Descentralizacion de la educación en Colombia

JORGE H. VALERO R. & ABOGADOS
DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL
DESCENTRALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN
1. Consideraciones preliminares:
1.1.
Descentralización Administrativa:
La Constitución Política de 1991, en el artículo 1º, consagró
descentralización administrativa como sistema de organización del Estado.
la
Los artículos 1º, 209, 287 y 311 son muy explícitos en decir que Colombia es
una República organizada en forma descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, que en tal virtud podrá gobernarse con sus propias
autoridades, ejercer sus propias competencias, con autonomía administrativa y
patrimonio propio (art. 287).
El artículo 311 de la Carta erige al municipio como entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado, con los atributos de personería
jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio.
Enseña el profesor Enrique Sayagués Laso:
“Pero, a la inversa, en esos Estados unitarios del siglo pasado se ha ido
operando un movimiento opuesto, de descentralización creciente,
motivado por el descongestionamiento de tareas de los órganos
nacionales a causa del intervencionismo estatal cada día mayor. Este
movimiento se realiza, ora descentralizando servicios centralizados ya
existentes, ora creando nuevos servicios bajo formas descentralizadas,
en lugar de confiarlos a los órganos centrales”.1
En los regímenes actuales la centralización tiene distinto origen. En unos casos
es producto de la resistencia a la centralización: así ha ocurrido en algunos
países europeos con los gobiernos municipales, que lograron resistir los
avances de la monarquía. En otros casos la descentralización es el resultado
de una trasferencia de competencias de los órganos centrales hacia los
órganos descentralizados; el gobierno departamental es nuestro país es un
ejemplo característico ya que, luego de los primeros años de vida
independiente, se fueron traspasando lentamente múltiples atribuciones del
Poder Ejecutivo a los órganos municipales. Aunque en cierto casos los entes
descentralizados surgen creados directamente por el legislador.
1
SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I
1
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Pero cualquiera sea el proceso histórico de la descentralización, la realidad en
el momento actual es que en razón de ella se ha producido una dispersión de
potestades públicas distribuidas entre múltiples órganos, en franco contraste
con los regímenes unitarios y centralizados del siglo pasado.
1.2.
Concepto y formas de descentralización:
Según lo previsto en el Art. 1º superior, Colombia es un Estado social de
Derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales.
Conforme a esta disposición, en el Estado colombiano rige el principio de la
centralización política y la descentralización administrativa, lo cual significa que
las funciones legislativa y jurisdiccional están centralizadas, mientras que la
función administrativa está descentralizada.
La descentralización administrativa consiste en la atribución de funciones
administrativas a entidades públicas distintas del nivel central del Estado, para
que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad.
La descentralización Puede ser:
a. Territorial, a las entidades territoriales2;
b. Funcional o por servicios, a entidades que se crean para que ejerzan
una actividad especializada, como son los establecimientos públicos,
las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas
sociales del Estado, entre otros; y
c. Por colaboración, cuando personas privadas ejercen funciones
administrativas con fundamento en lo dispuesto en el Art. 210 de la
Constitución, en virtud del cual “los particulares pueden cumplir
funciones administrativas en las condiciones que señale la ley” y en
el Art. 365 ibídem, que prevé que los servicios públicos “podrán ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares”.
Adicionalmente, la Constitución contempla, para cada modalidad de
descentralización, una serie de mecanismos de articulación entre órganos
centralizados y entidades descentralizadas, cuyo propósito es el de garantizar
coherencia y armonía funcional entre ellos. Con esta finalidad, en la
descentralización territorial se dispone, por ejemplo, de:
2
Conforme a lo previsto en el Art. 286 superior, son entidades territoriales los departamentos,
los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de
entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la
Constitución y de la ley.
2
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 Reglas como la distribución de competencias entre la Nación - persona
jurídica3 - y las entidades territoriales a través de ley orgánica de
ordenamiento territorial (CP, art. 288);
 Los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para
ejercer las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
(CP, art. 288);4
 La delegación de competencias de los órganos nacionales en los
territoriales (CP, arts. 211, 302, 305-3, 305-14 y 321);
 La integración, coordinación y concertación de los planes y programas
de desarrollo nacional y territoriales (CP, arts. 300 y 339);
 Las funciones de intermediación del departamento en las relaciones
entre la Nación y los municipios (CP, art. 298);
 La dirección y coordinación, por parte del gobernador, de los servicios
nacionales que se presten en el respectivo departamento (CP, art. 3053);
 La escogencia, por parte del gobernador, de los gerentes o jefes
seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que
operen en el departamento (CP, art. 305-13) o las órdenes e
instrucciones del Presidente de la República y del gobernador para la
conservación del orden público en el municipio (CP, arts. 189-4 y 315-2).
3
En varios de sus artículos la Constitución Política se refiere a la Nación como persona jurídica:
arts. 49, 67, 128, 218, 266, 267, 268-3, 298, 305-6, 305-11, 352, 359, 362, 364 y 368, entre otros
4 En relación con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, la Corte señaló:
“… el principio de coordinación no puede identificarse con el de control de tutela, que es la única
forma en que en un estado democrático se logran conciliar intereses diversos, así como la mejor
manera de ponderar aquellas dificultades que generen enfrentamientos o choques de
competencias. Igualmente, debe insistir la Corporación, que el principio de concurrencia invoca
un proceso de participación entre las entidades autónomas, ya que la concurrencia no puede
significar imposición de hecho ni de derecho, en el ejercicio de las competencias para la
concreción de los intereses respectivos. Con respecto al principio de subsidiaridad, esta
Corporación señaló la posibilidad de que las entidades territoriales, y únicamente para el evento
de no poder ejercer determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles
superiores (el departamento o la Nación), para que éstas le colaboren en el ejercicio de sus
competencias, pues, repárese que los intereses nacionales y los intereses de las entidades
territoriales, deben ser siempre articulables y complementarios y no enfrentados, pues si ello
fuese así se desmembraría la unidad de la República en términos jurídicos, políticos, físicos o
económicos, en virtud del entrecruzamiento de competencias, pues, la Carta precisamente evita
la indefinición y la contradicción de poderes a través del diseño de un sistema unitario pero
descentralizado, en donde los principios de concurrencia, subsidiaridad y coordinación, juegan un
papel fundamental, para la interpretación de leyes que se caracterizan por la interconexión de
atribuciones entre entidades territoriales con competencias propias”. Sentencia C-1187 de 2000,
MP Fabio Morón Díaz
3
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1.3.
Descentralización y autonomía. Diferencias:
La descentralización aparece como un concepto genérico que comprende
diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se
manifiesta, por ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante
autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la
Constitución y la ley, nos encontramos ante la autonomía. En el ámbito
concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la
Carta de 1991, descentralización y autonomía se desenvuelven y son
compatibles con una unidad de organización de la comunidad estatal de
carácter político y con la presencia de una soberanía que residen en el pueblo.
Ninguna pretender confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del
Estado unitario.
Es por esos que unas veces se manifiesta, prevalentemente, en la realización
de funciones con abstracción del aspecto territorial, por cuando lo que interesa
fundamentalmente es la racionalización administrativa en la prestación de un
servicio. Otras, por el contrario, el elemento territorial asume una posición
dominante en el ejercicio de la descentralización. El grado de libertad del sujeto
puede manifestarse en el ejercicio de funciones a través de los típicos actos
administrativos, o puede adquirir también la forma de actividad normativa, la
cual se ejerce dentro de la unidad de organización de la comunidad estatal,
vale decir, sin dar lugar al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que
desborde el centro de autoridad.
Así se delimita y especifica la autonomía en el ámbito de una República
unitaria, característica esta que el Constituyente ubicó significativamente en
primer lugar entre los diversos elementos que integran hoy la forma de
gobierno vigente en Colombia.
Es de destacar que el Estado unitario en sentido estricto, aparece como una
organización centralizada en la cual los entes locales están subordinados a él y
ejercen las facultades propias de la autonomía y la descentralización en
diversos grados, los cuales le impiden, en modo alguno, la centralización de la
organización política.
En el ámbito del estado federal típico, por el contrario, los denominados
Estados Miembros son titulares de una potestad de autoorganización
constitucional que les permite darse, dentro de límites determinados, su propio
ordenamiento constitucional.
Así pues, en el estado unitario típico puede darse una descentralización
entendida como un cierto grado de libertad para el manejo de algunas
actividades a nivel predominantemente administrativo en tanto que el estado
federal la descentralización alcanza un grado tal que no solo trasciende los
niveles administrativos y legislativos sino que llega también al corazón mismo
del nivel constitucional.
4
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En síntesis, es necesario distinguir las instituciones jurídicas de la autonomía
territorial y la descentralización administrativa territorial, y así con fundamento
en el principio democrático, la primera otorga un mayor campo de acción al
ente respectivo, en orden a la gestión de sus propios intereses. Sobre el
particular la Corte Constitucional ha expresado:
“(…) Es por esta razón que la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
en ejercicio de su labor de interpretación de la Carta Política ha señalado
una serie de principios que si bien reconocen la necesidad y utilidad de
otorgar cada vez mayor autonomía a diferentes entidades territoriales,
ha condicionado dicha posibilidad a las necesidades del servicio y a las
capacidades - económicas y estructurales - con las que cuenta el
Estado. En palabras ya expresadas por esta Corporación5, se tiene que:
"La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos
de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a
ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor
libertad de las instancias periféricas - territoriales y funcionales - en la
toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor
eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus
propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor
bienestar y control de sus propios intereses.
La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía regional,
seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el
hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor
conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más
intimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el
interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el autointerés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo
haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado.
Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para
solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto
el art. 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por
la cual se considera el municipio la piedra angular del edificio territorial
del Estado (artículo 311 C.P.)"6 7 (Negrillas y subrrayas agregadas)
Al respecto cabe recordar que la formulación del Estado colombiano como "una
República unitaria, descentralizada, con autonomía en sus entidades
territoriales" tiene un valor central dentro de la estructura política trazada a
5
Sobre la materia, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-004 de 1993, MP Ciro
Angarita Barón, C-506 de 1993, MP Antonio Barrera Carbonell, C-195 de 1997, MP Carmenza
Isaza de Gómez y C-063 de 2005, MP Jaime Araujo Rentería.
6 Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
7 Sentencia C-244 de 2001, MP Carlos Gaviria Díaz.
5
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partir de la expedición de la Constitución de 19918. En este sentido la Corte
ha explicado que la descentralización administrativa obedece a:
“una concepción política y a una técnica y modelo de organización y
funcionamiento de la rama ejecutiva del poder público, la cual implica la
concreción o asunción, bajo un régimen de autonomía, por organismos
que son personas jurídicas, de funciones o potestades propias del
Estado o de actividades que comportan la actuación de éste en el campo
de la actividad privada, o la gestión y satisfacción de necesidades
regionales y locales”9.
Mientras que la descentralización se refiere al contenido material, a las
competencias y recursos asignados por la Constitución y la ley a los
entes territoriales, la autonomía consiste en el grado de
autodeterminación y de gestión que el constituyente y el legislador
garantizan a las entidades territoriales y a la población para que
participen, planeen, programen, dirijan, organicen, coordinen y controlen
sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del
Estado”.10
 Autonomía de las entidades públicas:
La Constitución de 1991 acude a tres fórmulas de consagración del régimen de
autonomía de los órganos y entidades públicas:
a. La autonomía de las entidades territoriales, la cual es objeto de
desarrollo en la propia Carta Política (CP, arts. 1, 287, 298 y aquellos
que asignan competencias y recursos a los entes territoriales).
b. La autonomía asignada expresamente a ciertas entidades y organismos
específicos, pero sin efectuar desarrollos adicionales (C.P., arts. 69, 76,
77, 103, 113, 1507, 228, 249, 267, 272, 306 y 371).
c. La autonomía de las entidades descentralizadas, que aunque no está
consagrada de manera explícita en la Constitución, si se desprende del
concepto de descentralización incluido en los artículos Superiores 209 y
210.
 Limites de la autonomía administrativa:
Así mismo, ha de tenerse en cuenta que la autonomía administrativa
reconocida a las entidades descentralizadas no es plena. Su ejercicio deberá
8
Sentencia C-244 de 2001, MP Carlos Gaviria Díaz.
Sentencia C-295 de 1995, MP Antonio Barrera Carbonell.
10 Sentencia C-889 de 2002, MP Jaime Cordoba Triviño
9
6
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observar los limites impuestos en la ley - tanto en los actos de creación como
en las leyes que establecen su régimen jurídico - al tiempo que deberá tener en
cuenta la existencia del control administrativo atribuido al Presidente de la
República como suprema autoridad administrativa y a los ministros y directores
de Departamento Administrativo -. Control que cabe precisar no significa
negación de la autonomía sino que se enmarca dentro del cumplimiento de los
fines del Estado (Art. 2° CP) del papel atribuido al Presidente como Suprema
autoridad administrativa (Art. 189 CP) de los principios de la función
administrativa (Art. 209 CP) así como del principio de coordinación a que alude
el artículo 6° de la Ley 489 de 1998.11
 Implicaciones de la autonomía de las entidades territoriales:
El Art. 287 del Estatuto Superior establece que las entidades territoriales gozan
de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En tal virtud, tendrán los siguientes derechos:
a. En primer lugar, las entidades territoriales tienen el derecho a
gobernarse por autoridades propias
Este derecho se ejerce mediante el voto directo de los habitantes del respectivo
territorio y de él se deriva la facultad de que gozan las autoridades electas para
definir el ejercicio de la autonomía territorial y dentro de los límites del principio
de unidad nacional, los destinos de la respectiva entidad. Con este fin se han
creado mecanismos de participación ciudadana, como los contemplados en los
artículos 40 y 103 de la Constitución Política.
De lo anterior es claro que el Constituyente buscó mucho más que una mera
descentralización administrativa. En efecto, la elección de las autoridades
propias y los mecanismos de participación popular son elementos especiales de
la descentralización política que dota a la entidad del derecho, dentro del
principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su
población de manera autónoma. Vale decir, de definir, con criterio político, la
viabilidad de asuntos de interés público dentro de los límites del ente territorial.
Las autoridades de las entidades territoriales tienen entonces determinadas
atribuciones políticas que en caso de conflicto con otros intereses deben ser
tenidas en cuenta, so pena de vulnerar la garantía de la autonomía territorial.
b. Las entidades territoriales, en virtud de la autonomía que les atribuye la
Carta tienen derecho a ejercer las competencias que les corresponda
En general son la Constitución y la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial
las encargadas de definir tales competencias. Así, a falta de esta última, en
11
Sentencia C-784 de 2004, MP Alvaro Tafur Galvis
7
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principio los entes territoriales tienen derecho a ejercer las competencias a las
que se refiere la Carta.
En materia municipal, además de las atribuciones políticas la Constitución
señala, entre otras, las siguientes competencias: prestar los servicios públicos
que determine la ley; construir las obras que demande el progreso local; ordenar
el desarrollo de su territorio; promover la participación comunitaria, y promover
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. (Art. 311 CP).
De acuerdo con lo anterior es posible afirmar que las autoridades municipales
tienen la atribución política de decidir cuales son las obras que demanda el
progreso social y cuales no, así como cuales son las medidas que llevan a
promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural. Si en la
evaluación de conveniencia de determinadas medidas, el interés del municipio
se enfrenta a un interés departamental o nacional, la tarea será, en virtud de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, resolver el conflicto
en cada caso concreto.
En este punto es importante resaltar que según el art. 367 los servicios
públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las
características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejen.
c. Las entidades territoriales tienen además derecho a administrar sus
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones
Según esta atribución, los impuestos nacionales deben ser creados por la ley,
los departamentales por ordenanzas y los municipales por medio de acuerdos,
sin que exista ninguna razón constitucional para que una ley grave a la
población de un municipio o departamento para el cumplimiento de las
funciones específicas de éste o aquel. Ahora bien, los departamentos y
municipios se encuentran sujetos al marco legal en la creación de sus tributos
propios en virtud del principio de unidad nacional.
En desarrollo de esta atribución constitucional los concejos deben adoptar de
conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (art. 313
No. 4) dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas y gastos (No. 5).
d. Otro derecho de las entidades territoriales es el de participar en las
rentas nacionales
Así, la propia Constitución establece el situado fiscal, acompañado de un
importante principio según el cual "No se podrán descentralizar
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responsabilidades sin la previa asignación de recursos fiscales suficientes para
atenderlas". (Art. 356 CP).
e. Por último, es importante destacar que en virtud de las atribuciones
anteriores, corresponde a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales adoptar los correspondientes planes y
programas de desarrollo económico y social y de obras públicas
Así, según el art. 339 inc. 2º: "Las entidades territoriales elaborarán y aprobarán
de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo,
con el objeto de asegurar el uso suficiente de los recursos y el desempeño
adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la
ley...". Será, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, resolver el conflicto en cada caso concreto.
Ahora bien, las competencias de los distintos entes territoriales, en un Estado
unitario son ejercidas bajo los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, tal y como lo dispone el art. 288 arriba citado. En ningún caso
puede entenderse que la ley pueda reducir a un ámbito mínimo el espacio de
autonomía de las entidades territoriales.
Así, el principio de coordinación no puede identificarse con el de control o tutela.
Coordinación implica participación eficaz en la toma de decisiones, que es la
única forma legítima, en un Estado democrático, de llegar a una regulación entre
intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellos intereses
que sean contradictorios.
Igualmente, el principio de concurrencia evoca un proceso de participación
importante entre los entes autónomos. La concurrencia no puede significar
imposición de hecho ni de derecho en el ejercicio de las competencias para la
defensa de los intereses respectivos.
Es claro que el principio de subsidiariedad está directamente relacionado con el
de complementariedad, y en este caso, como en los anteriores, es
especialmente importante para su aplicación práctica que el apoyo funcional de
un ente territorial a otro sea ejercido de tal forma que no lo suplante en sus
funciones o competencias12.
En síntesis, como se ve, el Constituyente de 1991 fue generoso en la utilización
de los conceptos de descentralización y autonomía, otorgándoles sentidos
multívocos que corresponde al intérprete de las normas desentrañar y precisar
en cada caso, como etapa previa y necesaria de su aplicación. Por ello, como
12
En relación al principio de subsidiariedad, la Corte señaló en sentencia del 6 de agosto 1992,
proceso D-003: "el municipio hará lo que puede hacer por si mismo, y que únicamente en caso
de no poder ejercer determinada función independientemente deberá apelar a niveles
superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central como última instancia, para
que colaboren en el ejercicio de esa competencia".
9
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ha sido señalado por Hans Kelsen, no existe una Estado organizado de manera
totalmente descentralizada, como tampoco existe un Estado totalmente
centralizado.
"Los estados históricos, esto es, los órdenes jurídico-positivos de cada
Estado, no han sido ni plenamente centralizados ni descentralizados por
completo; siempre ha habido en ellos una parte de centralización y otra de
descentralización, habiéndose aproximado más o menos, según los casos,
a uno u otro de estos tipos ideales."13
1.4.
Tendencias de organización geopolítica del Estado colombiano:
De una interpretación sistemática de la carta de 1991 es clara, en primer lugar,
una marcada tendencia hacia la acentuación y profundización de la
descentralización y la autonomía concedida a las entidades territoriales. Así
mismo, se observa una tendencia insinuada hacia la construcción progresiva de
un Estado regional.
Varias normas dan cuenta de la tendencia en cuestión. En efecto:
 Se convierte al municipio en "la entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado" (CP, art. 311) con lo cual se debilita el
acento marcadamente centralista de la Constitución de 1886, que lo
concebía como ente secundario y subordinado en importancia a las
instancias central y departamental.
En contraste, el ordenamiento
constitucional actual lo concibe como la célula básica y primaria del
Estado colombiano.
 De manera congruente con su importancia, se asigna al municipio por
cláusula general de competencia la satisfacción de las necesidades
locales, tales como:
"...prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes..." (Art. 311 CP)
La estrategia de fortalecimiento de la descentralización y la autonomía
consagradas en favor del municipio, en la Carta de 1991 comprendió las
variables determinantes de la vida municipal. Es así como en efecto, en el
ámbito político se aprecia un visible fortalecimiento de la participación ciudadana
13
Hans KELSEN, "Teoría general del Estado," Editora Nacional, México, p. 245.
10
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y comunitaria en el municipio de modo que se constituye en el espacio esencial
del discurrir democrático.
Con la elección popular de alcaldes y la consulta popular en el plano municipal
(Acto Legislativo No. 1o. de 1986), como también con la participación de
representantes de la comunidad en las juntas administradoras locales y en las
juntas directivas de las empresas de servicios públicos (Ley 11 de 1986), se
inició la apertura de espacios para el ejercicio de la democracia local. De esa
manera, además de entidades encargadas de la prestación de servicios los
municipios se convirtieron en lugares donde las comunidades determinan,
deciden y resuelven los asuntos de su interés, en aras de su propio desarrollo.
Con miras a consolidar ese proceso de conformación de un marco democrático
según lo postulan el Preámbulo y el artículo 1º de la Carta, se toman las
siguientes medidas:
a) Se amplía el período de ejercicio de los alcaldes a tres (3) años, con lo
cual se pretende superar los problemas que la brevedad del anterior
término planteaba para el diseño óptimo de los planes de inversión y para
la continuidad que demanda su cabal ejecución.
b) En el artículo 319 se señalan como parámetros de imperativa inclusión en
la Ley de Ordenamiento Territorial, la participación de las autoridades
locales en los órganos de administración de las áreas metropolitanas y la
vinculación de los municipios respectivos mediante consulta popular.
Igualmente, la Carta de 1991 refuerza la capacidad administrativa y operativa
de los gobiernos locales para que puedan dar una respuesta adecuada a las
necesidades y aspiraciones de sus comunidades, al asignarles competencias
tales como las que el artículo 313 confiere a los concejos a saber:
- Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a
cargo del municipio (numeral 1o.).
- Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo
económico y social y de obras públicas (numeral 2o.).
Se consagra así la planeación integral a partir de una concepción globalizante
del municipio como unidad político-territorial y no únicamente como una
competencia de ordenamiento físico del suelo urbano.
De otra parte se faculta a los concejos para dividir los municipios en comunas
cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas
rurales, "con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la
participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter
local." (Art. 318, inciso 1).
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En
cada una de las comunas o corregimientos, funcionarán juntas
administradoras locales de elección popular. (Ibídem, inciso 2).
2. Descentralización de la Educación:
Uno de los objetivos centrales del Acto Legislativo 001 de 2001, que reformó el
Sistema Intergubernamental de Transferencias, es el fortalecimiento de la
inversión social y de las entidades territoriales, para hacer de estas últimas un
soporte eficiente de la actuación institucional del Estado Colombiano, de tal
forma que responda a las inaplazables y justificadas demandas ciudadanas de
satisfacción de sus necesidades básicas.
Para ello se expidió la Ley 715 de 2001 concebida como un eficaz
ordenamiento de las competencias en los tres niveles de gobierno, retomando
uno de los principios básicos de la descentralización según el cual, se deben
aprovechar las ventajas que cada nivel de gobierno presenta en la prestación
de los servicios.
Esta orientación ha permitido que simultáneamente con el traslado de
responsabilidades, las entidades territoriales cuenten con la capacidad
financiera, administrativa y técnica para asumirlas de manera adecuada. A este
propósito se orientaron las nuevas disposiciones constitucionales (art. 356 y
357 CP) pues ellas exigen que la destinación y aplicación de los recursos del
Sistema General de Participaciones estén asociados con la eficiente acción
administrativa de las entidades territoriales en la provisión de los servicios de
salud, educación y demás áreas de inversión social.
Esa nueva preceptiva constitucional y legal obedeció al sinnúmero de
problemas sociales, económicos y políticos que se generaron por el llamado
situado fiscal reglamentado por la Constitución de 1991, reglamentado por la
Ley 60 de 1993, y derogado tiempo después por el Acto Legislativo 01 de
2001, debido en gran parte a la incertidumbre de que los ingresos corrientes de
la Nación efectivamente recaudados en la vigencia fiscal, pudieran ser
inferiores a los que se habían calculado para determinar el monto del situado
fiscal, pero además, debido en gran parte a la aparición de graves problemas
fiscales y deficiencia de cobertura en los servicios de salud y educación
principalmente que se presentaban bajo este modelo de transferencias
diseñado en la constitución. Estos dos sectores mas afectado bajo este
modelo de transferencias y de descentralización administrativa se veía con
mayor notoriedad en los municipios que dependían del departamento pues bajo
la figura del situado fiscal solamente eran considerados los departamentos y
distritos en la transferencia de estos recursos. Tal es el caso de distritos y
municipios que asumían el nombramiento de docentes y de rectores a cargo
de recursos propios del municipio es decir bajo la base de una proyección
presupuestal del 100% en sus ingresos corrientes (impuestos tributarios y no
tributarios) de la vigencia fiscal siguiente sin tener en cuenta la posibilidad del
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no alcance de las metas fijadas y el desencadenamiento de paros debido a la
falta de pago de la nomina de docentes y de deficiencia en el servicio de salud
y educación.
Con la entrada en vigencia del Sistema General de Participaciones en materia
de competencia no solo se marcó diferencia en cuanto al nombre de estas
transferencias si no en la estructura, distribución, asignación y competencias
de los entes territoriales definidos así departamentos, distritos, municipios
certificados y resguardos indígenas y su participación en cuanto a educación,
salud y otros propósitos destinados al mejoramiento y buen funcionamiento de
cada uno de los entes territoriales. Con esta figura no solo a la Nación se le
atribuye su responsabilidad en la educación y la salud sino que delega
competencias y responsabilidades precisas consignadas en la Ley 715 y en
sus decretos reglamentarios, que más adelante enunciaremos.
Es acertado pensar que el progreso de un país depende en un alto porcentaje
de la importancia que el estado como armazón jurídico otorgue a la educación
en cuanto a la destinación de recursos como se puede observar claramente en
las distribuciones porcentuales que se hacen del sistema general de
participaciones en donde el 58.5% se asigna a la educación, el 24.5% a la
salud y el 17% restante se asigna a propósitos generales esto después de
hacer el recorte del 4% para asignación especial del total inicial distribuido
porcentualmente así 0.52% a resguardos indígenas, 0.08% a municipios
ribereños, 0.5% destinado a alimentación escolar y el 2.9% destinado al
cubrimiento de los pasivos pensionales territoriales es decir al Fondo Nacional
de Pensiones de las Entidades Territoriales ( Fonpet). Toda esta distribución
requiere competencias y obligaciones de cada ente territorial pues estos
recursos girados a cada uno de ellos los primeros días del cada mes requieren
su distribución inmediata y su ubicación en una cuenta especial que no puede
hacer unida de caja con los recursos propios percibidos es decir los ingresos
corrientes de libre destinación, todo esto en cuanto entes territoriales
establecidos en la ley pues los municipios no certificados y corregimientos
deben esperar que los recursos que les correspondan sean girados por sus
respectivos departamentos.
Debe tenerse claro que los recursos girados por SGP en su mayoría va
dirigido a educación y a alimentación escolar razón por la cual este sector
debería ser el que manifieste mayor desarrollo pues el 0.5% del total inicial del
SGP va destinado a alimentación escolar, luego de hacer el recorte del 4%
de destinación especial en donde entra el porcentaje anterior se asignan el
58.5% de ese restante a educación y además del 17% destinado a propósitos
generales hay un 42% dirigido a inversión en otros sectores de donde también
hay un porcentaje mínimo a restaurantes escolares y educación además este
valor será mayor en los municipios de categorías especial , 1° , 2° y 3° en
donde estos recursos de propósito general deben ser invertido en un 100% es
decir en su totalidad pues son de forzosa inversión a diferencia de los
13
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municipios de categorías 4° 5° y 6° donde solo el 72 % de ese 17% deben ser
de forzosa inversión.
A diferencia de los establecido antes de la ley 715 a los entes territoriales les
compete administrar el personal docente y administrativo realizando concursos
y nombramiento pero a cargo del sistema general de participaciones en ningún
caso superando el monto de recursos de la participación en educación de la
respectiva entidad territorial quedando claro que el municipio no puede nombrar
ni contratar docentes irresponsablemente con cargo a recursos propios de la
entidad.
La Ley de los procesos pedagógicos del la institución si no como gerente,
representante legal, administrador del personal de la institución (novedades,
permisos, sanciones y control interno disciplinario), de igual manera
responsable de los recursos públicos propios de la institución es decir del
Fondo de Servicios Educativos y de los que le sean girados por el ente
territorial para el mejoramiento de la infraestructura, del mejoramiento de la
calidad y de los restaurantes escolares siempre y cuando la entidad territorial
no haya contratado con alguna cooperativa o con alguna entidad encargada
para tal fin sin afectar lo que le corresponde al ICBF en cuanto a alimentación
escolar. Teniendo en cuenta todo lo anterior el rector además de todas las
responsabilidades académicas también es responsable directo de todo el
manejo presupuestal de los recursos públicos de la institución y responsable
directo al momento de rendir cuentas ante las entidades de control.
3. Competencias asignadas a las entidades territoriales certificadas:
En primer lugar, para efectos de comprender la descentralización en materia
educativa, conviene trae a colación la distinción que hizo el legislador en la Ley
715 de 2001, al señalar cuáles son las entidades territoriales certificadas, así: i)
los departamentos; ii) los distritos, iii) los municipios con más de cien mil
habitantes, que fueron certificados por la Nación antes de finalizar el año 2002;
y iv) los municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los
requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica,
administrativa y financiera.
En contraposición, se encuentran los municipios no certificados, los cuales
dependen del respectivo departamento, dado que éste ejerce todas las
competencias conferidas por la ley sobre aquellos.
En este orden de ideas, compartimos el cargo formulado contra el artículo 6,
numeral 6.2.314, 16 y 23 de la Ley 715 de 200115, relacionado con la
“Artículo 6º. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido
en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes
competencias:
14
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vulneración de la autonomía municipal, en los términos mencionados
anteriormente. Según el accionante:
“La violación de la autonomía municipal… el departamento no es una
entidad superior al municipio o distrito (...) en la Constitución de 1991 en
Colombia en el nivel territorial debe prevalecer el nivel local, y así lo
consagró el artículo 311 de la Carta. En consecuencia, los artículos, en
las expresiones demandadas, al hacer depender a los municipios de los
departamentos, se contrarían abiertamente las normas que consagran la
autonomía territorial y municipal, artículo 1º, 287 y 311 de la
Constitución”.
Sobre el particular, la Corte Constitucional declaró exequible las disposiciones
demandadas, de conformidad con las siguientes consideraciones:
“Segundo. Autonomía municipal y su posible vulneración al hacer
depender algunas decisiones de los departamentos. Artículos 6, 16
y 23 de la Ley 715 de 2001, demandados parcialmente.
1. Para el actor, las disposiciones acusadas de los artículos 6, 16 y 23,
vulneran los artículos 1, 287 y 311 de la Constitución, pues, en lugar de
hacer prevalecer los municipios frente a otras entidades territoriales,
como lo consagra la Constitución se las hace depender de los
departamentos, como si aún existiera la jerarquía territorial de la Carta
de 1886, y se olvida que la Constitución de 1991 consagró la autonomía
en tales municipios.
6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de
1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles
educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley.
Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido,
administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en
el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios,
preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos
actos administrativos debidamente motivado”.
“Artículo 16. CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN. La participación en la educación del Sistema
General de Participaciones será distribuida por los municipios y distritos atendiendo los criterios
que se señalan a continuación. En el caso de los municipios no certificados los recursos serán
administrados por el respectivo Departamento”.
“Artículo 23. RESTRICCIONES FINANCIERAS A LA CONTRATACIÓN Y NOMINACIÓN (...)
Los municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o
contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo,
o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio :
dicha función será exclusiva del respectivo departamento. (...)”
(Los apartes subrrayados fueron objeto de la acción pública de inconstitucionalidad)
15
Sentencia C-617 de 2002, MP Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
15
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(…)
3. Para la Corte, las expresiones demandadas… establecen, en estricto
sentido, la asignación de competencias, pues ponen en cabeza del
departamento, responsabilidades que temporalmente no pueden asumir
los municipios que se denominan “no certificados”, en los términos del
artículo 20 de la misma Ley 715 de 2001 y la clasificación a que se
refiere el actual artículo 357 de la Constitución.
En este sentido, no hay violación de la autonomía de las entidades
territoriales que se encuentran cobijadas bajo la clasificación de no
certificadas, puesto que son entidades que, bajo determinadas
circunstancias
temporales,
no
cumplen
los
requisitos
determinados en la ley de certificación, pero que, una vez los
reúnan, pueden llegar a ser certificadas. Llegado ese momento,
gozarán del grado de autonomía igual al que tienen los
certificados, y los departamentos dejarán de tener la injerencia que
les permite la Ley 715 de 2001, en los preceptos acusados, que
establecen que en esta clase de municipios (no certificados), los
departamentos podrán realizar traslados de docentes entre los
municipios (art. 6, numeral 6.2.3); que los recursos serán administrados
por el departamento (art. 16) y que esta clase de municipios o
corregimientos departamentales “no podrán vincular o contratar
docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el
sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o
instituciones para la prestación del servicio : dicha función será
exclusiva del respectivo departamento” (art. 23).
Considera la Corte que son eventos como éstos a los que se refiere la
Constitución en el artículo 298, cuando en el inciso segundo dice “Los
departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la
Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen
la Constitución y las leyes.”
4. Entendido así el papel que debe jugar el departamento frente a los
municipios “no certificados”, considera la Corte que no violan la
Constitución las decisiones que facultan al departamento adoptar las
mencionadas decisiones, y así se declarará por la Corte.
Sin embargo, respecto de las acusaciones que facultan al departamento
a adoptar decisiones referidas a la administración de recursos (art. 16) y
la contratación de docentes (art. 23), no significa que el departamento
tenga una libertad absoluta de determinación sobre los municipios “no
certificados”, y que pueda imponer, sin ninguna clase de consulta, las
decisiones que puedan afectar a tales municipios. Estima la Corte que
16
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todas las decisiones que adopte el departamento, sobre la
administración de recursos y contratación de docentes, deben ser
producto del análisis de las necesidades expresadas por las
autoridades de los municipios “no certificados”, pues, el hecho de
no contar con certificación no puede entenderse que no tengan
injerencia en las decisiones que los afecten.
En otras palabras, si bien son exequibles las expresiones demandadas
de los artículos 16 y 23 de la Ley 715 de 2001, tal exequibilidad se
condicionará en el sentido de que el departamento, al tomar las
decisiones correspondientes respecto de los municipios “no
certificados”, tendrá en cuenta las opiniones de las autoridades de estos
municipios y, al adoptar cada decisión, explicará las razones para
aceptar o apartarse del querer de la autoridad respectiva, con el fin de
que se cumpla el principio constitucional de “facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan.” (Negrillas fuera de texto)
Efectuada esta aclaración, procedemos a señalar las competencias atribuidas
por el legislador la Nación y a las entidades territoriales certificadas y no
certificadas en materia de educación, las cuales están expresamente
consagradas en la Ley 715 de 2001 en los siguientes términos:
a. Competencias de la Nación (artículo 5º):
1. Formular las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo y
dictar normas para la organización y prestación del servicio.16
2. Regular la prestación de los servicios educativos estatales y no
estatales.17
3. Impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y
proyectos de inversión de orden nacional en materia de educación, con
recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones. Con
estos recursos no se podrá pagar personal de administración, directivo,
docente o administrativo.
4. Definir, diseñar, reglamentar y mantener un sistema de información del
sector educativo.18
16
Reglamentado por el Decreto 1850 de 2002, por el cual se reglamenta la organización de la
jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos
educativos estatales.
17 Ibídem.
18 Reglamentado por el Decreto 1526 de 2006, por el cual se reglamenta la administración del
sistema de información del sector educativo.
17
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5. Establecer las normas técnicas curriculares y pedagógicas para los
niveles de educación preescolar, básica y media, sin perjuicio de la
autonomía de las instituciones educativas y de la especificidad de tipo
regional.19
6. Definir, diseñar y establecer instrumentos y mecanismos para la calidad
de la educación.
7. Reglamentar los concursos que rigen para la carrera docente.20
8. Definir, y establecer las reglas y mecanismos generales para la
evaluación y capacitación del personal docente y directivo docente.21
9. Evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa del sector
educativo en las entidades territoriales y el impacto de su actividad en la
sociedad. Esta facultad se podrá delegar en los departamentos, con
respecto a los municipios no certificados.
10. Prestar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoriales,
cuando a ello haya lugar.
11. Vigilar el cumplimiento de las políticas nacionales y las normas del
sector en los distritos, departamentos, municipios, resguardos indígenas
y/o entidades territoriales indígenas. Esta facultad la podrá delegar en
los departamentos, con respecto a los municipios no certificados.
12. Expedir la regulación sobre costos, tarifas de matrículas, pensiones,
derechos académicos y otros cobros en las instituciones educativas. 22
13. Distribuir los recursos para educación del Sistema General de
Participaciones, conforme a los criterios establecidos en la presente ley.
14. Fijar parámetros técnicos para la prestación del servicio educativo
estatal, estándares y tasas de asignación de personal, teniendo en
cuenta las particularidades de cada región.
19
Reglamentado por el Decreto 230 de 2002, por el cual se dictan normas en materia de
currículo, evaluación y promoción de los educandos y evaluación institucional.
20 Reglamentado por el Decreto 3391 de 2003, Por el cual se reglamentan los concursos que
rigen para la carrera docente y se determinan criterios, contenidos y procedimientos para su
aplicación
21 Reglamentado por el Decreto 2582 de 2003, por el cual se establecen reglas y mecanismos
generales para la evaluación del desempeño de los docentes y directivos docentes que laboran
en los establecimientos educativos estatales. Tal Decreto fue objeto de acción de nulidad ante
el Consejo de Estado, Corporación que negó las pretensiones de la demanda mediante
sentencia del 29 de enero de 2009, radicación 2004-00035
22 Reglamentado por los Decretos 1396 y 3149 de 2003 y 2215 de 2003.
18
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15. Definir anualmente la asignación por alumno, tanto de funcionamiento
como de calidad, para la prestación del servicio educativo financiado con
recursos del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con las
tipologías educativas y la disponibilidad de recursos del Sistema General
de Participaciones.
16. Determinar los criterios a los cuales deben sujetarse las plantas docente
y administrativa de los planteles educativos y los parámetros de
asignación de personal correspondientes a: alumnos por docente;
alumnos por directivo; y alumnos por administrativo, entre otros,
teniendo en cuenta las particularidades de cada región.23
17. Definir la canasta educativa.
18. En caso de ser necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de
los empleos que demande la organización de las plantas de personal de
la educación estatal, los gobernadores y alcaldes deberán seguir el
procedimiento que señale el Gobierno Nacional para tal fin.24
19. Establecer los requisitos para la certificación de los municipios, y decidir
sobre la certificación de los municipios menores a cien mil habitantes de
conformidad con el artículo 20 de la presente ley.25
20. Establecer incentivos para los distritos, municipios e instituciones
educativas por el logro de metas en cobertura, calidad y eficiencia en el
uso de los recursos.
21. Realizar las acciones necesarias para mejorar la administración de los
recursos del Sistema General de Participaciones.
22. Cofinanciar la evaluación de logros. A cada departamento, distrito o
municipio se podrá distribuir cada tres años una suma para evaluar el
logro educativo de acuerdo con la metodología que señale el Ministerio
de Educación Nacional. El 80% será financiado por la Nación y el 20%
por la enti dad territorial.
23. Las demás propias de las actividades de administración y distribución,
regulación del Sistema General de Participaciones.
b. Competencias de los Departamentos (artículo 6º):
23
Reglamentado por el Decreto 3020 de 2002, por el cual se establecen los criterios y
procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio
educativo estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
24 Ibídem.
25 Reglamentado por el Decreto 2700 de 2004, por el cual se establecen los requisitos y
procedimientos para la certificación de los municipios que a 31 de diciembre de 2002 contaban
con menos de 100.000 habitantes.
19
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1. Competencias Generales.
1.1.
Prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los
municipios, cuando a ello haya lugar.
1.2.
Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad
de la información educativa departamental y suministrar la
información a la Nación en las condiciones que se requiera.
1.3.
Apoyar técnica y administrativamente a los municipios para que se
certifiquen en los términos previstos en la presente ley.
1.4.
Certificar a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la
administración autónoma de los recursos del Sistema General de
Participaciones. Si el municipio cumple los requisitos para ser
certificado y el departamento no lo certifica, podrá solicitarla a la
Nación.
2. Competencias frente a los municipios no certificados
2.1.
Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de
preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en
condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos
definidos en la presente ley.
2.2.
Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los
recursos financieros provenientes del Sistema General de
Participaciones, destinados a la prestación de los servicios
educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos
en la presente ley.
2.3.
Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de
la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal
docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la
planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para
ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal
requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el
monto de los recursos disponibles en el Sistema General de
Participaciones y trasladará docentes entre los municipios,
preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la
expedición de los respectivos actos administrativos debidamente
motivados.
2.4.
Participar con recursos propios en la financiación de los servicios
educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y
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proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad
y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán
generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de
Participaciones.
2.5.
Mantener la cobertura actual y propender a su ampliación.
2.6.
Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los docentes
directivos, de conformidad con las normas vigentes.26
2.7.
Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su
jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el
Presidente de la República.
2.8.
Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones
educativas, cuando a ello haya lugar.
2.9.
Promover la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la
calidad.
2.10. Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados
administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio, de
conformidad con el reglamento.
2.11. Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos
y empleados administrativos, atendiendo los criterios de población
atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la
regulación nacional sobre la materia.
2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su
jurisdicción.
2.13. Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de
matrículas, pensiones, derechos académicos y otros cobros en los
establecimientos educativos.
2.14. Cofinanciar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en
el numeral 5.22.
2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la
entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada
de esta función de conformidad con el reglamento que expida el
Gobierno Nacional.
26
Reglamentado por el Decreto 2582 de 2003,
21
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Algunas de estas competencias, salvo la de nominación y traslado de personal
entre municipios, se podrán delegar en los municipios no certificados que
cumplan con los parámetros establecidos por la Nación.27
c. Competencia de los distritos y municipios certificados (artículo 7º)
1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de
preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y
calidad, en los términos definidos en la presente ley.
2. Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su
jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General
de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios
educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en
la presente ley y en el reglamento.
3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la
Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y
administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de
cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará
concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido,
administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los
recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará
docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la
expedición de los respectivos actos administrativos debidamente
motivados.
4. Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de
cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como
población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo
la regulación nacional sobre la materia.
5. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios
educativos a cargo del Estado y en la cofinanciación de programas y
proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y
dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar
gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.
6. Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.
7. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los directivos
docentes.28
27
28
Reglamentado por el Decreto 300 de 2002.
Reglamentado por el Decreto 2582 de 2003
22
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8. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su
jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el
Presidente de la República.
9. Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas
cuando a ello haya lugar.
10. Administrar el Sistema de Información Educativa Municipal o Distrital y
suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y
en la oportunidad que señale el reglamento.
11. Promover la aplicación y ejecución de los planes de mejoramiento de la
calidad en sus instituciones.
12. Organizar la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción.
13. Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de
matrículas, pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las
instituciones educativas.
14. Cofinanciar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el
numeral 5.22.
15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad
territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta
función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno
Nacional.29
d. Competencias de los municipios no certificados (artículo 8º)
1. Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de
Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento
de la calidad.
2. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante
acto administrativo debidamente motivado.
3. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios
educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura,
calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no podrán
generar gastos permanentes para el Sistema General de
Participaciones.
4. Suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y
en la oportunidad que señale el reglamento.
29
Reglamento por el Decreto 300 de 2002.
23
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3. Procedimiento para la certificación de municipios menores a cien
mil habitantes:30
La descentralización ha buscado principalmente aumentar la legitimidad y
gobernabilidad del Estado. Estos propósitos generales se han mantenido a lo
largo del proceso y se han orientado hacia el mejoramiento en la provisión de
los servicios locales, buscando tanto el incremento en la cobertura y en la
calidad, como la eficiencia en la utilización de los recursos; también han
promovido la equidad territorial, la democracia representativa y participativa, el
esfuerzo fiscal y el mejoramiento de la capacidad de gestión y de la eficiencia
administrativa.
3.1.
Responsabilidades de cada nivel de gobierno en el esquema de
la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes
3.1.1. De la nación:
 Establecer los requisitos para la certificación de los municipios menores
de cien mil habitantes.
 Brindar lineamientos e instrumentos
adecuadamente el proceso.
técnicos
para
desarrollar
 Resolver la solicitud de certificación de los municipios cuando contados
seis meses desde la presentación de la misma –con el cumplimiento de
todos los requisitos– ante el respectivo departamento, no ha sido
resuelta o ha sido rechazada.
 Apoyar y acompañar el proceso, requerir en cualquier momento informes
a los departamentos sobre el estado de avance de la certificación y,
según sea el caso, verificar el cumplimiento de los requisitos.
3.1.2. Del departamento:
 Organizar la entrega de todos los componentes requeridos (planta de
personal, hojas de vida, nómina, recursos físicos, procesos
disciplinarios, archivos de información en medio físico y magnético) para
la prestación del servicio educativo a los municipios.
 Entregar oportunamente al municipio todos los componentes para la
prestación del servicio educativo.
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Tomado del Manual de Certificación de Municipios menores a 100.000 habitantes, publicado
por el Ministerio de Educación Nacional.
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 Levantar toda la información requerida para el proceso, en coordinación
con el municipio y suministrarla de manera oportuna.
 Apoyar técnica y administrativamente al municipio, implementando
procesos de capacitación y aprestamiento en el manejo del sector.
 Elaborar e implementar el Plan de Acompañamiento con su respectivo
cronograma para la certificación, conjuntamente con el municipio.
 Verificar técnicamente y con rigurosidad el cumplimiento de cada uno de
los requisitos.
 Certificar a los municipios que cumplen con todos los requisitos.
 Enviar informes que sobre el proceso de certificación requiera el MEN.
3.1.3. Del municipio:
 Solicitar formalmente apoyo al departamento para cumplir con los
requisitos.
 Enviar al Ministerio de Educación el Plan de Acompañamiento suscrito
entre el alcalde y el gobernador.
 Fortalecer los equipos de trabajo participando activamente en los
procesos de entrenamiento sobre el manejo del sector.
 Garantizar efectivamente la capacidad técnica, administrativa y
financiera para asumir la administración del servicio y cumplir todos los
requisitos establecidos en el decreto.
 Solicitar la certificación ante el gobernador del departamento.
 Recibir todos los componentes para la prestación del servicio educativo
por parte del departamento.
4. Competencias del sector educativo
municipios una vez sean certificados:
que
deben
asumir
los
La asunción de competencias por parte de los entes locales implica un cambio
en la gestión municipal, que contempla entre otros aspectos, la administración
de los recursos para la prestación del servicio como son: los financieros
provenientes del Sistema General de Participaciones, los establecimientos
educativos y el personal docente, directivo docente y administrativo. En este
sentido, la capacidad institucional para gerenciar el sector es una condición
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esencial para que el municipio interesado en certificarse pueda ofrecer una
educación con cobertura, calidad y equidad.
De acuerdo con la Ley 715 de 2001, las competencias de orden técnico,
administrativo y financiero que deben asumir los municipios para administrar el
servicio educativo en su jurisdicción frente a las que ejerce en la actualidad,
son:
Competencias de municipios no
certificados
Administrar y distribuir los Administrar y
distribuir los recursos provenientes del
SGP, que se le asignen para calidad
alimentación escolar.
Trasladar plazas y docentes entre sus
instituciones educativas mediante acto
administrativo debidamente motivado.
Participar con recursos propios en la
financiación de los servicios educativos a
cargo del Estado y las inversiones de
infraestructura calidad y dotación.
Suministrar
la
información
al
Departamento y a la Nación con la calidad
y oportunidad que señale el reglamento.
Competencias de municipios
certificados
Administrar
y
distribuir
entre
los
establecimientos
educativos
de
su
jurisdicción los recursos provenientes del
SGP, destinados a la prestación de los
servicios educativos a cargo del Estado
Mantener la cobertura actual y propender
por su ampliación
Dirigir, planificar y prestar el servicio
educativo en los niveles de preescolar,
básica y media en condiciones equidad,
eficiencia y calidad
Prestar asistencia técnica y administrativa a
las instituciones educativas
Administrar las instituciones educativas, el
personal
docentes
y
administrativo
sujetándose a la planta de cargos adoptada
Distribuir entre las instituciones educativas
los docentes y la planta de cargos
conforme con las necesidades del servicio
– entendidas como población atendida y
por atender – en condiciones de eficiencia,
siguiendo la regulación nacional sobre la
materia
Determinar la repartición organizacional
encargada de la inscripción y ascenso en el
escalafón
Participar con recursos propios en la
financiación de los servicios educativos a
cargo del Estado y en la cofinanciación de
programas y proyectos educativos e
inversiones de infraestructura, calidad y
dotación
Administrar el sistema de información
educativo Municipal y suministrar al
Departamento y a la Nación con calidad y
en la oportunidad que señale el reglamento
Evaluar el desempeño de rectores y
directores y de los directivos docentes
Ejercer la inspección, vigilancia y
supervisión de la educación en su
jurisdicción, en ejercicio de la delegación
que para tal fin realice el Presidente de la
República
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Promover la aplicación y ejecución de los
planes de mejoramiento de la calidad en
sus instituciones
Organizar la prestación del servicio
educativo en su jurisdicción
Vigilar la aplicación de la regulación
nacional sobre tarifas de matriculas,
pensiones, derechos académicos y cobros
periódicos en las instituciones educativas
Cofinanciar la evaluación de logros
(competencias y calidad de la educación)
5. Procedimientos para aplicar a la certificación
El proceso de certificación consta de tres fases, tal y como se observa a
continuación: la primera de alistamiento que corresponde al apoyo que brinda
el departamento al municipio, en el marco del Plan de Acompañamiento
suscrito entre las partes; una segunda de verificación de los requisitos por parte
del departamento y una tercera correspondiente a la certificación y entrega del
servicio educativo.
Fase I. De alistamiento:
-
Solicitud de acompañamiento (municipio)
Plan de acompañamiento (conjunto)
Alistamiento de requisitos municipio
1. Solicitud formal de apoyo al departamento. El municipio expresará
mediante oficio su intención de certificarse y solicitará apoyo al
departamento para cumplir con los requisitos de la certificación.
2. Acuerdo de un Plan de Acompañamiento por parte del
departamento. A partir de la presentación de la solicitud, el gobernador
(en un plazo no mayor a un mes) acordará con el alcalde un Plan de
Acompañamiento con su respectivo cronograma. El plan deberá
contener básicamente las actividades de acompañamiento por requisito,
los responsables, las fechas, el producto del acompañamiento y los
indicadores para el seguimiento. A partir de éste se conformarán
equipos de pares encargados de liderar el proceso y de participar, en
una etapa posterior; en la entrega adecuada de los componentes del
servicio educativo. Con base en un diagnóstico del estado actual del
municipio frente a lo esperado en cada uno de los requisitos, se
dimensionarán en el Plan de Acompañamiento las necesidades de
apoyo; en este sentido la experticia del departamento en el manejo del
sector facilitará una formulación pertinente del plan.
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Así mismo, el adecuado desarrollo del proceso de acompañamiento dependerá
de la gestión institucional y el compromiso que las partes le impriman a la
dinámica, constituyéndose de esta forma en una responsabilidad compartida.
El tiempo de ejecución del Plan dependerá de las particularidades de las
entidades territoriales, sin embargo, deberá explicitarse y estará condicionado
en buena medida por el nivel de desarrollo institucional del municipio, respecto
del cumplimiento de cada requisito. No obstante, se sugiere que este plazo no
sea tan extenso, ya que implicaría que las condiciones del municipio solicitante
son incipientes, en cuyo caso se recomienda al ente local prepararse
previamente para evitar a las partes desgaste e ineficacia en términos de
tiempo y recursos.
El departamento formalizará sus acciones de acompañamiento mediante la
suscripción de actas y la emisión de conceptos técnicos que reflejen la
situación real del desarrollo del proceso. Aun cuando la responsabilidad del
alistamiento recae en el municipio, el equipo de apoyo departamental deberá
brindar las orientaciones y revisará el avance en el tiempo de conformidad con
el cronograma.
3. Envío de copia del Plan de Acompañamiento al Ministerio de
Educación Nacional. El alcalde del municipio deberá enviar al
Ministerio de Educación Nacional, Dirección de Descentralización, copia
del Plan de Acompañamiento suscrito entre las dos entidades
territoriales, sobre el cual el MEN podrá hacer las respectivas
observaciones y de ser necesario solicitar ajustes. En el caso de
requerirse informes de avance sobre el proceso, el departamento tendrá
que enviarlos debidamente soportados.
4. Preparación y entrega de la información básica por parte del
departamento. El departamento organizará de acuerdo con la Ley
General de Archivo 594 de 2000, los archivos físicos y magnéticos que
contienen la información sobre los establecimientos educativos, el
personal directivo, docente y administrativo, los bienes muebles e
inmuebles, que serán entregados al municipio. Mientras ocurre el
proceso de entrega formal de archivos (carpetas físicas), que surte en el
momento de la certificación, el departamento deberá suministrar –en el
plazo establecido en el cronograma, se sugiere no sea mayor a un (1)
mes–, al ente local la información básica del sector, la cual es relevante
para el desarrollo del alistamiento de los requisitos.
Dicha información corresponderá a la certificada y remitida oficialmente a las
instancias nacionales: Ministerio de Educación Nacional, Departamento
Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Contaduría
General, DANE, Contraloría General de la República, entre otras.
5. Desarrollo del proceso de acompañamiento y alistamiento. El
municipio en conjunto con el equipo departamental, procederá a
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desarrollar las actividades necesarias para el cumplimiento de los cuatro
requisitos. La ejecución de las mismas implica jornadas de capacitación
y visitas periódicas para el acompañamiento en la provisión,
levantamiento y organización de la información y la elaboración de
documentos.
Fase II. Verificación de requisitos:
-
Solicitud de certificación (municipio)
Verificación de requisitos (departamento)
6. Solicitud formal de la certificación. En el momento en que el municipio
reúna los documentos, formatos y evidencias que acreditan el
cumplimiento de todos los requisitos, el alcalde solicitará formalmente al
gobernador del departamento la certificación. Para tal fin, hará entrega
mediante oficio de los documentos e instrumentos que constatan el
cumplimiento de todos los requisitos y presentará los conceptos técnicos
emitidos por el departamento, así como los soportes de seguimiento del
proceso y de las jornadas de capacitación y aprestamiento.
Si pasados seis meses de radicada la solicitud con sus respectivos soportes,
el departamento no se ha pronunciado, el municipio podrá remitir la solicitud al
Ministerio de Educación Nacional, para que éste resuelva, en un plazo no
mayor a tres meses.
7. Verificación de que la documentación esté completa. Al ser enviada
la documentación, el departamento verifica que la información remitida
por el municipio esté completa y lista para ser analizada. Si dicha
información está incompleta, es decir, falta uno o más documentos
relacionados en la lista de chequeo de cada requisito, el departamento
se abstendrá de realizar análisis parciales y se la devolverá al ente local
para que presente de nuevo la solicitud con todos los anexos y soportes.
Al presentarse de nuevo la solicitud, vuelve a iniciar el tiempo que tiene
el departamento para estudiarla (6 meses).
8. Verificación del cumplimiento de los requisitos. El equipo
conformado por el departamento analizará y verificará el cumplimiento
de cada uno de los requisitos, aplicando para ello los instrumentos de
chequeo que se hayan desarrollado6 y a través de una visita de campo
constatará la veracidad y consistencia de la información presentada, el
nivel de conocimiento y apropiación del equipo municipal para asumir los
procesos y los sistemas requeridos en el cuarto requisito, visita de la
cual quedará un acta que formará parte del expediente de certificación.
Si a partir de esta constatación el departamento comprueba que el municipio
cumplió con los requerimientos de la lista de chequeo de requisitos, informará
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por escrito al municipio (si esta situación se presenta no habrá lugar a negar
posteriormente la certificación) y le solicitará oficialmente que expida los
certificados de disponibilidad presupuestal que respaldarán la adquisición de
los aplicativos de sistemas necesarios para el adecuado desarrollo de los
procesos (descritos en el cuarto requisito), como son el sistema integrado de
recursos humanos, matrícula, financiero, calidad, atención al ciudadano y
programas y proyectos
Antes de la certificación, el departamento deberá adelantar con el municipio un
paralelo sobre el manejo de la información y en especial de la nómina, el cual
implica que los funcionarios que conocen y se desempeñan en temas
específicos, desarrollarán con el equipo municipal un proceso de aprestamiento
que les permita conocer el adecuado manejo de los sistemas de información.
En relación con la nómina, lo clave es entender la lógica de la liquidación de la
misma y realizar las pruebas que sean necesarias hasta que el municipio
simultáneamente liquide una nómina con los mismos resultados del
departamento.
En el caso que el municipio cuente con algunos aplicativos de sistemas que
sólo requieran ajustes (los de soporte a los procesos de apoyo), el
departamento deberá acompañarlo en las labores de establecer parámetros,
migración de datos, pruebas, capacitación y paralelo en producción de
información, con el fin de garantizar la calidad de la misma. Esto permitirá al
municipio adquirir manejo técnico para la operación de los procesos que
asumirá en el futuro. Respecto a los aplicativos de soporte a los procesos
misionales, igualmente es indispensable que el municipio comprenda su
manejo, a través de la realización de pruebas en sistemas que estén
funcionando en el ente departamental. Cuando todo lo anterior ocurra, el
departamento emitirá un concepto favorable que sustente el cumplimiento de
todos los requisitos por parte del municipio.
9. Elaboración del concepto negativo de la certificación. Siguiendo el
orden señalado en la actividad anterior, si en cualquier momento de la
verificación del cumplimiento de todos los requisitos, el departamento
constata que éstos no se cumplen, éste procede a expedir el concepto
de negación de la certificación debidamente sustentado y lo informará al
municipio. A partir de este momento, el municipio tiene dos opciones:
desistir de la solicitud y dar fin al proceso, o reiterarla, según si acoge o
no el concepto del departamento. Si lo acoge, esto es, admite el no
cumplimiento de los requisitos, procederá a tomar los correctivos
necesarios (pasa al punto 5) y cuando esto suceda, radicará otra
solicitud al departamento, el cual contará con seis meses para resolver o
rechazar dicha solicitud. Si por el contrario el municipio no acoge el
concepto del departamento8, puede presentarle la solicitud al MEN para
lo cual debe anexar la misma documentación que analizó el
departamento y todos los conceptos emitidos durante el proceso.
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10. Rol del MEN. En esta actividad el MEN cuenta con un plazo no mayor a
tres meses para resolver la solicitud. Como primera medida, el MEN
solicitará formalmente al departamento la documentación del proceso
con el fin de efectuar el análisis correspondiente. Si constata que
efectivamente el municipio cumple todos los requisitos atendiendo a lo
señalado estrictamente en la actividad 8, emitirá concepto favorable de
cumplimiento de requisitos y solicitará al departamento la realización del
paralelo de la información en los términos descritos anteriormente.
En caso que el MEN emita concepto negativo, informará oficialmente al
municipio con la respectiva sustentación. Si el ente local considera pertinente
insistir en la certificación, deberá iniciar un nuevo proceso en los términos y
plazos establecidos en el Decreto 2700/04.
Si el MEN constata que el departamento no actuó (no se pronunció) frente a la
solicitud radicada por el municipio con el cumplimiento de todos los requisitos
durante los seis meses previstos para ello, le solicitará al departamento, con
carácter prioritario, que ejerza su competencia dentro del proceso y verifique el
cumplimiento de los requisitos, acorde a lo establecido en la actividad 7 y 8,
continúa el proceso.
Fase III. Certificación y entrega del servicio educativo:
-
Certificación (Departamento/MEN)
Convenio transferencias de recursos
Entrega del servicio
11. Expedición del acto administrativo de certificación. Al culminar la
verificación de cumplimiento de todos los requisitos y del éxito del
paralelo en el manejo de la información, especialmente el de nómina, el
Gobernador o el Ministerio (según sea el caso) expedirá el acto
administrativo de certificación, debidamente motivado, previo el
cumplimiento de los trámites presupuestales. Publicado dicho acto, el
departamento debe remitir copia al Ministerio de Educación Nacional y
éste al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento
Nacional de Planeación para lo de su competencia. Respecto de la
resolución ministerial, aplica la remisión a las entidades del orden
nacional mencionadas y al departamento, con el fin de prepararse para
la entrega de los componentes del servicio educativo.
12. Suscripción de acta y entrega de los componentes del servicio
educativo. El mismo día de expedición del acto administrativo de
certificación (independientemente de quien lo expida), el Gobernador
suscribe el acta por medio de la cual entrega el personal docente,
directivo docente y administrativo, es decir, hará entrega formal y
efectiva de la planta de personal y del manejo definitivo de la nómina. En
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la misma fecha, el municipio adoptará dicha planta mediante acto
administrativo e incorporará a los funcionarios docentes, directivos
docentes y administrativos de los establecimientos educativos de su
jurisdicción a la planta de personal municipal.
Para efectos de la incorporación a la planta es obligatorio tomar posesión del
nuevo cargo al cual se incorpora sin que ello implique solución de continuidad
en el cargo. En la entrega del personal tendrá prioridad aquel que a la fecha de
la solicitud de certificación se encuentre laborando en el municipio que se
certifica. De conformidad con el Artículo 21 de la Ley 715 de 2001, los
departamentos o los municipios certificados no podrán crear en ningún caso
prestaciones o bonificaciones con cargo a recursos del Sistema General de
Participaciones, antes o después de la certificación. Cualquier modificación de
este tipo deberá ser cubierta con recursos propios de libre disposición de la
entidad territorial.
Igualmente, mediante el acta el departamento entregará los recursos físicos
(bienes muebles e inmuebles) y los archivos de información en medio físico y
magnético (hojas de vida, información colegios oficiales, privados, procesos
disciplinarios y subsidios). Además se deberán relacionar las obligaciones a
cargo de las partes y su forma de atenderlas, entre otras, las deudas con los
empleados incluyendo las prestaciones causadas hasta la fecha efectiva de la
entrega.
Si fuere necesario, dentro de dicha acta de entrega, se acordará un
cronograma de compromisos para el perfeccionamiento de la entrega de los
bienes muebles e inmuebles. Dicho cronograma se hará, si hay inconvenientes
para la identificación de la propiedad de algún inmueble, por lo cual el
departamento y el municipio acordarán un procedimiento para subsanar la
situación y proceder a efectuar la entrega real y material del mismo en forma tal
que se garantice la continuidad en la prestación del servicio educativo.
13. Suscripción de un convenio para la transferencia de recursos.
Mientras el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes,
asigna los recursos del Sistema General de Participaciones al nuevo
municipio certificado y ordena el giro directo a esta entidad territorial, el
departamento suscribirá –previo el cumplimiento de los trámites
presupuestales– un convenio con el municipio en el que se comprometa
a transferirle, a más tardar el día siguiente a aquel en el que recibe el
giro, los recursos del SGP, que le corresponden de acuerdo con la
matrícula certificada en la vigencia anterior y al monto por niño atendido,
reconocido para la respectiva tipología. Dicho convenio deberá
formalizarse en la misma fecha de la certificación.
6. Causales de descertificación:
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De conformidad con el inciso 4º del artículo 20 de la Ley 715 de 2001 los
municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno
Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio
público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su
capacidad, perderán la certificación.
El Legislador previó un control de cumplimiento de condiciones bajo las cuales
se deben asumir las competencias, responsabilidades y funciones de la
prestación del servicio educativo, para tal efecto, determinó las siguientes
causales para que la Nación, Ministerio de Educación Nacional, determine que
un departamento, municipio o distrito para la administración de uno o varios de
los servicios educativos a su cargo, se sujete al sistema de control de la
educación que podrá ser ejercido directamente por la Nación o contratado, sin
perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias o fiscales a que hubiere lugar
por parte de las autoridades competentes. Este sistema de control procederá, a
juicio de la Nación (artículo 29, Ley 715 de 2001):
a. Cuando un departamento, distrito o municipio no reporte la información
requerida o reporte información inexacta.
b. Cuando un departamento, distrito o municipio haya disminuido la calidad
de los servicios o las coberturas por causas imputables a la dirección
administrativa de dichos servicios.
c. Cuando con base en la evaluación de la gestión financiera, técnica y
administrativa del sector educativo y por causas imputables al
departamento, distrito o municipio se detecten irregularidades en la
prestación del servicio.
d. Cuando un departamento, distrito o municipio no cumpla los estándares
de calidad mínimos en la prestación del servicio.
e. Cuando la autoridad competente establezca que en un departamento,
distrito o municipio se han desviado recursos del sector.
Las entidades territoriales podrán solicitar una nueva evaluación con el fin de
establecer si las causales que motivaron la operación del sistema de control de
la educación fueron corregidas.
Cuando realizada la evaluación de control de la educación a que se refiere el
artículo 29 , la entidad territorial no realice las acciones necesarias para
corregir las fallas en el servicio por las cuales se le designó ésta, el Ministerio
de Educación podrá suspender la capacidad legal de las autoridades
territoriales para la administración del servicio público de educación y designar
de forma temporal un administrador especial, que podrá ser un funcionario
nacional o departamental, o a quien designe el Ministerio, para que asuma por
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el tiempo y en las condiciones que se determine, la administración del servicio
educativo en la entidad territorial.
El administrador especial tendrá todas las facultades propias del jefe del
organismo intervenido para la administración del servicio público de educación,
durante el tiempo que señale el Ministerio de Educación y podrá disponer para
tal fin de los recursos del Sistema General de Participaciones y de los demás
recursos destinados al servicio educativo público, como ordenador de gasto y
nominador dentro de los límites de la ley.
La administración especial tendrá como objeto garantizar la prestación del
servicio y corregir las fallas que dieron lugar a la evaluación de control de la
educación.
Sin embargo, cuando la administración especial no logre corregir las fallas que
dieron lugar a ésta, el municipio perderá la certificación y será administrado por
el respectivo departamento, sin perjuicio de solicitar y obtener una nueva
certificación.
APÉNDICE
Constitución Política:
Art. 1º. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
Art. 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
Art. 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones.
Art. 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en
los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de
entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del
Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las
autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o
revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
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La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los
delegatarios.
Art. 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que
establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se
observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será
desconcentrado y autónomo.
Art. 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley
determine respecto de contralorías municipales.
Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las
respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal.
Igualmente les corresponde elegir contralor para período igual al del gobernador o alcalde,
según el caso, de ternas integradas con dos candidatos presentados por el tribunal
superior de distrito judicial y uno por el correspondiente tribunal de lo contenciosoadministrativo.
Ningún contralor podrá ser reelegido para el período inmediato.
Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su
jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268
y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el
ejercicio de la vigilancia fiscal.
Para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal se requiere ser colombiano
por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años, acreditar título
universitario y las demás calidades que establezca la ley.
No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o
concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden
departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.
Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o
municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento,
distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un
año después de haber cesado en sus funciones.
Art. 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones.
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4. Participar en las rentas nacionales.
Art. 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley.
Art. 298. Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos
seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su
territorio en los términos establecidos por la Constitución.
Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los
Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.
La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución
les otorga.
Art. 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:
1. Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo
del Departamento.
2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico
y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el
ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus
zonas de frontera.
3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y
social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas
que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su
cumplimiento.
4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para
el cumplimiento de las funciones departamentales.
5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto
anual de rentas y gastos.
6. Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios,
segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias.
7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas
categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades
de economía mixta.
8. Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.
9. Autorizar al Gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar
empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que
corresponden a las Asambleas Departamentales.
10. Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en
los términos que determina la Ley.
11. Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor General del
Departamento, Secretario de Gabinete, Jefes de Departamentos Administrativos y
Directores de Institutos Descentralizados del orden Departamental.
12. Cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la Ley.
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Los planes y programas de desarrollo de obras públicas, serán coordinados e integrados
con los planes y programas municipales, regionales y nacionales.
Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y 7 de este artículo, las que decretan
inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que
creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o
reformadas a iniciativa del Gobernador.
13. Citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Gobernador para que concurran
a las sesiones de la asamblea. Las citaciones deberán hacerse con una
anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso
de que los Secretarios del Despacho del Gobernador no concurran, sin excusa
aceptada por la asamblea, esta podrá proponer moción de censura. Los
Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio
de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la asamblea.
El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá
encabezar el orden del día de la sesión.
14. Proponer moción de censura respecto de los Secretarios de Despacho del
Gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por
desatención a los requerimientos y citaciones de la asamblea. La moción de
censura deberá ser propuesta por la tercera parte de los miembros que componen
la asamblea. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la
terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su
aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros
que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado
de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia
a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del
cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea
aprobada conforme a lo previsto en este artículo.
Art. 302. La ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas capacidades y
competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la
Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de
los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y
circunstancias sociales, culturales y ecológicas.
En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios Departamentos,
atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales.
Art. 305. Son atribuciones del gobernador:
3. Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de la delegación que
le confiera el Presidente de la República.
(…)
14. Ejercer las funciones administrativas que le delegue el Presidente de la República.
Art. 306. Dos o más departamentos podrán constituírse en regiones administrativas y de
planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal
será el desarrollo económico y social del respectivo territorio.
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Art. 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las
demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Art. 315. Son atribuciones del alcalde:
2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones
y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El
alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con
prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo
comandante.
Art. 321. Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas
circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento.
La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las provincias que
podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades
nacionales o departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integran.
Las provincias serán creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes
de los respectivos municipios o del número de ciudadanos que determine la ley.
Para el ingreso a una provincia ya constituída deberá realizarse una consulta popular en
los municipios interesados.
El departamento y los municipios aportarán a las provincias el porcentaje de sus ingresos
corrientes que determinen la asamblea y los concejos respectivos.
Art. 339. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un
plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se
señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de
la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos
de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el
gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus
recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la
Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una
parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
Art. 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los
servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto
de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar
adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para
efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley.
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Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez
constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas,
siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y
municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al
servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y
servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la
prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la
ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los
gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los
departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de
los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne
a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en
operación el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando principios sobre
distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por
atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad.
En la distribución por entidad territorial de cada uno de los componentes del Sistema
General de Participaciones, se dará prioridad a factores que favorezcan a la población
pobre, en los términos que establezca la ley.
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia
administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales
suficientes para atenderlas.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y
Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser
inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de
estos sectores.
Las ciudades de Buenaventura y Tumaco se organizan como Distritos Especiales,
Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos Su régimen político, fiscal y
administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales, que para el
efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios.
La ciudad de Popayán se organiza como Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y
Universitario. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la
Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten y en lo no dispuesto en
ellas las normas vigentes para los municipios
La Ciudad de Tunja, capital del departamento de Boyacá, se organizará como Distrito
Histórico y Cultural, con un régimen Fiscal y Administrativo propio determinado por la
Constitución y por las leyes especiales que para el efecto se expidan.
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El municipio portuario de Turbo (Antioquia) también se constituirá en Distrito Especial.
El municipio de Cúcuta se constituirá como Distrito Especial Fronterizo y Turístico.
El Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al
gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de
Participaciones, para asegurar el cumplimiento del metas de cobertura y calidad. Esta
estrategia deberá fortalecer los espacios para la participación ciudadana en el control
social y en los procesos de rendición de cuentas.
Para dar aplicación y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno
Nacional, en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedición del
presente acto legislativo, regulará, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los
eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargo de las
entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situación y la
determinación efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule
la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo
período legislativo.
Art.357. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación
porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4)
años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se
refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de
estado de excepción salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue el
carácter permanente.
El diecisiete por ciento (17%) de los recursos de Propósito General del Sistema General de
Participaciones, será distribuido entre los municipios con población inferior a 25.000
habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente para inversión, conforme a las
competencias asignadas por la ley. Estos recursos se distribuirán con base en los mismos
criterios de población y pobreza definidos por la ley para la Participación de Propósito
General.
Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con
las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes
al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos (42%) de los
recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de Propósito
General, exceptuando los recursos que se distribuyan de acuerdo con el inciso anterior.
Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con los estándares
de calidad establecidos por las autoridades competentes, en los sectores de educación,
salud y/o servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, previa
certificación de la entidad nacional competente, podrá destinar los recursos excedentes a
inversión en otros sectores de su competencia. El Gobierno Nacional reglamentará la
materia.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. El monto del Sistema General de Participaciones, SGP,
de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará tomando como base el
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monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009 el SGP se
incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de
crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación
causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el
incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de
3%.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 2o. Si la tasa de crecimiento real de la economía (Producto
Interno Bruto, PIB) certificada por el DANE para el año respectivo es superior al 4%, el
incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de crecimiento
real señalada en el parágrafo transitorio 1o del presente artículo, más los puntos
porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la
economía certificada por el DANE y el 4%. Estos recursos adicionales se destinarán a la
atención integral de la primera infancia. El aumento del SGP por mayor crecimiento
económico, de que trata el presente parágrafo, no generará base para la liquidación del
SGP en años posteriores.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 3o. El Sistema General de Participaciones, SGP, tendrá un
crecimiento adicional a lo establecido en los parágrafos transitorios anteriores para el
sector educación. La evolución de dicho crecimiento adicional será así: en los años 2008 y
2009 de uno punto tres por ciento (1.3%), en el año 2010 de uno punto seis por ciento
(1.6%), y durante los años 2011 a 2016 de uno punto ocho por ciento (1.8%). En cada uno
de estos años, este aumento adicional del Sistema no generará base para la liquidación
del monto del SGP de la siguiente vigencia. Estos recursos se destinarán para cobertura y
calidad.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 4o. El Gobierno Nacional definirá unos criterios y
transiciones en la aplicación de los resultados del último censo realizado, con el propósito
de evitar los efectos negativos derivados de las variaciones de los datos censales en la
distribución del Sistema General de Participaciones. El Sistema orientará los recursos
necesarios para que de ninguna manera, se disminuyan, por razón de la población, los
recursos que reciben las entidades territoriales actualmente.
Bogotá D.C, 17 de julio de 2009
JORGE H. VALERO RODRÍGUEZ
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