Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a EJERCICIO FISCAL 2006

Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a
cargo de DICONSA S.A. de C.V.
EJERCICIO FISCAL 2006
Institución Evaluadora:
Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C.
Resultados
INDICE
4. RESULTADOS (BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES) ________________ 3
4.1.
INTRODUCCIÓN __________________________________________________ 3
4.2.
INDICADORES DE LA MML _________________________________________ 3
4.2.1. Observaciones generales _________________________________________ 4
4.2.2. Observaciones particulares ________________________________________ 6
4.3.
RESULTADOS ENCONTRADOS EN EVALUACIONES DE IMPACTO ____________ 11
4.3.1. UIA (2006) ___________________________________________________ 11
4.3.2. Instituto Nacional de Salud Pública, Centro de Investigación en Nutrición y
Salud, 2006 _________________________________________________________ 12
4.3.3. Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán, 2006. 14
4.4.
EVALUACIONES CUANTITATIVAS ____________________________________ 15
4.4.1. Universidad Iberoamericana (2006) ________________________________ 15
4.4.2. Instituto Nacional de Salud Pública, Centro de Investigación en Nutrición y
Salud, 2006 _________________________________________________________ 16
4.4.3. Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán, 2006. 18
4.5.
EVALUACIONES CUALITATIVAS _____________________________________ 21
4.5.1. Resumen de la evaluación de los resultados del PAL por medio de estudios de
caso realizada por la Universidad Iberoamericana. __________________________ 21
4.5.2. Resultados obtenidos por los estudios de caso de la UIA _______________ 22
4.5.3. Recomendaciones para complementar la evaluación de resultados de la UIA 22
4.5.4. Resumen de la evaluación cualitativa del PAL realizada por el Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) ________ 23
4.5.5. Resultados obtenidos por la evaluación cualitativa del CIESAS __________ 24
4.5.6. Recomendaciones para complementar evaluación de resultados del CIESAS 26
NO-DISCRIMINACIÓN, IGUALDAD Y PERSPECTIVA DE GÉNERO EN LOS
RESULTADOS DEL PAL__________________________________________________ 26
4.6.1. Definiciones operativas del análisis ________________________________ 26
4.6.2. Marco analítico ________________________________________________ 28
4.6.3. Análisis de los resultados en los aspectos de no-discriminación e igualdad por
medio de estudios de caso (elaborados por la Universidad Iberoamericana)_______ 30
4.6.4. Análisis de los resultados en los aspectos de no-discriminación e igualdad por
medio de evaluación cualitativa (elaborada por el CIESAS). __________________ 37
4.6.5. Resultados generales del PAL desde la perspectiva de género ___________ 39
4.6.
4.7.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES _______________________________ 41
2
4. RESULTADOS (BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES)
4.1. Introducción
Más allá de los procesos y de las metas físicas y financieras, es importante evaluar los
resultados de impacto de todo programa social. En el caso del PAL es necesario evaluar sus
efectos en el nivel nutricional y en la contribución a la superación de la pobreza de la
población beneficiada. Este capítulo responde a este objetivo. En primer lugar se hace un
análisis de los indicadores de la MML de Fin y Propósito con el fin de analizar su facilidad
de construcción y observación. Posteriormente se revisaran las diferentes evaluaciones
cuantitativas que se han realizado para medir el impacto del programa. En tercer lugar, se
analizarán las diferentes evaluaciones cualitativas y por último se anotarán resultados sobre
la equidad de género, jóvenes e indígenas.
4.2. Indicadores de la MML
Como se menciona en el primer capítulo referente al diseño, la MML es un instrumento
que facilita la conceptualización, planeación y monitoreo de un programa determinado al
presentar de forma reducida su información básica. Así, en la MML del PAL se señala
claramente cuales son los objetivos del programa, señalando además los indicadores con los
cuales medir estos elementos. A continuación se anotan algunas observaciones generales
para los indicadores a nivel de Fin y Propósito.1 Posteriormente se apuntan las
observaciones particulares a cada indicador.
1
En sentido estricto y de manera deliberada no se tomaron en consideración para esta sección dos últimos
indicadores a nivel de Propósito anotados en la MML. La razón es que estos indicadores están relacionados
con la satisfacción de los clientes y con el presupuesto ejercido y no necesariamente con el impacto deseado
en la población beneficiaria. Estos indicadores y otros más se analizan en el capítulo de Diseño.
3
4.2.1. Observaciones generales
Los indicadores así como la forma de medirse y los medios de verificación (columnas 2, 3
y 4) parece que fueron pensados y escritos de forma vaga y no tomando en cuenta como
debería efectuarse una evaluación rigurosa del programa. Asimismo, no existe una
congruencia en el tipo de información que se observa en la columna “medios de
verificación.” Por un lado tenemos fuente de información como es en el caso del primer
indicador anotado líneas arriba pero por el otro tenemos reportes de instituciones
académicas o simplemente la aseveración de que se van a realizar evaluaciones externas.
Lo anterior puede dar lugar (como se verá posteriormente) a que se mida el indicador tal
cual como lo establece la MML pero sin que el indicador nos pueda asegurar de manera
científica y rigurosa el impacto que ha tenido el Programa.
La evaluación de programas sociales como bien lo anota la evaluación efectuada por la
UIA (ver capítulo 6 y en especial la sección 6.3) es un proceso difícil de realizar no sólo
por la dificultad técnica sino porque requiere de una gran cantidad de información, mucha
de la cual se tiene que desarrollar de manera particular para cada programa. Dado lo
anterior, en la MML debe en la medida de lo posible haber una mayor congruencia entre los
indicadores, la fórmula y los medios de verificación y también especificarse la periodicidad
de la evaluación dada la información pública disponible o la capacidad de generar bases de
datos particulares al programa.
Asimismo, sería conveniente realizar un estudio de los patrones de consumo al interior de
cada hogar y de las relaciones de poder a nivel de género. Este tipo de investigaciones es
vital si se quiere contribuir a la equidad de género y a la protección de los niños y niñas.
4
Es interesante sin embargo observar a la luz de las evaluaciones de carácter cuantitativo que
se han realizado que los problemas anteriormente anotados son en parte entendidos ya que
las evaluaciones del INSP y la de la UIA tratan en la medida de los posible precisar la
variable específica a evaluar y lo hacen con la mayor rigurosidad posible. En el caso del
trabajo del INSP se realizó un experimento. Este debería ser el camino a seguir. Pero no es
el caso sin embargo de los reportes del INCMNSZ cuya metodología y presentación de
resultados dejan mucho que desear. Este punto se anota nuevamente en la siguiente sección
y fue mayormente desarrollado en la evaluación de la UIA
5
4.2.2. Observaciones particulares
NOMBRE
FIN
1.1 Disminución
porcentual del
número de hogares
en pobreza
alimentaria en zonas
rurales apoyados por
el programa respecto
a zonas no apoyadas
(por el PAL y
oportunidades)
FÓRMULA
Número de hogares en
pobreza alimentaria en
zonas rurales con apoyo
del PAL/Número de
hogares en pobreza
alimentaria en zonas
rurales sin PAL X100.
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
ƒ
Datos de
INEGI y
ENIGH
COMENTARIOS
En la práctica, el PAL considera a la “pobreza de
capacidades” como la variable a observar y no la “pobreza
alimentaria” como lo señala el indicador.
La fórmula puede modificarse para expresar de mejor
forma el indicador. En específico, en la fórmula actual no
está expresada un sentido de cambio o de impacto. Si
estimáramos el indicador con la fórmula tal como está el
número que obtendríamos estaría más cerca de darnos una
idea de la cobertura del PAL que de su impacto.
No se especifica que base de datos del INEGI. Se pone en
un mismo nivel al INEGI y a la ENIGH. Tampoco se
menciona la fuente específica para obtener los datos de
pobreza o con base en que metodología calcularla.
La ENIGH de manera regular se realiza cada dos años por
lo que se debiera especificar la periodicidad de la medición
del indicador. Asimismo, si se van a realizar encuestas
específicas para el programa debiera anotarse cada cuánto
se van a realizar.
La evaluación de la UIA hizo una estimación que muestra
que el Programa ha permitido que aproximadamente 3% de
sus beneficiarios superen el umbral de pobreza alimentaria
mientras que 1.3% superaron la línea de pobreza de
capacidades y 1.1% superó la línea de pobreza de
patrimonio.
Es importante mencionar que el impacto socioeconómico
del Programa también debe ser medido desde una
perspectiva de largo plazo e incluyendo los efectos
indirectos del Programa tales como, los resultados
escolares que aseguran una superación más permanente de
la pobreza.
PROPÓSITO
0.1 Disminución
porcentual de niños
menores de 5 años
con bajo peso para la
edad en localidades
de integralidad
después de 12 meses
en el programa.
Prevalencia de bajo peso
para la edad en niños
menores de 5 años en
localidades de Integralidad
con al menos 12 meses en
el programa, en la primera
medición – Prevalencia de
bajo peso para la edad en
los mismos niños menores
de 5 años en localidades de
Integralidad con al menos
12 meses en el programa,
en la medición
actual/Número de niños
menores de 5 años con al
menos 12 meses en el
programa en localidades de
ƒ
Reporte del
Estado de
Nutrición de
los niños
menores de 5
años del
INCMNSZ
(Convenio de
concertación).
La fórmula está mal planteada. Lo correcto es: medición
actual-primera medición/primera medición y no primera
medición-medición actual. El concepto “medición inicial”
puede generar ambigüedad ya que en una segunda o tercera
evaluación no queda claro si el cambio debe realizarse con
respecto a la medición inicial (antes de iniciarse el
programa o a la última realizada).
Además de lo anterior, se debe de anotar que el cambio en
el indicador debe deberse al programa y no a posibles
variables observables o no observables que pudieran haber
cambiado.
El medio de verificación de este indicador no es
congruente con los otros. En la medida de lo posible
debería de anotarse las fuentes de información pública si
éstas existen o si no la necesidad de generar información
7
integralidad incluidos en la
primera medición X 100
para su medición.
Al igual que en el indicador anterior, la periodicidad
pudiera indicarse. Esta quizá debiera establecerse de
acuerdo al costo de generar al información y al tiempo
necesario para su obtención.
0.2 Disminución
porcentual de niños
menores de 5 años
con baja talla para la
edad en localidades
de integralidad
después de 12 meses
de permanencia en
el programa.
Prevalencia de baja talla
para la edad en niños
menores de 5 años en
localidades de Integralidad
con al menos 12 meses en
el programa, en la primera
medición – Prevalencia de
bajo talla para la edad en
los mismos niños menores
de 5 años en localidades de
Integralidad con al menos
12 meses en el programa,
en la medición
actual/Número de niños
menores de 5 años con al
menos 12 meses en el
programa en localidades de
integralidad incluidos en la
primera medición X 100
ƒ
Reporte del
Estado de
Nutrición de
los niños
menores de 5
años del
INCMNSZ
(Convenio de
concertación).
La fórmula está mal planteada. Lo correcto es: medición
actual-primera medición/primera medición y no primera
medición-medición actual. El concepto “medición inicial”
puede generar ambigüedad ya que en una segunda o tercera
evaluación no queda claro si el cambio debe realizarse con
respecto a la medición inicial (antes de iniciarse el
programa o a la última realizada).
Además de lo anterior, se debe de anotar que el cambio en
el indicador debe deberse al programa y no a posibles
variables observables o no observables que pudieran haber
cambiado.
El medio de verificación de este indicador no es
congruente con los otros. En la medida de lo posible
debería de anotarse las fuentes de información pública si
éstas existen o si no la necesidad de generar información
para su medición.
Al igual que en el indicador anterior, la periodicidad
pudiera indicarse. Esta quizá debiera establecerse de
acuerdo al costo de generar al información y al tiempo
necesario para su obtención
8
0.3 Disminución
porcentual de niños
menores de 5 años
con bajo peso para la
talla en localidades
de integralidad
después de 12 meses
en el programa.
Prevalencia de bajo peso
para la talla en niños
menores de 5 años en
localidades de Integralidad
con al menos 12 meses en
el programa, en la primera
medición – Prevalencia de
bajo peso para la talla en
los mismos niños menores
de 5 años en localidades de
Integralidad con al menos
12 meses en el programa,
en la medición
actual/Número de niños
menores de 5 años con al
menos 12 meses en el
programa en localidades de
integralidad incluidos en la
primera medición X 100
ƒ
Reporte del
Estado de
Nutrición de
los niños
menores de 5
años del
INCMNSZ
(Convenio de
concertación).
La fórmula está mal planteada. Lo correcto es: medición
actual-primera medición/primera medición y no primera
medición-medición actual. El concepto “medición inicial”
puede generar ambigüedad ya que en una segunda o tercera
evaluación no queda claro si el cambio debe realizarse con
respecto a la medición inicial (antes de iniciarse el
programa o a la última realizada).
Además de lo anterior, se debe de anotar que el cambio en
el indicador debe deberse al programa y no a posibles
variables observables o no observables que pudieran haber
cambiado.
El medio de verificación de este indicador no es
congruente con los otros. En la medida de lo posible
debería de anotarse las fuentes de información pública si
éstas existen o si no la necesidad de generar información
para su medición.
Al igual que en el indicador anterior, la periodicidad
pudiera indicarse. Esta quizá debiera establecerse de
acuerdo al costo de generar al información y al tiempo
necesario para su obtención
0.4 Porcentaje de
hogares con
inseguridad
alimentaria
Número de hogares
beneficiarios que reportan
inseguridad
alimentaria/total de
hogares beneficiarios X100
ƒ
Evaluación
externa
Por cuestiones de claridad, el indicador tendría que
especificar que se refiere al porcentaje de hogares
beneficiarios con inseguridad alimentaria. También sería
necesario, como lo indica el séptimo informe, especificar
lo que se entiende por inseguridad alimentaria.
El indicador no refleja ningún propósito. Además,
9
suponiendo que el propósito sea disminuir la inseguridad
alimentaria, la fórmula debería modificarse para expresar
de mejor forma esta idea. En específico, en la fórmula
actual no se expresa un sentido de cambio o de impacto del
programa.
.
El medio de verificación de este indicador no es
congruente. En la medida de lo posible debería de anotarse
las fuentes de información pública si éstas existen o si no
la necesidad de generar información para su medición.
Sería importante especificar la periodicidad en el cálculo
de este indicador
10
4.3. Resultados encontrados en evaluaciones de impacto
4.3.1. UIA (2006)
La evaluación elaborada por la UIA muestra distintos tipos de análisis. En primer lugar,
reseña los resultados y anota los posibles sesgos del estudio elaborado por el INCMNSZ, el
cual se basó en la comparación antes y después de recibir el programa para comunidades de
los estados de Michoacán y Tabasco. Los resultados reportados son positivos con relación a
la nutrición en general y en que se observaron mayores beneficios en las niñas que en los
niños. Cabe señalar, que al igual que en este trabajo, la evaluación de la UIA comenta las
limitaciones del estudio del INCMNSZ.2
En segundo lugar y con base en información sobre el ingreso de los beneficiarios del
programa y de las definiciones de los niveles de pobreza establecidos en la SEDESOL se
encontró que el programa había permitido hasta el primer semestre del 2006 que
aproximadamente 3% de los beneficiarios superaran el umbral de pobreza alimentaria.3
Con respecto al componente de pláticas de higiene, nutrición y salud se observó una
cobertura satisfactoria aunque las comunidades de muy alta marginación, a pesar de ser
aquellas que más se benefician, tuvieron un menor acceso. Con relación a la sinergia del
programa para obras de piso firme y letrinización, se encontró que los apoyos no se han
recibido como era previsto y que las comunidades de muy alto nivel de marginación por ser
las más necesitadas son las más afectadas.
2
3
Véase el capítulo 6 de la evaluación para detalles de los resultados y de las limitaciones de este estudio.
La reducción de la pobreza de capacidades y patrimonial fue de 1.3% y de 1.1% respectivamente.
Asimismo, la institución evaluadora realizó un análisis de carácter cuantitativo para medir
el impacto en el consumo de los hogares beneficiados. Dado que en ese estudio no se contó
con la posibilidad de realizar una evaluación de tipo experimental, ni con los datos panel
del estudio del Instituto Nacional de Salud Pública (se comenta líneas abajo), la UIA
procedió a realizar un estudio no experimental apoyándose en la ENNVIH 2002 para
construir un grupo contrafáctico utilizando la técnica de Apareamiento o Propensity Score
Matching. Los resultados señalan que sí hubo un aumento en el consumo de comida. De
cada peso recibido sólo 53 centavos se utilizan en este sentido. Cabe notar que el efecto
desplazamiento estimado es parecido a los que se han encontrado en otros programas, como
el “foodstamps” de los Estados Unidos.
4.3.2. Instituto Nacional de Salud Pública, Centro de Investigación en
Nutrición y Salud, 2006
El estudio se realizó con base en un diseño experimental en el que se contó con información
longitudinal de más de 200 comunidades en dos rondas.4 Se seleccionaron las comunidades
en tres esquemas de intervención más un grupo de control. Los tres esquemas de
intervención fueron: despensa, despensa más un programa de educación y apoyo en
efectivo más un programa de educación. Los diferentes grupos fueron seleccionados de
manera aleatoria. El objetivo de la evaluación fue analizar el impacto del PAL en el estado
de nutrición y la seguridad alimentaria de los hogares beneficiarios usando un grupo de
control y comparar el impacto diferencial entre el esquema de apoyo en especie y en
efectivo.
4
Se tuvo una línea basal y un seguimiento dos años después. La selección de las comunidades se hizo
teniendo como universo las comunidades legibles de los 18 estados del sur y centro del país. Al interior de
cada comunidad se seleccionó un número constante de 33 hogares mediante un muestreo aleatorio y
sistemático.
12
Para los tres esquemas de intervención el impacto en el consumo (total y de alimentos) fue
positivo. Con relación a la calidad de la dieta los resultados mostraron que los hogares que
recibieron despensas (con y sin educación) incrementaron la calidad de su alimentación en
relación a la cantidad de hierro y zinc biodisponibles tanto para niños como para mujeres.
El grupo que recibió efectivo sólo mejoró marginalmente el consumo de hierro
biodisponible. En todos los grupos se aumentó el consumo de vitamina C.
En lo que respecta al consumo de alimentos incluidos en la despensa, se observa que el
consumo de leche fortificada y lentejas fue estadísticamente mayor en los grupos de
despensa comparados con el grupo control (tanto en niños y mujeres como a nivel del
hogar). Esto es importante ya que aquellos que consumieron la leche fortificada obtuvieron
un porcentaje mayor (33%) de ingestión de zinc y hierro biodisponibles (36%) que los que
no la consumieron.
Asimismo, si bien aumentó el consumo de alimentos de origen animal, esto no se reflejó en
un mayor consumo de hierro heme (indicador de consumo cárnico). Es posible que el
incremento en el consumo se haya dado en huevos o queso o que los niños y mujeres no
hayan sido los consumidores de los alimentos de origen animal.
Con relación a la anemia, el único grupo que observó una mejoría fue el de niños de 2-4
años en el grupo de Despensa sin educación. Asimismo, los resultados mostraron que el
crecimiento lineal de los preescolares tendió a ser mejor en los grupos que recibieron el
programa. Por último, el PAL no tuvo impacto estadísticamente significativo en el peso de
jóvenes y adultas pero es un foco de preocupación por las altas prevalencias de sobrepeso
en la población adulta del PAL.
13
Por último, otro de los beneficios encontrados del PAL, en particular para los grupos de
Despensa fue el incremento en la Seguridad alimentaria de los hogares beneficiarios. En
estos grupos se observó una mayor reserva de alimentos, medida tanto en términos de
energía total, en días de reserva expresada en energía y tomando en cuenta la composición
de la familia como en el número de alimentos presentes en el hogar. No fue el caso para el
grupo de efectivo. Cabe aclarar que no se calificó con información de la calidad de la
reserva.
4.3.3. Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador
Zubirán, 2006.
Este trabajo presenta los resultados obtenidos de las mediciones del peso de los niños
menores de cinco
años, beneficiarios del Programa de Apoyo Alimentario PAL,
correspondientes a diciembre de 2005 y octubre de 2006, llevados a cabo en los estados de
Tabasco, Veracruz, Michoacán y Sinaloa. En específico, analiza el peso para la edad, la
talla para la edad y el peso para la talla. Los resultados se muestran en las siguientes tablas
Si bien los resultados arrojan cambios favorables, estos son de magnitud pequeña y
estadísticamente sólo son significativos para el caso de Sinaloa. Cabe señalar que este
estudio presenta serias limitaciones metodológicas. El punto principal es es que sólo miden
el cambio en el peso o talla pero no controlan por otros factores que pudieron incidir en el
cambio, es decir, no se controla por variables observables y no observables que pudieron
cambiar en el tiempo, es decir, entre la medición inicial y final. Por lo tanto, si observamos
un cambio favorable, no necesariamente indica un impacto positivo del programa ya que el
cambio pudo darse por causas distintas al mismo. De la misma forma, si se observa un
cambio negativo no puede asegurarse que el programa no sirve ya que no sabemos si otros
14
factores ajenos al programa determinaron el cambio observado. Es necesario que el PAL
reconsidere el estudio y su uso.5. De igual forma, el mismo estudio señala problemas en la
medición de los datos antropométricos que dificultan y retrasan las evaluaciones a
efectuarse.
Las diferentes evaluaciones cuantitativas realizadas señalan efectos positivos del programa
en varios aspectos así como otros que deben ser atendidos. Los resultados de estas
evaluaciones y de las que debieran seguir deben ser utilizados para elaborar un análisiscosto beneficio del programa y poder contar no sólo con información de cuánto cuesta una
despensa o un apoyo sino estimar el costo de mejorar la nutrición o de incrementar el
número de niños con un peso ideal.
4.4. Evaluaciones cuantitativas
4.4.1. Universidad Iberoamericana (2006)
La evaluación elaborada por la UIA muestra distintos tipos de análisis. En primer lugar,
reseña los resultados y anota los posibles sesgos del estudio elaborado por el INCMNSZ, el
cual se basó en la comparación antes y después de recibir el programa para comunidades de
los estados de Michoacán y Tabasco. Los resultados reportados son positivos con relación a
la nutrición en general y en que se observaron mayores beneficios en las niñas que en los
niños.6
En segundo lugar y con base en información sobre el ingreso de los beneficiarios del
programa y de las definiciones de los niveles de pobreza establecidos en la SEDESOL se
5
6
La descripción metodológica del informe analizado podría mejorar considerablemente.
Véase el capítulo 6 de la evaluación para detalles de los resultados y de las limitaciones de este estudio.
15
encontró que el programa había permitido hasta el primer semestre del 2006 que
aproximadamente 3% de los beneficiarios superaran el umbral de pobreza alimentaria.7
Con respecto al componente de pláticas de higiene, nutrición y salud se observó una
cobertura satisfactoria aunque las comunidades de muy alta marginación, a pesar de ser
aquellas que más se benefician, tuvieron un menor acceso. Con relación a la sinergia del
programa para obras de piso firme y letrinización, se encontró que los apoyos no se han
recibido como era previsto y que las comunidades de muy alto nivel de marginación por ser
las más necesitadas son las más afectadas.
Asimismo, la institución evaluadora realizó un análisis de carácter cuantitativo para medir
el impacto en el consumo de los hogares beneficiados. Dado que en ese estudio no se contó
con la posibilidad de realizar una evaluación de tipo experimental, ni con los datos panel
del estudio del Instituto Nacional de Salud Pública (se comenta líneas abajo), la UIA
procedió a realizar un estudio no experimental apoyándose en la ENNVIH 2002 para
construir un grupo contrafáctico utilizando la técnica de Apareamiento o Propensity Score
Matching. Los resultados señalan que sí hubo un aumento en el consumo de comida. De
cada peso recibido sólo 53 centavos se utilizan en este sentido. Cabe notar que el efecto
desplazamiento estimado es parecido a los que se han encontrado en otros programas, como
el “foodstamps” de los Estados Unidos.
4.4.2. Instituto Nacional de Salud Pública, Centro de Investigación en
Nutrición y Salud, 2006
El estudio se realizó con base en un diseño experimental en el que se contó con información
longitudinal de más de 200 comunidades en dos rondas.8 Se seleccionaron las comunidades
7
La reducción de la pobreza de capacidades y patrimonial fue de 1.3% y de 1.1% respectivamente.
16
en tres esquemas de intervención más un grupo de control. Los tres esquemas de
intervención fueron: despensa, despensa más un programa de educación y apoyo en
efectivo más un programa de educación. Los diferentes grupos fueron seleccionados de
manera aleatoria. El objetivo de la evaluación fue analizar el impacto del PAL en el estado
de nutrición y la seguridad alimentaria de los hogares beneficiarios usando un grupo de
control y comparar el impacto diferencial entre el esquema de apoyo en especie y en
efectivo.
Para los tres esquemas de intervención el impacto en el consumo (total y de alimentos) fue
positivo. Con relación a la calidad de la dieta los resultados mostraron que los hogares que
recibieron despensas (con y sin educación) incrementaron la calidad de su alimentación en
relación a la cantidad de hierro y zinc biodisponibles tanto para niños como para mujeres.
El grupo que recibió efectivo sólo mejoró marginalmente el consumo de hierro
biodisponible. En todos los grupos se aumentó el consumo de vitamina C. En lo que
respecta al consumo de alimentos incluidos en la despensa, se observó que el consumo de
leche fortificada y lentejas fue estadísticamente mayor en los grupos de despensa
comparados con el grupo control (tanto en niños y mujeres como a nivel del hogar). Esto es
importante ya que aquellos que consumieron la leche fortificada Liconsa obtuvieron un
porcentaje mayor (33%) de ingestión de zinc y hierro biodisponibles (36%) que los que no
la consumieron.
Asimismo, si bien aumentó el consumo de alimentos de origen animal, esto no se reflejó en
un mayor consumo de hierro heme (indicador de consumo cárnico). Es posible que el
8
Se tuvo una línea basal y un seguimiento dos años después. La selección de las comunidades se hizo
teniendo como universo las comunidades legibles de los 18 estados del sur y centro del país. Al interior de
cada comunidad se seleccionó un número constante de 33 hogares mediante un muestreo aleatorio y
sistemático.
17
incremento en el consumo se haya dado en huevos o queso o que los niños y mujeres no
hayan sido los consumidores de los alimentos de origen animal.
Con relación a la anemia, el único grupo que observó una mejoría fue el de niños de 2-4
años en el grupo de Despensa sin educación. Asimismo, los resultados mostraron que el
crecimiento lineal de los preescolares tendió a ser mejor en los grupos que recibieron el
programa. Por último, el PAL no tuvo impacto estadísticamente significativo en el peso de
jóvenes y adultas pero es un foco de preocupación por las altas prevalencias de sobrepeso
en la población adulta del PAL.
4.4.3. Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador
Zubirán, 2006.
Este trabajo presenta los resultados obtenidos de las mediciones del peso de los niños
menores de cinco
años, beneficiarios del Programa de Apoyo Alimentario PAL,
correspondientes a diciembre de 2005 y octubre de 2006, llevados a cabo en los estados de
Tabasco, Veracruz, Michoacán y Sinaloa. En específico, analiza el peso para la edad, la
talla para la edad y el peso para la talla. Los resultados se muestran en las siguientes tablas
Tabla 4.1 Número de observaciones por estado de nutrición según peso para la edad por
nivel de marginación en la evaluación inicial en Michoacán y Tabasco 2004-2005
Grado de
marginación
Medio
Alto
Muy alto
Total
Grave
N %
5
1
10
1
0
0
15
1
Desnutrición
Leve
Moderado
N
%
N
%
81
20
21
5
234
20
52
4
9
60
0
0
324
20
73
5
Normal
N
228
715
5
948
%
56
60
33
59
Sobrepeso
Obesidad
N
N
54
126
1
181
%
13
11
7
11
%
17
47
0
64
4
4
0
4
Total
N
406
1184
15
1605
Fuente: Estudio de Evaluación Externa, UIA 2006
Tabla 4.2 Número de observaciones por estado de nutrición según peso para la edad por
nivel de marginación en la evaluación final en Michoacán y Tabasco 2004-2005
18
%
100
100
100
100
Grado de
marginación
Medio
Alto
Muy alto
Total
Grave
N %
7
2
3
0
0
0
10
1
Desnutrición
Leve
Moderado
N
%
N
%
65
16
14
3
181
15
34
3
4
27
1
7
250
16
49
3
Normal
N
246
829
9
1084
%
61
70
60
68
Sobrepeso
Obesidad
N
N
50
99
0
149
%
12
8
0
9
%
24
38
1
63
6
3
7
4
Total
N
406
1184
15
1605
%
100
100
100
100
Fuente: Estudio de Evaluación Externa, UIA 2006
Estado de nutrición de los niños beneficiarios del PAL según el indicador peso para la edad
por estado en la evaluación inicial 2005-2006
Estado
Michoacán
Tabasco
Sinaloa
Veracruz
Grave
%
6.1
.2
na
na
Desnutrición
Leve
Moderado
%
%
6.1
4.1
6
1.1
14.5
na
14.3
0
Normal
%
69.4
74
54.5
71.4
Fuente: Elaboración propia con datos de INCMNSZ
19
Sobrepeso
Obesidad
Total
%
%
%
8.2
15.5
23.6
0
6.1
3.3
7.3
14.3
100
100
100
100
Estado de nutrición de los niños beneficiarios del PAL según el indicador peso para la edad
por estado en la evaluación final 2005-2006
Estado
Michoacán
Tabasco
Sinaloa
Veracruz
Grave
%
2
0
na
na
Desnutrición
Leve
Moderado
%
%
10.2
0
6.7
0.8
20
na
4.8
9.5
Normal
%
69.4
75
60
71.4
Sobrepeso
Obesidad
Total
%
%
%
12.2
13.9
16.4
9.5
6.1
3.5
3.6
4.8
100
100
100
100
Fuente: Elaboración propia con datos de INCMNSZ
Si bien los resultados arrojan cambios favorables, estos son de magnitud pequeña y
estadísticamente sólo son significativos para el caso de Sinaloa. Cabe señalar que este
estudio presenta limitaciones similares a las del estudio anterior realizado por el mismo
instituto y ya señaladas en la Evaluación realizada por la UIA9. De igual forma, el mismo
estudio señala problemas en la medición de los datos antropométricos que dificultan y
retrasan las evaluaciones a efectuarse.
Las diferentes evaluaciones cuantitativas realizadas señalan efectos positivos del programa
en varios aspectos así como otros que deben ser atendidos. Los resultados de estas
evaluaciones y de las que debieran seguir deben ser utilizados para elaborar un análisiscosto beneficio del programa y poder contar no sólo con información de cuánto cuesta una
despensa o un apoyo sino estimar el costo de mejorar la nutrición o de incrementar el
número de niños con un peso ideal.
9
La descripción metodológica del informe analizado podría mejorar considerablemente. Una de las
principales limitaciones es que no se controla por variables observables y no observables que pudieron
cambiar en el tiempo, es decir, entre la medición inicial y final.
20
4.5. Evaluaciones cualitativas
4.5.1. Resumen de la evaluación de los resultados del PAL por medio de
estudios de caso realizada por la Universidad Iberoamericana.
La evaluación de resultados del PAL por estudios de caso fue realizada por antropólogos de
la institución evaluadora a través de observación, participación y descripción etnográfica.
Los casos se seleccionaron sin un criterio de representatividad estadística y son más bien
intensivos, es decir, se orientan hacia la profundidad y explicaciones sobre los hechos, en
otras palabras, los casos tienen una representatividad cualitativa o la posibilidad de avalar
“generalizaciones analíticas”. Las intervenciones se realizaron entre el 26 de noviembre y
el 18 de diciembre de 2005.
La variedad de situaciones que la muestra buscó abarcar fueron diversidad geográfica,
(seleccionando un estado del norte, otro del centro y uno del sur), densidad poblacional,
fluctuación de costos de administración significativa, experiencias de integralidad, y
diversidad geográfica, ambiental y social con incidencia en la logística de distribución.
Cada caso estuvo integrado por: 1) un estudio de la sucursal estatal (con énfasis en registro
de logística de distribución); 2) entrevistas semi-abiertas a actores relevantes (con énfasis
en evaluación de la operación actual e histórica de procesos y subprocesos); 3) visitas a tres
comunidades de marginación muy alta, alta y media y sus respectivos almacenes regionales
(con énfasis en observación de entregas de despensas).
La etapa de recolección de datos fue de 16 días, 8 de cuales se dedicó al trabajo en la
sucursal estatal y 8 más a la observación de las tres comunidades y los almacenes
regionales.
21
4.5.2. Resultados obtenidos por los estudios de caso de la UIA
1. El impacto del Programa es relativo al grado de marginación de la localidad. Las
localidades más marginadas no cuentan con la infraestructura física ni social para
movilizar recursos hacia la obtención de las despensas. Además, sus
particularidades lingüísticas, educativas y geográficas dificultan la obtención de los
beneficios de los apoyos complementarios. Esta observación es consistente con los
resultados de la encuesta que muestran una tendencia de mayor satisfacción con el
PAL en la región norte, donde existe menos grado de marginación en las localidades
alcanzadas por el Programa
2. La percepción positiva del Programa es afectada por problemas de focalización. La
inadecuación del padrón de beneficiarios al número de hogares reales con el perfil
PAL, es causa de descontento entre la población y de cierta frustración de los
actores relevantes.
3. La eficiencia en la ejecución del Programa a nivel local se ve entorpecida por la
excesiva centralización de la administración. Las decisiones no se toman a nivel
estatal sino federal.
4. Falta de adecuación del PAL a la enorme diversidad educativa, cultural, lingüística
de las localidades alcanzadas.
5. Importante compromiso de los trabajadores del PAL y de DICONSA.
4.5.3. Recomendaciones para complementar la evaluación de resultados
de la UIA
Debido a las dificultades de penetración a las localidades beneficiadas por el Programa, a la
diversidad de las situaciones sociales entre ellas y a la dispersión de los hogares entre sí al
interior de una misma localidad, los estudios de caso deben de realizarse en un mayor
22
número de días. Así, se cumpliría de mejor manera con uno de los objetivos de la
metodología cualitativa, esto es, proveer conocimiento sobre actitudes y ofrecer
explicaciones sobre las motivaciones, intereses y percepciones subyacentes. En los estudios
de caso realizados, el punto de vista del beneficiario no está lo suficientemente presentado.
Además, con la finalidad de cubrir un mayor número de situaciones relevantes en un
tiempo relativamente corto, se recomienda usar la técnica de evaluación rápida o rapid
assessment process (RAP, por sus siglas en Inglés). El RAP es una técnica intensiva de
trabajo etnográfico en equipo que construye datos a través de la triangulación, análisis
iterativos de datos y recolección de datos adicionales. De esta manera se desarrolla un
primer entendimiento de la situación de manera rápida y desde el punto de vista del
“nativo”.
4.5.4. Resumen de la evaluación cualitativa del PAL realizada por el
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología
Social (CIESAS)
Se trata de una investigación realizada en el último trimestre de 2005 también de corte
antropológico con base en entrevistas y grupos focales. A diferencia de la investigación
conducida por la UIA que abarcó todos los procesos administrativos y logísticos hasta la
entrega de despensas, ésta se centró en la percepción de los beneficiarios acerca de los
beneficios y problemas de operación del Programa.
El estudio cubrió 18 localidades ubicadas a lo largo de cuatro zonas del sureste mexicano
cultural y ambientalmente diferenciadas (centro de Veracruz, sur de Veracruz, centro de
Tabasco u noreste de Chiapas). La muestra consideró 4 localidades de control, 4
23
localidades que reciben efectivo y plática, 4 localidades que reciben despensa y plática, 4
localidades que reciben despensa sin plática, y 2 localidades adicionales.
4.5.5. Resultados obtenidos por la evaluación cualitativa del CIESAS
a) Impactos en el patrón de consumo alimentario:
La aceptación de los productos de la despensa está en relación a los hábitos alimenticios de
la zona, de la actitud hacia alimentos producidos industrialmente y a gustos culinarios que
privilegian o desplazan ciertos sabores y consistencias en los alimentos. Ahora bien,
respecto a los cambios en los patrones de consumo alimentario hacia unos más nutritivos a
través de la compra de los productos de la despensa una vez que ésta se termina o de otros
complementarios (e.g. carne y verduras) cuando la despensa llega, el estudio muestra que
en las localidades estudiadas este cambio es nulo, pues una vez agotada la despensa, el
patrón de consumo permanece sin variación debido a factores económicos. De la misma
manera, habría indicios que la despensa no se complementa con otros alimentos y que el
dinero que es ahorrado en esas semanas es usado para cubrir otras necesidades no
alimenticias de la familia.
En las localidades que reciben dinero en efectivo, éste no es significativamente más
valorado que la despensa pues existe el riesgo que el jefe de familia desvíe el gasto o
porque obtener el efectivo implica gastos en pasajes y comida, lo que disminuye el
beneficio. Por el lado del uso del dinero, éste tampoco parece repercutir en el
enriquecimiento del patrón de alimentación pues el gasto se diluye en otras necesidades
apremiantes para la familia (atención de la salud, útiles escolares, productos de limpieza,
insumos productivos, etc.); además, la posibilidad de elección de compra que brinda el
efectivo se ve afectado por la disponibilidad o no de un mercado cercano.
24
b) Impactos de la acción educativa
El estudio atribuye el resultado limitado de la misma a factores como: a) resistencias
culturales, b) falta de continuidad y consistencia en los mensajes, c) escaso nivel educativo
del facilitador que influye en la transmisión del mensaje y de los beneficiarios para
comprenderlo. Un mayor aprovechamiento de la acción educativa parece estar en relación
con su complementariedad con la acción educativa de otras intervenciones del gobierno a
través de centros de salud, del DIF, y de las escuelas.
c) Impactos en la participación social
Se reporta un resultado desigual. En algunas localidades se ha logrado la formación de
grupos o redes de trabajo orientados a proyectos de beneficio comunitario. En otros el
resultado limitado se asocia con: a) la percepción sobre la participación como un costo que
hay que pagar a cambio del apoyo, b) el peso de la participación en las mujeres quienes
tienen ya una gran carga doméstica y productiva, c) poco tiempo de participar debido a que
la pobreza extrema obliga a dedicar mucho tiempo a tareas de sobrevivencia, y d) como
respuesta a un sentimiento de exclusión por la forma cómo fue integrado el padrón de
beneficiarios.
d) Impactos en la situación de género
Se reporta un impacto positivo del PAL en mejorar la posición de la mujer dentro y fuera
del hogar. En especial, a través de las reuniones del comité de beneficiarios y de labores
comunitarias al instaurar espacios de participación para la mujer. Espacios casi inexistentes
sobre todo en comunidades indígenas.
25
4.5.6. Recomendaciones para complementar evaluación de resultados del
CIESAS
Es importante determinar con mayor precisión si el patrón de consumo cuando la despensa
llega es enriquecido o no al desplazar el gasto sea en alimentos complementarios como
frutas, verduras y carnes o en otras necesidades de la familia. Hacer extensiva la
investigación a tiendas y centros de dispendio de alimentos puede ayudar a conformar un
perfil más claro del patrón de consumo alimentario, sus fluctuaciones y las valoraciones
económicas y culturales que lo componen.
Respecto a las prioridades dentro de la familia sobre quien se beneficia más de los
productos de la despensa, decisión que depende de la decisión de la mujer, es importante
determinar si este patrón de (auto)exclusión de género se reproduce al privilegiar o no la
alimentación de los hijos varones sobre las mujeres.
4.6. No-discriminación, igualdad y perspectiva de género en los resultados
del PAL
El objetivo de esta sección es analizar los resultados del PAL en materia de no
discriminación e igualdad y la percepción de género. Para ello utilizaremos los resultados
de la evaluación 2005 de la Universidad Iberoamericana (a partir de tres estudios de caso
distribuidos en las zonas norte, centro y sur del país) y de la evaluación cualitativa también
del 2005 realizada por el CIESAS (abarcando 18 localidades del sureste mexicano).
Primero se analiza lo referente a la igualdad y no discriminación y al final se comentan los
resultados generales del PAL.
4.6.1. Definiciones operativas del análisis
a) Igualdad:
Una definición formal de igualdad apunta a una condición de justicia por la cual todos
deben ser tratados de la misma manera, con imparcialidad como destinatarios de una ley o
26
política pública. De manera menos general, hablamos de un principio de igualdad de
oportunidades que subyace al mandato de que la ley trate a todos por igual. En este
sentido, para que una desigualdad esté justificada debe otorgarse una igualdad de
oportunidades a todos los miembros de una sociedad, de manera que los bienes socialmente
relevantes o por lo menos todos los bienes básicos, sean realmente asequibles a todos.10
Tal principio de igualdad se inspira en la Teoría de la justicia de John Rawls, quien destaca
que los “empleos y cargos” (en este caso, los bienes socialmente relevantes y los bienes
básicos) deben ser realmente asequibles a partir de la igualdad de oportunidades, es decir,
no solamente se trata de afirmar que son asequibles en tanto que no hay impedimentos
formales para acceder a esos bienes sociales, sino que hay que generar las condiciones
necesarias y suficientes para que en efecto exista la posibilidad real de acceder a ellos.
Es aquí que se empieza a hablar de acciones afirmativas con el fin de asegurar igualdad de
oportunidades y de trato a diversos grupos social y económicamente vulnerables: mujeres,
niñas y niños, adultos mayores, personas con discapacidad y población indígena. En efecto,
al hablar de igualdad debe considerarse la igualdad sustancial (real o de hecho) contenida
en normas que obligan a los poderes públicos a eliminar los obstáculos que impiden el
logro de la igualdad en los hechos, lo que supone e incluso llega a exigir la instrumentación
de medidas de acción positiva o discriminación inversa. Para ello deben identificarse los
grupos de mayor vulnerabilidad respecto de los cuales se deberán tomar medidas de
promoción y protección especial 11.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cuenta con tres principios
igualitarios en su Artículo 1, “todo individuo gozará de las garantías que otorga esta
10
Tomado de Carbonell, Miguel, “Igualdad y Constitución”. Cuadernos de la Igualdad. Consejo Nacional
para Prevenir la Discriminación, 2004. Disponible en http://www.conapred.org.mx/
11
Ibídem.
27
Constitución” (párrafo primero) prohibición de la esclavitud (párrafo segundo) y,
prohibición a la discriminación (párrafo tercero) que “atente contra la dignidad humana y
tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”
(incorporado el 14 de agosto 2001).
b) Discriminación:
Acorde con la modificación del Artículo 1 de la Constitución, se promulgó la Ley Federal
para Prevenir y Eliminar la Discriminación (publicada el 11 de junio de 2003).
“Para los efectos de esta Ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión o
restricción que, basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición
social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias
sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o
el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas”. (Artículo
4)
Ahora bien, en el marco de una igualdad sustantiva, conviene hablar de una discriminación
en sentido positivo y justificado como separación, distinción, diferenciación. Luego
entonces, la discriminación no es mala en sí, sino aquella discriminación negativa que da un
trato de inferioridad a una persona o colectividad por las razones que la Ley señala. Por
ello, el Artículo 5, en su apartado primero señala que no se considerarán conductas
discriminatorias:
“Las acciones legislativas, educativas o de políticas públicas positivas o compensatorias
que sin afectar derechos de terceros establezcan tratos diferenciados con el objeto de
promover la igualdad real de oportunidades”
4.6.2. Marco analítico
Las dimensiones a evaluar en el Programa de Apoyo Alimentario son (1) Igualdad y (2)
No-discriminación. Para ello, los ejes de análisis serán los mismos que la investigación de
28
la Universidad Iberoamericana que sirve de fuente a este análisis consideró, a saber;
relación PAL-Diconsa; procesos; capacitación y corresponsabilidad; información generada;
percepción de actores; e integralidad.
De acuerdo a las definiciones ofrecidas en la primera parte de esta sección, las preguntas
guías para el análisis de las dimensiones a evaluar en los estudios de caso, son las
siguientes:
a) Dimensión: Igualdad
o ¿Existen en los procesos del PAL impedimentos formales para acceder a los bienes
y servicios proporcionados por el Programa?
o ¿Los procesos del PAL están diseñados y/o se ejecutan de modo que son capaces de
generar condiciones necesarias y suficientes para que efectivamente exista la
posibilidad real de acceder a los bienes y servicios proporcionados por el Programa?
En otras palabras, ¿hay espacio para acciones positivas de igualdad sustantiva?
o ¿Cómo son percibidas por actores relevantes estas posibilidades/imposibilidades de
acceso?
b) Dimensión: No-discriminación
o ¿Los procesos del PAL y/o el actuar de los actores institucionales atentan contra la
no-discriminación?
o ¿Los procesos del PAL y/o sus actores institucionales realizan acciones de
discriminación positiva (diferenciación) tendiente a promover igualdad de
oportunidades?
o ¿Qué percepción tienen los beneficiarios sobre acciones o políticas del PAL que los
excluyen del Programa por razones étnicas, de sexo, edad, discapacidad, condición
29
social o económica, condiciones de salud y todas aquellas señaladas en el Artículo 4
de la Ley para prevenir y eliminar la discriminación?
4.6.3. Análisis de los resultados en los aspectos de no-discriminación e
igualdad por medio de estudios de caso (elaborados por la
Universidad Iberoamericana)
De acuerdo al documento “Cuarto Reporte de Evaluación Externa. Estudios de Caso” del 1
de Febrero de 2006 elaborado por la Universidad Iberoamericana A.C. (Institución
Evaluadora), la caracterización de las regiones consideradas es la siguiente:
o
Zona norte: suelo árido, escasa población e influencia cultural indígena, cercanía a
los Estados Unidos. En esta zona se seleccionó para el estudio un estado con 8.808
beneficiarios.
o Zona centro: alta densidad de población, régimen de lluvias que permite la
agricultura de temporal, presencia de comunidades campesinas y culturas indígenas,
y ubicación de gran parte de la industria y urbanización del país. El estado
seleccionado para el estudio tiene 9.870 beneficiarios.
o
Zona sur: fuerte presencia de culturas indígenas, relativa ausencia de industria y
urbanización, abundancia relativa de agua en las zonas costeras. El número de
beneficiarios del estado seleccionado para el estudio es de 32.689
A continuación se presenta un análisis comparativo por región de cada una de las
dimensiones que los estudios de caso de la Universidad Iberoamericana consideraron.
30
Relación PAL-DICONSA.
Los datos comparativos presentados en la Tabla 4-1 permiten identificar un problema de
eficiencia en el funcionamiento, capacidad de respuesta y toma de decisiones sensible al
contexto de intervención, derivado de una estructura jerárquica y centralizada de trabajo. La
heterogeneidad de prioridades en la orientación de los recursos disponibles a pesar de
contar en los tres casos con estructuras, recursos y problemas similares, son una prueba de
la falta de autonomía local en las decisiones sobre la integración y actualización del padrón
de beneficiarios. Esto es, la relación PAL-DICONSA, si bien está libre de conflictos
respecto a los actores y en lo referente al abasto funciona aceptablemente, constituye un
impedimento formal para que el beneficio llegue a todos los miembros de una localidad
seleccionada con igualdad de oportunidades.
Tabla 4-1 Relación PAL-DICONSA
Ejes analíticos
Estructura
administrativa
de la sucursal
central
Autonomía de
los recursos
Estado del Norte
6 personas (3 administ. 3
capacitac.)
Estado del Centro
6 personas (2 administ. 4
capacitación)
Alta dependencia de
DICONSA con relación
positiva
Alta dependencia de
DICONSA con relación
positiva y claramente
delimitada.
Recursos modestos pero
Recursos adecuados y
suficientes.
suficientes
Levantamiento y envío de
Prioridad de la Densificación
administración (actualización del padrón). información al D.F.
Estado del Sur
5 personas
Alta dependencia de
DICONSA con relación
positiva y claramente
delimitada.
Recursos adecuados y
suficientes.
Logística de distribución.
Centralización de
Centralización de
Centralización de
información.
información.
información.
Atraso en viáticos para
Problemas aislados de
facilitadores.
abasto.
Fuente: Elaboración propia en base al documento "Cuarto Reporte de Evaluación Externa. Estudios
de Caso" de la Universidad Iberoamericana. Febrero, 2006.
Problemas
Detectados
31
Procesos
Como consecuencia de lo anterior (estructura potencialmente generadora de desigualdad),
los actores relevantes del PAL, adaptan los procesos de distribución a las necesidades
percibidas tal como se observa en la Tabla 4-2 que resume las observaciones sobre el tema
en los estudios de caso de la UIA. En todos los casos hay una clara definición de la
prioridad de los procesos, esto es, entregar las despensas. Por lo mismo, se incurre muchas
veces en “prácticas afirmativas” para eliminar los obstáculos de orden geográfico,
climático, logístico o informativo,
que entorpecen el logro de la igualdad y la no
discriminación en la realización de procesos (especialmente en los de distribución y
entrega de apoyos alimentarios). La naturaleza de estas prácticas afirmativas o
compensatorias, hace al Programa altamente dependiente de ciertos actores institucionales
(jefes de almacén, encargados de tiendas, choferes y ayudantes) y de los presidentes de los
comités de beneficiarios. Cabe señalar que, el diseño de los procesos permite que dichas
acciones compensatorias tendientes a equilibrar las oportunidades de recibir la despensa y
no ser excluido se realicen sin menoscabo de la eficiencia y la transparencia que los
beneficiarios perciben en el PAL. Sin embargo, no ocurre lo mismo en el proceso de
construcción del Padrón de Beneficiarios, donde recalcamos (al igual que lo hacen los
testimonios recogidos en los estudios de caso), que la inflexibilidad del proceso y la
centralización institucional, no permiten subsanar las deficiencias en el levantamiento
original del padrón que excluyen a algunos hogares al interior de las localidades
seleccionadas. Cabe señalar que la estructura altamente centralizada del PAL es un
correlato del centralismo de la estructura de la administración pública federal.
32
Tabla 4-2 Procesos
Ejes
Estado del Norte
analíticos
Definición Claros pero flexibles a
de procesos problemas de la
comunidad (p.ej.
población flotante).
Estado del Centro
Estado del Sur
Claros pero
medianamente flexibles
a condiciones
geográficas y
climáticas de las
comunidades.
Participación relativa
Participación del
Comité de Participación positiva
del Comité de
Comité de beneficiarios del comité debido a
beneficiaespeciales condiciones
beneficiarios.
con incidencia de
rios
geográficas y
desorden y malos
entendidos en entregas. climáticas para las
entregas.
Entregar despensas.
Entregar despensas.
Entregar despensas.
Prioridad
Problemas Estrecho vínculo entre Nula vinculación entre Nula vinculación entre
procesos de padrónprocesos de padróndetectados procesos de padróncapacitación.
capacitación.
capacitación.
Desactualización del
Alta dependencia de
Desactualización del
padrón respecto a
esfuerzos personales
padrón respecto a
necesidades percibidas. ("voluntarismo").
necesidades percibidas.
Alta dependencia de
esfuerzos personales
("voluntarismo").
Fuente: Elaboración propia en base al documento "Cuarto Reporte de Evaluación
Externa. Estudios de Caso" de la Universidad Iberoamericana. Febrero, 2006.
Claros pero flexibles a
condiciones
geográficas y
climáticas de las
comunidades.
Capacitación y Corresponsabilidad
Con base en las observaciones de campo resumidas en la Tabla 4-3, un aspecto a destacar
es el alto sentido de corresponsabilidad de los beneficiarios hacia el PAL, al igual que la
importante valoración de las actividades y faenas comunitarias. Sin embargo, se observa
también una ausencia de esfuerzos por involucrar en estos beneficios complementarios a
no-beneficiarios del Programa. En los casos documentados en los estudios de caso, se
señala un involucramiento voluntario y espontáneo de los no-beneficiarios. Al ser un
beneficio para toda la comunidad, no convocar a las faenas, ni promocionar los cursos
entre los no-beneficiarios podría tener un efecto discriminatorio.
33
Por otro lado, en los estados del centro y sur (con mayores índices de marginalidad,
analfabetismo y población indígena) los cursos de educación, salud y nutrición, si bien son
valorados por los asistentes, requieren de mayor esfuerzo y logística tanto de los miembros
del comité como de actores locales como maestros, enfermeras o médicos, o simplemente
se dan con una frecuencia muy irregular. Las razones son de orden social, educativo y hasta
climático. Si bien, los actores del PAL son sensibles a estas razones y no condicionan las
entregas a la celebración o asistencia a los cursos, no se ha identificado institucionalmente
estrategias para adecuarlos o ampliarlos de acuerdo a las especificidades de la demanda. No
tener material didáctico en lenguas indígenas, ni capacitadores institucionales que las
hablen, ni formas de capitalizar saberes de la cultura local en este tipo de cursos es una
forma de discriminación étnica.
Tabla 4-3 \* ARABIC \s 1 |3} Capacitación y Corresponsabilidad
Ejes
analíticos
Cursos de
educación y
nutrición
Faenas
comunitarias
Estado del Norte
Éxito relativo de cursos
educ/nutrición.
Compromiso y alta
valoración de las
actividades comunitarias.
Sentido de
corresponsabilidad con el
PAL
Estado del Centro
Alto compromiso y
valoración de cursos y
actividades comunitarias
Positiva vinculación entre
cursos y actividades
comunitarias
Sentido de
corresponsabilidad con el
PAL
Estado del Sur
Éxito relativo de cursos
educ/nutrición.
Éxito relativo de
actividades y faenas
comunitarias
Sentido de
Prioridad
corresponsabilidad con el
PAL pero casos de
imposibilidad de cumplir
con él.
Poca recordación y
Participación de miembros Frecuencia accidentada y
Problemas
variable de las pláticas.
reconocimiento de falta de del comité pero
Detectados
atención por parte de
facilitadores comunitarios Buena asistencia cuando
las hay.
beneficiarios.
son maestros, médicos o
enfermeras.
Fuente: Elaboración propia en base al documento "Cuarto Reporte de Evaluación Externa. Estudios
de Caso" de la Universidad Iberoamericana. Febrero, 2006.
34
Información generada
En este rubro, los tres estados detectaron como problema principal su nula capacidad de
decisión sobre la información levantada a través de formatos, informes o actas
proporcionadas por las oficinas centrales, o sobre información que conocen pero que ni
siquiera pueden formular. Esto último, es importante porque los estudios no registraron
canales formales o informales por medio de los cuales, los encargados del padrón o los
jefes de capacitadores, puedan generar información complementaria (esto es contextual y
específica) sobre la situación de beneficiarios reales y potenciales. Nuevamente esta
situación genera efectos discriminatorios y de desigualdad que un rediseño institucional
puede subsanar. Un ejemplo de la dificultad de informar para incidir sobre decisiones es el
caso de la observación de los capacitadores en localidades con población que migran a
trabajar a otros estados como trabajadores temporales o, que reciben seis meses al mes a
este tipo de trabajadores. En el primer caso, no se presentan por dos ocasiones consecutivas
a recoger sus despensas y, por tanto, son excluidos del padrón. En el segundo, al no tener
como residencia permanente a la localidad no hay posibilidad de documentar esa situación
especial y, por tanto, de que los trabajadores migrantes integren la lista de beneficiarios.
35
Percepción de actores
Es relevante señalar la alta satisfacción de los beneficiarios tanto con el funcionamiento del
PAL como con la calidad de los productos recibidos. Las expectativas positivas de
continuidad y de aumento en la cobertura y contenido del beneficio, dan cuenta de una
significativa confianza y credibilidad en el Programa. Sólo en el estado del sur se registró
insatisfacción con el levantamiento del padrón. Por su parte, el personal del PAL destaca
una ausencia de clientelismo en el funcionamiento del Programa. Estas percepciones
positivas indican que las oportunidades de mejora en términos de no discriminación e
igualdad no están en el plano de lo que el PAL hace sino en lo que omite hacer, es decir, en
la generación de condiciones especiales y redefinición de criterios de cobertura y
focalización, para que todas las familias de una misma localidad (aunque, por ejemplo, no
sea su residencia oficial ni permanente) que cumplan el perfil requerido tengan
posibilidades reales de acceder a los beneficios del PAL.
Integralidad
La complementariedad del PAL con otras acciones de política pública de otras instancias de
gobierno es aún difícil de determinar por lo aislado de estas experiencias o por las etapas
iniciales de los esfuerzos cuando se llegan a presentar. Es importante señalar la grave
situación de indefensión y discriminación en que caen algunos beneficiarios (sobre todo
adultos mayores), cuando su localidad pasa a formar parte de Oportunidades, pues
paradójicamente, ese programa los excluye de sus beneficios.
36
4.6.4. Análisis de los resultados en los aspectos de no-discriminación e
igualdad por medio de evaluación cualitativa (elaborada por el
CIESAS).
Patrón de consumo alimentario
El Programa busca modificar el régimen alimenticio de los beneficiarios a fin de hacerlo
más diversificado, saludable y equilibrado. Un patrón alimenticio sin embargo se forma a
partir de condiciones ambientales, técnicas, materiales, simbólicas y económicas. Los
grupos no consumen lo mismo ni combinan los alimentos de manera similar, esto se debe a
maneras particulares de adaptarse a las posibilidades agrícolas locales que se arraigan en la
tradición y se transmiten de generación en generación.
De modo que si bien los productos de la despensa del PAL equivalen al 20 por ciento de los
requerimientos energéticos de una familia de 4.3 miembros (cumpliendo así con la NOM),
no considerar las especificidades de la cultura alimentaria local, podría contribuir en alguna
medida a excluir de sus beneficios a grupos geográficos, étnicos o culturales que no
consumen por ejemplo sardinas, atún, sopas ni cereal.
Además, tal exclusión podría estar en relación a la resistencia a cambiar los hábitos
alimenticios una vez que la despensa se acaba. Es decir, que los beneficiarios no incorporen
a su dieta cotidiana los productos de la despensa se puede deber no sólo a la falta de
recursos para adquirirlos, sino tanto a la falta de hábito de consumirlos como a la dificultad
de encontrarlos en los mercados locales. Por lo mismo, la exclusión alimentaria es un riesgo
latente derivado de una despensa estandarizada.
37
Acción educativa
La investigación reporta resistencias a la introducción de nuevas prácticas introducidas por
las charlas educativas en educación, salud e higiene. Al recoger la percepción de los
beneficiarios al respecto, se detectó una demanda de facilitadores con preparación
profesional que aún cuando no sean beneficiarios del Programa, sean capaces de hacer
llegar el mensaje a una audiencia con escasa educación y muchas dificultades de
comprensión.
Una detenida evaluación de las acciones educativas en relación a los niveles educativos de
los beneficiarios, de los recursos pedagógicos usados, de la adecuación contextual del
contenido de las pláticas y de las capacidades de los beneficiarios, podría contribuir a evitar
una exclusión educativa entre los beneficiarios del PAL.
Participación social
La información reportada no permite hacer inferencias sobre las dimensiones de
discriminación e igualdad en este rubro.
Situación de género
Una situación no derivada directamente al PAL pero en estrecha relación con sus objetivos,
está relacionada con la mujer como distribuidora de los recursos alimenticios en la familia.
En este rol, al parecer, ella se otorga el último lugar en la asignación de raciones suficientes
y nutritivas. De ello se derivan problemas de obesidad, sobrepeso, desnutrición, que
repercuten además en embarazos fallidos o bebés desnutridos.
Esta situación reportada
necesita conocerse mejor a fin de emprender acciones para evitar la auto-exclusión de una
nutrición balanceada.
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4.6.5. Resultados generales del PAL desde la perspectiva de género
Son las mujeres quienes más atentas a las necesidades alimenticias de su familia están, las
mujeres son más rigurosas en sus percepciones sobre los resultados del
PAL. Esto
explicaría la incidencia de la variable género en la percepción sobre la ejecución del PAL
reflejada en la encuesta aplicada por la Universidad Iberoamericana. En efecto, el análisis
de las variables de cruce con el Índice de percepción sobre la ejecución del PAL claramente
muestra que en este caso, el género sí afecta el grado de satisfacción con el Programa. Un
mayor porcentaje de mujeres consideraron al PAL como malo (52.2% de los que
consideraron la ejecución del Programa como malo eran mujeres comparado con 47.8% de
hombres). Asimismo, también fue mayor el porcentaje de mujeres beneficiarias que
catalogaron la ejecución del Programa como regular (69.8% de los beneficiarios que
consideran la ejecución del programa como regular son mujeres vis a vis 30.2% de
hombres). Estas evidencias reiteran el llamado de atención sobre incluir de modo más
explicito la perspectiva de género que se realizó en el capítulo sobre “Diseño” en este
mismo informe.
El rol fundamental de la mujer en la distribución de los recursos familiares orientados a la
alimentación está reflejado tanto en la evaluación cualitativa conducida por el CIESAS,
como en la encuesta aplicada por la Universidad Iberoamericana. La primera reconoce
además que el PAL ha contribuido a mejorar y fortalecer el rol de la mujer dentro y fuera
del hogar. En efecto, son las mujeres las que reciben la despensa, la administran, participan
en las acciones educativas del comité de beneficiarios e incluso en las labores comunitarias
de corresponsabilidad. Al ser entonces la mujer la portadora de este recurso valioso para la
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familia, las acciones del PAL podrían contribuir a mejorar su autoestima y reconocimiento
en el seno del hogar.
Sin embargo, en términos de igualdad con base a las observaciones recogidas en campo por
la Universidad Iberoamericana, señalamos que al hacer recaer las labores del comité de
beneficiarios, la recolección de despensa (que involucra en algunos casos ayudar a
descargar el camión) y las tareas de corresponsabilidad (mismas que en muchos casos
requieren jornadas de trabajo con importante inversión de esfuerzo físico y, además de una
negociación con el esposo o compañero que puede no incluir la violencia, al percibir éste
que el trabajo comunitario de corresponsabilidad es un pago por la despensa) únicamente
en las mujeres y no propiciar una participación igualitaria entre hombre y mujer, se podría
correr el riesgo de estar colaborando en perpetuar un rol desventajoso e incluso física y
emocionalmente perjudicial para la mujer.
Estas observaciones, sin embargo, son meramente indicativas de una dimensión que se debe
abordar con profundidad en futuras investigaciones cualitativas que recojan con rigor y
profundidad la situación de género en las localidades beneficiadas por el PAL12.
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Esta observación se hace extensiva a las variables “jóvenes” e “indígenas”.
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4.7. Conclusiones y recomendaciones
Las evaluaciones cuantitativas han encontrado resultados positivos tanto en el consumo
total como en el de alimentos. Si bien en general esto es positivo, el consumo en
leguminosas y en cereales puede representar un problema dada la situación de sobrepeso
prevaleciente en muchos hogares. De igual forma, se observó también un aumento en la
calidad de la alimentación con relación al zinc y al hierro biodisponible en niños y mujeres.
Parte importante de este aumento se debió a la leche fortificada Liconsa. Asimismo, en
preescolares se encontró un mayor crecimiento lineal. Sin embargo, con relación a la
anemia no se encontraron resultados significativos. Los indicadores a nivel de Fin y
Propósito de la MML deben revisarse y hacerlos congruentes con los requerimientos
metodológicos de las evaluaciones.
Los trabajos de INCMNSZ sobre el peso para la edad, la talla para la edad y el peso para la
talla arrojan cambios favorables pero de magnitud pequeña y estadísticamente
significativos sólo en el caso de Sinaloa. Estos estudios sin embargo parecen presentar
ciertas limitaciones metodológicas que dan incertidumbre sobre si el programa fue el
detonador de los resultados encontrados. Pero las recomendaciones así como los problemas
en las mediciones antropométricas señalados en los reportes son puntos importantes a
considerar.
Dado el interés en el desarrollo de los niños y niñas y de una mayor igualdad entre hombres
y mujeres, sería importante para el PAL realizar una investigación sobre el comportamiento
al interior de las familias.
Los procesos, funcionamiento operativo y políticas del PAL no fomentan explícitamente
prácticas que generen desigualdad de oportunidades ni de trato a los beneficiarios reales o
potenciales. De hecho, éstos son lo suficientemente flexibles para que en los hechos los
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actores institucionales adecuen las normas para salvar obstáculos que se presentan en la
distribución y entrega de las despensas, y en la organización de los cursos y faenas
comunitarias. Estas acciones afirmativas tienen un carácter informal y dependen en gran
medida de la “voluntad” personal y desinteresada de los actores.
Una importante excepción, es la incapacidad local de incidir en las modificaciones del
padrón de beneficiarios. La inadecuación de éste a las condiciones reales de muchas
familias que habitan en localidades de media, alta y muy alta marginación que forman parte
del PAL, causa no sólo frustración en actores y beneficiarios, sino que genera una seria
condición de desigualdad, pues familias con un perfil PAL, por razones de estructura y
prioridades administrativas no pueden acceder al beneficio. Es necesario valorar este
aspecto pues una mayor injerencia local en el padrón puede tener significativas
consecuencias administrativas, logísticas y políticas.
La percepción positiva de los actores y beneficiarios (la mayoría, beneficiarios de un
programa social por primera vez) se explica en gran medida precisamente por el carácter
compensatorio del PAL (al llegar a la población que por su grado de marginación no
alcanza los beneficios de otros programas sociales). Por lo mismo, se recomienda que el
PAL emprenda acciones tendientes a hacer las actualizaciones del padrón más permeables a
información de los actores locales. Así como a establecer canales formales para recibir
información contextual y sugerencias por parte de los encargados estatales del padrón,
además de mejorar la comunicación entre éstos y los capacitadores. Estas medidas harían
más sensible al Programa respecto a familias excluidas por fallas en el levantamiento de
información, a familias jornaleras que migran o emigran y que al no retirar sus despensas
en dos ocasiones consecutivas son dadas de baja en el padrón, o al excluir a una localidad
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entera que pasa a formar parte de otro programa social (i.e. Oportunidades), sin atender a
las particularidades de cada hogar.
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