1999_043info.pdf

BUENOS AIRES, 31 DE MARZO DE 1999
VISTA la Actuación nro. 878/97 del registro de la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 85 de la Constitución Nacional pone a cargo de la
Auditoría General de la Nación el control externo de la Administración Pública
Nacional, cualquiera fuera su modalidad de organización.
Que en cumplimiento del mandato constitucional y lo
concordantemente dispuesto por el artículo 118 inciso b) de la ley 24.156, se
realizó una auditoría de gestión del Programa 16 “IDENTIFICACIÓN Y
REGISTRO DEL POTENCIAL HUMANO NACIONAL” -año 1997en el
REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONAS (RENAPER). Las tareas de campo
se desarrollaron entre los meses de octubre y diciembre de 1997.
Que la citada tarea fue efectuada de acuerdo con las normas de
auditoría aprobadas por la Auditoría General de la Nación mediante Resolución
nro. 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119
inciso d) de la ley 24.156.
Que el organismo auditado fue puesto en conocimiento de las
conclusiones a que se arribara, sin manifestar objeciones e informando que las
observaciones y recomendaciones vertidas en el informe se corresponden con la
situación actual del RENAPER, y que la Dirección Nacional, comparte las
observaciones señaladas, dejando expresa constancia de que se procederá a
comunicar las mismas a las áreas involucradas a fin de arbitrar los medios para la
pronta aplicación de las Recomendaciones efectuadas por esta auditoría.
Que la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del informe elaborado por la Gerencia
General de Control del Sector Público Nacional No Financiero.
Que el Colegio de Auditores Generales, en su Sesión de fecha
09/03/99 ha dado aprobación al informe de que se trata.
Que el Presidente de la Auditoría General de la Nación ejerce la
representación del órgano.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
R E S U E L V E:
ARTICULO 1.- Aprobar el Informe producido por la Gerencia General de Control
del Sector Público Nacional No Financiero, correspondiente a la auditoría de
gestión, efectuada en el ámbito del REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONAS
(RENAPER), que obra a fs. 35 a 48 de la Actuación n° 878/97.
ARTICULO 2°: Poner en conocimiento del titular de dicho Organismo, como así
también del MINISTERIO DEL INTERIOR y la SINDICATURA GENERAL DE LA
NACION, la presente y el informe aludido en el artículo precedente.
ARTICULO 3.- Regístrese, comuníquese a la COMISION PARLAMENTARIA
MIXTA REVISORA DE CUENTAS. Cumplido, archívese.
RESOLUCION
NRO. 43
/99
INFORME DEL AUDITOR
AL SR. DIRECTOR NACIONAL DEL
REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONAS
SR. Eduardo Luis D’ AMICO
Tte. General Juan D. Perón 664 - 1° P.
Capital Federal
En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley
24.156, la Auditoría General de la Nación procedió a efectuar un examen en el
ámbito del REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONAS con el objeto que se
detalla en el apartado I.
I.- OBJETO DE AUDITORIA:
El objeto de la presente auditoría consiste en el examen de la gestión de la
ejecución del programa 16 “Identificación y registro del potencial humano
nacional, año 1997”, del REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONAS.
Las tareas de campo se llevaron a cabo entre los meses de octubre y
diciembre de 1997.
II.- ALCANCE DE LA TAREA:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría
externa de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la
Resolución nº 145/93, y el Documento Técnico nº 8 “Manual de Auditoría de
Gestión del Sector Público Nacional, aprobado por el Colegio de Auditores de la
AGN en su sesión del 26/3/96, ambos dictados en virtud de las facultades
conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose
cumplimentado con las pruebas de cumplimiento necesarias para constatar los
relevamientos realizados.
III.- ACLARACIONES PREVIAS:
El examen llevado a cabo consistió en el análisis de la elaboración de la
metas presupuestadas para el año 1997, realizando un corte de auditoría al cierre
del tercer trimestre de 1997, a fin de verificar la ejecución de las metas a dicho
corte, para luego analizar los posibles desvíos y sus causas.
Al cierre de las tareas de campo aún no existía para 1997, un informe final
de gestión, atento que no había finalizado el ejercicio presupuestario. No
obstante el organismo emite resultados trimestrales que suministran la siguiente
información:
1) Formulario 1 exigido por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) de la
SECRETARIA DE HACIENDA, que informa la Programación física anual y
trimestral de metas presupuestadas y su correspondiente reformulación, en la
medida que existan modificaciones presupuestarias.
2) Formulario 11 exigido por la Oficina Nacional de Presupuesto de la
SECRETARIA DE HACIENDA, que informa la Ejecución Física Trimestral de
metas.
3) Formulario 12 exigido por la Oficina Nacional de Presupuesto de la
SECRETARIA DE HACIENDA, que informa las causas de los desvíos, la
incidencia y la conclusión derivada del desvío.
Dichos análisis resultan ser avances del informe final de gestión que pueda
realizar la DIRECCIÓN NACIONAL del organismo al finalizar el ejercicio
presupuestario, y que denomina MEMORIA DEL RENAPER.
4) La ejecución de las metas se cotejaron con la elaboración de las metas
presupuestadas para el año 1997, plasmadas en el Formulario 15 exigido por la
Oficina Nacional de Presupuesto de la SECRETARIA DE HACIENDA, aprobadas
en el Presupuesto Nacional del ejercicio.
III-1. INTRODUCCIÓN
1) El programa 16 “Identificación y registro del potencial humano nacional” del
RENAPER, para 1997 tiene como funciones básicas:
a) la inscripción e identificación de las personas:
b) la emisión exclusiva del documento nacional de identidad (único documento
probatorio de la identidad de los argentinos y extranjeros residentes)
c) permanente actualización de sus archivos, que contienen los legajos de todas
las personas identificadas.
2) Los principales objetivos y acciones del programa para 1997 son:
a) Conversión del archivo manual en base de datos informatizada de acceso
múltiple: actualmente contiene más de cien millones de fichas y se pretende lograr
la disminución de tiempos y errores de tramitación.
b) Actualización de datos de extranjeros radicados en el país, que se llevará a
cabo en 1997 en forma obligatoria; datos identificatorios y socioeconómicos de
ese importante segmento de la población.
c) Privatización de la toma de trámites para la gestión de las oficinas seccionales
destinadas a la atención del público.
d) Política de descentralización de operaciones dispuesta por el Dto. 1310/94 que
lleva a la actividad privada a implementar un sistema de control migratorio y de
identificación de personas.
Las metas cuantitativas del RENAPER para 1997 son:
metas
1-Emisión del DNI
2-Actualización del DNI
Unidad de medida
cantidad
documento
documento actualizado
2.400.000
1.900.000
El RENAPER, a fin de cumplir con su finalidad emite o actualiza libretas
que se confeccionan de acuerdo a la normativa aplicable en cada caso.
1) La Ley Nº 11386 “Enrolamiento general”, fue la primera que existió en el país,
y en la actualidad aquellas personas que renuevan o actualizan su libreta, se les
emite el actual documento nacional de identidad con el mismo número que posee
su registro (su libreta de enrolamiento).
2) La Ley Nº 13010 “Derechos políticos de la mujer”, la ley que otorgó el derecho
a voto de la mujer y por tal motivo se identificaron y otorgó la llamada Libreta
cívica. Para el caso de actualización o renovación se procede de igual forma que
con la Ley 11.386.
3) La Ley Nº 17671 “Identificación, registro y clasificación del potencial humanoDocumento Nacional de Identificación”, actual y vigente.
4) La Ley Nº 24755 “Amnistía”, dictada por el reconocimiento de amnistías de
distintas situaciones de argentinos y extranjeros.
III- 2. SEGMENTOS SELECCIONADOS DE LAS OPERACIONES:
El objeto de la auditoría de gestión se dirigió a los siguientes segmentos,
considerando que los mismos corresponden a las funciones con los contenidos
más importantes del RENAPER.
1) Analizar y evaluar la economía, eficiencia, y eficacia de la gestión de la meta de
emisión del DNI..
2) Analizar y evaluar la economía, eficiencia y eficacia de la gestión de la meta de
actualización de los DNI, y otros trámites que no generan emisión de DNI.
Para efectivizar los puntos 1) y 2), fue necesario llevar a cabo el
relevamiento de las áreas operativas de producción del DNI y trámites que no
generan DNI, con el examen de los Procedimientos analíticos y Acciones que
lleva a cabo el organismo.
Fueron relevadas las áreas correspondientes al Inicio de los trámites o
“Envíos”, Suministro de la Materia Prima, Provisión (a pedido y en serie),
Perforado (a pedido y en serie) y Archivo de Fichas de los ciudadanos, todas
ellas, son base de la producción y responden al 40% del total productivo del
RENAPER.
IV - COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
Del relevamiento llevado a cabo, respecto de la Elaboración de la
proyección de las metas físicas presupuestadas para el ejercicio 1997, de las
aprobadas en el presupuesto, de la reformulación de las mismas y su ejecución, y
teniendo en cuenta las limitaciones detalladas en el punto III, resulta en opinión de
esta auditoría:
1) El sistema manual de captación de trámites y ejecución de la producción del
RENAPER, dificulta la obtención automática, inmediata y fehaciente de
indicadores de la producción de trámites que generan o no, los DNI.
2) Los sistemas de información computarizados, implementados en ciertas áreas,
no están conectados en forma integral en una red única. La información que se
carga a dichos sistemas y procesada de acuerdo a los programas instalados, es
la que permite obtener, entre otros, los indicadores de ingresos de trámites en el
año, para proyectar la producción y metas a cumplimentar en el año siguiente.
3) Del relevamiento llevado a cabo en las áreas de producción (respecto a la
producción de trámites que generan o no, los DNI.), se desprende que el sistema
en vigencia es obsoleto para el potencial humano existente actualmente.
Asimismo, el sistema manual de producción determina un alto costo de
desperdicios.
La UAI determinó para el año 1995 un desperdicio del 8,67% de las libretas
utilizadas en el año.
4) Algunas Políticas de Gobierno, en ciertos casos se convierten en variables
exógenas del organismo, que desvirtúa tanto la proyección de metas físicas
presupuestadas, como las aprobadas presupuestariamente.
En el año 1997, dichas variables fueron, entre otras:
4.1. La ley 24.755 de amnistía que fue promulgada el 20/12/96, y por ende no
alcanzó a incluirse en su proyección de metas.
4.2. Programas de Documentación Intensivo, que en muchas oportunidades son
resultado de tramitaciones entre el Ministerio del Interior y las Provincias, de
acuerdo a las Políticas de Gobierno.
5) Ajustes presupuestarios y redefinición de las metas, dispuestos por la
SECRETARIA DE HACIENDA (SH) en base a las definición del plan
presupuestario y políticas establecidas por las autoridades superiores del
Gobierno
Dichos ajustes se convierten en variables exógenas, que durante el
ejercicio presupuestario el organismo debe iniciar las tratativas para obtener
incrementos presupuestarios, para poder continuar con los compromisos y
funciones del RENAPER, obteniendo paleativos, que nunca responden a la
necesidad real.
5.1. En consecuencia el Presupuesto Nacional para 1997 se aprueba con:
-metas físicas presupuestadas por 4.300.000 trámites
corresponderían ejecutarse con un presupuesto de $ 40.553.000.
que
- y sin embargo, se aprueba un presupuesto de $ 35.210.111 que
responde únicamente, para una ejecución de metas físicas presupuestadas de
3.440.000 trámites. Situación que no fue rectificada, en la aprobación del
presupuesto.
6) La no inclusión de un financiamiento expreso en el presupuesto nacional con
fuente de financiación 11, del costo de los documentos gratuitos que debe llevar a
cabo el RENAPER, con cargo a su presupuesto, actúa en detrimento del mismo
desvirtuando el costo real unitario de cada trámite. Ello, a pesar de los diversos
reclamos y presentaciones realizadas por el organismo ante las autoridades
competentes.
7) El cálculo de recursos proyectados, y en consecuencia el aprobado en el
presupuesto nacional, está estimado por lo percibido neto de la recaudación,
deducido los honorarios del 25% que perciben las Provincias, como recaudación
de las tasas cobradas por los trámites que captan.
8) La ejecución de la producción del RENAPER es acorde a las necesidades y
exigencias propias de los objetivos y funciones del organismo, difiriendo de las
metas presupuestarias aprobadas, e incluso llevándose a cabo la producción de
los trámites con anterioridad a la aprobación de los distintos incrementos
presupuestarios y redefinición de metas presupuestarias.
8.1. Las exigencias propias de los objetivos del organismo, y de las políticas
determinadas, disponen automáticamente la continuidad de la producción, a partir
de ciertas prioridades, como ser:
8.1.1. comicios electorales.
8.1.2. programas de documentación intensivo de alto contenido social.
8.1.3. ley de amnistía.
8.1.4. trámites gratuitos originados en el art. 30 de la ley 17.671, o en los
programas de documentación intensivo, ya sean o no a tasas diferenciales.
8.2. La continuidad de la producción está facilitada en el caso de la materia prima,
debido a que las libretas en blanco son adquiridas al INSTITUTO GEOGRÁFICO
MILITAR, quién le anticipa las libretas sin formalizar la contratación.
9) La Oficina Nacional de Presupuesto no incluyó en el presupuesto nacional, las
submetas, que estarían representadas por funciones que el organismo cumple y
que tienen importancia relevante, como ser: fallecidos y respuestas de Oficios a
los distintos organismos oficiales. Ellas fueron notificadas a la ONP por el
RENAPER.
10) El RENAPER tiene otras funciones previstas en el presupuesto nacional,
asumidas por distintos convenios o políticas nacionales, que deberían estar
previstas como metas o submetas, y probablemente con cierta apertura para su
ejecución.(acciones).
Ellas serían por ejemplo, transcribiendo las enumeradas en forma general
en el presupuesto:
10.1. Conversión del archivo manual en base de datos informatizada de acceso
múltiple, que contiene más de cien millones de fichas y se pretende lograr la
disminución de tiempos y errores de tramitación.
10.2. Actualización de datos de extranjeros radicados en el país, que se llevaría a
cabo en 1997 en forma obligatoria; datos identificatorios y socioeconómicos de
ese importante segmento de la población.
y otras que se desprenden del relevamiento:
10.3. Actualización de la base de datos de los fallecidos.
10.4. Actualización de la base de datos de matrimonios.
10.5. Actualización de la base de datos de jubilados y pensionados.
10.6. Contestación de Requerimientos a Organismos Oficiales.
10.7. Oficios.
10.8. etc.
11) El alto porcentaje de trámites gratuitos o a tasas diferenciales, con costo a
cargo del RENAPER, sin financiación presupuestaria, determina un detrimento en
la recaudación influyendo en la ejecución de las metas presupuestarias.
La UAI estimó una proyección para el año 1997, una disminución en la
recaudación del 70%, cuyas causas responden a los trámites gratuitos, a la
ejecución de los planes sociales y al cumplimiento de la ley de amnistía.
12) No existe un costo unitario fehaciente por producto.
13) No existen manuales de procedimiento, cursogramas, y/o flujogramas, que
indiquen la ejecución de las operaciones a realizar para cumplimentar las metas
previstas, que en definitiva es la producción del RENAPER.
V - RECOMENDACIONES
1) El Organismo debe arbitrar los medios para implementar un sistema de
captación de trámites, de ejecución de la producción del RENAPER, y de
información automática y sistematizada acorde al potencial humano actual, que
permita el registro de las operaciones, conjuntamente con la ejecución del trámite
y percepción de ingresos, que a la vez asegure la existencia de control interno y
respaldos fehacientes.
2) Las metas presupuestadas por el organismo deben responder a una necesidad
potencial, de acuerdo a lo que exige la ley de Identidad Nacional.
Para ello, las autoridades competentes en la aprobación del presupuesto y
de las metas físicas deben aunar criterios con el organismo, para que se
programe y apruebe un presupuesto concordante con las metas físicas a ejecutar
y que respondan a la necesidad potencial.
3) Sin perjuicio de los expuesto en el punto anterior, las metas presupuestadas no
pueden dejar de confeccionarse de acuerdo a la necesidad relevada, y para ello,
el organismo debe contemplar, aquellas variables básicas que integran la
producción de un producto o servicio:
a) Indicadores.
b) Insumos.
c) Costo Total.
d) Determinación del Costo unitario por trámite (genere o no DNI). La relación
entre los Insumos y el Costo total.
Asimismo, debe prever la existencia de registros y respaldos de los
Indicadores, de los Insumos y de los Costos, como así también la confección de
los Formularios reglamentarios y presentación a la OFICINA NACIONAL DE
PRESUPUESTO de la SECRETARIA DE HACIENDA debidamente
recepcionados.
3.1. El organismo conformará las metas, y procederá a seleccionar las variables,
de acuerdo a los antecedentes, resultados de producción, requerimientos e
información almacenada en las áreas productivas, y aquellos nexos con el
contexto del organismo.
4) A cada ajuste realizado sobre los proyectos presupuestarios cuantitativos y
cualitativos, deberá rehacerse los pasos precedentes indicados como variables, y
plasmados en los registros y formularios debidamente recepcionados. Las
variables exógenas que producen reformulaciones en las metas proyectadas y
aprobadas deben ser justificadas, y replantear debidamente los pasos
metodológicos de proyección.
5) Tanto los indicadores, como la determinación de los costos de las metas
presupuestadas, deben estar respaldados en fuente de información confiable y de
acceso automático.
6) Es conveniente que el presupuesto contemple los costos con cargo al artículo
30 de la ley 17.671, como así también aquellos correspondientes a los trámites
con tasas diferenciales originados en convenios que aprueban planes
documentarios, u otros actos similares, a los efectos de lograr obtener el costo
real unitario de cada trámite.
6.1. Con la prevención de los puntos 3 a 6, se podrán obtener costos unitarios
fehacientes y reales.
7) El cálculo de recursos debe ser estimado y aprobado por el bruto de la
recaudación que percibe el RENAPER, y como contrapartida debe incluir una
partida presupuestaria que permita contabilizar e imputar el pago de honorarios a
las Provincias, por su correspondiente intervención en la recaudación, de acuerdo
a los convenios.
Esto permitirá una mejor exposición de los ingresos y egresos del
Organismo de acuerdo a normas contables, y control sobre las provincias.
8) Es conveniente que se tengan en cuenta los aspectos metodológicos de un
plan presupuestario.
8.1) La necesidad potencial, que responde a los DNI que deben otorgarse y
actualizarse por ley.
8.2) La necesidad relevada, que serán los DNI que se vienen otorgando y
actualizando (que no son necesariamente los exigidos por ley).
8.3) La capacidad operativa con que cuenta el Organismo.
8.4) El producto o servicio otorgado: El producto estará dado por las Metas
Ejecutadas, los DNI otorgados y actualizados.
8.5) La necesidad insatisfecha (1-4) que estará dada por la diferencia entre la
Necesidad Potencial y los DNI otorgados. Los DNI no otorgados y no
actualizados, que son los Desvíos.
Esto formará parte de las variables que integrarán la confección de las
metas del año siguiente.
9) El presupuesto nacional debe incluir las submetas, originadas en las funciones
y acciones que el organismo cumple y que tienen importancia relevante, de
acuerdo a la programación que proyecte el RENAPER, en cumplimiento de sus
objetivos.
10) El organismo debe confeccionar manuales de procedimientos que indiquen
las operaciones a realizar para la ejecución de la producción del RENAPER.
VI - CONCLUSIÓN GENERAL
1) Las metas ejecutadas siempre son superiores a las proyectadas, debido a lo
expuesto el ítem 8 del punto IV - Observaciones y Comentarios.
2) Por las conclusiones expuestas precedentemente, en opinión de esta auditoría,
las metas presupuestadas no son comparables con las ejecutadas, dado que las
mismas no están constituidas sobre variables y componentes homogéneos.