METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS, DISEÑO Y EVALUACIÓN DE

METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS, DISEÑO Y EVALUACIÓN DE
POLÍTICAS DE SEGURIDAD: EL PLAN DE SEGURIDAD CIUDADANA DE
BARCELONA
Marta Murrià Sangenís, Carlos González Murciano, Albert Cónsola Clavé
([email protected]; [email protected]; [email protected])
Abstract
Las políticas en materia de seguridad ciudadana deben desarrollarse en el marco de intervenciones
amplias que tomen en consideración la pluralidad de factores que componen la dimensión objetiva de la
seguridad (delincuencia) y su dimensión subjetiva (percepción de seguridad). En consecuencia, el diseño
de políticas locales de seguridad requiere de instrumentos y metodologías que garanticen que éstas se
fundamenten en un conocimiento contrastado. El Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de
Barcelona, consorcio para la investigación de cuestiones económicas, sociales y territoriales vinculado a
la Universidad, participó en la elaboración del primer Plan de Seguridad de Barcelona (2009-2011).
Actualmente colabora con el Ajuntament de Barcelona en la edición 2012-2015. Los planes de seguridad
son concebidos como un proceso dinámico a través del cual se identifican problemáticas, se definen
prioridades y se establecen mecanismos de intervención. La identificación de las situaciones objeto de
atención prioritaria y las propuestas de intervención reflejan las diferentes opiniones, responsabilidades e
intereses que tienen que ver con la seguridad. Por lo tanto, la planificación local de políticas públicas de
seguridad debe contar con la participación de la ciudadanía, así como de las instituciones y operadores
con competencias en su gestión. Debe ser transversal, atendiendo tanto a la dimensión objetiva como
subjetiva de la seguridad. En conjunto, se trata de encontrar los mecanismos que subministren
información y reflexión al servicio del trabajo transversal y favorecer acuerdos. El desarrollo de un plan
estratégico de seguridad tiene tres vertientes principales: la diagnosis, la estrategia y la evaluación. La
primera consiste en la identificación y análisis de los problemas de seguridad en la ciudad. La estrategia
consiste en la priorización y planificación de acciones e intervenciones. La evaluación es el seguimiento
de las acciones y de sus objetivos. En el caso de Barcelona se utilizaron técnicas cuantitativas y
cualitativas para cada una de estas fases, principalmente: análisis de datos de fuentes diversas (encuestas
de victimización, registros sobre incidencias en el espacio público, encuestas de opinión, estadísticas
policiales), así como grupos de trabajo y entrevistas a representantes de los distintos operadores que
directa o indirectamente contribuyen a la seguridad en la ciudad (policía, comercio, turismo, prevención
social, urbanismo, etc.). Como resultado, el plan se constituye como una herramienta para la mejora de la
seguridad en la ciudad que proporciona mecanismos e instrumentos para adaptar el sistema de seguridad
ciudadana a las dinámicas urbanas y sociales de la ciudad de Barcelona. También proporciona un
diagnóstico actualizado del estado de la seguridad ciudadana y contiene un conjunto articulado de
acciones preventivas destinadas a maximizar la percepción de seguridad, minimizar la delincuencia y
anticipar los conflictos que surgen en la convivencia. Finalmente, aporta los elementos necesarios para
evaluar y hacer un seguimiento de la implementación de estas acciones. Todo ello entorno a los cuatro
ejes estratégicos sobre los que se estructura: percepción de seguridad en el espacio urbano, minimización
y anticipación a los conflictos de convivencia, prevención y control de la delincuencia, y gestión local de
la seguridad.
Palabras clave: políticas de seguridad, planificación, seguridad ciudadana,
convivencia, Barcelona.
1. Introducción: el plan de seguridad como instrumento para la toma de decisiones
y la planificación de las políticas de seguridad mediante la información y la
participación
A finales de 2008 la Direcció de Serveis de Prevenció de l’Ajuntament de Barcelona
pidió la colaboración del Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona para
elaborar el Plan de Seguridad Ciudadana de la capital catalana. El plan se concebía
como un instrumento para la toma de decisiones y para la planificación de unas políticas
públicas de prevención que tuviesen en cuenta la dimensión objetiva de la seguridad
(delincuencia) y su dimensión subjetiva (percepción de seguridad). El planteamiento
requería, por lo tanto, de un enfoque integral que no se centrase únicamente en el
fenómeno delincuencial y en su correlato (el miedo al delito) sino que también debía
tener en cuenta aquellos procesos urbanos y de las relaciones comunitarias que pudiesen
dificultar una vivencia tranquila de los barrios y de la ciudad.
El encargo suponía un reto metodológico pero también planteaba una cuestión sobre las
relaciones que se establecen entre conocimiento científico, práctico y político, por lo
demás común a cualquier investigación aplicada (Gledhill, 2009; Robert, 2009). En
primer lugar, el organismo que efectúa el contrato normalmente dicta los términos del
trabajo y puede tratar de imponer sus puntos de vista. En segundo lugar, existe el riesgo
de que la implicación en un proyecto se utilice para legitimar procesos que, en la
práctica, no prestan atención real a las realidades locales, dándoles una apariencia de
estudio y de “consulta”. Hay además un tercer peligro, el de tratar de imponer las
propias posturas personales adoptando una apariencia de objetividad. Para controlar
estos sesgos el equipo llegó a dos acuerdos: 1) que su objetivo en este proceso sería
aportar aquellas informaciones y análisis que permitiesen tomar decisiones y actuar
basándose en el conocimiento; 2) tratar de asegurar tanto la representatividad como la
validez de las fuentes.
Esto nos devuelve de nuevo al tema principal ya que desde un punto de vista
metodológico podemos entender el plan como un proceso dinámico que, más allá de la
estrategia política y la planificación de políticas públicas, proporciona un sistema
continuo de recogida de información que combina, integra y articula fuentes de datos
diversos, requiere de la participación de múltiples actores y del uso de técnicas
cualitativas y cuantitativas. Por esta razón, este texto se centrará principalmente en los
mecanismos, instrumentos y metodologías que se han utilizado para la recogida y la
1
gestión de la información en las diferentes etapas del plan, haciendo, eso sí, un breve
apunte sobre su contexto.
2. El contexto del Plan de Seguridad Ciudadana: Barcelona y la prevención
Las políticas de prevención cuentan en Barcelona con una larga tradición que arranca
con el segundo mandato de los ayuntamientos democráticos. Tal y como expone Juli
Sabaté (2005), los poderes locales se encontraron con un fenómeno imprevisto que
iluminaba el nuevo paisaje ideológico y civil: el aumento de la delincuencia y la
aparición de un sentimiento colectivo de preocupación por la seguridad. En 1983
Pasqual Maragall, entonces alcalde de la ciudad, constituyó una comisión para elaborar
un diagnóstico y proponer al equipo de gobierno las medidas necesarias para emprender
una actuación eficaz en el ámbito de la seguridad ciudadana.
Tras catorce meses de trabajo, la Comissió Tècnica de Seguretat Urbana de Barcelona
estableció unos principios (prevención, solidaridad, participación) y un modelo de
gestión que se adaptase a las necesidades propias de una política local (conocimiento de
la realidad, coordinación institucional, descentralización territorial). Entre los logros de
esta comisión están, entre otros, la organización de los servicios de prevención a nivel
de ciudad y de sus diez distritos, o la Enquesta de victimizació i opinió sobre la
seguretat de Barcelona, una operación estadística anual que ha dado lugar a una de las
series analíticas más amplias sobre seguridad urbana realizada por un gobierno local.
Desde entonces han pasado 30 años y tanto los principios como el modelo propuesto
por la Comissió Tècnica de Seguretat Urbana siguen teniendo una vigencia plena. Sin
embargo, las políticas preventivas han comenzado a mostrar algunos síntomas de
agotamiento, asediadas tanto por la popularidad de las políticas de tolerancia cero y la
emergencia de una cultura del control que exige resultados inmediatos y con costes
electorales (Garland, 2005), como por el propio dinamismo de la ciudad y de su
estructura social.
El Plan de Seguridad Ciudadana de Barcelona iniciaba su singladura en el contexto de
una crisis económica que hoy nos está conduciendo a una crisis social a nivel local. La
contracción del mercado laboral y el aumento de las tasas de paro, junto a las políticas
de déficit público, disminuyen los ingresos de las familias y de la administración.
Aparece una vulnerabilidad que afecta a nuevos segmentos de población.
2
Las dinámicas demográficas han introducido la diversidad cultural y la juventud en una
pirámide de población envejecida. Si se añaden los cambios urbanísticos y los
movimientos de población asociados a los mercados de la vivienda, cambian las
estructuras de relación en los barrios y cada vez hay más dificultades para el
conocimiento y el reconocimiento mutuo.
Barcelona también es el núcleo central de una densa trama de relaciones que la conectan
con el exterior. A las movilidades cotidianas (por trabajo, compras u ocio), hay que
añadir los flujos internacionales del turismo y las migraciones. Aumenta la presión
sobre el espacio público. Es una crisis de espacios que puede generar proximidades
excesivas (entre intereses y actividades diferentes, incluso incompatibles). Las personas
conviven pero no viven juntas, elevando el riesgo de aparición de conflictos que
amenazan la tranquilidad.
Crisis de identidad que debilita el sentimiento de pertenencia y de responsabilidad ante
las situaciones que emergen en el día a día, con el consiguiente incremento de demandas
a la administración para que ejerza más control y autoridad sobre unos barrios que
escapan al control informal de los vecinos.
3. El proceso de elaboración del plan de seguridad: análisis y diagnosis, estrategia
y acción, seguimiento y evaluación.
El proceso de planificación de políticas públicas se delimita en las fases de realización
de la diagnosis, definición de las estrategias y selección de las acciones, implementación
de la acción y evaluación. Se trata de un proceso continuo en el que después de la
evaluación, y de acuerdo con sus resultados, se reformulan las estrategias. Este proceso
define una serie de pasos que ayudan a la toma de decisiones, a la mejora de la calidad
de la información obtenida, a la garantía de que las intervenciones son adecuadas y a la
guía de futuras intervenciones, mostrando los problemas encontrados y cómo las
intervenciones pueden mejorar (UNODOC, 2010).
Cada una de estas fases comporta unos objetivos y unas finalidades distintas.
Metodológicamente el proceso se segmentó en tres etapas, cada una de las cuales con
objetivos y necesidades analíticas distintas:
3

Análisis y diagnosis. La primera etapa del plan de seguridad consistió en elaborar
un diagnóstico ajustado sobre el estado de la seguridad y la convivencia en
Barcelona en sus múltiples dimensiones.

Estrategia y acción. El diagnóstico permite plantear recomendaciones que ayuden
a la toma de decisiones y a su puesta en práctica. La fase de estrategia consiste así
en definir las intervenciones destinadas a maximizar la percepción de seguridad y
minimizar la delincuencia y los conflictos que surgen en la convivencia e impulsar
su implementación.

Seguimiento y evaluación. Una vez puestas en marcha las intervenciones deberá
hacerse un seguimiento de su ejecución y de las dificultades que se encuentren en
su implementación. De forma paralela se irá actualizando las informaciones sobre
el estado de la seguridad en la ciudad. Al final, todo ello debe ofrecer la
información necesaria para evaluar los resultados del plan y orientar su posible
revisión.
En este texto se describen las metodologías utilizadas y los resultados obtenidos por el
equipo técnico del Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona durante el
desarrollo del plan de seguridad.
Figura 1. Proceso de elaboración del plan de seguridad de Barcelona
Fuente: Elaboración propia.
4
3.1. Análisis y diagnosis
El análisis tiene como principal objetivo elaborar un diagnóstico del estado de la
seguridad ciudadana y de la convivencia, así como poner de manifiesto los problemas
de seguridad más relevantes de la ciudad. Se trata de identificar los ámbitos y las
estrategias de intervención en base a un conocimiento contrastado de la situación. Para
mejorar la comprensión del estado de la seguridad ciudadana es necesario el punto de
vista no sólo de expertos del ámbito universitario sino sobre todo desde la mirada de
los actores implicados y los responsables técnicos del ayuntamiento. Aunque la
diagnosis corresponde principalmente a la primera fase del proceso, el análisis debe irse
actualizando a lo largo de su desarrollo. Así, se diseña un sistema de recogida de
información continuado sobre el estado de la seguridad, mediante informaciones
cuantitativas (cuadro de indicadores) y cualitativas (percepciones, valoraciones y
aportaciones de los actores de la seguridad y de los ciudadanos). En el último período
del plan, la información recabada y su análisis permitirán redefinir y actualizar las
estrategias en función de las nuevas realidades detectadas (en fase de evaluación).
En el caso de Barcelona, la diagnosis se realizó mediante dos procesos paralelos. Por un
lado se realizó un análisis de carácter eminentemente cuantitativo sobre la seguridad
percibida en la ciudad y sus barrios, la incidencia de la victimización y la interrelación
de los dos fenómenos. También se examinó cuáles eran los aspectos que inducían a la
demanda de los ciudadanos para una intervención del sistema de seguridad de la ciudad.
Por el otro lado, se efectuó un análisis de carácter más cualitativo con el objetivo de
profundizar y detallar los resultados del análisis cuantitativo. Se realizaron una serie de
grupos de trabajo que aportaron puntos de vista diferentes sobre los principales
problemas de seguridad ciudadana en Barcelona.
5
Figura 2. Proceso y fuentes de información para la realización del diagnóstico
Procesos
Análisis cuantitavo: estudio
sobre la percepción de
seguridad, la incidencia de la
victimización y demandas
ciudadanas
Análisis cualitativo: detección
de problemas de seguridad
Fuentes de datos
Enquesta de victimització i opinió sobre la seguretat de
Barcelona. Encuesta anual a una muestra representativa de
4.000 barceloneses de 16 i más años que aporta
información sobre victimización y percepción de
seguridad. Ajuntament de Barcelona.
Registro de llamadas de las demandas ciudadanas a los
teléfonos 092 y 112. Indicadores de la Guàrdia Urbana de
Barcelona. Ajuntament de Barcelona.
Encuesta de servicios municipales de Barcelona. Encuesta
anual a una muestra representativa de 6.000 barceloneses
de 18 y más años residentes a la ciudad desde más de seis
meses. Ofrece información sobre la valoración de los
distintos servicios del ayuntamiento así como diversos
aspectos del barrio y la ciudad. Ajuntament de Barcelona.
Grupo de discusión policía.
 Guàrdia Urbana de Barcelona
 Policia de la Generalitat-Mossos d’Esquadra
Grupo de discusión técnicos de prevención de los distritos.
Grupo de discusión jóvenes.
Fuente: elaboración propia
La fase de diagnosis permitió constatar que la seguridad ciudadana no es solo una
cuestión relacionada con la delincuencia, antes bien, los aspectos que pueden incidir en
la percepción de seguridad y las incidencias relacionadas con la convivencia son
elementos relevantes.
Algunos resultados del análisis cuantitativo: percepción de seguridad y victimización
En Barcelona, la percepción de inseguridad se distribuye territorialmente de una forma
distinta a la localización de la delincuencia. El índice de percepción de inseguridad en
los barrios calcula el porcentaje de barceloneses que evalúan el nivel de seguridad de su
barrio por debajo de los cinco puntos de media (en una escala de 0 a 10). En 2008, este
índice era del 16,8%. Es decir, uno de cada seis vecinos de la ciudad consideraba que
las condiciones de seguridad en su barrio no eran adecuadas o resultaban insuficientes.
En los barrios situados en el frente marítimo y la franja noroeste de Barcelona era donde
se concentraba un porcentaje más elevado de barceloneses que consideraban
insuficiente la seguridad e su barrio.
6
Figura 3. Índice de percepción de inseguridad según
barrios. Barcelona, 2008
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta de Victimización de Barcelona, 2008.
La distribución territorial de los hechos delictivos detectados por la encuesta de
victimización mostraba en cambio cómo éstos se concentraban en la zona central de la
ciudad, mientras que las tasas delictivas eran menores en el resto de barrios. Uno de
cada tres hechos considerados delictivos por los barceloneses se localizó en los barrios
del distrito central del Eixample y en los barrios del Gótico y del Raval, ambos en el
centro histórico de Ciutat Vella.
En resumen, los barrios donde se registran unas tasas delictivas elevadas pueden ser
considerados seguros por sus vecinos mientras que aparecen barrios donde el volumen
de delitos es bajo y aún así son considerados inseguros por sus vecinos. En la mayoría
de casos, la inseguridad es una forma de vulnerabilidad que no se relaciona simplemente
con el delito.
7
Figura 4. Distribución de los hechos delictivos según barrios. Barcelona, 2008
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta de Victimización de Barcelona, 2008.
De acuerdo con estas afirmaciones se definió una tipología de perfiles territoriales en
función de la posición que ocupaba cada barrio en el vector de la seguridad objetiva y el
de la seguridad subjetiva. Las cuatro áreas se determinaron a partir de la afijación de un
estándar, en este caso el promedio de ciudadanos que consideran que la seguridad que
consideraban la seguridad de su barrio insuficiente y el promedio de la tasa de hechos
considerados delictivos localizados en Barcelona.
• Territorios inseguros. En estos barrios hay un sentimiento de inseguridad mayor
que en la media de la ciudad y la incidencia de hechos delictivos también es elevada,
por lo que hay un cierto ajuste: sentimientos de inseguridad y altas tasas delictivas.
• Territorios sensibles. En estos barrios la incidencia delictiva queda por debajo del
promedio de la ciudad, pero el sentimiento de inseguridad es más alto que en otras
zonas. La explicación sobre la inseguridad se debe buscar, pues, más allá de la pura
relación con la delincuencia.
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• Territorios confiados. Hay una elevada incidencia de hechos delictivos, pero el
sentimiento de inseguridad es bajo. Intervienen, por tanto, elementos que
contribuyen a la seguridad de las personas que viven en estos territorios.
• Territorios seguros. Son aquellos donde se registran menos hechos delictivos y
hay pocos vecinos que se sientan inseguros.
Figura 5. Posicionamiento de los barrios según localización de hechos de victimización y
percepción de la inseguridad. Barcelona, 2010.
SENSIBLES
SEGURS
INSEGURS
CONFIATS
Fuente: Elaboración propia en base a Enquesta de victimització i opinió sobre la seguretat de Barcelona y
Enquesta de serveis municipals. Ajuntament de Barcelona.
Algunos resultados del análisis cuantitativo: demandas ciudadanas
Para analizar las demandas ciudadanas se empleó el registro de llamadas a la policía. Se
observó que más de una tercera parte de estas llamadas se referían a incidencias
relacionadas con la seguridad ciudadana, pero sobretodo con la convivencia. Los
motivos principales de las demandas de intervención que se hacían a la policía se
produjeron por la presencia de personas en la vía pública que generaban molestias o
daban miedo (29,8%). La convivencia ciudadana también resultaba un área
problemática, sobre todo en cuanto al ruido que generan los vecinos (26,3%) así como
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los locales y establecimientos comerciales (6,7%). En cambio, delitos o faltas como los
robos y los hurtos (5,3%), el vandalismo y los daños contra la propiedad (4,4%) o las
peleas y agresiones (4,1%) generaban un número menor de llamadas.
De esta manera, los problemas de convivencia aparecían como el principal motivo de
demanda de intervención de la policía por parte de los ciudadanos, tratándose de
situaciones de difícil solución des de una vertiente puramente policial y de respuesta del
sistema penal.
Figura 6. Agrupación de los motivos de las llamadas a los teléfonos 092 y 112 para
incidencias de seguridad ciudadana y de civismo. Barcelona. 2008
Motivo llamada
Molestias por ruidos
Molestias vecinales producidas por el ruido
Molestias generadas por el ruido, horarios de los locales, ...
%
33,0
26,3
6,7
Personas que dan miedo
Personas en la vía pública que molestan o que dan miedo
29,8
29,8
Usos de la vía pública
Vandalismo y daños contra la propiedad
19,2
4,2
Otras molestias vecinales (malos olores, ...)
3,9
Molestias por animales domésticos (ruidos, peleas, ...)
2,9
Actividades molestas en el espacio público
2,4
Tráfico, consumo de drogas en la vía pública
1,9
Concentración de gente en el espacio público
1,2
Ocupaciones de la vía pública
1,0
Molestias por obras, dispositivos o mantenimiento vía pública
0,6
Ocupaciones de edificios
0,6
Obras, trabajos en la vía pública
0,5
Avisar de hechos delictivos
Robos, hurtos
18,1
5,3
Peleas y agresiones
4,1
Alarmas (vehículos, viviendas, locales, ...)
2,6
Venta ambulante y venta no autorizada
2,3
Violencia doméstica y de género
1,8
Desamparo y problemas relacionados con los menores
0,9
Estafas, fraude, juegos en la vía pública
0,8
Agresiones y abusos sexuales
0,2
Protección a personas y actuaciones especiales
0,1
Armas, explosivos, amenazas de bomba
0,1
TOTAL
Fuente: Elaboración propia en base a Guàrdia Urbana de Barcelona, 2008
100,0
10
Algunos resultados del análisis cualitativo: problemas de seguridad y convivencia
Se organizaron tres grupos de discusión con el objetivo de socializar los resultados que
se habían obtenido a través del análisis y aquellas experiencias que ayudaran a formular
un diagnóstico compartido sobre la situación de la seguridad ciudadana y de la
convivencia en Barcelona. Para facilitar este trabajo se propuso a los participantes que
llenaran una parrilla informativa que recogía los principales problemas para la seguridad
ciudadana en Barcelona, los servicios o programas con que contaba la ciudad y
propuestas de futuro.
El análisis y la clasificación de las informaciones recogidas permitió identificar los
siguientes problemas de seguridad de la ciudad:
1. Percepción de inseguridad. En los últimos 25 años la percepción de seguridad
de los ciudadanos no parece incrementar. La concepción de la seguridad ha ido
cambiando a medida que lo han hecho las definiciones sobre lo que se
consideran usos correctos y seguros de los espacios de la ciudad. Por tanto es un
fenómeno complejo que afecta a diversas áreas de la realidad y que exige una
respuesta multidimensional y conjunta por parte de los diferentes operadores
implicados.
2. Conflictos de convivencia. La ciudad vive inmersa en un importante proceso de
renovación demográfica (incremento de la esperanza de vida, envejecimiento de
la población, llegada de flujos migratorios) y urbanística (proyectos de micro
urbanismo y subida del precio de la vivienda) que modifican el paisaje de la
convivencia y la seguridad. Se detectan conflictos entre usuarios y residentes por
el uso de determinados espacios de la ciudad debido a actividades que se
molestan entre ellas. También aparece el problema de la vandalización y
deslucimiento de bienes públicos de uso colectivo (pintadas, suciedad,...).
3. Delincuencia. Pequeña delincuencia en la vía pública. El aumento de los
pequeños hurtos y los robos generan inseguridad entre la población. Dificultades
para gestionar la multi-reincidencia, lo que puede derivar en sensación de
impunidad entre los delincuentes y descrédito entre los ciudadanos. Los robos en
los comercios son fuente de inseguridad. Los robos en los domicilios generan
alarma social entre los ciudadanos, sobre todo las formas de delincuencia
organizada y los robos 'silenciosos'. Los actos de violencia encuentran un amplio
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eco ciudadano y mediático y pueden ser fuente de inseguridad en función de la
gravedad de los hechos, sobre todo si estas conductas son reiterativas. Barcelona
se ha convertido en un importante polo de atracción turístico. Los turistas
generan una importante atracción sobre la actividad delictiva en la ciudad.
4. Disfunciones del sistema de seguridad. Las fuentes de información sobre
conflictos y problemas de seguridad pueden estar sesgadas en función de los
intereses de los diferentes actores del campo de la seguridad. Hay constancia de
hechos delictivos y de conflictos que no se denuncian, por lo que no queda
constancia de estos hechos y la policía no interviene. La ciudadanía a menudo no
conoce los recursos que están a su disposición, ni si se están emprendiendo
acciones o si se han adoptado medidas ante los conflictos de orden público, a
pesar de que estas intervenciones puede que estén en marcha.
Los cuatro ejes estratégicos del plan de seguridad de Barcelona
La diagnosis confirmaba que la seguridad ciudadana es un fenómeno complejo que se
construye de múltiples procesos entre los cuales la delincuencia, el sentimiento de
seguridad y la convivencia tienen un papel fundamental. En consecuencia, la seguridad
ciudadana no sólo se podía afrontar con la prevención y represión de la actividad
delictiva sino también mediante la prevención y minimización de los conflictos de
convivencia y la corresponsabilización en la gestión de la seguridad por parte de los
diferentes operadores y de los propios ciudadanos. En este contexto se consideraba que
las estrategias del plan de seguridad debían ocuparse de los principales problemas de
seguridad que se habían detectado para la ciudad (percepción de inseguridad, conflictos
de convivencia, delincuencia y disfunciones). A partir de estos problemas se definieron
cuatro ejes estratégicos que servirían para dotar de contenidos prácticos el desarrollo del
plan. Finalmente estos ejes fueron:
I.
Potenciar unos barrios más seguros / una vivencia más segura de los
barrios. Identificar los procesos que generan problemas de seguridad en los
barrios y en los distritos de la ciudad, desarrollando los instrumentos para
maximizar una vivencia segura del territorio entre los vecinos de la ciudad.
II.
Anticipar y gestionar los conflictos que surgen en la convivencia. El espacio
público es el escenario donde se desarrollan la mayoría de relaciones sociales.
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La forma de entender y de vivir estos espacios puede llevar a conflictos por su
utilización que deterioran la convivencia y conllevan efectos negativos para la
seguridad ciudadana.
III.
Prevenir y controlar la actividad delictiva. Las nuevas realidades sociales y
económicas hacen que sea del todo necesario contar con un diagnóstico
contrastado y actualizado de los diversos fenómenos que generan un riesgo de
exposición real de la ciudadanía ante las diferentes manifestaciones de la
actividad delictiva.
IV.
Reforzar la gestión local de la seguridad. Las políticas de seguridad
ciudadana y de prevención del conflicto tienen por objetivo la promoción del
bienestar de los ciudadanos. Su realización como servicio público depende de la
intervención de múltiples operadores. Hay que contemplar esta complejidad
organizativa y avanzar hacia un modelo de gestión y de planificación conjunta,
buscando el fomento de la colaboración ciudadana, la coordinación entre
operadores e instituciones implicadas y los servicios de policía.
3.2. Estrategia y acción
La fase de estrategia y acción consta de dos vertientes: 1) la del planeamiento
estratégico, que tiene por objetivo establecer prioridades de intervención y dotar de
contenido concreto a los ejes estratégicos; 2) la de la operativización, que es el proceso
posterior en el que se hace operativa la estrategia, es decir, se seleccionan las acciones
concretas a implementar. Para ello se debían identificar y seleccionar las acciones y
medidas prioritarias para cada eje, periodizar las actuaciones en el tiempo, definir plazos
de ejecución, identificar a los responsables de implementar las acciones e implicarlos y
determinar los elementos adecuados para hacer un seguimiento de la implementación de
estas actuaciones.
Esta fase se llevó a cabo en dos períodos, para los que se emplearon metodologías
diferentes. El primer período fue el de definición y se llevó a cabo entre 2009 y 2011. El
segundo periodo fue el de actualización (2012-2013). Los ejes estratégicos fueron los
elementos vertebradores que permitieron dotar de coherencia y unidad a todo el
proceso:
13

Definición; 2009-2011. Se realizaron una serie de grupos de trabajo con la
colaboración de diferentes miembros de las instituciones de seguridad pública, de la
administración local, del tejido asociativo y productivo de la ciudad, los cuerpos
policiales, responsables técnicos de urbanismo, los servicios de atención a las
personas, los agentes de prevención social y los técnicos de prevención de los
distritos, entre otros. Dada la diversidad de actividades y actores que intervienen en
la prevención de la inseguridad se constituyeron cinco grupos de trabajo (GDT). Los
objetivos de los grupos eran la validación de la primera diagnosis, la identificación
de prioridades de intervención, y la identificación y propuesta de acciones concretas.
Cada grupo organizó su actividad en torno a dos sesiones de trabajo. La primera
sesión tenía el objetivo de validar los ejes estratégicos, asignar prioridades a las
líneas de intervención e identificar y proponer actuaciones. En la segunda sesión se
revisaron y validaron las actuaciones y se pidieron propuestas sobre los
instrumentos e informaciones necesarios para avanzar en la definición de
indicadores de seguimiento. Otro objetivo de estas sesiones era el de detallar y
consensuar, en la medida de lo posible, cómo se desarrollarían las acciones
específicas (plazos, medios, responsables). Antes de las sesiones se enviaba por email material informativo y un cuestionario que los asistentes debían responder y
llevar cumplimentado el día de la sesión, así el grupo trabajaba sobre una reflexión
previa de los asistentes y se podía desarrollar con más efectividad.
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Figura 7. Grupos de Trabajo para el planeamiento estratégico y operativo. Plan de
seguridad de Barcelona 2009-2011.
Grupo de Trabajo
GDT prevención de la
inseguridad ciudadana
mediante la promoción del
espacio público.
Tipos de problemáticas e intervenciones
Estrategias de recuperación y mantenimiento de
los espacios (limpieza, alumbrado).
Mecanismos de vigilancia preventiva (diseño de
espacios, urbanismo).
Intervenciones en zonas vulnerables o que
generan inseguridad (planes de barrio,
promoción).
Iniciativas de fomento de la convivencia
comunitaria (guías, prevención de conductas,
transmisión de valores)
GDT de prevención de la
inseguridad ciudadana
mediante la promoción de la
convivencia
Estrategias de reducción del riesgo de aparición
de conflictos de convivencia (control de
adicciones, programas de disminución de la
violencia).
Intervenciones sociales sobre colectivos de
riesgo para la comisión de delitos (jóvenes,
multirreincidentes).
Servicios de intervención social.
Estrategias de reducción del riesgo de aparición
de conflictos de convivencia (uso responsable
de los espacios de la ciudad)
Instituciones participantes
Àrea d'Urbanisme i Medi
Ambient
Barcelona Regional
Plans Llei de Barris
Grupo I
Direcció de Joventut
Institut Municipal
d'Educació de Barcelona
Àrea d'Accio social i
ciutadania
Direcció de cooperació i
immigració
Institut Barcelona Esports
Grupo II
Consorci d'Educació de
Barcelona
Institut Municipal de
l'habitatge
Agència de Salut Pública
Acció Social i Ciutadania
Regidoria Usos del temps
Patrullas preventivas y de control de los
espacios.
Investigación policial e intervención.
GDT de prevención de la
inseguridad ciudadana
mediante la acción policial
Policia de la Generalitat –
Mossos d’Esquadra
Recursos humanos, técnicos, logísticos.
Sistemas de recopilación y análisis de la
información.
Guàrdia Urbana
Cuerpo Nacional de Policía
Coordinación con otros servicios.
Control de la seguridad privada.
GDT de prevención de la
inseguridad mediante la
acción de los agentes
socioeconómicos
GDT de gestión de
conflictos y atención a las
víctimas.
Creación de capital social y promoción de los
barrios (fortaleza del tejido productivo).
Estrategias de prevención de la victimización de
turistas, clientes y comerciantes
Sistemas de coordinación, control y tratamiento
de problemas (policía, consultados).
Mecanismos de resolución pacífica de conflictos
(mediación, reparación, medidas penales
alternativas)
Sistemas de atención a las víctimas de la
violencia.
Gremi d’Hotels de
Barcelona
Gremi de restauració
Fundació Tot comerç
Confederació de Comerç de
Barcelona
Barcelona Turisme
Transportes Metropolitanos
Direcció de la Dona
Servei de Gestió de
conflictes
Agència Salut Pública
Drets Civils
Comissionat d'Immigració
NOTA: Representantes de los distritos municipales, la Dirección de Servicios de Prevención del Ayuntamiento y el
Departament d’Interior de la Generalitat asistieron a todos los grupos de trabajo.
15

Actualización; 2012-2013. El equipo técnico estudió las propuestas recogidas en el
plan anterior y propuso una selección de actuaciones. Estas actuaciones debían ser
validadas por el equipo político y actualizadas por aquellos operadores implicados
en la gestión de la seguridad (servicios de prevención, policías, técnicas de
mediación comunitaria, encargados del espacio público, salud, educación, juventud,
mujer, interculturalidad y deportes). Se realizaron dos consultas:
-
Para la primera consulta se seleccionaron a directores, gerentes y responsables
de las instituciones y servicios. Esta consulta tenía el objetivo de establecer
prioridades, identificar aquellas acciones que se estaban llevando a cabo desde
cada operador (o las que se pensaban implementar en un período breve de
tiempo) y seleccionar las personas encargadas de su implementación.
Concretamente se pidió que los informantes evaluaran el grado de prioridad de
las estrategias previstas en el Plan, identificaran las principales acciones,
programas o proyectos que se estaban llevando a cabo o que estaba previsto
implementar y que podían contribuir al objetivo de mejorar la vivencia segura y
tranquila de los barrios de Barcelona. También se pedía que se identificaran a los
responsables, el estado de ejecución de estas acciones y que propusieran
mecanismos para el seguimiento y evaluación de estas acciones. Con esta
consulta se iniciaba el plan de acción o planeamiento operativo.
-
La segunda consulta se realizó entre aquel personal técnico que se había
señalado como responsable directo de la implementación de las acciones.
Nuestro objetivo era dar el máximo nivel de concreción a las actuaciones
(definición, estado de ejecución, temporalidad, alcance territorial), detectar las
dificultades que se estaban encontrando en su implementación, recoger
propuestas de mejora y posibles indicadores para el seguimiento de su gestión.
Ambas consultas se realizaron mediante cuestionarios electrónicos por e-mail. Los
cuestionarios estaban vinculados a una base de datos Acces que permitía su
codificación directa y el control de las respuestas. Tras el envío del cuestionario, fue
necesario hacer un seguimiento durante el trabajo de campo (principalmente
mediante llamadas telefónicas y contando con la ayuda del Ajuntament).
Finalmente, el porcentaje de respuesta fue del 97%, lo que significa que solo un 3%
de los cuestionarios se respondieron fuera de plazo o quedaron sin respuesta.
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La figura que sigue a continuación permite ofrecer una imagen sintética de los
resultados de este proceso. La intensidad de los colores es un indicador del número
de acciones sobre las que se realizó la consulta.
Figura 8. Operadores consultados según eje de intervención del plan de acción. Plan de
seguridad de Barcelona 2012-2015.
Operadors de seguretat i convivència
Direcció de prevenció i seguretat
Guàrdia Urbana de Barcelona (GUB)
Mossos d'Esquadra (PG-ME)
Direccions Territorials de Districte
Districtes i gerències de districte
Gerència d'Hàbitat urbà
Direcció de Serveis de Llicències i Espai
Públic
Serveis Jurídics
Direcció del Programa de la Dona
Direcció del Programa de Drets Civils
Immigració i interculturalitat
Direcció de Família i Serveis Socials
Institut Municipal de Serveis Socials
Departament d'Atenció a Persones vulnerables
Consorci d'Educació de Barcelona
Institut Municipal d'Educació de Barcelona
Regidoria d'Adolescència i Joventut
Direcció del Programa d’Adolescència i
Joventut
Institut d'Esports de Barcelona
Direcció Programa de Salut
Direcció Programa de Temps i Qualitat de
Vida
Turisme de Barcelona
Direcció de Turisme i Esdeveniments
EIX 1
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EIX 2
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EIX 3
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EIX 4
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Resultados del planeamiento estratégico y operativo: vectores de intervención y
acciones concretas
La fase de planeamiento estratégico y operativo se materializa en la concreción de los
cuatro ejes estratégicos del plan en vectores o ámbitos de intervención. Para cada uno de
los vectores se identificaron acciones concretas, sus responsables y estado de ejecución.
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Figura 9. Ejes estratégicos y vectores de intervención. Plan de seguridad de Barcelona
2012-2013
EJE 1. POTENCIAR UNOS BARRIOS MÁS SEGUROS / UNA VIVENCIA MÁS
SEGURA DE LOS BARRIOS
Vector 1. Incorporar la dimensión seguridad en las políticas municipales, especialmente en
el urbanismo y el diseño urbano.
Vector 2. Fomentar las relaciones de respeto hacia las personas y la ciudad.
Vector 3. Fomentar la cohesión social y territorial de los barrios considerados como
inseguros.
EJE 2. ANTICIPAR Y GESTIONAR LOS CONFLICTOS QUE SURGEN EN LA
CONVIVENCIA
Vector 4. Aminorar las tensiones en espacios de potencial transferencia del conflicto. Las
comunidades de vecinos, los centros escolares.
Vector 5. Contener los conflictos por el uso de los espacios públicos. Intervenir ante la
presencia de personas que dificultan el uso ciudadano del espacio público.
EJE 3. PREVENIR Y CONTROLAR LA ACTIVIDAD DELICTIVA
Vector 6. Reducir los delitos contra el patrimonio (hurtos y robos).
7. Mejorar la seguridad en el sector del comercio.
Vector 8. Minimizar el riesgo de los turistas y de los visitantes.
Vector 9. Prevenir y controlar las manifestaciones de la violencia interpersonal.
EJE 4. REFORZAR LA GESTIÓN LOCAL DE LA SEGURIDAD
Vector 10. Mejorar los canales de atención al ciudadano utilizando las redes sociales y las
herramientas de comunicación 2.0.
Vector 11. Reforzar la proximidad y mejorar la transferencia de información entre los
servicios del ayuntamiento
Vector 12. Socializar el conocimiento.
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3.3. Seguimiento y evaluación
La planificación de políticas de seguridad mediante la articulación de diferentes
intervenciones y la coordinación de múltiples actores recomienda un monitoreo de su
implementación y una evaluación de los resultados obtenidos. Por ello, en paralelo al
proceso de análisis y de planeamiento estratégico y operativo se va diseñando y
abasteciendo un sistema de información continua que deberá permitir responder a los
siguientes interrogantes: ¿se están ejecutando las acciones previstas y, en todo caso, se
están encontrado dificultades en su implementación?; ¿ha mejorado la seguridad y la
convivencia en la ciudad?; ¿están apareciendo situaciones que no se habían previsto con
anterioridad?
La primera cuestión implica la necesidad de realizar un seguimiento del planeamiento
operativo, esto es, monitorizar la ejecución de las acciones. El segundo y el tercer
interrogante remiten a la evaluación, esto es, articular sistemas para conocer cuál es la
situación de la ciudad una vez que la implementación ha comenzado (valorar la
estrategia que se ha adoptado) y qué dinámicas se están generando (anticipar nuevas
situaciones. En el caso del plan de seguridad en el momento de redacción de este
documento aún no se ha llevado a término la evaluación, pero se ha realizado una
primera propuesta de los contenidos y objetivos de ésta de acuerdo con el modelo de
evaluación realista o aplicada (Pawson y Tilley, 2004). Por lo tanto, las páginas que
siguen a continuación exponen la metodología, las fuentes de información y los tipos de
indicadores que integran este proceso y que son diferentes en función de si se trata del
seguimiento del planeamiento operativo o la evaluación de la seguridad.
Seguimiento del planeamiento
El seguimiento del planeamiento operativo tiene el objetivo básico de comprobar cómo
funcionan las cosas, es decir, si se están implementando de manera satisfactoria las
acciones recogidas en el plan de seguridad. Para ello es necesario crear un circuito de
información regular que en este caso parte de las consultas a responsables de las
acciones ya explicadas en el apartado sobre planeamiento operativo y que ofrecen
información sobre el estado de ejecución de cada una de las acciones (en preparación o
en ejecución); la valoración de su progreso (progresa adecuadamente o con
dificultades); los indicadores que se utilizan para su seguimiento, su periodicidad y
alcance territorial; y la opinión del grado de incidencia de estas acciones sobre la
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seguridad y la convivencia (se ha avanzado o se sigue igual). Todo ello da lugar a dos
grupos de indicadores:
- Indicadores de acción: indicadores de actividad o de gestión de cada programa o
servicio (recopilaciones de indicadores del propio programa o servicio, bases de datos
administrativas, memorias de actividad, etc.) y indicadores sobre el estado de ejecución
de las diferentes acciones recogidas.
- Declaraciones de valor: la valoración que hacen los responsables de la acción
(dificultades y propuestas de mejora, grado de incidencia).
La evaluación
La evaluación tiene la finalidad de conocer la situación de la seguridad y la convivencia
a lo largo del desarrollo del plan y, sobretodo, al finalizar el mismo. Para ello se
combina una metodología de carácter cuantitativo (selección y actualización de
indicadores de situación) complementada con técnicas cualitativas (creación de una red
de informantes clave que informen de las dinámicas que se dan en los distritos).
-
La situación: Se ha establecido un sistema de indicadores de situación que permite
valorar la situación de Barcelona en relación a los ejes estratégicos del Plan. El
sistema de indicadores incluye una selección de los indicadores ya existentes que
mejor se aproximan a la medida del estado de la percepción de seguridad, la
convivencia, y la delincuencia. Los indicadores provienen de fuentes diferentes
como las encuestas de victimización y opinión sobre la seguridad, encuestas de
valoración de los servicios, barómetros municipales, registros de quejas, incidencias
y demandas de intervención, estadísticas de las policías, los servicios de prevención,
entre otras. En un principio los indicadores son seleccionados por el equipo técnico,
que ha propuesto en un futuro redefinirlos mediante el análisis de su fiabilidad y
consensuarlos con técnicos-responsables del Ayuntamiento de Barcelona, de las
policías y los servicios de estadística con la organización de sesiones de trabajo.
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Figura 10. Ejemplo de indicadores de situación.
EJE 1
POTENCIAR UNOS
BARRIOS MÁS
SEGUROS
1. Evaluación del nivel de seguridad en el barrio (media en
una escala 0-10)
2. Inseguridad como problema más grave del barrio (%
vecinos)
3. Incidencias en el alumbrado público (x 1.000 hab.)
Vector 1. Incorporar la
dimensión seguridad en las
políticas municipales,
especialmente en el urbanismo
y el diseño urbano
-
4. Incidencias en la recogida de basura y la limpieza del espacio
urbano (x 1.000 hab.)
5. Índice de vandalización de bienes privados (%)
6. Incidentes por degradación del espacio público (x 1.000 hab.)
7. Opinión sobre la gestión municipal del alumbrado público
(evaluación 0-10)
8. Opinión sobre la gestión municipal en la limpieza de los
espacios públicos (media en una escala 0-10)
La dinámica: Aunque este sistema de indicadores simples puede dar una fotografía
del estado de la seguridad en la ciudad en un momento determinado, también es
necesario contar con sistemas de información abiertos y dinámicos, preferentemente
focalizados en los territorios y en los ciudadanos. Por ello se está creando una red de
informadores clave, que actúe como un sistema de alerta rápida que informe de las
situaciones conflictivas que emergen en los distritos y que los indicadores simples
no detectan al ser mayormente de carácter anual y a nivel de ciudad. Se trata de un
sistema de información abierto, dinámico y flexible. De esta manera, la red de
informantes permitirá complementar y matizar el sistema de indicadores
cuantitativos y el punto de vista profesional y experto de los gestores, técnicos y
operadores de la seguridad de la ciudad con la mirada de personas que viven o usan
sus barrios.
La metodología de la red de informantes clave consta de la organización de sesiones
periódicas en los diez distritos de Barcelona con la participación de 6 a 10 personas
seleccionadas en base a un patrón común (figuras de referencia dentro de la
comunidad o dentro del ámbito-sector al que se adscriben).
Las sesiones se
desarrollan mediante técnicas de dinamización grupal para favorecer el
establecimiento de una conversación en la que los participantes puedan expresar sus
experiencias y opiniones respecto a los problemas de seguridad y de convivencia de
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su distrito y la localización de estos en un mapa. Una vez puestos en marcha los
grupos está previsto mantener un circuito de información continuo mediante el
envío de cuestionarios on-line donde se pueden ir actualizando las problemáticas
surgidas en el distrito por parte de los participantes en los grupos y, mediante el
efecto bola de nieve, de otros ciudadanos interesados en formar parte de esta red de
informantes.
Con esta última fase de la planificación de políticas públicas se espera cerrar un circuito
e iniciar uno: la actualización de la diagnosis para revisar las estrategias en futuras
etapas.
Bibliografía
Garland, D. (2005). La cultura del control: crimen y orden social en la sociedad
contemporánea, Barcelona, Gedisa Editorial.
Gledhill, T.C. (2009). El poder y sus disfraces. Perspectivas antropológicas de la
política, Barcelona, Edicions Bellaterra.
Pawson, R. y Tilley, N. (2004) Realistic Evaluation, London, Sage Publications Ltd.
Robert, P. (2009), “Evaluation of safety and crime prevention policies in Europe”,
Assessing Deviance, Crime and Prevention in Europe, France, Crimprev project.
Sabaté, Juli (2005) L’enquesta de victimització de Barcelona i de l’Àrea Metropolitana,
vint-i-dos anys. Una proposta d’anàlisi de la seguretat urbana des de l’administració
local, Barcelona, Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona.
United Nations Office On Drugs And Crime (2010) Handbook on the crime prevention
guidelines, making them work, Viena, UNODOC.
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