Financiación de las Comunidades Autónomas

I ) INTRODUCCIÓN
La financiación de las comunidades autónomas constituye sin duda un tema de máximo interés
académico y polÃ-tico en España, por el creciente papel que las mismas desempeñan en el campo de la
actividad del sector público español. Un buen sistema de financiación debe permitir que los gobiernos
autonómicos tengan suficientes recursos para el desarrollo de sus competencias, garantizar que dispongan de
capacidad normativa en el ámbito de las polÃ-ticas tributarias para que asuman su responsabilidad, tanto en
el lado de los ingresos como de los gastos, y establecer mecanismos de nivelación que aseguren el
cumplimiento de una necesaria solidaridad interterritorial, que evite crecientes desigualdades entre regiones.
En la Constitución Española no se contiene una regulación especÃ-fica del régimen presupuestario de
las Comunidades Autónomas. Sin embargo, lo que sÃ- se deduce del texto constitucional, es que están
sujetas en su actividad financiera al régimen presupuestario y al principio de legalidad financiera. El
apartado d) del artÃ-culo 153 de la Constitución Española atribuye al Tribunal de Cuentas el control
económico y presupuestario de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas. Asimismo el
artÃ-culo 133 señala, con carácter general, que Las administraciones públicas sólo podrán contraer
obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes.
Dentro de este marco constitucional, las Comunidades Autónomas tienen competencias exclusivas para la
elaboración y aprobación de sus presupuestos. Esta facultad, reconocida en los distintos Estatutos de
AutonomÃ-a, se enuncia en el artÃ-culo 17 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades
Autónomas (LOFCA) en el que se señala que Las Comunidades Autónomas regularán por sus órganos
competentes, de acuerdo con sus Estatutos, las siguientes materias: a) la elaboración, examen, aprobación
y control de sus presupuestos.....
Esta actividad se desarrolla dentro del principio constitucional de coordinación con la Hacienda del Estado
recogido en el artÃ-culo 156.1 de la Constitución según el cual Las Comunidades Autónomas gozarán de
autonomÃ-a financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de
coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. En este sentido al
Consejo de PolÃ-tica Fiscal y Financiera, órgano creado para la adecuada coordinación de la actividad
financiera de las Comunidades Autónomas con la de la Hacienda del Estado, se le encomienda entender de
la coordinación de la polÃ-tica presupuestaria de las Comunidades Autónomas con la del
Estado(art.3.2LOFCA). Como aplicación práctica de este principio de coordinación, el artÃ-culo 21.3 de
la LOFCA dispone que los presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios
homogéneos de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado: Este
mismo artÃ-culo enuncia determinados principios presupuestarios aplicables a los Presupuestos de las
Comunidades Autónomas, que también son de aplicación en la esfera estatal, como son el principio de
universalidad, de unidad, de anualidad y de sujeción del presupuesto al principio de estabilidad
presupuestaria.
La regulación del régimen presupuestario de las Comunidades Autónomas se completa con las Leyes
Generales de Hacienda o Finanzas de cada Comunidad y con las Leyes anuales de Presupuestos aprobadas por
sus Parlamentos. En este sentido cabe destacar que, con carácter general, en las Leyes Generales de
Hacienda o Finanzas se recoge un TÃ-tulo relativo al Presupuesto, en el que se regulan los siguientes
aspectos:
Contenido y aprobación.
Los créditos y sus modificaciones
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Ejecución y Liquidación.
Normas especÃ-ficas para los Organismos Autónomos, Entidades, Entes y Empresas Públicas.
II ) FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
La financiación de las Comunidades Autónomas se regulaba por lo establecido en la Ley Orgánica 8/1980
de 22 de septiembre sobre la Financiación de las Comunidades Autónomas, concretamente en el apartado
Recursos de las Comunidades Autónomas (artÃ-culos 4−16 de la misma).
Actualmente, la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común se rige por la Ley
21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de
AutonomÃ-a. Esta Ley recoge el Acuerdo del Consejo de PolÃ-tica Fiscal y Financiera de 27 de julio de
2001, con las modificaciones introducidas en sus reuniones de 16 y 22 de noviembre de 2001, aprobado por
unanimidad por todas las Comunidades Autónomas.
En relación con la financiación de las Comunidades Autónomas existen dos modelos: el régimen
común y el régimen foral.
A su vez, dentro del régimen común, Canarias posee un régimen económico y fiscal peculiar por
razones históricas y geográficas, que ha sido adaptado, respetando sus particularidades, como región
ultraperiférica dentro de la Unión Europea.
Finalmente, Ceuta y Melilla son dos ciudades que participan de la financiación autonómica, de
conformidad con sus Estatutos de AutonomÃ-a y también del régimen de financiación de las Haciendas
Locales. Asimismo, disponen de un régimen de fiscalidad indirecta especial, en virtud del cual recaudan el
Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación.
.
En el artÃ-culo cuatro de la Ley 21/2001 se recogen los elementos de los que se componen los recursos de las
Comunidades Autónomas, también recogidos en el artÃ-culo 157, apartado 1º de la Constitución
Española. Estos son:
• Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.
• Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
• Los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado.
• Los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado.
• Las participaciones en los ingresos del Estado.
• El producto de las operaciones de crédito.
• El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia.
• Sus propios precios públicos.
También podrán obtener ingresos procedentes de:
−Las asignaciones que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado.
− Las transferencias de los Fondos de Compensación Interterritorial, cuyos recursos tienen el carácter de
carga general del Estado a los efectos previstos en los, 138 y 158 de la Constitución.
Los ingresos de tipo fiscal de las Comunidades Autónomas, se dividen en tres grandes bloques:
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• tributos cedidos
• Tributos propios
• Recargos
La financiación anual de cada Comunidad Autónoma está constituida por el valor definitivo,
correspondiente a cada año, de los recursos financieros del Sistema. Puesto que los rendimientos definitivos
no se conocen hasta que no se dispone de los datos de esa naturaleza correspondientes a todos los impuestos,
cada año las Comunidades perciben unas entregas a cuenta de la liquidación definitiva que se practica
cuando se conocen la totalidad de los datos.
Además de estos recursos, el número 2 de la Disposición transitoria segunda de la Ley 21/2001 establece
una garantÃ-a para que las Comunidades Autónomas tengan cubierta una financiación mÃ-nima de los
servicios de asistencia sanitaria durante los tres primeros años de vigencia del Sistema de Financiación, el
Estado garantiza a las Comunidades Autónomas que tengan asumida la gestión de los servicios de
asistencia sanitaria de la Seguridad Social el crecimiento de la financiación asignada a los mismos al Ã-ndice
de evolución del PIB nominal a precios de mercado.
III) TRIBUTOS CEDIDOS
3.1.−¿Qué son los tributos cedidos?
Este es el principal componente de los ingresos fiscales de las Comunidades Autónomas de régimen
común, que desde 1997 a experimentado un cambio profundo en cuanto al contenido de la cesión de
tributos, al pasar a estar parcialmente cedido el impuesto sobre la renta personal y existir cierta capacidad
normativa sobre los tributos cedidos.
Antes de 1997, las Comunidades Autónomas tenÃ-an las competencias de gestión y el derecho a la
recaudación, pero carecÃ-an de competencia normativa que estaba en manos del Parlamento estatal.
3.2.−Aspectos Generales
Junto con la cesión de competencias, el proceso Autonómico incluyó la cesión de capacidad fiscal de la
Hacienda Central hacia las Haciendas Autonómicas. El mecanismo elegido fue el de cesión de tributos, que
consistió en el trasvase de una serie de impuestos y tasas de sistema fiscal estatal hacia la Hacienda de las
Comunidades Autónomas de régimen común.
La regulación de los aspectos generales de la cesión de tributos se encuentra en la L.O.F.C.A., delimitando
el campo de los tributos susceptibles de cesión del resto de impuestos estatales que pueden considerarse
como No Cedibles, como sigue:
ArtÃ-culo 10.
1. Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad
Autónoma.
2. Se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto
correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una Ley
especÃ-fica.
3. La cesión de tributos por el Estado a que se refiere el apartado anterior podrá hacerse total o
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parcialmente. La cesión será total si se hubiese cedido la recaudación correspondiente a la totalidad de los
hechos imponibles contemplados en el tributo de que se trate. La cesión será parcial si se hubiese cedido la
de alguno o algunos de los mencionados hechos imponibles, o parte de la recaudación correspondiente a un
tributo. En ambos casos, la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que
determine la Ley que regule la cesión de tributos.
4. Sin perjuicio de los requisitos especÃ-ficos que establezca la Ley de cesión:
• Cuando los tributos cedidos sean de naturaleza personal, su atribución a una Comunidad Autónoma se
realizará en función del domicilio fiscal de los sujetos pasivos, salvo en el gravamen de adquisiciones
por causa de muerte, en el que se atenderá al del causante.
• Cuando los tributos cedidos graven el consumo, su atribución a las Comunidades Autónomas se llevará
a cabo bien en función del lugar de consumo, bien en función del lugar en el que el vendedor realice la
operación a través de establecimientos, locales o agencias, bien en función de los consumos calculados
sobre una base estadÃ-stica.
• Cuando los tributos cedidos graven operaciones inmobiliarias, su atribución a las Comunidades
Autónomas se realizará en función del lugar donde radique el inmueble.
Articulo 11
Sólo pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas, en las condiciones que establece la presente Ley,
los siguientes tributos:
• Impuesto sobre la Renta de las Personas FÃ-sicas, con carácter parcial con el lÃ-mite máximo del 33 %.
• Impuesto sobre el Patrimonio.
• Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos JurÃ-dicos Documentados.
• Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
• Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el lÃ-mite máximo del 35 %.
• Los Impuestos Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre la Electricidad, con
carácter parcial con el lÃ-mite máximo del 40 % de cada uno de ellos.
• El Impuesto sobre la Electricidad.
• El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
• Los Tributos sobre el Juego.
• El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos.
3.3.−Evolución de la Cesión de Tributos
El Sistema de Cesión de Tributos del traspaso de impuestos de la Hacienda Central a las Autonómicas para
su operatividad, exige conocer una serie de cuestiones:
1.− En qué momento se produce la cesión de tributos a una Comunidad:
La cesión de tributos se produce generalmente en bloque, para todo el conjunto de impuestos cedidos, desde
el momento en que el coste efectivo de las competencias asumidas supera la recaudación por tributos
cedidos.
2.− Qué impuestos están cedidos, siendo estos los que transfieren de modo efectivo a las CCAA:
Los tributos que fueron objeto de cesión, hasta 1986 fueron el Impuesto sobre el Patrimonio Neto, el de
Sucesiones y Donaciones, el de Transmisiones Patrimoniales y las Tasas sobre el Juego, el Impuesto de Lujo
recaudado en Destino, que según la disposición transitoria tercera de la LOFCA, serÃ-a el impuesto cedido
hasta que no entrara en vigor el I.V.A.
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Si se comparase la lista de impuestos efectivamente cedidos con la de impuestos cesibles, se observa que no
figura cedido ningún impuesto equivalente a los impuestos de consumo especÃ-ficos en fase minorista, pues
los impuestos especiales se recaudan en la primera fase de producción o importación, y no se aplica en la
fase minorista, situación que ha cambiado en 1993 al crearse un impuesto especial nacional para mantener
una presión fiscal más elevada sobre los productos que antes estaban sujetos al tipo incrementado del
I.V.A. Al aplicarse dicho impuesto en fase minorista sobre el comprador del bien, podrÃ-a ser objeto de
cesión a las Comunidades Autónomas. Para proceder a su cesión efectiva una solución serÃ-a la de
alterar la regulación de estos impuestos, situándolos en fase minorista y separando la figura del
contribuyente del sujeto pasivo del que se recauda el tributo.
Respecto a la imposición general sobre las ventas en fase minorista, LOFCA, entiende como tal al I.V.A.
aplicado en dicha fase. De ahÃ- que en el periodo transitorio hasta la implantación del I.V.A., se considerase
como impuesto cedido al de lujo recaudado en dicho destino (disposición adicional tercera de la LOFCA).
Posteriormente la Ley 30/1983 de Cesión de Tributos en su disposición adicional segunda aclaró que se
regulará mediante Ley especial la cesión de las Comunidades Autónomas de rendimiento que en su
territorio corresponda al impuesto sobre el valor añadido en su fase de gravamen sobre las rentas al por
menor, u otros impuestos sobre las rentas en la misma fase, cuando se establezca dicha figura impositiva.
Después del establecimiento del I.V.A. se fue posponiendo la cesión efectiva de la fase minorista de este
impuesto a las Comunidades Autónomas de régimen común, y el acuerdo 1/1986, de 7 de Noviembre, de
Consejo de PolÃ-tica Fiscal, por el que se aprueba el sistema de financiación autonómico para el periodo
1987−1991 reitera que la cesión del I.V.A. queda supeditada a la implantación de su fase minorista, y en la
necesidad de disponer de un plazo temporal para la adaptación y coordinación de la gestión del impuesto.
La reducción de la autonomÃ-a fiscal de las Comunidades Autónomas desde el año 1986, en virtud del
acuerdo sobre financiación autonómica para el periodo 1987−1991, se cedió a partir del ejercicio 1988 el
impuesto sobre actos jurÃ-dicos documentados, la menor capacidad recaudatoria de este impuesto no ha
permitido compensar el hueco dejado para el impuesto de lujo.
Posteriormente, la modificación del impuesto sobre el patrimonio neto para adaptarlo a la declaración
individual, y del impuesto de sucesiones, reduciendo la carga del tributo, redujeron aun más el ámbito de
actuación fiscal de las Comunidades Autónomas.
3.− Criterios para poder imputar territorialmente la recaudación de los tributos cedidos a las distintas,
Comunidades Autónomas que pasan por el establecimiento de los correspondientes puntos de conexión. Los
puntos de conexión, por tanto, un elemento esencial de la cesión, puesto que permiten deslindar en caso de
duda a que Comunidad corresponde recaudar el tributo.
En cuanto a los puntos de conexión, el criterio general es utilizar el criterio de residencia, cuando se trata de
la cesión de impuestos directos, y el del lugar de realización de los actos de consumo cuando se trata de
impuestos indirectos.
4.− Facultades de que disponen las Comunidades Autónomas sobre los tributos obtenidos.
Respecto a las facultades de que disponen las Comunidades Autónomas sobre los tributos cedidos, estos no
pasan a ser de competencia plena de las CCAA, puesto que su normativa continua siendo de competencia
estatal, aún después de haberse producido la cesión, correspondiendo a las Comunidades Autónomas
las competencias de gestión.
En 1988 se produce un fuerte incremento de la recaudación, debido sobre todo al efecto de la cesión del
impuesto sobre actos jurÃ-dicos documentados; la caÃ-da de la recaudación del impuesto de patrimonio en
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1989 se produce por el aplazamiento de la declaración de ese año debido a la sentencia del Tribunal
Constitucional sobre el régimen de declaración conjunta. En 1990 se incorpora la Comunidad de Madrid a
la cesión de tributos lo cual influye, sobre todo, en el incremento recaudatorio del impuesto de actos
jurÃ-dicos documentados, cuya recaudación se estanca en el periodo de 1994−1995.
3.4.−La Cesión de tributos a partir de la Ley 14/1996
El ámbito de la cesión de tributos se amplia tanto cuantitativa como cualitativamente, a partir de 1997. En
sentido cuantitativo debido a la cesión parcial del I.R.P.F., y en sentido cualitativo debido a la concesión de
facultades normativas sobre los tributos cedidos. AsÃ- los impuestos cedidos con dicha ley son los siguientes:
• impuesto sobre la renta de las personas fÃ-sicas, parcialmente, hasta el lÃ-mite del 30%.
• Impuesto sobre el patrimonio neto.
• Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurÃ-dicos documentados.
• Impuesto sobre sucesiones y donaciones.
• Tributos sobre el juego
Quedan como tributos susceptibles de cesión y no cedidos, los impuestos de consumo especÃ-ficos
aplicados en fase minorista y el I.V.A. minorista.
El impuesto sobre el patrimonio, de acuerdo a su naturaleza personal, corresponde a aquella comunidad donde
tenga su residencia el sujeto pasivo.
El mismo criterio de la residencia del causante o donante, se utiliza para la exacción de los impuestos de
sucesiones y donaciones, con la excepción de la donación de muebles, en cuyo caso el impuesto
corresponde a la comunidad autónoma donde está ubicado el inmueble. En el impuesto sobre transmisiones
patrimoniales, la transmisión onerosa de inmuebles y constitución de derechos sobre los mismos
corresponde la recaudación a la comunidad donde este realizado el inmueble, y en las tasas sobre el juego, en
función del lugar de realización del hecho imponible.
Para la cesión parcial del I.R.P.F. a las comunidades autónomas, que será del 30% cuando esté
totalmente transferidas las competencias de educación, se parte inicialmente de una cesión del 15% del
impuesto de renta. Como punto de conexión para el I.R.P.F., se entiende como comunidad de residencia
aquella en la que el contribuyente permanezca más dÃ-as, dentro del periodo impositivo. Si los miembros de
la unidad familiar tienen residencias distintas y optan por presentar la declaración conjunta, esta deberá
presentarse a la comunidad donde resida el miembro con mayor base liquidable. El mecanismo elegido para la
cesión parcial del I.R.P.F. adolece de una serie de problemas técnicos que hubieran podido evitarse. El
I.R.P.F. es una excepción respecto a los demás tributos cedidos en el orden de gestión pues las tareas de
gestión las continua realizando la Agencia Estatal de Administración Tributaria, incluida la parte
autonómica del impuesto.
El nuevo esquema de cesión de tributos incluye la concesión de capacidad normativa limitada sobre todos
los tributos cedidos.
3.5.−Tarifa Autonómica sobre el impuesto sobre la renta de personas fÃ-sicas
El artÃ-culo 6 b) de la Ley 21/2001 atribuye a cada Comunidad Autónoma el rendimiento de la tarifa
autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas FÃ-sicas en su territorio. Esta atribución está
sujeta a las siguientes reglas:
− La tarifa del IRPF se desdobla en dos, la correspondiente al tramo de tributación general, con un peso
relativo del 67%, y la correspondiente al tramo de tributación autonómica, con un peso relativo del 33%.
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− Las deducciones estatales se reparten con el mismo peso relativo.
− Las Comunidades Autónomas disponen, en los términos establecidos por la Ley 21/2001, y respecto a
los sujetos pasivos residentes en su territorio, de competencias normativas en materia de tarifa y deducciones
de la cuota.
Los elementos que componen el rendimiento de la tarifa autonómica son los siguientes:
− Las cuotas lÃ-quidas en concepto de tarifa autonómica que los residentes en el territorio de la Comunidad
Autónoma hayan consignado en sus declaraciones.
− El 33% de lo efectivamente deducido por los residentes en el territorio de la Comunidad por la deducción
por doble imposición de dividendos y por doble imposición internacional.
−El 33% de las cuotas lÃ-quidas de los contribuyentes residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma
que no estén obligados a declarar y soliciten devolución, menos el 33% del importe de la deducción por
doble imposición de dividendos que les corresponda.
− El 33% de las retenciones soportadas por los contribuyentes residentes en el territorio de la Comunidad
Autónoma que no estén obligados a declarar, no soliciten devolución y que obtengan rentas superiores a
6.010,12 euros.
− Los ingresos por actas de inspección, liquidaciones practicadas por la
Administración y declaraciones presentadas fuera del plazo que correspondan a cada Comunidad
Autónoma.
− Las devoluciones por ingresos indebidos que deban imputarse a la Comunidad Autónoma incluidos los
intereses legales, que minoran el rendimiento. Debido a que el rendimiento definitivo de la tarifa autonómica
del IRPF se conoce cuando la AEAT dispone de datos de esa naturaleza para el año al que se refieren, las
Comunidades Autónomas participan en la recaudación lÃ-quida que se obtiene durante cada ejercicio
mediante entregas a cuenta de la liquidación definitiva. El artÃ-culo 8.1 de la Ley 21/2001 recoge el
procedimiento de cálculo de tales entregas, que se hacen efectivas por doceavas partes.
La liquidación definitiva se determina por la diferencia entre las entregas a cuenta percibidas y el valor
definitivo de la tarifa autonómica, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del artÃ-culo 8 de la Ley
21/2001:
La recaudación por la contribución especial no podrá superar el coste de la obras o del establecimiento o
ampliación del servicio soportado por la Comunidad Autónoma.
3.6.− La recaudación cedida del impuesto sobre el valor añadido.
El artÃ-culo 9 de la Ley 21/2001 atribuye a cada Comunidad Autónoma el rendimiento del 35% de la
recaudación lÃ-quida en su territorio por el Impuesto sobre el Valor Añadido, de acuerdo con lo dispuesto
en la letra c) del artÃ-culo 6 de la citada Ley.
El rendimiento imputable a cada Comunidad Autónoma se determina aplicando al 35% de la recaudación
lÃ-quida obtenida por el Estado el Ã-ndice de consumo de cada Comunidad que, a tal efecto, proporciona el
Instituto Nacional de EstadÃ-stica (INE).
Dado que el importe definitivo del rendimiento que corresponde a cada Comunidad Autónoma por la
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cesión parcial del IVA sólo puede determinarse una vez que se conoce la recaudación total del Impuesto y
los Ã-ndices de consumo definitivos, las Comunidades Autónomas participan en la recaudación lÃ-quida
que se obtiene durante cada ejercicio mediante entregas a cuenta de la liquidación definitiva. El artÃ-culo
9.1. de la Ley 21/2001 recoge el procedimiento de cálculo de estas entregas a cuenta.
La liquidación definitiva se produce, tal y como establece el artÃ-culo 9.2 de la Ley 21/2001, por diferencia
entre las entregas a cuenta percibidas y el rendimiento definitivo.
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IV) TRIBUTOS PROPIOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
4.1.−¿Qué son los tributos propios?
Las Comunidades Autónomas disponen de libertad para crear sus propios impuestos, respetando una serie de
condiciones fijadas en la LOFCA. En este caso las Comunidades Autónomas deciden la creación de estos
tributos, configuran los elementos del impuesto, lo gestionan y administran los recursos percibidos.
El establecimiento de impuestos propios por parte de las Comunidades Autónomas, constituye la
manifestación más genuina de autonomÃ-a en el campo fiscal.
Las condiciones que la LOFCA establece en sus artÃ-culos 6 a 9 para el establecimiento de impuestos
propios, están basados en razones de técnica impositiva avaladas por la teorÃ-a de Federalismo Fiscal,
como son:
• Evitar supuestos de doble imposición.
• Evitar la exportación fiscal, de modo que no puedan establecerse impuestos que graven rendimientos ni
vienes situados fuera del territorio de las Comunidades Autónomas.
• Preservar la unidad de mercado interior, prohibiendo aquellos tributos que supongan un obstáculo a la
libre circulación de mercancÃ-as o factores productivos.
Existe la posibilidad de establecer tributos sobre materias reservadas a las haciendas locales, si bien en este
caso la recaudación será escasa o nula, puesto que deberá compensarse a las haciendas locales por la
pérdida ingresos sufridos.
La restricción más fuerte parece derivarse de la imposibilidad de incurrir en supuestos de doble
imposición respecto a la Hacienda estatal, dada la amplitud del campo de gravamen cubierto por esta, pues
no existe prácticamente hueco impositivo alguno que pueda ser ocupado por las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de Mayo de 1987, sobre la inconstitucionalidad
del Impuesto Andaluz Sobre Tierras Infrautilizadas, establece que el artÃ-culo 6.2 de la LOFCA no tiene por
objeto impedir a las comunidades autónomas que establezcan tributos propios sobre los objetos materiales o
fuentes impositivas ya grabadas por el estado, porque, habida cuenta de que la realidad económica en sus
diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos estatales, ello conducirÃ-a, a
negar en la práctica la posibilidad de que se creen, al menos por el momento, nuevos impuestos
autonómicos. Lo que el artÃ-culo 6.2 prohÃ-be en sus propios términos es la duplicidad de hechos
imponibles estrictamente.
Esta interpretación flexible de los supuestos de doble imposición abre un mayor campo a la imposición
propia de las Comunidades Autónomas.
En el caso de los Tributos basados en el Principio del Beneficio, existen mayores posibilidades puesto que en
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este caso, al ser en gran medida, la Hacienda de las Comunidades Autónomas una Hacienda Prestadora de
servicios, el recurso a las tasas puede permitir cubrir el gasto de la prestación de servicios.
La existencia de tributos propios de las Comunidades Autónomas parece exigir una previa Ley autonómica
pero el traspaso de competencias del Estado a estas hizo que desde el principio las Haciendas regionales
contaran con tributos propios ya que el artÃ-culo 7.2 de la LOFCA establece que el traspaso de servicios
conectados implica que dichas tasas pasan a ser consideradas como tributos propios de las Comunidades
Autónomas adquiriendo el derecho a la recaudación y la competencia en normativa sobre dichas tasas.
La implantación de impuestos propios por parte de las Comunidades Autónomas comenzó en 1981, con el
canon de saneamiento de aguas de Cataluña, al que siguió el impuesto sobre tierras infrautilizadas creado
en
AndalucÃ-a, y el impuesto catalán sobre el juego del bingo.
Con posterioridad, han surgido nuevos impuestos propios en otras Comunidades autónomas, impuestos que
han estado centrados en tres materias fundamentalmente:
1.−El juego del bingo que ha sido gravado por impuestos autonómicos en las Comunidades de Asturias,
Cataluña, Murcia, Valencia Galicia, Castilla la Mancha, Cantabria y Baleares.
2.−Explotaciones agrarias deficientemente aprovechadas, tratando de gravar la diferencia entre el rendimiento
medio y el potencial realmente obtenido. Figuras de este tipo han sido creadas en AndalucÃ-a, Extremadura, y
Asturias.
3.−Impuestos sobre recursos hidráulicos y con fines medioambientales. AquÃ- se encuadrarÃ-a el impuesto
de infraestructuras creado en Cataluña y el impuesto Balear sobre instalaciones que incidan en el medio
ambiente, el impuesto gallego sobre la contaminación atmosférica , los cánones por vertidos de Murcia y
los cánones de saneamiento de aguas creados en Cataluña, Madrid, Navarra, Baleares, Valencia, Asturias,
Galicia y La Rioja.
También hay que citar el impuesto de combustibles derivados del petróleo, de elevada capacidad
recaudatoria, implantado por Canarias, y el impuesto Extremeño sobre cotos de caza.
El impuesto sobre combustibles derivados del petróleo:
Fue creado por la ley 5/1986, de 28 de Julio. Dicho impuesto especial de la comunidad autónoma de
Canarias sobre combustibles derivados del petróleo se aplica en la fase única de mayorista y grava las
entregas de productos petrolÃ-feros cuyo consumo se realice en el ámbito de la Comunidad Autónoma de
Canarias. Su especial caracterÃ-stica radica en que dicho impuesto no está al alcance del resto de
Comunidades Autónomas, se debe a la no aplicación en Canarias de los impuestos armonizados a nivel de
la Unión Europea que recaen sobre consumos especÃ-ficos.
Con posterioridad a la implantación del impuesto Canario sobre combustibles derivados del petróleo, la ley
8/1992 estableció un recargo transitorio sobre el mismo, con vigencia prevista para el quinquenio
1992−1996 y cuya cuantÃ-a se fijo en el 15% de la cuota del impuesto, si bien las leyes de presupuestos de la
comunidad Autónoma pueden variar el importe del recargo dentro de ciertos lÃ-mites. El recargo esta
destinado a financiar una serie de medidas de saneamiento de las haciendas municipales de Canarias.
Impuesto extremeño sobre cotos de caza
Este impuesto fue creado de conformidad con la Disposición Transitoria Sexto del Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
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Locales y de la Ley 8/1990 de Caza de Extremadura, en concordancia con los artÃ-culos 372 y siguientes del
Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local 781/1.986, de 18 de
Abril, se aprueba una Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto de Gastos Suntuarios en su modalidad de
Cotos de Caza, según lo establecido en los artÃ-culos contenidos en esta y reguladores de dicho impuesto.
4.2.−Limite al establecimiento de impuestos propios por las Comunidades Autónomas:
La Ley Orgánica 8/1980 también establece, recogidos en su articulo 6, una serie de lÃ-mites al
establecimiento de impuestos por parte de las Comunidades Autónomas, que serán:
1. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la
Constitución y las leyes.
2. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles
gravados por el Estado.
3. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la
legislación de régimen local reserve a las Corporaciones locales, en los supuestos en que dicha
legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple. En todo caso, deberán establecerse las
medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de aquellas Corporaciones, de modo que los
ingresos de tales Corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de
crecimiento futuro.
4. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos
imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de
ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas.
De la misma manera deberán respetar, además de lo citado anteriormente, tres principios que se recogen en
el artÃ-culo 9 de la misma, que serán:
• No podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos realizados fuera
del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma.
• No podrán gravarse, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de
la Comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que no hayan
nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo.
No podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancÃ-as y servicios capitales ni
afectar de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o a la ubicación de empresas y
capitales dentro del territorio español, de acuerdo con lo establecido en el artÃ-culo 2.1.a, ni comportar
cargas trasladables a otras Comunidades.
4.3.−Importancia de los tributos propios
Las Comunidades Autónomas están forzadas a mantener los tributos propios puesto que de no hacerlo
verÃ-an disminuir su financiación; de cualquier manera los tributos cedidos tienen un peso predominante
respecto al total de ingresos fiscales de las Comunidades Autónomas de régimen común, asÃ- pues,
durante varios ejercicios han sido el primer recurso de tipo tributario. Es de destacar el aumento de 1988
debido a la cesión dicho ejercicio del impuesto de Actos JurÃ-dicos Documentados y el posterior aumento
de 1990, debido este a la entrada en vigor de la cesión (parcial) de tributos a la Comunidad de Madrid. Con
posterioridad aparece una ralentización experimentada desde1991, por el efecto de la crisis económica.
Respecto a los tributos propios creados por las Comunidades Autónomas existen dos hechos destacados en
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su trayectoria temporal:
1º 1987: en este periodo la recaudación se incrementa más del 10%, debido a la entrada en vigor del
Impuesto Canario sobre Combustibles derivados del Petróleo.
2º 1991−1993: se produce un notable incremento recaudatorio debido a la entrada en vigor de una serie de
cánones de saneamiento.
Hay que señalar que al recaer el peso de la imposición autonómica sobre los impuestos cedidos, y al ser
único el esquema de cesión de tributos, frente a la diversidad de niveles competenciales a medida que van
asumiendo paulatinamente más Comunidades en techo competencial máximo, el peso que suponen los
ingresos de tipo fiscal respecto al total, han ido disminuyendo. De manera, que la ausencia por
responsabilidad fiscal por parte de las Comunidades Autónomas ha ido convirtiéndose en uno de los
principales defectos del sistema de financiación.
4.4.− Diferencias que establece la LOFCA entre los tributos propios y cedidos
La LOFCA establece dos diferencias entre estos dos tipos de tributos que son:
1ª Los tributos cedidos se traspasan bajo ciertas condiciones de la Hacienda Central a las autonómicas y en
el caso de los tributos propios el margen de autonomÃ-a fiscal de las comunidades autónomas es más
elevado.
2ª La segunda diferencia entre los dos tipos de recursos fiscales se establecen porque, de acuerdo con la
lógica de proceso de descentralización llevado a cabo en España, la cesión de tributos va en paralelo con
el proceso de cesión de servicios y tiene como finalidad cubrir una parte del gasto total transferido mientras
que la actuación sobre los tributos propios permitirÃ-a a las Comunidades Autónomas hacer ajustes
marginales al alza en el gasto.
V) RECARGOS
5.1 ¿Qué son los recargos?
También en este campo ha incidido de modo notable la modificación de la LOFCA .Con el anterior
diseño de la Ley Orgánica, la facultad de establecer recargos sobre los tributos cedidos significaba
conceder cierto poder normativo a las Comunidades Autónomas sobre la fijación del tipo de gravamen,
respetando el tipo estatal. Quedaba asÃ- delimitada la demarcación entre impuestos propios y cedidos , de
modo que en el primer caso las competencias normativas eran plenas y las Comunidades Autónomas eran las
titulares de la gestión , mientras que en el segundo caso las competencias normativas se limitaban a la
posibilidad de fijación del tipo de gravamen, asumiéndose las competencias de gestión por delegación.
Tras la reforma de la ley orgánica LOFCA a finales de 1996, se reconoce a las Comunidades Autónomas la
facultad para aplicar recargos sobre diversos tributos de una forma más amplia.
Anteriormente dicha ley recogÃ-a en su artÃ-culo 12 la posibilidad de establecer recargos sobre los impuestos
cedidos o sobre el Impuesto de la Renta de Personas FÃ-sicas, lo cual ampliaba de hecho el esquema de
cesión de tributos al conferir a las haciendas Autonómicas cierta capacidad normativa, al poder alterar el
tipo de gravamen de los mismos, si bien exclusivamente al alza:
1. Las Comunidades Autónomas podrán establecer recargos sobre los tributos del Estado susceptibles de
cesión, excepto en el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. En el Impuesto
sobre el Valor Añadido e Impuestos Especiales únicamente podrán establecer recargos cuando tengan
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competencias normativas en materia de tipos de gravamen.
2. Los recargos previstos en el apartado anterior no podrán configurarse de forma que puedan suponer una
minoración en los ingresos del Estado por dichos impuestos, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los
mismos.
La nueva relación de la LOFCA permite establecer recargos sobre los tributos susceptibles de cesión, lo
cual amplÃ-a considerablemente el campo de actuación fiscal en esta materia, al pasar de impuestos a
tributos y de los efectivamente cedidos a los susceptibles de cesión.
Las condiciones para el establecimiento de recargos son:
• no suponer una minoración de los ingresos del estado.
• no desvirtuar la naturaleza del impuesto.
Dicha regulación, es general para todas las Comunidades Autónomas de régimen común, aunque el
peculiar sistema de hacienda de las Comunidades Uniprovinciales, les permite establecer actividades
económicas, en su calidad de herederas de la hacienda provincial.
5.3.−Recargos sobre tributos cedidos
De las limitaciones establecidas al uso de los recargos autonómicos, nos encontrarÃ-amos con que la
condición de que en ningún caso deberÃ-an ser deducibles de la cuota estatal, es un requisito que solo tiene
sentido cuando el tributo sobre el que se aplique esté parcialmente cedido.
En cuanto a la magnitud sobre la que debe aplicarse el recargo, podrÃ-a ser la base o la cuota del impuesto, si
el tributo es indirecto o de carácter real y la cuota cuando sea de naturaleza personal.
El impuesto de la renta de Personas FÃ-sicas, es el más complejo puesto que es un impuesto sobre el que
pueden aplicar un impuesto todas las Comunidades Autónomas de régimen común. Por tanto todas
aquellas Comunidades que han rechazado el nuevo sistema de financiación pueden aplicar también el
recargo sobre el Impuesto de la Renta de Personas FÃ-sicas.
Dado que la LOFCA establece como uno de los requisitos de los recargos, respetar la naturaleza del impuesto,
la magnitud sobre la que deberÃ-a aplicarse el recargo autonómico seria la cuota lÃ-quida del I.R.P.F., una
vez que se han tenido en cuenta los aspectos personales del impuesto. Además, el recargo Autonómico no
será deducible de la cuota de impuesto Estatal.
La decisión de la Comunidad de Madrid de establecer en 1984 un recargo sobre la cuota lÃ-quida del
I.R.P.F. dio lugar a un recurso de institucionalidad, en el cual el recargo se cuestionaba debido a los
argumentos principales.
• que sujetaba a gravamen rendimientos que provenÃ-an de fuera del territorio de la Comunidad Autónoma
en muchos casos, en contra de lo dispuesto en la LOFCA.
• que era necesaria una ley estatal previa al establecimiento de recargos autonómicos en la cual se fijasen
los requisitos y los lÃ-mites de dichos recargos.
5.4.−Recargos sobre tributos susceptibles de cesión
Entre los atributos susceptibles de cesión, se encuentran el impuesto especial sobre determinados medios de
transporte y el impuesto del valor añadido aplicado en fase minorista.
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Dado que la recaudación del I.V.A. procedente de la fase minorista es la más importante, entre los tributos
susceptibles de cesión, el posible recargo establecido sobre esa fase del impuesto proporcionarÃ-a a las
Comunidades Autónomas unos recursos importantes.
Para hacer operativo el recargo el primer asunto a diluciar es como debe entenderse la posible cesión del
I.V.A. en fase minorista, si esta corresponde al gravamen del valor añadido generado en dicha fase o al
impuesto repercutido por el comerciante minorista.
Un segundo problema ocasionado por el recargo sobre el I.V.A. en fase minorista serÃ-a el que procede de la
armonización fiscal comunitaria, y mas en concreto de la armonización de tipos de gravamen en el I.V.A.
La solución adoptada de situar el tipo normal de gravamen en un mÃ-nimo del 15% y el tipo reducido en un
mÃ-nimo de 5%, parece dejar a salvo el recargo autonómico, puesto que este en todo caso incrementarÃ-a el
tipo fijado por la Administración Central.
La necesidad de los tipos de gravamen del I.V.A. han surgido a raÃ-z de las medidas de Unión Europea para
lograr la unidad del mercado interior mediante la supresión de las barreras aduaneras. Al abolirse las
fronteras interiores, no pueden practicarse las devaluaciones de impuestos en fronteras que exige la
aplicación del principio de destino. Por ello, debe pasarse del principio de destino al de origen. El cambio al
principio de origen significa que los paÃ-ses menos competitivos pueden sentirse tentados a practicar una
competencia fiscal, mediante rebajas en el tipo del I.V.A. que les permitirá poder competir a precios de
mercado. De ahÃ- que el acuerdo para armonización de tipos a un nivel mÃ-nimo. Aunque sea obvio debe
retirarse que la posibilidad de un recargo autonómico no choca con la normativa europea sobre tipos
mÃ-nimos, porque por definición el recargo implica mover los tipos necesariamente al alza.
5.5.−Los recargos de las comunidades uniprovinciales
No se trata de un recurso al alcance de la generalidad de las Comunidades Autónomas, sino que se deriva del
especial régimen hacendÃ-stico de las comunidades uniprovinciales, herederas de la hacienda de las
extinguidas diputaciones, según la disposición adicional décimo séptima de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre reguladora de las haciendas locales. La entrada en vigor del nuevo impuesto sobre actividades
económicas se ha visto acompañada por el establecimiento de recargos en las Comunidades
Uniprovinciales, que van de 0 a 33%.
VI) IMPOSICIÓN AUTONÓMICA Y CORESPONSABILIDAD FISCAL
En la obtención de ingresos fiscales de las Comunidades Autónomas de régimen común, los tributos
cedidos han ocupado un papel fundamental. No obstante, en las Comunidades de Techo competencial más
elevado su recaudación equivale tan solo a un 10−15% del gasto total. Al haberse completado ya la cesión
de tributos para todas las Comunidades Autónomas con la única excepción de Madrid, el futuro previsible
apunta a una dependencia financiera creciente de los recursos transferidos por la Administración central, en
el momento en que las diez Comunidades Autónomas del artÃ-culo 143 reciban la Educación y la sanidad
y esta situación sólo podrá remediarse potenciando los recursos fiscales puestos a disposición de las
Comunidades Autónomas.
El análisis llevado a cabo muestra la debilidad de la vÃ-a de los tributos propios para mejorar el grado de
corresponsabilidad, por sus evidentes limitaciones recaudatorias.
Es imposible dar un vuelco importante en la financiación autonómica actuando desde los tributos propios.
Respecto a los recargos cabe decir que las limitaciones recaudatorias son mayores. Si bien es cierto que en
este caso el posible recargo sobre la cuota lÃ-quida del IRPF ofrece mejores perspectivas , presenta el
problema de tener que enfrentase a una fuerte resistencia fiscal de los contribuyentes, que en el curso de los
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últimos quince años han tenido que soportar un fuerte aumento de la carga del impuesto, agravada por las
notables diferencias de cumplimiento fiscal, según los tipos de renta.
La conclusión de lo anterior es que debe pensarse en la potenciación de los ingresos fiscales de las
Comunidades Autónomas de régimen común, profundizando y ampliando el esquema de de cesión de
tributos.
Dada la lógica del proceso descentralizador en España, donde las Haciendas autonómicas han surgidote
cesión de competencias procedentes de la Administración central, la naturaleza del modelo apunta a que, al
lado de un proceso creciente de cesión de gastos, debe marchar en paralelo una descentralización
impositiva que permita conseguir un grado de corresponsabilidad fiscal elevado.
Por ello, mirando al futuro, podrÃ-a pensarse en la cesión del IVA minorista y alguno y alguno de los
impuestos especiales en el momento en que se generalice la cesión de las competencias de sanidad, lo cual
además de elevar el grado de corresponsabilidad , permitirÃ-a integrar a la sanidad en los mecanismos de
financiación general.
Un requisito previo para avanzar en el camino de la corresponsabilidad es el cambio el la actitud de los
distintos agentes que intervienen en el proceso .Por parte de las Haciendas autonómicas es necesario adoptar
un nuevo papel, como sujetos activos de la polÃ-tica fiscal, puesto que no puede existir verdadera
autonomÃ-a cuando los ingresos proceden en su mayorÃ-a de otro nivel de Hacienda. En lo que respecta a la
hacienda central, debe aceptarse sin recelos la pérdida de control directo sobre las Haciendas autonómicas
que seguirá a un nuevo reparto de las fuentes tributarias, buscando a cambio la potenciación de los
mecanismos de coordinación entre Administraciones.
VII) CONCLUSIÓN:
La conclusión que se desprende de todo lo anterior es que los recursos tributarios a disposición de las
Comunidades Autónomas de régimen común comprenden los tributos cedidos, los tributos propios y los
recargos sobre los tributos susceptibles de cesión.
Los tributos propios, a pesar de las limitaciones establecidas en la LOFCA, son la manifestación más clara
de la autonomÃ-a fiscal de las Comunidades Autónomas.
Los tributos cedidos suponen un ejercicio de descentralización fiscal, que se produce en paralelo con la
concesión de competencias a las Comunidades Autónomas, para que estas no dependan exclusivamente de
transferencias de la Administración central.
Los recargos sobre tributos cedidos e IRPF permiten un margen adicional de capacidad normativa sobre
dichas figuras, pudiendo las Comunidades Autónomas retocar los tipos de gravamen al alza.
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