: 18 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de Maíz
Características generales de la comunidad: Comunidad Tzeltal. De las necesidades de la
comunidad están: revestimiento de caminos, letrinas, por que la mayoría no tiene, puentes y
equipamiento para la escuela.
No cuentan con tienda rural ni molino de nixtamal.
Aunque la actividad básica es la agricultura, algunas familias cuentan con ganado menor.
Se tiene la idea de que antes del proyecto de maíz debió atenderse alguno de los antes
mencionados
Uno de los problemas con que se enfrentan es que varios en la comunidad no cuentan con terreno
para sembrar por lo que tienen que rentar o trabajar jornales en Ocosingo.
Informe del proyecto: En el proyecto hay 20 beneficiarios, por lo que solo se beneficio a algunas
de las familias de la comunidad.
El apoyo consistía en la entrega de fertilizante para el maíz, pero por el hecho de venir retrazado
decidieron cambiarlo por machetes, aspersoras, azadones y coas.
La manera en que eligieron el proyecto fue a través de un diagnóstico comunitario y priorizaron lo
que más necesitaban. El primer año fue maíz, el segundo será fríjol y el tercero vivienda.
No se dio asesoría de ningún tipo, pero la consideran necesaria. Además, se tiene la idea que el
mejoramiento de los proyectos se dará a partir de que se destinen más recursos económicos y que
sean en dinero en efectivo, pero ello no niega la importancia que ven en los insumos para la
producción. Otro aspecto importante es que perciben en la coordinación de las instituciones de
gobierno la posibilidad de mejorar y llevar a cabo más proyectos. En general, se considera que el
proyecto tiene una calidad regular, pero fomenta la organización en la comunidad.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD PUSHILA
Municipio: Altamirano, Chiapas
Fecha: Viernes 17 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de Maíz
Características generales de la comunidad: Comunidad tojolabal. EN cuanto a los servicios
básicos se tiene que carecen de agua potable, drenaje, luz eléctrica, piso de cemento, tienda rural,
carretera pavimentada, puentes, molino de nixtamal.
Básicamente el sostenimiento económico se los da la agricultura, con el cultivo de maíz, fríjol y
plátano
Informe del proyecto: El proyecto sí fue solicitado y elegido por los participantes en el proyecto,
los cuales son 49.
El recurso se dio mediante el apoyo con semilla y otra parte en el pago por jornal. El problema que
se presento es que el recurso llegó hasta mediados de octubre siendo que era necesario para el
mes de mayo.
Se piensa que tanto con el fríjol como con el maíz no existe beneficio duradero, por lo que se
requiere continuidad en los proyectos; no se considera la importancia de la asesoría para este tipo
de proyecto, pero si se cree es importante que se asignen mayores recursos y en efectivo.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD SANTA RITA SONORA
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha: sábado 11 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de Maíz
Características generales de la comunidad: La tubería para agua potable está instalada, pero
esta no fluye. Se requiere revestimiento de calles; se cuenta con una casa de salud pero sin el
equipo necesario. Se carece de drenaje, clínicas, espacios deportivos y alumbrado público.
Es una comunidad dedicada a la agricultura
Existe presencia de la Organización Lucha Campesina.
Con gran flujo migratorio
Informe del proyecto: Participan 53 familias en el proyecto. No llegan recursos a tiempo, no hubo
asistencia técnica.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD EJIDO HONDURAS
Municipio: Siltepec, Chiapas
Fecha: Viernes 25 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Maya perimetral de escuela
Características generales de la comunidad: De los servicios con que cuentan: luz y letrinas.
Carecen de suficiente agua potable, sobre todo en temporadas, falta de pavimentación de
carretera, alumbrado público. Algunas necesidades de la comunidad: espacios deportivos para los
jóvenes, espacios de capacitación agropecuaria, preparatoria, teléfono.
El problema de la migración es muy latente, se cree que habiendo más proyectos disminuiría la
migración.
Su actividad principal es la agricultura, con el cultivo de maíz, fríjol y café.
Informe del proyecto: Desde el año 2000 se solicitó la maya perimetral y se realizo hasta finales
del 2002, pero quedo aún inconclusa, pues se realizo la mitad. Su utilidad radica en servir para
protección de los niños y la higiene.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD EJIDO HONDURAS, BARRIO LA LAGUNA
Municipio: Siltepec, Chiapas
Fecha: Sábado 25 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Huerto de papa
Características generales de la comunidad: Se cuenta con camino de terracería, no hay escuela
aunque se cuenta con apoyo de CONAFE que asigna un profesor para impartir asesorías del nivel
1 al 6, para cursar la primaria o secundaria hay que trasladarse hasta la comunidad de Honduras,
lo que implica dos horas de camino, no hay agua potable ni energía eléctrica, además de ser pocas
las casas que cuentan con letrina. El problema más urgente de atender es el de la luz.
Entre los cultivos principales esta el maíz, fríjol y café, la calabaza en menor medida.
La migración es muy poca.
Informe del proyecto: Son 30 los beneficiarios. El apoyo consistió en proporcionarles semilla,
bombas para fumigar, azadones, machetes y se espera el apoyo en fertilizantes para una próxima
etapa.
Se dio asesoría para el cultivo de la papa, pero se tiene incertidumbre por que la semilla no se
sembró en tiempo de lluvia y se trata de un tubérculo que requiere de mucha agua, por lo que hay
que estarlo regando constantemente. Con todo se está experimentando sobre cual es mejor tiempo
para el cultivo de la papa.
La producción de papa se considera para el autoconsumo; aunque los participantes eligieron el
proyecto de una lista de opciones, se cree que hubiera sido mejor diversificarlo con otras semillas
para obtener otro tipo de cultivos: cilantro, rábano, col, calabaza u otros.
El apoyo llegó hasta noviembre, siendo que se acordó para octubre.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD EL RECUERDO
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha: Domingo 19 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de Maíz
Características generales de la comunidad: La comunidad del recuerdo esta formada por un
alrededor de 37 familias, las cuales, hablan castilla y tzeltal, Los habitantes de esta comunidad no
cuentan con ningún servicio, la poca agua que obtienen es de un manantial de la montaña. Las
gentes del recuerdo son dedicadas a la agricultura, la cual solo deja para el auto consumo en el
mejor de los casos, dada esta situación de precariedad la migración hacia el norte del país es una
de las principales opciones para los hombres del lugar.
Informe del proyecto: Todos los habitantes del Recuerdo fueron beneficiados con el proyecto de
maíz, específicamente se les doto de válvulas aspersoras, y de herbicidas, que todavía no les era
entregado, ellos solicitaban carretera pavimentada, o electrificación, al igual que asesoría
técnica, ya que una de sus principales dudas era que otra cosa aparte de maíz se podía sembrar
en esas tierras.
Los beneficiarios del lugar se mostraban inconformes con lo recibido ya, que les había llegado
tarde e incompleto, además hacían mención de que se les dio a escoger entre cierto tipo de
proyectos, haciendo caso omiso a las necesidades primordiales de la comunidad, sin dejar de
mencionar el descontento por la reducción que se dio en el presupuesto para cada proyecto. La
gente solicita apoyos en efectivo, y el compromiso del gobierno para dar continuidad y forma de
comercializar sin coyotaje.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD NUEVO POBLADO SANTO TOMÁS
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha: Sábado 18 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Piso de cemento
Características generales de la comunidad: En nuevo poblado Santo Tomas el numero de
beneficiados fue de 50 familias, las cuales hablan el castilla y el tojolabal, los servicios básicos con
los que cuentan son nulos, la gente se dedica ala agricultura del maíz el cual ya no da para vivir,
La gente con la necesidad de una vivienda digna, agua potable, electrificación, carretera
pavimentada, asesoría técnica que sea dada en el campo no detrás de un escritorio, debido a esto
la población migrante de hombres es de alrededor de una cuata parte de la población total. La
comunidad se encuentra dividida en diferentes grupos y organizaciones.
Informe del proyecto: El numero de beneficiarios no abarca a toda la comunidad, estos
mostraban un descontento por el tipo de proyecto que habían recibido, ya que mencionaban que lo
que necesitaban era una vivienda digna, que fuera toda de cemento y, no de cemento y madera.
Además el cemento les había llegado con un retraso de cuatro meses.
La forma de escoger el proyecto se dio por medio de todos los beneficiarios, organizados
mediante juntas comunales, coordinados con el promotor de SEDESOL, La comunidad manifestó
la falta de apoyo en general por parte de los gobiernos estatales y federales, Pidiendo un
compromiso serio de las autoridades con los proyectos otorgados, y una consulta para la
elaboración de los mismos proyectos.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD PLAN DE AYALA
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha: 1 de marzo de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Frijol
Características generales de la comunidad: En la comunidad de Plan de Ayala no fue posible
terminar de realizar las encuestas, debido a la gente del lugar, ya que mencionaron que no servia e
nada dar información, si de todas formas no iban a recibir ayuda del gobierno, Decían que Plan de
Ayala no necesitaba ayuda del gobierno y que eran una comunidad hecha y derecha,
En la comunidad se contaba con agua potable, energía eléctrica, y letrina, La gente hablaba el
tojolabal y el castilla.
Informe del proyecto:
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD SAN CARLOS
Municipio: Altamirano, Chiapas
Fecha: 17 de enero de 2003
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de Maíz
Características generales de la comunidad: Esta comunidad fue cambiada en lugar de
Lindavista, debido que cuando llegamos a esta, la gente ya había salido a trabajar y no podía
reunirse hasta el otro día. San Carlos es una comunidad con un proyecto de maíz con un número
de beneficiarios de 45 hombres, La gente del lugar habla castilla y tojolabal,
Los servicios básicos con los que se cuenta es agua potable y energía eléctrica, teniendo que
caminar como cuarenta minutos o espera cualquier "rai" que lo saque a la carretera, la gente se
dedica al cultivo del maíz el cual apenas da para auto consumo, la gente del lugar a pesar de no a
haber recibido ayuda sustentable no migra en mayorías.
La gente del lugar no estaba muy convencida de participar en las encuestas así que para contestar
se hacían pequeños consensos en lengua para dar información. Se mostraron desinteresados al
saber que yo no pertenecía a ninguna dependencia de gobierno, por el motivo de que no podían
exigirme o hacerme presión alguna, ya que yo tampoco tenía capacidad para hacer de igual
manera alguna presión.
Informe del proyecto: La gente del lugar escogió mediante una lista previa de proyectos, se
hicieron reuniones para escoger el proyecto de maíz semillas y fertilizante, este llego retardado y
ya no pudieron utilizarlo. La comunidad se muestra muy desconfiada en participar en la evaluación
de los proyectos.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD AMPARO AGUA TINTA
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de plátano
Características generales de la comunidad: En esta comunidad las beneficiarias eran puras
mujeres, donde ya no se hablaba ningún tipo de lengua solo castilla. En este lugar se cuenta con
servicios de agua potable, luz eléctrica, piso de cemento, y letrinas, una de sus principales
carencias es la pavimentación de calles así como la construcción de una escuela primaria.
La gente se dedica principalmente a la agricultura donde no se consigue nada para poder
comerciar, la población varonil migra en su gran mayoría para el interior y exterior de la república,
uno sus principales problemas es la falta de asesoría técnica.
Informe del proyecto: Las beneficiadas del proyecto no abarcan a toda la comunidad, esto es
porque no todas se anotaron a tiempo, antes de que la validación sea hecha por la gente de
SEDESOL, pero las participantes hicieron juntas previas para escoger el proyecto de plátano. Las
mujeres se encontraban descontentas por el retraso del producto para sembrar, al igual que por no
recibir asesoría alguna.
Las mujeres solicitan continuidad en los proyectos, así como apoyos en efectivo, y una asesoría
técnica comprometida en hacer que sus proyectos se puedan reproducir a manera que se pueda
comercializar a un precio justo.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD SANTA MARGARITA AGUA AZUL
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Cultivo de Frijol.
Características generales de la comunidad: Los beneficiados del proyecto de frijol en su
totalidad hombres son representantes de 53 familias, las cuales hablan castilla y tojolabal, en esta
comunidad se cuenta con los servicios de energía eléctrica y letrina, teniendo como principales
carencias y por lo tanto sus principales demandas la introducción de agua potable, de un camino
pavimentado, y de un hospital equipado.
La gente de la comunidad se dedica a la agricultura, teniendo como principal problema la falta de
asesoría técnica, y la disminución en el apoyo económico del proyecto, este año se les dio $450 la
mitad en insumos y lo restante para jornales, la entrega del dinero se hizo en dos etapas no se
recibía la segunda etapa hasta que se comprobara con facturas la adquisición de insumos por la
cantidad recibida.
Por estos motivos mas de la mitad de la población varonil opta por migrar y regresar en tiempos de
la cosecha, por este motivo algunos no se pudieron inscribir a tiempo y no fueron beneficiarios, así
que no toda la comunidad forma parte del proyecto.
Informe del proyecto: La inconformidad de la gente hacia el proyecto era el retraso de cinco
meses en la entrega del dinero y de la falta de información para fechas límites de entregas de
propuestas de proyectos.
Instituto Maya
122
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD PUERTO RICO
Municipio: Altamirano, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Entrega de bovinos
Características generales de la comunidad: Las beneficiados son un total de 181 en su totalidad
mujeres, las cuales hablan tojolabal y castilla. La comunidad cuenta es una comunidad C. E. D. y
se cuenta con todos los servicios.
Las principales carencias de la comunidad es una escuela a nivel bachillerato, y teniendo como
actividad principal del lugar la agricultura, que es para auto consumo.
Informe del proyecto: Para la elección del proyecto se hicieron reuniones previas con todas las
participantes, teniendo como primera petición la obtención de vacas, ya que los hombres tienen un
proyecto de lo mismo y esta dando resultado. Los borregos no fueron entregados a tiempo, y en
algunos casos se les murieron por la pequeñez de los mismos, en el caso contrario la gente se
muestra satisfecha, y espera que haya capacidad de reproducción.
Los beneficiarios indirectos son un alrededor de 828. La gente solicita que se de mas recursos y
mayor continuidad a los proyectos ofrecidos.
Instituto Maya
123
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD ROSARIO BAHUITZ
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Molino de nixtamal
Características generales de la comunidad: Rosario Bahuitz se encuentra dividida por distintas
organizaciones, siendo los beneficiarios un alrededor de 120 familias, las cuales hablan castilla y
tojolabal.
La comunidad cuenta solo con los servicios de agua potable y de energía eléctrica. Son dedicados
al cultivo de maíz, los hombres tienden a migrar en una gran mayoría y regresar en temporadas
de cosecha.
Informe del proyecto: proyecto de nixtamal fue escogido por medio de reuniones realizadas por
las mujeres teniendo como principal opción una clínica equipada, o la pavimentación de la
carretera.
El proyecto llego retardado pero a pesar de eso las mujeres comentan que les es de gran ayuda, y
que seria bueno que se les informara sobre fechas limites de entrega de solicitudes de proyectos.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD ASPULJA
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Frijol
Características generales de la comunidad: Comunidad tzeltal de 35 Familias, 105 total de
habitantes, sin servicios básicos, cuentan con celdas solares que compraron ellos. Principal
*
demanda Agua Potable, Carretera o camino de tierra Luz, Educación (primaria en otra comunidad
cercana, Secundaria. más lejos)
El tema de migrantes es común, alrededor de un 30% entre hombres y mujeres buscan mejores
ingresos en otras ciudades pero siempre regresan. Bajo nivel de estudios, poca oportunidad de
trabajo. El campo como principal modo de vida, con suerte y alcanza para el auto consumo. No hay
divisiones en la comunidad
Informe del proyecto: 34 totales de beneficiarios (33 Hombres y 1 Mujer)
Se pedía maíz por la comunidad, pero se les dijo que era fríjol y pues aceptaron, les llego insumo
para el cultivo pasando el temporal en octubre.
No llegan ni Progresa ni PROCAMPO, ni el de Oportunidades
Se ha hecho solicitud de apoyo a taller de artesanías para mujeres, no hay respuesta.
Para las próximas solicitudes las realizaran para infraestructura, camino, pues de todas maneras
ellos ven la forma de cultivar maíz o fríjol para el consumo de la comunidad.
*
esta demanda la han hecho realizado directamente en Ocosingo, incluso con la oficina de SCT en Tuxtla y
no han tenido respuesta, con la particularidad de que la Comunidad NO Cuenta con Cedula de INEGI siendo
que el asentamiento tiene mas de 45 años.
Instituto Maya
125
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD GUADALUPE VICTORIA
Municipio: Ocosingo, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Piso firme
Características generales de la comunidad: Comunidad tzeltal de aproximadamente 58 familias
360 total de habitantes. cuenta con luz y agua potable, también con camino de terracería .se
demanda un sistema de drenaje o apoyo para letrinas.
Se siembra maíz y fríjol para el auto consumo y el café igual se cultiva pero no hay precio ni
compradores seguros, solo el poquitero o coyote que pasa al cruce mas cercano.
La gente emigra poco a las ciudades cercanas para conseguir entradas de dinero más seguras
pero se regresan por las condiciones desfavorables.
SSS. PRODUCTORES AGROPECUARIOS DE LA SELVA
Producen poca miel y poco café participando en esta triple S.
Presencia del PRD y del PRI, en general la gente no dice con que organización esta tanto política
como de organización por comunidad.
Existe un problema con lo referente a la tenencia de la tierra y su pago al municipio (OcosingoBachajon) sobre el predio, se estipula una cantidad mayor de la real que es la extensión de la
comunidad.
Informe del proyecto: 55 beneficiarios del proyecto de piso firme. Fue en el ejercicio de auto
diagnostico la atención a la vivienda y la comunidad decidió.
Se demanda que lleguen completas las obras para que tengan peso real de ayuda (es decir piso
firme con paredes o lamina), además que tengan en cuenta la época de entrega del recurso, pues
esta ves se empalmo con la fecha de cosecha del café y luego andan presionando para la
comprobación a ala gente.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD YASHA
Municipio: Las Margaritas, Chiapas
Fecha:
¿Cuál es el proyecto u obra de la cual son beneficiarios?:
Gladiolas
Características generales de la comunidad: Comunidad tojolabal de aproximadamente 300
familias 1500 total de habitantes.
Cuentan desde hace veinte años con servicio de agua, de luz, el camino es de trerracería
accesible.
No cuentan con alumbrado público, ni con drenaje, ni calles pavimentadas.
Se demanda con carácter de urgencia atención en la educación, con escuela secundaria y sobre
todo la necesidad de atención medica que es insuficiente.
La principal actividad en la comunidad es el campo, la agricultura de auto consumo (maíz y fríjol).
El numero de migrantes es significativo, generalmente los jóvenes hombres se mueven a ciudades
grandes como Comitán, ciudad de México o incluso estados unidos.
Existen en la comunidad tres grupos que trabajan el mismo proyectó, generándose división por
organización y por partido político.
El grupo cercano al comisariado ejidal es de 52 mujeres madres de familia, ellas no saben bien de
donde es el recurso, no se nota buena información para con elles sobre el trabajo de la micro
región.
Informe del proyecto: El insumo llego tarde (semilla, fertilizante, abonos, químicos) a finales de
diciembre del año 2002 por lo mismo no han sembrado, están esperando que pase las heladas.
Demandan apoyo para el uso correcto de los fertilizantes y agroquímicos en el cultivo y cuidado de
las gladiolas. Hay incertidumbre de que hacer luego con el producto, pues siempre esta presente el
problema de coyotaje.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Guerrero
COMUNIDAD COPANATOYAC (CABECERA)
Municipio: Copanatoyac
Fecha: enero 16, 2003
El municipio de Copanatoyac se encuentra en la región de la Montaña. Para llegar a la cabecera se
recorre un camino de terracería en buenas condiciones durante aproximadamente 40 minutos
desde Tlapa.
La población de la cabecera es de cerca de 2,000 habitantes (12% del total municipal). Viven ahí
1,382 indígenas de los grupos mixteco, náhuatl y tlapaneco. El índice de analfabetismo es alto,
pues 38% de la población de 15 años y más se encuentra en esa condición.
La mayoría de las viviendas cuenta con energía eléctrica, y muy pocas tienen agua entubada
conectados en su domicilio. El drenaje es inexistente, por lo que todas las viviendas descargan
aguas negras en las calles.
La principal actividad económica es la agricultura. Se cultiva principalmente (en tierras cercanas a
la cabecera) maíz (para el autoconsumo), cebolla, flor de cempazúchitl, calabaza, camote dulce,
cilantro, chile, frijol o ejote y berro. Los campesinos de la zona venden estos productos en el
mercado de Tlapa. En menor medida la gente se ocupa en el comercio y los servicios.
Es evidente que las actividades económicas de la zona son insuficientes para la sobrevivencia de
las casi 400 familias de la cabecera, por lo que muchos habitantes se van a trabajar a los estados
del norte, principalmente a lugares como Culiacán y San Quintín; y también a Estados Unidos.
Dos obras se evaluaron en Copanatoyac cabecera. La construcción de un aula en la escuela
primaria Luis Donaldo Colosio está terminada al 100%; sin embargo, quedan pendientes una serie
de trabajos adicionales, como el saneamiento de los alrededores, ya que al encontrarse en una
zona baja, las aguas negras de toda la cabecera descargan muy cerca del sitio (Se requirió
improvisar un camino de piedras para poder entrar al aula). Se necesita también barda perimetral y
sanitarios. Esta obra beneficia directamente a 30 alumnos de la cabecera y otras comunidades.
El comité de obra quedó prácticamente disuelto incluso antes de la conclusión del aula, debido a la
emigración de algunos de sus elementos y a la dinámica electoral del año pasado. Los maestros se
encargaron de dar seguimiento a la gestión.
El apoyo para piso firme fue también una acción del programa de micro regiones; se observaron
algunas viviendas ya beneficiadas, pero aun no se concluía el total de apoyos programados. El
comité no contaba con información al respecto.
Se observó una fuerte división entre los habitantes de Copanatoyac cabecera, como consecuencia
de los resultados de las elecciones de octubre pasado, en donde el Partido de la Revolución
Democrática obtuvo la presidencia municipal.
De hecho, las encuestas se realizaron en dos diferentes lugares, ya algunos de los convocados por
el residente de SEDESOL no quisieron presentarse en la casa de una simpatizante perredista que
había prestado el lugar para realizar el trabajo. Por tal motivo existe el riesgo de que los proyectos
y acciones del 2003 se orienten sólo o en mayor medida hacia los partidarios del presidente
municipal.
Instituto Maya
128
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD ILIATENCO
Municipio: Malinaltepec
Fecha: enero 17, 2003
Iliatenco se encuentra a 12 kilómetros de la carretera Tlapa-Marquelia. Según las condiciones del
camino, desde Tlapa se llega a esa comunidad en 3 horas y 30 minutos; desde San Luis Acatlán,
en 2 horas y media. Ambos, Tlapa y San Luis, son puntos de referencia para los habitantes de
Iliatenco, ya que ahí venden sus productos y compran lo indispensable para vivir. Los caminos en
época de lluvias son inaccesibles, por lo que no son pocas las ocasiones en que la única forma de
salir es a pie o en caballo. Para 2002, se programó la pavimentación de 38 kms. de la carretera
Tlapa-Marquelia por el lado de Tlapa; y 8 kms. por el extremo de San Luis Acatlán. Las obras aún
se están realizando.
Iliatenco tiene una población de 2,400 habitantes, de los cuales 68% son indígenas. 23% de la
población de 15 años o más son analfabetos.
La principal actividad en la comunidad es la agricultura, donde sobresale el cultivo de café, maíz y
frijol. El café se vende a través de dos organizaciones regionales de la zona: La Luz de la Montaña,
y la Unión Regional Campesina. Aunque estas agrupaciones apoyan a los campesinos para tener
mejores condiciones de venta, la baja en los precios internacionales augura la agudización de la
situación económica de quienes se dedican al cultivo del café.
Las 450 familias de la comunidad no tienen drenaje público, y sólo 70% de la población tiene
energía eléctrica. El agua potable es también una carencia de la comunidad; sin embargo, se
construye ya un sistema que abastecerá a la mayoría de la población.
Malinaltepec, municipio al que pertenece Iliatenco, es gobernado por el PRD desde 1989. No se
palparon divisiones al interior de la comunidad por motivo de la reciente jornada electoral, aunque
sí se notó cierta apatía para contestar los cuestionarios.
Las encuestas se aplicaron a los grupos de las tres obras realizadas en el poblado: la construcción
de 2 sanitarios en el Colegio de Bachilleres; y el apoyo a dos proyectos productivos referentes a
huertos de plátano.
Para el primer caso se entrevistó a 7 profesores del Cobach, en donde la obra está al 100%; como
obra adicional, los maestros sugieren la construcción de la barda perimetral en el corto plazo. Los
sanitarios han mejorado las condiciones sanitarias de los alumnos que asisten a esa escuela.
En el caso del establecimiento de huertos de plátano en Iliatenco (168 beneficiarios) y en El
Renacimiento (anexo de Iliatenco con 38 beneficiarios) se consultó a los comités de cada proyecto.
El grupo más participativo y mejor organizado fue este último, que además informó que tienen
problemas de plaga, y al parecer no ha habido la asesoría técnica necesaria.
Instituto Maya
129
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD CUALAC (CABECERA)
Municipio: Cualac
Fecha: enero 17, 2003
El municipio de Cualac se ubica en la zona de la Montaña de Guerrero. Para acceder a la cabecera
municipal hay una desviación por la carretera federal a Huamuxtitlán, y el camino es de terracería.
Desde Tlapa, que es el centro comercial y de servicios más importante de la Montaña, a Cualac
representa aproximadamente una hora de recorrido. Hay camionetas pasajeras prácticamente a
todas horas.
El total de personas en la cabecera es de 1,718 que representan 26% del total del municipio. La
mayor parte de las 375 familias que se cuentan en la cabecera tienen servicio de energía eléctrica;
92% cuenta con agua potable, y 44% con drenaje. Existen planteles de todos los niveles hasta
Bachillerato. También hay casetas telefónicas, calles pavimentadas y canchas techadas.
La gente de la cabecera se dedica principalmente al comercio (60% de la PEA), y en segundo lugar
al sector secundario. Destaca el reducido número de personas que trabajan en la agricultura (6%
de la PEA) en parte por la renta de tierras que existe en la región y en parte por el alto índice de
emigración hacia Estados Unidos.
Actualmente es un municipio gobernado por el PRD (2002-2005), y aparentemente la gente está
conforme con los resultados de las elecciones, ya que no se perciben conflictos derivados de la
lucha entre partidos.
La cabecera municipal es particularmente ordenada en su trazo de calles; llama la atención la
limpieza de calles, casas y negocios; así como por las construcciones de algunas de las casas y
escuelas de la cabecera, muy distintas al resto de la región (influencia de la gente que regresa de
Estados Unidos).
Se realizaron aquí dos obras del Programa de Micro regiones: la construcción del anexo de la
secundaria Vicente Guerrero, y la rehabilitación del camino rural Cualac- Antena. De acuerdo con
lo que mencionan los encuestados, las obras sí cubren necesidades para ellos muy importantes.
La primera se empleará para albergar a jóvenes de otras comunidades de la región; el camino les
permitirá acceder a mejores servicios. La gente encuestada en general estaba conforme con la
realización de estas obras. La mayor parte de la población se verá beneficiada con las obras.
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130
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD TEMALACALTZINGO
Municipio: Olinalá
Fecha: enero 17, 2003
La comunidad de Temalacatzingo pertenece al municipio de Olinalá, y para acceder a ella hay que
viajar primero a Olinalá y después aproximadamente una hora y media en terracería en malas
condiciones.
Es un poblado grande, ya que cuenta con 3,118 personas agrupadas en 506 familias. Las
viviendas tienen muchas carencias, no hay agua potable entubada ni servicio de drenaje y solo
89% de las familias tiene energía eléctrica. Hay mucha desorganización tanto en el trazo de las
calles, como en la dispersión de las casas, lo que dificulta la comunicación entre la gente, no se
observa que la gente se integre fácilmente a las actividades comunes, incluso su iglesia está muy
deteriorada, la cual tiene obras pictóricas muy antiguas que se están maltratando por la falta de
atención especializada.
La actividad más importante a la que se dedican los de Temalacatzingo pertenece al sector
secundario, y concretamente a la fabricación de artesanías semejantes a las de Olinalá (80% de la
PEA); le sigue en importancia el comercio y los servicios y muy pocas personas se ocupan de
actividades del sector primario (2% de la PEA).
La gente comentó como una necesidad urgente -antes que otras planteadas en la encuestas- que
necesitan le sean mandados traductores de ingles y francés para hacer convenios con embajadas
– que ya les han manifestado su interés- y enviar su producción a otros países para colocar sus
productos en otros mercados y obtener más ingresos de su venta.
Hay mucha rivalidad entre la gente de Temalacatzingo y Olinalá por el reconocimiento de quién es
el pueblo de donde surgió la técnica para pintar sus piezas; incluso la rivalidad ha llegado a tales
extremos que el año pasado se propuso a un precandidato oriundo de Temalacatzingo para la
presidencia municipal (2002-2005) y la gente de Olinalá se negó a apoyarlo por motivos de
rivalidad y discriminación.
La gente tuvo mucha resistencia a participar en las encuestas, incluso hubo gente que se negó a
salir de sus casas para contestar a pesar de haber sido convocados por la residente y que incluso
hubo que llamar más de dos veces porque no se acercaba. La residente manifestó su molestia
porque la gente no se integraba y se “cerraba” a las acciones a realizar para las obras.
La gente manifestó su molestia porque el Promotor Social, no cubría sus horarios para las clases
de cómputo y no daba el servicio. La comisaría resolvía estos problemas prestándole maquinas de
escribir a los alumnos que lo necesitan.
A pesar de esta molestia, los beneficiarios manifestaron su agrado por la obra, ya que las aulas
actuales están en pésimo estado. La obra de la reconstrucción de 6 aulas en la escuela primaria y
la construcción de 2 aulas en la escuela secundaria pasa a segundo plano porque la construcción
de una nueva comisaría atrae toda la atención de la gente de la misma. A pesar de ello la obra
muestra avances significativos.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD SAN LUCAS TEOCUITLAPA
Municipio: Atlixtac
Fecha: enero 18, 2003
San Lucas pertenece al municipio de Atixtac, en la región de la Montaña. Paradójicamente, la
cabecera de Acatepec queda a 20 minutos del poblado, en relación con las dos horas que tardan
en llegar a la cabecera de Atlixtac. Desde el entronque de Tlatlauquitepec hay 30 Km. de carretera
pavimentada; sin embargo, en la desviación para Zapotitlán Tablas comienza un camino de
terracería en malas condiciones.
Hay en San Lucas aproximadamente 130 viviendas en donde habitan 1,000 personas, la mayoría
(80%) de origen indígena. El analfabetismo es muy alto en la comunidad: 56% de las personas
mayores de 15 años; sólo tres personas han cursado estudios superiores.
La población no cuenta con drenaje, y muy pocos tienen agua potable en sus casas; los que sí la
tienen, la bajan por gravedad desde los manantiales de las partes altas costeando ellos mismos la
tubería. Sólo 72 casas, del total de 130, tienen energía eléctrica.
La comunidad se comunica con el exterior por los servicios (irregulares) de una caseta telefónica;
para salir a otros poblados, sólo hay una corrida diaria Tlapa-San Lucas y viceversa. Sus salidas
más frecuentes son a Acatepec, y los realizan a pie.
Además de las comisarías municipal y de bienes comunales, el poblado cuenta con un centro de
salud y un albergue para estudiantes indígenas.
La situación económica es difícil en San Lucas. La pendiente del terreno dificulta la producción de
cualquier cultivo, así como la práctica de la ganadería. La mayor parte de la gente emigra
temporalmente a Morelos, Chilpancingo y Acapulco, donde se ocupan en labores del campo y
como peones.
Actualmente el municipio es gobernado por el Partido Revolucionario Institucional. No hay
conflictos visibles entre la comunidad; se observa cierta cohesión para organizarse en torno a la
introducción de servicios básicos y apoyo a algunos proyectos productivos. El detonante para
concretar una buena organización es precisamente el éxito en sus gestiones.
Se aplicaron encuestas para tres proyectos (todos del PRZAMI): dos relacionados con la
construcción de escuelas: 5 aulas para una secundaria técnica, y 4 aulas y dos anexos en una
escuela primaria en beneficio de todo el poblado; y uno de piso firme, que también benefició a
todas las viviendas de la comunidad. Las entrevistas se hicieron tanto a miembros de los comités
como a beneficiarios.
Instituto Maya
132
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD TECOANAPA
Municipio: Tecoanapa
Fecha: enero 24, 2003
Tecoanapa pertenece a la zona Costa Chica de Guerrero. Se llega a la cabecera municipal por la
carretera que va de Tierra Colorada a Cruz Grande. Se encuentra a dos horas de Chilpancingo y a
una hora y media de Acapulco.
La cabecera tiene una población de 3,500 habitantes distribuidos en 542 familias. Del total de 751
viviendas, 95% cuenta con energía eléctrica, 69% con agua entubada en su domicilio y 50% con
drenaje público.
El analfabetismo en la cabecera de Tecoanapa es de 10% de los habitantes mayores de 15 años.
La mayor parte de la población (72% de la PEA) se ocupa en el sector terciario, principalmente en
el comercio; en el sector primario trabaja el 15% de los habitantes, de manera primordial en la
agricultura con el cultivo de maíz y jamaica; y en el secundario se halla el 13%.
El municipio es gobernado desde diciembre de 2002 por una coalición PRD-PT. Entre la población
se escucharon muchas quejas de corrupción del anterior ayuntamiento.
Se evaluaron en este lugar tres proyectos: uno de PRZAMI (construcción de sala de usos múltiples
y sala de cómputo) y dos de Microrregiones (construcción de colector en la prolongación Zaragoza
salida a San Francisco; y aumento en la oferta de productos básicos).
En el caso de la sala de usos múltiples, ésta se encuentra concluida; se encuestó ahí a profesores
y beneficiarios que hacían uso de la sala. Manifestaron que es necesaria una mayor participación
de los beneficiarios en las decisiones, ya que éstos quisieron participar en el diseño y no se los
permitieron. Se prevé que la obra beneficiará a 78 usuarios directos, y de manera indirecta a 964
habitantes.
Asimismo se construyeron 250 metros lineales de drenaje, 100 de concreto bajo la calle y 149
metros de acero sobre una barranca. La obra está concluida. De manera general, la población se
beneficiará del entubamiento de las aguas negras que antes se depositaban sobre la barranca,
pero de manera especial unas 30 familias que se conectarán a este sistema de drenaje. La
encuesta se aplicó a vecinos que resultaron beneficiados.
Finalmente, la recapitalización con 4,000 pesos de la tienda de abasto de la cabecera. De un total
de 38,000 pesos para todo el municipio en este rubro, la cabecera se benefició con 4,000, y cuatro
comunidades rurales con 8,500 pesos cada una. Cabe destacar la inconformidad de la encargada
de la tienda por la cantidad recibida, así como la poca variedad y surtido de productos que realiza
Diconsa.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD IGUALAPA
Municipio: Igualapa
Fecha: enero 24, 2003
El municipio de Igualapa forma parte de la región Costa Chica de Guerrero. La cabecera municipal
se ubica a 40 minutos de Ometepec, y entre ambas cabeceras existen suficientes medios de
transporte.
Viven en Igualapa 560 familias y un total de 2,542 habitantes. 23% de la población mayor de 15
años es analfabeta.
No existe un sistema de agua potable que abastezca a las viviendas, sólo 44 de ellas tienen agua
entubada. En cuanto a drenaje, 21% de las viviendas cuenta con este servicio, y 85% con energía
eléctrica.
La mayor parte de la gente se ocupa en el sector primario, especialmente en el cultivo de maíz; en
segundo lugar trabajan en el sector terciario (comercio y servicios) y muy pocos en el sector
manufacturero.
En este lugar se operaron dos acciones del programa Microrregiones: la construcción de un aula, la
dirección y el techado del Colegio de Bachilleres; y la recapitalización de la tienda de abasto.
Tanto en la obra del Cobach, que ya está concluida, como en el de la tienda rural se aplicó la
encuesta al comité y a algunos beneficiarios. En general se observó poca participación de la gente
(a la convocatoria para la encuesta pocos asistieron, por lo que fue necesario buscarlos en sus
casas), y a esto se sumó que la gente estaba inconforme por el cambio del residente de la
SEDESOL.
Las personas del comité manifestaron que no son tomadas en cuenta, se sienten excluidos, y se
preguntan entonces cuál es su papel como comité.
Instituto Maya
134
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD PUEBLO HIDALGO
Municipio: San Luis Acatlán
Fecha: enero 26, 2003
Pueblo Hidalgo pertenece al municipio de San Luis Acatlán en la Costa Chica de Guerrero, aunque
forma parte de los poblados que se encuentran en un territorio de transición denominado CostaMontaña. Para llegar al poblado se recorre un camino de terracería durante 2 horas desde la
cabecera de San Luis, el cual es prácticamente inaccesible en tiempo de lluvias, por lo que los
habitantes tienen que emplear otros medios para salir.
Esta población es la segunda en importancia después de la cabecera municipal y actualmente es
gobernada por el PRD. Viven poco más de 3,000 habitantes, que conforman 470 familias, 80% de
las cuales son de origen Tlapaneco. El índice de analfabetismo alcanza el 30% de las personas
mayores de 15 años.
La gran mayoría de la población se ocupa en labores del campo, especialmente en el cultivo de
café, y en menor medida de caña, maíz, frijol y en la producción de miel. Para vender el café, se
apoyan en las organizaciones Luz de la Montaña y la Unión Regional Campesina. En el sector
terciario trabaja el 18% de la población, y en el secundario prácticamente nadie.
La mitad de las viviendas cuenta con agua que llevan desde un depósito; los demás se abastecen
de ríos y manantiales. No existe drenaje público y la energía eléctrica beneficia a 61% de las
viviendas.
No se percibió división entre la comunidad y sí mucha cohesión y organización. En Pueblo Hidalgo
se realizaron 15 encuestas, aun cuando se habían programado 22 (una obra se duplicaba en la
programación): Construcción de 2 aulas en la escuela primaria Adolfo López Mateos del PRZAMI;
la construcción de aulas en la escuela Lázaro Cárdenas, y el aumento de productos básicos, estos
dos últimos del programa de Microrregiones.
Cabe señalar que al día de la visita, las aulas aún no contaban con mobiliario.
Pueblo Hidalgo, además de las obras objeto de la encuesta, también se vio beneficiado con el
equipamiento de una clínica y el programa piso firme.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD XOCHISTLAHUACA
Municipio: Xochistlahuaca
Fecha: enero 25, 2003
El municipio de Xochistlahuaca pertenece a la región Costa Chica. La cabecera municipal se
encuentra a 40 minutos de Ometepec y se llega por un camino pavimentado en buenas
condiciones. Taxis y camionetas pasajeras hacen el recorrido con suficiente frecuencia.
Contigua a la cabecera de Xochistlahuaca (la cual tiene 3,400 habitantes) se localiza la comunidad
de Cozoyapan (con 1,900 personas). En la primera se calcula en 80% la población indígena,
mientras que en la segunda el porcentaje alcanza el 83%. En ambos casos predomina el grupo
amuzgo.
Xochistlahuaca tiene un índice de analfabetismo de 39% de la población mayor de 15 años, en
tanto que en Cozoyoapan es de 45%.
En Xochistlahuaca se cuentan 817 viviendas, de las que 80% tienen agua entubada, 58% drenaje y
80% energía eléctrica.
La actividad preponderante en la cabecera es el comercio y los servicios; le sigue en importancia el
trabajo del sector secundario, principalmente la elaboración de artesanías como huipiles, manteles
y servilletas; y finalmente el sector primario, donde destaca el cultivo de maíz, jamaica, ajonjolí y
frijol.
Adicional a sus enormes rezagos sociales, Xochistlahuaca vive un clima de tensión política desde
hace ya varios meses propiciado por la expresidenta municipal del periodo 1999-2002, quien
benefició con obra pública sólo a las comunidades afines a su partido (PRI) e impuso a comisarios
municipales en varias poblaciones. Varios grupos se inconformaron por esa forma de gobernar y
“tomaron” el palacio municipal.
Durante 2001 hubo enfrentamientos violentos entre ambos grupos, lo que desembocó en la
renuncia de la alcalde y el nombramiento de un interino (cercano al grupo de la presidenta), a quien
le tocó operar los programas de la Coordinación de Microrregiones. Éste nunca pudo despachar
desde el palacio municipal.
En las elecciones de 2002 se postuló y obtuvo el triunfo un familiar de la expresidenta, lo cual
volvió a enrarecer el clima político. Los inconformes eligieron sus propias autoridades municipales
por medio de usos y costumbres, y actualmente se encuentran instalados en el ayuntamiento.
Respecto a la obra, cabe destacar que los partidarios de la expresidenta (que hoy es diputada
local) se ubican en la comunidad de Cozoyoapan, mientras que los inconformes predominan
territorialmente en Xochistlahuaca.
Obras: Se observaron cinco acciones, tres del programa de Microrregiones y dos del PRZAMI.
Según el residente, la programación inicial contemplada la construcción de 5 aulas didácticas en
Xochistlahuaca, pero por decisión del presidente interino, sólo se construyeron dos en esta
comunidad, y las restantes tres se edificaron en Cozoyoapan. Asimismo, se construyó una sala de
recepción y una bodega en el centro de salud (que se encuentra en Cozoyoapan, pero que brinda
servicios a Xochistlahuaca y a varias comunidades cercanas). Y finalmente, se recapitalizó una
tienda de abasto.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Respecto a las obras de PRZAMI, se efectuó la rehabilitación del camino XochistlahuacaZacualpan, y se construyeron dos aulas en la escuela secundaria 20 de noviembre.
En la aplicación de las encuestas fue evidente la tensión que se vive en este municipio. En
principio, la descoordinación entre presidente municipal y residente (porque forman parte de grupos
adversarios) para convocar a comités que pareciera que nunca existieron, simplemente
estamparon su firma para validar las acciones del ayuntamiento.
Las encuestas entonces se hicieron al azar entre ciudadanos, lo que implicó problemas tanto por la
desconfianza de la gente como por el idioma.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
COMUNIDAD SAN JERÓNIMO SANTA FE
Municipio: Ajuchitlán
Fecha: enero 30, 2003
La comunidad de San Jerónimo forma parte del municipio de Ajuchitlán, en la región de Tierra
Caliente. Se localiza en la parte serrana, aproximadamente a 2 horas y media de la cabecera de
Ajuchitlán, y se llega por un camino de terracería en mal estado. Para llegar al poblado, las
camionetas pasajeras sólo tienen una corrida diaria a la cabecera o a Coyuca, y el costo por
persona es de 80 pesos más la carga que lleven, 10 pesos por costal.
Es una comunidad pequeña en donde sólo viven 235 personas y 40 familias. Los que ahí habitan
se dedican fundamentalmente a la agricultura (cultivo de frijol y calabaza) y a la cría de ganado
vacuno. Sin embargo, gran parte de los ingresos de los de San Jerónimo provienen de las remesas
que envían sus parientes de Estados Unidos o bien de los salarios que obtienen quienes emigran
temporalmente a Ciudad Altamirano y Coyuca de Catalán. Esta emigración ha propiciado que la
composición por sexo sea de 137 mujeres por 98 hombres.
Las personas que no saben leer ni escribir alcanzan 28% de la población mayor de 15 años.
Casi todas las viviendas carecen de agua entubada, drenaje y energía eléctrica (están por
inaugurarse 27.7 kilómetros de línea, también del programa de micro regiones, con lo cual éste y
tres poblados más en breve contarán con energía). Los servicios con que sí cuentan son una
clínica, escuela primaria y telesecundaria (en realidad no se utiliza el sistema satelital; un profesor
les da la clase directamente a los tres grados).
La obra que se evalúa en San Jerónimo Santa Fe corresponde PRZAMI y es la construcción de 1
aula y dos anexos (sanitarios) en la escuela Telesecundaria. Las encuestas se aplicaron a
miembros del comité y padres de familia de la comunidad.
No se observó divisionismo entre ellos, aun cuando en lo político han sido muy competidas las
últimas tres elecciones para ayuntamiento. Más bien reconocen que la única forma de abatir los
rezagos es trabajando en conjunto; la experiencia de las obras del 2002 lograron despertar el
ánimo de participar.
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138
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COMUNIDAD EL TEPEHUAJE
Municipio: Ajuchitlán del Progreso
Fecha: enero 30, 2003
La comunidad del Tepehuaje pertenece al municipio de Ajuchitlán, región de Tierra Caliente. Se
localiza a 3 horas de la cabecera por camino de terracería (el mismo que lleva a las comunidades
La Caña y San Jerónimo).
No hay transporte público, los habitantes pueden salir sólo solicitándolo a un vecino que cuenta
con camioneta particular.
Habitan en la comunidad sólo 147 personas agrupadas en 23 familias; el analfabetismo entre la
población mayor de 15 años es de 23%. No se cuenta en el lugar ni con agua potable entubada, ni
drenaje ni energía eléctrica ni centro de salud ni caseta telefónica.
La escuela (dos aulas) fue construida por los habitantes con materiales de la región. Dos maestros
se encargan de impartir clases: uno, para los seis grados del nivel primaria (tres grados en la
mañana y tres grados en la tarde), y la otra, para el nivel de preprimaria.
Algunos pobladores se dedican a la agricultura y la ganadería, pero la mayoría emigra tanto a
Estados Unidos como a Ciudad Altamirano, Coyuca y Ajuchitlán, a estos últimos de manera
temporal.
En esta comunidad se construyó un tramo de la carretera El Tepehuaje-El Coyol, obra que ha
permitido abrir mejores posibilidades de comunicación con otros poblados más grandes y ciudades.
De hecho, la obra ha reducido el tiempo que se invierte para trasladarse a esos sitios.
La encuesta se aplicó a miembros del comité de obra y también a beneficiarios. Evalúan
positivamente el trabajo del residente y en general la obra, en la que participaron de manera activa
con la aportación de mano de obra. Sugieren que haya más recursos y se realicen un mayor
número de obras.
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COMUNIDAD AJUCHITLÁN (CABECERA)
Municipio: Ajuchitlán del Progreso
Fecha: enero 30, 2003
La cabecera municipal de Ajuchitlàn se localiza a 5 horas de la capital del estado. Tiene suficientes
vías de comunicación y transporte con los vecinos municipios de Ciudad Altamirano, Coyuca de
Catalán y Tlapehuala, principalmente.
En la cabecera habitan poco más de 6,000 habitantes que representan el 14% del total municipal.
Viven 1,120 familias de las cuales prácticamente todas cuentan con energía eléctrica, no así con
agua potable (133) ni drenaje (521). Sólo las calles céntricas están pavimentadas. La población
cuenta con teléfonos particulares y casetas, así como un centro de salud.
La principal actividad económica se encuentra en el sector terciario (50% de la PEA), seguida de
las labores agropecuarias (28% de la PEA) y el resto de la población se ocupa en el sector
secundario. No se observó que la emigración sea tan marcada como en las localidades rurales del
mismo municipio. De hecho, en la cabecera trabaja parte de esa mano de obra proveniente de las
comunidades.
En la cabecera sí se observaron resabios de la reciente contienda electoral. Muchos se expresaron
bien de la anterior alcaldesa perteneciente al PRI, y otros del actual presidente municipal del PRD.
Sin embargo, estas diferencias no interfirieron para que, al menos en esta parte de la cabecera, la
gente continúe con el propósito de gestionar sin divisiones más obras.
La obra evaluada consistió en la pavimentación de la calle Hermenegildo Galeana, en el tramo
Miguel Hidalgo-Calle de los maestros. En total se pavimentaron 2,900 metros cuadrados con
concreto hidráulico con espesor de 15 cms. Se hizo un recorrido, y salvo el caso de una persona
que rompió el concreto para introducir su drenaje, la obra está concluida y en buenas condiciones.
Se encuestaron tanto a miembros del comité como a beneficiarios de la obra. En general contaban
con suficiente información sobre la obra, y su participación fue cercana especialmente para vigilar
que se hiciera bien.
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COMUNIDAD TLACOTEPEC
Municipio: Gral. Heliodoro Castillo
Fecha: febrero 5, 2003
Tlacotepec se encuentra aproximadamente a 3 horas y media de la ciudad de Chilpancingo; es una
de las comunidades más alejadas de la región Centro. El camino para llegar es accesible (hay un
tramo de terracería, pero está en buenas condiciones), y existen corridas cada hora de las
camionetas pasajeras.
Los habitantes de Tlacotepec se dedican en mayor medida al comercio y los servicios (48% de la
PEA); en segundo lugar a las actividades del sector primario (siembra de maíz y calabaza para el
autoconsumo) (25% de la PEA); y casi en el mismo porcentaje se ocupan en el sector secundario.
Casi la mayor parte de las 1,187 familias de la cabecera cuentan con energía eléctrica. Sin
embargo, en el caso de agua potable y drenaje, los porcentajes de cobertura son de 70% y 63%,
respectivamente. Cuatro casetas telefónicas dan servicio y sólo hay un hospital para toda la
población.
Los niños y jóvenes tienen oportunidad de asistir desde el nivel preescolar hasta el bachillerato. La
población analfabeta alcanza el 17% de las personas mayores de 15 años.
La polarización política se percibe en esta comunidad. Durante dos años estuvo tomado el
ayuntamiento por personas opositoras al alcalde del PRI. En las recientes elecciones ganó
nuevamente el PRI, pero el actual presidente municipal sí está despachando desde el
ayuntamiento, y la tensión política al parecer es menor.
En la cabecera municipal se evaluaron 1 obra de PRZAMI, y tres de MR. En el primer caso se
aplicaron 7 encuestas a la ampliación de un colector.
Respecto a las obras MR, se realizó la construcción de aula, anexo y salón de usos múltiples en un
jardín de niños Sor Juana Inés de la Cruz; la construcción de un centro de salud; y el aumento en
la oferta de productos básicos.
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COMUNIDAD VALLE LUZ
Municipio: San Miguel Totolapan
Fecha: febrero 9, 2003
El municipio de San Miguel Totolapan se localiza en la región de Tierra Caliente. La comunidad de
Valle Luz está cercana a la cabecera, a unos 20 minutos por camino pavimentado. Se cuenta con
servicio de camionetas pasajeras con la periodicidad que requiera el usuario, 4 o 5 corridas diarias
en promedio.
Viven en Valle Luz cerca de 1,600 habitantes. El nivel de analfabetismo alcanza
La población se dedica principalmente a la agricultura en el cultivo de maíz y camba, que es una
especie de fríjol, ambos productos son para autoconsumo. Sin embargo, la mayor fuente de
ingreso proviene del trabajo que realizan en Estados Unidos los jóvenes que salen del poblado
debido a la falta de oportunidades.
No hay agua potable entubada; las fuentes de donde se abastecen son pozos artesianos de entre
20 y 40 metros de profundidad, que se abaten en tiempo de estío. No existe drenaje, y la energía
eléctrica tiene una cobertura de 85% de las viviendas. Hay un centro de salud y caseta telefónica.
En educación, se imparten todos los niveles desde preescolar hasta preparatoria (la primaria y la
preparatoria especialmente, tiene aulas poco adecuadas para el estudio).
En general, en todo el municipio existe un ambiente de división por el reciente periodo electoral.
Partidarios del PRI y PRD mantienen posiciones irreconciliables, y esto se observa en la
comunidad de Valle Luz, donde los conflictos propiciaron no sólo la construcción de obras no
prioritarias, sino que a la fecha estén inconclusas.
En esta comunidad se están realizando dos obras del PRZAMI, y una del programa PET: Entre las
primeras, la construcción de 3 aulas y una dirección de la preparatoria. En esta obra no participó el
ayuntamiento, fue una obra financiada por SEDESOL y la comunidad de Valle Luz. Para hacer esto
posible, el comité de obra convocó a diversas comunidades aledañas (Los Guajes, San Francisco,
La Comunidad, El Terrero, Santa Catarina y San Miguel Totolapan cabecera) para que cooperaran
ya que también saldrán beneficiadas con la preparatoria.
De esta manera, la aportación de los beneficiarios consistió en mano de obra, materiales de la
región y 19,000 pesos para la compra de cemento, varilla y tabicón).
En ésta no se ha notado mucho la división porque hay consenso en la pronta conclusión de la
preparatoria; sin embargo, si ha habido problemas en el manejo del dinero, donde unos y otros se
acusan de que el recurso no se maneja adecuadamente.
Otra obra del PRZAMI es la construcción de un puente peatonal Valle Luz-El Terrero. Se trata de
un puente de 130 metros sobre el río Balsas, que aún no se concluye. En esta obra sí es muy
evidente la diferencia de criterios dentro de la comunidad.
El gobierno anterior, priista, inició la construcción de dicho puente con mezcla de recursos
municipio-SEDESOL. Al llegar el nuevo alcalde, perredista, éste dejó de ministrar recursos a la
empresa ejecutora y los trabajos se suspendieron. Los priistas y SEDESOL presionan al
ayuntamiento para que libere los recursos y pueda concluirse la obra; los perredistas argumentan
que es una obra que a los de Valle Luz no les beneficia y reprochan también que ésta se haya
autorizado a nombre de la comunidad de Valle Luz y no de El Terrero. Piensan que hay corrupción
en todo el proceso.
Hay una tercera obra del programa de empleo temporal; se trata de la construcción de 168 pisos
firmes en toda la comunidad. En ésta también hubo muchos conflictos debido a que los partidarios
de uno u otro bando acusaban al residente de SEDESOL de beneficiar al sus contrincantes.
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COMUNIDAD LAS PIÑAS
Municipio: Ajuchitlán del Progreso
Fecha: febrero 11, 2003
Las Piñas es una de las comunidades más marginadas del municipio de Ajuchitlán del Progreso.
Se ubica a una hora de la cabecera municipal siguiendo un camino de terracería en buenas
condiciones. Hay sólo una corrida diaria hacia la cabecera, servicio que presta una camioneta
pasajera para casi 400 habitantes que viven en el lugar.
El poblado sí cuenta con el servicio de energía eléctrica, pero no existe drenaje ni agua potable
entubada. Tampoco hay clínica por lo que la gente debe ir hasta la cabecera para atenderse. En
educación, se tiene una primaria y una telesecundaria.
Las principales actividades a que se dedican los pobladores son a la agricultura (cultivo de maíz) a
y la ganadería en poca escala. Buena parte de los recursos que hay en la comunidad los envían
parientes que trabajan en Estados Unidos.
En esta población se realizó sólo una obra, que corresponde al PRZAMI: La perforación de un pozo
artesiano para la extracción de agua potable, principalmente. El pozo se perforó 47 metros de
profundidad con 12 pulgadas de diámetro.
El director de obras públicas del actual gobierno municipal (del PRD) estuvo presente en el
poblado; se comprometió ante la gente que el ayuntamiento en breve les suministrará un
transformador, bomba sumergible, tablero, cerco perimetral, línea de conducción, para dejar
funcionando el pozo.
Hay mucha desconfianza en la población. Aunque la reciente contienda propició división entre la
gente, al parecer es la falta de atención (obras) lo que motiva dicha desconfianza. La presidenta
municipal (del PRI) anterior no quería aportar para esta obra, lo que inicialmente propició el
desánimo de los habitantes. Cuando les anunciaron que la obra estaba concluida y el pozo no
estaba equipado, generó aun más desconfianza, pues es una obra que requiere elementos
adicionales para que sea útil.
La encuesta se aplicó al comité de obra y a beneficiarios de la misma. Al principio no estuvo el
residente de Ajuchitlàn, porque no fue posible localizarlo, por lo que la convocatoria se hizo sin su
presencia. Al final de la aplicación llegó con el director de obras del ayuntamiento.
Criticas negativas:
En Xochihuehuetlán no quieren al residente, incluso lo querían linchar.
En Azoyú muy mala opinión, pues el residente nunca había estado en la comunidad ni sabía de la
obra.
En Zapotitlán, la escuela que debía hacerse con recursos del Programa, no se hizo y en cambio la
gente la construyó de varitas.
En Oxtotipan, el programa piso firme se dio a gente con fines políticos, y no se supervisan las
obras. Por ejemplo en piso firme, le dieron cemento a personas que no lo necesitan, en otros casos
se vende el cemento.
En Cuajinicuilapa se hizo el cascarón de una escuela, con recursos del programa o de la
coordinación de MR y sin piso firma. Se hizo un centro de cómputo CCA en una comunidad que no
tiene luz ¿por qué? Son pocas las obras inconclusas, pero les faltan detalles y equipo.
Instituto Maya
143
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Oaxaca
21 de enero de 2003
San Juan Bautista Jayacatlán, Oaxaca
Proyecto: Ampliación y mejora de la red de distribución de energía eléctrica
Información general de la comunidad
La comunidad San Juan Bautista Jayacatlán es cabecera del municipio del mismo nombre en el
estado de Oaxaca.
En la localidad viven 67 familias con una población cercana a los 600 habitantes que provienen de
grupos étnico diversos, pues conviven mixtecos, chinantecos y zapotecos.
Además de la energía eléctrica, las principales carencias de servicios son la pavimentación de la
carretera, pues sólo el 20% está pavimentada. De hecho el tramo más largo es de terracería lo que
impide un sistema de transporte más regular, pues las pasajeras son caras y eventuales. Por
último, la falta de telefonía rural es desde hace algunos años otra de las demandas comunitarias
que hasta hoy no se ha cumplido.
Las principales actividades económicas de la comunidad son la agricultura, principalmente
destinada al autoconsumo, que combinan con la explotación de madera de todas las especies
regionales. La mayoría de los pobladores cuentan con carpinterías rústicas donde dan distintas
presentaciones a la madera extraída. Además en la comunidad se produce mezcal que ya están
exportando a estados Unidos. Alrededor del 25% de la población sale a trabajar fuera, sobre todo
los jóvenes; sin embargo el sentir de la comunidad es que los recursos que envían los migrantes
no tienen un fuerte impacto en el desarrollo local.
De acuerdo al grupo entrevistado, no se registran problemas ni conflictos con los poblados vecinos,
ni al interior de la comunidad
Información general sobre el Programa.
El Przami contempló el proyecto de “Ampliación y mejora de la red de distribución de energía
eléctrica” con el que beneficia directamente a 407 personas; teniendo además un impacto indirecto
a 120 personas más.
Para elegir la obra se discutió en Asamblea General, que después de deliberar presentó la
propuesta al Consejo de Desarrollo Municipal. Los trabajos son administrados de manera directa
por el municipio.
Hasta principios del 2003, la obra no estaba terminada y sufría grandes retrasos, pues del
presupuesto asignado de SEDESOL faltaban por recibir $685,000.00 que se canalizarían a través
de SEDUCOP.
Por último, dentro de los trabajos que desarrolla el Consejo de Desarrollo Municipal se
programaron y ejecutaron con apoyo del gobierno estatal dos obras más: una casa para un
profesor y arreglos en la casa de salud.
Además se tiene apoyo permanente de la misión cultural que se encarga de dar talleres de
capacitación a habitantes de la comunidad.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
22 de enero de 2003
San Mateo Yoloxochitlán, Oaxaca
Proyecto: Construcción del sistema de alcantarillado sanitario
Información general de la comunidad
En San Mateo Yoloxochitlán, sede del municipio del mismo nombre del estado de Oaxaca, habitan
450 familias de origen mazateco. En la comunidad todos los habitantes hablan tanto en español
como en mazateco.
En lo que corresponde a servicios, la carencia principal es la falta de transporte regular para
desplazarse hacia otras comunidades. Las principales actividades económicas son la producción
de café y el comercio, pues San Mateo Yoloxochitlán es centro administrativo y comercial de las
comunidades aledañas. La migración ha crecido en las últimas dos décadas -sobre todo por la
crisis de los precios del café-, calculando que alrededor del 20% de los jóvenes salen fuera del
estado; sin embargo, los recursos que envían a sus familiares no tienen un fuerte impacto en la
economía regional.
La creciente migración de los últimos años es sólo -de acuerdo a los entrevistados- una expresión
más del principal problema que enfrentan en la comunidad: la urgente creación de actividades
alternativas que generen empleo e ingreso para ayudar tanto a los cafeticultores como a los
jóvenes que se incorporan a la vida productiva.
Información general sobre el Programa.
En San Mateo Yoloxochitlán el Przami programó la construcción del alcantarillado sanitario en
beneficio de 4,800 personas, con un impacto indirecto sobre otros 1,000 habitantes.
Para elegir la obra se cito a la Asamblea Comunitaria donde se enumeraron las demandas
rezagadas de la comunidad y después de priorizar se eligió la obra del alcantarillado.
La obra está en construcción, con un avance del 50%. La causa principal del atraso ha sido las
inclemencias del tiempo, pues en esta región llueve nueve meses al año; sin embargo, se estima
que para el mes de abril del 2003 estará concluida.
La obra es administrada directamente por el municipio, ya que hay una gran coordinación en el
cabildo municipal, lo que ha redituado en la obtención de diversos apoyos económicos
provenientes de distintos programas.
En el año 2002, además de los recursos que llegaron para los cafeticultores, se realizaron diez
proyectos tanto de infraestructura como productivos:
productivos
infraestructura
pollos
cerdos
árboles frutales
gladiolas
drenaje
casa de salud
techado de un salón de usos múltiples
acondicionamiento mobiliario de una secundaria
muros de contención en un jardín de niños
vehículo para la presidencia
Instituto Maya
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
23 de enero de 2003
San Martín Toxpalan, Oaxaca
Proyecto: Rehabilitación del sistema de agua potable
Información general de la comunidad
En la comunidad de San Martín Toxpalan, cabecera municipal del mismo nombre, habitan 500
familias mazatecas.
Con relación a los servicios se cuenta con dos casetas telefónicas, y el principal problema –de
acuerdo a los encuestados- es la falta de transporte, pues sólo se cuenta con servicio de taxis que
cobran precios altos por llevar pasaje, arguyendo las malas condiciones en las que se encuentran
los caminos.
Las principales actividades económicas son la agricultura y el comercio a pequeña escala. En la
comunidad se produce maíz y frijol que básicamente se destina al autoconsumo vendiéndose solo
algunos excedentes, y algunas huertas de limón.
En el poblado se estima que alrededor del 20% de la población sale a trabajar, aunque los recursos
que provienen de este sector no han impactado en las actividades de la región.
Información general sobre el Programa.
El proyecto para la rehabilitación del sistema de agua potable beneficia directamente a 1,660
personas, aunque también tiene impacto sobre 100 beneficiarios indirectos.
Para escoger la obra se realizo una Asamblea Comunitaria, donde además de elegir el proyecto,
se tomó el acuerdo de que la obra se administrara directamente por el ayuntamiento municipal.
La obra ya esta en trabajando, aunque le hacen falta pequeños detalles que no alteran su
funcionamiento.
A pesar del beneplácito que causo la rehabilitación del sistema del agua potable entre los
pobladores, hay consenso en que se requiere que el gobierno federal y estatal agilicen los trámites
administrativos, se abran nuevos programas (como Przami) y se canalicen mayores recursos, pues
hay en espera una larga lista de proyectos.
Instituto Maya
146
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
24 de enero de 2003
Tlacotepec Plumas, Oaxaca
Proyecto: Construcción del sistema de agua potable
Información general de la comunidad
En la cabecera del municipio de Tlacotepec Plumas viven 220 familias que pertenecen al grupo
étnico de los Chocholtecas. Para llegar a está comunidad se entra por un entronque de la carretera
por un camino de terracería por el que se transita cerca de 15 minutos.
En la localidad las carencias de servicios son: drenaje, transporte público y teléfono; además de la
pavimentación del entronque, proyecto que han solicitado reiteradas ocasiones.
Las actividades productivas en la localidad son la agricultura, básicamente de autoconsumo y el
tejido de la palma. Las carencias son muchas y la población reclama fuentes de empleo que les
den ingresos más dignos de los que ahora tienen.
Información general sobre el Programa.
El Proyecto apoyado por Przami: “Construcción del sistema de agua potable” beneficia
directamente a 415 personas.
La obra está administrada directamente por el municipio; y presenta una grave demora. Hasta hoy
el avance es de cerca del 15%, porque los recursos de SEDESOL no han llegado.
Para los habitantes de Tlacotepec Plumas, es necesario mayor participación del gobierno del
estado tanto en la planeación como en el seguimiento de la obra, pues ha inconformidad sobre los
resultados y tienen serias dudas sobre el destino de los recursos.
Instituto Maya
147
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21 de enero de 2003
San Martín Zacatepec, Oaxaca
Proyecto: Rehabilitación del sistema de agua potable
Información general de la comunidad
En la cabecera municipal de San Martín Zacatepec viven aproximadamente 100 familias que no se
consideran de ningún grupo étnico, todos hablan español.
El poblado cuenta con red de agua potable, luz y transporte público regular desde Huajuapan a
través de un camino de terracería. Las principales demandas de los habitantes son: pavimentación
de carretera y calles; y una tortillería.
En la región la principal actividad económica es la agricultura, básicamente de autoconsumo. La
migración es fenómeno extendido, se calcula que alrededor del 50% de los habitantes han salido
en busca de mejores opciones de empleo; de ahí que la economía de las familias dependa en
mucho de los recursos que envían los familiares a través de las remesas.
En la comunidad no se tienen conflictos con las comunidades vecinas, y solo en los tiempos
electorales aparecen diferencias partidistas.
Información general sobre el Programa.
El proyecto para “Rehabilitación del sistema de agua potable” beneficiará alrededor de 800
habitantes de la localidad.
El proyecto se acordó en Asamblea y, hasta ahora no ha habido problemas con la ejecución o
seguimiento. La obra está casi terminada, planeándose entregar el 24 de enero (tres días después
de la entrevista).
En el 2002 además de los apoyos del gobierno federal para la producción (Procampo) que se
recibieron tanto en efectivo como en insumos; con recursos del estado se realizaron otras obras,
entre ellas:
la ampliación de una calle
alumbrado público
baños para el albergue de estudiantes
Finalmente, los habitantes solicitan apoyos para fortalecer el proyecto del Przami, sobre todo en lo
que se refiere a estudios y asesoría técnica para un mejor aprovechamiento del agua.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
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21 de enero de 2003
San Miguel Carrizal, Mpio. Marsicala de Juárez, Oaxaca
Proyecto: Mejora de la línea y red de distribución de energía eléctrica
Información general de la comunidad
En la comunidad San Miguel Carrizal, del municipio Mariscala de Juárez, viven aproximadamente
100 familias. La comunidad es mestiza todos hablantes de español.
San Miguel comparte parte del camino de terracería que va a San Martín Zacatepec. En la
localidad se cuenta con agua a través de llaves públicas, luz, y una casa de salud –aunque no hay
un doctor asignado-. Las principales demandas son en servicios: oficina de correo y servicio de
telefonía, que son indispensables debido el alto grado de migración; además requieren pavimentar
las calles y un puente peatonal.
La actividad más importante es la agricultura, aunque por las condiciones de tierra y clima es
deficitaria. Gran parte de la población en edad de trabajar ha salido, calculándose que alrededor
del 75% de los jefes de familia viven en otros estados o incluso en Estados Unidos. De ahí que la
economía local dependa de las remesas y depósitos que reciben de sus familiares.
Información general sobre el Programa.
Con el proyecto de “Mejora de la línea y red de distribución de energía eléctrica” se beneficiarán
500 personas.
El proyecto se discutió y eligió en Asamblea. De acuerdo a la programación la obra iniciaría el 22
de enero del 2002; sin embargo hay un retrazo de la parte que le corresponde al municipio, lo que
ha interrumpido los trabajos durante seis meses.
La obra consiste en instalar postes para establecer una nueva línea para convertir la energía de
dos fases a trifásica.
Además de este retraso, que se debe a la falta de coordinación interinstitucional, en la comunidad
reclaman un mayor compromiso del gobierno, coordinación entre las instituciones mediadoras,
planeación y asesoría técnica; pues la obra programada en Przami fue el único apoyo con el que
contaron durante el 2002.
Instituto Maya
149
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
22 de enero de 2003
Santiago Miltepec, Oaxaca
Proyecto: Ampliación del sistema de agua potable
Información general de la comunidad
Santiago Miltepec, es cabecera del municipio que lleva el mismo nombre. En la localidad viven
aproximadamente 120 familias mestizas que hablan únicamente español
Una de la ventaja de la comunidad es que se asienta a pie de carretera, lo que permite abaratar los
costos de traslado. Sin embrago, no hay transporte público y falta pavimentar las calles de la
localidad. Los servicios con que cuenta la población son: agua, luz y teléfono y, aunque tienen una
casa de salud, no cuentan con doctor ni medicinas.
Las principales actividades son: la agricultura que se destinan al autoconsumo, que combinan con
el tejido de canastas de carrizo que realizan todos los miembros de la familia. De la venta de las
canastas y de lo poco que mandan los migrantes –aproximadamente el 30% de la población en
edad de trabajar- las familias obtienen los recursos para comprar aquellos artículos de primera
necesidad.
Los encuestados coincidieron en que en la comunidad no hay problemas ni divisiones.
Información general sobre el Programa.
El proyecto de “Ampliación del sistema de agua potable” beneficiará todos los habitantes, pues la
obra consiste en construir una nueva bajada de tubería. Sin embargo el impacto será limitado pues
se requiere construir un nuevo depósito para cuidar la calidad del líquido.
Esta obra se decidió en asamblea comunitaria, y para darle seguimiento se adquirió un vehículo y
se construyo una caseta de vigilancia.
El problema al que se han enfrentado es la demora en los trámites, tanto en la presentación,
aprobación del proyecto como en la liberalización de los recursos. Por lo que se recomienda
agilizar los trámites, fortalecer la coordinación entre instituciones y participación social y canalizar
mayores recursos.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
23 de enero de 2003
Putla Villa de Guerrero, Oaxaca
Proyecto: Ampliación y mejora de la red de distribución de energía eléctrica
Información general de la comunidad
La localidad de Putla Villa de Guerrero es cabecera del municipio del mismo nombre. Aunque sus
habitantes se consideran mixtecos, el idioma se ha ido perdiendo pues sólo el 20% de la población
habla la lengua.
Los servicios con que cuentan son irregulares: el 10% de la población no tiene luz y el servicio del
agua es discontinuo. Finalmente la única ventaja es que el poblado se asienta a pie de carretera y
cuentan con transporte público.
Las principales actividades de la población son la agricultura, aunque también ha cobrado
importancia en los últimos años el pequeño comercio, aprovechando que la localidad se encuentra
a pie de carretera y abastece a algunas comunidades ubicadas en la sierra. Por otro lado las
remesas que envían los migrantes son indispensables para complementar el sustento familiar.
A partir de las elecciones por el municipio de hace tres años se desató un conflicto político, que a
dividido a la población provocando la cada vez menos de participación de la comunidad en los
proyectos de interés común.
Información general sobre el Programa.
La ampliación y mejora de la red de distribución de energía eléctrica beneficiará a 80 habitantes de
la localidad, calculándose como beneficiarios indirectos otros 80.
El proyecto se escogió en una reunión del Comité de Defensa de los Derechos del Pueblo A.C. al
cual pertenecen algunos de los vecinos de la calle Guerrero, se retraso 4 años por indiferencia de
las autoridades de ese momento.
Requieren de mayor compromiso del gobierno, reconocimiento de organizaciones sociales,
coordinación con el gobierno y mayores recursos.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
23 de enero de 2003
San Marcos Nejapa, Mpio. Santa María Zacatepec, Oaxaca
Proyecto: Construcción del sistema de agua potable
Información general de la comunidad
San Marcos Nejapa, pertenece al municipio de Santa María Zacatepec. En la pequeña localidad
viven alrededor de 250 habitantes de 52 familias. Pertenecen al grupo étnico tecuates; todos
hablan español, aunque más de la mitad siguen utilizando la lengua materna.
La localidad está ubicada sobre la carretera y cuenta con transporte público. Tienen luz y una casa
de salud que se construyó en el 2002, aunque no hay doctor ni medicinas. Las necesidades más
urgentes son la red de sistema de agua potable (proyecto del Przami), pavimentar sus calles y una
dirección para la escuela.
La agricultura es la actividad principal, aunque por los bajos rendimientos que obtienen es
necesario complementar sus ingresos con el trabajo a jornal; el 60% de los hombres migra por
temporadas.
No se registran conflictos en la comunidad.
Información general sobre el Programa.
Con la construcción del sistema de agua potable se beneficiará a toda la población, 250 habitantes;
aunque serán necesarios recursos adicionales para comprar e instalar una bomba que mejore la
captación de agua
La obra comenzó en diciembre del año pasado y de acuerdo al avance del proyecto se calcula que
se terminará aproximadamente en 3 semanas.
Solicitan mayores recursos para nuevos proyectos; mayor participación social, asesoría técnica y
capacitación.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
25 de enero de 2003
San Francisco Chindua, Oaxaca
Proyecto: Ampliación del sistema de agua potable
Información general de la comunidad
En San Francisco Chindua, sede del municipio del mismo nombre viven 120 familias registrándose
una población de un poco más de 600 habitantes. Es una población mestiza donde sólo se habla
español.
Aunque la red agua abastecía a todos los habitantes, era necesario ampliarla. En el poblado
cuenta con luz, teléfono, y adquirieron un vehículo para transporte público. Las principales
demandas en servicios son: pavimentación del camino, una tortillería, y un doctor, pues ya cuentan
con una clínica. De igual manera solicitan más maestros para cubrir la planta de la escuela. No
tienen problemas ni conflictos, ni entre los habitantes ni con los poblados vecinos.
La principal actividad es la agricultura por eso necesitan insumos para el campo y están solicitando
un tractor. El poblado registra un alto grado de migración, alrededor del 75%; son los hombres los
que salen a trabajar y los recursos que envían (remesas) son fundamentales tanto para la
economía familiar como para la región.
Información general sobre el Programa.
El proyecto para la ampliación del sistema de agua potable se eligió en asamblea porque era
indispensable cambiar la tubería de la red de distribución. Con esta obra se beneficiará a los 600
habitantes del poblado.
El principal problema que han enfrentado ha sido el retraso de la obra, pues debido a la falta de
liberación de los recursos se iniciaron los trabajos seis meses después de lo programado. Siendo
una obra sencilla se tiene planeado terminarla en cinco semanas; y como ya se lleva cuatro
semanas trabajando por lo que se espera que se entregue ya en pocos días.
De otros programas gubernamentales la comunidad recibió en el 2002 recursos del PET; además
de apoyo en insumos (fertilizantes) para la producción agrícola.
Se necesitan de más programas y mayores recursos; pero también más planeación, y sobretodo
continuidad en los programas y coordinación entre las instituciones.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
b) GUIÓN DE ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA A INFORMANTES CLAVE
PROGRAMA DE MICRO REGIONES
GUIÓN PARA ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
(Funcionarios)
DEFINICIONES
Estrategia Territorial/concepción del desarrollo
Criterios selección Micro regiones
Criterios selección Comunidades CEC
Concepción del desarrollo: estrategia gradual de atención: Infraestructura, Capacidades,
Oportunidades.
CONCEPCIÓN/OPERACIÓN
Definiciones fundamentales: programación, presupuestación, asignación de recursos. Alcances
del programa en el contexto actual de la administración pública: planeación anual y sectorial,
discrecional y tardía.
Desarrollo integral y sustentable.
Instrumentación de la Estrategia de Micro regiones: Las comunidades CEC y su relación con
las vertientes del desarrollo: Infraestructura, Capacidades y Oportunidades: alcances de las
acciones para solucionar los rezagos y problemas del desarrollo.
Criterios de elegibilidad de: micro regiones, localidades, proyectos y acciones.
Planeación con sustento técnico: diagnósticos.
Integralidad/Complementariedad/ Coordinación intra e interinstitucional: sus alcances en la
situación actual de actuación sectorial y sin sustento legal para la obligatoriedad de acciones
coordinadas bajo un proyecto de desarrollo común.
Planeación participativa/demanda social/ corresponsabilidad
Participación: transparencia/contraloría social Consejos Micro regionales, asambleas
comunitarias, comités de obras.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Oficinas Centrales
Fecha 12-XI-2002
Nombre del entrevistado: Ing. León Prior. Director de Área de la Coordinación General de Micro
regiones
Tema(s) Operación general PRZAMI y Micro regiones
Síntesis temática de la entrevista:
La Coordinación de Micro regiones está a cargo de cuatro programas: ZAMI, MR, estatales por
demanda y ciudadanos 3x1.
El procedimiento, los lineamientos la mecánica y el proceso de operación es igual en todos los
programas
La estrategia de MR: Hay una estrategia que debe diferenciarse claramente de los programas
específicos que están enmarcados en ella.
La estrategia básica es que los 68 programas de combate a la pobreza, que operan varias
Secretarías, confluyan en las 1344 micro regiones, de las que en el año 2003 serán 265. De
esta gama de programas, la SEDESOL tiene 21.
Hay un acuerdo entre 13 o 14 Secretarías y la SEDESOL de coordinar sus acciones y
programas preferentemente en las micro regiones.
En el 2002, no se logró plenamente la coordinación interinstitucional en cuanto a las
mencionadas estrategias, pero SEDESOL tiene la misión de convencer a las demás de las
ventajas de tales estrategias.
Para evitar duplicidad de acciones de diferentes programas de la SEDESOL y de otras
dependencias se establecen convenios estatales a través de los Coplades. Todos los
programas de SEDESOL están normados por estos convenios, salvo el de MR, pues se trata
de inversión exclusivamente federal; otros como el ZAMI por ejemplo se compone de una
inversión 50% estatal y 50% federal.
La estrategia de las 11 banderas en micro regiones: La estrategia busca que se alcancen
gradualmente 11 banderas en comunidades CEC, para que éstas alcancen cuando menos el
estatus (social, económico, de condiciones de vida, empleo, salud, educación etc.) de la media
estatal. El Programa específico de micro regiones contribuye a ello, pero en una bandera
pueden participar programas de varias instituciones federales, estatales y municipales.
El ZAMI sólo se aplica, como su nombre lo indica, en regiones de alta marginación e indígenas,
y que además sean conflictivas. Inicialmente se amplió el programa de la Selva de Chiapas, en
el que se inspira o del que nace el ZAMI, a Oaxaca y Guerrero, por ser éstos estados los tres
primeros en cuanto a rezagos socioeconómicos y de marginación, pero puede extenderse a
otros estados.
Las Delegaciones de SEDESOL validan los proyectos que se elaboraron en las comunidades
con el presidente municipal, generalmente, y envían los expedientes y anexos técnicos a la
Coordinación, donde se analizan las propuestas de inversión y se observa si cumplen o no con
los lineamientos y RO.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Oficinas Centrales
Fecha 14-XI-2002
Nombre del entrevistado: C.P. Margarita de Lourdes Guerra Guerrero. Directora General Adjunta
de la Coordinación General de micro regiones
Tema(s): Operación del Programa, Coordinación Interinstitucional, Integralidad y Sustentabilidad.
Síntesis temática de la entrevista:
La coordinadora atiende cuatro programas, que se encuentran directamente articulados a la
estrategia de micro regiones y que están territorializados. Se trata del Programa de Micro
regiones, el PRZAMI, Iniciativa ciudadana 3 x 1, Estatales por demanda.
La Secretaría maneja 12 programas, Indesol otros dos. Los presupuestos están etiquetados
sectorialmente. Actualmente se trabaja en red para jalar inversiones de otras Secretarías y de
la iniciativa privada para Atender particularmente a micro regiones y a la zona donde se aplica
el PRZAMI.
Todos los programas de la SEDESOL son interdisciplinarios e intersectoriales. El trabajo de
rehabilitación y ampliación de infraestructura, supone que otras Secretarías validen e
intervengan en los proyectos de su competencia. (caminos, escuelas, centros de salud). La
programación de SEDESOL es muy abierta, a diferencia de la de otras Secretarías con las que
se complementa.
En esta dirección la planeación parte de abajo, desde las regiones, y a partir de la demanda, y
entonces se presupuesta en oficinas centrales.
En el PEF se cuenta con una estimación estatal para estos programas, ya que en la mayoría,
salvo en Micro regiones, hay participación de este orden de gobierno; también hay una bolsa
federal, dados estos dos estimados, la Dirección general de Evaluación, hace una distribución
presupuestal a zonas y programas de la SEDESOL, según grados de marginalidad. Esto
significa que primero se analiza donde puede incidirse y entonces ahí se orienta
preferentemente el gasto.
Mecanismos de concertación: Se realizan Convenios de Desarrollo Social, donde intervienen
los gobiernos estatales, municipales y la Delegación de SEDESOL. Ahí se dan a conocer los
programas. Los Estatales por demanda, son propuestos por los gobiernos de los estados. El
próximo año, van a agregar varios de los muchos programas de la SEDESOL para regiones y
comunidades marginadas.
No obstante el que haya muchos programas no significa que no estén articulados, y por la
Dirección de Evaluación se conocen los presupuestos e inversiones de otros programas, de
modo que de entrada no es posible la duplicidad.
Existe una red micro regional de residentes de las delegaciones de la SEDESOL. Los
residentes acuden a la comunidad, muestran los programas al presidente municipal, éste
convoca a la asamblea, se levantan actas de asamblea con la respectiva demanda, validadas
por el presidente municipal. El proyecto o propuesta se envía al Coplades, la delegación de la
SEDESOL, hace un informe con un anexo técnico con información complementaria.
Si no hubo asamblea, ni oportunidad de que el residente dispusiera de información
complementaria, salvo la proporcionada por el ayuntamiento, se pide la firma de la Secretaría
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
normativa, del presidente municipal, del Coplade y del Delegado. Y en las oficinas centrales es
donde se autoriza el proyecto que ya ha sido validado.
La descentralización de recursos a los gobiernos estatales, para realizar estos programas, no
funciona, este año se descentralizó un 155 del presupuesto, pero los encargados estatales
nunca informaban de los avances y resultados.
Comunidades CEC: se trata de un enfoque territorial en comunidades que puedan
transformarse en polos de desarrollo de un área geográfica y cuyo tamaño oscila entre los 500
y 5 mil habitantes. Las inversiones en comunidades CEC se orientan a integrar comunidades al
desarrollo, mejorando su producción, productividad, etc., a partir de la dotación de un piso
básicos de servicios, sin los que sería imposible, desarrollar ciertas actividades económicas.
Este año –2002- empezaron con infraestructura básica, que es piso de otros proyectos, luego
piensan impulsar lo relativo a producción. Aunque es gradual, no necesariamente se sigue un
modelo o patrón, pues depende de la demanda. No hay necesariamente amarres entre
infraestructura y proyectos productivos en ese orden, aunque se trata de inducir esta
secuencia. La idea de este piso básico es que la población más rezagada pueda tener
condiciones y vida digna y oportunidades de ingresos, a la vez que acompañamiento
empresarial para proyectos productivos.
Hay supuestamente diagnósticos previos para evaluar que tipo de servicios requiere la
comunidad. Sin embargo 2001 fue el año de arranque, y hay muchos lastres contra el
desarrollo de Cec´s y contra la integralidad que éste supone. Por ejemplo, bloqueos
administrativos, calendarios rígidos de ejecución de recursos y tiempos de liberación de los
mismos.
La estrategia CEC. El planteamiento de banderas blancas en comunidades que están en
camino de graduarse, es correcto, pero también es transparente, pues si no son reales y
efectivas, pues no se dice que esa comunidad es CEC como se hacía en el pasado, por
razones políticas y lucidoras.
La meta es tener cuatro estados con comunidades graduadas –que logren empatar sus
indicadores de desarrollo con la media estatal-, con alta inversión y en territorios de alta
marginación. No se plantaran banderas en todas las micro regiones. En el 2003 se trata de 250
MR y 4 banderas por MR, lo que da un total de mil banderas; para el 2006 se trata de llegar a
2334 MR con las 11 banderas.
El ZAMI fue una iniciativa de SEDESOL para fortalecer el tejido social en comunidades y
regiones divididas o conflictivas, a partir de las experiencias de Chiapas (Fondos
compensatorios) y del valle de San quintín. En el 2002 se decidió pilotear este programa en
tres estados, en regiones que presentan fuertes rezagos socioeconómicos, son indígenas y hay
conflictos armados.
Los anexos de proyectos que recibe la Delegación los hacen los presidentes municipales. En
Guerrero hay muchos obras carreteras y de infraestructura, por influencia del gobierno estatal,
que influye mucho en los ayuntamientos. Al gobierno guerrerense le interesa principalmente la
obra pública. Y además los proyectos productivos, los lleva a cabo la SAGARPA. También es
el caso de Oaxaca, que igual acaba de empezar. Aquí SEDESOL entra a suplir y a
complementar inversión para obra pública. Además el Ramo 33 no alcanza y la SEDESOL
promueve, apoya y complementa.
En Chiapas en cambio, en la zona de conflicto no entraba la SAGARPA, sólo la SEDESOL y
ahí ésta tuvo que invertir básicamente en vivienda y pequeña producción, porque sus sujetos
eran pobladores desplazados por el conflicto armado, que regresaban a hogares
semidestruidos, y que además requerían apoyos para siembra
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Oficinas Centrales
Fecha 19 de noviembre, 2002
Nombre del entrevistado: Lic. Edy Alberto Martínez Director General Adjunto de la Coordinación
de Micro regiones de la zona Sur.
Tema(s) Definiciones, concepción y operación del Programa
Síntesis temática de la entrevista:
La estrategia de Micro regiones: se trata de un paraguas que involucra a diversas instituciones
en un territorio con localidades de alta marginación.
El CONAPO e INEGI ubican en este ámbito a 6.6 millones de habitantes que habitan zonas
montañosas o serranas, poco accesibles, incomunicadas o poco comunicadas con muchas
desventajas de servicios básicos. Esta población coincide con el mapa de la población
indígena.
En una primera fase se detectaron a 539 municipios en estas micro regiones, de los que 529
eran indígenas. Hoy se trata de 2334 comunidades.
En la estrategia de Micro están vinculadas 14 Secretarías (incluidas Gobernación y Hacienda)
que firmaron unas Bases de Colaboración en San Bartolo Tototepec, Hgo. el 14 de febrero del
2002, en las que las dependencias que tenían POAs se comprometían a invertir
preferentemente en territorios o micro regiones de alta marginación e indígenas. La estrategia
esta lidereada por la SEDESOL, pero también participa el gabinete social, donde además de la
SEDESOL, participan la SEP y SSA.
La hipótesis central de la estrategia micro regional consiste en que si se dota a la población
regional de infraestructura, oportunidades productivas asociadas al desarrollo de capacidades,
el territorio -como ámbito productivo y social- tenderá a desarrollarse. En esta perspectiva se
ubican las 11 banderas. Actualmente se debate si el foco debe ponerse en la comunidad o en
los individuos.
Los operativos de la estrategia se van más con el esquema comunitario. Una comunidad CEC
es una localidad estratégica que puede transformarse en polo de desarrollo de otras
comunidades vecinas. El programa de micro regiones sólo es un instrumento que aún debe
aterrizarse.
Cuando llega la actual secretaria de SEDESOL –Lic. Josefina Vázquez Mota - había 9 kilos de
reglas de operación, y la primera tarea es ordenar y racionalizar eso.
El programa de micro regiones rompe el esquema de otros programas y de otras Secretarías,
porque es muy abierto e involucra a todas las dependencias. Por ejemplo; si en alguna
comunidad demandan una escuela y no resulta costeable por el reducido número de
pobladores, entra el programa de micro regiones y pone sus recursos intentando complementar
los de la SEP. Cierto que hasta hoy tal articulación interinstitucional no se ha logrado, porque
apenas es el primer año y el mecanismo no está suficientemente aceitado.
Una de regla de operación común a todos los programas, son los diagnósticos participativos.
No obstante en el PEF, no existe ningún recurso destinado expresamente a la realización de
estudios o diagnósticos.
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Se tienen los datos duros (del INEGI y el CONAPO), pero apenas se inició este tipo de trabajo,
pero se trata de Inventarios del entorno que realizan los residentes. Es el diagnóstico mínimo
indispensable para el desarrollo de programa.
En el 2003 se pretenden diagnósticos en forma -aunque esto requiere profesionales y por tanto
licitaciones-, pero sí será posible.
Actualmente se trata de ubicar un municipio con mínimo de 500 habitantes y un máximo de
5000, de ubicar servicios básicos en una comunidad núcleo, que atraiga a otras aledañas. En
muchos casos se promueven soluciones intermedias de servicios, no necesariamente
tradicionales, sino adoptando prácticas autóctonas de la región (p. ejemplo en comunidades de
Campeche, donde se quería agua potable, se promueven aljibes y no necesariamente sistemas
de agua entubada).
La estrategia de micro regiones -a través del establecimiento de banderas- trata de acercar
“graduar” a comunidades al promedio estatal.
Antes la SEDESOL sólo invertía en el desarrollo de programas, pero no era una instancia
ejecutora, desaparecieron los Redesoles, y ahora, con la estrategia de micro regiones están
recreándose, y a partir del julio de 2002 SEDESOL ya tiene residentes.
El programa en La Selva chiapaneca es el único donde se mantiene el esquema de residentes
en campo, mientras que en el resto del país no.
Programas como micro regiones y ZAMI, son instrumentos de la estrategia de desarrollo en
micro regiones, que supone desde la dotación de la infraestructura básica hasta el proyecto
productivo con participación social.
Tradicionalmente los proyectos productivos no eran sino raquíticos apoyos al consumo, pero
ahora se trata de romper este esquema dotando a las comunidades de infraestructura y de
capacidades productivas, así como de fomentar fuentes alternativas de comercialización.
Pero la SEDESOL no es experta en lo productivo, éste es el ámbito de la SAGARPA, lo que sí
intenta fomentar es la coordinación de acciones, y de inversiones en micro regiones, donde la
SEDESOL puede complementar la inversión de otras Secretarías. Así, en los proyectos
productivos, la única Secretaría que puede validar es SAGARPA, que es la normativa, en
proyectos de Educación, la SEP, de manera que la SEDESOL no puede aprobar los
expedientes técnicos de los proyectos, si éstos no están validados por las Secretarías
normativas.
La evaluación externa, debe colaborar a modificar las reglas de operación.
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FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Oficinas Centrales
Fecha 19-XI-2002
Nombre del entrevistado: Ricardo A. Pérez Schechtel. Coordinador de Análisis Territorial
Tema(s) Estrategia territorial Micro regiones. Criterios de selección de las comunidades CEC
Síntesis temática de la entrevista:
La definición de pobreza depende de los enfoques. Desde la perspectiva de la Estrategia Micro
regional y de CEC´s se contempla el concepto de marginación como la incapacidad del
territorio para que un x grupo tenga la posibilidad de recibir servicios públicos.
Micro regiones es una concepción del territorio donde se ubica la pobreza y una alternativa
metodológica.
Dos características de las poblaciones tradicionalmente impiden la dotación de los servicios
básicos: dispersión y falta de accesibilidad, generalmente asociadas a marginación y pobreza:
se trata de 133 mil localidades de menos de 3 mil habitantes. Pero a la vez hay dos patrones
coexistentes: alta urbanización y enorme dispersión, que incluso genera pobreza rural en
cinturones urbanos.
Estrategia del CEC. Dado que dotar de infraestructura básica a localidades pequeñas ubicadas
en las cordilleras montañosas tiene altos costos, se quiere buscar comunidades o puntos
estratégicos de 500 habitantes o más, que se han mantenido o que han crecido. Comunidades
que tienen un piso mínimo de servicios (agua, luz, educación, servicios de salud, que son
centros comerciales, o religiosos, puntos de encuentro, de ritual, de costumbre, o son pasos
relevantes, o son el último punto o eslabón de un proceso productivo o comercial de la región o
de varias localidades, por ejemplo se trata de un pueblo donde está el beneficio de café, o la
bodega de granos.
Debe demostrarse que es estratégico. El búfer es un círculo irregular trazado en un mapa
donde se agrupan comunidades distantes de 3 a 5 Km.
Las CEC tiene que ver con las que CONAPO hizo hace 15 años: las comunidades integrales
de servicios, SEDESOL agrego el criterio de accesibilidad del territorio Hoy en algunos casos
coinciden las CIS y las CEC. Pero la micro región, no se refiere a un punto, sino a una red de
localidades madre.
Las comunidades CEC ase definen con criterios muy variados y flexibles.
f que sean poblaciones que tengan entre 500 y 2 500 habitantes
f que sean puntos naturales de convergencia de diversa índole especialmente comercial.
f con población mínima de 500 habitantes con cierta permanencia
f que tengan una dinámica de crecimiento diferente que las pequeñas rancherías con un
piso mínimo de infraestructura agua y electricidad
f con importancia ritual-cultural.
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FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Delegación Estatal de la SEDESOL. Chilpancingo, Gro.
Fecha 12-XII-2002
Nombre del entrevistado: Ing. Consuelo Martínez Tapia. Coordinadora Estatal de Micro regiones.
Estuvieron presentes también el Arq. Héctor Calixto Mondragón. Jefe de Departamento de
Infraestructura y Proyectos Productivos de la Coordinación Estatal de Micro regiones y el Lic. Israel
Mota Espinosa. Jefe de Departamento de Registro de Acciones en Micro regiones y CCA.
Tema(s) Operación General del Programa de Micro regiones y aplicación de la Estrategia
Síntesis temática de la entrevista:
La gente en las comunidades no conoce al Programa de Micro regiones como tal sino lo
identifican con la obra ya que en esta primera etapa lo que fundamentalmente se realizan son
proyectos de infraestructura básica, de educación salud, pavimentación, drenaje, abasto, etc.
La mayoría de las cuales se realizan a través de Municipio.
Es con el Municipio con los que trabajamos principalmente para venderles la idea de la
Estrategia de Micro regiones de invertir primero en las comunidades CEC. Ha sido muy bien
recibida la propuesta y cada vez los presidentes municipales están más claros de la
importancia de mezclar recursos de 35 presidentes municipales sólo uno no quiso participar
con nosotros.
La cuestión es que son muchas las carencias y muy pocos los recursos por eso el monto del
techo financiero de Micro regiones lo repartimos entre los municipios de acuerdo a la cantidad
que ellos ponen nosotros les ponemos una parte igual y con ello vemos que obras podemos
atender.
El problema de la colaboración ya se va resolviendo lo más difícil es superar las trabas que
imponen las Reglas de Operación de tal suerte que nos limita los montos y si por ejemplo
tenemos una obra de carreteras u hospitales que cuestan alrededor de 5 millones de pesos
pues el Programa de Micro regiones sólo nos permite invertir 500 mil y otro tanto puede poner
el Municipio y siempre hay faltantes luego tratamos de sacar de los distintos programas para
completar pero siempre es una limitación. La apertura programática no nos impide
prácticamente nada pero si la etiquetación que desde oficinas centrales hacen para aplicar los
fondos del Programa. Estas etiquetaciones a veces coinciden con las carencias a resolver
pero no siempre. “Así que para alcanzar a hacer más siempre tenemos que hacer mezcla eso
ya lo entendimos todos pues con lo que tenemos de presupuesto cada quien no alcanzamos”
El problema es que la negociación de las mezclas con los municipios principalmente está
sujeta a las relaciones buenas o malas que tenemos así como las condiciones particulares de
los presidentes municipales su origen partidista, etc.
Por otra parte con el gobierno del estado las dificultades son mayores pues él quiere
direccionar los recursos según sus propias orientaciones y nosotros atendiendo a la Estrategia
de atención prioritaria a las comunidades CEC para lograr instalar las 11 banderas que nos
hemos propuesto como meta.
Otra dificultad que se deriva de la radicación tardía de recursos es que con obras mayores de
un millón de pesos hay que hacer licitación, en este año en muchos casos no se hizo porque se
empezó a trabajar en junio y por otra parte los ayuntamientos terminaban su periodo en
noviembre y no podíamos tomarnos un mes para la licitación. En muchas ocasiones es el
ayuntamiento el que se encarga de ejecutar la obra y no siempre son de la mejor calidad hay
vicios y corrupción en algunos casos que se puede evitar en parte si hay licitación.
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Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
Por otra parte la estancia del Residente en la comunidad ha sido muy bien acogida y
consideramos que su papel es muy importante que son los ojos y oídos del programa en las
comunidades no sólo damos dinero sino “días de residentes ejemplares” En las localidades
que no son CEC no se tienen residentes aunque sí hacen visitas en ocasiones.
Otra dificultad muy importante es la limitación que nos impone el calendario fiscal que es anual
y nosotros necesitamos que sean multianuales pues por otra parte la liberación y radicación de
recursos siempre llega bastante tarde y eso dificulta aún más la operación adecuada.
La demanda sale de las comunidades a partir del acercamiento que hace el municipio y
también el que hacemos nosotros pues levantamos un inventario de las necesidades de cada
comunidad. Hay reuniones abiertas de cabildo a las que se invita a la gente y se le informa del
recurso que se tiene y para lo que alcanza de acuerdo a lo que ellos solicitaron. Allí la gente
elige dentro de lo que es posible realizar. Se registra lista de asistentes y votan los que fueron
a la reunión.
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FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Quechultenango, Gro.
Fecha: 12-XII-2002
Nombres de los entrevistados: Ing. Víctor Manuel Mendoza de la Cruz Jefe de Departamento de
Diagnósticos y Participación Comunitaria de la Coordinación Estatal de Micro regiones.
Ing. Joan Adalaberto Vélez Bernal Residente del Municipio de Quechultenango, Gro.
Tema(s) La operación del programa/el trabajo de los residentes/ coordinación institucional.
Síntesis temática de la entrevista:
En Junio inicia la Coordinación de Micro regiones como una instancia paralela para dar impulso
a la Estrategia de Micro regiones (EM). Esta cuenta con presupuesto propio. En Junio se
contrata y capacita a los Residentes que serán los promotores que la Estrategia que su trabajo
es impulsar los trabajos para consolidar la Estrategia en las comunidades CEC y mantener un
contacto permanente con la gente. Identificar la demanda de las comunidades. Realizan
diagnósticos socioeconómicos cosa que apenas iniciaron y paralelamente un inventario sobre
las necesidades de servicios básicos de la comunidad. Vigilan la ejecución de las obras y
proyectos con apego a las especificaciones técnicas y de las Reglas de Operación.
En Julio de este año se pone en marcha la Red de Residentes. Estos viven en las
comunidades CEC. Aquí se ve si ya tienen algunas banderas blancas se trata de reforzar las
acciones que permitan la instalación de los servicios faltantes. No sólo los residentes sino
diversos funcionarios mantienen permanente contacto con las comunidades. Lo cual es visto
muy bien por éstas. Se van formando lazos no sólo de trabajo sino personales y al Residente
se le toma como alguien a quien se le puede consultar todo tipo de problemas inclusive los
personales. La estancia permanente en las comunidades ha contribuido a que la Coordinación
de Micro regiones tenga más presencia que la Delegación de SEDESOL Estatal.
El perfil de los residentes corresponde a profesionistas de las carreras de ingeniería civil,
arquitectura, economía, ingenieros agrónomos y antropólogos, principalmente. Estos reciben
capacitación previa para llevar a cabo su trabajo próximamente les impartirán un curso para
elaborar proyectos de inversión. La idea que ellos sean un elemento que contribuya a promover
el desarrollo económico local. La relación estrecha con la gente y los recibimientos que les
hacen a veces con mantas de agradecimiento que son espontáneas los estimulan a seguir
trabajando.
Los residentes junto con los comités de obra supervisan a los presidentes municipales que son
por lo general las instancias ejecutoras. Se checa que se lleven a cabo las obras de acuerdo a
las especificaciones técnicas y en los tiempos previstos así como también las comprobaciones
de gastos. La gente a través de las acciones de los comité de obras han incrementado la
participación ahora quieren ver también el presupuesto y la forma como se distribuye.
Los inventarios y los diagnósticos socioeconómicos que elaboran los Residentes permite una
planeación prospectiva a 2006. Esta información la van a cruzar con la que tienen los
presidentes municipales con lo cual se evita la ejecución de obras por ocurrencia o por
intereses políticos cada vez se realizan atendiendo a las verdaderas necesidades.
La Coordinación de Micro regiones tiene más contacto con el gobierno estatal en el COPLADE
en donde SEDESOL tiene la Secretaría Técnica. Se impulsa desde ahí la Estrategia de Micro
regiones y se definen fundamentalmente las obras como piso firme, proyectos productivos,
tiendas de abasto, rehabilitación de caminos o su apertura., etc.
Las localidades CEC se seleccionan porque son un punto de importancia comercial o bien
porque son el centro de alguna festividad del Santo Patrón o paso de importancia hacia la
Instituto Maya
163
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
cabecera municipal o hacia la capital estatal. En realidad los criterios son muy flexibles pero
desde luego la comunidad CEC debe representar algún interés para las comunidades
próximas.
Las acciones del Programa siempre contemplan mezclas lo cual ha permitido ampliar las
metas. Las comunidades han visto también la conveniencia de participar en esta mezcla de
recursos que hacen principalmente la Coordinación de Micro regiones y el gobierno municipal
sumando materiales y/o mano de obra.
La Estrategia de Micro regiones no sólo contempla las 11 banderas y proyectos productivos
sino también la puesta en marcha de proyectos productivos. La acción de los Residentes
consiste en impulsar al menos 3 a 4 proyectos productivos de cierta amplitud que permitan
activar la economía de la comunidad y fijar a la gente en puestos de trabajo permanentes.
En el seno del COPLADE se reúnen para ver los proyectos del siguiente año. Ahí se decide en
buena medida la mezcla de los recursos. Principalmente la negociación es con los presidentes
municipales De los 35 municipios uno solamente no quiso mezclar los recursos pero una vez
que ha visto el impacto de aplicar recursos vía el ramo 33 se animó.
Un aspecto importante es la Difusión que la Estrategia de Micro regiones hace mediante los
actos de inauguración al entregar las obras concluidas en presencia de la mayoría de la gente
de las comunidades. La Coordinación de Micro regiones y las presidencias municipales están
presentes en los actos de entrega. El gobierno del Estado aunque ha prometido recursos no ha
cumplido y aunque se les invita no siempre asisten.
Instituto Maya
164
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Oficinas Centrales, México, D.F...
Fecha 15-XI-2002
Nombre del entrevistado: Jaime Gómez: Enlace responsable del estado de Oaxaca en las
oficinas centrales de sedesol
Tema(s) Diagnósticos/Difusión/Reglas de operación/Coordinación interinstitucional
Síntesis temática de la entrevista:
•
Estructura de la Coordinación:
Coordinador General de Micro regiones: Sergio Soto Priente.
Directores Generales Adjuntos: (uno de ellos es Ricardo Schectel).
Enlace de Programas Sociales: Malú Guerra Guerrero.
Recursos (Carmona)
Enlaces responsables por Estado (con dos apoyos cada enlace).
•
Sobre Diagnósticos. En el 2002, no se hicieron diagnósticos, sino inventarios sencillos sobre la
situación y entorno de la comunidad. Los residentes de Micro regiones, en una visita de
campo, y con apoyo del presidente municipal, zonifica y luego regresa con éste a que valide el
inventario. No necesariamente se realiza en asamblea comunitaria, y menos en el año 2002,
cuando el programa fue tan extemporáneo.
•
Los inventarios (de necesidades y carencias) orienta los recursos del siguiente año. Este
inventario sirve para orientar los recursos del año siguiente. El proceso de inventarios supone
dos etapas: a) definición de comunidades CEC de muy alta marginación MAM, y b)
Comunidades de AM.
•
La difusión del o de los programas se hizo a través de los presidentes municipales, quienes se
encargaban de convocar a la comunidad. Como la sedesol no tiene personal de campo,
difícilmente podía hacer estos trabajos. No obstante desde julio del 2002, se armó una Red de
Residentes, que son personal de campo de las Coordinaciones de Micro regiones. Una red que
trabaja en las Micro regiones.
•
En teoría el número de residentes depende del tamaño de las micro regiones:
En Chiapas: 50
En Oaxaca 70
En Guerrero 50
•
En Oaxaca, hay un coordinador estatal de MR, 4 jefes de departamento, y 75 residentes; a
nivel central hay un enlace responsable (por) cada estado, encargado de que se lleven a cabo
estos 4 programas: Ciudadanos 3 x 1, MR, PRZAMI y Estatales por demanda.
•
Antes de la red de residentes en micro regiones, había una red operativa, y acuerdos entre las
Delegaciones estatales de sedesol y los gobiernos de los estados en Convenios de Desarrollo
Social.
•
En Oaxaca, en los CDS se define todo: programas, inversiones y acciones, por ejemplo para el
PRZAMI se hacen acuerdos globales y por región.
Instituto Maya
165
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Oficinas Centrales, México, D.F.
Fecha 15-XII-2002
Nombre del entrevistado: Jaime Gómez: Enlace responsable del estado de Oaxaca en las
oficinas centrales de SEDESOL (Anterior responsable del Programa de Desarrollo Integral
Sustentable de la Selva en Chiapas)
Tema(s) Antecedentes/regiones y organizaciones/micro regiones y CEDs/coordinación
Interinstitucional/Planeación
Síntesis temática de la entrevista:
•
Antecedentes del PRZAMI. Chiapas es la cuna del, surge en 1995 como Programa de Fondos
Compensatorios que en la región se llamaba Plan Cañadas. Entonces hay mucha población
desplazada por el conflicto armado, y el Programa pretende facilitar al retorno de éstos a sus
comunidades, esto se prolonga hasta el 2001 gracias al programa Fondos Compensatorios. El
2001 se critica este Plan como electorero, contrainsurgente y corrupto, y se acuerda concluirlo.
Y nace entonces el Plan para el Desarrollo Integral de la selva. En éste se operaban todos los
programas salvo MR, que se ubica en la Sierra.
•
En La Selva están los programas PRZAMI, PET, Oportunidades Productivas, Jóvenes por
México y otros. En el 2001, se destina a la región 100 millones de pesos, mientras que en el
2002 la inversión baja a los 80 millones.
•
En abril-mayo del 2001 se convoca a 4 Foros regionales y a todos los representantes de
organizaciones, de Ocosingo, Altamirano, Palenque, Las Margaritas, con Indesol, para saber
qué programa querían. Una demanda es que los programas (¿el programa?) no operan con
años fiscales, sino más en función de la demanda y participación social. Pero no lo aprueba la
Secretaría de Hacienda.
•
Antes en esta zona solo había tres actores institucionales de la Federación: la Sedena, la
sedesol y el Comisionado para la Paz. Se formaron promovidos por la sedesol, los CAS
(Comités de Acción social)
•
Se hacen Centros Estratégicos de Desarrollo (CED) que son idénticos a los CEC, pero los
CEDs sólo están el la Selva. Se definen MR y comunidades CED. Donde se intentó aplicar
criterios de sedesol y del gobierno del estado, los representantes comunitarios definieron los
CED y generalmente cambiaban los que proponían las instituciones. El gobierno proponía, por
ejemplo, Cuauhtémoc, y las comunidades decían otro.
•
En Octubre del 2001 hay elecciones locales y se politiza la selección de CEDs, y quedan por
definir 7 CEDs.
•
La región inicialmente tiene 13 municipios, luego se amplia a 9 a la región Chol.
•
En la región hay tzeltals, choles, tojolabales, tzotziles y Mames. Y organizaciones sociales y
productivas tales como: COAO Coalición de Ocosingo de UNORCA y organización exzapatista;
La ARIC Democrática (exzapatista), ORCAO, Aric Unión de Uniones; CIOAC de Las
Margaritas en la zona tojolabal; Lucha campesina (Chinchulines); MOCRI Selva y CNPA
(EZLN); Unión de Ejidos de la Selva “Juan Sabines”, Cardamomo-Socama; Paz y Justicia (en
selva Norte).
•
En una comunidad hay muchas divisiones por motivos religiosos.
Instituto Maya
166
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
•
En cuanto a diversidad está: la Reserva de la Biosfera de Los Montes Azules y el Ocotal;
mucho río como el Usumacinta y Santo Domingo)
•
Se definieron 34 Micro regiones, y 34 sedes (aún hay 7 por definir, o alternas o en cabeceras
municipales)
•
Para el programa de la selva, tardaron un año en armar el equipo. Actualmente Mario Maqueo
es el nuevo Coordinador en Chiapas, y se ha renovado el 70% del equipo
•
Consejos micro regionales:
En cada Micro región se crean Consejos micro regionales, donde
comunidades y
organizaciones están representadas: comunidades de más de 100 habitantes tienen dos
delegados, de menos, sólo uno y obligatoriamente deben ser mujeres. Las organizaciones
están representadas según sus socios: 1 delegado si tienen entre 100 y 600 socios, y 2 si es
mayor, también en este caso obligatoriamente deben ser mujeres.
•
Antes los Consejos micro regionales tenían Mesas directivas, hoy se llaman colectivos
coordinadores (10 personas elegidas por la asamblea del Consejo Micro regional, 5 de
comunidades y 5 de organizaciones).
•
En un Consejo micro regional puede haber hasta 80 comunidades, 30, 20, etc.
•
En 1998 un criterio básico para algunos CEDs fue el camino, se trata de ayuntamientos como
Maravilla Tenejapa, Maravillas.
•
Hay en la Selva: 34 Micro regiones, 34 CMR y 34 CC. Los Colectivos Coordinadores son
enlace con los tres órdenes de gobierno y las comunidades.
•
La Secretaría de Desarrollo Social estatal, tiene apenas un año. En el Programa de la Selva se
contemplan dos etapas (2001 y 2002) que son respectivamente: transición y consolidación.
Antes las obras se priorizaban en las comunidades.
• Dividieron la región en tres:
1.
Margaritas- Fronteriza.
2.
Ocosingo- Altamirano- Chilón
3.
Lacandona- Benemérito.
•
Hay otra región que es la Chol. La contraparte estatal son delegaciones regionales, La
Coordinación de micro regiones, en algunos casos los residentes de la red.
•
El año 2002, el problema fue ponerse de acuerdo entre instituciones, en el marco del Coplade,
y del Subcomité especial de la Selva (en otros estados SARP), con la idea de integrar acciones
(inversiones) de todas las instituciones. Pero la SAGARPA, que tiene sus Consejos distritales,
no coincide con los otros. En el subcomité de la Selva participan instituciones estatales,
federales y organizaciones, éstas se enfrentan a la Secretaría de Planeación y crean un
consejo estatal y regional que hace sus propias figuras y que es alterno a la SDR.
•
Participantes en el subcomité: sedesol, Sagarpa, regiones protegidas de Semarnat, Ssa,
Secretaría de Protección Indígena, Instituto de Salud, Desarrollo Rural y Instituto Nacional de
Ecología para Chiapas. Presidentes municipales, y organizaciones como la ARIC. Son
reuniones muy contadas.
•
En enero del 2002 entran los nuevos presidentes municipales, recién electos. Para el ejercicio
del programa en el 2002, juntaron a los presidentes municipales, definieron criterios, montos y
Instituto Maya
167
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
repartieron recursos. Entre los criterios están el de habitantes de una población, la dispersión
de las comunidades, el grado de marginalidad, los programas institucionales y la inversión (de
los tres niveles) Para lograr el consenso se hicieron asambleas y reuniones durante tres
meses.
•
Para que el programa funcione se requieren: a) voluntad política (después del Plan Cañadas,
sí hay), un equipo con cierto perfil y metodología de trabajo y de servicio en las comunidades, y
finalmente se requiere que las comunidades se interesen en estos programas.
•
Un problema adicional es el idioma, pues los residentes -aunque sean técnicos calificados- no
son bilingües y en general no hablan lengua.
•
Este año (2002) la táctica fue planear no priorizar, pues los presidentes municipales se sienten
muy presionados por ejercer el recurso. Se están haciendo diagnósticos de abajo a arriba,
participan ayuntamientos y dependencias, se está aplicando el plan municipal participativo (de
la experiencia peruana). este Plan tiene cuatro ejes: Desarrollo social y humano (educación,
vivienda, alimentación); Desarrollo de infraestructura social básica; Desarrollo del medio
ambiente; desarrollo productivo. Cada dependencia elaboró un guión según su eje temático:
Sedesol el de desarrollo social y humano, Sagarpa el de proyectos productivos; los
ayuntamientos sobre infraestructura social básica; Semarnat desarrollo ambiental. se
conformaron brigadas interinstitucionales (sedesol, SDS), responsables de Micro regiones,
Consejos micro regionales. Se pretendía resolver un cuestionario de 200 preguntas. Esto logró
sistematizarse y ya se tienen 34 diagnósticos y 34 planes de desarrollo micro regional. Se
trataron de hacer planes a corto (un año) a mediano (3 años) y a largo plazo (6 años). En esto,
además de comunidades participaron organizaciones (en Guadalupe Tepeyac, estuvieron
presentes en el Consejo regional)
•
Pero todo esto es un programa especial para La Selva, no existe en ningún otro estado con
esas características: aquí se tiene personal, dinero aunque los proyectos sean los mismos:
maíz, frijol, pollos, o sea los tradicionales.
•
Pero los Consejos micro regionales y los colectivos coordinadores salen de la experiencia de
La Selva, de ninguna otra.
•
En cuanto al PRZAMI, hay que hacer notar que en Chiapas predominan los proyectos de
apoyo y fomento a la producción (DO) agrícola y pecuaria, de infraestructura productiva
(granjas pecuarias, etc.) parcelas de siembra, y proyectos de apoyo a vivienda (CF).
Instituto Maya
168
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
FICHA TÉCNICA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CLAVE
Lugar: Oaxaca, Oax...
Nombre del entrevistado:
Micro regiones de Oaxaca.
Fecha: 20- XII-2002
Arq. Roberto Corres Barroso Coordinador de
Tema(s) Planes/ Las críticas a la estrategia de banderas blancas y al normatividad del Programa/
Sistema de evaluación
Síntesis temática de la entrevista:
•
En el estado hay 75 Micro regiones, con 250 municipios de alta marginación (MAM), 225
municipios de alta marginación (475), de las que en el 2002, 250 son localidades CEC,
ubicadas en 225 municipios. En el 2003, se proponen 261 localidades CEC.
•
El Plan para los 250 municipios MAM 2003-2006, es dotarlos de infraestructura básica como
sigue:821 acciones:
agua potable: 186;
electrificación: 169;
drenaje: 241;
piso firme: 225.
•
En el 2003, se planea poner banderas en municipios con 5 mil habitantes, desarrollando: las
siguientes 197 acciones en infraestructura social básica:
agua potable: 51,
electrificación 49;
drenaje: 50 y
piso firme: 47.
•
Las siguientes 142 acciones en 39 localidades:
Caminos: 10 acciones;
Educación: 0
Salud: 1
CCAs-:52
Abasto: 51
Telefonía: 3
Proyectos productivos: 25.
•
La coordinación de Micro regiones inicia operaciones el 1 de junio del 2002. Muchas obras del
programa ZAMI y MR empiezan en octubre y en enero aún no concluyen, hay obras
correspondientes al 2002 que empezaron en el 2003, pues hasta enero se liberó el recurso.
•
En los 250 municipios la Coordinación de MR recaba información, hace formatos de cobertura
y demanda. los presidentes municipales no tienen planes de desarrollo municipal, pues por
usos y costumbres apenas duran un año. Pero los residentes tratan de consensuar las obras
y/o proyectos.
•
En la sede de la Coordinación. cada semana hay una reunión en donde se conjuntan
diagnósticos micro regionales, y lo relativo a inversión, pero aquí no se maneja tal inversión.
•
En el 2002 la Coordinación de MR cuenta con: 1 Coordinador; 4 jefes de departamento y 75
residentes. En el 2003, el personal se reduce a 65: 1 Coordinador, 4 jefes de departamento, y
Instituto Maya
169
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
60 residentes. No hay una estructura intermedia para atender los 4 programas de la
Coordinación, no existe por ejemplo, un coordinador por programa por falta de presupuesto.
•
Los departamentos son: RAM, Proyectos, Diagnósticos, Administrativo. Dada la falta de
personal, los residentes le hacen de Coordinadores de Programa.
•
El recurso de la Coordinación de MR lo maneja el COPLADE (que a su vez esta manejado o
controlado plenamente por el Gobernador)
•
¿Que hace el residente?: Recaba información (de necesidades y demanda de infraestructura
básica) da seguimiento (de las 192 banderas blancas de MR) y atiende 400 obras de inversión
de los 4 programas (sólo en 6 municipios bandera blanca).
•
Los recursos de los 4 programas no están donde debieran, sino en otras regiones que no son
MAM, AM, pero una bandera en una localidad cuenta para el municipio entero.
•
Los residentes hacen anexos, revisiones de perfiles hasta la liberación del recurso.
•
De los 60 residentes, hay 8 que no están en campo, pues no pueden ya que deben ocuparse
en inversión, diagnósticos y proyectos (porque no existe una estructura intermedia) hay 5
vehículos de MR, de los que no disponen pues son manejados y administrados por la
Delegación de SEDESOL En Oaxaca hay 7 regiones (8 por la sierra baja y alta) en las que se
tienen 191 banderas, 231 acciones)
•
Los residentes se capacitan para participar en los Comités o consejos micro regionales, en
torno a programas. en estos Comités participan organizaciones sociales y otros actores, se
trata de organismos mixtos gobierno-sociedad. A las reuniones de Consejo no llegan todos los
que se requieren, dependencias que tienen compromiso en infraestructura básica). Coplades
coordina y la Coordinación de MR participa.
•
En el Coplade se hace la mezcla de recursos. En el 2002 las obras que se hicieron ya estaban
acordadas. Coplades decide obras, inversiones, localidades, etc. y la Coordinación de MR
simplemente da seguimiento en vez de proponer. La coordinación hace el oficio de
autorización, el expediente técnico, su revisión, lo cual es muy pesado para una Coordinación
que carece de estructura intermedia.
•
Las críticas a la estrategia de banderas blancas y al normatividad del Programa.
•
Sobre operación: La normatividad de los programas que maneja la Coordinación, es poco
específica en lo operativo. El programa no acaba de adecuarse a la realidad oaxaqueña. El
residente aparte de llenar formatos -que México siempre retacha- debe acompañar a la
comunidad, y en oficinas centrales lo que piden es informes numéricos; no hay apoyo para la
capacitación de los residentes, ni de las comunidades. Encima les recortan personal, los
salarios de los residentes son bajos están homologados con los de los trabajadores de base,
no hay incentivos; pero hoy un residente debe atender cuando menos a 10 localidades y esto
no se entiende en oficinas centrales. La estructura operativa del centro es bien lejana a la que
se requiere para operar aquí.
•
En el área de diagnóstico y de participación comunitaria, que ellos inventaron, el eje es la
capacitación del personal y de las comunidades, pero no hay recursos para contratar
profesionales que ayuden a plantear contenidos de capacitación.
•
El diseño de la estrategia está pensado exclusivamente en banderas blancas y ya. La
participación comunitaria, y la apropiación social de los proyectos, no está en las normas. Se
requiere llenar huecos normativos y adecuarlos a la realidad oaxaqueña. En esta Coordinación
Instituto Maya
170
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
hicieron una normativa. La estrategia de MR es muy fría sin ideología, la participación
comunitaria brilla por su ausencia., hay una política operativa burocrática y esto genera
conflicto con oficinas centrales. En La Coordinación de MR le dieron un giro a la concepción de
la Estrategia, poniendo el centro en la participación comunitaria, y la capacitación de
residentes.
•
En la Coordinación se hace una reunión quincenal y mediante talleres se debate la historia de
la política social, se analizan las políticas de desarrollo en Oaxaca; se incluye información de
pueblos indígenas (pues el 100% del trabajo de MR es en zonas indígenas); se revisan y
estudian usos y costumbres.
•
Aquí se piensa que no solamente se trata de establecer banderas blancas. Se requiere revisar
necesidades y problemas con los presidentes municipales, consultar a los comités, hacer
diagnósticos participativos, que incluyan los usos y costumbres y problemas de género.
•
En Oaxaca hay 16 etnias con territorialidad. Hay muchos problemas agrarios, que requieren
conciliación comunitaria étnica.
•
¿Cómo se manejaron los recursos de la Coordinación de MR en el 2002? El gobierno del
estado ejecutó el recurso. Y en la Coordinación de MR, lo que hicieron fue darle la vuelta:
Hicieron talleres de planeación comunitaria para que la gente presionara con conocimiento de
causa.
•
Sistema de evaluación En esta Coordinación han hecho 4 evaluaciones en 6 meses, sobre el
acompañamiento del residente en su trabajo social, lo que requiere capacitar al residente,
ubicarlo en comunidades y problemáticas según su formación y vocación, para que a su vez
éste capacite, y sirva a la comunidad.
•
Se les entrego ¿al residente?) una carpeta básica, la idea es que el residente no se vuelva un
trabajador de la sedesol sino un asesor comunitario. en la Mixteca, por ejemplo, la gente está
familiarizada -por su nombre- con los Programas, porque el residente se los trasmite y les
ayuda a entender qué ofrecen éstos.
• Hay tres ejes del sistema de evaluación a residentes:
1. Ubicación histórica.
2. Manejo del programa de sedesol.
3. Entorno y relaciones.
•
La mayoría de residentes tienen un perfil profesional alto: agrónomos, abogados, arquitectos.
•
La capacitación que se lleva a cabo en estas reuniones quincenal tiene la virtud de ubicar a los
residentes según su vocación en las zonas pertinentes. es más útil un abogado que pueda
manejar cuestiones agrarias en una zona donde hay estos conflictos, que un agrónomo. Pero
si hay una obra de infraestructura que deba ser autorizada y evaluada es mejor que lo haga un
arquitecto a un abogado. En estas reuniones hay un intercambio de capacidades, para que
ciertos conocimientos se generalicen para poder evaluar, revisar recomendar y/o modificar
expedientes y obras técnicas.
•
El diagnóstico que se hace en la comunidad, se queda ahí, y se valida por el presidente
municipal. Pero estos estudios son amplios. En marzo esperan firmar un convenio con Ciesas
para un programa de becarios, que apoyen estos trabajos. Además quieren publicar sus
diagnósticos
• Los planes de esta Coordinación son:
1. Crear una normativa específica para Oaxaca.
Instituto Maya
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Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
2. Instrumentar la participación comunitaria a través de talleres, con los residentes.
3. Poner en marcha la elaboración de diagnósticos para la planeación participativa.
4. Buscar convenios con sectores privados, académicos y sociales.
•
Quieren trabajar con el Ciesas y con la Academia de Lenguas oaxaqueñas, y disponer de
materiales en lengua indígena para su consulta. Buscan que la Universidad regional del
Sureste como Ciesas capaciten a través de la red. (IEPO: Primaria; INE: educación para
adultos, CCA para comunidades y migrantes) (Gerardo Garfias Ruiz Jefe de diagnóstico y
participación comunitaria)
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Instituto Maya
172
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
iv.
VARIABLES UTILIZADAS
Variables adicionales que fueron utilizadas en el análisis estadístico
Nombre
Rango8
Tipo y longitud
Numérica 8.0
Valores que toma
1= “0 – 3”
2= “4 – 7”
3= “8 – 11”
4= “mas de 11”
1= “1 – 2”
2= “3 – 4”
3= “mas de 4”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
Rango9
Numérica 8.0
Pr14b_r1
Numérica 1.0
Pr14b_r2
Numérica 1.0
Pr14b_r3
Numérica 1.0
Pr14b_r4
Numérica 1.0
Pr14b_r5
Numérica 1.0
Pr14b_r6
Numérica 1.0
Pr14b_r7
Numérica 1.0
Pr15b_r1
Numérica 1.0
Pr15b_r2
Numérica 1.0
Pr15b_r3
Numérica 1.0
Pr15b_r4
Numérica 1.0
Pr15b_r5
Numérica 1.0
Pr15b_r6
Numérica 1.0
Pr15b_r7
Numérica 1.0
Pr17b_r1
Numérica 1.0
Pr17b_r2
Numérica 1.0
Pr17b_r3
Numérica 1.0
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
Pr17b_r4
Numérica 1.0
Pr17b_r5
Numérica 1.0
Pr17b_r6
Numérica 1.0
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
0= “No prioritaria”
1= “Prioritaria”
Descripción
Utilizada para recodificar la pregunta
8 y crear intervalos de clase
Utilizada para recodificar la pregunta
9 y crear intervalos de clase
Recodificación de la pregunta
Preg14b.1 Agua Potable
Recodificación de la pregunta
Preg14b.2 Alumbrado público
Recodificación de la pregunta
Preg14b.3 Drenaje
Recodificación de la pregunta
Preg14b.4 Tienda Rurales
Recodificación de la pregunta
Preg14b.5 Mercado
Recodificación de la pregunta
Preg14b.6 Molino de Nixtamal
Recodificación de la pregunta
Preg14b.7 Otro.
Remodificación de la pregunta pret
15b.1 Escuelas
Remodificación de la pregunta pret
15b.2 Alberges para estudiantes
Remodificación de la pregunta pret
15b.3 Talleres de capacitación
Remodificación de la pregunta pret
15b.4 Equipamiento Escolar
Remodificación de la pregunta pret
15b.5 Maestros
Remodificación de la pregunta pret
15b.6 Hospitales
Remodificación de la pregunta pret
15b.7 Doctores y Enfermeras
Remodificación de la pregunta pret
17b.1 Infraestructura productiva.
Remodificación de la pregunta pret
17b.2 Apoyo en efectivo para la
producción.
Remodificación de la pregunta pret
17b.3 Infraestructura para la
Transformación.
Remodificación de la pregunta pret
17b.4 Crédito, servicios de ahorro.
Remodificación de la pregunta pret
17b.5 Maquinario y/o equipo.
Remodificación de la pregunta pret
17b.6 Insumos para la producción.
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173
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
v.
MANUAL TÉCNICO, BITÁCORA Y METODOLOGÍA
(Consultar archivo electrónico)
Manual técnico, Bitácora y metodología utilizada para el levantamiento de datos, procesamiento de
la información y base de datos generada. Se reseña el proceso de levantamiento de datos y
tratamiento de la información de NO respuesta y codificación de preguntas abiertas.
INDICE
1. Programa de captura.
2. Distribución del programa.
3. Instalación del programa.
4. Captura de la información.
5. Proceso para reunir la información.
6. Proceso estadístico de la información.
ANEXOS (Consultar archivos electrónicos)
A.
B.
C.
D.
Instrucciones para el llenado del cuestionario en la PC.
Descripción de la Base de Datos.
Variables adicionales que fueron utilizadas en el análisis estadístico
Listados de programas SPSS para la producción de los resultados estadísticos.
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174
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
1. Programa de captura.
El programa de captura para las encuestas tanto del Zami como de la Microregiones, se desarrolló
en Visual Basic 6.0 teniendo como base de datos Access 2000. En la misma base de datos se
almacenan los datos de las dos encuestas.
La encuesta PRZAMI se dividió en las siguientes tablas:
BeneficiariosA
BeneficiariosB
BeneficiariosC
BeneficiariosD
BeneficiariosE
BeneficiariosF
BeneficiariosG
Preguntas generales y de la pregunta 1 a la 13 (Primera sección :
Del beneficiario y su familia)
De la pregunta 14 a la 17 (Segunda sección: De la comunidad.
Inciso D)
De la pregunta 18 a la 28 (Inciso E y parte de la tercera sección: El
programa)
De la pregunta 29 a la 43 (Parte del inciso E e inciso G)
De la pregunta 44 a la 54 (Cuarta sección: Indicadores y variables
de la evaluación, inciso H)
De la pregunta 55 a la 61 (Inciso I)
De la pregunta 62 a la 65 (Quinta sección: Valoraciones y
apreciaciones generales)
La encuesta de microrregiones se dividió en las siguientes tablas:
BeneficiariosMiA
BeneficiariosMiB
BeneficiariosMiC
BeneficiariosMiD
BeneficiariosMiE
BeneficiariosMiF
BeneficiariosMiG
Preguntas generales y de la pregunta 1 a la 14 (Inciso A , B y C y
Primera sección: Del beneficiario y su familia)
De la pregunta 15 a la 18 (Parte del inciso C y Segunda sección: De la
comunidad. Inciso D)
De la pregunta 19 a la 36 (Tercera sección: Operación del programa.
Incisos E, F )
De la pregunta 37 a la 43 (Parte del inciso F y G)
De la pregunta 44 a la 50 (Parte del inciso G, Cuarta sección:
Indicadores y variables de la evaluación, inciso H)
De la pregunta 51 a la 58 (Inciso I)
De la pregunta 59 a la 73 (Quinta sección: Valoraciones y apreciaciones
generales. Incisos J, K, L)
En todos los casos, el valor de Sí es 1 y el valor de No es 2.
Para las preguntas en donde se podía seleccionar más de una opción, se generó un campo por
cada opción donde el nombre del campo se compone del prefijo “Preg”, el número de pregunta, un
guión bajo y un número consecutivo (Ej. Preg18_1).
En todos los casos, la longitud máxima de cada caja de texto de captura se condicionó a la longitud
que tiene el campo en la base de datos.
En la preguntas donde se puede seleccionar una sola opción, se generó solamente un campo.
2. Distribución del programa.
En un sitio web se pusieron a disposición de todos los encuestadores los archivos necesarios para
la instalación del programa, los archivos se compactaron en un solo archivo y, este fue el que se
distribuyó. Para descompactar el archivo distribuido, se generó una página donde se explica el
proceso.
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Con esta forma de distribución, se evita enviar por paquetería los discos de instalación.
3. Instalación del programa. (documento entregado a los encuestadores)
Requisitos mínimos para instalar el programa:
Sistema operativo:
Memoria RAM:
Espacio en disco duro:
Windows 98
24 Mb
10 Mb
Instalación del programa
1. Una vez que haya bajado y desempacado los archivos en una carpeta, De doble clic sobre
el archivo Setup.exe para iniciar la instalación.
2. Puede cambiar el directorio de instalación, pero si lo prefiere, deje todas las opciones
sugeridas como están y siga las instrucciones que se le indican.
3. Si la instalación termina correctamente, en Inicio encontrará el programa de encuestas.
4. Para desinstalar la aplicación puede hacerlo en Inicio/Configuración/Panel
control/Agregar o quitar programas, seleccionar Encuestas zami y elegir quitar
de
El programa contiene un menú para acceder a la captura de los dos cuestionarios;
a) PRZAMI Encuesta a beneficiarios y b) Programa de microrregiones, en ambos casos, la captura
es similar y se explica en un documento que se repartió a los encuestadores (anexo A)
4. Captura de la información. (documento entregado a los encuestadores).
Instrucciones para el llenado del cuestionario en la PC.
1. Todos los campos están limitados, es decir, sólo podrán capturarse el número de
caracteres que permita el campo. Si la información no cabe (en el campo) ésta debe
resumirse para su captura.
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2. En los campos donde se pide una sola opción, sólo se permite seleccionar una de ellas, si
hubo algún error en la captura, es posible modificar cualquier campo.
3. En los campos de opción múltiple, es posible seleccionar más de una opción.
4. En los campos donde se debe capturar información numérica, sólo es posible capturar este
tipo de datos, es decir, el programa no permite capturar algún otro carácter que no sea un
dígito.
5. Para cambiarse de un campo a otro, puede hacerlo con la tecla de tabulación (tab) o dando
un clic con el ratón en el campo que desea capturar.
6. Para cambiarse de una hoja a otra, puede hacerlo con el ratón dando un clic sobre el
nombre de la hoja o dando un clic sobre los botones siguiente o anterior.
7. Siempre que haga una modificación o agregado, al terminar de capturar el cuestionario, no
olvide guardar la información dando un clic en el botón guardar.
8. Para agregar un nuevo registro debe dar un clic en el botón agregar.
5. Proceso para reunir la información.
Se recibieron las bases de datos por correo electrónico, en la mayoría de las ocasiones llegó como
un archivo compactado (zip). Estas bases se enviaron a una revisión final cotejando la información
contenida en las bases con la información que se recogió en campo.
Para reunir las bases de datos en una sola, se generó una rutina en el lenguaje Visual Basic 6.0.
Esta rutina agrega los campos de cada tabla de la base de datos a las tablas de una base inicial en
blanco, este paso se repite con cada una de las bases de los estados.
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6. Proceso estadístico de la información.
La información utilizada en los cuestionarios fue procesada en diferentes etapas; en la primera, se
diseñó la muestra a partir de los datos que proporcionó la Secretaría de los diferentes programas,
posteriormente con los cuestionarios que fueron levantados, mediante un programa de
computadora, se capturo la información de las encuestas; el archivo generado por este programa
se exportó a una hoja de cálculo y finalmente estos archivos se transfirieron a un último archivo en
formato SPSS Ver 11 para su análisis estadístico. Una descripción detallada de cada proceso se
describe a continuación:
1ª. Etapa. Diseño de la Muestra.
A partir de la información proporcionada por la Propia Secretaria, se construyó un archivo Excel
para cada caso; es decir uno para Zonas de Alta Marginación Indígena y otro mas para las
Microregiones. A partir de estos archivos se estableció un criterio de extracción, base datos, y se
generó la muestra utilizando el generador de números aleatorios del propio programa. Los
resultados obtenidos de este proceso ya se presentaron anteriormente.
2ª. Etapa. Captura de los cuestionarios.
Para realizar este procedimiento y evitar en lo posible errores de transcripción de la información de
los cuestionarios a forma magnética se desarrollo un programa específico en el lenguaje Visual
Basic versión 6.0. Las características de este sistema es que permitió a los grupos de
encuestadores realizar su propia captura y después se concentro esta información y se junto para
construir un solo archivo.
3ª. Etapa. Exportación del archivo a Hoja de cálculo.
El archivo inicial de los cuestionarios fue dividido en varios archivos en virtud de que el número de
variables incluidas en los cuestionarios exceden las capacidades de almacenamiento de la hoja de
cálculo, se utilizó la versión XP del Excel. Entonces para cada uno de los cuestionarios se
generaron los siguientes archivos:
•
Cuestionario ZAMI.
BeneficiariosA, incluye las preguntas de la 1, a la pregunta 13.
BeneficiariosB, incluye las preguntas de la 14a, a la pregunta 17.6.
BeneficiariosC, incluye las preguntas de la 18, a la pregunta 28.5.
BeneficiariosD, incluye las preguntas de la 29, a la pregunta 43.
BeneficiariosE, incluye las preguntas de la 44, a la pregunta 54.
BeneficiariosF, incluye las preguntas de la 55, a la pregunta 61.7
BeneficiariosG, incluye las preguntas de la 62, a la pregunta 65.9
•
Cuestionario Microregiones.
BeneficiariosMiA, incluye las preguntas de la 1, a la pregunta 14.
BeneficiariosMiB, incluye las preguntas de la 15, a la pregunta 18.8.
BeneficiariosMiC, incluye las preguntas de la 19, a la pregunta 36.
BeneficiariosMiD, incluye las preguntas de la 37, a la pregunta 43.
BeneficiariosMiE, incluye las preguntas de la 44, a la pregunta 50.
BeneficiariosMiF, incluye las preguntas de la 51, a la pregunta 58.
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BeneficiariosMiG, incluye las preguntas de la 59, a la pregunta 73.
Los renglones y columnas de cada archivo corresponden a cuestionarios y respuestas
(variables) respectivamente. El renglón 1 de cada archivo contiene los nombres de las
variables para cada columna de datos, que son los mismos que fueron utilizados en el
archivo de captura. La descripción de estos campos se puede consultar en el anexo B,
descripción del archivo de datos.
4ª. Etapa. Generación de estadísticos con el programa SPSS.
A partir de los archivos en Excel, se escribió un programa en SPSS que nos permitió
importar todas las hojas de cálculo y juntarlas en un archivo final, Estadísticas ZAMI o
Estadísticas MICRO según el cuestionario de que se trate. A partir de estos archivos se
realizaron los procedimientos estadísticos para el análisis de las encuestas. El listado
completo del programa de importación se puede consultar en el anexo D.
Una vez producidos estos últimos archivos se procedió a depurar la información y a
la captura de los textos de las preguntas de los cuestionarios para así poder producir los
estadísticos que se requerían con la presentación adecuada.
Las preguntas fueron clasificadas de tres tipos y esto requirió de la recodificación
de las respuestas, este proceso se realizó de la siguiente forma:
En términos generales, las preguntas se recodificaron de acuerdo al siguiente código,
Verdadero se recodificó como 1
Falso
se recodificó como 2
SI
se recodificó como 1
No
se recodificó como 2
Las “no respuestas” no fueron consideradas en los análisis estadísticos.
a) Preguntas directas. El programa que se realizó para producir estas estadísticas se
puede consultar en el anexo D.
En el caso de las Microregiones, las preguntas 9 y10 fueron recodificadas para
expresarlas en términos de intervalos de clase, los resultados se almacenaron en dos
nuevas variables, reg9 y reg10 respectivamente. Por otro lado, en el ZAMI, se realizó
este mismo procedimiento para las preguntas 8, 9 y el resultado de almacenaron en las
variables rango8 y rango9 respectivamente. El detalle de estas nuevas variables se
incluye en el anexo C.
b) Preguntas de opción múltiple. Se utilizó el proceso de análisis incluido en el paquete
SPSS, de esta forma se crearon todos los conjuntos de preguntas que son de múltiple
respuesta y se crearon los conjuntos respectivos, se utilizó por el tipo de respuesta, el
método de dicotomías múltiples y solo se consideraron los casos en los se seleccionó
al menos una respuesta en el conjunto de resultados.
Una vez creados los conjuntos se realizó un análisis de frecuencias para respuestas
multiples. El procedimiento que se programó puede consultarse en el anexo D
c) Preguntas jerárquicas o de prioridad. Estas preguntas en el cuestionario están dirigidas
a conocer el orden en que se eligen los diferentes servicios que ofrecen las
instituciones del Estado o son requeridos por la Comunidad. Para cerrar la respuesta y
tener un mejor indicador se recodificaron las preguntas: preg14b, preg15b, preg17,
de acuerdo al siguiente criterio.
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0 = “No prioritario”
1 = “Prioritario”
Los resultados de esta remodificación se almacenaron en una nueva variable tal como
se muestra en el anexo B. Este análisis solo se realizó para el cuestionario de Zonas
de Alta Marginación Indígena.
Finalmente se realizaron comparaciones entre variables, de frecuencias cruzadas, crosstab, el
programa SPSS utilizado para la generación de estos estadísticos se muestra en el anexo E.
Una vez obtenidos todos los estadísticos, se exportaron los resultados de cada etapa a archivos
HTML, y estos últimos se exportaron a su vez a formato WORD XP para la reedición final y
presentación de los resultados.
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vi.
DOCUMENTOS MAGNÉTICOS
Disco magnético que contiene:
Anexo Estadístico
Anexo vii Documento Metodológico.
Documento electrónico completo de este Informe Final
Encuesta aplicada a beneficiarios (carpeta “segunda etapa”)
Estadísticos SPSS (carpeta “cuarta etapa”)
Exportación de cuestionarios a hojas de cálculo (carpeta “tercer etapa”)
Información proporcionada por el programa (carpeta “primera etapa”)
Manual técnico
Metodología y bitácora
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vii.
DOCUMENTOS METODOLÓGICOS DEL ESTUDIO
(Consultar archivo electrónico carpeta “anexo vii documento metodológico”)
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