Índice

Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Índice
G. Meta-análisis del pvr................................................................................... 2
G.1. Análisis de los resultados de las evaluaciones de 2005- 2006................ 2
G.1.1 Diseño......................................................................................... 2
G.1.2 Focalización y cobertura.............................................................. 6
G.1.3 Operación.................................................................................. 17
G.1.4 Resultados................................................................................. 21
G.2. Cumplimiento en retos y recomendaciones 2003 - 2005....................... 22
G.3. Consistencia en las fortalezas 2003 – 2006........................................... 25
G-1
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
G. Meta-análisis del PVR
El PVR operó a partir de noviembre de 2003 en la Secretaría de Desarrollo Social
(Sedesol) y las organizaciones campesinas firmantes del Acuerdo Nacional para el
Campo se encargaron de la promoción y la captación de la demanda.
En 2004 el Programa se sectorizó en el Fideicomiso Fondo Nacional de
Habitaciones Populares (Fonhapo), pero no operó; en 2005 regresó a la Sedesol y
las instancias ejecutoras continuaron siendo las organizaciones campesinas y se
añaden otras OSC.
En 2006, el Fonhapo retomó el Programa de manera normativa, las instancias
ejecutoras fueron los gobiernos estatales (mediante su instituto de vivienda o la
dependencia que designaran para tal efecto), las instancias corresponsales fueron
las delegaciones de la Sedesol en cada entidad federativa y, por último, las
instancias auxiliares podían ser las dependencias estatales, los gobiernos
municipales, las OC y organizaciones de beneficiarios sin fines de lucro.1
Esta historia irregular implicó que no existieran evaluaciones ni en 2003 (por ser el
primer año y haber funcionado sólo durante un par de meses) ni en 2004 (por no
haber operado). En consecuencia, este apartado se desarrolla con base en las
evaluaciones 2005 y 2006.
G.1. Análisis de los resultados de las evaluaciones de 2005- 2006
G.1.1 Diseño
El presente apartado pretende describir y analizar los cambios y persistencias del
diseño del PVR con base en sus diferentes RO y que, desde el punto de vista del
equipo evaluador, trascienden a la operación y a los efectos esperados.
Como se ha señalado antes, la creación del PVR es producto de un movimiento
político más que de una verdadera política pública en favor de la vivienda rural, de
tal modo, la operación del Programa en 2003 apenas pudo iniciar dos meses antes
de concluir ese periodo fiscal y las RO-PVR-03 se adaptaron a múltiples criterios que
satisfacían intereses políticos que no necesariamente pueden calificarse como
auténticos de los sectores más desprotegidos desde el punto de vista social.
En 2003, el diseño del Programa resultó una llave abierta de recursos operados
por terceros, lo cual debe ser considerado como una experiencia errónea que
jamás debería ocurrir. Las consecuencias operativas derivaron, entre otros, en que
jamás se pudo contar con una base de datos confiable que permitiera conocer las
características socioeconómicas de los beneficiarios, su ubicación real ni el uso
final que se dio a los subsidios.
1
Previa suscripción del convenio a que se refiere el ARTÍCULO 54, fracción VI, del Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006.
G-2
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Objetivo general
El objetivo general del Programa ha sido modificado en tres ocasiones, en 2003 y
2005 mencionaba
Apoyar la construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas en el medio rural,
con el fin de reducir las asimetrías en las condiciones de vida entre la población
urbana y la población rural
Esto resultaba un error ya que no se clarificaba a quién era dirigido el apoyo, lo
que terminaba por hacer invisible a la persona. Además, el fin que se planteaba
era extremadamente ambicioso con la poca capacidad operativa (aún en el
presente) con la que cuenta el PVR para que en verdad se redujeran las asimetrías
entre habitantes urbanos y del ámbito rural.
En 2006 el PVR marca en su objetivo general:
Apoyar a las familias rurales de menores ingresos para lograr la dignificación de su
vivienda, mediante la edificación, ampliación y mejoramiento, que les permita el
fortalecimiento de su patrimonio familiar
El párrafo ahora visualiza que el apoyo lo recibirá una familia,2 pero mantener el
mejoramiento (y lo que implica el sistema de paquetes) no necesariamente está
relacionado con la dignificación del patrimonio, menos aún cuando el PVR supone
impactar a las familias con menos ingresos.
El nuevo diseño de las RO-PVR-07 es atinado al mencionar que se trata de apoyos
económicos; además, deja de ser ambiguo con el término edificación y sitúa a la
UBVR como el beneficio máximo que se puede obtener. No obstante, persisten los
apoyos para mejoramiento, lo cual se traducirá -desde el punto de vista del equipo
evaluador- en paliativos que finalmente no provocan efectos positivos en los
hogares reales y duraderos.
Objetivos específicos
Al menos en 2006 las RO-PVR dejan de plantear como objetivos específicos la
promoción de la autoconstrucción técnicamente asistida así como la utilización de
materiales regionales y el empleo de mano de obra local3 sustituyéndose por
objetivos más realistas que buscaban sólo usarlo como un mecanismo para abatir
costos,4 de alguna manera así fue entendido ya que en 2007 fueron eliminados
como objetivos específicos. Por otro lado, se considera un acierto la inclusión
formal de la población indígena en el PVR.
Lineamientos
2
Habría sido más exacto utilizar el término hogar.
3
Recomendaciones que fueron emitidas por la Evaluación Externa 2005.
4
El equipo evaluador rara vez encontró que dicha promoción se llevara a cabo en la práctica.
G-3
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Fue un acierto para el Programa que a partir de 2006 se contara con una
cobertura que incluyó a las 32 entidades (con lo que se incorporó al Distrito
Federal) en lugar de 31 estados del país.5 Además, se añadió que se pondría
especial atención a los municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH)
pero, en ninguna parte del diseño, el Programa define un procedimiento exacto
para transformar la atención primordial a municipios con IDH bajo y no se aclara si
se habla de un elemento complementario al índice de marginación o se trata de un
componente excluyente a la marginación; es decir, es necesario saber si cuando
una localidad no tiene alta o muy alta marginación califica con el criterio de bajo
IDH.
En cambio, el Programa Tu Casa -también operado por el Fonhapo- sí indica un
procedimiento claro y complementario con varias características, resolviendo los
diferentes criterios de la cobertura que pretende utilizar con base en una
ponderación (ya que utiliza una fórmula).
La población objetivo del PVR ha permanecido en esencia igual desde su creación
en 2003, salvo por la incursión de la vertiente indígena,6 pero como se mencionó
anteriormente, no se observan mecanismos diferenciados hacia esa población
prioritaria e incluso, en las RO-PVR-07 la población objetivo no considera una
vertiente indígena y sencillamente se añade al párrafo en donde se advierte el tipo
de localidades que se podrán atender.
La situación de pobreza patrimonial -definida en los criterios que establece la
Sedesol en el estudio de Medición de la Pobreza- es otra característica para
acceder al Programa. En la práctica se reduce a que el posible beneficiario declare
-bajo protesta de decir la verdad- el ingreso per cápita del hogar y que su monto
esté por debajo del rango en pesos mexicanos que marca la pobreza patrimonial.
Lo anterior no es negativo ya que facilita la captación de la demanda, pero, es
importante recalcar que el propio estudio de Medición de la Pobreza supone que,
además del ingreso, se consideran otras características como el hacinamiento, la
escolaridad, etc.; por lo tanto, la crítica es al diseño del programa porque podría
limitarse a mencionarlo de esa forma y no suponer que habrá un análisis más
complejo.
Características de los apoyos
El apartado sobre los tipos de apoyos del Programa es uno de los que mayores
modificaciones ha tenido y refleja la intención de devolverle al Programa el control
de los recursos que, con franqueza, han sido atrozmente mal aprovechados por la
incursión de las OC, sobre todo si se consideran los montos que se podían repartir
tanto en 2003 como en 2005.7
5
En 2003 y 2005 así ocurría, pero cabe aclarar que no existió ninguna acción en el Distrito Federal,
lo cual indica que la inclusión del IDH tampoco fue un criterio real que se haya utilizado
6
RO-PVR-06.
7
Para la edificación de vivienda el apoyo económico era de hasta 50 mil pesos.
G-4
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
La participación de las OC ha conducido -en la práctica- a ignorar los
paquetes y otorgar, en el mejor de los casos, unos cuantos bultos de cemento y
láminas para que el recurso alcance a un número mayor de sus afiliados pero sin
resolver la situación de carencia o precariedad de sus viviendas.
Sólo hasta 2006 se considera la corresponsabilidad como una posibilidad con los
gobiernos estatales o municipales, empresarios agropecuarios y organismos
privados y sociales de carácter nacional o internacional con interés de participar
en el Programa, lo cual resulta demasiado tarde para quitar el posicionamiento de
grupos de interés, principalmente las OC, que -con su intervención poco normadaterminaron por desvanecer los efectos esperados en el patrimonio de los
beneficiarios. Lo anterior deja en duda si servirá la corresponsabilidad obligatoria
que se señala en 2007 pero, en todo caso, no se entiende cómo existiendo en la
misma institución un Programa similar (Tu Casa modalidad rural, pero sin la
intervención directa o indirecta de las OC) puede continuar con una partida
presupuestal separada.
En 2005 surge un sistema de paquetes que intentaba delimitar los alcances tanto
en la ampliación como en el mejoramiento pero, junto con las desmedida
intervención de las OC, terminó por apuntalar una operación descontrolada ya que
de todas formas los paquetes se modificaban en cada entidad a gusto personal
-en ocasiones, quizás, con mayores criterios técnicos- pero que finalmente no
obedecían a la petición y necesidad real de los beneficiarios.
Así, en el trabajo de campo de la EE.PVR-05 se detectaron beneficiarios -en una
comunidad que carece de agua potable y alcantarillado- que recibieron un paquete
para baño fragmentado (a unos les tocaba el tinaco y a otros el lavabo) y, por si
fuera poco, los beneficiarios pagaban prácticamente lo mismo (o más) que el
monto del propio subsidio. Es un acierto que dicho sistema de paquetes no se
considere en las RO-PVR-07.
Derechos y obligaciones
El PVR intenta ser más eficiente en la actualidad al enmarcar un periodo de
respuesta a las solicitudes de los posibles beneficiarios en un plazo no mayor a 30
días, que significaría una reducción de 100% en comparación con el tiempo
máximo de espera de 2006.
Empero, cabe mencionar que el Programa carece de acciones reales -tanto en el
diseño como en la práctica- para garantizar que se hagan valer de manera efectiva
pues los beneficiarios sólo tienen derecho a i) ser escuchado, ii) ser asistido en el
llenado de documentos y iii) poder quejarse.
Los tres exigen poco a la acción gubernamental pues no se tiene derecho a ser
asesorado eficientemente para lograr el objetivo del Programa ni a que se otorgue
un mecanismo para la atención de sus quejas o posibles denuncias. Lo anterior
G-5
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
-en parte- es provocado porque en principio su corresponsabilidad es nula,
al menos hasta 2006, y piensan que más vale recibir lo que sea a no recibir nada.
Conclusión
El PVR inició con un diseño deficiente y en respuesta a una coyuntura política,
incorporando a OC que no necesariamente estaban preparadas (y, en algunos
casos, tampoco interesadas) para operar con un estricto conocimiento del
desarrollo social. En 2004 no operó; en 2005 el intento por dar mayor orden a la
intervención de las OC no fue exitosa y -aunque en 2006 formalmente no manejan
recursos de manera directa-, los ejercicios fiscales anteriores bastaron para
contaminar la gestoría de los recursos ante sus agremiados.
Los cambios que ha venido sufriendo el diseño del Programa muestran una clara
tendencia a recuperar las ventajas que han sido probadas en el programa Tu Casa
del Fonhapo, sobre todo porque se intentan incorporar esquemas de
corresponsabilidad hacia la población beneficiaria.
El equipo evaluador considera que el proceso de transformación que muestran las
RO-PVR-07 podría considerarse positivo, pero cada vez se asemeja más al
Programa Tu Casa. En ese sentido, las acciones que actualmente se llevan a
cabo en el PVR tendrían más éxito si se incorporaran directamente en Tu Casa. De
mantenerse separados los dos programas, el reto sería, indudablemente, evitar
que el PVR incurra en duplicidad de beneficiarios, objetivos, población, cobertura,
tipo de apoyos, etcétera.
Es importante continuar con los esfuerzos que se realizan para buscar soluciones
al tema de vivienda en zonas rurales, pero el actual PVR no es el camino acertado
sino mediante la consolidación de otros programas que al menos mantienen
cerrada aún la posibilidad de la injerencia abrumadora de grupos de interés
distintos a los del desarrollo social.
G.1.2 Focalización y cobertura
Focalización
El análisis del periodo 2005-2006 arroja que el PVR redujo el número de municipios
donde operó en relación con el año anterior al pasar de 1 034 en 2005 a 933 en
2006, lo que representó una disminución de 101 municipios. En casi todas las
clasificaciones se mostró esta disminución excepto en los municipios de MAM, que
tuvieron un incremento de 36 municipios.
La inversión total fue mucho mayor en 2006 (132.8 millones de pesos más que en
2005) que mayoritariamente se destinó a este tipo de municipios (349.7% de
incremento respecto a 2005) y la inversión per cápita en ellos fue la que -en
promedio- tuvo mayor crecimiento al pasar de 19.80 a 92.1 pesos per cápita
(mientras que en el total casi se duplicó en 2006).
G-6
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.1. Focalización de los recursos del PVR entre los municipios con diferentes niveles de
marginación, 2005-2006
Inversión ejercida (millones de
Inversión per cápita (pesos)
Clasificación
Número de municipiosa
pesos)b
municipal de
2006
2005
2006
2005 2006
marginación 2005
b-a
b/a*100
b-a
b/a*100
b-a
b/a*100
(a)
(b)
(a)
(b)
(a)
(b)
Total
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
1 034
161
437
231
205
-
933
197
419
189
128
-
-101
36
-18
-42
-77
-
-10
22
-4
-18
-38
-
515.14
65.89
231.36
119.71
98.19
-
647.97
296.29
208.28
69.72
73.67
-
132.82
230.40
-23.08
-49.98
-24.52
-
25.78
349.65
-9.97
-41.75
-24.97
-
8.81
19.80
20.73
12.90
2.83
-
15.64
92.06
20.20
9.56
3.58
-
6.83
72.25
-0.53
-3.34
0.75
-
77.57
364.90
-2.55
-25.88
26.41
-
a) Se refiere a la población por municipio extraídas de las proyecciones del Conapo.
b) Cifras en pesos constantes, 2005.
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la
evaluación externa 2005.
En cuanto a la focalización en localidades, el PVR cumplió en ambos años con lo
dispuesto en sus RO pues la totalidad de los beneficiarios viven en localidades con
MAM y AM. La focalización en localidades de AM disminuyó 24.81% en 2006 con
respecto 2005 (1 907 localidades menos), aunque presentó un ligero incremento
en localidades de MAM (5 localidades más).
La inversión ejercida total aumentó 25.8%, concentrándose primordialmente en
localidades de MAM (que presentaron un aumento de 172.4%). Lo anterior reflejó un
incremento considerable en la inversión per cápita en ambos grados de
marginación principalmente en localidades de MAM.
Cuadro G.1.2. Focalización de los recursos del PVR entre las localidades con diferentes niveles de
marginación, 2005-2006
Clasificación
local de
marginación
Total
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Inversión ejercida (millones de
pesos)b
Número de localidades
2005
(a)
2006
(b)
b-a
b/a*100
7 442
1 700
5 742
5 596
1 705
3 835
-1 846
5
-1 907
0
56
56
-24.81
0.29
-33.21
2005
(a)
2006
(b)
b-a
515.14
91.40
423.75
647.97
248.93
390.62
132.82
157.53
-33.13
-
8.41
8.41
b/a*100
25.78
172.36
-7.82
Inversión per cápita (pesos)
2005
(a)
2006
(b)
b-a
120.85
150.55
115.92
211.14
446.58
155.53
90.28
296.04
39.61
b/a*100
74.71
196.64
34.17
a) Se refiere a la población por municipio extraídas de las proyecciones del Conapo.
b) Cifras en pesos constantes, 2005.
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la
evaluación externa 2005.
La distribución de la inversión por tipo de apoyo y nivel de marginación municipal
observó una mejora en la focalización ya que en 2005, 57.7% correspondió a
municipios de MAM y AM y en 2006 alcanzó 77.9% (incremento de 20.2%).
Los apoyos en mejoramiento y ampliación en 2005 en municipios AM y MAM
absorbieron 58.24 y 58.04 por ciento, respectivamente. En cambio, en 2006,
fueron los apoyos de mejoramiento y edificación los que tuvieron mayor porcentaje
de inversión en estos municipios (82.5 y 77.1%, respectivamente). La inversión en
los tres paquetes aumentó en los municipios de AM.
G-7
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.3. Distribución de la inversión por tipo
de apoyo y nivel de marginación municipal, 20052006 (%)
Tipo de apoyo
Nivel de marginación
Total
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Edificación
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Mejoramiento
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Ampliaciòn
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
2005 (a)
100.00
12.79
44.91
23.24
19.06
0.00
100.00
7.40
48.65
24.56
19.39
0.00
100.00
14.21
43.87
24.07
17.85
0.00
100.00
14.35
43.89
21.57
20.19
0.00
2006 (b)
100.00
45.73
32.14
10.76
11.37
0.00
100.00
32.39
44.72
7.77
15.13
0.00
100.00
59.53
22.95
10.49
7.03
0.00
100.00
23.16
43.47
14.48
18.89
0.00
b-a
32.93
-12.77
-12.48
-7.69
0.00
24.99
-3.94
-16.79
-4.26
0.00
45.33
-20.93
-13.58
-10.82
0.00
8.81
-0.42
-7.08
-1.30
0.00
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por
el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para
la evaluación externa 2005.
Las acciones se incrementaron 21.7%, lo que representó 14 760 más acciones en
2006 en comparación con 2005. En general, el aumento se presentó en municipios
de MAM y hubo una disminución en los demás grados de marginación.
G-8
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.4. Distribución de las acciones por tipo de
apoyo y nivel de marginación municipal, 2005-2006 (número
de acciones)
Tipo de apoyo
Nivel de 2005 (a) 2006 (b)
marginación
Total
68 009
82 769
Muy alta
9 120
36 384
Alta
29 759
27 707
Media
16 447
9 833
Baja y muy baja
12 683
8 845
No disponible
Edificación
4 297
6 105
Muy alta
261
2 056
Alta
2 051
2 540
Media
1 139
477
Baja y muy baja
846
1 032
No disponible
Mejoramiento
44 870
63 663
Muy alta
6 184
31 368
Alta
19 409
19 541
Media
11 257
7 412
Baja y muy baja
8 020
5 342
No disponible
Ampliación
18 842
13 001
Muy alta
2 675
2 960
Alta
8 299
5 626
Media
4 051
1 944
Baja y muy baja
3 817
2 471
No disponible
-
b-a
14 760
27 264
-2 052
-6 614
-3 838
1 808
1 795
489
-662
186
18 793
25 184
132
-3 845
-2 678
-5 841
285
-2 673
-2 107
-1 346
-
Variación
(%)
21.70
298.95
-6.90
-40.21
-30.26
42.08
687.74
23.84
-58.12
21.99
41.88
407.24
0.68
-34.16
-33.39
-31.00
10.65
-32.21
-52.01
-35.26
-
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el
Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la
evaluación externa 2005.
En el periodo 2005-2006, tanto la inversión como el número de acciones se
ubicaron preferentemente en localidades con AM, pero las de MAM tuvieron mayor
incremento porcentual en el número de acciones en 2006.
Las acciones con paquetes de edificación y mejoramiento se incrementaron tanto
en municipios de AM como de MAM así como en las localidades de MAM (42%), pero
las acciones en ampliación cayeron considerablemente (-5 841 acciones).
G-9
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.5. Distribución de la inversión por
tipo de apoyo y nivel de marginación por
localidad, 2005-2006 (%)
Tipo de apoyo
Nivel de marginación
Total
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Edificación
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Mejoramiento
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Ampliación
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
2005
100.0
17.7
82.3
0.0
0.0
0.0
100.0
13.7
86.3
0.0
0.0
0.0
100.0
19.0
81.0
0.0
0.0
0.0
100.0
18.7
81.3
0.0
0.0
0.0
2006
100.0
38.4
60.3
0.0
0.0
1.3
100.0
34.5
64.2
0.0
0.0
1.3
100.0
45.6
52.6
0.0
0.0
1.8
100.0
23.7
76.3
0.0
0.0
0.0
b-a
20.68
-21.97
0.00
0.00
1.30
0.00
20.84
-22.13
0.00
0.00
1.29
0.00
26.58
-28.38
0.00
0.00
1.80
0.00
4.97
-4.97
0.00
0.00
0.00
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada
por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la
Sedesol para la evaluación externa 2005.
G-10
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.6. Distribución de las acciones por tipo de apoyo y
nivel de marginación por localidad, 2005-2006 (número de
acciones)
Tipo de apoyo
2005
Nivel de marginación
Total
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Edificación
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Mejoramiento
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
Ampliación
Muy alta
Alta
Media
Baja y muy baja
No disponible
68 009
12 464
55 545
4 297
596
3 701
44 870
8 339
36 531
18 842
3 529
15 313
-
2006
82 769
30 568
51 251
950.00
6 105
2 065
3 964
76.00
63 663
25 467
37 322
874.00
13 001
3 036
9 965
-
b-a
14 760
18 104
-4 294
950
1 808
1 469
263
76
18 793
17 128
791
874
-5 841
-493
-5 348
-
Variación
(%)
21.7
145
-8
42
246
7
42
205
2
-31
-14
-35
-
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo
(2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa
2005.
En ambos años, tanto las localidades como los municipios de AM son sumamente
superiores a los de MAM, pero se espera que esa tendencia vaya reduciéndose año
con año para lograr una mejor focalización.
Cobertura
La cobertura acumulada del programa en el periodo 2005-2006 es de 3.34%
(1.51% en 2005 y 1.83% en 2006), lo que representó un ligero incremento de 0.33
puntos porcentuales de un año a otro.
G-11
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.7. Cobertura anual del PVR, 2005-2006
Año
Total
a
2004
b
2005
2006
Población
Cobertura
Población
Beneficiarios
programada
del programa
objetivo (PO)
efectivos (BE)*
(PP)*
BE/PO * 100
4 513 544
4 513 544
4 513 544
87 685
56 000
31 685
150 778
68 009
82 769
Eficiencia
de
cobertura
BE/PP x100
3.34
1.51
1.83
171.95
121.44
261.22
* La población programada y los beneficiarios efectivos se refieren al número de acciones.
En 2004 el PVR no operó.
b
En 2005 no se considera al Distrito Federal como parte de la población objetivo del PVR.
1 La población objetivo se refiere a familias.
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de
datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación externa 2005.
a
La eficiencia en ambos años supera lo planeado. Sin embargo, esto se debe en
gran medida a que sólo se programaron 31 865 acciones (véase el Cuadro G.1.7)
lo que es considerablemente inferior a lo programado en 2005 (56 000 acciones);
no obstante, se atendió a 82 769 beneficiarios (lo que significa un aumento de
14 760 beneficiarios efectivos con respecto a lo logrado en 2005).
El bajo nivel de la meta en 2006 (por debajo de lo alcanzado en 2005) hace
parecer que los resultados son mayores. Para evitar este sesgo, las acciones del
siguiente año deben programarse al menos en el nivel de lo alcanzado en el
ejercicio (o en uno superior, cuando el presupuesto es mayor). Por ello, el equipo
evaluador reitera que la programación de acciones no necesariamente permite
analizar la eficiencia de la cobertura de una manera objetiva8 y el reto para el
programa es utilizar como base de comparación el número de acciones o familias
atendidas en el año anterior.9
De acuerdo con los TR, el cuadro G.1.8 muestra la cobertura acumulada del PVR por
estado10 para el periodo 2005-2006 (1.83% de la población objetivo).11 Los estados
con mejor cobertura fueron Guerrero (6.82%), Chihuahua (3.98%), Chiapas
(3.72%), Morelos (3.35%) y Puebla (3.05%) mientras que las entidades con mayor
incremento de beneficiarios efectivos de un año a otro fueron Guerrero (9 495),
Chiapas (7 068), Oaxaca (4 249), Puebla (3 090) y Chihuahua (3 008).
En el extremo opuesto, los estados que presentan una cobertura acumulada
mucho menor son México (1.54%), Yucatán (1.53%), Sinaloa (0.96%) y Baja
8
Considerando además que se cuenta con el mismo presupuesto.
9
Si existieran variaciones presupuestarias, el número de acciones se deberá mover
proporcionalmente con el cambio de los recursos.
10
Los beneficiarios efectivos acumulados corresponden a la sumatoria de los beneficiarios de 2005
y la demanda captada hasta junio de 2006.
11
Acuerdo por el que se publica el monto asignado y la distribución de la población objetivo del
Programa Vivienda Rural, DOF, 28 de febrero de 2006.
G-12
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
California (0.95%) y los que tuvieron una disminución en el número de
beneficiarios efectivos atendidos en 2006 fueron San Luis Potosí (- 1 037),
Michoacán (-1 163), Veracruz (-2 488), México (-2 605) y Guanajuato (-4 572).
Cuadro G.1.8. Cobertura acumulada del PVR por estado, 2005-2006
Estado
Total
Guerrero
Morelos
Chiapas
Puebla
Chihuahua
Campeche
Oaxaca
Durango
Zacatecas
Guanajuato
Hidalgo
Nayarit
Veracruz
San Luis Potosí
Quintana Roo
Sonora
Tlaxcala
Michoacán
Colima
Querétaro
Nuevo León
México
Yucatán
Jalisco
Tabasco
Tamaulipas
Coahuila
Aguascalientes
Sinaloa
Baja California
Baja California Sur
Distrito Federal
Población
objetivo 2006
(PO)1
4 513 544
239 305
59 356
341 098
300 690
98 766
36 356
328 771
78 119
114 176
246 360
197 430
65 446
520 402
147 531
29 647
75 665
50 700
255 792
16 408
84 154
47 004
381 758
72 731
185 216
158 284
78 132
49 111
32 713
152 733
47 010
18 172
4 508
Beneficiarios Beneficiarios
efectivos
efectivos
2005 (BE)
2006 (BE)
a
b
68 009
6 819
2 382
5 610
6 087
927
748
5 020
1 442
1 705
6 139
3 176
786
8 560
2 450
561
1 054
542
3 145
125
495
324
4 248
830
1 159
1 339
665
275
98
886
376
36
0
82 769
16 314
1 986
12 678
9 177
3 935
1 035
9 269
1 595
2 250
1 567
2 742
1 079
6 072
1 413
195
844
582
1 982
200
931
438
1 643
282
1 595
994
462
399
340
585
72
113
0
b-a
14 760
9 495
-396
7 068
3 090
3 008
287
4 249
153
545
-4 572
-434
293
-2 488
-1 037
-366
-210
40
-1 163
75
436
114
-2 605
-548
436
-345
-203
124
242
-301
-304
77
0
Beneficiarios
Cobertura Cobertura
Cobertura
efectivos
del PVR
acumulada
del PVR 2005
acumulados
2006
del PVR
BE/PO x100
(BEA)
BE/PO *100 BE/PO *100
150 778
23 133
4 368
18 288
15 264
4 862
1 783
14 289
3 037
3 955
7 706
5 918
1 865
14 632
3 863
756
1 898
1 124
5 127
325
1 426
762
5 891
1 112
2 754
2 333
1 127
674
438
1 471
448
149
0
1.51
2.85
4.01
1.64
2.02
0.94
2.06
1.53
1.85
1.49
2.49
1.61
1.20
1.64
1.66
1.89
1.39
1.07
1.23
0.76
0.59
0.69
1.11
1.14
0.63
0.85
0.85
0.56
0.30
0.58
0.80
0.20
0.00
1.83
6.82
3.35
3.72
3.05
3.98
2.85
2.82
2.04
1.97
0.64
1.39
1.65
1.17
0.96
0.66
1.12
1.15
0.77
1.22
1.11
0.93
0.43
0.39
0.86
0.63
0.59
0.81
1.04
0.38
0.15
0.62
0.00
3.34
9.67
7.36
5.36
5.08
4.92
4.90
4.35
3.89
3.46
3.13
3.00
2.85
2.81
2.62
2.55
2.51
2.22
2.00
1.98
1.69
1.62
1.54
1.53
1.49
1.47
1.44
1.37
1.34
0.96
0.95
0.82
0.00
1
Estimación de familias en situación de pobreza patrimonial que viven en localidades de menos de 5 000 habitantes, con grado de marginación muy alta y alta e
índigenas, Diario Oficial de la Federación , 28 de febrero de 2006.
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación
externa 2005.
La capacidad de atención por parte del PVR para solucionar la precariedad de las
viviendas en el medio rural es muy baja como se muestra en el cuadro G.1.9, el
cual expresa las condiciones de vivienda del Censo 2000 (de la población objetivo)
contrastadas con las condiciones de vivienda de la población beneficiada en el
periodo 2005-2006.
Los resultados obtenidos indican que la presencia de viviendas con piso de tierra
es el principal rezago en la población objetivo pero el PVR sólo alcanzó 2.8% de
cobertura nacional así como 7.0% en viviendas con techos precarios y 10.8% en
viviendas con paredes de materiales de desecho y lámina de cartón.
G-13
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.9. Cobertura de atención según condiciones de la vivienda del PVR con base en el Censo 2000, 20052006
Estado
Total
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Viviendas con paredes de material de Viviendas con techos de material de
Viviendas con piso de tierra
desecho y lámina de cartón
desecho y lámina de cartón
Atendidas por Cobertura
Atendidas
Cobertura
Atendidas Cobertura
Censo
Censo
Censo
el PVR
(%)
por el PVR
(%)
por el PVR
(%)
31 109
3 348
10.8
427 621
30 029
7.0 1 515 125
42 481
2.8
37
2
5.4
107
14
13.1
690
2
0.3
217
24
11.1
516
60
11.6
1 092
15
1.4
480
40
8.3
822
55
6.7
906
0
0.0
326
53
16.3
8 040
362
4.5
10 300
148
1.4
44
6
13.6
161
110
68.3
2 377
6
0.3
169
2
1.2
748
29
3.9
2 045
107
5.2
2 806
252
9.0
24 328
3 254
13.4
210 887
8338
4.0
2 237
12
0.5
2 143
601
28.0
16 141
3078
19.1
156
0
0.0
486
0
0.0
307
0
0.0
96
10
10.4
2 516
188
7.5
10 475
622
5.9
741
94
12.7
6 213
523
8.4
41 609
691
1.7
2 843
182
6.4
55 531
2 812
5.1
158 354
16419
10.4
707
229
32.4
11 144
1 532
13.7
58 137
394
0.7
230
107
46.5
3 391
341
10.1
18 735
49
0.3
1 237
77
6.2
21 030
920
4.4
63 624
836
1.3
1 261
119
9.4
40 088
1 593
4.0
73 730
987
1.3
1 084
107
9.9
4 076
1191
29.2
9 780
42
0.4
201
80
39.8
2 844
235
8.3
9 772
32
0.3
76
9
11.8
627
291
46.4
5 429
19
0.3
2 555
212
8.3
24 171
2 174
9.0
210 954
2 992
1.4
1 570
303
19.3
63 067
5 524
8.8
136 221
2 539
1.9
287
40
13.9
2 575
230
8.9
14 537
13
0.1
155
35
22.6
3 870
109
2.8
10 586
0
0.0
592
114
19.3
9 595
858
8.9
72 309
698
1.0
1 843
497
27.0
10 138
784
7.7
28 647
44
0.2
812
213
26.2
6 702
332
5.0
14 814
60
0.4
1 634
49
3.0
4 981
344
6.9
29 059
403
1.4
725
82
11.3
2 992
402
13.4
16 368
133
0.8
161
58
36.0
1 698
106
6.2
3 026
15
0.5
4 803
273
5.7
97 672
4 469
4.6
264 792
3 194
1.2
953
64
6.7
14 238
400
2.8
8 673
12
0.1
71
3
4.2
1 111
186
16.7
10 749
593
5.5
Nota: La información del Censo 2000 tiene un faltante de 22 063 registros o localidades.
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación
externa 2005.
De acuerdo con la metodología que se presenta en el Anexo 7 de la evaluación
2005,12 y con base en la descripción de los materiales incluidos en cada paquete,
se realizó el análisis acumulado 2005-2006 de los paquetes que supuestamente
pueden solucionar una característica de precariedad de la vivienda (véanse los
Cuadros G.1.10 a G.1.12) para comparar la evolución del programa en los dos
años y darnos cuenta de si existe una mejora en la atención de necesidades
específicas de la población.
En ese sentido, el Cuadro G.1.10 muestra que la cobertura acumulada de los
beneficiarios que contaban con pisos de tierra asciende a un total de 36.7%,
siendo los estados de Chihuahua (75.13%), Guerrero (74.05%), Colima (52.97%),
Chiapas (49.37%) y Durango (35%.38) los que mayor porcentaje tienen.13 Los
12
El Anexo electrónico 4 de este informe es un extracto del apartado del informe metodológico de
la EE-PVR-05 en el cual se presenta esta metodología.
13
Guerrero y Chiapas son los que mayor contribución porcentual tienen en la cobertura nacional
(38.65 y 19.63 por ciento, respectivamente).
G-14
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
estados más atrasados en este sentido son Morelos, Yucatán, Querétaro,
Baja California Sur y Quintana Roo.
Cuadro G.1.10. Viviendas con piso de tierra, apoyadas con paquete1 que mejoran la condición, por estado,
2005-2006 (acumulado)
Absolutos
Estado
Total
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
1
Beneficiarios
% de
Asignaciones cobertura
115 747
99
107
128
634
298
202
16 889
4 097
0
1 758
4 401
22 174
3 777
2 033
3 697
4 016
2 313
1 063
505
12 103
11 139
828
525
3 138
1 153
1 353
1 452
717
362
12 067
684
2 035
42 481
2
15
0
148
6
107
8 338
3 078
0
622
691
16 419
394
49
836
987
42
32
19
2 992
2 539
13
0
698
44
60
403
133
15
3 194
12
593
2
36.70
2.02
14.02
0.00
23.34
2.01
52.97
49.37
75.13
0.00
35.38
15.70
74.05
10.43
2.41
22.61
24.58
1.82
3.01
3.76
24.72
22.79
1.57
0.00
22.24
3.82
4.43
27.75
18.55
4.14
26.47
1.75
29.14
Ponderación
Beneficiarios
Contribución
al % de
Asignaciones Cobertura
cobertura
100.00
0.09
0.09
0.11
0.55
0.26
0.17
14.59
3.54
0.00
1.52
3.80
19.16
3.26
1.76
3.19
3.47
2.00
0.92
0.44
10.46
9.62
0.72
0.45
2.71
1.00
1.17
1.25
0.62
0.31
10.43
0.59
1.76
100.00
0.00
0.04
0.00
0.35
0.01
0.25
19.63
7.25
0.00
1.46
1.63
38.65
0.93
0.12
1.97
2.32
0.10
0.08
0.04
7.04
5.98
0.03
0.00
1.64
0.10
0.14
0.95
0.31
0.04
7.52
0.03
1.40
36.70
0.00
0.01
0.00
0.13
0.01
0.09
7.20
2.66
0.00
0.54
0.60
14.19
0.34
0.04
0.72
0.85
0.04
0.03
0.02
2.58
2.19
0.01
0.00
0.60
0.04
0.05
0.35
0.11
0.01
2.76
0.01
0.51
100.00
0.00
0.04
0.00
0.35
0.01
0.25
19.63
7.25
0.00
1.46
1.63
38.65
0.93
0.12
1.97
2.32
0.10
0.08
0.04
7.04
5.98
0.03
0.00
1.64
0.10
0.14
0.95
0.31
0.04
7.52
0.03
1.40
2
Piso de concreto y techo de lámina en casa de 40 m y Piso de firme de concreto pulido en casa de 40m
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la
evaluación externa 2005.
El mismo análisis pero de las acciones que hipotéticamente mejoran las
condiciones de los techos (véase cuadro G.1.11) muestra que la cobertura
acumulada es de 60.94% y que 14 estados superan la media nacional (Colima,
Nuevo León, Coahuila y Chihuahua lo hacen con más de 90.0%) mientras que los
estados con menor porcentaje son Campeche, Jalisco Durango y Baja California.
La mayor contribución al porcentaje de cobertura la hicieron los estados de
Guerrero, Puebla y Veracruz (18.25, 16.95 y 12.29 por ciento, respectivamente).
G-15
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.11. Viviendas con techo precario, apoyadas con los paquetes1 que mejoran la condición, por
estado, 2005-2006 (acumulado)
Absolutos
Estado
Total
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
1
Ponderación
Contribución
% de
al % de
Beneficiarios Asignaciones cobertura Beneficiarios Asignaciones Cobertura
cobertura
57 285
19
292
55
643
111
77
5 737
1 894
0
721
1 338
11 545
2 158
853
1 682
2 942
1 311
744
299
4 013
8 216
237
138
1 210
1 009
1 002
614
523
289
6 628
467
518
34 908
8
60
29
184
103
73
3 382
1 743
0
168
440
6 369
1 375
205
870
1 548
1 130
229
280
2 822
5 916
74
87
1 043
549
367
503
382
110
4 291
393
175
60.94
42.11
20.55
52.73
28.62
92.79
94.81
58.95
92.03
0.00
23.30
32.88
55.17
63.72
24.03
51.72
52.62
86.19
30.78
93.65
70.32
72.01
31.22
63.04
86.20
54.41
36.63
81.92
73.04
38.06
64.74
84.15
33.78
100.00
0.03
0.51
0.10
1.12
0.19
0.13
10.01
3.31
0.00
1.26
2.34
20.15
3.77
1.49
2.94
5.14
2.29
1.30
0.52
7.01
14.34
0.41
0.24
2.11
1.76
1.75
1.07
0.91
0.50
11.57
0.82
0.90
100.00
0.02
0.17
0.08
0.53
0.30
0.21
9.69
4.99
0.00
0.48
1.26
18.25
3.94
0.59
2.49
4.43
3.24
0.66
0.80
8.08
16.95
0.21
0.25
2.99
1.57
1.05
1.44
1.09
0.32
12.29
1.13
0.50
60.94
0.01
0.10
0.05
0.32
0.18
0.13
5.90
3.04
0.00
0.29
0.77
11.12
2.40
0.36
1.52
2.70
1.97
0.40
0.49
4.93
10.33
0.13
0.15
1.82
0.96
0.64
0.88
0.67
0.19
7.49
0.69
0.31
100.00
0.02
0.17
0.08
0.53
0.30
0.21
9.69
4.99
0.00
0.48
1.26
18.25
3.94
0.59
2.49
4.43
3.24
0.66
0.80
8.08
16.95
0.21
0.25
2.99
1.57
1.05
1.44
1.09
0.32
12.29
1.13
0.50
2
Piso de concreto y techo de lámina en casa de 40m
Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina
2
Losa de concreto y aplanado interior en casa de hasta 40 m
2
Losa de concreto en casa de hasta 40 m
2
Techo de lámina de fibro-cemento en casa de hasta 40 m
Materiales para mantenimiento básico tipo "B"
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la
evaluación externa 2005.
Finalmente, el cuadro G.1.12 muestra que la cobertura acumulada en cuanto a
muros (28.07%) es la menor de los tres tipos de acciones. Nayarit, Tlaxcala,
Sonora, Yucatán y Quintana Roo son los que mayor cobertura tienen en tanto que
los estados con mayor contribución a nivel nacional son Sinaloa, Veracruz,
Chiapas, Hidalgo y Sonora.
G-16
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Cuadro G.1.12. Viviendas con paredes precarias, apoyadas con los paquetes que mejoran la condición1 por
estado, 2005-2006
Absolutos
Estado
Ponderación
% de
Beneficiarios Asignaciones cobertura Beneficiarios Asignaciones
Total
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila de Zaragoza
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán de Ocampo
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro de Arteaga
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz - Llave
Yucatán
Zacatecas
1
2
9 388
2
74
40
127
19
9
985
312
0
53
244
1 079
484
201
271
456
485
92
24
825
873
58
40
249
510
289
320
105
73
936
91
62
2 635
1
24
18
7
6
2
245
6
0
10
50
181
225
15
71
100
90
79
8
113
207
18
28
107
332
211
49
64
57
245
65
1
28.07
50.00
32.43
45.00
5.51
31.58
22.22
24.87
1.92
0.00
18.87
20.49
16.77
46.49
7.46
26.20
21.93
18.56
85.87
33.33
13.70
23.71
31.03
70.00
42.97
65.10
73.01
15.31
60.95
78.08
26.18
71.43
1.61
100.00
0.02
0.79
0.43
1.35
0.20
0.10
10.49
3.32
0.00
0.56
2.60
11.49
5.16
2.14
2.89
4.86
5.17
0.98
0.26
8.79
9.30
0.62
0.43
2.65
5.43
3.08
3.41
1.12
0.78
9.97
0.97
0.66
Contribución
al % de
Cobertura
cobertura
100.00
0.04
0.91
0.68
0.27
0.23
0.08
9.30
0.23
0.00
0.38
1.90
6.87
8.54
0.57
2.69
3.80
3.42
3.00
0.30
4.29
7.86
0.68
1.06
4.06
12.60
8.01
1.86
2.43
2.16
9.30
2.47
0.04
28.07
0.01
0.26
0.19
0.07
0.06
0.02
2.61
0.06
0.00
0.11
0.53
1.93
2.40
0.16
0.76
1.07
0.96
0.84
0.09
1.20
2.20
0.19
0.30
1.14
3.54
2.25
0.52
0.68
0.61
2.61
0.69
0.01
100.00
0.04
0.91
0.68
0.27
0.23
0.08
9.30
0.23
0.00
0.38
1.90
6.87
8.54
0.57
2.69
3.80
3.42
3.00
0.30
4.29
7.86
0.68
1.06
4.06
12.60
8.01
1.86
2.43
2.16
9.30
2.47
0.04
2
Edificación de una unidad de vivienda de hasta 40 m .
Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina.
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el Fonhapo (2006) y la base de datos proporcionada por la Sedesol para la evaluación
externa 2005.
G.1.3
Operación
En lo que se refiere a este componente, hubo pocos avances en 2006 en relación
con 2005 y, por el contrario, más aspectos pendientes por desarrollar.
Entre las funciones que mostraron haberse consolidado destacan:
•
La publicación del Manual de Operación (MO) en cuyo contenido se
concentran los aspectos prácticos del Programa.
•
La designación de la autoridad estatal como instancia ejecutora, buscó la
corresponsabilidad de los gobiernos estatales y la separación de la
actividad operativa de la normativa (aunque en la práctica la IN actuó
también como IE).
G-17
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
• La disposición de mecanismos para captar y tramitar quejas, dudas
o sugerencias.
Sin embargo, al proyectar estas acciones hacia el contexto en el que se
desenvolvió el Programa, se observó que no generaron el efecto esperado ya que
hubo irregularidades que opacaron la supuesta mejora que se esperaba.
Algunas de estas inconsistencias, que han estado presentes desde la operación
del PVR 2005, se mantuvieron durante 2006 sin dar evidencia de haber mejorado.
Por ejemplo:
•
El levantamiento de la demanda siguió siendo, al igual que en 2005,
absorbida por grupos u organizaciones, pasando por alto los principios de
transparencia.
•
Los mecanismos de control tampoco fueron cuidados en el ejercicio de
supervisión y seguimiento, pues éste se redujo a simples visitas
esporádicas que carecen de indicadores definidos para hacer una real
valoración acerca de su impacto y su vinculación con los objetivos de los
programas de desarrollo social de la localidad.
•
Las actas recepción, además de haber sido gestionadas de manera
extemporánea, no incluyen el acto de terminación de obra, sino solo el de la
entrega del paquete, dando lugar únicamente al compromiso de los
firmantes para darle el uso adecuado al material que recibe.
•
Las RO-PVR-06 siguen siendo desconocidas al igual que en 2005.
•
La conformación y entrega de los paquetes no toma en cuenta algún criterio
de género que los justifique. El criterio de cuota, que responde más a
necesidades masivas o generalizadas no atiende necesidades particulares
de la mujer.
•
La figura de la CS no ha estado operando de manera adecuada en ambos
años y no hay certeza de que realmente e conformen, menos aún de que
participen y contribuyan a la transparencia del Programa.
•
Las limitantes presupuestarias siguen sin facilitar las condiciones para
poder vigilar que ninguna OSC haga cobros por los traslados hechos a favor
de los beneficiarios.
•
Los plazos de la operación no se ajustaron a lo planeado y la rendición de
cuentas no se dio con oportunidad.
G-18
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Los indicadores empleados en el Programa, evidentemente, han sido
diseñados para dar respuesta a la eficiencia presupuestaria y a la cobertura14 que
para fines de rendición de cuentas resultan razonables.
Pero si el objetivo del Programa es apoyar a las familias rurales de menores
ingresos para lograr la dignificación de su vivienda, mejorar las condiciones de
vida, apoyar la formación del patrimonio familiar y estimular la economía del sector
rural mediante la utilización de materiales regionales, es necesario entonces
aplicar indicadores de impacto que sean complementarios y que guarden
correspondencia con lo planteado en los objetivos.
Estos es, los actuales objetivos del programa están desarticulados de sus
indicadores –no existen- y esto cierra las posibilidades de que exista objetividad y
transparencia en la operación.
Las recomendaciones proporcionadas en 2005 para el componente de operación
fueron:
Dar a conocer a los beneficiarios del programa sus derechos y obligaciones, los
criterios de selección y los mecanismos de queja y comprometer a las OSC a
realizar una mejor difusión de estos aspectos. Garantizar la participación de los
beneficiarios en actividades de control y vigilancia. (No atendida).
Especificar dentro de los criterios de elegibilidad que el candidato deberá ser
mexicano de nacimiento o haber obtenido la nacionalidad. (No atendida).
Reevaluar el requerimiento de identificación del cónyuge dentro de la
documentación que le es requerida al candidato del programa. (No atendida).
Mejorar la base de datos del PVR para que sea más específica, incorporando la
información acerca de la obra que se pretende realizar, el paquete de materiales
que eligieron, en qué utilizaron efectivamente el material y qué necesidad
específica de su vivienda se resolvió. (No atendida).
Generar mecanismos de participación con otras entidades públicas que tengan o
hayan tenido a su cargo programas de vivienda. (Parcialmente atendida).
Aumentar los recursos del PVR para brindar capacitación técnica a los
beneficiarios de manera personalizada y por medio de manuales de construcción,
los cuales, deben ser escritos en un vocabulario sencillo y con gráficos rurales.
(No atendida).
Generar un indicador que permita captar el incremento en el patrimonio de las
familias beneficiadas por el programa. (No atendida).
14
Los relacionados con la distribución de apoyos y familias beneficiadas no son indicadores ya que
carecen de denominador.
G-19
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
Que se solicite en la CISR o en algún formato adicional, que los
beneficiarios seleccionen el paquete que requieren e indiquen en que consistirá la
obra que pretenden efectuar. En segundo término, que con base en las actas de
entrega-recepción se incorpore un campo que describa la obra efectivamente.
(Parcialmente atendida).
Es necesario estipular en las RO-PVR-06 que las OSC tengan la obligación de dar a
conocer a los beneficiarios la existencia y contenido de materiales de cada
paquete ya que en la práctica ha conducido a un gran desperdicio de recursos.
(Parcialmente atendida).
G-20
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
G.1.4
Resultados
Este apartado se presenta en cumplimiento de los TR-PVR-06, sin embargo el
equipo evaluador considera que no puede realizarse un meta-análisis del
componente Resultados del PVR debido a que los TR-PVR de las evaluaciones 20052006 solicitan diferentes elementos.
En 2005:
•
Se contrastó el ejercicio del PVR con las condiciones de la población que
atiende, mediante el Censo de Población y Vivienda 2000. El análisis
incluía la verificación de los indicadores a nivel nacional respecto de la
vivienda rural en la población objetivo del programa. En cambio, en 2006 se
registraron los cambios generados por el PVR en el corto plazo, mediante la
percepción de los beneficiarios entrevistados, advirtiendo que no es una
muestra representativa para analizar los efectos sobre las condiciones de
vida de los hogares.
•
Se pidió el análisis de tres estudios de casos y una encuesta a
beneficiarios, pero no hubo entrevistas con funcionarios públicos. En 2006,
la percepción de los actores clave no es comparable debido a que el trabajo
de campo se realizó con entrevistas a funcionarios públicos y sólo se
entrevistaron a algunos beneficiarios.
•
El componente de resultados daba a conocer las principales observaciones
del equipo evaluador en cuanto al diseño del PVR. En 2006 el apartado de
diseño se describe por separado y se realiza su meta-análisis en particular.
•
Se describió el enfoque de género como parte de la generalidad de los
beneficios del PVR, al analizar los resultados del Programa en el bienestar
de las mujeres.
En 2006 el componente de Resultados se desglosa en tres subapartados:
•
Validación de los indicadores de la MML-PVR.
•
Bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de las mujeres,
jóvenes e indígenas.
•
Beneficios económicos y sociales del PVR en el corto plazo.
Además, el análisis de género se pidió de manera explícita, incluyendo dos
tipos de poblaciones más, indígenas y jóvenes. Esto se describe en el
apartado B.1.4 de la Evaluación de diseño (Equidad, igualdad y no
discriminación de las mujeres, jóvenes e indígenas) y en el E.2 de la
Evaluación de resultados (Bienestar, equidad, igualdad y no discriminación
de las mujeres, jóvenes e indígenas).
G-21
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
En cambio, en 2006:
•
El área responsable entregó una MML y los cuadros de sus respectivos
indicadores. Éstos pretenden cuantificar los cambios e impacto que ha
generado el PVR, con metas específicas a alcanzar.
Pese a ello, no pueden ser valorados como indicadores pues sólo miden los
cambios en el presupuesto y, en algunos casos, los apoyos de este
ejercicio con respecto al pasado. Este análisis se detalla en los apartados
B.2 y B.3 de la Evaluación de diseño (Lógica vertical y horizontal de la
Matriz de Marco Lógico).
De la misma forma, el PVR careció de indicadores para realizar un análisis
desde la perspectiva del enfoque de género. La MML-PVR no contiene
indicadores para medir el avance de la incorporación de este enfoque
(véase el apartado E.2. Bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de
las mujeres, jóvenes e indígenas de la Evaluación de Resultados).
Por su parte, aun con el intento, los indicadores para evaluar la vertiente
indígena del Programa en la MML no son válidos por considerar datos
descriptivos de la ejecución en lugar de los cambios y/o el impacto
generados a esta población (que se analizan en el apartado E.1. Validación
de los indicadores de la MML-PVR de la Evaluación de Resultados).
En 2005 el Programa no contaba con MML por lo que no había definición
precisa de indicadores de efecto/resultado y de impacto.
G.2. Cumplimiento en retos y recomendaciones 2003 - 2005
Durante 2006, el Fonhapo como instancia normativa del PVR concretó su primera
Matriz de Marco Lógico (MML)15 atendiendo a una de las recomendaciones más
importantes de la EE-PVR-05.
Asimismo, ha efectuado modificaciones respondiendo a las aportaciones hechas
por las evaluaciones externas realizadas al Programa en años anteriores. Algunas
recomendaciones de la EE-PVR-05 que ahora constituyen parte de las RO-PVR-06 son
las siguientes:
15
•
La incorporación del anexo II corresponde en alguna medida a la
recomendación de incrementar los mecanismos de seguimiento y control.
•
Para responder a la recomendación de dar a conocer a los beneficiarios la
existencia y contenido de materiales de cada paquete -así como
asesorarlos para elegir el más adecuado- se integró la información de la
Véase el Anexo electrónico 4. Matriz de Marco Lógico.
G-22
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
composición de los paquetes en el manual interno, puesto a
disposición para cualquier consulta en la página de Internet del Fonhapo:
www.fonhapo.gob.mx.
•
Se eliminaron las láminas de zinc -por los inconvenientes de su uso ante los
cambios climáticos- así como las de asbesto -por las consecuencias
dañinas para la salud- y se incorporaron láminas de fibro-cemento en el
material de los paquetes dos, tres, ocho y once.
•
Se incluyó impermeabilizante en el paquete sanitario básico (12) aunque
sería bueno retomar la recomendación de incluirlo en el de Materiales de
mantenimiento básico tipo B (paquete 11).16
•
Para que los beneficiarios no realicen ningún pago se incluyó, en el
apartado de lineamientos específicos de las RO-PVR-06, que la ejecución se
realizará con estricto apego a la normatividad sin que esto genere un costo
para ellos. Además, con la finalidad de detectar cualquier queja o denuncia,
además de contar con el Programa de Atención Ciudadana de la
Contraloría Interna del Fonhapo, se pone a disposición la página de Internet
de esta instancia y los números telefónicos de Sactel del interior lada sin
costo y de los Estados Unidos.
•
Con respecto a la recomendación de que la edificación de la unidad de
vivienda fuera mayor de 28 metros cuadrados, en las RO-PVR-06 este
paquete (antes doce, ahora uno) fue ampliado a 40 metros cuadrados.
Sin embargo, no todas las recomendaciones presentadas al Programa en 2005
por la EE-PVR-05, se integraron en las RO-PVR-06, por lo que el equipo evaluador
considera que subyacen algunos retos que en su oportunidad fueron señalados.
•
Por ejemplo, al elaborar la MML sin la participación de los actores relevantes
del PVR,17 no se garantiza el entendimiento común acerca de los impactos,
resultados, productos y actividades, así como los indicadores que deberán
calcularse para determinar con mayor objetividad el desempeño del
Programa.
•
Si se prescinde de la capacitación técnica a los beneficiarios y no se
preparan manuales de autoconstrucción no se puede asegurar que la
edificación, ampliación o mejoramiento se apeguen a los lineamientos y
objetivos del PVR. La recomendación es promover, con la participación de
las instancias ejecutoras, la creación de manuales que orienten en la
16
De continuar operando con paquetes pero, cabe aclarar que este informe concluye indicando la
conveniencia de eliminar los paquetes y concentrar las acciones en dos tipos: UBVR y ampliación.
17
El instrumento se elaboró sólo con la participación de la instancia normativa.
G-23
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
medida de lo posible el uso adecuado de los paquetes, en particular
el de autoconstrucción.18
•
Las modificaciones en los paquetes como las de incorporar Unicel de
Bobadilla, incluir un paquete especial para la construcción, ampliación o
mejora de la cocina, utilizar teja translúcida e incluir tinacos de PVC en los
paquetes uno, cuatro y doce no fueron atendidas. Esta situación no permite
que los materiales se ajusten cada vez más -como es lo idóneo- a las
necesidades específicas de la población beneficiaria.
•
No se ha atendido preferentemente a las localidades de AM y MAM que a su
vez pertenezcan a municipios de de AM y MAM. Esto es importante ya que
-aunado con el requisito de tenencia del terreno- contribuye a que el PVR no
atienda a la población más pobre.
•
Las RO-PVR-06 no garantizan la participación de los beneficiarios en
actividades de control y vigilancia, por lo que este punto requiere mayor
promoción y verdadera atención en la normatividad. Lo anterior repercute
en la dificultad de que los beneficiarios se constituyan en instancia de
contraloría (debido a las particularidades de las acciones), para que den
seguimiento al proceso del PVR.
•
En la documentación de los solicitantes no se exceptúa a las mujeres que
se encuentren en estado de abandono o separación para que no se les
solicite la del cónyuge o pareja.
•
El objetivo específico 2.2.4 Promover la utilización de materiales regionales
no se cumple en la práctica por lo que se reitera la sugerencia de
incorporarlo como parte del procedimiento y eliminarlo de la sección en la
que se encuentra para evitar incumplir la normatividad.19
•
Por último, dentro de la documentación del PVR no se incluyó una cédula de
satisfacción del beneficiario en la que se pregunte “Si hubiera vendido su
casa antes de las mejoras ¿en cuánto la hubiera vendido? Si vendiera su
casa después de las mejoras ¿en cuánto lo haría?” Desaprovechar la
información que pueden arrojar estas preguntas impide construir
indicadores sobre el incremento en el patrimonio de las familias
beneficiadas por el Programa.
18
En el trabajo de campo se constató que el objetivo específico que menciona promover la
autoconstrucción de la vivienda rural, como método para el abatimiento de costos y tiempos... no
se cumple. Consideramos que el diseño del PVR en 2006 no contiene acciones específicas para lo
anterior salvo la que tiene que ver con la corresponsabilidad de los beneficiarios. En las RO-PVR-06
desapareció cualquier mención de la autoconstrucción.
19
Incorporado en las RO-PVR-06.
G-24
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
De la misma manera las RO-PVR-07 atienden muchas de las
recomendaciones del informe preliminar de esta evaluación, pero quedan
pendientes algunas de las observaciones señaladas así como otras debilidades de
la operación detectadas:
•
No se cumplieron las funciones de las diversas instancias, de acuerdo con
lo especificado por las RO-PVR-06.
•
En el trabajo de campo se constató que la IN operó el 70% de las acciones,
mientras que el resto lo realizó la IC.
•
El equipo evaluador considera que es más conveniente entregar paquetes
de edificación (UBVR) y de ampliación que proporcionar a los beneficiarios
una cantidad de materiales que ni siquiera les alcanza para lograr el
mejoramiento de su vivienda.
•
Subsisten la falta de coordinación con los proveedores y las fallas en las
entregas de los materiales.
•
Subsiste la entrega de apoyos para beneficiarios que habitan un mismo
predio.
•
No se proporcionó a los beneficiarios apoyo, para el transporte de los
materiales hasta el predio donde se aplicarían los materiales, pues en
algunos casos así lo requieran. Las entregas se concentraron en un lugar
conocido por todos.
•
No se les proporcionaría a los beneficiarios la asistencia técnica para llevar
a cabo las acciones de vivienda que se realicen, por parte de la instancia
que ejecutó el PVR.
•
Las OSC siguen teniendo ingerencia en la operación del PVR al grado de ser
quienes aportan el transporte y se encargan de la mayor parte de la
logística en las entregas de los materiales.
•
Asimismo, éstas siguen ofreciendo el apoyo más que el beneficiario lo
solicite. Esto imposibilita que se conformen contralorías sociales y asumen,
en general, el papel de asistencia para el llenado de la solicitud.
G.3. Consistencia en las fortalezas 2003 – 2006
La demanda de la población objetivo se captó en este ejercicio mediante la
participación de instancias auxiliares,20 sin dejar a un lado la posibilidad de que el
propio beneficiario pueda solicitar el apoyo directamente, lo que significa una
20
Dependencias estatales, gobiernos municipales, organizaciones civiles sin fines de lucro (OSC),
etcétera.
G-25
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
modificación importante con respecto a las RO-PVR-05, lo cual coadyuvaría
a eliminar el imaginario de que sólo se puede solicitar un apoyo si se pertenece a
una organización campesina. Lamentablemente, en la práctica las OC continuaron
concentrando la demanda y politizando el Programa.
Como se ha mencionado dentro del documento, en este ejercicio el Fonhapo
como instancia normativa del PVR concretó su primera Matriz de Marco Lógico
(MML)21 lo que constituye una fortaleza en la operación del Programa.
Los objetivos del PVR son más precisos pues antes se buscaba reducir asimetrías
en las condiciones de vida entre la población urbana y rural -lo que era muy
ambicioso- mientras el alcance actual del programa es dignificar la vivienda rural
como parte del patrimonio familiar de la población en zonas rurales mediante la
edificación, ampliación y mejoramiento.
Los diferentes paquetes de apoyo a la vivienda, a diferencia de 2005, se clasifican
en tres grupos: edificación, ampliación y mejoramiento de la vivienda. Sin
embargo, en algunos estados continuó la práctica -tanto de las IE como de las ICde otorgar los materiales que les resultara más cómodo repartir sin conformar un
paquete.
La población indígena en este ejercicio se desagregó de la rural con la finalidad de
lograr una mayor focalización del programa.
En este ejercicio para apoyar a la población indígena, la CDI y el Fonhapo
celebraron un convenio de colaboración por más de 510 millones de pesos (mdp),
con el objeto de entregar acciones de viviendas en beneficio de los pueblos y
comunidades indígenas, mediante los programas Tu Casa y Vivienda Rural
Ambas instituciones acordaron que 70% de los recursos se destinará a localidades
indígenas con mayor índice de pobreza patrimonial y 30%, a comunidades
indígenas residentes en áreas urbanas.
El esfuerzo por reunir nuevas bolsas presupuestarias para ser aplicadas en el PVR
se traduce en nuevas formas de focalización y, al mismo tiempo, realizar más
acciones
La oferta del PVR contenida en los paquetes22 para ampliación intentó contribuir al
bienestar de las mujeres que habitan en el ámbito rural en condición de pobreza
(por lo regular, inmersas en un sistema altamente patriarcal).
Es un acierto que en varias secciones de las RO-PVR-06 se hable de las familias y
que su representante puede ser el jefe o la jefa de familia. Mientras la población
objetivo del PVR señale en primera instancia a las familias, el acceso al subsidio
federal no necesariamente está limitado a las mujeres ya que los hombres también
21
Véase el Anexo electrónico 4. Matriz de Marco Lógico.
22
Véase el Anexo electrónico 2. Comparativo de paquetes de materiales del PVR 2005-2006.
G-26
Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
se ven favorecidos por la acción del PVR y no obstaculizan la participación
femenina; en ese sentido, no es necesario que se incorpore explícitamente a las
mujeres como parte de la población objetivo.
Las RO-PVR-06 denotan el desarrollo de este Programa y algunas de las mejoras en
su diseño son más específicas y tendientes a afirmar la corresponsabilidad; por
ejemplo, se mencionan las instancias que deberían reunir esfuerzos dentro del PVR
(los beneficiarios, las OSC sin fines de lucro y los tres órdenes de gobierno).
En 2006 el diseño de la cobertura del PVR fue nacional al incluir al Distrito Federal,
aunque no se le asignaron recursos en este ejercicio. Asimismo, la transparencia
en sus RO es mayor al citar las páginas de Internet donde se encuentra la
información sobre las microrregiones y municipios de menor IDH
En la elegibilidad de los beneficiarios, se eliminó el término criterios de selección,23
que puede tener una connotación negativa (de selectividad y discriminación)
contraria a los propósitos del PVR.
Se observó que existe un fuerte compromiso por asegurar que las solicitudes no
se dupliquen y cumplan con todos los requisitos de elegibilidad establecidos en las
RO, pero esto no siempre se vio reflejado en los expedientes en las delegaciones.
En caso de que haga falta un documento, la IE notifica al solicitante para que lo
entregue en un periodo de 10 días hábiles. En la visita de campo se corroboró que
el periodo de prórroga se cumplió en la mayoría de los estados para aquellos
solicitantes que no habían entregado la información completa.
Es importante que el PVR cuente con un acuerdo que establece la población
objetivo que debe atender.
Al revisar el diseño de los anexos del MO, el equipo evaluador considera que es
una fortaleza que dichos documentos contengan los derechos y obligaciones a las
que está sujeto el beneficiario y -tanto éste como la instancia ejecutora- firman los
CSF, BSF, CE y el AERO.
Para garantizar la transparencia se indicó que las OSC y las delegaciones federales
de la Sedesol en los estados son instancias participantes y a éstas últimas se las
designa como los canales por los que se harán llegar los resultados de las
personas que fueron seleccionadas para beneficiarse con los apoyos, al igual que
a la página de Internet de la Sedesol: www.sedesol.gob.mx
Se observó que los procedimientos de la IN por medio de la verificación del PTA y
las solicitudes que recibe aseguran la no duplicidad de beneficiarios siendo un
buen procedimiento de verificación.
23
Apartado 3.5.1 Elegibilidad de las RO-PVR-06.
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Informe final de la evaluación externa del Programa Vivienda
Rural 2006
En las RO-PVR-2006 se desglosan los requisitos que deberá atender el
beneficiario de los apoyos. Al aclarar a detalle estos requisitos, se dejan
asentadas las bases sobre las cuales participarán los beneficiarios.
En cuanto a la focalización en localidades, el PVR cumplió en ambos años con lo
dispuesto en sus RO pues la totalidad de los beneficiarios viven en localidades con
MAM y AM. La focalización en localidades disminuyó respecto con el año anterior
24.81% (1 846 localidades menos). Solamente en localidades de MAM se presentó
un ligero incremento (5 localidades respecto con 2005). Sin embargo, es
considerable la disminución que tuvieron las localidades de AM (-1 907
localidades).
La inversión per cápita total casi se duplicó en 2006, siendo la clasificación de MAM
la que en promedio tuvo mayor importancia y crecimiento con respecto el año
anterior al pasar de 19.80 a 97.89 pesos per capita.
Los paquetes de mejoramiento y ampliación, considerando el grado de AM y MAM,
se distribuyeron más eficientemente en 2005 (58.24 y 58.04 por ciento,
respectivamente). En cambio, en 2006, fueron los apoyos de mejoramiento y
edificación los que tuvieron mayor porcentaje de inversión en estos municipios
(82.91 y 79.05 por ciento, respectivamente). Resalta el aumento en la inversión
municipal en los grados de AM en los tres paquetes.
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