2001_042info.pdf
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INFORME DE AUDITORÍA DE GESTION SOBRE LOS CONTRATOS DE PRÉSTAMOS N° 3281/AR - BIRF N° 621-OC/AR Y 855-SF/AR - BID PROGRAMA NACIONAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO CLOACAL - PRONAPAC - - 1999 - INDICE Página 1. OBJETO DE AUDITORÍA 3 2. ALCANCE 3 3. ACLARACIONES PREVIAS 4 4 7 3.1.Descripción del Programa 3.2.Enfoque de Auditoría 4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES 4.1.Puesta en Marcha 4.2.Capacidad de autosuficiencia financiera del Programa 4.3.Análisis de Cobranzas a Subprestatarios al 31/12/98 4.4.Análisis de la aplicación del recupero de los créditos 4.5.Contribución del Programa a la transformación Institucional 8 10 12 13 18 20 5. RECOMENDACIONES 26 6. CONCLUSIONES 26 2 INFORME DE AUDITORÍA Al Señor Interventor del ENTE NACIONAL DE OBRAS HÍDRICAS Y SANEAMIENTO Ing. Hugo CLAUSSE S / D. En uso de las facultades conferidas por el art. 118 de la ley Nº 24.156, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar una auditoría de gestión del PROGRAMA NACIONAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO CLOACAL (PRONAPAC) Préstamo BIRF Nº 3281-AR y BID Nº 621-OC/AR y 855-SF/AR. 1. – OBJETO DE AUDITORÍA El análisis de la gestión se centró en los resultados obtenidos por el Programa a fin de alcanzar sus objetivos, desde su puesta en marcha hasta el 31 de diciembre de 1998. 2. - ALCANCE El examen fue practicado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa dictadas por la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, las cuales son compatibles con las recomendadas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). En el desarrollo de las tareas se procedió a: • Relevamiento y evaluación del ambiente de control. 3 • Análisis de los Informes de gestión del Programa y Ayuda Memoria de las misiones realizadas por el BIRF. • Análisis del documento preparatorio de los préstamos BID y de los contratos de préstamo del BID y del BIRF. • Análisis del Reglamento de Crédito del Programa. • Análisis de los expedientes relativos a los proyectos Río Segundo- Río Tercero- Chascomús - Salta - Jujuy - Santa Fe - Misiones - Santiago del Estero - Mendoza - San Martín de los Andes - La Rioja - San Juan -Cosquín-Formosa y Corrientes. • Análisis de los contratos de concesión de los proyectos Santiago del Estero, Formosa y Salta y el Pliego de Bases y Condiciones para la concesión de los servicios de Santa Fe. • Análisis integral de la deuda vencida de los subprestatarios al 31/12/98. • Evaluación del sistema implementado por la Unidad Coordinadora del Programa con respecto a la gestión de cobranzas. • Análisis del recupero efectuado a los subpréstamos que registraban deuda vencida al 31/12/98. • Análisis del cumplimiento de autosuficiencia financiera del Programa en el marco del Acta Acuerdo COFAPyS-Economía. • Análisis de la evolución registrada en los indicadores de gestión fijados al momento de suscribirse los Acuerdos de Subpréstamo de Salta, Jujuy y Mendoza y el cumplimiento de las proyecciones contenidas en los mismos. • Relevamiento “in situ” del proyecto Formosa. Las tareas de campo se desarrollaron entre el 20 de abril y el 20 de agosto de 1999. 3. –ACLARACIONES PREVIAS 3.1 Descripción del Programa El PRONAPAC era un programa de crédito para otorgar subpréstamos a las entidades que tenían a su cargo la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado en localidades 4 urbanas con más de 15.000 habitantes, que resultaran elegibles de acuerdo con los criterios establecidos en el Reglamento de Crédito del Programa. El PRONAPAC financiaba proyectos a través de la administración de subpréstamos que eran ejecutados directamente por los subprestatarios, que son los destinatarios del crédito, entendiéndose por tales a las empresas de servicios públicos de aguas y obras sanitarias provinciales, privadas o municipales. La Provincia o Municipio donde estaba radicado el proyecto se constituyó, según la cláusula sexta de los Acuerdos de Subpréstamo como garante fiador y solidario de la operación y del cumplimiento de las obligaciones asumidas por la titular del crédito, comprometiendo su derecho a la participación en los recursos coparticipables. En el supuesto de cambio del régimen jurídico de la titular, la garantía se transfería al continuador con los derechos y obligaciones emergentes del Acuerdo. El organismo ejecutor del Programa era el Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENOHSA) que dependía de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, desde el 27 de noviembre de 1995, sucesor del Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), firmante de los convenios de préstamos BID y BIRF que cofinanciaron el Programa. La conducción del Programa estaba a cargo de una Unidad Coordinadora Central en el ámbito del ENOHSA. Los principales objetivos del Programa consistieron en fortalecer el sistema descentralizado de los entes prestadores de los servicios de agua potable y alcantarillado mediante el refuerzo de su capacidad institucional e incrementar los niveles de cobertura y calidad de los mismos a través de la ejecución de obras de rehabilitación y expansión de redes. Los entes que deseaban acceder al financiamiento de proyectos con recursos del Programa debían suscribir los siguientes instrumentos jurídicos: • Convenio COFAPyS-Provincia o Municipalidad • Decreto Provincial autorizando la firma del Acuerdo • Acuerdo de Subpréstamo COFAPyS-Ente subprestatario 5 • Ley provincial que ratifica el Acuerdo de Subpréstamo El costo del Programa era de U$S 250.000.000 financiado por los tres préstamos mencionados y aportes locales distribuidos en las siguientes categorías de inversión: Cuadro Nº 1 MATRIZ DE FINANCIAMIENTO ORIGINAL (en Millones de u$s) Componentes BID 621 BID 855 1. CREDITO A. Mejoramiento Operativo 31,5 13,5 B. Optimización Rehabilitación 21,0 9,0 C. Ampliación Obras nuevas 12,3 6,0 D. Estudios y Diseños 3,3 1,2 E. Refuerzo Institucional 1,2 -.COFAPyS 2. FIV 0,7 0,3 TOTAL 70,0 30,0 Fuente: Contratos de Préstamos BID y BIRF BIRF 3281 Aporte local TOTAL % 45,0 30,0 18,7 5,0 10,0 15,0 25,0 -.- 100,0 75,0 62,0 9,5 40,0 30,0 25,0 3,7 1,3 -.- 2,5 1,0 -.100,0 -.50,0 1,0 250,0 0,3 100,0 El monto de U$S 50 millones de aporte local correspondía a la participación de los entes provinciales o municipales y usuarios en la financiación de los proyectos. Los recursos del Programa estaban destinados al otorgamiento de subpréstamos para ejecutar uno o más de los siguientes tipos de proyectos: 9 Parte A: financia el mejoramiento operativo de los entes, que comprendía la adquisición de bienes y servicios para desarrollo institucional, comercialización de los servicios y estudios para una mayor participación del sector privado. 9 Parte B: optimización y rehabilitación de sistemas de agua potable y alcantarillado. 9 Parte C: ampliación y ejecución de obras nuevas de agua potable y alcantarillado. 9 Parte D: preparación de planes maestros y estudios de factibilidad. 9 Parte E: es al sólo efecto del fortalecimiento institucional del organismo ejecutor. 6 Cabe señalar que el plazo para efectuar desembolsos de los préstamos BID Nº 621 y 855 firmados el 30 de mayo de 1991 operó el 30 de mayo de 1997, habiéndose concedido prórroga en ambos casos hasta el 31 de diciembre de 1998, fecha en que culminó su operatoria. El plazo de ejecución del préstamo BIRF firmado el 13 agosto de 1991 concluyó el 30 de junio de 1998 habiendo sido prorrogado por el Banco hasta el 31 de enero del 2000. Con fecha 23/1/98 este último préstamo sufrió una cancelación de la cantidad no comprometida y pendiente de desembolso de U$S 36 millones, con lo cual el total se redujo a partir de esa fecha a U$S 64 millones. La decisión fue tomada por el Banco y refrendada por el Ministro de Economía en la fecha mencionada. 3.2 – Enfoque de la Auditoría El enfoque del presente trabajo de auditoría se basó en el análisis de los riesgos inherentes al Programa, entendiéndose como “riesgo” al conjunto de factores que pueden afectar el cumplimiento de los resultados esperados. En la etapa del planeamiento se identificaron las áreas sobre las cuales podrían llegar a verificarse esos riesgos potenciales. El trabajo de campo consistió en la auditoría de esas áreas, a efectos de confirmar o no la existencia de aquellos factores de riesgo identificados que pudieran impedir el logro de los resultados esperados por el Programa, como así también la verificación de los recaudos tomados por el Organismo ejecutor con el objeto de neutralizar dichos factores o minimizar su impacto. Cabe señalar que debido al avanzado grado de ejecución de ambos préstamos se identificó como mayor riesgo del programa el recupero de los subpréstamos otorgados y el destino dado a los fondos de dichos recuperos. Asimismo se analizó el impacto del Programa a través de los indicadores de gestión diseñados por el mismo para a tal fin. Por otra parte es de señalar que la documentación de las obras que financió el Programa se encontraba en cada ente provincial que las ejecutó, por cuanto no se procedió al análisis de esta categoría de gastos. 7 4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES El nivel de desembolsos de los fondos BIRF, de acuerdo al balance general al 31/12/98, era de $ 46.754.350, que representaba el 73,05 % del monto al que fue reducido el préstamo, Cuadro N° 3. Los préstamos BID al 31/12/98 habían sido ejecutados prácticamente en su totalidad, no habiéndose establecido metas físicas en el momento de la firma de los contratos de préstamo por cuanto no fue posible expedirse al respecto. La evaluación de los proyectos se estimaba realizar en base a los indicadores diseñados al suscribir los Acuerdos de Subpréstamo. Del análisis de la ejecución de los componentes de los préstamos BID al 31/12/98 con relación a lo previsto en la matriz original del año 1991, surgió que se sobreejecutó el componente Optimización y Rehabilitación en desmedro de la realización de obras nuevas. Por otra parte, se aplicaron $ 974.241,- más de lo originalmente programado para el fortalecimiento institucional del COFAPyS, habiéndose utilizado sólo el 64,98 % del componente previsto para el mejoramiento operativo de los entes provinciales o municipales. El Cuadro N° 2 muestra lo ejecutado respecto de lo originalmente previsto. Asimismo, no se evidenció en la ejecución el cambio de criterio propuesto por el Programa en el año 1994, de promover el crédito condicionando la realización de las obras al mejoramiento operativo de los entes. Cuadro Nº 2 Matriz de Gastos BID Ejecutado al 31-12-98 en u$s A-Mejoramiento Operativo 45.000.000 45,00 29.242.567 B-Optimización Rehabilitación 30.000.000 30,00 56.899.139 C-Ampliación-Obras Nuevas 18.300.000 18,30 7.067.905 D-Estudios y Diseños 4.500.000 4,50 2.266.008 E-Fort. Inst.COFAPyS 1.200.000 1,20 2.174.241 FIV 1.000.000 1,00 610.000 TOTAL 100.000.000 100,00 98.259.860 Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la UCP Componentes Previsto en u$s Participación en % 8 Ejecutado s/previsto en % 64,98 189,66 38,62 50,35 181,19 61,00 Participación en % 29,76 57,91 7,19 2,31 2,21 0,62 100,00 El préstamo BIRF sufrió una cancelación parcial del financiamiento de U$S 36 millones y la modificación de sus componentes, tal como se detalla en Cuadro N° 3. La supresión estuvo motivada por la baja del subproyecto Misiones, que representaba un 50 % del monto total. Cuadro Nº 3 Matriz de Gastos BIRF Componentes Matriz original Part. en % Ultima enmienda Part. en % A-Mejoramiento 45.000.000 45,00 16.179.845 25,28 Operativo B-Optimización 30.000.000 30,00 43.546.931 68,04 Rehabilitación C-Ampliación-Obras 18.700.000 18,70 1.353.067 2,11 Nuevas D-Estudios y Diseños 5.000.000 5,00 2.912.172 4,55 E-Fort. 1.300.000 1,30 7.985 0,02 Inst.COFAPyS Antic.a Justificar TOTAL 100.000.000 100,00 64.000.000 100,00 Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la UCP Nota: (x) la relación está realizada sobre la última enmienda. Ejecutado Ejec./ al 31-12-98 Prev. en en u$s % (x) Part. en % 10.916.935 67,47 23,35 29.295.905 67,27 62,66 -.- -.- -.- 2.375.039 81,55 5,08 166.469 2084,77 0,36 4.000.000 46.754.350 8,55 100,00 La causa de tal cancelación se originó en el compromiso de la Nación de marzo de 1974 (Ley 20646) de asistir a la provincia de Misiones en las acciones necesarias para mitigar los efectos negativos de la obra Yacyretá, en tal sentido se previó que con financiamiento del Ente Binacional se realizaría una planta de tratamiento de afluentes cloacales. Ante la inacción de la Nación relativa a la construcción de las obras, la Provincia inicia las negociaciones correspondientes a la segunda Etapa del préstamo PRONAPAC. De la lectura del expediente surgió que en dichas negociaciones la Administración Provincial de Obras Sanitarias (APOS) proponía afrontar la devolución del crédito con la condición que el Programa le concediera un plazo de gracia de cinco años para comenzar la amortización, situación que fue aceptada. En el Ayuda Memoria del Banco del 4/3/96, se mencionó la imposibilidad de concretar la ejecución de las obras de Misiones debido a que no estaban dadas las condiciones institucionales y técnicas para que se concluyeran a tiempo con la fecha de cierre del préstamo. Por ello la Misión del Banco propuso la financiación de estas obras a través de otro préstamo y reasignar o cancelar una 9 parte importante de los fondos. En efecto, el Ayuda memoria de febrero de 1997, hacía referencia a que las licitaciones comenzadas serían discontinuadas por considerarse dichas obras de responsabilidad del futuro concesionario y considera que el subpréstamo Misiones quedaría reducido a la suma de $ 4,4 millones. La inmovilización de los fondos asignados a tal proyecto durante el período 1995 a 1998 y finalmente dados de baja originó el devengamiento de comisiones de compromiso por una suma aproximada de $ 800.000. Es opinión de esta auditoría que no se debían haber cerrado las negociaciones del segundo Acuerdo hasta tanto estuvieran dadas las condiciones institucionales y técnicas necesarias para la ejecución de las obras objeto del préstamo, así como también la compatibilización de los diseños de los proyectos Yacyretá y ENHOSA. Ante el hecho consumado, y dado el tiempo transcurrido desde que el Banco propuso en marzo de 1996 la financiación de estas obras con otro préstamo y en virtud del compromiso asumido por el ENHOSA de enviar una propuesta de reestructuración al BIRF, el Programa debió reasignar en forma oportuna las partidas comprometidas y no ejecutadas en beneficio de la realización de otros proyectos, evitando el pago de comisiones de compromiso por fondos que no se iban a utilizar con ese fin. De la misma manera que se señaló para los préstamos BID, la modificación contenida en la enmienda practicada en enero de 1998, no se estaría reflejando el cambio de criterio de promover el crédito condicionando la ejecución de las obras al mejoramiento operativo de los entes, ya que se produjo un incremento muy significativo de la parte B-Obras Rehabilitación, en detrimento de la parte A-Mejoramiento Operativo. 4.1- Puesta en marcha Según surge de la propuesta de modificación del Reglamento de Crédito del Programa, desde 1991 fueron identificadas 97 entidades como demanda potencial para préstamos, y sólo 7 lograron una formulación completa del proyecto en las condiciones impuestas por el Programa. Esta débil 10 concreción de préstamos obedeció a la no coincidencia en la prioridad de los objetivos, dado que los entes requerían esencialmente la ejecución de obras básicas de saneamiento y el Programa pretendía obtener un mejoramiento operativo con eficiencia empresaria que le permitiera actuar con racionalidad económica y recursos propios. Por otra parte, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento, los subprestatarios debían cumplir exigentes condiciones de elegibilidad a través del ejercicio de autonomía institucional, financiera y jurídica para operar su sistema, de difícil concreción para la gran mayoría. Dichas circunstancias ocasionaron una lenta puesta en marcha del Programa agravada por el tiempo transcurrido entre el inicio de las gestiones por parte de los entes interesados y el momento de la firma del Acuerdo de Subpréstamo. A modo de ejemplo se transcriben las demoras registradas en los primeros acuerdos firmados. Cabe destacar que los Convenios COFAPyS-Provincia debían ser ratificados por las correspondientes Leyes provinciales a que se hace referencia en el Cuadro Nº 4, cuya sanción provocó atrasos no imputables al Programa: Cuadro Nº 4 Demoras para habilitar la ejecución Provincia/ Ley Inicio gestión Convenio Acuerdo Demora Ciudad Provincial. Mendoza 14/11/91 10/6/92 10/3/93 8/6/93 18 meses San Juan 6/8/91 20/10/92 29/12/92 8/9/93 25 meses Pto.Madryn 21/1/92 27/5/92 13/5/93 19/5/94 28 meses Trelew 20/1/92 27/5/92 13/5/93 19/5/94 28 meses Santa Fe 23/12/91 22/5/92 27/7/93 19/5/94 29 meses Misiones 5/11/92 21/12/92 16/9/93 11/4/95(*) 29 meses Formosa 6/1/92 13/10/92 16/2/94 21/4/95 39 meses Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la UCP Nota: (*) Se toma la fecha de la segunda etapa ya que en la primera sólo se confeccionaron estudios Esta lenta ejecución originó que en el año 1994 se produjera una revisión del criterio de prioridades y de las condiciones de exigibilidad. 11 De acuerdo a la modificación al Reglamento de Crédito mencionada, a fines de 1994 se decidió promover el crédito en aquéllas provincias que habían resuelto concesionar los servicios en base a la financiación de obras dirigidas a solucionar situaciones críticas de saneamiento, siempre que se realizaran simultáneamente acciones de mejoramiento administrativo, operativo y financiero. Idéntico criterio se aplicó a las Municipalidades exigiéndose además como condición del préstamo que, antes de la terminación del proyecto se estudiara la creación de un ente autárquico y autónomo para la prestación de esos servicios. 4.2. - Capacidad de autosuficiencia financiera del Programa No se cumplió en tiempo con el propósito del autofinanciamiento previsto. El 13/8/91 se suscribió un Acta Acuerdo con el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos estableciendo las obligaciones del COFAPyS tendientes al autofinanciamiento del Programa, que era uno de los requisitos de cumplimiento previo al primer desembolso. Teniendo en cuenta que el COFAPyS a esa fecha no contaba con recursos propios del Programa, durante los primeros cinco años los déficits del flujo de caja fueron cubiertos con recursos de los otros créditos administrados por el COFAPyS, comprometiéndose a devolver dichos fondos una vez que el Programa hubiera alcanzado su autonomía financiera. El plazo para alcanzar la autonomía financiera requerida era de cinco años y se cumplió en mayo de 1996. Los Estados Financieros del PRONAPAC al 31/12/98 reflejaban un pasivo con el ENOHSA - ex COFAPyS de $ 43.179.916, dado que el mismo realizó los pagos de amortización e intereses del Programa ante los Bancos financistas. El recupero de los subpréstamos a la misma fecha alcanzaba a $ 37.106.480, quedando en las cuentas bancarias del Programa un disponible al 31-12-98 de $ 27.773.954, con lo cual los pagos realizados excedían las cobranzas a los subprestatarios. Si bien el Programa seguirá ingresando fondos de recupero hasta el año 2008, el desfasaje de $ 15.405.962 entre los pagos realizados por el Organismo Ejecutor y el disponible del PRONAPAC, demostraba que a la fecha de corte de la presente auditoría no se había cumplido el requisito en cuestión. 12 4.3. - Análisis de cobranzas a subprestatarios al 31/12/98 Se ha verificado que el Organismo ejecutor no implementó los mecanismos previstos en los contratos de préstamo y en los Acuerdos, tendientes a prevenir el incumplimiento en los pagos. La falta de seguimiento de la evolución de los proyectos por parte del Ejecutor impidió conocer oportunamente la suficiencia de los recursos generados por cada ente subprestatario para devolver el préstamo, y derivó en la solicitud del Programa de afectar los fondos de la coparticipación federal o municipal aún cuando se tratara de entes que habían sido concesionados a un prestador privado. Lo expuesto se tradujo en el incumplimiento de las siguientes cláusulas, a saber: 9 La cláusula 6.11 de los préstamos BID establecía que el Organismo ejecutor acordaba adoptar las medidas apropiadas para que las tarifas de los entes produzcan ingresos suficientes para cubrir los gastos de explotación incluyendo los relacionados con administración, operación, mantenimiento y depreciación. 9 La misma disposición preveía que si los recursos generados en el flujo de fondos no fueran suficientes para atender el oportuno servicio de todas sus obligaciones, el COFAPyS debía requerir a los entes la adopción de medidas necesarias con el fin de obtener los recursos adicionales que se requiriesen, las que podían incluir el aumento de tarifas. 9 La cláusula 12 inciso d) de los Acuerdos de Subpréstamo establecía la facultad del COFAPyS para suspender los desembolsos mientras durara el atraso en el pago de las obligaciones. 9 La cláusula 8.1.3. de los Acuerdos de Subpréstamo preveía el compromiso por parte de los subprestatarios de realizar mediciones semestrales con informe de auditores externos, respecto a los indicadores de gestión del proyecto incluidos en el Anexo V al Acuerdo de Subpréstamo con el objeto de evaluar su evolución. 9 Por otra parte, el Anexo F del Reglamento de Crédito establecía que el ENHOSA (ex– COFAPyS) debía controlar las mencionadas tarifas comparándolas con las acordadas al otorgar el subpréstamo y la situación financiera de los entes. 13 A fin de determinar la evolución de los proyectos que registraban deuda impaga al 31/12/98, se solicitó al Programa la documentación relativa al cumplimiento de la cláusula de seguimiento 8.1.3 – referida a la realización de mediciones sobre determinados parámetros establecidos en los acuerdos originales, entre ellos cabe citar los de eficiencia: fijados en montos insumidos por conexión de agua por área operativa, costos de Estudios y Diseños por población beneficiaria y costos por conexión en los casos de rehabilitaciones/optimizaciones. En este orden fueron remitidos cuadros conteniendo datos físicos y financieros al 30/6/97 de los proyectos BID. Dichas mediciones no coincidieron con los indicadores de gestión previstos en los citados acuerdos, en consecuencia resultó imposible comparar los datos suministrados para el año 1997 con las proyecciones hechas en el momento de suscribir los mismos. Del resto de los años no se suministró información. Sólo en los subpréstamos Jujuy y Salta se pudo efectuar una comparación ya que los mismos mantuvieron la homogeneidad de la información. Con relación a éstos, no surgieron diferencias significativas en los valores mencionados, a excepción del indicador “número de días de cobro”, el cual mostró una proyección de 100 días para Jujuy y 250 días para Salta habiéndose verificado al 30/6/97 la cifra de 824 días y 512 días respectivamente. No fueron remitidos datos relativos a los indicadores de los proyectos BIRF. En relación al cumplimiento del requisito de seguimiento de las tarifas, cláusula 6.11, dado que el Banco no exigía la presentación de informes sobre las mismas a los entes subprestatarios, el Programa sólo se limitó a la verificación de la presentación de los estados contables. Estado de Deuda Del análisis realizado al listado de cobranzas con el objeto de evaluar el grado de cumplimiento de los subprestatarios surgió que al 31/12/98 la situación era la siguiente: 14 Cuadro Nº 5 Subprestatarios - Préstamo BID Deuda Cobranzas Saldo Impago vencida Capital 11.170.868 8.116.380 3.054.488 Interés 11.386.422 9.695.630 1.690.792 Riesgo cambiario 3.430.618 2.946.401 484.217 Comisión administrativa 2.621.659 2.465.430 156.229 Intereses punitorios 432.862 270.778 162.084 Total 29.042.429 23.494.619 5.547.810 Fuente: Elaboración propia en base a datos suministrados por la UCP Concepto El saldo impago de $ 5.547.810 representó el 19 % de la deuda vencida al 31/12/98, que correspondía a los proyectos Chascomús $ 218.905, Rawson $ 273.312, Río Tercero $ 293.070, Cosquín $ 154.208, Almafuerte $ 599.519, Villanueva $ 345.444, Río Segundo $ 174.353, Jujuy $ 1.707.536, Salta $ 1.621.463 y Santa Fe $ 160.000. Con posterioridad a la fecha de corte, se detectó que fueron cancelados $ 525.889,- del saldo impago. El proyecto Rawson canceló el total de su deuda vencida. Con relación al análisis realizado a la misma fecha del listado de cobranzas del préstamo BIRF surgió la siguiente situación: Cuadro Nº 6 Subprestarios - Préstamo BIRF Deuda Cobranzas Saldo impago vencida Capital 6.999.280 6.246.413 752.867 Interés 5.205.094 4.788.351 416.743 Riesgo cambiario 1.540.202 1.414.802 125.400 Comisión administrativa 1.108.124 1.093.108 15.016 Intereses Punitorios 161.222 69.191 92.031 Total 15.013.922 13.611.865 1.402.057 Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por el Programa Concepto El saldo impago de $ 1.402.057 representaba el 9 % de la deuda vencida al 31/12/98, que correspondía a los proyectos Misiones Etapa I por $ 571.005, Misiones Etapa II por $ 307.167, Puerto Madryn por $ 471.532 y La Rioja por $ 52.353. Con fecha 2/2/99 se cobró el saldo impago total de Misiones Etapas I y II. 15 De las gestiones realizadas por el Organismo Ejecutor para obtener el cobro de la deuda impaga de los proyectos BID sólo se celebró un acuerdo de refinanciación con el Municipio de Chascomús, que establecía el pago en cuatro cuotas de U$S 60.672 con vencimiento a partir del 15/4/99. Con fecha 18/2/99 el interventor del ENOHSA solicitó la afectación de la coparticipación federal de Salta, y de su similar municipal de Villanueva y Almafuerte. Asimismo, se detectó en los listados de cobranza de ambos préstamos que parte de la deuda vencida, reflejada en los Cuadros Nº 5 y 6, se cobró a través de la afectación de los recursos coparticipables, tal como se expone en los siguientes cuadros: Cuadro Nº 7 Préstamo BID Total Cobrado al Afectación 31-12-98 Coparticipación en $ al 31-12-98 Jujuy 4.312.948 1.056.727 Mendoza I 6.077.746 290.011 Fuente Elaboración propia en base a datos proporcionados por el Programa Subproyecto Afect.Copart./ Total Cobr. en % 24,50 4,77 Cuadro Nº 8 Préstamo BIRF Total Cobrado Afectación Afectación al 31-12-98 Coparticipación Coparticipaciòn en $ al 31-12-98 al 2-2-99 (x) La Rioja 226.198 226.198 Misiones I 2.513.771 975.951 571.004 Misiones II 600.309 260.419 307.167 Fuente Elaboración propia en base a datos proporcionados por el Programa. Nota: (1) se han considerado hechos posteriores dado su relevancia. Subproyecto Afect.Copart./ Total Cobr. en % 100,00 61,54 94,55 Es opinión de esta auditoría que el Programa debió haber controlado la información tarifaria a través de los balances de los entes. Además debió haber utilizado las medidas preventivas establecidas en los contratos de préstamo tendientes a detectar oportunamente los problemas de cobranza verificados como estaba previsto en las cláusulas 8.1.3 y 12 de los Acuerdos de Subpréstamo. 16 Proyecto de Formosa Este proyecto mereció una consideración especial, si bien su deuda no resultaba exigible a la fecha de corte. La Ley Provincial N° 1142 del 15/2/95 estableció el marco regulatorio para la prestación de los servicios de saneamiento, las condiciones para la concesión de esos servicios y la creación del ente regulador. El 16/11/95 se firmó el contrato de concesión con la empresa Aguas de Formosa S.A. incluyendo en su cláusula 19º el cumplimiento del Acuerdo de Subpréstamo PRONAPAC como parte esencial de dicho contrato. El Pliego de Bases y Condiciones indicaba metas de caudal y presión de agua a cumplir por el concesionario, mediante la realización de obras de rehabilitación previstas por la provincia de Formosa que debían estar disponibles a fines de 1998. Si su concreción se veía demorada, el concesionario podría haber optado por a) prorrogar el cumplimiento de las metas mencionadas o b) ejecutar por su cuenta las obras de acuerdo al proyecto disponible en la provincia sin derecho a modificar su ecuación financiera, económica y técnica. Durante la visita realizada a la provincia, la empresa Aguas de Formosa SA informó que trató de ejercer la opción b) ejecutando las obras y cobrando al usuario el costo de las mismas a través de una tasa, pero el Ente Regulador lo rechazó. Independientemente, el 29/8/96 el Gobierno provincial dictó el decreto N° 1020 por el cual encomendó al concesionario la gestión administrativa y operativa del préstamo, a excepción del fortalecimiento del ente regulador que quedaba a cargo de la Provincia. El decreto fue recurrido administrativamente por la empresa en virtud de no ser factible el cobro a los usuarios, a través de la tarifa, de la totalidad de los servicios de la deuda en razón del alto grado de incobrabilidad evidenciado en algunas zonas de la concesión. Ante el posible retiro del concesionario y el riesgo derivado de la suspensión de los servicios, el 23/3/98 se dictó el decreto provincial Nº 447 por el cual se establecía la realización de obras prioritarias para los usuarios determinando las que cada uno debía concretar y limitando el crédito a tomar por el concesionario a una suma máxima de $ 2.000.000. El remanente del monto del Acuerdo 17 de Subpréstamo ($ 2.478.352,-) no utilizado por la empresa Aguas de Formosa S.A. fue asignado al Servicio Provincial de Agua Potable (SPAP). Con relación a la devolución del préstamo la suma adeudada sería integrada por la subprestataria y el concesionario de acuerdo a la utilización de fondos realizada por cada uno. En agosto de 1999, fecha de la visita a la provincia, la obra de rehabilitación del sistema de distribución de redes iniciada en enero de ese año por el SPAP se encontraba en un 77% de avance. Las demoras incurridas provocaron que aún a esa fecha el servicio prestado no alcanzaba las metas de presión y caudal de agua requeridas. 4.4 -Análisis de la aplicación del recupero de los créditos Gerenciamiento de Tucumán Se verificó que a la fecha de corte del presente fueron transferidos fondos del PRONAPAC por $ 3.500.000 a la provincia de Tucumán, con el objeto de paliar el déficit operacional en que se encontraba la prestación del servicio de obras sanitarias de la provincia, destino no previsto para los recursos generados por el recupero de los subpréstamos otorgados. Del análisis practicado al expediente respectivo surge que el préstamo obedecía a la firma de un Convenio de fecha 5/8/98 entre la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y el Gobierno de Tucumán, mediante el cual la Provincia otorgó un mandato gratuito a la Secretaría hasta el 30 de abril de 1999 con el objeto que ésta asumiera la prestación de los servicios. Independientemente de ello, y aún cuando no estaba especificado el destino de los fondos del PRONAPAC, cabe destacar que el conflicto entre la Compañía Aguas del Aconquija SA y la Provincia dio lugar a una demanda contra el Estado Nacional ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI). El servicio fue ejecutado a través del ENOHSA con la condición que la Provincia cumpliera en el plazo previsto con el llamado a un nuevo proceso licitatorio para la concesión del servicio, facultando en su defecto a la Secretaría a operar la caducidad de dicho Convenio. 18 El Convenio preveía que los gastos de operación y mantenimiento que no pudieran ser cubiertos por los ingresos de la prestación correspondientes al plazo establecido, serían atendidos con recursos de la Nación, sin cargo de devolución por parte de la Provincia. A tal fin, y en carácter de adelanto de los recursos que aportaría la Nación, se le transfirieron entre el 8/10/98 y el 15/12/98 $ 3.500.000 para paliar el déficit operativo de la gestión. El 26/4/99 se firmó una prórroga hasta el 30 de junio de 1999 de las condiciones pactadas originalmente ante la evidente imposibilidad de transferir los servicios a un operador privado. El 13/1/99, por decisión del ENHOSA, se resolvió ampliar $ 4.500.000 el préstamo otorgado con lo cual el total imputado a créditos del PRONAPAC ascendería a $ 8.000.000, inversión efectuada con recuperos de créditos del Programa. Al 31/3/99 se han transferido $ 6.399.000. Por otra parte, con cargo al préstamo BIRF 3281-AR, fueron financiados los contratos de asistencia técnica que apoyaron el gerenciamiento de los servicios y la capacitación a 520 operarios en la provincia de Tucumán, que al 31/12/98 representó para el PRONAPAC una erogación definitiva de $ 224.100. Al respecto, cabe destacar que la cláusula 6.05 de los Contratos de Préstamo BID establecía que sólo podían aplicarse fondos provenientes del recupero de los créditos para el otorgamiento de nuevos créditos que se ajustaran a las normas establecidas en dichos contratos, por cuanto no se debería haber financiado déficit operativo. Independientemente, cabe destacar que la provincia de Tucumán no había presentado ningún proyecto para ser incluida en el Programa. Asimismo, la Secretaría tenía la facultad de hacer caducar dicho Convenio y no ampliar el crédito en $ 4.500.000.atento no haberse cumplido la condición impuesta relativa a la transferencia de los servicios a un nuevo operador privado. Plan Nacional de Saneamiento Con recursos del préstamo BIRF se efectuaron desembolsos al Plan Nacional de Saneamiento que alcanzaron al 31/12/98 la suma de $ 6.683.400. Según consta en la Nota 5 a los Estados Financieros de los ejercicios 1996, 1997 y 1998 las erogaciones relativas a este Plan 19 responden a la contratación de firmas consultoras para asistir técnicamente a provincias y municipios en el diseño de planes de prestación del servicio de agua potable y desagües cloacales. Asimismo, de dicha nota surgía que el costo de preparación de estos planes sería imputado a los financiamientos que se obtuvieran para la ejecución de los programas que se diseñaran y que la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable preveía la recuperabilidad del crédito una vez culminado el proceso de transformación del sector de agua potable y saneamiento. De las registraciones contables surgió que el 40,80 % del monto desembolsado, o sea $ 2.726.554, fue imputado a resultados extraordinarios del Programa en concepto de honorarios y viáticos de la ex-Subsecretaría de Recursos Hídricos y el resto constituyó un crédito no corriente por $ 3.956.846. Es opinión de esta auditoría que el recupero del crédito otorgado es de naturaleza incierta, ya que el mismo sería reintegrado al PRONAPAC mediante la obtención de financiamientos para la ejecución de programas que al 31/12/98 no se hallaban diseñados. Si bien los desembolsos fueron aplicados con la no objeción del BIRF, se utilizaron para ello fondos de recupero de préstamos, es decir que no fueron justificados por el Banco con cargo a la categoría F-consultorías, instrumentada a tal fin en la última enmienda al contrato de préstamo. Asimismo se advirtió que la totalidad de los Acuerdos de Subpréstamo aprobados por el PRONAPAC a diciembre de 1995 con el préstamo BIRF ascendía a $ 99.623.812, con lo cual se había comprometido a esa fecha el 99,62 % del préstamo original, por cuanto demostró que las consultorías financiadas a través del Plan a partir de 1996, se contrataron a riesgo de no poder cumplimentar los compromisos contraidos con los subprestatarios. 4.5- Contribución del Programa a la transformación Institucional. Atento el criterio sustentado por el Programa que dio lugar a la modificación del Reglamento de Crédito, respecto de incentivar la ejecución en aquellas provincias que hubieran decidido concesionar a empresas privadas y que surgió de las entrevistas mantenidas como objetivo más relevante, se procedió a analizar la contribución del Programa a la transformación institucional 20 de los entes subprestatarios. Se expone a continuación el resultado de las transformaciones realizadas. Cuadro N° 9 Estado de transformación de los Entes Entes Provinciales OSMSE Mendoza Resultado de la transformación Sociedad anónima – concesión privada Sociedad anónima – capital estatal 100% Sociedad anónima - concesión privada En proceso de transformación En proceso de concesión Concesionado a un prestador privado En proceso de concesión Concesionado a un prestador privado Concesionado a un prestador privado DAPS Jujuy DGOS Salta OSSE San Juan APOS Posadas DIPOS Santiago del Estero EPOSLAR La Rioja DIPOS Santa Fe AGOSF Formosa Municipios Descentralización munic. de servicios Descentralización munic. de Municipalidad de Cosquín servicios Regulación munic.y concesión a Municipalidad de Río Tercero cooperativa Municipalidad de Chascomús Creación de org. Descentralizado Regulación munic.y concesión a Municipalidad de San Martín de los Andes cooperativa Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por el Programa Municipalidad de Río Segundo los los una una Proyecto Mendoza Fecha del Acuerdo: Primer Tramo 8/6/93 y Segundo Acuerdo: 21/4/95 Subprestatario: Obras Sanitarias Mendoza S.E. Monto financiamiento: $ 11.796.214 y $ 7.986.252 No pudo ser verificada el cumplimiento de la transformación arriba detallada por no haberse suministrado el contrato de concesión correspondiente. Proyecto Jujuy Fecha del Acuerdo:26/8/94 Monto financiamiento:$ 18.163.338 21 Subprestatario: Dirección de Agua Potable y Saneamiento Se verificó la transformación prevista. Proyecto Salta Fecha del Acuerdo: 21/4/95 Monto del financiamiento: $ 8.084.953 Subprestatario: Dirección General de Obras Sanitarias Se verificó el cumplimiento descripto en el cuadro N° 9. Proyecto San Juan Fecha del Acuerdo: 8/9/93 Monto del financiamiento: $ 16.794.874 Subprestatario: Obras Sanitarias Sociedad del Estado de San Juan Se verificó que el proceso de transformación no estaba concluido a la fecha de corte. Proyecto Misiones Fecha del Acuerdo Primer Tramo: 13/9/93 y Segundo Tramo:11/4/95 Monto del financiamiento: $ 2.200.000 y $ 42.302.100. Subprestatario: Administración Provincial de Obras Sanitarias (APOS) Según el estado de situación al 31/12/98 se destinaron fondos del Programa al fortalecimiento del ente regulador y apoyo a la concesión. Cabe señalar que a la fecha de corte de la auditoría el proceso para la concesión de los servicios iniciado el 9/3/94 no había concluido atento que la misma no había sido licitada. Proyecto Santiago del Estero Fecha del Acuerdo: 2/1/95 Monto del financiamiento: $ 7.522.500 22 Subprestatario: Dirección Provincial de Obras Sanitarias El trámite de la licitación para la construcción de la cloaca máxima trajo aparejada una demora en el proceso de la concesión de más de dos años desde la firma del Acuerdo de Subpréstamo. Proyecto La Rioja Fecha del Acuerdo: 21/4/95 Monto del Acuerdo Original: $ 5.216.000 Monto del financiamiento: $ 466.566 Subprestatario: Ente Provincial Obras Sanitarias La Rioja (EPOSLAR) Con fecha 23/5/95 se firmó el Convenio por el cual la Nación convenía con la Provincia hacerse cargo de la privatización de EPOSLAR, sin hacer referencia al financiamiento ya otorgado a esa fecha por el préstamo PRONAPAC. No se ha cumplimentado la privatización a la fecha de corte de esta auditoría. Proyecto Santa Fe Fecha del Acuerdo: 23/5/94 Monto del financiamiento: $ 27.400.000 Subprestatario: Dirección Provincial Obras Sanitarias Por Ley Provincial Nº 11220 se dispuso la liquidación de la Dirección Provincial, se declararon los servicios sujetos a concesión y se creó el Ente Regulador (ENRES). Con fecha 5/12/95 se concesionaron los servicios a favor de la empresa Aguas Provinciales de Santa Fe S.A. Proyecto Formosa Fecha del Acuerdo:21/4/95 Monto del financiamiento:$ 4.478.352 Subprestatario:Administración General de Obras Sanitarias de Formosa Se concesionó con fecha 16/11/95 23 Proyecto Río Segundo Fecha del Acuerdo:26/5/95 Monto del financiamiento:$ 1.427.529 Subprestatario: Municipalidad de Río II La Ordenanza Nº 777 del 13/11/97 creó el Organismo Autárquico dando cumplimiento a la descentralización de los servicios aludida en el Cuadro Nº9. Proyecto Cosquín Fecha del Acuerdo:21/4/95 Monto del financiamiento:$ 1.778.252 Subprestatario: Municipalidad de Cosquín No se suministró constancia de haberse practicado la descentralización de los servicios como se menciona en el Cuadro Nº 9 basada en la transformación en un ente autónomo. Proyecto Río Tercero Fecha del Acuerdo:1/8/95 Acuerdo complementario:11/8/98 Monto del financiamiento:$ 4.292.667 Subprestatario: Municipalidad de Río Tercero Del análisis de los antecedentes no surgió constancia de la creación del Ente Municipal que debía ser el regulador de los servicios de agua y cloacas. La obra de rehabilitación fue licitada y contratada por la Municipalidad de Río Tercero, su ejecución fue cedida mediante un Convenio a la Cooperativa de Obras y Servicios Públicos Limitada de Río Tercero, prestadora de los servicios. En dicho convenio el Municipio era el encargado de la devolución del préstamo a través de una tasa por contribución de mejoras cobrada a los frentistas beneficiarios de esta obra. 24 Es opinión de esta auditoría que la transformación institucional que se menciona en el Cuadro Nº 9 no fue consecuencia de la aplicación del Programa, dado que la prestación de los servicios databa del año 1940. No se creó el ente regulador autárquico. Proyecto Chascomús Fecha del Acuerdo:21/4/95 Monto del financiamiento:$ 1.731.820 Subprestatario: Municipalidad de Chascomús La creación de un organismo descentralizado que se menciona en el Cuadro Nº 11 no fue una contribución del Programa, dado que la prestadora de los servicios de agua y cloacas era el Servicio Sanitario Chascomús, SESACH creado el 5/12/1994, preexistente a la fecha de obtención del crédito. Proyecto San Martín de los Andes Fecha del Acuerdo:19/12/94 Monto del financiamiento:$ 3.604.860 Subprestatario: Municipalidad de San Martín de los Andes Según informe del Programa previo a la firma del Acuerdo, se cuestionaba la separación de la prestación de los servicios de agua y cloacas en dos operadores distintos teniendo en cuenta la reducida población de la localidad. Tres años después de la firma del Acuerdo se crea el Ente Regulador, considerándose cumplido el objetivo de su creación. Asimismo, se facultó al Ejecutivo municipal a otorgar la concesión en forma directa de ambos servicios a la Cooperativa de Agua Potable. Al 31/12/98 el servicio de agua continúa siendo prestado por la Cooperativa y el de cloacas a través de la Municipalidad. La concesión mencionada en el Cuadro Nº 9 no pudo ser verificada dado que no se tuvo a la vista el contrato de concesión de ambos servicios. El Coordinador del Programa manifestó que este último se encontraba en trámite. 25 Proyecto Corrientes Este proyecto fue analizado en forma separada dado que la concesión de los servicios se concretó el 18/7/91 entre la empresa Aguas de Corrientes S.A. y el gobierno provincial, es decir que era preexistente a la firma del Acuerdo de Subpréstamo, siendo el único caso en que el crédito fue otorgado a un concesionario privado. Fecha del Acuerdo: 27/12/96 Monto del financiamiento: $ 6.762.000 Según Decreto Provincial de setiembre de 1996, el otorgamiento del crédito PRONAPAC fue para paliar el desequilibrio producido en la ecuación económico-financiera del contrato de concesión, por mora en el pago de los servicios y en sustitución de los ingresos genuinos que no se habían obtenido hasta esa fecha. Además, se estableció que si cesara la concesión por cualquier causa, la garantía de pago del préstamo PRONAPAC se mantendría con el cobro de las tarifas que se generaran por la prestación de los servicios que prestara el que resultara sucesor en la explotación de tales servicios. El financiamiento otorgado por el Programa fue destinado a cubrir déficit operativo, objetivo no previsto en los contratos de préstamo BID. 5.-RECOMENDACIONES Atento el avanzado estado de ejecución del préstamo BIRF y que el BID ya se encuentra terminado, se considera inconducente realizar recomendaciones. 6.-CONCLUSIONES 1. Ambos préstamos registraron una demora aproximada de dieciocho meses en su ejecución. El plazo previsto para el último desembolso de los contratos de préstamo BID operó el 30/5/97 26 habiéndose concedido una prórroga hasta el 31/12/98; para el préstamo BIRF el plazo final concluyó el 30/6/98 habiendo otorgado el Banco una prórroga hasta el 31/1/2000. 2. El Préstamo BIRF Nº 3281-AR sufrió en enero de 1998 una cancelación anticipada de U$S 36 millones reduciéndose el total del monto acordado a U$S 64 millones. La cancelación parcial que estuvo originada en la no utilización de gran parte del monto del proyecto Misiones, provocó una inmovilización de fondos durante el período 1995 a 1998 y derivó en el pago de comisiones de compromiso por una suma adicional de aproximadamente $ 800.000. 3. Se detectaron importantes demoras en la puesta en marcha de los proyectos. Dichas demoras obedecieron a trámites legislativos no imputables al Programa y a la falta de concreción de la demanda de créditos, ocasionada por la no coincidencia en la prioridad de los objetivos entre los subprestatarios y el Programa. 4. - No se logró el objetivo de autosuficiencia financiera previsto para el Programa. La transferencia de fondos al Plan Nacional de Saneamiento y al gerenciamiento de servicios en Tucumán agravó la posición financiera del Programa. 5. - No fueron utilizadas las medidas preventivas establecidas en los contratos de préstamo tendientes a detectar oportunamente los problemas de cobranza verificados. La gestión realizada por el Programa no monitoreó los proyectos, no requirió a los entes la adopción de acciones tendientes a generar recursos adicionales ni suspendió las liquidaciones en caso de incobrabilidad, por el contrario optó sólo por refinanciar la deuda o afectar los recursos coparticipables. 6. –Del análisis practicado sobre los subpréstamos que al 31/12/98 mantenían deuda impaga, se verificó que el Programa modificó los indicadores de gestión del préstamo BID, por cuanto no fue posible determinar la evolución de los proyectos y la situación financiera de los entes, a excepción 27 de Salta y Jujuy. Asimismo, cabe mencionar que no fue suministrada la información correspondiente al préstamo BIRF. 7. - Se otorgó un crédito a la provincia de Tucumán de $ 3.500.000,- incrementados con posterioridad a la fecha de corte del presente a $ 8.000.000,- destinado a financiar el déficit operativo de los servicios, destino no contemplado en los objetivos de los préstamos BID y BIRF. Idéntica situación se verificó con la Provincia de Corrientes por $ 6.762.000,8. - Se utilizaron fondos del préstamo BIRF con destino al Plan Nacional de Saneamiento para finalidades no previstas en el contrato original que alcanzaban al 31/12/98 $ 6.683.400. El 40,80 % de dicha cifra fue imputado a pérdidas del Programa y el resto constituye un crédito cuya cobrabilidad es incierta. 9. -De la verificación efectuada a los antecedentes suministrados sobre la incidencia del Programa en la transformación institucional de los entes, a la fecha de la auditoría surge que en los proyectos La Rioja, Cosquín y San Juan no se produjo transformación jurídico institucional. En el proyecto Mendoza no se suministró el documento que acredite la concesión. Y en Río Tercero, Chascomús y San Martín de los Andes no se constató un nuevo concesionamiento de los servicios. BUENOS AIRES, 4 DE FEBRERO DE 2000. 28
