1 DISEÑO

36
1
1.1
DISEÑO
Introducción
En este primer capítulo se sintetizan los resultados de la evaluación del diseño del
Programa de Apoyo Alimentario. Para proceder a dicha evaluación se analizaron diferentes
aspectos del Programa en seis dimensiones, comenzando en primer lugar por sus
antecedentes, en términos de la difusión del lanzamiento del programa por la
administración federal, y las características del Programa que se hicieron públicas en las
diferentes etapas de su surgimiento. Segundo, con el objetivo de analizar el fin planteado
por el programa se explicitaron las diferencias conceptuales de éste con programas de
transferencias directas condicionadas que han sido evaluadas como favorables en su
impacto en indicadores de alimentación y nutrición infantil entre otros. Ahí se establecieron
algunas de las posibles razones por las que un programa de subsidios en especie puede
tener ventajas sobre programas de transferencias directas condicionadas.
En tercer lugar, para analizar la congruencia del Programa con la estrategia de política
social de la presente administración, se identificaron un conjunto de conceptos clave en
varios documentos, que ha publicado el gobierno federal, para después buscar su inclusión
en las Reglas de Operación del Programa. En cuarto lugar se comparó el diseño del
Programa en términos de su propio diagnóstico que se expone en los documentos de
lanzamiento, con tres aspectos claves: análisis de problemática, y análisis del entorno de
capacidades de las organizaciones encargadas de su instrumentación. Una buena parte de
este capítulo se centra en el análisis de claridad y congruencia de las Reglas de Operación
con el fin de estudiar y evaluar los componentes básicos del programa.
En la quinta sección de este capítulo se muestran por una parte la diagramación general del
proceso que marca las Reglas de Operación y por otra se presenta una matriz de
consistencia de textos, tanto en sintaxis como en lógica de procesos y orientación a
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
37
consecución de objetivos, para las Reglas de Operación 2004 (vigentes en 2005) y las
reglas publicadas en febrero de 2006.
Finalmente, la sexta sección presenta un inventario que se realizó utilizando información
pública de programas alimentarios estatales y que por sus características pueden ser
considerados complementarios o duplicidades para el Programa de Apoyo Alimentario.
Este análisis se realizó con el propósito de ubicar la medida en la que el Programa tiene
potencial para aprovechar sinergias entre diferentes órdenes de gobierno.
Las conclusiones y recomendaciones para este capítulo fueron formuladas con base en el
desglose de una matriz de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Este
procedimiento nos permitió primero sistematizar los hallazgos del estudio de los diferentes
aspectos del diseño analizados en este capítulo y segundo, a partir del desglose de los
componentes de la matriz y los cruces de éstos, llegar a recomendaciones de utilidad para
este programa.
1.2
Antecedentes del Programa de Apoyo Alimentario
El 26 de enero de 2003 el Presidente Vicente Fox anunció, en el marco del Foro Económico
Mundial en Davos, Suiza, la promoción de tres grandes acuerdos nacionales: el "Acuerdo
en contra de la Pobreza y el Hambre"; el "Gran acuerdo por el Campo Mexicano"; y el
"Gran acuerdo por el Empleo y el Ingreso de las Familias". El primero de estos anuncios
puede ser considerado como el primer antecedente de lo que hoy se denomina el Programa
de Apoyo Alimentario. El anuncio fue bien recibido por la comunidad nacional e
internacional y los medios de comunicación, sin embargo no se dieron a conocer mayores
detalles, ni de la Presidencia, ni de funcionarios en el sector social gubernamental.
Fue hasta el 7 de mayo de ese mismo año, durante una conferencia internacional sobre
política social en Los Pinos, que el Ejecutivo Federal señala la puesta en marcha de un
programa social llamado “Paquete Alcance”. De acuerdo con el Presidente, el objetivo de
dicho programa era repartir alrededor de 5.40 pesos diarios a familias que carecían de
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
38
sustento mínimo alimentario en las comunidades rurales más remotas del país. La meta
anunciada en la primera fase del programa era la incorporación de 300 mil familias con un
presupuesto de 300 millones de pesos. En la segunda etapa, a partir de 2004, se
incorporarían 520 mil más para completar 820 mil familias que, de acuerdo con el anuncio,
no recibían el programa OPORTUNIDADES en comunidades de alta y muy alta
marginación.
También se mencionó que el nuevo programa implicaría un conjunto
novedoso de acciones, aunque nunca se detalló en qué consistirían. El Presidente aclaró que
la aplicación del programa se daría hasta después de las elecciones del 6 de julio para evitar
que el programa contaminara el ambiente electoral.
Ese mismo día la Secretaría de
Desarrollo Social, responsable de implementar el programa, envió un comunicado (051) en
el que aclaró que el “Paquete Alcance” era una vertiente de trabajo del programa de
desarrollo local conocido como Microrregiones.
En agosto de ese mismo año, la SEDESOL, informó que se sustituiría el “Paquete Alcance”
por un nuevo proyecto en el que se incorporarían LICONSA y DICONSA con el fin de
conformar lo que sería una Red de Apoyo Alimentario Nutricional. Esa "red alimentaria"
tenía por objetivo dar apoyo a unas 745 mil familias (de un total de 820 mil) que no
contaban con el programa OPORTUNIDADES.
El 12 de septiembre de 2003 se celebra un Convenio General de Colaboración entre la
SEDESOL, DICONSA y el Programa para el Desarrollo Local Microregiones para
implementar la modalidad de “Apoyo Alimentario” en el marco del programa
Microregiones. Pocos días después se anunció el cambio de nombre del “Paquete Alcance”
por el Programa “Te Nutre”. Este concepto englobaba las mismas ideas anunciadas por el
Presidente pero con una visión más amplia de la necesidad de las comunidades en situación
de pobreza alimentaria de consumir alimentos nutritivos. Las despensas destinadas a
complementar la alimentación de las familias beneficiarias permitirían revertir la
desnutrición severa sobre todo en niños menores de cinco años informó Teresa Shamah
Levy, investigadora del Instituto Nacional de Salud Pública. El cálculo de ingredientes con
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
39
alto valor nutritivo se hizo con el apoyo técnico del Fondo de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentación (FAO).
En octubre de 2003, la SEDESOL publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo
por el que se modificaron las Reglas de Operación del programa Microregiones para incluir
la modalidad de Apoyo Alimentario. Asimismo durante dicho mes se firmó el acuerdo
específico entre DICONSA, Microregiones y SEDESOL para la distribución de productos
de la modalidad de Apoyo Alimentario. En dicho documento el programa es referido como
“Apoyo Alimentario”. En este convenio se establecen diversas directrices para el desarrollo
y operación del programa. En la cláusula segunda se señala que los hogares beneficiarios
serán aquellos en condiciones de pobreza en las localidades rurales menores a 2,500
habitantes y que debido a sus condiciones de aislamiento y marginación no reciban apoyos
de otros programas alimentarios. Menciona que los criterios para definir a las localidades
seleccionadas serían dados a conocer a más tardar el 30 de octubre de ese mismo año.
En el Acuerdo Específico, firmado el 13 de octubre de 2003, se definieron las
responsabilidades de cada una de las instancias involucradas en la instrumentación del
programa. SEDESOL tendría a su cargo la selección de las localidades rurales marginadas
donde operaría el programa,
el diseño del formato de Cédula de Información
Socioeconómica (CIS), la identificación de los hogares susceptibles de ser beneficiarios, la
elaboración del padrón de beneficiarios con sus respectivas modificaciones y
actualizaciones, y proporcionar a DICONSA elementos de identificación para la población
beneficiaria.
Las responsabilidades para Microregiones consistieron en proporcionar a DICONSA los
lineamientos y las Reglas de Operación del programa, emitir la autorización de los
recursos, proveer la relación de los productos alimenticios que conforman el paquete,
facilitar a DICONSA el padrón de beneficiarios y los elementos para su identificación. Y
finalmente, las responsabilidades de DICONSA se establecieron como la compra, empaque
y distribución del apoyo conforme a los lineamientos y las Reglas de Operación, comprobar
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
40
que los recursos se destinaran para el objetivo planteado y realizar el registro contable.
Asimismo, se estableció que el valor del apoyo alimentario mensual sería de 150 pesos y
que la cantidad del presupuesto asignado para el 2003 sería de 136 millones de pesos, por
medio del ramo 23 “Pensiones salariales y administrativas”.
El jueves 16 de octubre, la Secretaría de Desarrollo Social presentó oficialmente y a nivel
nacional la Estrategia de Apoyo Alimentario dentro del marco del programa Microregiones.
Tras este anuncio se iniciaron las acciones de campo, consistentes en la aplicación de
cuestionarios hogar por hogar en los primeros estados beneficiados que fueron:
Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Morelos, Nayarit,
Quintana Roo, Tlaxcala y Yucatán.
Desde ese momento hasta mediados de febrero de 2004, cuando fueron publicadas sus
Reglas de Operación, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL) fue considerado como la
parte de apoyos nutrimentales del programa Microregiones. A partir del ejercicio fiscal
2004 el programa está contemplado dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación
bajo el ramo 20, “Desarrollo Social”, con un presupuesto de 500 millones de pesos, para
ese año.
Las Reglas de Operación del PAL a cargo de DICONSA S.A. de C.V. establecen que el
PAL es parte de un conjunto de acciones encaminadas a mejorar la alimentación y nutrición
de los hogares que viven en situación de pobreza y que habitan en las localidades rurales
marginadas del país en donde no se tiene presencia de los programas de Desarrollo Humano
OPORTUNIDADES y de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, S. A. de C.V. El
programa consiste en la entrega de un apoyo alimentario a hogares elegibles, en localidades
rurales y la promoción de acciones sinérgicas y complementarias a este objetivo. Se señala
que este programa deberá operar en localidades rurales con condición de alta o muy alta
marginación y de hasta 2,500 habitantes. Estas localidades estarán ubicadas en los 31
estados de la República Mexicana y no deberán recibir apoyo de otros programas
alimentarios del Gobierno Federal exceptuando el Programa de Abasto Rural de
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
41
DICONSA. La población objetivo está identificada como hogares en condiciones de
pobreza, sin especificar el tipo de pobreza (alimentaria, de capacidades o de patrimonio)
contemplado en los lineamientos de la Secretaría de Desarrollo Social. Asimismo, se
menciona que las localidades beneficiadas deberán estar, preferentemente, registradas y
georreferenciadas en el Catálogo de Integración Territorial del Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática.
En las Reglas de Operación también se establece que el apoyo alimentario puede darse en
dos modalidades:
a) Apoyo en especie: bajo esta modalidad, el hogar beneficiario recibe mensualmente una
dotación de productos alimenticios con un valor equivalente a 150 pesos;
b) Apoyo en efectivo: en esta modalidad, el hogar beneficiario recibe un apoyo en efectivo
de 150 pesos mensuales, el cual deberá ser utilizado para la adquisición de productos
alimenticios.
Asimismo, se consideran tres tipos de apoyos complementarios: salud (acciones para la
promoción y vigilancia de la salud, a cargo de beneficiarios voluntarios de la comunidad);
educación nutricional (cursos de educación sobre nutrición, higiene y salubridad); y para
promoción para obras de piso firme y letrinización (otorgamiento de apoyos en especie o
monetarios por parte de los programas federales y estatales para el mejoramiento de la
vivienda).
En la siguiente tabla se muestran algunas de las características más importantes del PAL,
específicamente con respecto a la población y localidades objetivo, en las diferentes etapas
de surgimiento a través del análisis de los documentos de lanzamiento y del seguimiento de
prensa que se realizó para la elaboración de esta sección.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
42
Tabla 3-1 Características del PAL en las Diferentes Etapas de Surgimiento
Planteamiento del
Programa
Operación del
programa
Diseño del programa
Discursos anteriores
Documentos de
lanzamiento
Manual del PAL
(Microregiones)
Reglas de operación
Localidades que no reciban beneficios de
otros programas alimentarios excepto el
PAR
;
;
;
;
Localidades registradas en catálogo de
integración territorial del INEGI
:
:
;
;
Personas en situación de pobreza
alimentaria
;
:
:
:
Localidades de hasta 2,500 habitantes
:
;
;
;
Localidades con condición de alta y muy
alta marginación
:
:
;
;
Posibilidad de incluir localidades con
condición de marginación media
:
:
:
;
Acciones Complementarias
;
;
;
;
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
43
1.3
Marco teórico conceptual de programas de combate a la pobreza
mediante transferencias
El objetivo del PAL es, en términos generales, proporcionar una transferencia en especie o
efectivo a familias en pobreza de tal forma que se mejoren el consenso alimentario y los
niveles de nutrición en los miembros del hogar. Vale la pena destacar que este es también
uno de los objetivos centrales del programa OPORTUNIDADES, el cual ha sido evaluado
positivamente por diversos trabajos de prestigiadas instituciones de investigación a nivel
nacional e internacional. En este sentido es pertinente explicar las posibles justificaciones
técnicas de programas de transferencias en especie sin condicionamiento estricto como el
PAL., dado el contexto internacional y nacional de la prevalencia de programas focalizados
de transferencias directas (en efectivo) condicionadas.
Así comenzamos por describir los programas de transferencias directas condicionadas que
se han perfilado como una de las alternativas de programas más atractivas en la última
década, para después aducir a algunas de las posibles justificaciones para la creación del
PAL como un programa de transferencias en especie con condicionalidad no estricta.
Desde mediados de la década de los años noventa, los programas de transferencias directas
condicionadas (TDC) han ocupado un lugar importante dentro de las alternativas de política
para el combate a la pobreza. Este tipo de programa se ha instrumentado no sólo en México
(PROGRESA/OPORTUNIDADES) sino también en otros países y contextos, entre los que
se encuentran Brasil, Nicaragua, Honduras, Colombia, Jamaica, Kenya, Túnez, Filipinas y
Bangladesh (Rubio y Rawlings 2003, Das, Do y Özler 2004).
Estos programas tienen como sustento teórico modelos económicos en los que la
racionalidad individual y la existencia de mercados competitivos son premisas
fundamentales. Su operación consiste por ejemplo en el mejoramiento de la educación y la
salud infantil mediante transferencias en efectivo a los padres condicionadas a la asistencia
escolar y el seguimiento a la salud mediante las visitas a clínicas. La transferencia en
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
44
efectivo, atada a la condicionalidad, genera incentivos para que los hogares pobres
inviertan en el futuro de sus hijos y se reduzca el trabajo infantil. De esta manera, los
programas de transferencias condicionadas se enmarcan en el concepto de protección social
como inversión en capital humano; tienen como premisa que la reproducción
intergeneracional de la pobreza se debe a la falta de inversión en capital humano, y buscan,
mediante el condicionamiento de las transferencias, generar incentivos para esa inversión.
La razón fundamental para que la transferencia sea en efectivo es incrementar la
adquisición de bienes básicos para el desarrollo de la familia, y en especial de los hijos,
tales como alimentos, bajo el supuesto de que las mejores decisiones sobre los productos a
adquirir son tomadas por los propios hogares. Asimismo, la transferencia en efectivo es
considerada como un mecanismo administrativo más eficiente, y con menos distorsiones de
mercado, que las transferencias en especie (incluyendo los vouchers o cupones).
Más allá de los objetivos inmediatos de incrementar la escolaridad, salud y nutrición de los
niños en condiciones de pobreza, entre los objetivos principales de los programas TDC se
encuentra, en términos económicos, la corrección de “fallas de mercado” asociadas a
externalidades positivas que no son internalizadas. Por ejemplo, los efectos positivos de la
educación se pueden ver reflejados en la generación de mayores fuentes de trabajo para la
comunidad, un aumento en el nivel de salarios y una mejoría en la toma de decisiones sobre
alternativas de política pública que afecta positivamente el desarrollo económico y la
participación cívica. Además, existe evidencia de que mayores niveles educativos también
propician beneficios intergeneracionales, pues mujeres con niveles educativos más altos
tienen hijos más saludables y la innovación tecnológica con impacto positivo es
desarrollada por quienes cuentan con mayor escolaridad (De Janvry y Sadoulet 2004).
Hasta hoy, las evaluaciones realizadas de los programas TDC en diversos países han
arrojado impactos positivos en variables clave. Las tablas 3-2 y 3-3 que se muestran a
continuación fueron elaboradas con información de diversos estudios de evaluación
existente para cinco programas de este tipo en América Latina. En estas se muestra, además
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
45
de los datos básicos de cada programa (e.g., año de creación, país, nombre del programa
y objetivos) la descripción de los grupos beneficiados, el tipo y monto de beneficio
otorgado, los resultados y algunas observaciones sobre los logros alcanzados o del
funcionamiento del programa.
En general estos programas, en diferente medida, han contribuido a incrementar la
asistencia escolar, a reducir el trabajo infantil, a disminuir la desnutrición, a reducir la
incidencia de enfermedades, entre otros logros. Además, una consecuencia importante de la
instrumentación de técnicas rigurosas de evaluación ha contribuido a generar apoyo político
para programas de este tipo.
Particularmente en México, el Programa de Educación, Salud y Alimentación
(PROGRESA) hoy llamado OPORTUNIDADES ha resultado un caso importante, tanto por
ser uno de los primeros programas en su tipo, como por haber sido sujeto de evaluaciones
internas y externas, tanto por organizaciones nacionales como extranjeras, con resultados
favorables en la mayoría de los casos. Es decir que consideramos pertinente mencionar el
caso de los programas TDC por que es necesario contrastar las ventajas de programas de
transferencias en especia como lo es el PAL frente a las alternativas existentes de por qué la
creación de un programa como el PAL, que en su mayoría se traduce en transferencias en
especie a hogares pobres sin el establecimiento de un condicionamiento estricto, cuando se
podría ampliar la cobertura de OPORTUNIDADES. La pregunta en términos generales
podría formularse como ¿bajo qué circunstancias un programa de transferencias en especie
podría implementarse en lugar de un programa TDC?
Se pueden pensar en las siguientes razones. Primero, cuando es imposible cumplir con los
condicionamientos establecidos por el programa debido a que no existen los medios para
dar cumplimiento. Esta ha sido la justificación implícita que se esgrime en los documentos
básicos del PAL al establecer que la población objetivo será la que se encuentre en
situación de pobreza en aquellas localidades de alta y muy alta marginación que no recibe
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
46
programas como OPORTUNIDADES o el Programa de Abasto Social de Leche de
LICONSA.
Segundo, cuando se tengan razones suficientes para sostener que una transferencia en
especie a familias pobres es la opción socialmente preferida. Las transferencias en especie
son consideradas inferiores en la ortodoxia neoclásica, uno, porque la utilidad individual
derivada de este tipo de transferencia es generalmente más baja que el otorgamiento de
efectivo; dos, porque distorsionan los mercados al incrementar de manera artificial la oferta
y crear mercados secundarios de productos; y tres porque los costos operativos de la
transferencia en especie son en general más altos que la transferencia en efectivo. Sin
embargo, el otorgamiento de transferencias en especie puede derivarse no de funciones de
utilidad individual privadas sino de preferencias individuales sociales, que resultan en una
función de bienestar social (Thurow 1974). Muchas de las transferencias en especie que
realiza el gobierno tienen como finalidad promover valores que son considerados
fundamentales para una sociedad. Así, la transferencia en especie puede ser un acción de
gobierno que refleja dichas preferencias sociales.
Tercero, las transferencias en efectivo suponen que las capacidades de los individuos para
tomar decisiones sobre el gasto del hogar son iguales, independientemente de la situación
socioeconómica de los beneficiarios. No se trata aquí de negar la racionalidad económica
individual sino de reconocer que existen diferentes grados de competencias gerenciales
para el manejo de los ingresos familiares. Esto implica que posiblemente el mismo monto
de transferencias en efectivo proveerán diferentes grados de bienestar, dependiendo de la
competencia de los miembros del hogar para administrar dichos recursos. Una de las
formas de solucionar este problema inherente es la provisión de bienes específicos que
reduzcan esta inequidad.
Debe decirse, por las razones antes expuestas, que la justificación para transferencias en
efectivo es mucho más sólida que para transferencias en especie y que la instrumentación
de un programa de transferencias en especie deberá ser justificada de manera mucho más
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
47
estricta, dada la evidencia que se tiene hoy de los resultados alcanzados por los
programas de Transferencias Directas Condicionadas. Esa justificación deberá incluir, pero
no limitarse, a responder ¿cómo da cabida el programa a la percepción de una necesidad
social o a la promoción de valores considerados como esenciales en una nación?, ¿está
dirigido a grupos cuya capacidad para la administración de recursos puede ser menor?, o
¿está dirigido a aquellos que se encuentran en condiciones que les impiden cumplir con los
requisitos de programas ya existentes con objetivos similares y que han probado ser
exitosos?
En las secciones siguientes sobre la evaluación del diseño y en el capítulo de cobertura y
focalización se retoman estos aspectos del programa. Por ejemplo, se analiza la congruencia
con la estrategia de política social, tomando como referencia la inclusión de conceptos
claves; se analiza la claridad de la definición de la población objetivo y la existencia de un
diagnóstico claro de la problemática, el entorno y las capacidades institucionales.
El objetivo de las siguientes secciones sobre el diseño del PAL es evaluar si la justificación
del programa es explícita, clara y congruente de acuerdo a aspectos clave señalados aquí
para programas de transferencias en especie.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
48
Tabla 3-2 Experiencias Latinoamericanas de Programas de Transferencias Directas Condicionadas
Año
País
Programa
1995
Brasil
Programa
Nacional de
Bolsa Escola /
FOME Zero
(2003)
1999
Brasil
Programa para la
Erradicación de
Trabajo Infantil
(PETI)
1999
Colombia
Familias en
Acción (FA)
Grupo Beneficiado
Educación
Salud y
Nutrición
Objetivos
Incrementar el acceso
y la permanencia en
la educación de niños
en edad escolar
primaria y secundaria
y disminuir la
incidencia en el
trabajo infantil 1
Erradicar el trabajo
infantil (que
represente un riesgo
para la salud).
Mejorar el progreso
académico y reducir
la pobreza3
Apoyar y fomentar a
las inversiones de las
familias pobres en
salud, nutrición y
educación3
Condicionamiento
Educación
Salud y
Nutrición
Niños pobres entre
6 y 15 años de
edad1
/
Asistencia a clase al
menos 85% al mes1
Niños entre 7 y 14
años de zonas
rurales y urbanas3
/
Asistencia mínima
80% a clases y
participación en el
programa
extracurricular
Jornada ampliada3
Familias pobres
con hijos entre 0 y
17 años. 3
Familias pobres
con hijos de 0 a
6 años de edad
que no participan
en otros
programas como
los hogares
comunitarios de
bienestar.3
Aprobar el año
escolar y una
asistencia a la
escuela del 80%
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Visitas
regulares al
médico para
dar seguimiento
al crecimiento y
desarrollo del
niño.
Realización de
las vacunas
pertinentes
49
1997
2000
México
Nicaragua
Progresa/
Oportunidades
(2001)
Red de
protección Social
(RPS)
Incrementar las
capacidades de las
familias en extrema
pobreza a través de
de la inversión en
capital humano en
educación,
alimentación y salud.
Prevenir problemas
de salud, Mejorar el
consumo de
alimentos3
Promover la
acumulación de
capital humano
educacional,
nutricional y de salud
entre familias que
viven en pobreza
extrema3
Niños pobres
menores de 18
años de edad. 3
Todos los
miembros de la
familia.3
Inscripción en la
escuela y nivel
mínimo de
asistencia a clases
del 85% mensual.3
Visitas
periódicas a los
centros de salud
y asistencias de
la madre a
charlas de salud
y nutrición5
Niños pobres entre
7 y 13 años de
edad inscritos en
primaria entre el
1er y 4to. grado3
Hogares pobres;
los servicios de
salud se dirigen
a niños de hasta
5 años.3
Inscripción a la
escuela.3, 85% de
asistencia escolar.
Visitas
regulares al
médico para
verificar el
crecimiento del
niño,
vacunación
oportuna y
asistencia de la
madre a charlas
sobre salud y
nutrición3
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
50
Tabla 3-3 Beneficios y Resultados de las Experiencias Latinoamericanas de Programas de Transferencias Directas
Condiconadas
Año
1995
País
Brasil
Programa
Programa
Nacional de
Bolsa Escola
Beneficio
Educación
Salud y
Nutrición
Moneda Nacional
Transferencias
monetarias a
familias con
niños pobres.3
R $15-45
(US $6-19)4
/
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Resultados
Educación
El programa ha logrado
incrementar la asistencia
a la escuela y prevenir
la deserción.3
El programa aminora la
brecha de pobreza que
afecta a las familias
beneficiarias2
Las becas escolares
brasileñas han tenido
poco impacto en la
reducción de la pobreza1
No se mostraron
diferencias
significativas en los
niveles de aprendizaje2
Observaciones
Salud y
Nutrición
/
Los efectos de
Bolsa Escola sólo
se han restringido a
las horas laborales,
de este modo se
requiere desarrollar
acciones de
prevención del
trabajo infantil a la
horas no cubiertas
en la escuela3
El poco impacto en
la reducción de la
pobreza de las
becas escolares, se
explica
principalmente por
la interacción entre
el bajo monto de la
transferencia y la
precaria situación
de las familias
beneficiarias al
momento de su
ingreso a los
programas1
Se ha sugerido que
los montos de las
51
transferencias se
den de acuerdo a
las características
de las familias
atendidas. Esto
podría generar
mejoras en la
eficiencia y
efectividad del
programa.2
No se han tenido
efectos en el
mejoramiento de
las capacidades de
generación de
ingresos autónomos
de las familias,
situación que se
atribuye a la escasa
articulación de las
intervenciones de
Bolsa Escola con
las iniciativas de
capacitación e
inserción laboral
desarrolladas por
otros programas.1
Debido a que no se
mostraron cambios
en los niveles de
educación existe la
necesidad de
incrementar la
calidad de la
educación.3
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
52
1995
Brasil
Programa para
la
Erradicación
de Trabajo
Infantil
(PETI) Brasil
Transferencias
monetarias a
la madre,
varía según la
zona (rural o
urbana)3 entre
$R25 y $R39
(US$11 -17)4
Apoyo
psicosocial a
niños3 y
padres
1999
Colombia
Familias en
Acción (FA)
Transferencias
que equivalen
al costo
directo para
que las
familias
manden a sus
hijos a la
escuela,
Primaria: Col
$14 (US$6)
por hijo al
mes.
Secundaria:
Col $46.5
(US$20) por
familia al
mes.4
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Se duplicaron las horas
dedicadas a la escuela,
se redujo
significativamente el
trabajo infantil. El
apoyo Psicosocial no
tuvo grandes resultados
en los adultos ya que
seguían pensando que es
mejor mandar a sus
hijos al trabajo3
Las mujeres adquieren
mayor sentido de
responsabilidad e
independencia, y tienen
mas tiempo de trabajar
en el campo 2
/
Logró incrementar la
asistencia a la escuela
entre jóvenes de 14 y 17
años un 13% en las
zonas urbanas y 5% en
las rurales6
Disminuyó un 5% la
desnutrición global.
Disminuyó la
incidencia de diarrea
aguda en un 10% en
menores de 6 años en
zonas urbanas. El
programa incrementó
la cobertura de
vacunación en 12%.
Aumentó
considerablemente el
consumo de
alimentos en niños de
Debido a los malos
resultados en el
apoyo psicosocial a
padres, cuando
había algún atraso
en la entrega de
transferencias,
estos amenazaban
con sacar a sus
hijos de la escuela.2
El programa tuvo
buenos resultados
en focalización ya
que primero se
ubicaban las zonas
geográficas con
evidencias de
mayor trabajo
infantil y
posteriormente se
recolectaba
información en los
hogares5
Las transferencias
se entregan a la
madre para
garantizar que la
inversión sea
utilizada
efectivamente en el
niño.3
53
2 a 6 años.6
Col$28
(US$12) por
hijo al mes7
1997
México
Progresa/
Oportunidades
2001
Transferencias
monetarias
entregadas a
las madres de
familia que
representan el
22% de los
ingresos
mensuales.3
Apoyo
monetario fijo
para el
consumo de
alimentos,
entrega de
suplementos
alimenticios a
niños de 4
meses a 2
años. Entrega
de
suplementos
nutricionales
a niños de 2 a
5 años que
están en
riesgo de
desnutrición.3
$125 (US$14)
por familia al
mes (1999) 4
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Aumentó la asistencia
escolar y disminuyó el
trabajo infantil. La
matrícula escolar en la
primaria tuvo un
impacto entre 0.74 y
1.07 puntos
porcentuales para los
niños y para las niñas
entre 0.96 y 1.45. La
probabilidad del trabajo
infantil se redujo entre
10 y 14 % para menores
entre 8 y 17 años
comparado al nivel de
empleo observado antes
del programa5
Mejoró el nivel de
consumo de los
hogares, se elevó
14% en comparación
con hogares que no
participaron en el
programa. Los
menores de 3 años
incrementaron su
asistencia a controles
de crecimiento entre
30 y 60%. Los
beneficiarios entre 0
y 5 años de edad
registraron una
incidencia de
enfermedades
inferior en 12 % en
comparación con
menores que no
participaron en el
programa4
Los valores de los
aportes monetarios
son ajustados cada
6 meses tomando
en cuenta los
indicadores de la
inflación, lo que
previene el
deterioro en el
valor real de la
transferencia. 9
Las transferencias
educativas están
determinadas
atendiendo a los
ingresos
adicionales que los
niños habrían
aportado a sus
familias si
estuvieran
trabajando así es
que varían estas
según la edad.
La focalización se
lleva a cabo por
medio de índices de
54
marginación, por
lo que ésta es muy
eficiente para
ubicar a las
familias de extrema
pobreza pero es
menos efectiva para
ubicar a los hogares
en la parte media
de la escala 9 Esto
provoca divisiones
sociales en las
comunidades 10
2000
Nicaragua
Red de
protección
Social (RPS)
Transferencia
monetaria por
familia:
C$240
(US$17) cada
dos meses.
Apoyo en
útiles
escolares:
C$275
(US$20) por
niño al año.
Incentivo a la
escuela y a los
profesores
C$10 (US$
0.7) por
alumno cada 2
meses. 4
Transferencia
en modalidad
de bonos
orientada a la
compra de
bienes
básicos de
alimentación
C$480
(US$34) por
familia cada 2
meses. 8
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Tuvo impacto
significativo en la
matricula escolar,
aumentó casi 22 puntos
porcentuales , estos
efectos fueron mayores
en el grupo de 7 a 9
años y menos entre los
niños de 12 a 13 años.3
En salud se observan
efectos positivos,
aumentó en el
consumo per cápita
de 19%. Aumentó el
número de niños que
paso por controles
del crecimiento y el
de aquellos a los que
se les administro
sulfato ferroso3
La administración
de los recursos por
parte de las mujeres
ofrece mejores
resultados en la
calidad de vida de
los niños.8
El programa opera
principalmente
como un mitigador
de las
consecuencias
negativas de una
recesión
económica. 3
55
1
Godoy, L. (2002), Programas de renta mínima vinculada a la educación; las becas escolares en Brasil. Informe preparado para la División de Desarrollo
Social de la CEPAL. Santiago, inédito.
2
Banco Mundial (2001), Brazil As Assesment of the Bolsa Escola Programas. Disponible en: http://wwwwds.worldbank.org/servlet//WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000094946_01122809560220
3
CEPAL (2004), Programas de reducción de la pobreza en América Latina: Un análisis de cinco experiencias. División de Desarrollo Social.
4
Evaluación de Impacto de los programas de transferencias condicionadas en efectivo México 2002.
5
Banco Mundial (2001), Erradicating Child labor in Brazil. Disponible en:
http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000094946_01122809560220
6
Departamento Nacional de Planeación, República de Colombia (2004) Programa Familias en Acción: Condiciones iniciales de los beneficiarios e
impactos preliminares. Bogotá Colombia
7
Rawlings, L y Rubio, G. (2003), Evaluating the Impacto of condicional Cash Transfer Programs. Lessons from Latin America. World Bank Policy
Research Working Paper 3119. Disponible en : http:// www1.worldbank.org/sp/safetynets/Training_Events/CCTLatin-Rawlings%20.pdf
8
IFPRI (Instituto Internacional de Investigación de las Políticas Alimentarias) (2002), Nicaragua Social Protection Network. Pilot Phase Evaluation
System: Impact Evaluation. Disponible en: http://www.ifpri.org/themes/mp18/Nicaraguarps/informe_eval_RPS_finalEnglish.PDF
9
Skoufias, E. y Parker, S. (2001), Conditional Cash Transfers and their Impacts on Child Work and Schooling: Evidence from the Progresa Program in
Mexico. FCND Discussion Paper Nº 123. Disponible en: http://www.ifpri.org/divs/fcnd/dp/papers/fcndp123.pdf.
10
González de la Rocha, M. (2003), “México: oportunidades y capital social, documento presentado al Seminario de la CEPAL “Capital social y
programas de superación de la pobreza: lineamientos para la acción”, en Santiago de Chile, 10 y 11 de noviembre
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
56
1.4
Identificación de principios básicos, objetivos y marco institucional de
programas sociales de combate a la pobreza y su congruencia con el PAL
En la presente administración federal, la política social gubernamental ha enfatizado la
atención a las personas, en un contexto de valores socialmente legitimados. Para hacerlos
una realidad, se delineó una estrategia federal para atender las múltiples dimensiones en los
ámbitos de igualdad de oportunidades, desarrollo de capacidades, fortalecimiento del tejido
social, respeto y cumplimiento de los derechos sociales, mejoramiento y cuidado del medio
ambiente y generación de oportunidades económicas. También se ha considerado de suma
importancia el diseño de políticas sociales en las que las acciones sean planeadas tomando
en cuenta las opiniones de aquéllos a los que dichas políticas pretenden servir y que las
personas sean partícipes de su propio desarrollo.
En México la política social establece como elementos indispensables el respeto a los
derechos y dignidad de las personas, así como a la diversidad étnica y cultural, con los
principios de equidad de género, y con base en la corresponsabilidad, la coordinación y
cooperación entre los órdenes de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y las
comunidades.
Estos elementos que constituyen principios, objetivos o aspectos
institucionales están contenidos en los diversos planteamientos estratégicos, así como en
leyes y la normatividad de la política social en general y de los programas de desarrollo
social en particular.
Este apartado tiene como finalidad identificar la congruencia de los lineamientos, objetivos
y mecanismos de operación del Programa de Apoyo Alimentario con el conjunto de
principios, objetivos y aspectos institucionales de la estrategia actual de política social del
gobierno federal. Para ello, primero se identificaron y clasificaron los conceptos principales
establecidos en documentos oficiales del gobierno mexicano en materia de desarrollo social
y segundo se realizó un análisis de congruencia entre las Reglas de Operación y dichos
conceptos.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
57
Se establecieron tres grandes categorías de conceptos claves de política social contenidos
en el marco jurídico y normativo del sector social. Los grupos quedaron conformados de la
siguiente manera:
Principios básicos de política social. Son aquellos conceptos de aplicabilidad universal
que justifican y potencian la creación de programas sociales. En esta categoría se
encuentran los siguientes conceptos sociales: equidad, inclusión, seguridad, humanismo,
oportunidad, corresponsabilidad y derechos sociales.
Objetivos generales de acciones de gobierno para el combate a la pobreza. Debido a la
alta incidencia del fenómeno de la pobreza en nuestro país se vuelve necesario que el
gobierno enfoque de manera integral acciones con objetivos específicos. Aquí se
encuentran conceptos más particulares que deberán incluirse en programas especialmente
dirigidos a los sectores menos favorecidos, tales como: capacidad, patrimonio, cohesión
social, calidad de vida, y combate de la condición de pobreza.
Elementos institucionales para la operación de los programas sociales. En esta
categoría incluimos aquellos elementos que están particularmente enfocados a la adecuada
operación gubernamental de los programas en el contexto de un régimen democrático y
federal, tales como: transparencia, federalismo y desarrollo regional, cambio, rendición de
cuentas, integralidad y participación social.
Los documentos base para la descripción de cada uno de los principios, objetivos y
elementos institucionales descritos arriba fueron: Plan Nacional de Desarrollo (PND),
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 (PNDS), Estrategia Contigo (EC), Ley
de Planeación (LP), Ley General de Desarrollo Social (LGDS).
El análisis se realizó en dos etapas, primero se buscó en las Reglas de Operación del
programa la mención explícita de los conceptos categorizados; segundo, aún cuando no se
hiciera mención explícita, se procedió a la interpretación de la inclusión de los conceptos en
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
58
dichas reglas. De esta manera se pudo determinar si las Reglas de Operación son
consistentes con principios, objetivos, o elementos institucionales de la política social.
A continuación se presenta una tabla esquemática en la que se indica cada uno de los
conceptos descritos en las categorías seleccionadas, los ordenamientos legales o normativos
que los definen, la descripción del concepto mismo con base en dichos documentos, y si se
encuentran contenidos explícitos en las Reglas de Operación, o si se pueden inferir del
texto.
Cabe mencionar aquí que este análisis fue realizado para las Reglas de Operación
publicadas en 2004 y que continuaron vigentes para el ejercicio fiscal 2005. Las nuevas
Reglas de Operación, publicadas en febrero de 2006, serán sujeto de análisis en los
próximos reportes de evaluación, en lo referente a la identificación de principios básicos,
objetivos y marco institucional.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
59
Tabla 3-4 Congruencia con Conceptos Basicos de Política Social
Concepto
Ord. Legal
en el cual
están
incluidos
los
conceptos
Equidad
PND,
PNDS, EC,
LDS
Inclusión
PND,
PNDS,
LDS
Seguridad
PNDS
Descripción
Los ciudadanos son iguales ante
la ley y deben tener las mismas
oportunidades para
desarrollarse, sin importar sus
diferencias económicas,
políticas, de género, religiosas,
étnicas o sexuales.
Se ofrecen oportunidades a toda
la población, para que mediante
una mejor preparación, se
facilite su crecimiento como
personas y adquieran la
capacitación y adiestramiento
para aprovechar las
oportunidades de desarrollo.
Todas las personas podrán
acceder a instituciones sociales,
políticas y administrativas ante
circunstancias que atenten
contra su desarrollo humano y
social; podrán contar con
protección contra fenómenos
cambiantes que pueden afectar
negativamente sus capacidades
o su patrimonio. Se ofrece la
seguridad de respuesta de las
instituciones públicas.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Mención explícita
Reglas de Operación
(PAL)
PAL 2006
(Documento, R.O.)
No.
(Se infiere)
No.
(Se infiere)
No.
(Se infiere)
No.
(Se infiere)
No.
No
60
Concepto
Humanismo
Oportunidad
Corresponsabilidad
Derechos Sociales
Ord. Legal
en el cual
están
incluidos
los
conceptos
PND,
PNDS
PNDS,
PND, LDS
Descripción
Cada persona es un ser único;
por ello, debe ser apoyada para
que pueda lograr su más amplio
desenvolvimiento material y
espiritual.
Todas las mexicanas y
mexicanos, sin distinción de
ningún tipo, podrán acceder por
igual a mejores condiciones de
vida a través de su propia
iniciativa en un ambiente
económico y social propicio
para ello.
Responsabilidad compartida
entre personas, grupos sociales
y órdenes del gobierno para
mejorar la calidad de vida.
LDS
EC, LP,
PND
La visión del gobierno es la de
consolidar, con apego irrestricto
a las garantías individuales y a
libertades políticas, un Estado
en el cual se salvaguarde el
territorio nacional; se dé cabal
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Mención explícita
Reglas de Operación
(PAL)
PAL 2006
(Documento, R.O.)
No.
(Se infiere)
No.
(Se infiere)
No.
(Se infiere)
No.
(Se infiere)
“Que las familias de lo
hogares asuman su
compromiso de
corresponsabilidad con el
Programa”.
Que las familias asuman el
compromiso
de
corresponsabilidad, definido
en el numeral 3.5.2:
"Cumplir con el requisito de
corresponsabilidad
que
consistirá en asistir a las
pláticas para mejorar la
alimentación, nutrición y
salud."
No.
(Se infiere)
No.
(Se infiere)
61
Concepto
Ord. Legal
en el cual
están
incluidos
los
conceptos
Descripción
Mención explícita
Reglas de Operación
(PAL)
PAL 2006
(Documento, R.O.)
vigencia al Estado de derecho;
se procure, eficaz y
honestamente, la justicia y se
promueva el pleno goce de los
derechos humanos,
independientemente de género,
condición social o étnica.
Objetivos generales de acciones de Gobierno para el combate a la pobreza
Concepto
Capacidades
Ord. Legal
en el cual
están
incluidos
los
conceptos
Descripción
Mención explícita
Reglas de Operación
(PAL)
PNDS, LDS
Supone aprendizaje y
aprovechamiento de habilidades
para que las personas puedan
elegir entre opciones de vida,
satisfacer necesidades básicas,
estar bien nutrido, gozar de
buena salud, tener vivienda
digna, educación básica,
“El Programa de Apoyo
Alimentario tiene como su
principal objetivo impulsar
y fortalecer las capacidades
básicas de las familias de
los hogares rurales en
situación de pobreza”.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
PAL 2006
(Documento, R.O.)
1. El Programa de Apoyo
Alimentario tiene como principal
objetivo, impulsar y fortalecer las
capacidades básicas de las
familias de los hogares rurales en
situación de pobreza
62
Patrimonio
Cohesión
Social
Calidad de
Vida
Combatir la
condición
de pobreza
PNDS
E.C.
EC, LP
PND, LDS
oportunidades de trabajo, etc.
Se refiere a la necesidad de
reducir la elevada vulnerabilidad
de los hogares en pobreza, que
se refleja en la falta de una
vivienda digna, en la ausencia de
certeza jurídica de la propiedad
de los activos, así como en un
escaso acceso a los mecanismos
existentes de ahorro.
Consenso de los miembros de un
grupo social para el
fortalecimiento del tejido social,
y el fomento del desarrollo de la
comunidad, gobernabilidad y la
democracia.
Promover la mejoría en la
calidad de vida, con igualdad de
derechos, atendiendo las
necesidades básicas para lograr
una sociedad igualitaria y en
continuo desarrollo.
Generar las bases para un
desarrollo económico sólido y
con certeza, que permita revertir
la condición de pobreza en la
que viven muchos mexicanos y
alcanzar mejores niveles de
prosperidad y calidad de vida.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
No.
No.
(Se infiere)
(Se infiere)
No
No
No.
No.
(Se infiere)
(Se infiere)
Se refiere a los niveles de
bienestar y está orientado a
evitar que existan grupos de
la población cuyas
condiciones de vida,
oportunidades de superación
personal y de participación
social, estén por debajo de
ciertos umbrales.
Siendo un programa comprendido
dentro de los subsidios del Ramo
Administrativo 20 Desarrollo
Social,
se
destinarán
exclusivamente a la población en
condiciones de pobreza y de
marginación de acuerdo con los
criterios oficiales dados a conocer
por la Secretaría de Desarrollo
Social, mediante acciones que
promuevan la superación de la
pobreza a través de la educación,
63
la salud, la alimentación, la
generación de empleo e ingreso,
autoempleo
y
capacitación;
programas
asistenciales;
el
desarrollo
regional;
la
infraestructura social básica y el
fomento del sector social de la
economía.
Nota: PND es Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006)
PNDS es Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006)
EC es Estrategia Contigo
LP es Ley de Planeación
LGDS es Ley General de Desarrollo Social
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
64
Elementos Institucionales para la operación de los programas sociales
Concepto
Cambio
Integralidad
Transparencia
Ord.
Legal en el
cual están
incluidos
los
conceptos
PND
PND,
LDS
PND
Descripción
Hace referencia al
sistema democrático,
responsabilidad de
Inst. Publicas y la
sociedad. Cambios
referentes a las
relaciones sociales,
económicas y
culturales. Gobierno
transparente y
honesto.
Acciones conjuntas
para aprovechar
sinergias, eliminar
duplicidades y
asegurar coherencia
en los objetivos de
los diferentes
programas.
El gobierno federal
estará obligado a
informar con
amplitud y
puntualidad sobre los
programas que
tienen
encomendados, en
términos de logros
Mención
explícita
Reglas de
Operación (PAL)
No.
(Se infiere)
“El Programa es
parte de una
estrategia del
Ejecutivo Federal
que promueve, en
el marco de una
política social
integral...”
La información
del padrón, los
lineamientos, y
procedimientos de
operación que
sean necesarios
para que la
población objetivo
del Programa
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
PAL 2006
(Documento, R.O.)
No.
(Se infiere)
Se promoverán acciones sinérgicas y complementarias con base
en los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, a través de otros programas para el desarrollo
social.
7.1. Menciona que además de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación, deberán estar disponibles para la
población en las representaciones estatales de Diconsa y de la
SEDESOL
65
alcanzados y
recursos utilizados,
estando abiertas al
escrutinio público,
tratando de erradicar
la corrupción.
Federalismo
y Desarrollo
Regional
Rendición de
cuentas
PND, LP
PND
Estrategias para
generar condiciones
de desarrollo en cada
localidad a través de
la participación de
las entidades
federativas y los
municipios en la
consecución de
acciones que
respondan a las
necesidades de la
población y se
traduzcan en una
mejora en su calidad
de vida.
Se requiere la
designación de
responsables en las
distintas actividades
y programas de la
administración
pública federal, de
tal manera que los
culpables de
ineficacia o
tenga pleno
conocimiento de
los requisitos para
participar en el
mismo, deberán
ser publicados y
estar disponible
en las páginas
electrónicas de
DICONSA.
No.
(Se infiere)
No.
(Se infiere)
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
De acuerdo con los criterios oficiales dados a conocer por la
Secretaría de Desarrollo Social, mediante acciones que
promuevan la superación de la pobreza a través de la
educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e
ingreso, autoempleo y capacitación; programas asistenciales; el
desarrollo regional; la infraestructura social básica y el fomento
del sector social de la economía; conforme a lo establecido en
el artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social
4.3.1. Avances físico-financieros Diconsa informará a las
instancias correspondientes, por conducto de la SEDESOL,
acerca de la operación del Programa de Apoyo Alimentario con
una periodicidad trimestral y anual. Así como fortalecer la
rendición de cuentas y la transparencia en el ejercicio de los
recursos, se evaluará la operación y resultados del programa.
La evaluación se complementará con un seguimiento periódico
de los recursos ejercidos, acciones ejecutadas y metas
alcanzadas.
66
Participación
Social
LDS
corrupción puedan
ser inmediatamente
detectados e
identificados, para
proceder en
consecuencia. Los
resultados obtenidos
por la administración
pública federal
deben ser conocidos
por la ciudadanía,
tanto los positivos
como los negativos.
Diferentes grupos y
organizaciones
sociales podrán
intervenir en la
formulación,
ejecución y
evaluación de las
políticas, programas
y acciones de
desarrollo social.
A través de los
comités de
beneficiarios y las
organizaciones de
la Sociedad Civil
que se constituyan
en instancias de
contraloría social,
se impulsará la
participación de
las familias
beneficiarias y de
la comunidad en
general, a efecto
de apoyar la
operación del
Programa.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
7.2. La participación social en las actividades de vigilancia del
Programa estará a cargo de los beneficiarios del mismo,
quienes se constituirán en instancias de contraloría social. A
través de los comités de beneficiarios y las organizaciones de la
sociedad civil que se constituyan en instancias de la contraloría
social, se impulsará la participación de las familias
beneficiarias y de la comunidad en general, a efecto de apoyar
la operación del Programa, de acuerdo a la normatividad
vigente.
67
Como se puede ver en la tabla 3-4 las Reglas de Operación contienen la mayoría de los
principios, objetivos, y elementos institucionales de política social, sin embargo gran parte
de ellos no se expresan de forma explícita.
El principio de corresponsabilidad si se menciona explícitamente. Los principios de
equidad, inclusión, humanismo, derechos sociales y oportunidad se pueden inferir como
parte de la descripción de los objetivos y operación del programa. Sin embargo, el principio
de seguridad, entendida como la protección ante eventos imprevistos y contingencias que
pueden agravar la situación carencial de los hogares más pobres, no puede inferirse de las
Reglas de Operación del programa.
Los objetivos generales de acciones de gobierno para el combate a la pobreza,
específicamente capacidades y combate a la condición de pobreza se encuentran
mencionados por las Reglas de Operación. Los objetivos de patrimonio y calidad de vida se
pueden inferir. Sin embargo el fomento a la cohesión social esta ausente en el documento
analizado.
En el rubro de elementos institucionales para la operación de los programas sociales se
menciona explícitamente transparencia y participación social e integralidad, dejando de
manera implícita rendición de cuentas, cambio, así como federalismo y desarrollo regional.
En síntesis, del análisis de contenido sobre conceptos importantes de la política de
desarrollo social en el texto de las Reglas de Operación del PAL 2004 se derivó que cumple
con dar cabida a la mayoría, de forma directa o con interpretación del texto. Solamente se
encontró que los conceptos de seguridad y, cohesión social están claramente fuera del texto
analizado. De 18 conceptos sugeridos como elementos claves en política social y que
debieran permear el diseño de programas sociales, seis son mencionados explícitamente,
diez se infieren y dos no se encuentran.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
68
Al realizar la comparación a las RO 2004 modificadas para el ejercicio fiscal 2006,
tenemos que de los 18 conceptos sugeridos como elementos claves en política social y que
debieran permear el diseño de programas sociales, ocho se encuentran mencionados de
manera explícita, ocho se infieren y dos no se encuentran.
Tomando en cuenta esto, en las RO para el 2006 los conceptos que se encuentran de
manera explicita son: Corresponsabilidad, Capacidades, Combate a la pobreza,
Integralidad, Transparencia, Federalismo y Desarrollo regional, Rendición de cuentas y
Participación social, los que se infieren son: Equidad, Inclusión, Humanismo, Oportunidad,
Derechos sociales, Patrimonio, Calidad de vida y Cambio, y finalmente los que están fuera
del texto son: Seguridad y Cohesión social.
1.5
Análisis de congruencia del diseño del Programa con base en
documentos de lanzamiento
No existe una fórmula de política social de combate a la pobreza que sea efectiva bajo
cualquier circunstancia. El diseño de programas sociales depende de la consideración de
diversos factores tales como la situación socioeconómica específica de la población
objetivo, el entorno institucional y cultural de un país, estado o municipio y la evaluación
objetiva de las capacidades institucionales de quienes lo instrumentan. Consideramos que el
diagnóstico de un programa que se centra en la problemática de la pobreza debe incluir por
lo menos las siguientes dimensiones que engloban elementos básicos de análisis
situacional:
Análisis del entorno (económico, socio cultural, político y geográfico).
En esta sección el diagnóstico debería incluir elementos que respondan a las siguientes
preguntas: ¿Cuál es la razón para la existencia de este tipo de programas en el contexto
social mexicano?; ¿bajo qué criterio se realizará la asignación de los recursos al programa?;
¿a qué se debe que las regiones más marginadas se encuentren en esta situación?; ¿a qué se
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
69
debe que el Gobierno Federal decida diseñar programas de combate a la pobreza?; ¿qué
papel desempeñarán los gobiernos estatales y los municipios?; ¿en qué zonas de la
geografía nacional se encuentran concentradas las comunidades de alta marginación?
Análisis de la problemática (características de población objetivo, tipo de pobreza,
características de la pobreza, ubicación, características de la problemática
nutricional).
Se debería aportar información y análisis que permita responder a cuestiones clave como:
¿qué se entiende por pobreza?; ¿qué niveles existen?; ¿qué metodología se usó para
establecer esos niveles?; ¿por qué únicamente el programa operará en localidades rurales?;
¿qué niveles de marginación existen y por qué deben considerarse para definir la población
objetivo?; ¿cuáles son las características nutricionales de la ingesta normal de las personas
que serán beneficiadas?
Análisis y evaluación de las capacidades de las organizaciones involucradas (objetivos
generales, misión, visión, infraestructura, recursos humanos, recursos materiales).
Este rubro deberá responder a los siguientes cuestionamientos: ¿cómo se inserta el
programa dentro de los objetivos generales de las instituciones que participan?; ¿de qué
manera el programa contribuye con el cumplimiento de la misión y visión de las
instituciones participantes?; ¿las organizaciones involucradas cuentan con la infraestructura
necesaria para la implementación del programa?; ¿cuáles son los recursos con los que
cuentan las instancias gubernamentales involucradas? y ¿cómo cada una de ellas
contribuirá al objetivo planteado?
Un documento de diseño, en el caso de los programas sociales de combate a la pobreza,
debería considerar el análisis del contexto socioeconómico dentro de un diagnóstico
preciso. Este diagnóstico permitiría vincular, de manera empírica, la estrategia del
programa con las necesidades de la población objetivo. Es de suma importancia para los
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
70
diseñadores y gestores de políticas públicas llevar a cabo un diagnóstico del entorno y de
las necesidades de los individuos que serán beneficiados antes de elaborar políticas y
programas de desarrollo a nivel federal. Por lo anterior, esta sección tiene como objetivo
analizar el diseño, particularmente con respecto al diagnóstico, del Programa de Apoyo
Alimentario a partir de los documentos de lanzamiento.
Debido a que no existe un documento que recopile todas las características y lineamientos
del PAL, se consideraron como documentos de diseño los siguientes:
•
Convenio general de colaboración entre el Programa para el desarrollo local
(Microregiones), la Secretaría de Desarrollo Social y DICONSA, S.A. de C.V.
Firmado el 12 de septiembre de 2003.
•
Acuerdo específico para la distribución de productos alimenticios para la modalidad
de “Apoyo Alimentario” en el marco del Programa para el Desarrollo Local
(Microregiones). Firmado el 13 de octubre de 2003
Estos documentos fueron utilizados para analizar la estructura de diseño del programa y
verificar su congruencia con un diagnóstico adecuado de la problemática. A continuación
se presenta una tabla que sintetiza los resultados.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
71
Tabla 3-5 Congruencia entre Elementos de Diagnóstico y Documentos de Lanzamiento del PAL
Documento revisado
Convenio de Colaboración
(12 de septiembre de 2003)
Acuerdo de distribución
Análisis de la
problemática
Análisis y evaluación de
capacidades
En el numeral 1 de la sección
de antecedentes se menciona
que el eje de la política de
desarrollo social y humano del
Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006 está orientado a
evitar que existan grupos de la
población mexicana cuyas
condiciones de vida,
oportunidades de superación
personal y de participación
social, se encuentren por
debajo de ciertos umbrales.
En el numeral 2 de la sección
de Antecedentes se menciona
“...alcanzar la cobertura total
en educación, erradicar el
analfabetismo, garantizar la
cobertura universal de los
servicios de salud, equilibrar el
desarrollo económico y social
con respeto y cuidad del medio
ambiente, mejorar el nivel de
vida y superar la pobreza
extrema, son retos que
requieren la aplicación y una
política integral de desarrollo
social y humano así como una
vigorosa participación de la
sociedad...”
En los numerales 1.1 y 1.2 se
presenta el marco jurídico que
reglamenta las facultades de
las instituciones involucradas.
No existe información con
En el segundo párrafo del
La cláusula cuarta asigna a las
Análisis del entorno
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
En los numerales II.2 y II.3,
se establece que el Programa
de Abasto Rural a cargo de
DICONSA, S.A. de C.V.
garantiza el abasto de
productos básicos y
complementarios y tiene el
objetivo de contribuir a la
estrategia integral de
superación de la pobreza
alimentaria e impulsar
sinergias con otras
instituciones. Asimismo, que
esta institución cuenta con la
infraestructura necesaria para
la distribución del apoyo en
localidades rurales
marginadas (la red de
almacenes rurales y flotilla
vehicular).
72
Documento revisado
(13 de octubre de 2003)
Análisis del entorno
estas características en este
documento
Análisis de la
problemática
Análisis y evaluación de
capacidades
numeral II de la sección de
antecedentes, se menciona que
la modalidad de apoyo
alimentario del programa
Microregiones pretende
contribuir a la superación de la
pobreza en localidades cuyos
habitantes no disponen de
apoyos de programas
alimentarios del Gobierno
Federal; así como incrementar
la ingesta diaria de alimentos y
el nivel nutricional de los
hogares beneficiados.
partes involucradas
(SEDESOL, Microregiones y
DICONSA) diferentes
responsabilidades.
Asimismo, en la cláusula
segunda se define la población
objetivo como “los hogares en
condiciones de pobreza en las
localidades rurales menores a
2,500 habitantes que defina la
“SEDESOL” en los 31
estados, que por sus
condiciones de aislamiento y
marginación no reciban
apoyos de otros programas
alimentarios del Gobierno
Federal”.
La cláusula quinta establece el
costo del apoyo alimentario.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
En la cláusula sexta, numeral
II, se establece que
DICONSA “aprovechará su
red de almacenes, transporte y
tiendas comunitarias ubicadas
en zonas marginadas rurales y
con presencia en todos los
estados del país”.
73
Como se puede ver en la Tabla 3-5, los documentos citados y considerados como el diseño
del Programa de Apoyo Alimentario no contemplan un análisis del entorno adecuado. Se
menciona que el eje del desarrollo social del PND 2001-2006 está orientado a elevar las
condiciones de vida, las oportunidades de superación personal y de participación social de
algunos grupos de la población mexicana. Sin embargo no se menciona ni se justifica por
qué las acciones del PAL permitirían esto y en qué medida, ni cuál es la relación entre los
recursos asignados y el cumplimiento de estas metas. Resulta necesario que el documento
de diseño integre un diagnóstico a profundidad de las implicaciones que el entorno
económico, social, político y geográfico puede tener en el desenvolvimiento del programa.
Asimismo, el diseño del programa debería contemplar el análisis de la problemática a
combatir y de esta manera delimitar claramente a la población objetivo y definir los
preceptos bajo los cuales esta población se clasifica. En el caso del PAL, en los documentos
considerados como de diseño se menciona que los beneficiarios serán los hogares en
condiciones de pobreza, en las localidades rurales menores a 2,500 habitantes y que debido
a su nivel de marginación no reciban apoyos de otros programas alimentarios. El acuerdo
de distribución del 13 de octubre de 2003 menciona como un objetivo principal el
incremento de la ingesta diaria de alimentos y del nivel nutricional de las familias. Sin
embargo, no se especifica qué tipo de pobreza o marginación, por qué las localidades
menores a 2,500 habitantes, o cuáles son los problemas nutricionales de esta población, y
qué tipo de alimentos podrían beneficiarlos.
El diagnóstico de un programa como el PAL también debe contener un análisis y
evaluación de las capacidades de las instituciones involucradas. En los documentos de
diseño de este programa se encontró que se señalan las facultades y responsabilidades de
las organizaciones que participan en la instrumentación del programa, incluso se mencionan
algunas de las capacidades de infraestructura de estas instituciones. Sin embargo, resulta
necesario que el documento de diseño recomendado establezca la relación directa entre
estas facultades y capacidades y los resultados que se esperan del programa. De la misma
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
74
manera se deberá establecer la concordancia entre los objetivos generales, la misión y la
visión de estas organizaciones y las metas y objetivos del Programa de Apoyo Alimentario.
El gobierno federal, a través de diversas instituciones, ha elaborado una variedad de
documentos de diagnóstico social, demográfico, y de salud que podrían haber sido
utilizados por este Programa para el desarrollo del documento de diseño. Entre ellos están
los estudios sobre la Medición de la Pobreza 2002-2004 realizados por el Comité Técnico
para la Medición de la Pobreza en México, la Encuesta Nacional de Nutrición 1999 del
Instituto Nacional de Salud Pública, los Índices de Marginación 2000 del Consejo Nacional
de Población, entre otros. El Programa de Apoyo Alimentario y otros programas sociales de
la SEDESOL utilizan estas investigaciones para identificar indicadores que permitan
focalizar a la población objetivo. Sin embargo, se sugiere la articulación de esta
información con las Reglas de Operación y los lineamientos generales del Programa de
Apoyo Alimentario para crear un documento base cuya solidez justifique la creación e
instrumentación del programa.
1.6
Análisis de claridad y congruencia de las Reglas de Operación del PAL
Las Reglas de Operación (RO), son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de
operar un programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia,
equidad y transparencia. En particular, las RO de los programas sociales buscan asegurar
una planeación e implementación eficiente, eficaz, equitativa y transparente de los recursos
públicos. En este marco, dicha normatividad asegura que el presupuesto público se destine
efectivamente al cumplimiento de los objetivos y metas de los programas, así como en
beneficio de los sectores o población objetivo.
Las Reglas deben contener información suficiente y oportuna para la identificación clara de
los individuos u hogares sujetos de recibir los apoyos, conocer los apoyos específicos que
ofrecen los programas así como los requisitos para obtenerlos. También deben permitir
saber cómo se debe o puede contribuir al desarrollo personal y comunitario, así como
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
75
favorecer que la ciudadanía vigile que los recursos públicos se apliquen de acuerdo con su
programación.
El fundamento legal actual de las RO del Programa de Apoyo Alimentario está contenido
en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Para el Ejercicio Fiscal
2005, publicado el 20 de diciembre de 2004, se establece que “Con el objeto de asegurar la
aplicación eficiente, eficaz, oportuna, equitativa y transparente de los recursos públicos, los
programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquellos señalados en el Anexo
14 de este Decreto”. Dicho anexo incluye, en el grupo correspondiente a programas de la
Secretaría de Desarrollo Social, al Programa de Apoyo Alimentario.
El mismo Decreto indica que “Las dependencias, las entidades a través de sus respectivas
coordinadoras sectoriales, y las entidades no coordinadas sectorialmente, serán
responsables de emitir las Reglas de Operación o, en su caso, las modificaciones a aquellas
que continúen vigentes, previa autorización de la Secretaría (de Hacienda y Crédito
Público) y dictamen de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria”. En este sentido,
corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social la publicación de las RO correspondientes
al Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V., así como las
modificaciones a que haya lugar, puesto que DICONSA es una entidad coordinada por la
SEDESOL.
Es importante aclarar que las RO del Programa para el Ejercicio Fiscal 2005, no fueron
publicadas durante el dicho Ejercicio Fiscal, por lo que las Reglas de 2004 fueron vigentes
tanto para 2004 como para 2005, tal como se establece en el Artículo Décimo Cuarto
Transitorio del PEF 2005, el cual indica que “Las Reglas de Operación de los programas a
que se refiere el artículo 52 de este Decreto, que hayan sido publicadas en el Diario Oficial
de la Federación a partir del año 2004 o anteriores, continuarán vigentes durante el presente
ejercicio fiscal, en lo que no contravengan las disposiciones de este Decreto”, considerando
que las dependencias, al elaborar los proyectos de reglas o modificaciones, deberán
observar, en su caso, las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, los criterios
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
76
generales establecidos por la Secretaría de la Función Pública, y aquellos establecidos por
la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, entre otros aspectos.
El 17 de febrero de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el
que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de
DICONSA, S.A. de C.V., para el ejercicio fiscal 2006, con fundamento en lo establecido en
los artículos 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 54, 55 y 56 del
Decreto de Presupuesto de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006; 1, 4 y 5 del
Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social.
Así, las RO vigentes que serán sujeto del presente análisis son las de 2004 publicadas el 13
de febrero de 2004 y las de 2006 publicadas el 17 de febrero de 2006, en el Diario Oficial
de la Federación.
Para analizar si las RO 2004 estaban orientadas a la consecución del objetivo fundamental
del PAL, así como determinar su claridad y la congruencia interna, se elaboró un diagrama
ubicando los principales procesos, tanto de planeación como de implementación y
evaluación. De la misma manera se elaboró un diagrama para las RO 2006 y se presenta
una matriz de consistencia de textos, tanto en sintaxis, como en lógica de procesos y
orientación a consecución de objetivos.
En el diagrama se relacionaron los procesos según actividad jerárquicamente preferente, sin
importar el orden de aparición en las propias RO. Por su parte, en la matriz las filas
incluyeron los elementos a revisar y las columnas los aspectos mínimos que deberían
contener cada uno de dichos elementos.
Se determinó que para ser claros, los textos de las RO debían incluir información que por lo
menos permitieran saber la actividad que se debe realizar y quién debe hacerlo (actividad y
responsable).
Por ello, la segunda columna de la matriz que se construyó incluye
información que presumiblemente responde a las preguntas anteriores, según los propios
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
77
textos de las RO. La tercera columna contiene observaciones sobre si cada una de las
disposiciones que fueron vigentes en 2004 y 2005 cumplía con estos aspectos mínimos.
Cabe mencionar que también se incluyeron observaciones sobre el cumplimiento de los
Criterios Generales para la Elaboración de las Reglas de Operación de los Programas,
emitidos por la Secretaría de la Función Pública en enero de 2004, así como los Criterios
Generales sobre los Trámites de las Reglas de Operación 2004 emitidas por la misma
dependencia federal en 2004.
La cuarta columna incluye las observaciones que resultaron de la comparación de los textos
de las RO 2004, vigentes también para 2005, con los nuevos textos para 2006. Además
incluye las observaciones a la RO 2006.
Aquí también se incluyen algunas
recomendaciones que permitirían subsanar las deficiencias de las RO 2004 que no fueron
superadas con la publicación de las nuevas RO 2006. Finalmente, en la quinta columna se
indica si la deficiencia fue solucionada o no, lo cual permitirá determinar el grado de
mejora de las nuevas RO.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
78
Figura 3-1 Diagrama del Proceso que marcan las Reglas de Operación 2004
Diagrama del Proceso que marcan las Reglas de Operación
(original)
Definiciónó nde
Definici
de
objetivos
SEDESOL
Definiciónó nde
Definici
de
lineamientos
SEDESOL
Selecciónó nde
Selecci
de
localidades
posibles a ser
beneficiadas
SEDESOL
Solicitudes de
inscripci ó nalal
inscripción
padr ó n
padrón
DICONSA
Programaciónó n
Programaci
de entrega de
apoyos
alimentarios
DICONSA
Definici ónde
Definición
de
proceso y
calendario de
entrega de
apoyos
alimentarios
DICONSA
Definici ó nde
Definición
de
proceso y
calendario para
entrega de
apoyos
complementarios
DICONSA
Entrega de
apoyos
complementarios
DICONSA
Selecciónó nde
Selecci
de
hogares
beneficiarios
SEDESOL
Aplicaciónó nde
Aplicaci
de
CIS
SEDESOL
Selecci ónde
Selección
de
hogares
excluidos del
PAL
DICONSA
Revisi ó nde
Revisión
de
solicitudes de
inscripci ó nalal
inscripción
padr ón y
padrón
dictamen
DICONSA
Identificaciónó n
Identificaci
de bajas del
padr ón
padrón
DICONSA
Selecci ó nde
Selección
de
hogares
excluidos del
PAL
SEDESOL
Construcci ó n
Construcción
del padr
padrónó nde
de
beneficiarios
SEDESOL
Comunicaciónó n
Comunicaci
a hogares
beneficiarios
SEDESOL
Entrega del
padr ó naa
padrón
Diconsa
DICONSA
SEDESOL
SEDESOL
Actualización
Actualizaci
ón
deldel
padr
ón
padrón
DICONSA
DICONSA
ENTREGA DE APOYOS ALIMENTARIOS
DICONSA
Entrega de
informaciónó n
informaci
físico
físico
financiera
financiera
DICONSA
Atenciónó nde
Atenci
de
quejas y
denuncias
DICONSA
Devoluciónó nde
Devoluci
de
recursos no
devengados
DICONSA
Auditoria y
control
FUNCI Ó N
FUNCIÓN
P Ú BLICA Y
DICONSA
Contralor ía
Contraloría
social
BENEFICIARIOS
BENEFICIA
RIOS
Seguimiento
de resultados
DICONSA
Etapa de diseño
Etapa de creación y
actualización del padrón
Etapa de operación
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Difusi ó n
Difusión
DICONSA
Etapa de auditoria y seguimiento
Etapa de contraloría social
Etapa de evaluación interna y externa
Evaluaci ó n
Evaluación
externa
INSTITUCION
ACADEMICA
Entrega de
resultados al
H. Congreso
DICONSA
Evaluaciónó nde
Evaluaci
de
desempe ñ o
desempeño
(indicadores)
DICONSA
Revisión
Revisi
ónde
de
evaluaci ó n
evaluación
SEDESOL
Elaboraci ó nde
Elaboración
de
recomendaciones
recomendacion
esde
demejora
mejora
SEDESOL
Talleres de
evaluaciónó ncon
evaluaci
con
beneficiarios
SEDESOL
79
Figura 3-2 Diagrama del Proceso que marcan las Reglas de Operación 2006
Diagrama del Proceso definidos en las Reglas de Operación
(actualizado al cierre fiscal 2006)
Definición de
objetivos
SEDESOL
Definición de
criterios de
eligibilidad
SEDESOL
Selección de
Selecci
n de
localidades
posibles a ser
beneficiadas
SEDESOL
Solicitud de
inscripción al
Padrón
DICONSA
Entrega de
apoyos
complementarios
DICONSA
Definici ón
Definición
dede
proceso y
calendario para
entrega de
apoyos
complementarios
DICONSA
Selección de
hogares
susceptibles a
ser incorporados
al padrón
SEDESOL
Aplicaciónó n
Aplicaci
dede
CIS
SEDESOL
SEDESOL/
DICONSA
Construcción
del Padrón
activo
DICONSA
Programar
aplicación de
la CIS
SEDESOL/
DICONSA
Revisión de
solicitudes de
inscripción al
padrón y dictamen
DICONSA/
SEDESOL
Actualización del
padrón
DICONSA
Definici ón de
Definiciónde
proceso y
calendario de
entrega de
apoyos
alimentarios
DICONSA
Programaciónó n
Programaci
de entrega de
apoyos
alimentarios
DICONSA
Entregar acreditación
de titulares para
integración del
padrón y a titulares
DICONSA
Entregar a
SEDESOL
bimestralmente el
Padrón activo
DICONSA
Integración del Padrón
único de beneficiarios de la
SEDESOL
SUBSECRETARIA DE
PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y
EVALUACIÓN
ENTREGA
ENTREGA
DE APOYOS
DE APOYOS
ALIMENTARIOS
ALIMENTARIOS
DICONSA
Devoluciónó de
Devoluci
n de
recursos no
devengados
DICONSA
Entrega de
informaciónó n
informaci
físico
físico
financiera
DICONSA
Atenciónó de
Atenci
n de
quejas y
denuncias
DICONSA
Entrega del
gasto
ejercido
DICONSA
Auditoria y
control
FUNCI Ó N
FUNCIÓN
P Ú BLICA Y
DICONSA
Seguimiento
de resultados
DICONSA
Contralor ía
Contraloría
social
BENEFICIARIOS
BENEFICIA
RIOS
Difusi ó n
Difusión
DICONSA
Etapa de diseño
Etapa de auditoria y seguimiento
Etapa de creación y actualización del padrón
Etapa de contraloría social
Etapa de operación
Etapa de evaluación interna y externa
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Evaluaci ó n
Evaluación
externa
INSTITUCION
ACADEMICA
Entrega de
resultados al
H. Congreso
DICONSA
Evaluación
interna
DICONSA
Promover
participación
ciudadana
DICONSA
80
Tabla 3-6 Operación del PAL: Análisis de Claridad y Congruencia Interna
Numeral
RO 2004
Índice
Actividad y/o Responsable
N.A.1
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Hay inconsistencia entre el
índice y el contenido en los
siguientes casos:
En el numeral 3.4.1 dice “Tipo
y monto de los apoyos” y en el
contenido dice “Tipos y monto
de los apoyos”.
En el numeral 3.6.1 dice
“Ejecutor” y en el contenido
dice “Instancia Ejecutora”.
En el numeral 4.2.2 dice “Acta
de entrega recepción y en el
contenido no se menciona, de
forma que el numeral 4.2.2
corresponde a otra actividad.
En el numeral 5 dice
“Auditoria, control y
evaluación” y en el contenido
sólo dice “Auditoria y control”,
además en el propio índice el
numeral 6 es el que se refiere a
Evaluación.
En el numeral 5.1 dice
“Auditoria” y en el contenido
dice “Auditoria y control”.
En el numeral 5.2 dice “Control
y seguimiento” y en el
contenido dice “Resultados y
seguimiento”.
No se incluye índice en las
modificaciones, por lo
tanto no aplica.
N.A.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
81
Numeral
RO 2004
1. Introducción
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Si
Se explican los objetivos y el marco
institucional en que se pone en
marcha el Programa.
Está claro.
Se incluye la participación
del Consejo Nacional de
Evaluación de las Políticas
de Desarrollo social, como
la instancia que define los
criterios de pobreza de los
hogares rurales.
Mejorar las condiciones de
alimentación y nutrición de los
hogares en condiciones de pobreza
ubicados en localidades marginadas
rurales que no estén siendo atendidas
por otros programas alimentarios del
Gobierno Federal.
Debería definirse con mayor
precisión cuales son los criterios
establecidos por SEDESOL
(norma a la que se hace
referencia en la introducción)
Debería aclararse cuál de los
tipos de pobreza definidos por
el gobierno se quiere combatir
(alimentaria, de capacidades, de
patrimonio, etc. o si se utiliza
otro criterio para definir la
pobreza).
El objetivo debería plantearse
como intersección atender
hogares que, además de estar en
pobreza, no estén siendo
atendidos por otros programas,
sin embargo en el objetivo se
plantea que las que no deben
estar siendo atendidas por otros
programas son las localidades.
Se aclara que los criterios
de SEDESOL son públicos
y están disponibles por
Internet en
www.sedesol.gob.mx
Se aclara que el programa
se dirige a hogares en
pobreza de las localidades
rurales de alta y muy alta
marginación.
No se aclara cual tipo de
pobreza se atiende.
El objetivo continúa
dirigido a hogares de
localidades que no reciben
otros programas de apoyo
alimentario, cuando el
criterio debe ser hogares
que no reciban otros
apoyos de tipo alimentario.
Esto significa que con que
un solo hogar reciba apoyo
de OPORTUNIDADES o
2. Objetivos
2.1. Generales
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Parcialmente
82
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
LICONSA, toda la
localidad queda fuera del
PAL.
Se recomienda aclarar que
se trata de pobreza de
capacidades y acordar con
SEDESOL y
OPORTUNIDADES que la
población objetivo se
decida con base en el
hogar no a en la localidad.
Promover acciones que sean
sinérgicas o complementarias con
otros programas del gobierno federal,
estatal o municipal y organizaciones
sociales.
2.2. Específicos
Contribuir a la superación de la
pobreza en localidades cuyos
habitantes no disponen de apoyos
alimentarios del Gobierno Federal.
Al utilizar el verbo promover no
se genera obligatoriedad por lo
que es fácilmente alcanzable o
evitable.
No hay objetivos específicos
relacionados con este objetivo
general tal como lo establecen
los Criterios Generales para la
Elaboración de Reglas de
Operación de los Programas
(CGEROP).
Se confunde la superación de la
pobreza de las localidades con
la superación de la pobreza de
los hogares. El beneficiario
directo de este apoyo es el
hogar, no la localidad tal como
se establece en los objetivos
generales y en los demás
objetivos específicos.
No está alineado con los
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
No se realizó ninguna
modificación.
No
No se realizó ninguna
modificación.
Se hizo la petición a la
SHCP de aclarar que el
criterio fuera del hogar, no
la localidad en texto de las
RO 2006, sin embargo la
petición fue rechazada por
la institución
No
83
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Incrementar la ingesta diaria de
alimentos de los hogares
beneficiados.
Incrementar el nivel nutricional de los
hogares beneficiados.
Observaciones
RO 2004
indicadores de resultados, ya
que no hay ningún indicador
que lo mida tal como lo
establecen los CGEROP.
No está alineado con los
indicadores de resultados, ya
que no hay ningún indicador
que lo mida, tal como lo
establecen los CGEROP.
No está alineado con los
indicadores de resultados, ya
que no hay ningún indicador
que lo mida tal como lo
establecen los CGEROP.
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
No se realizó ninguna
modificación.
No
No se realizó ninguna
modificación.
No
Se agrega un numeral que
dice: “Mejorar los hábitos
realimentación e higiene de
los hogares beneficiados, a
través de la capacitación”
Este nuevo numeral es
claro y congruente.
N.A.
3. Lineamientos
3.1 Cobertura
Localidades rurales marginadas de
hasta 2,500 habitantes de los 31
estados que no reciban apoyos de
otros programas alimentarios del
Gobierno Federal.
3.2. Población
Hogares en condición de pobreza en
No queda claro si los hogares
que reciben apoyos alimentarios
de programas locales si son
beneficiarios del PAL.
No aclara que se refiere sólo a
localidades de muy alta y alta
marginación.
No se aclara que se refiere sólo
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Se aclara que se refiere a
localidades de alta y muy
alta marginación.
Si
Se aclara que son hogares
Parcialmente
84
Numeral
RO 2004
Objetivo
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
localidades definidas en la cobertura.
a hogares pobres de localidades
de muy alta y alta marginación.
No aclara las características
sociodemográficas para
considerar a los hogares pobres
tal como lo establecen los
CGEROP.
de localidades de alta y
muy alta marginación.
Se incluye la participación
del Consejo Nacional de
Evaluación de las Políticas
de Desarrollo Social.
Se aclara que son las
localidades las que no
deben recibir otros apoyos
alimentarios del gobierno
federal. Esta aclaración es
consistente con las reglas,
pero no contribuye a
aclarar que los que no
deben recibir otros apoyos
alimentarios son los
hogares, no las localidades.
Deficiencias
solucionadas
3.3. Beneficiarios
Se agrega un numeral
nuevo sobre “criterios de
elegibilidad de las
localidades”.
Se indica que las
localidades serán
seleccionadas por
SEDESOL con base en
criterios de marginación
Se indica que la lista de
localidades será publicada
por SEDESOL en Internet.
Nuevo pero inconsistente
con los lineamientos de
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
N.A.
85
Numeral
RO 2004
3.3.1. Requisitos
Actividad y/o Responsable
Localidades que cumplan con: tener
hasta 2,500 habitantes, ser de alta y
muy alta marginación
(excepcionalmente de marginación
media), no contar con la presencia de
otros programas de apoyo alimentario
del Gobierno Federal y
preferentemente estar registradas y
georeferenciadas por INEGI.
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
No queda claro si las
localidades que reciben apoyos
alimentarios de programas
locales también pueden ser
beneficiarias del PAL.
Es confuso porque los requisitos
que se establecen son para las
localidades, cuando en realidad
deberían establecerse para los
hogares que habiten en esas
localidades.
No cumple con los lineamientos
que deben incluirse según los
CGEROP (nombre del
tramitante, caso en los que se
puede realizar el trámite, medio
de presentación del trámite,
datos que debe contener la
solicitud y documentos anexos,
en caso de que se requiera
formato se debe incluir como
anexo de las RO). Tampoco
cumple con los lineamientos de
los Criterios Generales para los
Trámites de las Reglas de
estas mismas RO que
establecen directamente
localidades de alta y muy
alta marginación. Se
recomienda incluir en
todas las RO localidades
de alta y muy alta
marginación.
Cambia de nombre y ahora
se llama “Criterios de
elegibilidad”.
Se divide en dos partes:
una con criterios para las
localidades y otra con
criterios para hogares
Los criterios para
localidades son iguales a
los “requisitos” de las RO
2004. Es inconsistente que
estos criterios estén en este
numeral nuevamente, ya
que en el numeral anterior
ya se definieron los
criterios de elegibilidad
para localidades y aquí se
repiten de forma más
desglosada.
Se recomienda incluir el
desglose en el numeral
anterior.
Los criterios para hogares
son iguales que el
“procedimiento de
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Deficiencias
solucionadas
Si
86
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Operación.
3.3.2.
Procedimiento
de selección
3.4.Características
de los apoyos
3.4.1. Tipos y
monto
Hogares que cumplan con: estar en
localidades definidas en “Requisitos”,
estar en condiciones de pobreza con
base en los criterios de SEDESOL y
en resultados de la CIS.
Hay confusión en el contenido
de este numeral y el de
requisitos, ya que aquí se
plantean los requisitos y el
procedimiento de selección
mezclados.
No están claros los criterios de
SEDESOL (norma, ley, etc.).
Apoyo en especie: el hogar
beneficiario recibe mensualmente una
No se indica a quiénes se dirige
cada tipo de apoyo, ni las
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
selección” de las RO 2004,
pero se aclara que el
criterio de SEDESOL para
definir los hogares
beneficiarios es la Norma
para la Asignación de los
Niveles de Pobreza, no la
CIS.
Cambia totalmente de
contenido. Se describe el
procedimiento de selección
de localidades y de
hogares:
SEDESOL define las
localidades.
Se otorga a DICONSA la
facultad de aplicar la CIS.
SEDESOL analiza la
información de la CIS.
DICONSA, con los
resultados de SEDESOL,
define los hogares
beneficiarios.
Este nuevo contenido
aclara de forma definitiva
de quien es la
responsabilidad de incluir
beneficiarios.
Se aclara que el criterio
para definir el tipo de
Deficiencias
solucionadas
Si
Si
87
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
dotación de productos alimenticios
con valor equivalente a 150 pesos.
Apoyo en efectivo: el hogar
beneficiario recibe apoyo en efectivo
de 150 pesos mensuales el cual
deberá ser utilizado para la
adquisición de productos
alimenticios.
condiciones para que se opte
por uno u otro beneficio.
3.4.2. Apoyos
complementarios
DICONSA promoverá que los
beneficiarios del PAL reciban apoyos
complementarios en salud, nutrición,
piso firme y letrinización.
3.4.2.1 Apoyo en
salud
Se realizarán acciones para la
promoción y vigilancia de la salud.
No se indica con qué objetivo se
otorgarán estos apoyos
complementarios.
No se especifican las unidades,
montos o condiciones de estos
apoyos tal como lo establecen
los CGEROP.
No se define cuáles son las
acciones, por lo que cualquier
evento podría considerarse que
cumple con las RO.
No se indica cuál es el objetivo
del apoyo, ni cómo contribuye a
mejorar el bienestar del hogar
beneficiado.
Las acciones podrían ser las
pláticas que se mencionan en el
apartado de corresponsabilidad
pero no existe la certeza de ello.
No se vuelve a mencionar el
resto de las RO apoyo en
efectivo, ni cómo se entregará,
ni cómo se operará, ni cómo se
controlará y supervisará que se
utilice para alimentos.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
apoyo (especie o efectivo)
depende de los costos.
Se modifica la periodicidad
de entrega de los apoyos,
indicando que la entrega
será bimestralmente.
Se aclara que el contenido
de los apoyos en especie
sigue la recomendación del
Instituto Nacional de Salud
Pública y el Instituto
Nacional de Ciencias
Médicas y Nutrición.
Se modifica la redacción
para indicar que los apoyos
complementarios son en
“materia de educación
nutricional y salud, entre
otros”.
Se modifica la redacción
para indicar que se
solicitará “el apoyo de las
Secretarías de Salud
estatales y de sus
representaciones”, en lugar
de la Secretaría de Salud
Federal y sus
representaciones estatales.
Debido a las distintas
actividades que se realizan
en las representaciones
Deficiencias
solucionadas
Parcialmente
No
88
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
estatales de la Secretaria de
Salud, no se enlistan de
forma específica.
Probablemente hay un
error en la nueva
redacción, se recomienda
verificar si las Secretarías
de Salud estatales tienen
representaciones, y en su
caso, publicar una Fe de
Erratas.
3.4.2.2 Apoyo
para la educación
nutricional y para
la salud
Se realizarán cursos de educación
sobre nutrición, higiene y salubridad.
3.4.2.3. Apoyo
para obras de piso
firme y
letrinización
Se promoverán apoyos en especie o
monetarios para piso firme y
letrinización.
No se indica cuál es el objetivo
del apoyo, ni cómo contribuye a
mejorar el bienestar del hogar
beneficiado.
No queda claro si estos cursos
son las pláticas a las que se
refieren las reglas en el apartado
de corresponsabilidad.
No está claro cómo se operará
el proceso de otorgamiento del
apoyo.
No es vinculativo y por tanto se
puede hacer o no, de forma tal
que no está clara la
complementariedad.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Se aclara que se refiere a
cursos de capacitación
sobre alimentación,
nutrición, salud y
saneamiento ambiental.
Si
No se modifica en lo
sustancial. Aún cuando el
proceso de otorgamiento de
los apoyos
complementarios se realiza
conforme a las Reglas de
Operación de los propios
programas estatales con los
que se vincula el PAL para
dar estos otros beneficios,
no está claro como se
establecen las relaciones de
No
89
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
3.5. Derechos,
obligaciones y
sanciones
No se indica el sujeto.
Debe indicarse el sujeto ya que
este apartado se refiere a los
beneficiarios.
3.5.1.Derechos
Recibir, sin costo, la tarjeta
credencial u otro medio de
identificación que lo acredite como
beneficiario del Programa.
No se dice quién recibe el
documento de identificación (se
infiere que es el o la titular del
hogar beneficiario, pero debe
aclararse) y además en el
apartado correspondiente al
Proceso sólo se indica que el
medio de identificación del
titular es la credencial o tarjeta
y no deja abierta la posibilidad a
“otro medio”.
Debe hacerse consistente en
todos los numerales que quien
recibe los beneficios puede ser
“el titular” o “la titular” , ya que
en unos casos, como en este
numeral, se menciona “el” y en
el de “Reposición de tarjeta” se
menciona “la”.
El padrón de beneficiarios lo
establece SEDESOL con base
en sus criterios y los resultados
de la CIS (Cédula de
Identificación Socioeconómica)
y aquí se menciona que
SEDESOL y DICONSA
determinan la modalidad del
Recibir sin costo el apoyo
alimentario.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
cooperación entre
programas.
Se incluye el sujeto.
Si
Ya no se menciona “otro
medio”.
Si
Se homogeneizó el
documento para referirse al
beneficiario y evitar “el” o
“la”.
Se aclara que es DICONSA
quien determina la
modalidad del apoyo.
Si
90
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Reposición de la tarjeta de
identificación extraviada de la titular.
3.5.2.
Obligaciones
Observaciones
RO 2004
apoyo que se entrega, lo que
significa que DICONSA
también interviene en el Padrón.
No está claro si eso lo
determina SEDESOL o ambos.
Sólo se menciona tarjeta y no
credencial o algún otro medio
de identificación.
Recibir un trato digno y respetuoso.
Esta claro.
Notificar irregularidades.
Es claro pero improcedente ya
que es probable que no haya
teléfono en las localidades
donde vivan los hogares
beneficiarios.
No se indica quién hace la
designación.
No se indica en qué momento se
hace la designación,
probablemente con la CIS.
No hay claridad en el género de
Designar a una titular.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Ya no se menciona “otro
medio”.
Se aclara el proceso y se
indican tiempos y
mecanismos de solicitud y
respuesta
El orden de los enunciados
publicados es incorrecto ya
que se mezclan acciones
para reposición antes de
que se indique que se tiene
derecho a la reposición
misma. Se recomienda una
Fe de Erratas.
No se realizó ninguna
modificación.
Si
Se elimina.
Si
Se aclara el género del
titular beneficiario.
Si
No se aclara ni quien ni
cuando se designa al titular,
pero se infiere que con la
N.A.
91
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Presentar, la titular del hogar
beneficiario, la tarjeta o credencial
que identifique a la titular para recibir
el apoyo alimentario.
Acudir al punto de entrega a recibir el
apoyo alimentario y firmar de
recibido
Cumplir con el requisito de
corresponsabilidad.
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
la persona titular del hogar
beneficiario.
Esta es la única de las
obligaciones en las que se
incluye al sujeto, es decir es la
única en que se hace explicita la
frase “hogar beneficiario”,
misma que debería haberse
mencionado desde que se inicia
el apartado de obligaciones y
derechos, o en su caso repetirse
en cada una de las obligaciones.
No queda claro si se debe
presentar cada vez que se recibe
el apoyo alimentario solamente
o en los apoyos
complementarios también.
No se aclara que la entrega del
apoyo alimentario es mensual.
No se contempla ninguna
opción para los o las titulares de
los hogares beneficiarios que
sean analfabetas, lo cual es
probable dado la población
objetivo.
CIS.
Aquí se indica que la
corresponsabilidad es con
asistencia a “pláticas”, pero en
los apoyos complementarios se
habla de “acciones” de salud y
de “cursos” de nutrición,
higiene y salubridad, por lo
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Deficiencias
solucionadas
Se aclara el género y
cuándo debe presentarse la
credencial o tarjeta.
Si
Se aclara que los días de
entrega son determinados
por DICONSA solamente.
Se incluye posibilidad de
registrar la huella digital o
la firma.
Ya se aclaró que la entrega
es bimestral.
Si
Continúa la imprecisión
sobre la
corresponsabilidad, ya que
se indica “asistir a pláticas
para mejora la
alimentación, nutrición y
salud” y en el numeral de
No
92
Numeral
RO 2004
3.5.3. Sanciones
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
que no es consistente ni lo
referente a las acciones y
cursos, ni lo referente al
contenido temático de los
cursos.
No se indica como se controla y
verifica el cumplimiento de la
corresponsabilidad, ni quien es
el responsable (la dependencia
que apoya en las pláticas,
DICONSA o los mismos
beneficiarios ya que ellos son
voluntarios en acciones de
salud).
Se deja totalmente abierta la
temporalidad de los apoyos
complementarios.
corresponsabilidad se
mencionan “acciones de
capacitación”; y en el
numeral de Sanciones se
mencionan “pláticas de
capacitación”.
Se recomienda utilizar
siempre “pláticas de
capacitación” y hacer
congruente todo el
documento.
No se indica como se
controla y verifica el
cumplimiento de la
corresponsabilidad, ni
quien es el responsable.
Se recomienda incluir que
DICONSA verifica el
cumplimiento de la
corresponsabilidad.
Aportar con veracidad los datos
socioeconómicos solicitados por el
encuestador.
Restringe la aportación de datos
socioeconómicos a la encuesta y
no contempla otros medios que
podrían utilizarse después del
levantamiento de la encuesta
inicial.
No se modifica redacción,
pero se corrige porque
ahora es DICONSA quien
se encarga de recabar la
información de la CIS.
Si
Serán causa de baja del padrón de
beneficiarios:
Si la titular no recoge su tarjeta o
documento equivalente, hacer uso
indebido de la tarjeta o credencial,
No es consistente el
planteamiento de documento de
identificación ya que aquí se
habla de tarjeta o documento y
ya no se menciona la credencial.
Continua la confusión con
Credencial, tarjeta o
documento que acredite al
beneficiario. No tiene
implicaciones porque se
Si
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
93
Numeral
RO 2004
3.6. Participantes
3.6.1. Instancia
Ejecutora
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
hacer uso indebido del apoyo
alimentario, no acudir dos veces
consecutivas o cuatro discontinuas a
recoger el apoyo o a las pláticas,
haber reportado información falsa en
la CIS.
No está claro qué significa
hacer uso indebido del apoyo
alimentario.
No se indica quién verifica,
quién da de baja en el padrón,
cuándo ocurre, etc.
No queda claro quién es el
responsable de las
modificaciones en el padrón.
infiere pero valdría la pena
corregir este punto.
DICONSA será la responsable de la
operación y ejecución del Programa.
El titulo del apartado se refiere
a la instancia ejecutora y no se
menciona que también se hará
referencia a la instancia
operadora.
No esta claro cual es la
instancia responsable de la
operación ya que en el numeral
sobre la operación, se indica
que varios aspectos operativos
son responsabilidad de la
SEDESOL.
No está claro si la ejecución
sólo se refiere a la parte
presupuestal ya que en el
numeral 4, referente a
Operación, se incluye como un
sub apartado la ejecución pero
sólo referente a la parte de
ejecución de recursos
financieros.
Por lo tanto no esta claro si la
No se modifica, pero se
modifican los demás
numerales que son
inconsistentes con éste
numeral y que fueron
identificado en las
observaciones a las RO
2004, con lo que queda
aclarada la inconsistencia.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Deficiencias
solucionadas
Se modifica de cuatro a tres
inasistencias a recoger el
apoyo como causa de baja
del padrón.
Si
94
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
3.6.2. Instancia
normativa
Las instancias normativas del
Programa son: el Consejo de
Administración de DICONSA y las
que resulten competentes de acuerdo
a la normatividad aplicable.
3.7. Coordinación
institucional
DICONSA establecerá los
mecanismos de coordinación
necesarios para garantizar que sus
programas y acciones no se
contrapongan, afecten o presenten
duplicidades con otros programas del
Gobierno Federal. Con este mismo
propósito se establecerán acciones de
coordinación con gobiernos locales.
4. Operación
Observaciones
RO 2004
operación y la ejecución son
actividades del mismo nivel o si
la primera incluye a la segunda
o viceversa.
Esta situación tampoco se aclara
en los CGEROP.
Es confuso porque a lo largo de
las reglas se menciona como
instancia normativa de varios
aspecto a SEDESOL y aquí no
se le menciona de forma directa.
Se omite un párrafo
aparentemente obligatorio
establecido en los CGEROP.
No se indica que se expedirá el
manual de procedimientos tal
como lo establecen los
CGEROP.
No se presenta el proceso en un
flujograma o en una tabla tal
como lo establecen los
CGEROP.
Aunque en la mayor parte de las
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
No se modifica, pero con la
mayor cantidad de
atribuciones que se otorgan
a DICONSA parece más
consistente que las RO
2004.
Se incluye un párrafo
indicando que “la
coordinación institucional y
vinculación de acciones
busca potenciar el impacto
de los recursos, fortalecer
la cobertura de las
acciones, explotar la
complementariedad y
reducir gastos
administrativos.
Se modifica totalmente el
numeral. Desaparece el
numeral llamado
“proceso”.
Se incluye el numeral
llamado “Información de
operación y financiera” el
cual contiene los aspectos
que en las RO 2004 estaban
Si
Si
Si
95
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
etapas del proceso se definen
actores responsables, casi en
ninguna se definen tiempos tal
como lo establecen los
CGEROP.
4.1. Proceso
SEDESOL procederá a la selección
de las localidades en que operará el
programa.
Se procederá al levantamiento de la
información socioeconómica de los
hogares ubicados en dichas
localidades.
Determinar los hogares que se
encuentran en condiciones de pobreza
y, por tanto, sean susceptibles de
incorporarse al padrón de
beneficiarios del programa.
Esta claro, sin embargo arrastra
la imprecisión del numeral
sobre requisitos, porque se
refiere a localidades y no a
hogares de las localidades que
cumplan con los requisitos.
No se aclara que se llevará a
cabo una encuesta.
No se aclara de donde surge la
información contenida en las
cédulas de información
socioeconómica, aunque se
deduce que de la encuesta.
Se infiere que SEDESOL
elabora el padrón pero no se
aclara.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
en el numeral denominado
“ejecución”.
El actual numeral sobre
“Ejecución” incluye
información sobre cómo se
lleva a cabo la entrega de
beneficios. Estas
modificaciones aclaran la
confusión sobe la ejecución
de las RO 2004.
Se identifican con mayor
claridad los responsables
de las diferentes etapas de
la operación.
Desaparece, pero se retoma
en numerales siguientes
más apropiados.
Deficiencias
solucionadas
Si
Desaparece, pero se retoma
en numerales siguientes
más apropiados.
Si
Desaparece, pero se retoma
en numerales siguientes
más apropiados
Si
96
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Desaparece, pero se retoma
en numerales siguientes
más apropiados.
Desaparece, pero se retoma
en numerales siguientes
más apropiados.
Si
Desaparece, pero se retoma
en numerales siguientes
más apropiados.
Si
Desaparece, pero se retoma
en numerales siguientes
más apropiados.
Si
En una parte posterior del
proceso se indica que
SEDESOL entrega el Padrón a
DICONSA por lo que se
confirma que SEDESOL
elabora el padrón, pero no se
explícita.
Entrega en mano de tarjeta o
credencial que identifica a los
titulares designados de los hogares
SEDESOL entrega el padrón de
beneficiaros cotejado contra entrega
de tarjetas de identificación a
DICONSA, para la programación de
la entrega de los apoyos.
Se acuerdan lugares, fechas y horas
de entrega del apoyo alimentario, así
como el calendario de las pláticas
sobre nutrición, higiene y salubridad.
No se aclara dónde se lleva a
cabo la entrega.
No se aclara qué sucede cuando
el padrón se modifica
posteriormente a solicitud de
potenciales beneficiarios.
Hay confusión en lo ya
mencionado en otros numerales
sobre el género de las personas
titulares de los hogares
beneficiarios, y la
corresponsabilidad con las
“pláticas”. Además no es
consistente en el sentido de que
no indica que la fecha y hora
pueden ser distintas, pero la
entrega del beneficio es
mensual como se indica en otro
numeral.
Se recoge el apoyo alimentario.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Si
97
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Cumplimiento de la
corresponsabilidad en el programa.
Observaciones
RO 2004
No está claro quien vigila esta
corresponsabilidad.
4.1.1.Padrón de
beneficiarios
4.1.1.1.
Integración del
padrón
SEDESOL construirá y actualizará un
padrón en el que se registrarán los
hogares beneficiarios, los apoyos que
reciben y la información
socioeconómica que se requiera para
la correcta operación del programa,
las evaluaciones de impacto del
mismo y la planeación para el
desarrollo social.
La construcción y actualización del
padrón se sujetará a las normas que
para el efecto emita la SEDESOL.
SEDESOL tendrá la facultad de
validar la información proporcionada
por las beneficiarias y los
beneficiarios.
La información del padrón deberá ser
publicada y estar disponible en las
páginas de SEDESOL y DICONSA.
Aquí se aclara que SEDESOL
construye y actualiza el padrón,
sin embargo en el numeral sobre
el proceso de incorporación se
indica que los que no hayan
podido participar en el
levantamiento de la encuesta
podrán hacer el trámite con
DICONSA por lo que hay
confusión sobre quien tiene la
facultad de actualizar el padrón.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Desaparece, y se retoma en
numerales siguientes más
apropiados, pero no se
corrige .
Se indica que para recibir
los apoyos del PAL, todo
hogar debe estar registrado
en el padrón activo de
beneficiarios.
Se aclara el proceso de
elaboración y actualización
del padrón:
SEDESOL selecciona
localidades.
DICONSA aplica CIS
SEDESOL aplica Norma
para la asignación de los
niveles de pobreza y
Lineamientos normativos
para la integración,
operación y mantenimiento
de los padrones de
beneficiarios y define
padrón de susceptibles
beneficiarios.
DICONSA determina
padrón activo dentro del
padrón de susceptibles
beneficiarios
DICONSA reporta
bimestralmente el padrón
activo a SEDESOL para
No
Nuevo
Si
98
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
integrar el Padrón Único de
Beneficiarios de
SEDESOL.
SEDESOL y DICONSA
deben publicar en Internet
el padrón.
DICONSA debe publicar
durante el primer bimestre
del 2006 el monto y
población objetivo por
entidad federativa .
4.1.1.2. Proceso
de incorporación
El proceso de incorporación de los
beneficiarios del programa se apegará
a los criterios de selección de
localidades y a los criterios de
elegibilidad de beneficiarios que se
establezcan en las presentes reglas.
Se realizará mediante la CIS o la
verificación directa y documentada
del cumplimiento de los criterios de
elegibilidad.
Los hogares susceptibles de recibir el
apoyo que no hayan participado en la
CIS podrán solicitar ante DICONSA
la verificación directa del
cumplimiento de los criterios de
elegibilidad para su posible
incorporación al padrón de
beneficiarios.
El proceso de incorporación concluye
con el registro de los hogares que
cubran los criterios de elegibilidad.
No está claro si el proceso de
incorporación de nuevos
hogares al padrón lo realiza
DICONSA o SEDESOL
Se contradice con el numeral de
procedimiento de selección que
establece que es la
Subsecretaria de Prospectiva,
Planeación y Evaluación la que
realizará el análisis de la CIS
para determinar la elegibilidad,
pero no deja abierta la
posibilidad de que DICONSA
también verifique información.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Se aclara el proceso de
incorporación inicial y
nuevas incorporaciones:
SEDESOL entrega a
DICONSA lista de los
hogares susceptibles de ser
incorporados.
DICONSA informa a
SEDESOL los nombres de
los beneficiarios que se
vayan incorporando
(Padrón Activo).
DICONSA entrega
credenciales o tarjetas de
identificación del PAL.
Potenciales beneficiarios
solicitan a los supervisores
operativos de DICONSA
su incorporación.
Las solicitudes se
concentran en oficinas
Si
99
Numeral
RO 2004
4.1.1.3. Registro
de hogares en el
padrón de
beneficiarios
Actividad y/o Responsable
Para poder ser beneficiario del
programa, todo hogar debe estar
registrado en el padrón de
beneficiarios.
Observaciones
RO 2004
Este numeral no aporta ninguna
información adicional sobre el
procedimiento, ya que cuando
se construye el padrón y se
publica quedan registrados
todos los hogares beneficiarios.
En su caso, no queda claro cuál
es la intención de este numeral.
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
centrales de DICONSA.
SEDESOL determina las
posibilidades del
levantamiento de la CIS en
los hogares que solicitaron
su incorporación. Aunque
no se aclara quien levanta
la CIS, se infiere que es
DICONSA.
Si no hay respuesta en 90
días naturales se debe
considerar respuesta
negativa a la solicitud de
incorporación.
Desaparece, pero se incluye
el contenido en el inicio del
numeral sobre Padrón de
Beneficiarios.
Se agrega un numeral sobre
“Administración del
Padrón” que indica que
DICONSA será la
responsable de la
administración del padrón
activo de beneficiarios.
Se subsana la
inconsistencia al respecto
de las RO 2004.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Deficiencias
solucionadas
Si
Nuevo
100
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
4.2 Ejecución
4.2.1. Avances
físico-financieros
DICONSA informará a las instancias
correspondientes, acerca de la
operación del Programa con una
periodicidad trimestral y anual, y en
su caso los de carácter especial que se
requieran que muestren el avance
físico financiero y permitan verificar
los logros y la congruencia entre
Se omiten párrafos que se
establecen en los CGEROP, tal
como el referente a las
variaciones en el presupuesto
ejercido y en las metas, entre
otros.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Se corrige el contenido del
numeral sobre Ejecución de
las RO 2004. El nuevo
contenido indica que:
Nuevo
DICONSA convoca y
reúne a los titulares de los
hogares beneficiarios del
padrón activo para entrega
de identificaciones; para
integrar comités de
beneficiarios; para
determinar lugares, fechas
y horas de entrega de
apoyos; y para definir
calendario de pláticas de
corresponsabilidad.
Se agrega un numeral
nuevo sobre “Información
de operación y financiera”
con el contenido del
numeral de “Ejecución” de
las RO 2004, subsanando el
error.
No se modifica, pero se
infiere que en los avances
físico financieros se
incluyen las variaciones en
las metas.
Nuevo
Si
101
Numeral
RO 2004
4.2.2. Cierre del
ejercicio
4.2.3. Recursos
no devengados
5. Auditoria
control y
seguimiento
5.1. Auditoria y
control
5.1.1. Instancias
de control y
seguimiento
5.2. Resultados y
seguimiento
Actividad y/o Responsable
ambos aspectos. Se deberán explicar
las variaciones entre el presupuesto
autorizado y el modificado.
DICONSA entregará a SEDESOL el
reporte de la Cuenta Pública, con
objeto de informar a la Cámara de
Diputados.
DICONSA reintegrará a la Tesorería
de la Federación los recursos que no
se devenguen al cierre del ejercicio
fiscal correspondiente.
El Órgano Interno de Control
realizará las acciones que
correspondan conforme a su
programa anual.
La Auditoria Superior de la
Federación, la Secretaría de la
Función Pública y el Órgano Interno
de Control son los encargados de
vigilar que se cumpla con la
normatividad aplicable en la materia
y las Reglas de Operación Vigentes.
El seguimiento de los resultados,
producto de las revisiones que
realicen las diversas instancias
fiscalizadoras a la operación del
programa, se llevará a cabo por
medio de las sesiones que realice el
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Está claro.
No se realizó ninguna
modificación.
N.A.
Está claro.
No se realizó ninguna
modificación.
N.A.
No se realizó ninguna
modificación.
N.A.
Está claro.
No se realizó ninguna
modificación.
N.A.
Está claro.
No se realizó ninguna
modificación.
N.A.
Está claro.
Se modifica para aclarar
que el seguimiento lo
realizará el Órgano Interno
de Control y el control y
evaluación de resultados de
las acciones de mejora se
N.A.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
102
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Comité de Control y Auditoria
integrado en DICONSA. Los
resultados que se analicen en las
diversas sesiones servirán a
DICONSA como elementos de
evaluación de las presentes Reglas de
Operación.
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
valorarán en el Comité de
Control y Auditoría de
DICONSA.
Nuevo, positivo y
consistente.
6. Evaluación
6.1. Interna
DICONSA será la responsable de que
el Programa disponga, a más tardar el
30 de junio de 2004, de un sistema de
seguimiento de resultados basado en
la integración de indicadores para la
revisión de procesos operativos, a
efecto de mantener un constante
monitoreo y evaluación del
desempeño del programa y con ello
buscar alternativas de mejora que
induzcan una mayor eficiencia en su
ejecución, con base en los
lineamientos que para ello disponga
la Subsecretaría de Planeación,
Prospectiva y Evaluación de la
SEDESOL..
Con el fin de verificar el correcto
desarrollo del Programa, así como el
cumplimiento de sus metas y
objetivos, se considerará la ejecución
de talleres participativos con los
beneficiarios para la evaluación
sistemática de los procesos que
Se confunde nuevamente la
ejecución con la operación del
Programa, ya que en el numeral
de ejecución sólo se refiere a la
parte del ejercicio financiero.
No esta claro el objetivo ni la
mecánica de operación de los
talleres participativos.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Se modifica completamente
el contenido.
Desaparece lo referente a la
elaboración y presentación
del sistema de seguimiento
y medición de resultados.
Desaparecen de este
numeral los indicadores y
se crea un nuevo numeral
con esa información.
Desaparece la obligación
de llevar a cabo talleres
participativos con los
beneficiarios.
Se agrega que:
DICONSA realizará el
seguimiento físicofinanciero de la aplicación
Si
103
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
forman parte de la operación del
programa.
6.1.1. Indicadores
Indicador de cobertura de los
hogares, modalidad apoyo
alimentario.
Dimensión: Cobertura
Objetivo del indicador: Determinar el
grado de cobertura del Programa
según lo programado.
Fórmula: (Número de hogares
beneficiarios que recibieron apoyo
Alimentario/Número total de hogares
que habitan las localidades
beneficiarias) x 100
Unidad de medida: %
Periodicidad: Trimestral
Indicador estándar: 25%
Indicador de eficiencia de surtimiento
Dimensión: Atención
No se incluye un anexo con
meta anuales.
No se cumple con el artículo 55
del PEF 2004 que establece que
se deben incluir indicadores de
resultado desagregados por sexo
y por grupo de edad
quinquenales, de forma que se
demuestre el acceso equitativo y
no discriminatorio de las
mujeres e indígenas a los
beneficios de los programas.
El primer indicador tiene un
indicador estándar muy
pequeño. Además el
denominador se refiere a la
totalidad de las hogares de las
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
de los recursos, incluyendo
el avance en metas
presupuestales, población
beneficiada y cumplimiento
de Reglas de Operación.
DICONSA supervisará en
campo la ejecución del
programa.
Se incluirá la evaluación
interna en el Informe de
Actividades y
Autoevaluación que se
presenta al Consejo de
Administración de
DICONSA.
El primer indicador
permanece igual, sòlo
cambia la periodicidad de
trimestral a bimestral. El
indicador estándar sigue
siendo muy pequeño. No
se subsana el sesgo del
denominador.
El segundo indicador se
modifica para llamarse:
“indicador de eficiencia de
entregas”. Los cambios
son:
Dimensión: Atención
Objetivo del indicador:
Determinar el grado de
eficiencia de las entregas
Deficiencias
solucionadas
Parcialmente
104
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Objetivo del indicador: Determinar el
grado de eficiencia del surtimiento
Fórmula: (Número de paquetes
alimentarios entregados/Número de
beneficiarios en el padrón) x 100
Unidad de medida: %
Periodicidad: Mensual
Indicador estándar: 90%
localidades beneficiarias,
cuando debería referirse a la
totalidad de los hogares que son
la población objetivo en las
localidades beneficiarias.
Fórmula: (Número de
apoyos entregados/Número
de apoyos programados de
acuerdo al padrón de
beneficiarios) x 100
Unidad de medida: %
Periodicidad: Bimestral
Indicador estándar: 90%
Indicador de eficiencia presupuestal
Dimensión: Atención
Objetivo del indicador: Determinar el
grado de eficiencia de los egresos del
Programa
Fórmula: (Subsidio
autorizado/Subsidio ejercido) x 100
Unidad de medida: %
Periodicidad: Anual
Indicador estándar: 90%
6.2. Externa
Con apego al PEF, DICONSA y la
Dirección General de Evaluación de
los Programas Sociales de la
SEDESOL elaborarán los términos de
referencia para la evaluación externa
del programa, misma que deberá
realizarse por una institución
académica y de investigación u
organismo especializado de carácter
nacional o internacional con
reconocimiento y experiencia en la
materia, con base en la normatividad
aplicable. Los resultados serán
El tercer indicador tiene las
variables invertidas, además de
que no está claro a que se
refiere con que la dimensión
que mide es Atención ya que en
realidad se refiere a un asunto
presupuestal y mide el ejercicio
del gasto, y por diferencia el sub
ejercicio del gasto.
Se omite la fecha en que de
forma obligatoria debe
presentarse a la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública
de la Cámara de Diputados, las
SHCP, y la SFP.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Deficiencias
solucionadas
El tercer indicador no
cambia pero se corrige el
error de la inversión del
numerador y el
denominador.
Se incluye la participación
del Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de
Desarrollo Social en la
definición de criterios y
lineamientos para la
evaluación.
Se incluye la fecha en que
debe presentarse al H.
Cámara de Diputados la
evaluación externa.
Si
105
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
reportados a la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública de la
Cámara de Diputados de acuerdo con
lo establecido en el Decreto del PEF
para el presente ejercicio fiscal.
7. Transparencia
7.1. Difusión
Conforme a lo dispuesto en el PEF,
las Reglas de Operación deben
publicarse en el DOF y estar
disponibles para la población en las
representaciones estatales de
DICONSA y de SEDESOL, en la
Red de Almacenes de DICONSA, así
como en los sitios de Internet de
DICONSA y SEDESOL.
DICONSA dará a conocer a través de
su página de Internet, los
lineamientos y procedimientos de
operación que sean necesarios para
que la población objetivo del
programa tenga pleno conocimiento
de los requisitos para participar en el
mismo, las características de los
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Se define la participación
de la Dirección General de
Evaluación y Monitoreo de
los Programas Sociales de
SEDESOL, pero en el
siguiente párrafo el
nombre de la esta dirección
aparece cómo Dirección
General de Evaluación de
los Programa Sociales. Se
recomienda una Fe de
Erratas.
No se menciona en el titulo del
numeral pero también se refiere
a rendición de cuentas.
Están claros los mecanismos de
difusión de las RO, pero no está
clara la difusión de sus
características, proceso de
incorporación, lugar y fecha
para solicitudes, etc. la cual es
información que debe llegar a la
población objetivo.
Dadas las características del
programa no es consistente el
proceso de difusión con el tipo
de población objetivo que se
pretende beneficiar y a que no
se detallan los mecanismos más
pertinentes tales como medios
impresos o incluso en lenguas
indígenas, por ejemplo.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Se elimina la
obligatoriedad de difundir
los lineamientos y
procedimientos de
operación que sean
necesarios para que la
población objetivo del
programa tenga pleno
conocimiento de los
requisitos para participar
en el mismo, las
características de los
apoyos y la
corresponsabilidad que
éstos conllevan, los
procedimientos para poder
registrarse como
No
106
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
Observaciones
RO 2004
apoyos y la corresponsabilidad que
éstos conllevan, los procedimientos
para poder registrarse como
beneficiario, los mecanismos de
participación social, los derechos y
obligaciones que adquieren al
participar en el programa, así como
sobre las instancias administrativas
que son responsables de recibir las
solicitudes y dar respuesta las
mismas.
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
beneficiario, los
mecanismos de
participación social, los
derechos y obligaciones
que adquieren al participar
en el programa, así como
sobre las instancias
administrativas que son
responsables de recibir las
solicitudes y dar respuesta
las mismas.
Se sustituye el párrafo
anterior con uno que indica
que se darán a conocer los
aspectos relevantes del
programa”.
Se recomienda volver a
incluir el párrafo que se
eliminó, además de lo
nuevo que se incluyó en
2006.
7.2. Contraloría
social
La participación social en las
actividades de vigilancia del
programa estará a cargo de los
beneficiarios del programa, quienes
se constituirán en instancias de
contraloría social.
A través de los comités de
beneficiarios y las organizaciones de
la sociedad civil, se impulsará la
participación de las familias
Se contradicen los dos párrafos
ya que en uno sólo se faculta a
los beneficiarios del programa
para convertirse en instancias de
contraloría social y en el otro se
faculta a cualquier miembro de
la sociedad.
No esta claro si la contraloría
social es para vigilar la correcta
operación del programa
(tampoco queda claro si se
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
No se modificó.
No
107
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
beneficiarias y de la comunidad en
general, a efecto de apoyar la
operación del programa.
8. Quejas y
denuncias
Las inconformidades, quejas o
denuncias respecto de algún aspecto
relacionado con el programa pueden
ser presentadas por los beneficiarios o
por la población en general, podrán
ser presentadas en lo canales
institucionales de los tres niveles de
gobierno, en la contraloría interna de
SEDESOL, en el teléfono 01 800 714
83 40, del interior del país y al 53 28
50 00 desde la Ciudad de México o a
través de las páginas de Internet de
DICONSA o de SEDESOL.
Observaciones
RO 2004
incluye la vigilancia sobre los
recursos financieros o no) o
para impulsar la participación
social, ya que no es lo mismo
que como consecuencia de la
vigilancia se fomente la
participación social a que
primero se fomente la
participación social y luego se
vigile.
Se está suponiendo que todas
las quejas y denuncias
involucran a servidores públicos
cuando puede haber de otro tipo
de queja, como por ejemplo el
tipo de productos de la canasta.
No ofrece posibilidades
factibles de queja y denuncia al
alcance de la mano de los
beneficiarios ya que el teléfono
y el internet son poco probables
de disponer en las localidades
donde habitan los beneficiarios
de este programa.
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
Deficiencias
solucionadas
Se modifican los textos
para incorporar la
posibilidad de despejar
también dudas sobre el
programa.
Parcialmente
Se hace referencia explicita
a delitos electorales.
No desglosan los canales
institucionales de denuncia
y se mantiene la
imposibilidad práctica en
muchos casos de hacer uso
de estos canales.
Se recomienda incluir al
personal de DICONSA que
tiene el trato directo con
los beneficiarios como otro
canal.
Transitorio
Los hogares beneficiarios del apoyo
No se indica cómo, ni quien
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Se modifica, pero no aplica
N.A.
108
Numeral
RO 2004
Actividad y/o Responsable
alimentario que se otorgó a través del
Programa de Desarrollo Local
(microrregiones) en el Ejercicio 2003,
se incorporarán al padrón de
beneficiarios del programa de apoyo
alimentario, en el entendido que
cumplen los criterios de elegibilidad
de las presentes Reglas de Operación,
salvo aquellos casos en que existan
causales para darlos de baja del
padrón, de acuerdo al numeral 3.5.3
de las presentes Reglas de Operación.
1
Observaciones
RO 2004
hará la incorporación.
N.A. No aplica
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Observaciones sobre
modificación en RO 2006
para 2006.
Deficiencias
solucionadas
109
En términos generales, la estructura de las Reglas de Operación para 2004 contenían
algunos de los elementos principales marcados por las disposiciones normativas a las que
se encontraba sujeto el Programa, sin embargo dichos elementos no estaban explicados de
forma clara y congruente en su mayor parte. Del total de numerales, más del 90 por ciento
contenía alguna observación, lo que hubiera sido justificación suficiente para la publicación
de modificaciones a las Reglas para el ejercicio 2005. Sin embargo, aún con los esfuerzos
realizados por DICONSA para publicar modificaciones en 2005, no fue posible;
publicándose las modificaciones hasta febrero de 2006.
Cabe señalar que en la versión 2004 de las RO era notoria la problemática en la
congruencia de los textos tanto en títulos como en contenidos, ya que se tenían en el índice
numerales que no existen en el contenido y en el propio contenido se encontraban casos
donde se otorga la misma facultad a dos instancias distintas (tal es el caso de la
actualización del padrón de hogares beneficiarios). En las RO 2006 este problema fue
subsanado.
Las RO de 2004 no cumplían completamente con los Criterios Generales para la
Elaboración de Reglas de Operación de los Programas publicados por la Secretaría de la
Función Pública, en diversos aspectos, resaltando entre los más importantes los que se
refieren a la definición de la población objetivo, los requisitos para acceder al programa y
las etapas cronológicas del proceso identificando actores, tiempos y lugares físicos donde
se realizarán las diversas actividades tanto para tener acceso al programa como para la
entrega beneficios y darle seguimiento al proceso. Este problema no fue resuelto con el
Acuerdo de Modificación de las RO de 2006.
Es muy importante notar que ni las RO para 2004, ni las de 2006 indican claramente el
mecanismo de corresponsabilidad. Existe confusión sobre las responsabilidades que los
beneficiarios tienen que cumplir y sobre el procedimiento de verificación del cumplimiento
de dichas responsabilidades. Es importante hacer notar que este proceso de verificación es
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
110
complicado y costoso para DICONSA. Sin embargo, debería considerarse en el presupuesto
para que se pueda cumplir con este proceso.
El análisis realizado para 2004 arrojó como uno de lo resultados la alta proporción en la
ausencia de referencias sobre los tiempos en que se deben llevar a cabo las diferentes
actividades, tal es el caso de las acciones relacionadas con la entrega de apoyos
complementarios que constituyen el condicionamiento de la entrega del paquete
alimentario. Esta deficiencia no fue subsanada en las RO de 2006. En este sentido vale la
pena mencionar la dificultad en el establecimiento de calendarios tanto para la entrega de
los apoyos alimentarios como de apoyos complementarios, debido a las condiciones
geográficas o climatológicas (ubicación, inaccesabilidad de caminos etc.), o a demoras en
las liberaciones presupuestales. Sin embargo, sería conveniente evaluar que se establecieran
calendarios con periodos de tiempo amplios.
En las RO de 2004 se establecía que el proceso de selección de los hogares beneficiarios,
era llevado a cabo por SEDESOL en un inicio y, aparentemente, por DICONSA
posteriormente. Este problema se solucionó con las RO 2006 ya que se define a DICONSA
como primera instancia de contacto para solicitar incorporaciones al programa.
Un aspecto que no favorecía el seguimiento sobre la gestión del programa era la escasez de
información que se puede obtener de los indicadores que se debían evaluar internamente,
según las RO de 2004. Además de que no cumplían con lo establecido en el PEF en
materia de diferenciar niños, mujeres, indígenas, etc. En las RO de 2006 se modifica uno
de los indicadores anteriores y no se hace desglose por niños, mujeres indígeneas, etc,
debido a que esa disposición ya no está incluida en el PEF 2006.
Las disposiciones de 2004 sobre la difusión del programa no favorecían un amplio alcance
por medios que fueran más asequibles a la población objetivo, ya que Internet u otros
medios, electrónicos o incluso impresos, no están disponibles en el tipo de localidades que
atiende el PAL. Estos aspectos no fueron subsanados con la RO 2006.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
111
Las conclusiones preliminares a las que podemos llegar en este informe son las siguientes:
Primero, podemos decir que las Reglas de Operación si están orientadas a la consecución
del objetivo fundamental del Programa de Apoyo Alimentario, si se considera que la
finalidad del Programa se refiere a la entrega del apoyo alimentario en especie para mejorar
la ingesta y nutrición de hogares en situación de pobreza. Esto significa que, por un lado,
los diagramas del proceso general que marcan las Reglas de Operación para 2004 y 2006
tienen como núcleo en torno al cual se alinean todos los a actividades, la entrega del apoyo
alimentario en especie. Por otro lado, la matriz de consistencia elaborada permite ver que la
mayor parte de las disposiciones se refieren a actividades relacionadas con la focalización y
entrega del apoyo alimentario en especie. Se indica que existen apoyos en especie y en
efectivo aunque no hay un desglose diferenciado en la operación para cada tipo de apoyo
debido a que los procesos son similares.
En segundo lugar, se puede decir que los elementos clave del diseño del Programa,
analizados con base en las Reglas de Operación 2004, no estaban definidos claramente.
Esto significa que existían contradicciones y debilidades que valía la pena resolver. En el
propio diagrama y en la matriz de consistencia para 2004, así como en el análisis
presentado, se puede verificar la falta de claridad en gran parte de las disposiciones. Los
aspectos más relevantes son los vinculados con la población objetivo y la integración del
padrón, así como con lo relacionado con la corresponsabilidad y la ausencia de indicaciones
claras de tiempos y lugares para desarrollar actividades claves del proceso. En el análisis
de las Reglas publicadas en 2006 se encontró que las deficiencias en relación con la
integración y actualización del padrón fueron superadas, teniéndose ahora mucho más
claridad en las responsabilidades de DICONSA y de SEDESOL. La problemática expuesta
para 2004 en relación con la población objetivo fue superada parcialmente, al definir que se
trata de hogares en localidades de alta y muy alta marginación. Sin embargo queda
pendiente la aclaración de que se trata de hogares en pobreza de capacidades.
En tercer lugar, con base en las RO 2004 se determinó que había falta de congruencia entre
los distintos elementos del diseño del Programa. Nuevamente, del diagrama y la matriz de
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
112
consistencia se dedujeron aspectos que confirmaron la falta de congruencia interna entre los
distintos elementos. Así, por ejemplo, en un elemento se definía una instancia responsable
del padrón y en otro elemento se incluía a dos instancias; los requisitos para ser beneficiario
del Programa se ubicaban en el elemento procedimiento de selección cuando deberían estar
precisamente en requisitos, etc. Estos aspectos fueron subsanados con la publicación de las
RO 2006, en donde se definen responsabilidades de manera clara y directa y el proceso de
operación del programa es mas ordenado y congruente.
1.7
Inventario de programas de apoyo social estatales
En México, como en la mayoría de los países que enfrentan altos niveles de pobreza y
restricciones importantes de recursos públicos para atender esta problemática, los
principales desafíos de la política social incluyen:
•
Aumentar la eficiencia de los programas atendiendo al mayor número de
beneficiarios posibles, con la mejor calidad, utilizando los recursos disponibles.
•
Aumentar la eficacia de los beneficios otorgados para transformar las condiciones de
vida de los beneficiarios.
•
Focalizar los beneficios en los grupos más pobres, priorizando a aquellos más
necesitados.
Las necesidades a cubrir para las personas y hogares en condición de pobreza abarcan
múltiples dimensiones. Esto significa que se tienen que atender de manera holística e
intersectorial los diferentes ámbitos humanos, sociales y económicos y articularlos entre sí.
Para enfrentar estos desafíos, la estrategia de política social debe buscar de manera explícita
el establecimiento de políticas integrales que puedan contribuir al aumento de la eficiencia
y efectividad de las acciones para la reducción de la pobreza.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
113
Una política integral debe diseñarse y ejecutarse coordinando los esfuerzos realizados por
los distintos actores (agencias federales, distintos niveles de gobierno y organizaciones de
la sociedad civil), con la finalidad de permitir una complementariedad que incremente el
impacto de los apoyos otorgados. Al mismo tiempo, esta coordinación evita la duplicidad
en la focalización y beneficios de los programas ejecutados promoviendo la eficiencia de
los recursos asignados.
En este contexto la actual estrategia de desarrollo social del gobierno mexicano, “Contigo”,
busca agrupar a los programas sociales que involucran diferentes dimensiones de atención
en diferentes etapas del ciclo de vida de las personas que enfrentan situaciones económicas
y sociales adversas. La estrategia supone facilitar el acceso a servicios de salud y educación
de calidad y niveles nutricionales adecuados y promueve la generación de mejores
oportunidades de ingreso (empleos, acceso al crédito), buscando que todas las personas
cuenten con una protección social y un patrimonio mínimo.
El objetivo de esta sección es presentar un inventario inicial de programas sociales a nivel
estatal, con base en la información disponible de las entidades federativas, que permita
establecer de forma tentativa en qué medida existe complementariedad o duplicidad con el
Programa de Apoyo Alimentario.
La tabla 3-7 que se presenta en esta sección tiene como fuente la información que es
pública y accesible a través de las páginas de internet de los gobiernos estatales. La
información expuesta en la tabla contiene el nombre de la entidad federativa, el nombre del
programa, el sector en el cual se encuentra dicho programa, la descripción de la población
beneficiada, el tipo de beneficio otorgado, el condicionamiento que se establece, si existe, y
la dependencia que lo opera. Se añadieron dos columnas para diferenciar los programas de
posible complementariedad o duplicidad. Se consideró complementariedad cuando el
beneficio otorgado es distinto al ofrecido por el PAL o va dirigido a diferente tipo de
beneficiario. Se consideró duplicidad cuando el beneficio otorgado es una ayuda en especie
para alimentación y va dirigido al mismo tipo de beneficiario que el PAL. Por ejemplo, los
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
114
desayunos escolares del DIF son considerados complementarios ya que a pesar de ser un
subsidio alimentario en especie es otorgado sólo a los niños de los hogares pobres en las
escuelas, de forma que no beneficia a los otros integrantes. Un programa duplica esfuerzos
con el PAL cuando el beneficio otorgado consiste en una canasta o paquete alimentario
dirigido a la familia. Cabe señalar aquí que la información disponible en muchos casos no
es muy detallada, tanto en el tipo de beneficio que se otorga como los criterios de selección
de la población beneficiada, por lo que los resultados del presente análisis deben ser
tomados sólo como indicativos para un estudio más profundo de este tema.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
115
Tabla 3-7 Inventario de Programas Estatales
Estado
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Aguascalie
ntes
Baja
California
No se
mencionan
Desayunos
Escolares
Nutrición
Niños en
condiciones de
marginación en
460 escuelas
Desayunos escolares
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Baja
California
Sur
Campeche
No se
mencionan
Asistencia
Alimentaria
a Sujetos
Vulnerables
Nutrición
Dotación de insumos y/o
una ración alimentaria
junto con acciones de
orientación alimentaria
No se
menciona
DIF Estatal
Atención a
Menores
de 5 años
Nutrición
Personas
vulnerables que
no alcanzan a
cubrir sus
necesidades
básicas
Niños menores
de cinco años
con algún grado
de desnutrición y
en riesgo que
habitan en zonas
indígenas,
rurales y urbano
marginadas
preferentemente.
Que no reciben
apoyo
Otorgamiento de apoyos
alimentarios pertinentes,
incorporando acciones
dirigidas a los padres de
familia que permitan un
cambio de hábitos de
alimentación y salud.
No se
menciona
DIF Estatal
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Duplicidad
Si
Si
116
Estado
Chiapas
Programa
Sector que
cubre
Desayunos
Escolares
Nutrición
Vida
Mejor para
las
Mujeres,
las Niñas y
los Niños
de Chiapas
Nutrición
y
desarrollo
social
Cocinas
Comunitari
as
Nutrición
y
Desarrollo
Social
Población
beneficiada
alimentario de
otro programa.
Población
infantil en edad
escolar y
preescolar
ubicados en
zonas indígenas,
rurales y urbanomarginadas
preferentemente
Mujeres y niños
con índices de
desnutrición que
se encuentren en
situación de
vulnerabilidad
54 municipios de
atención
prioritaria ,
localidades de
alta y muy alta
marginación,
niños menores
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Desayunos escolares
(43,000 desayunos diarios)
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Apoyos en efectivo para la
promoción de autoconsumo
Trabajar en
actividades
de traspatio
como
huertos que
permitan
mejorar la
disponibilid
ad de
alimentos de
bajo costo y
con alto
contenido
nutricional
Trabajar en
las cocinas
comunitarias
Secretaría de
Desarrollo
Social Estatal
Si
Productos como: arroz,
aceite, atún, fríjol, avena,
pasta, azúcar , harina de
maíz y leche saborizada
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
DIF Estatal
Posible
Duplicidad
Si
117
Estado
Programa
Nutrición y
Educación
en
Solidaridad
Sector que
cubre
Nutrición
Chihuahua
Desayunos
Escolares
Nutrición
Coahuila
Desayunos
escolares
Nutrición
Sedespensa
Nutrición
Población
beneficiada
de 5 años con
énfasis en los
niños de 3 años
que tuvieran alto
grado de
desnutrición
Niños en edad
escolar o
preescolar
ubicados en 44
municipios de
muy alta
marginación
Población
infantil en
condiciones de
marginación en
edad escolar y
preescolar
Estudiantes de
escuelas rurales
y urbanas
marginadas
Campesinos de
90 localidades de
los municipios
de
Cuatrociénegas,
Ocampo, San
Pedro, Viesca,
Arteaga y
General Cepeda,
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Desayunos escolares
No se
menciona
Secretaría de
Desarrollo
Social, DIF
Si
Desayunos
45,000 beneficiarios
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Desayunos escolares
No se
menciona
DIF Estatal y
SEPC
Si
Dotación de una canasta
básica
No se
menciona
Gobierno
Estatal
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Duplicidad
Si
118
Estado
Colima
Durango
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Asistencia
Alimentaria
a Sujetos
Vulnerables
(PAASV)
Nutrición
dedicados a la
explotación de
recursos
forestales no
maderables
Familias que por
su situación
económica
requieren de
apoyo
alimentario
Programa de
Asistencia
Alimentaria
a Familias
Nutrición
Desayunos
Calientes
Nutrición
Asistencia
Alimentaria
Nutrición
Madres solteras,
indigentes,
familias
desamparadas
personas en
situación
extraordinaria
Niños en edad
escolar en
situación de
vulnerabilidad
Familias de los
municipios con
más altos índices
de marginación,
a ancianos,
mujeres
gestantes y
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Se provee mensualmente y
durante un año una
despensa.
Distribución de semillas
para establecimiento de
huertos para autoconsumo
Orientación sobre higiene,
manejo y mejores hábitos
alimentarios.
Se otorga mensualmente
una despensa
No se
menciona
DIF Estatal
Si
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Desayunos
No se
menciona
DIF Estatal
Entrega mensual de
despensas a familias de los
municipios con más altos
índices de marginación
No se
menciona
DIF Estatal
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Complemen
tariedad
Posible
Duplicidad
Si
Si
119
Estado
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Desayunos escolares
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Atención médica y
nutricional.
No se
menciona
Secretaria de
desarrollo
Social Estatal
Si
Dotación de un desayuno
diario compuesto por un
brick de leche, postre y
galleta fortificados
No se
menciona
DIF y
Secretaría de
Desarrollo
Social Estatal
Si
Ayuda alimentaria y
orientación alimentaria
No se
menciona
DIF y
Secretaría de
Desarrollo
Social Estatal
Posible
Duplicidad
madres lactantes
Estado de
México
Desayunos
Escolares
Nutrición
Mujeres
jefas de
familia
Médico y
nutricional
Desayunos
Escolares
Nutrición
Dotación
Alimenticia
a Población
Marginada
Nutrición
Población
infantil en
condiciones de
marginación en
edad escolar y
preescolar
Jefas de familia
en zonas urbanas
en pobreza
extrema que sean
el principal
sustento familiar
Los ingresos no
deberán ser
superiores a 3.5
salarios mínimos
Los niños de
preescolar, 1° y
2° grados de
primaria,
particularmente
de zonas rurales
y urbanas
marginadas.
Familias con
mayor índice de
marginación, con
énfasis en los
grupos de alto
riesgo
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Si
120
Estado
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Guanajuato Asistencia
Alimentaria
a Sujetos
Vulnerables
Nutrición
Dotación mensual de
alimentos básicos por una
cuota mínima de recuperación
No se
menciona
DIF Estatal
Desayunos
Calientes
Nutrición
Familias que
habitan en zonas
rurales y
marginadas.
Deberán contar
con dos miembros
de los siguientes
grupos: niños
menores de cinco
años, mujeres
embarazadas y/o
en período de
lactancia, adultos
mayores de 60
años y personas
con discapacidad
Niños en edad
escolar en
situación de
vulnerabilidad
Mujeres
embarazadas en
situación de
pobreza
Desayunos
No se
menciona
DIF Estatal
Medicamentos
Asistencia a
los cursos de
nutrición
Entrega de despensas
mensuales.
Asistencia a
pláticas de
orientación,
capacitación
y asesoría en
la
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Salud
No se
menciona
Ayuda
Alimentaria
Directa
PAAD
Salud y
Nutrición
Las familias de
escasos recursos
y con ingresos
menores a dos
salarios mínimos
que sostienen a
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Complemen
tariedad
Posible
Duplicidad
Si
Si
Si
DIF Estatal
Si
121
Estado
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Si
Posible
Duplicidad
elaboración
de
alimentos.
niños menores
de 5 años,
madres
embarazadas,
madres en
periodo de
lactancia,
personas con
discapacidad, y
adultos mayores
son apoyadas por
este programa.
Michoacán
Condiciona
-miento
Desayunos
Escolares
Fríos y
Calientes
Salud y
Nutrición
Niños y niñas de
entre los 3 y 12
años que
presentan algún
grado de
desnutrición o
están en
situación de
riesgo
Desayunos escolares fríos y
calientes
No se
menciona
DIF Estatal
PASAF
Asistencia
Social
Alimentaria
a Familias
Nutrición
Personas en
condiciones de
marginación,
desamparo,
mujeres en
lactancia o
embarazo y
discapacidad.
Casas hogar,
asilos, albergues
y centros de
Entrega de despensas
Que los
jefes de
familia
lleven a los
niños a
chequeos
médicos
Sistema para
el Desarrollo
Integral de la
Familia
Michoacana
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Si
122
Estado
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Si
Posible
Duplicidad
asistencia en
municipios
urbanos
Morelos
Desayunos
Escolares
Salud y
Nutrición
Población
infantil en
condiciones de
marginación en
edad escolar y
preescolar
Desayunos a 130 mil niñas
y niños de educación
primaria y preescolar.
No se
menciona
Gobierno
Estatal
Asistencia
Alimentaria
Básica a
Sujetos
Vulnerables
Nutrición
Entrega de despensas
mensuales en apoyo a la
economía familiar a
población vulnerable
No se
menciona
DIF Estatal
Atención
Alimentaria
Nutrición
Grupos
vulnerables
ubicados en
zonas indígenas,
rurales y urbano
marginadas de
los 33
municipios. Que
no reciba algún
otro apoyo
alimentario
Menores de 5
años de
comunidades
con mayor grado
de
vulnerabilidad,
que viva en
Otorga papilla
No se
menciona
DIF Estatal
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Si
Si
123
Estado
Nayarit
Programa
Sector que
cubre
Desayunos
Escolares
Nutrición
Huertos,
Siembras
Familiares
y Especies
Menores
Salud y
nutrición
Programa de
Raciones
Nutrición
Alimentarias
Ayuda
Alimentari
a Directa
Nutrición
Población
beneficiada
marginación.
Que no reciba
algún otro apoyo
alimentario
Población
infantil en
condiciones de
marginación en
edad escolar y
preescolar en 33
municipios del
estado.
Familias de
escasos recursos
económicos, que
habitan en zonas
marginadas del
Estado de
Morelos.
Zonas urbanas
marginadas,
zonas rurales e
indígenas
marginadas
Grupo
vulnerable:
mujeres
embarazadas,
niños menores
de cinco años,
discapacitados,
ancianos,
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Otorga despensas,
orientación alimentaría,
supervisión y asesoría en
las 209 Cocinas donde se
sirven desayunos calientes,
No se
menciona
DIF Estatal
Entrega de paquetes de
semillas para el
establecimiento de huertos
familiares; paquete de aves
para establecimiento de
granjas de traspatio y
paquete de herramientas.
Desayunos Escolares.
Que trabaje
en los
huertos
DIF Estatal
Si
No se
menciona
DIF Estatal
Si
No se
menciona
DIF Estatal
Entrega mensual de una
despensa con productos
básicos.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Complemen
tariedad
Posible
Duplicidad
Si
Si
124
Estado
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Si
Posible
Duplicidad
menores en
periodo de
lactancia
Nuevo
León
Oaxaca
No se
mencionan
Programa
de
Desayunos
Escolares
Programa de
Asistencia
Alimentaría
a Sujetos
Vulnerables
Nutrición
Población
infantil en edad
preescolar y
escolar hasta
tercer grado, con
problemas de
riesgo de
desnutrición. No
contar con otro
apoyo de
asistencia social
alimentaria
similar otorgado
por otra entidad
federativa Estatal
o Federal
Leche entera, galleta de
cereal rellena de
mermelada
No se
menciona
DIF Estatal
Nutrición
Sujetos
vulnerables
como adultos en
plenitud,
personas con
discapacidad,
viudas, madres
solas,
embarazadas,
que vivan en
Arroz, fríjol negro, aceite,
azúcar estándar, harina de
maíz, harina de amaranto
para atole, pasta / sopa
No se
menciona
DIF Estatal
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Si
125
Estado
Programa
Sector que
cubre
Atención a
Menores de
5 años no
escolarizado
s en riesgo
Nutrición
Espacios de
Alimentación
Encuentro y
Desarrollo
Nutrición
Población
beneficiada
comunidades de
alta y muy alta
marginación.
Niños y niñas de
6 meses a 5 años
11 meses que
vivan en
localidades de
alta y muy alta
marginación
Niños y niñas
desnutridos de 6
meses a 5 años
11 meses,
mujeres
embarazadas y
en periodo de
lactancia, niños
y niñas de 6 a 14
años, personas
de la tercera
edad en situación
de pobreza,
personas con
discapacidad.
Comunidades de
200 a 800
habitantes;
localidades con
alta y muy alta
marginación,
alto nivel de
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Leche entera / polvo, cereal
Asistir al
control de
peso y talla
trimestral.
DIF Estatal
Si
Arroz, fríjol negro, aceite,
harina de maíz estándar,
atún, puré de tomate, harina
de amaranto para atole y
leche entera en polvo
No se
menciona.
DIF Estatal
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Duplicidad
Si
126
Estado
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Posible
Duplicidad
Desayunos escolares y se
brinda orientación
alimentaria y nutricional
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Paquetes nutricionales
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Dotación mensual de
alimentos (despensas)
No se
menciona
DIF Estatal
Si
desnutrición y
mortalidad
infantil y
materna. Y que
no cuenten con
otros programas
alimentarios del
sistema DIF
Oaxaca
Puebla
Querétaro
No se
menciona
Programa
de
Desayunos
Escolares
Programa
Alimentario
Quintana
Roo
San Luís
Potosí
No se
mencionan
Asistencia
Alimentaria
Nutrición
Nutrición
Nutrición
Los menores en
edad preescolar
y escolar
requieren de una
alimentación
sana y nutritiva
para lograr un
mejor
aprovechamiento
escolar
Mujeres
embarazadas y
en periodo de
lactancia, y
menores con
problemas de
desnutrición.
Familias en
situación de
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
127
Estado
Programa
Sector que
cubre
a Familias
en
Desamparo
y Sujetos
Vulnerables
Desayunos
Escolares
Fríos y
Calientes
Nutrición
Atención
Alimentaria
a Menores
de 5 años en
Nutrición
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
pobreza extrema,
mujeres en
periodo de
lactancia y/o
embarazo,
adultos mayores
y personas con
alguna
discapacidad en
desamparo.
Siempre y cuando
no se cuente con
el apoyo de otro
programa similar
Niños y niñas
con algún grado
de desnutrición y
en riesgo, que
asisten a
planteles
públicos de
educación
preescolar y
primaria,
ubicados en
zonas indígenas,
rurales y urbanomarginadas.
Los infantes
menores de 5
años de
municipios con
proporcionada por un año.
Se cuenta con la modalidad
de Transferencias en
Especie y Transferencias
Financieras.
Desayuno caliente o frío
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Se entregan insumos
alimentarios en un local
adecuado en el que se
prepara y se consumen los
No se
menciona
DIF Estatal
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Duplicidad
Si
128
Estado
Programa
Sector que
cubre
riesgo
Sinaloa
Estrategia
Integral de
Asistencia
Social
Alimentaria
(EIASA)
Nutrición
Desayunos
Escolares
Nutrición
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
alto grado de
desnutrición y
marginación
alimentos por los
beneficiarios.
Se brinda capacitación a las
madres de familia en la
preparación de los
alimentos
Dotación mensual de
alimentos (Despensa) y un
producto enriquecido
Familias en
pobreza extrema y
aquellas que
padecen algún tipo
de desastre.
Mujeres pobres en
periodo de
lactancia y/o
embarazos no
atendidas,
ancianos y
discapacitados en
desamparo y
grupos especiales
que no son
atendidos por
ningún otro
programa. Y que
no son apoyadas
por ninguna
institución
Niños con algún
grado de
desnutrición y en
riesgo que
asisten a
planteles
Ración Alimentaría Fría
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
No se
menciona
DIF Estatal
No se
menciona
DIF Estatal
Posible
Complemen
tariedad
Posible
Duplicidad
Si
Si
129
Estado
Programa
Sector que
cubre
Población
beneficiada
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
oficiales de
educación
preescolar y
primaria,
ubicados en
zonas indígenas,
rurales y urbanas
marginadas
preferentemente.
Espacios de
Alimentación
Encuentro y
Desarrollo
(COPUSI y
UBC)
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
No se
mencionan
No se
mencionan
Desayunos
Escolares
Salud y
Nutrición
Este programa se
orienta hacia las
zonas rurales e
indígenas
definidas como
prioritarias, bajo
una estrategia de
desayunos
calientes que
permita el
mejoramiento
nutricional de la
población
vulnerable
Desayunos calientes
No se
menciona
DIF Estatal
Si
Nutrición
Niños y niñas
con algún grado
de desnutrición y
en riesgo, que
asisten a
Desayunos escolares
Participación social con las
madres en la elaboración
diaria del Desayuno
Escolar para sus hijos.
No se
menciona
DIF Estatal
Si
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Duplicidad
130
Estado
Veracruz
Programa
Sector que
cubre
COPUSI,
Espacios de
Alimentación
, Encuentro y
Desarrollo
Alimentari
a
Atención a
Menores
de 5 Años
en Riesgo
Salud,
educación
comunicac
ión y
transporte
Población
beneficiada
planteles
públicos de
educación
preescolar y
primaria,
ubicados en
zonas indígenas,
rurales y urbanomarginadas.
Población
vulnerable que
favorezca su
situación
nutricional
dirigido a:
Niños
Jóvenes
Mujeres
Adultos mayores
Madres
adolescentes
Personas con
discapacidad
Población abierta
Población menor
de 5 años no
escolarizada (que
no asiste a la
escuela) valorada
a través del
Sector Salud
(IMSS y
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Otorgar ayuda alimentaria
a la población vulnerable
que favorezca su situación
nutricional a través de la
asignación de equipo y
mobiliario de cocina,
utilizado dentro de los
espacios de alimentación,
encuentro y desarrollo.
Trabajar en
las cocinas
comunitarias
DIF Estatal
Desayunos escolares fríos
No se
menciona.
Gobierno del
Estado
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Complemen
tariedad
Posible
Duplicidad
Si
Si
131
Estado
Yucatán
Programa
Sector que
cubre
Programa
de
Desayunos
Escolares
Fríos y
Calientes.
Nutrición
Programa de
Desarrollo
Oportunidad
Salud y
Nutrición
Población
beneficiada
Servicios de
Salud de
Veracruz). Y que
no participe en
otro Programa de
Asistencia Social
212 municipios
con población
infantil con
algún grado de
desnutrición o en
riesgo que
asistan a la
escuela a nivel
preescolar, 1ro y
2do de primaria,
educación Inicial
(1-4 años) y
educación
especial,
ubicados en
zonas
preferentemente:
indígenas,
rurales y urbanomarginadas. No
participar en otro
Programa de
Asistencia Social
Yucatecos en
106 municipios
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
Posible
Complemen
tariedad
Desayunos Escolares Fríos
No se
menciona
DIF Estatal
Si
No se
menciona
Sector Salud
Otorgamiento del Paquete
Básico, reforzamiento
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Duplicidad
Si
132
Estado
Programa
Programa
de Salud y
Nutricion
para
Pueblos
Indígenas
(Prosani).
Zacatecas
Por Amor a
Zacatecas
Sector que
cubre
Salud y
Nutrición
Salud
Población
beneficiada
Población más
marginada y
vulnerable que
actualmente
presentan el
mayor grado de
rezago en salud
en 82 municipios
de la entidad
Familias en
situación de
marginación
Beneficio otorgado
Condiciona
-miento
Dependencia
que lo opera
alimentario, prevención,
detección de daños a la
salud
Apoyos sustanciales y
recursos
No se
menciona
Sector Salud
Atención médica gratuita y
asesoría jurídica.
No se
menciona
Gobierno del
estado
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Posible
Complemen
tariedad
Posible
Duplicidad
Si
Si
133
1.7.1 Análisis y Conclusiones
El análisis comparativo de la Tabla 3-7 nos indica que de los 50 programas alimentarios
para los que se tiene información en 22 estados de la República Mexicana, 28 son
complementarios y 22 se duplican. Los estados con mayor número de programas
alimentarios en esta tabla son Morelos y Oaxaca. Ello no quiere decir necesariamente que
éstos sean los estados con mayor número de programas sociales de tipo alimentario, sino
que las páginas en internet de dichos estados son quizá más explícitas en la difusión de sus
programas. También se puede observar que 31 programas en 19 estados contemplan como
una de las características de la población objetivo aquella en localidades o municipios con
alta o muy alta marginación.
El porcentaje de posible duplicidad es alto, el 44% de los programas estatales para los que
se encontró información podrían llegar a duplicar las acciones emprendidas por el gobierno
federal mediante la aplicación del PAL, por lo que es altamente recomendable que primero
se elabore un inventario mucho más detallado con información solicitada directamente a los
gobiernos de los estados y segundo, que establezcan mecanismos de colaboración y
generación de información entre las entidades federativas y el gobierno federal. Acciones
de monitoreo de este tipo redundarían en mayor eficacia y eficiencia de los esfuerzos de
políticas para el desarrollo social a nivel federal y estatal.
1.8 Conclusiones y Recomendaciones
Con la finalidad de sistematizar el análisis sobre las fortalezas, retos y recomendaciones
derivados de este trabajo de evaluación del Programa de Apoyo Alimentario se utilizó el
método FODA. FODA es la sigla usada para referirse a una herramienta analítica que
permite trabajar de manera ordenada con la información acerca de las fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas de un proyecto en diferentes campos o dimensiones
del mismo. Esta herramienta permite la elaboración de un cuadro de la situación actual del
proyecto, para llevar a cabo un diagnóstico adecuado que facilite la toma de decisiones
acordes con los objetivos y políticas planteados.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
134
Este tipo de análisis representa un esfuerzo para examinar la interacción entre las
características particulares del proyecto y el entorno en el cual se encuentra. El análisis
FODA tiene múltiples aplicaciones y puede ser usado por todos los niveles de un proyecto
y también por las unidades estratégicas que lo integren. Muchas de las conclusiones
obtenidas como resultado del análisis FODA, pueden ser de gran utilidad para definir
estrategias de implementación. En particular el FODA define a sus componentes de la
siguiente manera:
Fortalezas: son las capacidades especiales con que cuenta el proyecto, y por los que cuenta
con una posición privilegiada. Recursos que se controlan, capacidades y habilidades que se
poseen, actividades que se desarrollan positivamente, etc.
Oportunidades: son aquellos factores que resultan positivos, favorables, explotables, que
se deben descubrir en el entorno en el que actúa el proyecto, y que permiten obtener
ventajas competitivas.
Debilidades: son aquellos factores que provocan una posición desfavorable, recursos de los
que se carece, habilidades que no se poseen, actividades que no se desarrollan
positivamente, etc.
Amenazas: son aquellas situaciones que provienen del entorno y que pueden llegar a
atentar incluso contra la permanencia o desarrollo del proyecto.
Lo anterior significa que los componentes de la herramienta FODA se dividen en dos
partes: internos y externos.
La parte interna tiene que ver con las fortalezas y las
debilidades del proyecto, aspectos sobre los cuales se tiene algún grado de control. La
parte externa mira las oportunidades que ofrece el entorno y las amenazas que debe
enfrentar el proyecto. El objetivo del análisis es identificar las fortalezas que permiten
aprovechar las oportunidades y minimizar las amenazas. Asimismo, se trata de visualizar
las debilidades que ponen en riesgo el proyecto. La matriz de la Tabla 3-8 explica de
manera genérica la interacción entre oportunidades y fortalezas, amenazas y debilidades
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
135
Tabla 3-8 Matriz Genérica de Análisis FODA
Fortalezas
(interno)
Oportunidades
(externo)
Zona en la que el proyecto debe
explotar al máximo sus recursos y
lograr los máximos beneficios
Amenazas
(externo)
Zona en la que el proyecto debe
tratar de neutralizar los efectos
externos y transferir fortalezas a
las áreas de oportunidades
Debilidades
(interno)
Zona en la que el proyecto debe
invertir recursos, capacitación,
tecnología para superar sus
debilidades y aprovechar las
oportunidades que se ofrecen
Zona en la que el proyecto ve
amenazada su existencia y de la
que debe salir rápidamente con
acciones de mejora o cambio para
reconvertirse
En general, los documentos de diseño del PAL contienen de forma implícita o explicita
principios, objetivos y el marco institucional que se consideran congruentes con la
estrategia de política social. Sin embargo, la gran mayoría de estos se encuentran de forma
implícita, por lo que se recomienda utilizar la información presentada en el apartado
correspondiente para agregar aquellos conceptos faltantes y hacer explícitos los que así lo
requieran, tanto en las RO, como en los documentos públicos de diagnóstico y descriptivos
del Programa.
El diseño del Programa contiene características importantes tales como la focalización y la
condicionalidad para población en localidades de alta y muy alta marginación y, además,
existe información disponible como producto de otros esfuerzos del gobierno federal para
combatir la pobreza tanto en esas como en otro tipo de localidades, de forma que se
recomienda elaborar un documento que incluya un diagnóstico y diseño del programa con
las características esenciales que le den fortaleza y viabilidad, para ello se sugiere que
DICONSA se apoye en la estructura administrativa que opera el programa para elaborar
este importante documento, considerando los aspectos que son explicados en la sección
correspondiente a Congruencia del diseño del PAL con base en documentos de
lanzamiento. Asimismo, sería provechoso que se realizara, con directivos y operadores del
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
136
PAL, un ejercicio de conceptualización del diseño, monitoreo, operación y evaluación del
Programa utilizando herramientas como la MML (Matriz de Marco Lógico).
El Programa probablemente sea objeto de discusión sobre su viabilidad y futuro para la
próxima administración federal. Por ello, sería recomendable que los órganos de
representación popular posean más información sobre este. Por ello es importante tanto la
generación de un documento general que explique el diseño, diagnóstico y logros del
programa, de tal manera que se justifique de manera amplia y que favorezca la asignación
de recursos para el siguiente ejercicio oficial.
La normatividad establecida para la rendición de cuentas es cada vez más estricta y a pesar
de que las RO 2006 para el PAL han subsanado una buena proporción de las
inconsistencias de aquellas publicadas en 2004, resulta importante continuar en la mejora
de las mismas, de tal forma que se evite recibir observaciones negativas de las instancias
correspondientes por no estar cumpliendo con los aspectos legales establecidos. Se
recomienda continuar en la revisión de las RO para hacerlas acordes con los objetivos e
instrumentación real y factible del Programa.
Con base en la elaboración de un inventario inicial de programas de apoyo alimentario de
las entidades federativas, se tienen un porcentaje importante de programas que duplican los
beneficios del PAL, lo cual puede resultar en ineficiencia gubernamental para la ayuda a
grupos de población en pobreza. Esta situación lleva a sugerir que se mejore la
coordinación mediante acuerdos explícitos que indiquen las localidades que atendería cada
nivel de gobierno y el tipo de apoyos que se proporcionarían. Se recomienda que el PAL
haga llegar su programación a cada estado para que se analice y se identifiquen las ventajas
competitivas de cada orden de gobierno.
Según se deriva del inventario de programas locales presentado, al PAL le queda por
establecer los acuerdos pertinentes con los gobiernos locales para evitar duplicidades, sin
embargo también es claro que los gobiernos estatales, no cuentan con presupuesto y redes
de distribución con las que cuenta DICONSA para atender a la población objetivo del PAL.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
137
En este sentido, se recomienda aprovechar esta oportunidad condicionando la
implementación del programa en los estados al establecimiento de acuerdos en los que los
recursos estatales se destinen a programas complementarios.
Es importante señalar que existen riesgos de no difundirse de manera apropiada una
justificación amplia y congruente del PAL para formar parte de los programas sociales de la
siguiente administración federal.
Se recomienda subsanar las deficiencias en los tres
elementos incluidos en este capítulo (diagnóstico, principios básicos y Reglas de
Operación), entregar a las instancias correspondientes las mejoras propuestas y hacer
públicas las medidas planteadas y los logros obtenidos para generar un ambiente que
favorezca una buena percepción de la instrumentación del PAL.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO