1.2 Análisis de la contribución ... dependencia y/o entidad, así como a los objetivos nacionales

1.2 Análisis de la contribución del Programa a los objetivos estratégicos de la
dependencia y/o entidad, así como a los objetivos nacionales
1. ¿El problema o necesidad prioritaria al que va dirigido el Programa está
correctamente identificado y claramente definido?
Respuesta: Si
Los lineamientos y el diagnóstico del Programa reconocen la necesidad de mejorar la
alimentación y la nutrición de las personas en localidades de alta y muy alta marginación, y
que no han sido atendidos por otros programas sociales del gobierno federal, en particular
del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y el PAL.
Tanto los lineamientos como el diagnóstico señalan que estos hogares se encuentran
en localidades muy pequeñas, dispersas y carentes de servicios de salud y educación, por lo
que no ha sido posible incorporarlas a Oportunidades o a otros programas alimentarios
existentes.
Sin embargo, cabe señalar que a pesar de tener identificado el problema, los
lineamientos del Programa amplían el universo de atención a localidades diferentes a las
enunciadas anteriormente, a localidades que no son pequeñas, dispersas y que tienen
acceso a servicios de salud y educación, por lo que pueden tener cobertura de otros
programas alimentarios o de transferencias de ingresos.
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2. ¿Existe un diagnóstico actualizado y adecuado, elaborado por el Programa, la
dependencia o entidad, sobre la problemática detectada que sustente la razón de ser
del Programa? Respuesta: No, sólo parcialmente.
El PAAZAP fue promovido y su presupuesto autorizado en noviembre del 2007, sin
tener un diagnóstico que lo sustentara y sin tener claramente definida la problemática que
buscaba resolver, ni las características del Programa, ni su estrategia de implementación.
El Programa inicia en abril de 2008 y el diagnóstico fue realizado con posterioridad; su
fecha es de agosto del 2008, aunque la SEDESOL hizo referencia a que éste se inicio desde
principios del año. El diagnóstico hace énfasis en el estado nutricional de la población
mexicana, en la que, a pesar de los avances todavía se observan rezagos importantes. La
prevalencia de baja talla en menores de cinco años a nivel nacional es todavía del 12.7%,
mientras que en zonas rurales del sur del país la prevalencia es el doble de este promedio
nacional. Adicionalmente, la anemia y la deficiencia de micronutrimentos son problemas
generalizados; en el caso de la anemia se observan prevalencias mayores al 20% en todas
las regiones del país. El diagnóstico hace un recuento de la evolución de los programas
alimentarios y de nutrición en el país, reconociendo, entre otros, la necesaria
complementariedad entre salud y alimentación y la focalización adecuada para poder incidir
efectivamente en la desnutrición, como lo han demostrado las evaluaciones de
Oportunidades.
La existencia de estos rezagos y la falta de acceso a servicios de salud y educación
en localidades de alta y muy alta marginación que imposibilitan la operación de
Oportunidades, es lo que justifica la razón de ser del Programa: “mejorar la alimentación y
nutrición de las familias que habitan en localidades de marginación y pobreza que no reciben
apoyo de otros programas alimentarios federales”. Sin embargo el diagnóstico no aborda los
siguientes puntos sustantivos. Primero, el PAL tiene el mismo objetivo (“mejorar las
condiciones de alimentación y nutrición de los hogares en situación de pobreza ubicados en
localidades marginadas rurales que no estén siendo atendidas por otros programas
alimentarios del Gobierno Federal”); sin embargo, no se aborda qué tan bien está diseñado y
ha funcionado el PAL; tampoco el por qué se requiere otro programa diferente y, en su caso,
no haber sustituido, transformado o eliminado el PAL. Segundo, el diagnóstico incluye como
universo de atención todas las localidades no cubiertas por Oportunidades o PAL, sin
embargo, no distingue por nivel de marginación, tamaño y por acceso de servicios,
diferenciando entre salud y educación, análisis que permitiría saber la viabilidad de la entrega
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simultánea de un componente de salud y transferencias monetarias con objeto de incidir
efectivamente en la desnutrición. Tampoco distingue cuáles de estas localidades están
cubiertas por otros programas alimentarios como Liconsa. Tercero, con respecto a los
suplementos alimenticios, por un lado, el diagnóstico no aclara por qué existen diferencias en
los criterios de otorgamiento con respecto a Oportunidades. El Programa los otorga a
menores hasta de 6 años de forma generalizada, cuando Oportunidades lo hace hasta los
cinco, pero en el rango de 2 a 5 sólo cuando tienen problemas de desnutrición. Por el otro,
aún cuando el diagnóstico hace referencia a la creciente coexistencia de sobrepeso y
obesidad con la desnutrición en la población beneficiada, esto no se consideró en el diseño;
al no existir una vinculación entre el Programa y el sector salud, y otorgarse los
complementos nutricionales de manera generalizada, podría agudizarse el problema de
sobrepeso y obesidad y los riesgos asociados en especial en mujeres embarazadas.
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3. ¿El Fin y el Propósito del Programa están claramente definidos? Respuesta: No
El fin del Programa, según se presenta en la matriz de indicadores: “Contribuir al
desarrollo de las capacidades nutricias otorgando apoyos nutricionales a la población que
habita en localidades que no forman parte del universo de atención de Oportunidades ni del
Programa Alimentario a cargo de Diconsa”. El propósito del Programa se presenta como:
“Hogares que habitan en localidades que no reciben apoyo de otros programas alimentarios
federales, mejoran sus niveles de alimentación y nutrición”.
Según las definiciones de fin y propósito presentadas en el Anexo 02 de los Términos
de Referencia y en los Anexos al Oficio Circular 307-A-1593, el fin del Programa es cómo se
contribuye, en el mediano y largo plazo, a la solución de un problema de desarrollo o a la
consecución de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad; mientras que el
propósito es el efecto directo sobre la población objetivo de la utilización de los componentes
o apoyos. El objetivo sectorial es “Desarrollar las capacidades básicas de las personas en
condición de pobreza” en la cual está inmersa la estrategia de “llevar a cabo una política
integral que permita mejorar la nutrición de las personas en situación de pobreza”.
Sin embargo, el fin y el propósito no están claramente definidos ya que:
i)
a pesar de que el objetivo sectorial se refiere a la población pobre, ni el Fin ni el
Propósito establecen que el Programa debería estar dirigido a hogares pobres, y de
hecho también está dirigido a hogares no pobres, como se argumenta en la respuesta a
la pregunta 23; y
ii)
en el fin se hace referencia a las localidades que no forman parte del universo de
atención de Oportunidades o de Diconsa, mientras que en el propósito, a las localidades
que en general no reciben apoyo de otros programas alimentarios; estos universos son
diferentes. Asimismo, no todas las localidades que no están en incorporadas a estos
programas son localidades de alta o muy alta marginación, dispersas sin acceso a
servicios de salud y educación, que es el universo definido en el diagnóstico y en el
objetivo general establecido en los lineamientos del Programa.
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4. ¿El Fin y el Propósito corresponden a la solución del problema?
Respuesta: No
Si el fin y el propósito no están claramente definidos, como se menciona en la
respuesta a la pregunta 3, entonces no contribuyen adecuadamente a la solución del
problema.
El problema identificado es la falta de una nutrición y alimentación adecuada en los
hogares pobres en localidades de alta y muy alta marginación que, por ser dispersas y
carentes de servicios de salud y educación, no han sido atendidos por otros programas, por
lo que se requiere una intervención.
Sin embargo, ni el fin ni el propósito delimitan adecuadamente el universo de atención,
que es la población pobre, en localidades dispersas sin acceso a servicios de salud y
educación no atendidas por otros programas alimentarios, como ya se mencionó en la
pregunta 3. Esto es, no existe una correspondencia entre el problema identificado que da
origen al Programa y la definición del fin y el propósito del mismo.
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5. ¿El Programa cuenta con evidencia de estudios o investigaciones nacionales y/o
internacionales que muestren que el tipo de servicios o productos que brinda el
Programa es adecuado para la consecución del Propósito y Fin que persigue el
Programa? De no ser así, el evaluador deberá investigar y, de existir, presentar dicha
evidencia.
Respuesta: No
En el diagnóstico se hace referencia a la evaluación de los programas que llaman de
segunda generación, como Oportunidades, cuyo diseño reconoció que: (i) se requería una
focalización adecuada y objetiva de los beneficiarios; e (ii) identificó “los mecanismos
biológicos y conductuales a través de los cuales las intervenciones podrían tener un efecto
sobre la desnutrición”. La desnutrición no puede atenderse exclusivamente aumentando la
disponiblidad de alimentos o su calidad proteínica, sino mejorando simultáneamente su
estado de salud a través de atención preventiva. También hace referencia a los Programas
de Abasto Social de la Leche a cargo de Liconsa y la Modalidad de Apoyo Alimentario del
programa a cargo de Diconsa (PAL).
En lo que se refiere a Oportunidades, que es el único programa que cuenta con
evaluaciones sistemáticas por un período de más de 10 años, las estimaciones del impacto
muestran una mejoría en la talla de los niños, así como un efecto positivo sobre la
prevalencia de anemia, aunque menor al esperado. En el caso de las mujeres a las que se
otorgó los complementos alimenticios, no se observó un impacto significativo sobre la
prevalencia de anemia. Parte de estos resultados se deben a que un porcentaje considerable
de los beneficiarios no consumieron los complementos alimenticios regularmente o de forma
adecuada; y a problemas de absorción de hierro. De ahí se derivaron recomendaciones
sobre mejorar la disponibilidad oportuna del complemento en los centros de salud, modificar
la fórmula, y fortalecer el componente educativo del programa con respecto a su correcta
preparación. Debe señalarse, que Oportunidades también otorga apoyos en salud y
educación, por lo que no es posible aislar los efectos individuales de las transferencias en
efectivo y de los suplementos alimenticios en la nutrición de los beneficiarios.
Con respecto al PAL, los resultados de la evaluación de mediciones antropométricas
señalan un efecto positivo en la ingesta de micronutrimentos (zinc y hierro), sin embargo,
éste no se traduce en un mayor crecimiento de los niños, a excepción de los niños en edad
preescolar. El diagnóstico señala adecuadamente que el incremento en talla también puede
estar afectado por otros factores, como son la higiene y la salud.
14
Otro tipo de acciones relacionadas a la salud como es la provisión de pisos firmes en
las viviendas, uno de los apoyos que otorga el PAAZAP, ha tenido un impacto positivo para
reducir los parásitos y las enfermedades gastrointestinales. La evaluación de impacto del
programa Piso Firme en el Estado de Coahuila mostró que ese programa redujo en 11 por
ciento la incidencia de parásitos en los niños entre 0 y 5 años, así como los episodios de
diarrea entre un 18 y 20 por ciento. El efecto de ese programa sobre la prevalencia de
anemia también resultó positivo al reducirse en alrededor de un 20 por ciento con respecto al
grupo de control. Sin embargo, la evaluación también mostró que ese programa no tuvo
impacto sobre el peso y talla de los niños entre cero y cinco años. Cabe señalar que la
medición de la prevalencia de desnutrición de la población infantil está en términos de la baja
talla para la edad.
El diagnóstico hace énfasis en la complementariedad de las acciones, así que la
ausencia en el PAAZAP de un esfuerzo por tener alguna vinculación de la transferencia
monetaria con acciones preventivas de salud contraviene la evidencia presentada y la
evolución de los subsidios alimentarios que inició en 1997 con la creación de Oportunidades.
15
6. Con base en los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad que coordina
el Programa, ¿a qué objetivo u objetivos estratégicos está vinculado o contribuye el
Programa?
La estrategia 1.1 del Plan Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 es: “Llevar a cabo
una política alimentaria integral que permita mejorar la nutrición de las personas en situación
de pobreza.”
Dicha estrategia contribuye al logro del Objetivo 1 del Plan Sectorial: “Desarrollar las
capacidades básicas de las personas en condición de pobreza”.
El Plan Sectorial refiere, como política de acción, el asegurar que los mexicanos en
situación de pobreza resuelvan sus necesidades de alimentación y que contribuyen a
mejores niveles de nutrición. La meta sectorial es reducir la prevalencia de desnutrición en
niños (baja talla para la edad) del percentil 25 de la población. Sin embargo, como ya se
comentó en la respuesta a la pregunta 3, el Programa está dirigido también a hogares no
pobres, por lo que no contribuye de manera adecuada al objetivo estratégico de la
dependencia. 2
2
Como se argumenta en las preguntas 23, 24 y 25, los criterios de elegibilidad de los lineamientos establecen
la condición de que el hogar se encuentre en localidades de alta y muy alta marginación o en pobreza de
capacidades. La Unidad Responsable de la operación del Programa confirmó que se realiza incorporación
universal a todos los hogares de las localidades marginadas.
16
7. De lo anterior, analizar y evaluar si existe una relación lógica del Programa con los
objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo.*
El Objetivo 1 del Eje 3 del PND, denominado “Igualdad de Oportunidades” plantea:
“Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas
públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir
capacidades y generar oportunidades de trabajo”. Para llevar a cabo ese objetivo, se
plantean varias estrategias, entre ellas la Estrategia 1.3 del PND: “Asegurar que los
mexicanos en situación de pobreza resuelvan sus necesidades de alimentación y vivienda
digna, con pleno acceso a servicios básicos y a una educación y salud de calidad”.
El Programa contribuye a resolver parte de las necesidades de alimentación de la
población beneficiada, sin embargo se hacen los siguientes señalamientos:
i) una mejor alimentación no necesariamente se traduce en una mejor nutrición, si el
individuo no está en buenas condiciones de salud o tiene una alta prevalencia de
enfermedades gastrointestinales o respiratorias;
ii) como se comentó en la respuesta a la pregunta 6, el Programa también está dirigido a
hogares no pobres, por lo que no existe una relación lógica y clara con los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo.
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1.3 Evaluación y análisis de matriz de indicadores
De la lógica vertical de la matriz de indicadores
8. ¿Las actividades del Programa son suficientes y necesarias para producir cada uno
de los Componentes?
Respuesta: No
Las actividades mostradas en la matriz de indicadores son necesarias más no
suficientes.
Las actividades transversales de la matriz de indicadores (el levantamiento de las
cédulas y la integración del padrón de beneficiarios) son necesarias para producir cada uno
de los componentes. Sin embargo, cabe señalar que para el levantamiento de la información,
en el “Anexo 2-B Cédula de Localidad” de los lineamientos del Programa, el acceso a los
servicios públicos está mal definido. La sección 10 pregunta sobre “los servicios con los que
cuenta la localidad”, entre ellos se refiere a escuelas y clínicas o centros de salud. Una
localidad puede tener acceso a estos dos servicios aunque no se encuentren en la localidad,
si están en una localidad cercana, por lo que podrían calificar para la incorporación de otros
programas sociales.
Además, falta incorporar dos actividades transversales adicionales: i) verificar que los
beneficiarios cumplan con las obligaciones establecidas en los lineamientos, en particular a
la de asistir a las sesiones de trabajo con el promotor social; y, ii) validar las localidades que
vayan siendo susceptibles de incorporación al programa Oportunidades, con objeto de dar de
baja a los beneficiarios del Programa y otorgarles el bono de transición.
Con relación a la actividad “C1.1 Entrega bimestral de apoyos económicos”, ésta es
necesaria, junto con las transversales, y suficiente para producir el componente 1 que se
refiere al apoyo económico que debe entregarse a los hogares.
La actividad “C3.1 Realización bimestral de actividades de difusión y organización
comunitaria”, es necesaria, junto con las transversales, y suficiente para producir el
componente de “Acciones de orientación y difusión”.
Sin embargo, el componente de complementos nutricionales entregados a los niños
entre 6 meses y 6 años de edad y a mujeres embarazadas y en periodo de lactancia no tiene
actividad dentro de la matriz de indicadores.
18
9. ¿Los componentes son necesarios y suficientes para el logro del propósito?
Respuesta: No
Los componentes son necesarios más no suficientes para el logro del propósito.
El propósito se refiere a que los hogares beneficiarios mejoran sus niveles de alimentación y
nutrición. Sin embargo, aún cuando el diagnóstico justifica al Programa por la desnutrición,
éste está desvinculado de acciones de salud que mejoren el status de salud de los miembros
del hogar, por tanto su impacto sobre la nutrición puede ser poco significativo, aún cuando
aumente la ingesta alimentaria.
El componente 1 “Apoyo económico” aumenta la capacidad de compra de los hogares
de todos tipo de productos, entre ellos alimentos pero no garantiza que se mejore la
nutrición; porque la nutrición es resultado tanto de un buen estado de salud como de una
adecuada
ingesta
alimentaria.
Adicionalmente,
el
mayor
consumo
alimentario
no
necesariamente es sólo de alimentos de mejor calidad, sino también puede aumentarse la
ingesta de aquellos de alto contenido calórico pero poco valor nutricional.
El componente 2 “Complementos nutricionales a los niños de 6 meses a 6 años y a
mujeres embarazadas o en periodo de lactancia”, aumenta la ingesta de nutrientes, pero el
efecto puede ser reducido si existe una alta incidencia de enfermedades gastrointestinales y
respiratorias que hace que los nutrientes no sean absorbidos
y aprovechados
adecuadamente por el organismo. Además, evaluaciones de otros programas sociales que
entregan complementos nutricionales han mostrado que, aún con una distribución apropiada,
la población no consume los complementos ni en las cantidades ni con la frecuencia
apropiada, por lo que es necesario complementarlos con educación adecuada sobre su uso.
Por otra parte, en los hogares beneficiarios donde existe el problema de sobrepeso u
obesidad, el consumo de este tipo de apoyos sin un seguimiento médico puede agudizarlo.
En el caso de las mujeres embarazadas con sobrepeso el consumo de los complementos
puede aumentar el riesgo de complicaciones durante el embarazo y parto, como es la
hipertensión,
la
diabetes
gestacional
así
como
episodios
tromboembólicos.
Las
complicaciones en el parto en mujeres con sobrepeso ocurren con más frecuencia; hecho
que sería agravado si estas mujeres no tienen acceso a servicios de salud (como es el
supuesto del Programa), aumentando el riesgo para la madre y el bebé. 3
3
Para una mejor perspectiva de los efectos del sobrepeso y la obesidad en mujeres embarazadas, ver: a)
Overweight and obese in gestational diabetes: The impact on pregnancy outcome, American Journal of
Obstetrics and Gynecology, 2005, Volume 192, No. 6, 1768 – 1776, Langer O., Yogev Y., Xenakis E., Brustman
19
El componente 3 “Acciones de orientación y difusión” puede mejorar el autocuidado de
la salud, incluyendo los aspectos alimentarios y nutricionales, de los hogares beneficiarios;
sin embargo su impacto en el estado de salud de las familias y en particular en su nutrición
depende significativamente tanto del contenido como de la forma en que se lleven a cabo
estas acciones. Sin embargo, debe señalarse que, sin una valoración del estado de salud de
los miembros que les otorgue una retroalimentación de sus condiciones particulares de
salud, así como acciones de salud preventiva (vacunación, desparasitación, etc.), el impacto
de las acciones de orientación y difusión puede ser poco significativo.
Las acciones relacionadas con la mejora en la vivienda, como los filtros de agua, pisos
firmes y fogones, pueden tener un impacto positivo sobre la incidencia de enfermedades
gastrointestinales, sin embargo, estos componentes no fueron incorporados en la matriz de
indicadores.
L. b) Obesity and pregnancy: complications and cost, American Journal of Clinical Nutrition, Vol. 71, No. 5,
1242-1248, May 2000, Galtier-Dereure, F., Boegner C., Bringer J.
20
10. ¿Es claro y lógico que el logro del Propósito contribuye al logro del Fin?
Respuesta: Si
La mejora en los niveles de alimentación y nutrición si contribuye al desarrollo de las
capacidades básicas de la población en materia de nutrición, ya que una buena nutrición es
fundamental para preservar la salud, la que a su vez se relaciona con mejor desarrollo físico
y cognitivo. Aunque como ya se mencionó en la respuesta a la pregunta 4, ni el fin ni el
propósito contribuyen a la solución del problema que le dio origen al Programa, ya que no
están bien definidos.
21
11. Considerando el análisis y la evaluación realizados en este punto, ¿la lógica
vertical de la matriz de indicadores del Programa es clara y se valida en su totalidad?
Es decir, ¿la lógica interna del Programa es clara?
Respuesta: No
La lógica vertical de la matriz de indicadores no presenta una lógica interna del
Programa clara. Como se menciona en las preguntas 3 y 10, el fin y el propósito no están
claramente definidos. El fin menciona que la población beneficiada es la que habita en
localidades que no forman parte del universo de atención de Oportunidades y del PAL.
Considerando que no se aclara en el fin que son hogares pobres, entonces la cédula
socioeconómica no tiene congruencia. Asimismo, con respecto a la focalización geográfica,
al no aclarar que son localidades de alta y muy alta marginación, existe incongruencia con lo
planteado en el objetivo del Programa y en sus lineamientos.
Aún considerando el fin y el propósito planteados por el Programa, los componentes y
las actividades son necesarios pero no suficientes para mejorar la nutrición de la población
beneficiada. Tanto los apoyos como las acciones por sí solas, en los términos planteados en
los lineamientos del PAAZAP, no garantizan una mejora en la nutrición de la población
beneficiada. Adicionalmente, la matriz no incorpora las actividades relacionadas con el
componente 2 que se refiere a los complementos nutricionales. Tampoco se incorporan
acciones que son transversales como son la validación de: (i) la corresponsabilidad de los
hogares; y (ii) la incorporación de los hogares beneficiarios a Oportunidades y el
otorgamiento del bono de transición.
Por otro lado, el Programa también hace referencia a “acciones de mejoramiento de
vivienda con impacto en la salud y nutrición de los miembros del hogar que incluyen piso
firme, agua potable y servicio sanitario a los hogares y sustituir los fogones abiertos para
cocinar, de acuerdo a las necesidades del hogar y a la disponibilidad presupuestal…”. Este
tipo de apoyos, aunque adicionales, no se incorporan en la matriz de indicadores; debe
señalarse asimismo que en los propios lineamientos existe una indefinición de cómo llevar a
cabo estas acciones.
22
12. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse en el diseño del Programa
y en su lógica interna. Estos cambios deberían reflejarse en la matriz de indicadores
definitiva del Programa.
Se propone que el Programa se dirija a los hogares pobres en localidades dispersas
no atendidas por Oportunidades, Diconsa y Liconsa, (y en hogares no atendidos por el
Programa 70 y más), por problemas de acceso a salud y educación; con acciones de
transferencias en efectivo, educación para la salud y acciones de salud preventiva, por lo
menos, para mujeres embarazadas, lactantes y niños menores de 5 años. Asimismo, dado el
grado de dispersión de estas localidades, que la información del Programa sirva para dirigir
mejor las acciones de programas complementarios de mejoramiento de vivienda y de
infraestructura social básica operados por la SEDESOL, cuando los asentamientos
poblacionales así lo justifiquen. Asimismo, se propone que se evalúe la permanencia de dos
programas simultáneos para la misma población y mismos objetivos, Diconsa y PAAZAP.
Con base en el análisis anterior, los cambios que se proponen para la matriz de indicadores
son:
Fin del Programa: Contribuir al desarrollo de las capacidades nutricias de los hogares
pobres ubicados en localidades, que por problemas de acceso a salud y educación, no son
atendidos por otros programas alimentarios federales.
Propósito del Programa: Hogares pobres, que habitan en localidades sin acceso a
salud y educación y que no son atendidos por otros programas alimentarios federales,
mejoran su nutrición.
Componentes: Los tres componentes no cambian. Sin embargo, los lineamientos
señalan que el Programa también podrá llevar a cabo acciones de mejoramiento de vivienda,
sin aclarar su forma de otorgamiento; tampoco se incorporan en la matriz de indicadores. Se
sugiere eliminar de los lineamientos como apoyos del Programa estas acciones y dejar esta
responsabilidad a otros programas de la SEDESOL que ya los brindan.
Actividades: Se mantienen las dos actividades transversales, pero corrigiendo la
definición de acceso a los servicios de salud y educación en las cédulas de información a
nivel localidad. Se incorporan dos transversales más: i) monitoreo de la corresponsabilidad
de los beneficiarios; y, ii) validar las localidades que vayan siendo susceptibles de incorporar
a Oportunidades. La actividad “C1.1 Entrega bimestral de apoyos económicos” se mantiene
como la actividad del componente 1, aunque se aclara que se incluye dentro de la actividad
la entrega del bono de transición a Oportunidades. Se adiciona la actividad “C2.1 Entrega de
23
complementos nutricionales a los niños y niñas de 6 meses a 6 años de edad y a las mujeres
embarazadas y lactantes”, aunque debería considerarse la posibilidad de que la entrega de
suplementos no sea generalizada, como lo hace Oportunidades. Se adiciona la actividad
C3.2 de acciones preventivas y acceso a la salud, en coordinación con el Sector Salud, por
ejemplo, a través de las Caravanas de Salud.
24
De la lógica horizontal de la matriz de indicadores
13. En términos de diseño, ¿existen indicadores para medir el desempeño del
Programa a nivel de fin, propósito, componentes y actividades e insumos?
Respuesta: No
La matriz de indicadores presenta indicadores para el fin, propósito, componentes y
actividades, aunque no miden adecuadamente el desempeño del Programa a cada uno de
los niveles. El Anexo 2 del oficio circular 307-A-1593, establece que los indicadores a cada
nivel deben de: 4
x
Fin: medir la contribución del Programa al logro o solución de un problema de
desarrollo, es decir, los indicadores deben medir el impacto final que tendrá el
Programa. Sin embargo, la meta sectorial no ayuda a medir la contribución del
Programa, ya que está influenciada por otros programas alimentarios federales.
x
Propósito: incluir indicadores que permitan verificar el cambio producido (efectos
intermedios o finales) en la población objetivo que puede atribuirse a la ejecución del
programa. Sin embargo, los indicadores de cobertura y población beneficiada no
miden la mejora nutricional de la población atendida.
x
Componente: medir los bienes y servicios producidos y/o entregados a los
beneficiarios.
Sin
embargo,
los
indicadores
para
los
insumos
(indicadores
presupuestales) están inmersos en la sección de componentes y no en la de
actividades. Esto también contraviene la nota técnica de la matriz de indicadores, así
como la normatividad para la construcción de la misma publicada en la página de
CONEVAL (documento denominado “Metodología para la elaboración de la matriz de
indicadores de los programas presupuestarios de la APF”), ya que las actividades
deben incluir los insumos que se requieren para la ejecución de éstas y contemplar los
insumos financieros y presupuestales que utiliza el Programa para su operación.
x
Actividad: dar seguimiento a las actividades principales (y los insumos) del programa.
Aplica el comentario anterior.
4
Página 16 y 18, del Anexo 2 del Oficio Circular 307-A-1593
25
14. ¿Todos los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados y
monitoreables? Respuesta: No
Debido a que el fin y el propósito no están bien definidos, los indicadores de éstos no
son adecuados. A nivel de fin de Programa, el indicador de prevalencia de desnutrición en
niños del percentil 25 de la población es un buen indicador de la mejora en los niveles de
desnutrición, y cumple con ser claro, relevante, monitoreable, económico, pero no parece el
adecuado para evaluar el desempeño o contribución del Programa a la solución del problema
de desnutrición, ya que existen otros programas federales de salud, alimentarios, y de
infraestructura básica, entre otros, que influyen también sobre el indicador.
A nivel de propósito del Programa, el propósito señala que los hogares mejoran sus
niveles de alimentación y nutrición. La mejora en la nutrición no se puede medir con los
indicadores establecidos a nivel propósito (cobertura del Programa y número de hogares
beneficiados). Adicionalmente, el indicador de cobertura de localidades prioritarias no es
claro ni adecuado, debido a que el denominador del indicador es dinámico y no un número
absoluto estático a lo largo de la vida del Programa; y depende del desempeño de los
programas de Oportunidades y Diconsa: la cobertura puede mejorar si dichos programas
aumentan el número de localidades atendidas, aunque el Programa no haya mejorado el
número de localidades, asimismo, el indicador de cobertura puede empeorar por la transición
de localidades atendidas por el Programa a Oportunidades, pudiendo obtener conclusiones
desfavorables del desempeño del Programa. Finalmente, el indicador de hogares
beneficiados no es claro o preciso ya que el indicador se refiere a hogares mientras que la
fórmula se refiere a beneficiarios; los hogares beneficiados y los beneficiarios (personas) no
son iguales.
A nivel componente, los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados
y monitoreables, aunque los indicadores presupuestales deben reubicarse en el nivel de
actividad, como se argumentó en la respuesta a la pregunta 13.
A nivel de actividad, dos de los cuatro indicadores son claros, relevantes,
económicos y monitoreables, los otros dos no son adecuados. El indicador “porcentaje de
cédulas de información económicas evaluadas” se obtiene de la relación entre cédulas de
información evaluadas en el bimestre anterior y las levantadas en el bimestre anterior. Existe
un rezago natural entre el número de cédulas levantadas y evaluadas (las levantadas al final
del bimestre serán evaluadas en el siguiente bimestre), por lo que pueden existir ciclos
donde el porcentaje puede ser mayor a 100. Finalmente, el indicador que mide la eficacia en
26
la entrega de los apoyos económicos mide más el desempeño de la instancia liquidadora que
el del Programa.
27
15. De no ser el caso, la institución evaluadora, en coordinación con el Programa,
deberá proponer los indicadores faltantes y necesarios para cada ámbito de acción o
las modificaciones a los indicadores existentes que sean necesarias.*
Se proponen las siguientes modificaciones a los indicadores considerando los cambios
planteados en la respuesta a la pregunta 12. Debe señalarse que estos cambios son
recomendación exclusiva de los evaluadores.
A nivel de fin del Programa, calcular el indicador de prevalencia de desnutrición de la
población beneficiaria del Programa y compararlo con el indicador a nivel nacional. Esta
comparación permitiría ver el impacto del Programa: si estadísticamente la brecha entre las
dos tasas se reduce a través del tiempo, entonces podría decirse que el Programa tiene un
efecto positivo al reducir la desnutrición. 5
A nivel de propósito del Programa, corregir el indicador de hogares beneficiarios para
que en la fórmula también se refiera a hogares y no a personas, como está actualmente. El
indicador de cobertura redefinirlo para que no esté afectado por el factor dinámico o incluir
una regla al indicador para fijarlo por periodos, por ejemplo, fijar el denominador (localidades
no atendidas por los programas Oportunidades y Diconsa) al inicio del ejercicio fiscal o
semestralmente. También se sugiere incluir un indicador que mida el número y porcentaje de
localidades y hogares que son transferidos al programa Oportunidades.
A nivel de componente no se requiere proponer indicadores adicionales. Sólo se
sugiere llevar los que se relacionan con cuestiones presupuestarias a la sección de
actividades.
A nivel actividad, se requiere incluir un indicador de la actividad agregada referente a
la eficacia de entrega de complementos nutricionales. Con relación a la eficacia en la entrega
de los apoyos económicos, los indicadores deben permitir medir la oportunidad en la entrega
de los recursos económicos a los hogares, sin embargo, el indicador establecido por el
Programa sólo mide la entrega a los beneficiarios con respecto a los apoyos que se
transfirieron a la instancia liquidadora. Se sugiere cambiar el indicador e incluir indicadores
que midan los tiempos de los procesos clave: desde que se levanta la información
socioeconómica, la evaluación de esta información para la incorporación al Programa, hasta
que los hogares reciben efectivamente el apoyo.
5
En la matriz de indicadores del Programa Oportunidades, el indicador a nivel de Fin es una comparación del
indicador de los beneficiarios del Programa con respecto al indicador a nivel nacional.
28
16. ¿Los indicadores incluidos en la matriz de indicadores tienen identificada su línea
de base y temporalidad en la medición?
Respuesta: No
En los indicadores incluidos en la matriz se identifica la temporalidad (frecuencia) de la
medición, más no la línea base. La línea basal se refiere a la medición de los indicadores
antes de la intervención, y sirve como punto de referencia para comparar y medir resultados
e impactos del Programa. Sin embargo, en las fichas técnicas de la matriz de indicadores, los
indicadores tienen valor de cero, lo cuál aplica para algunos indicadores, como son los
presupuestarios, pero no para los indicadores que medirán el desempeño del Programa, por
ejemplo, el indicador de la prevalencia de desnutrición en la población infantil. En relación
con el indicador de cobertura de localidades, como se sugirió en la pregunta 15, debe
determinarse una regla para fijar el denominador periódicamente.
29
17. ¿El Programa ha identificado los medios de verificación para obtener cada uno de
los indicadores?
Respuesta: Si
Para todos los indicadores presentados en la matriz se señalan las fuentes de
información para el cálculo de los mismos. Para la mayoría de los indicadores la fuente de
información es la base de datos del Programa, la cuál contiene además información provista
por los programas Oportunidades y PAL. El indicador de prevalencia de desnutrición tiene
como fuente la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT), la cuál el Programa
considera que será levantada en el año 2011.
Asimismo, tampoco se ha previsto el levantamiento de una Encuesta para evaluar el
desempeño e impacto del Programa.
30
18. Para aquellos medios de verificación que corresponda (por ejemplo encuestas), ¿el
Programa ha identificado el tamaño de muestra óptimo necesario para la medición del
indicador, especificando sus características estadísticas como el nivel de significancia
y el error máximo de estimación?
Respuesta: No aplica
El único indicador de la matriz que se señala tendrá como medio de verificación o
fuente una encuesta es el de prevalencia de la desnutrición en niños, el cuál es un indicador
a nivel nacional. Tanto en las fichas técnicas como en la matriz de indicadores se señala que
éste se obtendrá de la información que arroje la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición
(ENSANUT), la cual, según las Fichas Técnicas, se estima se levante en el año 2011, por lo
cual todavía no se lleva a cabo la planeación de la misma.
Debe señalarse que los resultados de la ENSANUT no tendrían representatividad para
la población beneficiaria de este Programa, además de que cualquier mejora en la
prevalencia de desnutrición no podría atribuirse a las acciones de este Programa.
Se sugiere diseñar un esquema de evaluación del Programa y el levantamiento de una
encuesta para evaluar el impacto del mismo.
31
19. ¿De qué manera el Programa valida la veracidad de la información obtenida a
través de los medios de verificación?
La base de datos del padrón de beneficiarios se obtiene del análisis de las encuestas
de hogares y localidades, según las cédulas de levantamiento, que realiza la Dirección
General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios. La Unidad de Microrregiones verifica
con las bases de datos del programa Oportunidades y del PAL, las localidades no atendidas
por dichos programas. Adicionalmente, el Programa informó que cuenta con su propia base
de datos sobre la operación del Programa.
En lo que se refiere al registro de la asignación presupuestaria en cada entidad
federativa, la Dirección General de Seguimiento realiza el monitoreo de los registros en el
Sistema Integral de Información de los Programas Sociales (SIIPSO). Las delegaciones de la
SEDESOL son las encargadas de registrar la información programática del Programa así
como los avances financieros y físicos.
32
20. ¿Se consideran válidos los supuestos del Programa tal como figuran en la matriz
de indicadores?
Respuesta: No
Los supuestos de los niveles de fin, propósito y componentes se consideran válidos
para que se logren los objetivos de cada uno de los niveles. Sin embargo, a nivel de actividad
no se consideró ningún supuesto.
Un supuesto a nivel actividad sería: “La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
libera a tiempo los recursos para llevar a cabo las actividades”.
33
21. Considerando el análisis y evaluación realizado en este punto, ¿la lógica horizontal
de la matriz de indicadores se valida en su totalidad?
Respuesta: No
La lógica horizontal de la matriz de indicadores no se valida completamente.
Según la bibliografía de la matriz de indicadores publicada en la página de CONEVAL,
la lógica horizontal es una descripción de cómo los gerentes de los programas, el
responsable del monitoreo y los evaluadores, pueden medir los logros y los resultados
esperados en cada nivel de la matriz.
Los indicadores presentados no permiten medir adecuadamente los resultados y
operación del Programa. Como se argumentó en las respuestas a las preguntas previas,
algunos indicadores no son claros ni adecuados. Los indicadores del nivel propósito no
miden la mejora en la nutrición de los hogares y no se presentan los supuestos a nivel
actividad. Además, no existe una línea basal para cuantificar la contribución del Programa
por lo que no se puede llevar a cabo la medición de los logros del mismo.
34
22. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse a la lógica horizontal de la
matriz de indicadores (indicadores, medios de verificación y supuestos).*
En lo que se refiere a los indicadores, se sugiere se consideren los cambios
propuestos en la respuesta a la pregunta 15.
Con respecto a los medios de verificación, se sugiere al PAAZAP realizar la
planeación de la evaluación del impacto del Programa, en la que se especifique la línea basal
para medir los efectos del Programa.
Para los supuestos, se recomienda incluir uno en la sección de actividades, esto es,
que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público libera a tiempo los recursos para llevar a
cabo las actividades del Programa.
35
1.4 Población potencial y objetivo
23. ¿La población que presenta el problema y/o necesidad (población potencial), así
como la población objetivo están claramente definidas?
Respuesta: No
El Programa en sus lineamientos define como su población potencial a los hogares
que: (i) vivan en localidades que no formen parte del universo de atención de Oportunidades;
(ii) no sean beneficiarios de Oportunidades o del PAL; y, (iii) vivan en localidades de alta o
muy alta marginación; o estén en condiciones de pobreza de capacidades conforme a los
criterios establecidos por el CONEVAL. Debe señalarse que en los lineamientos, se usa el
término población objetivo para población potencial.
Esta definición es poco precisa y es inconsistente con otros apartados de los mismos
lineamientos y del diagnóstico ya que:
(i) no establece que el Programa es para los hogares pobres salvo para aquellos fuera de
localidades de alta o muy alta marginación, aún cuando se aplica una ficha
socioeconómica para la incorporación de todos los hogares beneficiarios;
(ii) CONEVAL no ha establecido los criterios para la medición de las condiciones de
pobreza; 6
(iii) al no acotarlo a hogares pobres en todos los casos; y el usar definiciones de pobreza
diferentes a las de Oportunidades, puede generar problemas de transición y conflicto
cuando las localidades puedan ser atendidas por Oportunidades y se den de baja
hogares beneficiarios. Lo anterior debido a que el número y las familias específicas
atendidas por este Programa y por Oportunidades serán diferentes, si se usan métodos
diferentes de focalización;
(iv) el punto 3.1. cobertura de los mismos lineamientos, dice que el Programa operará en
localidades donde no esté Oportunidades o el PAL, sin embargo, en los criterios de
elegibilidad, en el inciso a) al referirse a localidades, sólo se hace referencia a
Oportunidades, cuando debió incluirse también aquellas no cubiertas por PAL. También
6
Con base en los artículos 36 y 37 de la Ley General de Desarrollo Social, el CONEVAL tiene la atribución y
obligación de establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza.
Ésta última debe ser realizada a nivel estatal con una periodicidad de cada dos años. En virtud de lo anterior, el
CONEVAL se dio a la tarea de realizar junto con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía una fuente de
información que permitiera dar cumplimiento a tales atribuciones, dando como resultado el Módulo de
Condiciones Socioeconómicas, el cual incorporará datos sobre: salud, ingreso, educación, seguridad social,
calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos, alimentación y cohesión social, los cuales serán
recolectados durante los meses de agosto a noviembre de 2008 paralelamente al proceso de levantamiento de
información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares. Fuente: www.coneval.gob.mx
36
deberían incluirse los otros programas alimentarios como Liconsa, en concordancia con el
diagnóstico;
(v) la definición de población potencial de los lineamientos no es consistente con la
introducción de los mismos ni con el diagnóstico del Programa; los cuales señalan como
justificación para la creación de este Programa la atención de los hogares en localidades
muy pequeñas, dispersas y carentes de servicios de salud o educación, y que, por tanto,
no han podido ser incorporados a los programas existentes. La definición de población
potencial de los lineamientos permite la incorporación de estas localidades pero también
de localidades rurales y urbanas con otros niveles de marginación;
(vi) también contraviene al objetivo general establecido en los mismos lineamientos:
“contribuir …desarrollo pleno de los hogares en las localidades más dispersas del país”; y
al objetivo específico: “mejorar….hogares que se ubican en localidades de alta y muy alta
marginación y municipios que conforman las zonas de atención prioritaria y que no son
beneficiarios de ningún otro programa alimentario del gobierno federal…” De acuerdo a
este objetivo, la definición de población potencial también debería limitarse a que no
fueran beneficiarios de los otros programas alimentarios del gobierno federal, como
Liconsa, y a que se refiriera sólo a localidades dispersas.
37
24. ¿El Programa ha cuantificado y caracterizado ambas poblaciones, según los
atributos que considere pertinentes? (En el caso de individuos, en términos de edad,
sexo, nivel socio-económico -señalar quintil de ingreso si corresponde-, principales
características de la actividad económica que desempeña -rama de actividad,
condición de empleo, etc.-, condición indígena u otros atributos que sean pertinentes).
Respuesta: No
Según el diagnóstico, el universo objetivo del PAAZAP son 90,492 localidades,
distribuidas en 2,204 municipios que los programas Oportunidades y PAL no atenderían en el
primer año de operación del PAAZAP. El diagnóstico señala que estas localidades son las
clasificadas por el Consejo Nacional de Población, CONAPO, como de alta y muy alta
marginación, además de las localidades confidenciales, a las que por su tamaño, no fue
posible asignarles un grado de marginación. Del universo objetivo, el diagnóstico señala que
en estas localidades existen aproximadamente 421 mil viviendas que, al ubicarse en
localidades “muy pequeñas, dispersas y carentes de servicios de salud o educación”, no ha
sido posible incorporarlas a programas existentes. Estos 421 mil hogares en estas 90,492
localidades son la población objetivo definida por el Programa.
Sin embargo, con base en el análisis de las bases de datos, que entregó SEDESOL a
la entidad evaluadora, de localidades no atendidas por Oportunidades y PAL que incluyen la
variable de acceso a servicios de salud y educación, grado de marginación y tamaño de la
localidad, se tiene que con respecto a la definición y cuantificación de la población objetivo:
a) Se incluye en el universo de atención del Programa a localidades de todos niveles de
marginación de las cuales el 59.2 por ciento tienen acceso a salud y educación que
podrían ser atendidas por Oportunidades. Esto contrasta con lo señalado en forma
descriptiva en la sección 2.1 del diagnóstico del PAAZAP “localidades muy pequeñas,
dispersas y carentes de servicios de salud o educación”; lo que indicaría que sólo las
localidades de alta y muy alta marginación sin acceso a salud y educación deberían ser
atendidas por el Programa de acuerdo a la problemática que le dio origen. Ampliar el
universo de atención a localidades no marginadas o con servicios de salud y educación
contraviene lo señalado en el diagnóstico, pero más fundamentalmente indica que el
Programa está entrando en localidades que es posible atender con el programa
Oportunidades de una forma mucho más efectiva y con mayor impacto.
b) La elegibilidad de los hogares, de acuerdo a los lineamientos, está sujeta al cumplimiento
de cualquiera de los siguientes dos requisitos: habitar en localidades de alta y muy alta
38
marginación o estar en pobreza de capacidades de acuerdo a los criterios de CONEVAL.
Ello implica que el Programa está incorporando, de forma universal, a toda la población
que habita en localidades de alta y muy alta marginación (las cuales incluyen las
localidades confidenciales a las que se les ha adjudicado este nivel de marginación), y
por tanto incluyendo a población no pobre. Lo anterior a pesar de que se levante una
cédula socioeconómica de todos los hogares y se calcule el nivel de pobreza de los
mismos. Este aspecto se considera una gran debilidad del Programa; las estimaciones
del mismo de sus errores de inclusión sólo por este aspecto es del 10%.
Por lo tanto, se considera que la población objetivo no se ha cuantificado ni caracterizado
adecuadamente.
39
25. ¿Cuál es la justificación que sustenta que los beneficios que otorga el programa se
dirijan específicamente a dicha población potencial y objetivo?
La justificación del Programa en lo relativo a localidades de alta y muy alta
marginación dispersas carentes de acceso a servicios de salud y educación, es que es una
población pobre y con problemas de desnutrición que no puede ser atendida por
Oportunidades, ya que las reglas de operación de este programa establecen que sólo puede
atender a localidades con acceso tanto a servicios de salud y educación que permitan operar
todos los componentes del Programa. También son localidades no atendidas por otros
programas alimentarios y de transferencias de ingresos. De no atender la desnutrición en las
etapas tempranas de la vida y sus causas, se pueden generar daños cognitivos y de salud
permanentes.
El resto de la población, cuya definición puede incluir aún a las poblaciones urbanas
grandes, o localidades pequeñas pero con acceso a servicios de salud y educación donde
puede
operar
Oportunidades,
no
está
justificada
en
el
diagnóstico
ni
tampoco
conceptualmente.
40
26. ¿La justificación es la adecuada?
Respuesta: No
La justificación es adecuada sólo para el caso de población pobre en localidades de
alta y muy alta marginación, sin acceso a servicios de salud y educación, no atendidas por
Oportunidades y otros programas alimentarios y de transferencias de ingresos.
El resto de la población objetivo puede ser atendida con programas integrales y de
mayor impacto, como Oportunidades.
41
27. ¿Los criterios y mecanismos que utiliza el Programa para determinar las unidades
de atención (regiones, municipios, localidades, hogares y/o individuos, en su caso)
son los adecuados? (Señalar principales mecanismos).
Respuesta: No
Los lineamientos establecen como criterios de atención por el Programa la no
presencia de otros programas en esas localidades o la no atención de esos beneficiarios por
otros programas.
Los criterios para la focalización geográfica son los siguientes:
a) Localidades identificadas por el II Conteo de Población y Vivienda 2005, en las que no
opera Oportunidades (aún cuando el punto 3.1. hace referencia también a aquellas en las
que no opera el PAL, en el punto 3.2.1 a) no las incluye), sin limitarlo a localidades de alta
y muy alta marginación.
b) Prioridad de atención a los hogares ubicados en los municipios que integren la estrategia
100 X 100 que integra 125 municipios.
Los criterios para la focalización individual son: Hogares no beneficiarios de
Oportunidades ni de PAL, que vivan en localidades de alta o muy alta marginación o que se
encuentren en pobreza de capacidades.
Mecanismos para determinar las unidades de atención. De acuerdo a los lineamientos
del Programa, para la focalización se deberá aplicar la Norma para la Asignación de los
Niveles de Pobreza de los Hogares Beneficiarios de los Programas de la SEDESOL, la cual
establece que la identificación de los beneficiarios se debe hacer en dos etapas. Primero
focalización geográfica, para determinar las localidades con mayor marginación; y verificar
características particulares necesarias para la aplicación de determinadas políticas y
programas sociales, dando prioridad a localidades de mayor marginación. Segundo, en
localidades seleccionadas, focalización a nivel de hogar, a través del levantamiento de
información socioeconómica de cada hogar. La norma establece diferentes líneas de pobreza
para el nivel rural y urbano; para la primera de capacidades, para la segunda de patrimonio.
El Programa también intercambia información con el Programa Oportunidades.
Problemática:
Focalización geográfica: (i) la cédula de localidad no comprueba que la localidad no
tenga acceso a salud y educación, y por tanto sean susceptibles de recibir los beneficios de
Oportunidades; sino sólo que en la localidad no haya los servicios. Existe una diferencia
entre presencia en la localidad y acceso; (ii) determinación de nivel de marginación para
42
localidades confidenciales, i.e. menos de dos viviendas. CONAPO no asigna niveles de
marginación a este tamaño de localidades sin embargo, a solicitud de la SEDESOL,
CONAPO elaboró una metodología para asignar niveles de marginación a estas localidades;
ésta imputa los mismos niveles de marginación a todas las localidades confidenciales de un
municipio.
Focalización a nivel de hogar: (i) metodología de puntajes diferente a la de
Oportunidades; (ii) niveles diferentes para grupos urbanos y rurales, según la Norma antes
mencionada, aún cuando los lineamientos hacen referencia a pobreza de capacidades; y, (iii)
inscripción universal para los hogares en localidades de alta y muy alta marginación.
43
28. ¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes
reciben los apoyos del Programa (padrón de beneficiarios), cuáles son las
características socio-económicas de la población incluida en el padrón de
beneficiarios y con qué frecuencia se levanta la información?
Respuesta: Si
La información sobre las características socioeconómicas de los hogares proviene de
la cédula de información socioeconómica (CIS) que se levanta a los hogares que forman
parte del universo de atención. El Programa proporcionó la base de datos de las CIS
levantadas y con ella pudo corroborarse que existe este tipo de información.
Cada hogar beneficiario que es incorporado al padrón está identificado con un folio
único. En el padrón de beneficiarios se puede verificar el monto y fechas de los apoyos
recibidos, pero no las características socioeconómicas, al menos en el padrón al que se tuvo
acceso. Sin embargo, las características socioeconómicas se pueden obtener de la base de
datos de las CIS haciendo cruces de información por folio.
Cabe señalar que la información socioeconómica sólo se levanta la primera vez, no
existe un mecanismo de recertificación de la situación económica de los hogares, a menos
que la localidad en la que se ubica sea propuesta para la incorporación al programa
Oportunidades.
44
1.5 Análisis de la vinculación de las Reglas de Operación (ROP) o normatividad
aplicable con los objetivos del Programa.
29. ¿El diseño del Programa se encuentra correctamente expresado en sus ROP o
normatividad correspondiente?
Respuesta: No
La normatividad que rige al Programa son los lineamientos publicados en el Diario
Oficial de la Federación (DOF) el 30 de abril del 2008 y reformados el 13 de junio. Según los
argumentos presentados en la respuesta a la pregunta 23, existe una contradicción entre la
población objetivo y el problema identificado como justificación del Programa, i.e. el estado
nutricional de la población que vive en localidades que por su falta de acceso a salud y
educación no es posible incorporar a Oportunidades o a otros programas alimentarios.
Existen diferencias en las definiciones del problema a atender, población potencial y
objetivo, y objetivos (general y específicos) entre los diferentes documentos del Programa
(lineamientos, diagnóstico, matriz de indicadores). Ello muestra una falta de definición clara
del problema público que este Programa busca resolver, de su temporalidad, de las acciones
que deberían ser propias del Programa y de las acciones que deberían proveerse con
programas complementarios. Tampoco hay claridad sobre el rol del Programa y el de la
información que éste genera para coadyuvar a un mejor entendimiento y diseño de
intervenciones con respecto al problema de dispersión y atención de la población en
localidades dispersas de alta y muy alta marginación. Esta falta de claridad se refleja en los
lineamientos del Programa.
Aún cuando los lineamientos del Programa prevén tanto acciones de orientación,
promoción social y organización comunitaria para mejorar prácticas de higiene, prevención y
atención en salud; como apoyos para mejorar las instalaciones sanitarias de la vivienda, los
lineamientos no precisan como se llevarán a cabo y tampoco se han desarrollado los
contenidos ni los manuales de procedimientos respectivos. Asimismo, se hace referencia a
compromisos y tareas de orientación y promoción social que establezcan de común acuerdo
los hogares y el promotor social que tampoco se desarrollan. Ambas acciones se incluyen
como corresponsabilidad de los beneficiarios; la ausencia de una definición clara de estas
acciones en los lineamientos, hace difícil la coerción de esta corresponsabilidad.
45
30. ¿Existe congruencia entre las ROP o normatividad aplicable del Programa y su
lógica interna?
Respuesta: No
Como se ha argumentado en la respuesta a la pregunta 11, la lógica interna o lógica
vertical del Programa no se valida completamente, y esto se debe en parte a que existen
inconsistencias o imprecisiones entre la lógica interna del Programa y los lineamientos:
a) La población objetivo no está definida claramente dentro de los lineamientos, tampoco la
lógica vertical delimita adecuadamente el universo de atención, tanto en el fin como en el
propósito;
b) a nivel de componentes, los lineamientos señalan apoyos adicionales de mejoramiento de
vivienda, sin embargo en la matriz de indicadores, y por lo tanto en su lógica interna, no
se incorpora este tipo de apoyos. Tampoco queda claro en los lineamientos cómo
deberían llevarse a cabo estas acciones. Por otro lado, el bono de transición a
Oportunidades que se menciona en los lineamientos no se plasma en la lógica interna del
Programa;
c) a nivel de actividad, la lógica interna no incorpora acciones establecidas en los
lineamientos: i) entrega de los complementos nutricionales; ii) monitoreo de la
corresponsabilidad de los hogares; (iii) validación de la incorporación de hogares
beneficiarios a Oportunidades y el otorgamiento del bono de transición; y (iv) acciones
para los apoyos de mejora en la vivienda.
Por lo anterior, se concluye que no existe congruencia entre los lineamientos del
Programa y su lógica interna.
46
1.6 Posibles coincidencias, complementariedades o duplicidades de acciones con
otros programas federales
31. Como resultado de la evaluación de diseño del Programa, ¿el diseño del Programa
es el adecuado para alcanzar el Propósito antes definido y para atender a la población
objetivo?
Respuesta: No
Como se mencionó en la pregunta 3, se considera que fin y propósito no están
claramente definidos. Sin embargo, ambos hacen referencia a mejorar el estado nutricio de la
población que no recibe apoyo de otros programas alimentarios. Al respecto debido a que el
Programa no prevé ninguna vinculación con el sector salud, difícilmente podrá tener un
impacto en la nutrición aún cuando mejore la ingesta alimentaria. Asimismo, en los
procedimientos no se identifica acceso de las localidades a servicios de salud ni se prevé
vinculación alguna con los programas de la Secretaría de Salud destinados a ampliar la
cobertura de estos servicios como Caravanas de Salud. Es cierto que el Programa prevé
acciones de orientación, promoción social y organización comunitaria para mejorar prácticas
de higiene, prevención y atención en salud; apoyos para mejorar las instalaciones sanitarias
de la vivienda, así como acciones para facilitar el acceso a otros programas y apoyos
sociales; sin embargo, los lineamientos no precisan como se llevarán a cabo. Asimismo, se
hace referencia a compromisos y tareas de orientación y promoción social que establezcan
de común acuerdo los hogares y el promotor social que tampoco se desarrollan.
Población objetivo. La población objetivo no está claramente definida. La población
objetivo del fin y el propósito es diferente; así como la plasmada en el objetivo general del
Programa. En el fin, se refiere a población que habita en localidades que no forman parte del
universo de atención de Oportunidades ni del PAL; en el propósito a “Hogares que habitan en
localidades que no reciben apoyo de otros programas alimentarios federales…”; y en el
objetivo general del Programa se refiere a “hogares en las localidades más dispersas del
país”. En ningún caso, se hace referencia a que la población objetivo son los hogares pobres.
Por ello, el diseño para la focalización geográfica e individual no es adecuado. Se considera
que debería especificarse como población objetivo a los hogares pobres que viven en
localidades que por su dispersión y falta de acceso a salud y educación, no son susceptibles
de ser atendidos por Oportunidades y que tampoco reciben apoyo de otros programas
alimentarios o de transferencias de ingreso.
47
32. ¿Con cuáles programas federales podría existir complementariedad y/o sinergia?*
Puede existir complementariedad y/o sinergia con tres tipos de programas:
a) Los que fortalecen la cobertura y calidad de los servicios de salud como: FASSA del Ramo
33, IMSS-Oportunidades, Seguro Popular, Seguro Médico para una Nueva Generación y
Caravanas de Salud. También con el Programa Nacional de Vacunación.
b) Los que fortalecen la cobertura y calidad de los servicios de educación; y mejoran el
acceso de los alumnos como: Conafe, Albergues Escolares y Desayunos Escolares.
c) Los que mejoran la infraestructura social básica, a nivel comunitario y de hogar; como
FAIS del Ramo 33, Caminos Rurales, Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones),
Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria, Programa Hábitat y los programas de
Fonhapo como Tu Casa y Vivienda Rural que llevan a cabo acciones de pisos firme.
Por la importancia que tiene el acceso a los servicios de salud para obtener resultados
en la nutrición, se hace una explicación de Caravanas de la Salud, que es un programa de
extensión de cobertura y calidad de los servicios de salud, que busca atender a la misma
población objetivo del PAAZAP, y con el cual el Programa debería tener mayor vinculación.
Su objetivo es atender a poblaciones dispersas de comunidades caracterizadas por su
tamaño y pocos habitantes, que residen en zonas geográficas de complejo acceso.
Caravanas de la Salud es un programa de la Secretaría de Salud de atención itinerante que
busca beneficiar prioritariamente a 1.2 millones de personas que habitan en un poco más de
20 mil localidades que cuentan con problemas de acceso regular a servicios integrales e
institucionales de salud, prioritariamente en los 125 municipios de menor Índice de Desarrollo
Humano.
Este programa consiste en la organización y operación de equipos de salud itinerantes
y de unidades móviles de diferente capacidad resolutiva, que complementa a la red de
unidades médicas fijas; y brinda servicios de salud a la población como: prevención y control
de enfermedades, promoción de la salud y 79 intervenciones de atención médica ambulatoria
del Catálogo Universal de Servicios Esenciales en Salud del Seguro Popular. Además provee
continuidad de la atención a través del envío de pacientes a unidades médicas de mayor
capacidad resolutiva de la red. Adicionalmente, fomenta la participación comunitaria así
como la vigilancia epidemiológica y las acciones en materia de salud pública.
Los criterios de inclusión del Programa son personas y familias que: (i) habiten en
localidades que no tengan unidades fijas de atención a la salud y que para poder acceder a
ellas, tengan que trasladarse un tiempo superior a una hora través de los medios de
48
transportes disponibles; o (ii) habiten en municipios catalogados como de bajo índice de
desarrollo humano o habiten en localidades con alto o muy alto grado de marginación; o, (iii)
se encuentren en sitios donde por razones de alguna contingencia haya un incremento en la
demanda de servicios.
Adicionalmente, el Programa provee unidades médicas móviles dotadas de
características especiales para la oferta de servicios diagnósticos o de atención a la salud
que reforzarán la capacidad de oferta de servicios en las REDESS y que podrán ubicarse en
puntos estratégicos de la red que no cumplan con los criterios antes mencionados.
49
33. ¿Con cuáles programas federales podría existir duplicidad?*
Ya que el Programa tiene diferentes componentes, los programas federales con los
cuales podría existir duplicidad se desagregan por componente de apoyo:
a) Transferencia en efectivo que tiene como mejorar la alimentación y nutrición de los
hogares: Oportunidades, PAL, abasto social de Diconsa, Liconsa, y 70 y más.
En particular, el PAL tiene el mismo objetivo que el PAAZAP: Mejorar las condiciones de
alimentación y nutrición de los hogares en situación de pobreza ubicados en localidades
marginadas rurales que no estén siendo atendidas por otros programas alimentarios del
Gobierno Federal. Así aunque los lineamientos del Programa establecen que no podrán ser
beneficiarios aquellos beneficiarios del PAL, lo cual limita la duplicidad de acciones a nivel de
beneficiarios; si hay una duplicidad a nivel de programas. El diagnóstico del PAAZAP no
tiene ninguna referencia sobre las características de diseño e implementación del PAL que
determinen la necesidad de un programa diferente, o por qué el PAAZAP no sustituye al
PAL. Con Liconsa y 70 y más, si puede haber duplicidad, ya que este Programa no establece
la limitación de concurrencia de beneficios similares en los mismos hogares (salvo para
Oportunidades y PAL), como lo hacen las reglas de operación de Oportunidades, y las de
Atención a Adultos Mayores 70 y más.
b) Entrega de complementos nutricionales: Oportunidades, PAL, y Liconsa.
c) Acciones
de
mejoramiento
de
vivienda:
Programa
para
el
Desarrollo
Local
(Microrregiones), Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria y Programa Hábitat, Tu
Casa y Vivienda Rural de Fonhapo, entre otros.
50
34. ¿El Programa cuenta con información en la que se hayan detectado dichas
complementariedades y/o posibles duplicidades?
Respuesta: No
El Programa sólo comprueba posibles duplicidades con los programas de
Oportunidades y PAL, a través de la información que le da Oportunidades a la UM. Lo
anterior debido a que la definición de población objetivo del Programa establece que no sean
beneficiarios de Oportunidades y del PAL. En el resto de los casos, no tiene ningún
mecanismo establecido.
Asimismo, en el diagnóstico del Programa no se abordaron las posibles
complementariedades y/o duplicidades con otros programas.
51