Colaboración entre Entidades Territoriales

Lección 18
LA COLABORACIÓN ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES
El reconocimiento constitucional de autonomÃ-a a las diversas instancias territoriales para gestionar sus
tareas con independencia y en un plano de igualdad ha de funcionar de tal forma que no suponga un
menoscabo para la unidad del Estado.
En este empeño por conjugar ambas realidades (unidad y descentralización) deben situarse las diferentes
técnicas de colaboración que vamos a analizar. Los principios de coordinación y cooperación son
técnicas jurÃ-dicas que reservan para lograr la necesaria unidad de actuación en un Estado descentralizado
como el español. En nuestro derecho positivo las Administraciones Públicas están sometidas al respeto
de un deber genérico de colaboración. Este deber reviste una doble faceta:
1) Respetar el ejercicio de la competencia atribuida a otras administraciones, lo que impone a cada una de
ellas la obligación de ponderar en el ejercicio de sus competencias los intereses públicos ajenos, asÃ- como
intercambiar información, efectuar consultas, deliberaciones, o audiencias recÃ-procas. A todo ello alude el
artÃ-culo 4.1, letras a, b y c de la Ley. 30/92 y el artÃ-culo 55 a y b de la Ley de Bases del Régimen Local.
2) Exige la prestación de asistencia y de mutuo auxilio. ArtÃ-culo 4.4 de la Ley 30/92 asÃ- como el 55.d de
la Ley de Bases del Régimen Local.
COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN.
Son principios de Organización Administrativa sobre los que la doctrina viene manteniendo una viva
discusión para diferenciarlos. Nosotros nos vamos a sumar a la posición del Tribunal Constitucional para
quien lo propio de la cooperación es que sea voluntaria mientras que en la Coordinación existe un elemento
de imposición que deriva de la posición de superioridad en la que se encuentra el ente que coordine con
respecto a los coordinados (STC 214/89).
COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA
Supone una orientación, delimitación, o articulación común del ejercicio de competencias propias de
diferentes entes o de distintos órganos con una doble finalidad:
• Alcanzar determinados fines u objetivos de interés común.
• Evitar que el ejercicio de estas competencias pueda dar lugar a actuaciones superpuestas o
contrapuestas ocasionando reduplicaciones innecesarias o incluso a la colisión de actuaciones
contradictorias con claro menoscabo del principio de eficacia. Aúna actuaciones distintas en un fin
común.
La coordinación puede ser intersubjetiva o interorgánica.
Interorgánica: (artÃ-culo 103.1 de la Constitución) Puede dar lugar a dos tipos de técnicas:
• Orgánicas: Creación de Órganos a los que el Ordenamiento JurÃ-dico atribuye en función de su
posición una función coordinadora: Presidente del Gobierno que coordina a los demás ministros,
comisiones delegadas del gobierno, que coordinan las acciones de varios ministerios, Delegado del
Gobierno que dirige la administración del Estado en cada comunidad autónoma y la coordina,
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Subdelegados del Gobierno que ejercen la dirección y coordinación de la protección civil en el
ámbito de la provincia.
• Funcionales: que se concretan en establecimiento de mecanismos a través de los cuales se ordena y
coordina la actuación de distintos Órganos Administrativos. Ejemplos: Las reuniones periódicas
de los titulares de los órganos inferiores que se celebran bajo la dirección del titular de un órgano
superior.
Otro ejemplo son los procedimientos administrativos dónde se solicitan informes o audiencias a otros
Órganos Administrativos. La coordinación intersubjetiva se produce entre distintas entidades territoriales
(Estado, Comunidades Autónomas, y Entes Locales) como no existe una relación de jerarquÃ-a, la
coordinación es más difÃ-cil de establecer porque la autonomÃ-a protege a cada ente territorial contra la
coacción del ente coordinador. Por este motivo, no puede presumirse y debe interpretarse restrictivamente
las previsiones constitucionales o legales que la contemplen. Se acude a ella para evitar que las entidades
inferiores realicen determinadas actuaciones contradictorias entre sÃ- o respecto de la entidad superior.
Cabe distinguir:
1 La que lleva a cabo el estado y las comunidades autónomas con respecto a la actuación de los entes
locales.
Está regulada en los artÃ-culos 58 y 59 de la Ley de Bases del Régimen Local. Las condiciones y
caracteres de su ejercicio son las siguientes:
• 1º Por su carácter impositivo debe utilizarse únicamente cuando la cooperación voluntaria
resulte imposible o inadecuada.
• 2º Cuando actividades de las entidades coordinadas trascienden el interés propio e inciden en el
de la entidad superior coordinadora (10.2 Ley de Bases de Régimen Local).
• 3º Se impone por ley estatal o autonómica que debe señalar las condiciones lÃ-mites de la
coordinación y el control que se reservan los parlamentos.
• 4º Se suele establecer esta coordinación a través principalmente de planes sectoriales.
• 5º El resultado de esta coordinación es que las entidades inferiores deberán ejercer sus potestades
en el marco de las previsiones de los planes sectoriales citados.
2 En cuanto a coordinación por estado de las comunidades autónomas, está habilitado a través de dos
técnicas.
Orgánicas: Delegado del Gobierno, (artÃ-culo 154 de la Constitución).
Funcionales: En determinadas materias el Estado está habilitado para:
a) Coordinar el ejercicio la función legislativa (actividad económica, del artÃ-culo 149.1 base 13ª, o
sanidad, 149.1, 6ª)
b) Potestad de supervisión de la ejecución autonómica, de la legislación básica estatal, y la consiguiente
facultad del Estado de informarse sobre la actividad ejecutiva autonómica y de formular requerimientos para
asegurar la igualdad sustancial de todos los ciudadanos.
COOPERACIÓN.
Consiste en el ejercicio conjunto de competencias por parte de diferentes entes para optimizar resultados. En
la cooperación en las actuaciones son independientes. No tienen razón de ser por sÃ- solas consideradas
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porque están en función de los otras actuaciones de los órganos o entes que cooperan en cada caso.
A diferencia de la coordinación puede se realiza en el ámbito la igualdad y de la voluntariedad de las
administraciones independientes y se plantea como el procedimiento ordinario para alcanzar la coherencia de
la actuación de las Administraciones Públicas.
Técnicas de cooperación más comunes:
− Convenios.
− Consorcios.
− Órganos administrativos.
1. CONVENIOS.
Resultan ser el instrumento más adecuado para la cooperación intersubjetiva y consisten en acuerdos de
voluntades entre entes públicos que se refieren al ejercicio de potestades propias de los entes que lo firman.
En la actualidad estos convenios colaboración han adquirido una especial relevancia debido a la
consolidación en el sector público de los principios de la personalidad jurÃ-dica y de la descentralización.
Estos convenios pueden ser:
• Entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
• Entre las Comunidades Autónomas entre sÃ-.
• Entre Entes Locales y Administraciones Públicas Superiores (Estado y Comunidades Autónomas).
1) Entre el Estado y las Comunidades Autónomas: no han sido expresamente previstas en la
Constitución pero sÃ- son admitidas por la Ley 30/92 en su artÃ-culo 6.
2) Los convenios entre Comunidades Autónomas: sÃ- han sido previstos por la Constitución pero con
especial recelo. El artÃ-culo 145.1 de la Constitución prohibe expresamente la federación de Comunidades
Autónomas. En su párrafo 2º sÃ- admite que las Comunidades Autónomas puedan celebrar convenios
administrativos para la gestión y prestación de servicios públicos.
Régimen jurÃ-dico de los convenios
(ArtÃ-culos 6 y 8 de la Ley 30/92) El régimen jurÃ-dico es aplicable no sólo a los convenios entre el
Estado y las Comunidades Autónomas sino a cualquier hipótesis de convenio entre Administraciones
Públicas. Los citados preceptos aluden a:
• Los requisitos formales de los convenios que serán todos aquellos a los que alude el artÃ-culo
6.2º.
• El artÃ-culo 6.5º alude a la posibilidad de crear consorcios para la gestión del convenio que serán
vinculantes para las Administraciones intervinientes.
• En el párrafo 2º del artÃ-culo 8 establece la necesidad de que sean publicadas en los
correspondientes Boletines Oficiales.
• En el párrafo 3º del art. 8 atribuye a la jurisdicción contenciosa el conocimiento de los litigios
derivados de su interpretación o cumplimiento, o en su caso atribuye jurisdicción constitucional al
Tribunal Constitucional.
A pesar de esa atribución la ley prevé la posibilidad de crear un órgano mixto de vigilancia y control que
resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios
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de colaboración.
ArtÃ-culo 6.3. Este mecanismo arbitral nunca podrá impedir la posibilidad de acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa, pues lo contrario vulnerarÃ-a el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
Naturaleza JurÃ-dica de los convenios
No está prevista legalmente, parece claro que no se trata de contratos civiles debido a las partes que lo
suscriben. Pero tampoco constituyen contratos administrativos en sentido estricto. AsÃ- la propia Ley de
contratos del Estado excluye expresamente de su ámbito de aplicación a los convenios de colaboración.
De esta forma, y según el profesor Parada, podemos considerar que estos convenios de colaboración son
una clase especial de contratos dentro del Derecho Público en tanto en cuanto es la jurisdicción contencioso
administrativa la competente para resolver los litigios que surgen en su interpretación y aplicación.
Contenido
Tampoco hay lÃ-mites previstos pero en cualquier caso operan los lÃ-mites generales de todo contrato o
negocio jurÃ-dico. No pueden ser contrarios al orden público ni en general al Ordenamiento JurÃ-dico. (Art.
1255 Código Civil). Y además como lÃ-mite expreso, el 8.1º establece que en ningún caso estos
convenios pueden suponer renuncia a las competencias propias de las Administraciones Públicas
intervinientes.
El ArtÃ-culo 6.4º de la Ley 30/92 establece que cuando estos convenios se limitan a establecer simples
declaraciones de principios o pautas de orientación polÃ-tica, recibirán el nombre de protocolos generales.
Además y por último, cuando los convenios sean el resultado de acuerdos celebrados en el seno de una
conferencia sectorial se denominan convenios de conferencia sectorial.(artÃ-culo 5.5º). En ambos casos han
de ser comunicados al Senado y publicados en los Boletines Oficiales (artÃ-culo 8. 2º de la ley 30/92).
3) Convenios de los Entes Locales con las CCAA y el Estado: En nuestro Ordenamiento JurÃ-dico sólo
está previsto el régimen jurÃ-dico entre el Estado y las CCAA. En los convenios entre Entes locales y el
Estado o las CCAA rige lo dispuesto en el art. 37 de la LRBRL.
2. CONSORCIOS
El ArtÃ-culo 6.5 de la ley 30/92 permite que los convenios prevean la creación de órganos consorciales
para la gestión del convenio y dotados de personalidad jurÃ-dica.
Estas Organizaciones consorciales son personas JurÃ-dico − Administrativas de base personal constituidas
por otras Administraciones Públicas y cuyo origen está en un convenio.
El art. 87 de la LRBRL prevé la posibilidad de que los entes locales constituyan consorcios con otras
administraciones públicas o con personas jurÃ-dico privadas sin ánimo de lucro y que persigan fines de
interés común concurrentes con los de las entidades locales.
3. ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
Puede operar en distintos ámbitos. Cuando opera en el ámbito de las Comunidades Autónomas se le
denomina Conferencia Sectorial. Son reuniones del Ministro con los Consejeros de las 17 CCAA del mismo
ramo, y dirigidas al intercambio de información sobre sus competencias. Su reglamentación jurÃ-dica
está prevista en el art. 5 de la Ley 30/92 modificado en Enero del 99. En esta nueva regulación jurÃ-dica se
destacan los siguientes aspectos:
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1º) Se reconoce que estas Conferencias Sectoriales podrán tener competencias de coordinación y
colaboración (Art. 5.1º) No obstante, si bien su capacidad colaboradora o cooperadora está fuera de toda
duda, su fuerza coordinadora es algo más dudosa y es que el art.5 de la Ley 30/92 ha eliminado la
obligatoriedad de la convocatoria semestral, otorga libertad de asistencia y además ha hecho desaparecer la
atribución de la presidencia al ministro del ramo correspondiente. Si partimos de que la coordinación
significa o conlleva una creciente imposición no está claro que la Conferencia Sectorial sea un instrumento
de coordinación, parece que en la actualidad constituyen más un mero lugar de encuentro o de reunión.
2º) Otro aspecto es que se especifica el régimen de reuniones como un régimen potestativo. (Art.5)
3º) En la actualidad el órgano competente para convocar una Conferencia Sectorial es sólo el Ministro y
no las CCAA.
4º) Estos acuerdos conferencia sectorial serán vinculantes únicamente para aquellas partes que lo
hubieran firmado (artÃ-culo 5.5 y 8.2 de la ley 30/92).
• Existe otro órgano administrativo que opera en el ámbito de las relaciones entre Estado y los Entes
Locales que es la Comisión Nacional de la Administración Local (artÃ-culos 117 a 119 de la Ley
Reguladora de las Bases del Régimen Local y también en el Real Decreto 1431/97 de 15 de
Septiembre que regula su comportamiento y sus funciones). La Ley de Bases de Régimen Local
califica a esta comisión como órgano de colaboración permanente entre Estado y los Entes
Locales, sin embargo, sus funciones no son sólo de colaboración sino también sirven para llevar
a cabo con carácter general la participación orgánica de las Administraciones Locales en la
Administración del Estado.
En la medida en que se trata de un órgano de cooperación, carece de competencias decisorias, son
únicamente consultivas.
En cuanto a sus competencias establece el artÃ-culo 117.2 LRBRL que su composición es paritaria: nueve
representantes de los entes locales y nueve representantes de la Administración del Estado. Además, por
exigencia del artÃ-culo 117.3, el presidente de esta comisión será el Ministro de las Administraciones
Públicas.
Fin del Tema.
Administrativo, Lección 18, Página 4
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