2012_088info.pdf

INFORME DE AUDITORÍA
“PROGRAMA MERCOSUR LIBRE DE
FIEBRE AFTOSA” (PAMA)
FONDO PARA LA CONVERGENCIA ESTRUCTURAL
DEL MERCOSUR (FOCEM)
REPÚBLICA ARGENTINA
Auditoría General de la Nación
Gerencia de Control de la Deuda Pública
Buenos Aires, mayo de 2012
Equipo de auditoría:
Emilia Lerner
Ernesto Frugoli
Jaime Farji
Sebastián Gil
Javier Kesseler
1
INDICE
OBJETO ............................................................................................................. 4
ALCANCE .......................................................................................................... 5
ACLARACIONES PREVIAS ............................................................................... 8
I. Contribución del Programa de Acción del MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa
(PAMA) para la erradicación de esta enfermedad en el Cono Sur............................... 8
I.1 Importancia económica de la ganadería en Argentina y el marco general del
control de la Fiebre Aftosa. ...................................................................................... 8
I.2. Planificación de las acciones desarrolladas en Argentina por PAMA a los fines
de potenciar el combate de la enfermedad de fiebre aftosa. ............................... 23
I.3. Principales resultados de las actividades del PAMA para el control de la fiebre
aftosa ...................................................................................................................... 33
II. Controles del PAMA y su ejecución con vistas a garantizar el control de la
regularidad de la gestión ............................................................................................ 42
II.1 Ejecución físico-financiera del PAMA y su conformidad con los reglamentos del
FOCEM .................................................................................................................... 42
II.2 Factores que pueden estar perjudicando el monitoreo y fiscalización del PAMA
................................................................................................................................ 55
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES ........................................................... 56
RECOMENDACIONES .................................................................................... 60
CONCLUSIONES............................................................................................. 62
ANEXO Nº I ...................................................................................................... 68
2
GLOSARIO
CMA
CMC
COF
CONALFA
COPROSAS
CVP
DNSA-SENASA
EFS
ex ONCCA
FA
FOCEM
FODA
GIEFA
INTA
IPCVA
MERCOSUR
MINAGRI
OIE
PAMA
PANAFTOSA
PHEFA
POA
SENASA
SUE-PAMA
TCU
UE
UE-PAMA
UTF/SM
UTNF
ZAV
Comité MERCOSUR libre de Fiebre Aftosa
Consejo del Mercado Común (MERCOSUR)
Convenio de Financiamiento (del PAMA)
Comisión Nacional de la Lucha contra la Fiebre Aftosa
Comisiones Provinciales de Sanidad Animal
Comité Veterinario Permanente
Dirección Nacional de Sanidad Animal del SENASA
Entidad/es Fiscalizadora/s Superior/es
ex Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario
Fiebre Aftosa
Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR
Fortalezas - Oportunidades - Debilidades - Amenazas (análisis,
matriz)
Grupo Interamericano de Erradicación de la Fiebre Aftosa
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
Instituto de Promoción de la Carne Vacuna Argentina
Mercado Común del Sur
Ministerio de Agricultura de la Nación (Argentina)
Organización Mundial de Sanidad Animal
Programa de Acción MERCOSUR libre de Fiebre Aftosa
Centro Panamericano de Fiebre Aftosa (Organización
Panamericana de la Salud)
Plan Hemisférico de Erradicación de la Fiebre Aftosa
Plan/es Operativo/s Anual/es
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
Sub Unidad Ejecutora del PAMA
Tribunal de Cuentas de la Unión (Brasil)
Unión Europea
Unidad Ejecutora del PAMA (Secretaría del MERCOSUR)
Unidad Técnica del FOCEM - Secretaría del MERCOSUR
Unidad/es Técnica/s Nacional/es del FOCEM
Zona de Alta Vigilancia epidemiológica
3
INFORME DE AUDITORIA
PROGRAMA MERCOSUR LIBRE DE FIEBRE AFTOSA (PAMA)
Al señor Presidente
del Servicio Nacional de Sanidad
y Calidad Agroalimentaria (SENASA)
(Sub Unidad Ejecutora del Programa MERCOSUR
Libre de Fiebre Aftosa – SUE PAMA)
Dr. Marcelo S. Míguez
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, y en
cumplimiento de las decisiones adoptadas en la XVII REUNIÓN DEL GRUPO
DE COORDINACION DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS EFS DE LOS PAÍSES
DEL MERCOSUR Y ASOCIADOS, celebrada en
BUENOS AIRES,
ARGENTINA, en Octubre de 2010, y en la XVII REUNIÓN DE LA COMISIÓN
MIXTA DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS EFS DE LOS PAISES DEL
MERCOSUR Y ASOCIADOS ACTA DE EL CALAFATE, ARGENTINA, en
noviembre de 2011, la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a
efectuar un examen en el ámbito del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA), en calidad de Sub Unidad Ejecutora Nacional del
Programa MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (SUE-PAMA), que es financiado
parcialmente con recursos del Fondo para la Convergencia Estructural del
MERCOSUR (FOCEM), con el objeto que se detalla en el siguiente apartado:
OBJETO
Auditoría de gestión de la SUE-PAMA (República Argentina) en relación con la
contribución del PAMA a la lucha contra la Fiebre Aftosa en la República
Argentina, y si los recursos utilizados en el programa están siendo controlados
y acompañados adecuadamente por las autoridades responsables.
4
ALCANCE
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa
de la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución N°
145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso
d) de la Ley 24.156, y de acuerdo con la “Matriz de Planeamiento” acordada
por las Entidades Fiscalizadoras Superiores, pertenecientes a EFSUR, que
tomaron parte del seminario “MERCOSUR, fondos comunitarios y control
regional”, que se llevó a cabo entre los días 19 y 23 de septiembre de 2011 en
Brasilia, República Federativa de Brasil.
La “Matriz de Planeamiento” incorpora dos cuestiones a responder, cada una
con sus respectivas sub-cuestiones, relacionadas con aspectos específicos del
Programa analizado:
I) ¿Cual es la contribución del Programa de Acción Mercosur Libre de
Fiebre Aftosa (PAMA) para la erradicación de esta enfermedad en el
Cono Sur?
1. ¿Cuál es la importancia económica de la ganadería en Argentina
y el marco general del control de la fiebre aftosa?
2. ¿La planificación de las acciones desarrolladas a través del
PAMA se está haciendo con el fin de potenciar el combate
regional y nacional?
3. ¿Cuáles son los principales resultados de las actividades del
PAMA para el control de la fiebre aftosa?
II) ¿Los controles del PAMA están siendo ejecutados con vistas a
garantizar el control de la regularidad y de la gestión?
1. ¿El control de la ejecución físico-financiera del PAMA ha sido
realizada conforme los reglamentos del Focem?
2. ¿Qué factores pueden estar perjudicando el monitoreo y la
fiscalización del PAMA?
5
.
Se han practicado los siguientes procedimientos:
Análisis de la normativa del Fondo para la Convergencia Estructural del
MERCOSUR (FOCEM).
Análisis de la normativa y documentación básica del Programa
MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (P.A.M.A.)
Consideración
del
documento
“INFORME
CONSOLIDADO
–
AUDITORIA FOCEM 2010”, que consolida los informes de auditoria
sobre la gestión de las Unidades Técnicas Nacionales de FOCEM y
sobre el PAMA, efectuados en el año 2010 por las entidades
fiscalizadoras superiores que integran EFSUL/EFSUR.
Asistencia al Seminario “MERCOSUR, fondos comunitarios y control
regional”, organizado por el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), EFS
de Brasil, que se desarrolló en Brasilia entre los días 19 y 23 de
septiembre de 2011, y una de cuyas actividades consistió en la
discusión y elaboración conjunta de la matriz de planeamiento de esta
auditoría.
Consultas a las páginas web del MERCOSUR – FOCEM, del Ministerio
de Agricultura de la Nación, y del Servicio Nacional de Sanidad y
Calidad Agroalimentaria (SENASA)
Remisión a las autoridades de la SUE-PAMA Argentina (SENASA) de un
cuestionario con 25 preguntas o pedidos de información, y análisis de
las respuestas obtenidas.
6
Entrevistas con el responsable de la sub unidad ejecutora argentina del
proyecto regional PAMA (Programa de Acción Mercosur libre de fiebre
Aftosa), SENASA, con el responsable del programa de Sanidad Animal
de dicho organismo, y con responsables administrativos.
Análisis y evaluación de los informes semestrales elaborados por la
SUE-PAMA Argentina (SENASA) y elevados a la Unidad Técnica
FOCEM, dependiente de la Secretaría del MERCOSUR (UTF/SM)
Análisis de las relaciones de gastos presentadas en las rendiciones
efectuadas por la SUE-PAMA Argentina (SENASA), y clasificaciones de
gastos por objeto y por componente.
Análisis de los Planes Operativos Anuales (POA’s) elaborados por la
SUE-PAMA Argentina (SENASA).
Visita a oficinas locales y a productores agropecuarios en la zona de
frontera, en las provincias de Corrientes y del Chaco, durante los días 27
y 28 de marzo de 2012. Visualización de obras y bienes y material
utilizado en actividades de capacitación. Reuniones con veterinarios de
las diferentes oficinas regionales y con pequeños productores.
Diseño, remisión y procesamiento de encuestas a oficinas locales y a
productores agropecuarios de la zona de alta vigilancia (ZAV).
Análisis de expedientes seleccionados de adquisiciones, con el fin de
evaluar el cumplimiento de la normativa vigente en la materia.
Obtención de una muestra de gastos y análisis de la documentación
respaldatoria correspondiente, incluyendo previa depuración de base
provista por el auditado y consolidación de los reportes del Sistema
Integrado de Información Financiera (SIDIF) 2007 – 2011,
7
En relación con este último procedimiento, cabe señalar como limitación que,
para uno de los 31 casos que se incluyeron en la muestra, la documentación a
la que se tuvo acceso resultó incompleta.
Cabe destacar que los funcionarios de la SUE PAMA (SENASA), han prestado
en todo momento colaboración al equipo de auditoría, y han facilitado toda la
documentación disponible sobre los proyectos elevados.
Las tareas de campo se llevaron a cabo desde octubre de 2011 hasta mayo de
2012.
ACLARACIONES PREVIAS
I.
Contribución del Programa de Acción del MERCOSUR
Libre de Fiebre Aftosa (PAMA) para la erradicación de
esta enfermedad en el Cono Sur.
I.1 Importancia económica de la ganadería en Argentina y el
marco general del control de la Fiebre Aftosa.
a)
Importancia de la ganadería en la Argentina.
La ganadería y sus industrias derivadas tienen una gran importancia en la
economía argentina, evidenciada por la significativa participación de los
principales productos nacionales del sector, en la producción local y en el
comercio internacional de nuestro país.
El relieve, el clima, la vegetación, la selección y mestización de los ganados
favorecen esta actividad y permiten la producción de ovinos, bovinos, aves,
equinos, camélidos, porcinos, caprinos, y otras especies, y da también lugar a
otras actividades derivadas como la hípica y la lechería.
8
El número de cabezas de las principales especies ganaderas de la Argentina,
pasibles de padecer fiebre aftosa1, y la cantidad de establecimientos y de
productores por especie se detallan a continuación:
Cuadro Nº 1:
Cantidad de establecimientos, productores y cabezas de bovinos, ovinos, porcinos y
caprinos en la Argentina. Marzo de 2011
Bovinos
Ovinos
Porcinos
Caprinos
Total
Establecimientos
209.640
67.336
54.388
34.389
365.753
Productores
319.942
84.458
64.685
53.455
522.540
47.972.661
14.732.146
3.250.686
4.256.716
70.212.209
Cabezas
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Sistema de Gestión Sanitaria. DNSA. SENASA.
En el siguiente gráfico presentamos la distribución porcentual de cabezas por
especie:
Gráfico 1:
Cabezas por especie - Porcentajes de Participación sobre el total
5%
6%
21%
68%
Bovinos
Ovinos
Porcinos
Caprinos
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Sistema de Gestión Sanitaria. DNSA. SENASA.
Según surge del cuadro y gráfico anteriores, los bovinos concentran el 68% de
las cabezas de ganado en la Argentina, por lo que constituyen la especie más
relevante a nivel económico, tendencia sostenida a lo largo del tiempo. El
1
Los animales que pueden contraer la fiebre aftosa son aquellos que poseen pezuña hendida (bovinos,
bubalinos, ovinos, caprinos y suinos).
9
siguiente cuadro contiene información desagregada de la especie de los
últimos 4 años.
Cuadro Nº 1:
Bovinos. Indicadores relevantes (2007 – 2010)
Año
Existencias
Faena
Produccion
(TN)
Promedio de Exportaciones
KG Gancho
(TN)
Consumo
Aparente
Consumo
Kg/Hab/Año
2007
55.889.964
14.924.691
3.217.604
216
593.212
2.624.392
69
2008
55.112.979
14.624.421
3.123.933
214
465.236
2.658.697
69
2009
51.896.147
16.053.007
3.376.389
210
721.050
2.655.339
69
2010
47.681.661
11.882.714
2.508.654
221
327.851
2.180.803
58
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de MINAGRI, ex ONCCA, IPCVA.
Nota: “Producción (TN)” es la sumatoria del peso de los animales faenados.
“Promedio de Kg Gancho” es el peso promedio del animal faenado para el consumo.
“Consumo Aparente” es la estimación del consumo interno que surge de la resta de Producción
menos Exportaciones.
El Cuadro precedente muestra el stock de bovinos (existencias más faena) que
en 2007 asciende a casi 71 millones de animales y al final del período (2010)
desciende a 59,5 millones, representando la faena en promedio el 21% del
total.
Respecto de las exportaciones que se han efectuado en el período es
importante destacar que representan el 17% del total de la producción de carne
bovina y sus derivados. El resto de la producción se la considera consumo
aparente, es decir consumo interno, lo que confluye a generar los índices de
consumo per cápita más altos de la región, alcanzando los 69 kg. en casi todo
el período, y reduciéndose en el 2010 a 58 kg. por habitante (ver Cuadro Nº 5),
que aún así mantiene el primer lugar de la región.
10
Cuadro Nº 2:
Bovinos. Indicadores relevantes – Incremento % anual y acumulado (2007 – 2010)
Año
Existencias
Faena
Producción (TN) Exportaciones (TN) Consumo aparente
2008
-21,07
-2,01
-2,91
-21,57
1,31
2009
17,64
9,77
8,08
54,99
-0,13
2010
-8,12
-25,98
-25,70
-54,53
-17,87
-14,69
-20,38
-22,03
-44,73
-16,90
Total acumulado
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de MINAGRI, ex ONCCA, IPCVA.
Gráfico 2:
Total Bovinos - Existencias (en pie) y Faenas por año (%)
100,0%
21,1%
21,0%
23,6%
19,9%
78,9%
79,0%
76,4%
80,1%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
2007
2008
Existencias
2009
2010
Faena
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de MINAGRI, ex ONCCA, IPCVA.
De los Cuadros Nros. 1 y 2 y del Gráfico previo, se advierte que tanto para el
año 2010 como para el acumulado del período se verificó un fuerte
decrecimiento de la faena de ganado vacuno. La explicación fundamental de
este fenómeno es el reemplazo de producción ganadera por producción sojera,
como consecuencia de la mayor rentabilidad de este commodity.
En el plano internacional, desde el año 2008, Argentina ocupa el 5° lugar en la
producción mundial de carne bovina, detrás de EEUU, Brasil, UE (27 países) y
China, con una participación del 4.58% en el último año. Dentro del Mercosur,
ocupa el 2° lugar.
11
Mapa N° 1
Distribución de existencias bovinas
Fuente: SENASA – al 31/03/2011
Cuadro Nº 3
Producción mundial de carne vacuna (en miles de TN)
Paises
2008
2009
2010
Porcentaje
2010
EEUU
12.163
11.891
11.828
20,84%
Brasil
9.024
8.935
9.145
16,11%
UE-27 Países
8.090
7.900
7.870
13,86%
China
6.132
5.764
5.550
9,78%
Argentina
3.150
3.375
2.600
4,58%
India
2.650
2.750
2.850
5,02%
Australia
2.159
2.129
2.080
3,66%
México
1.667
1.700
1.731
3,05%
Rusia
1.315
1.290
1.300
2,29%
Pakistán
1.388
1.457
1.486
2,62%
Canadá
1.288
1.255
1.285
2,26%
Otros Países
9.496
8.985
9.038
15,92%
58.522
57.431
56.763
100,00%
Total Mundial
Fuente: Elaboración propia sobre la base de SENASA - Anuario de Carnes 2010.
Como país exportador, Argentina ocupa el 8º lugar, detrás de Brasil, Australia,
EEUU, India, Nueva Zelanda, Canadá y Uruguay con una participación del
4.26% en el año 2010. Dentro del Mercosur, ocupa el 2° lugar.
12
Cuadro N° 4
Principales países según el volumen de sus exportaciones de carne vacuna (2008 – 2010,
en miles de TN de res con hueso) y participación 2010 sobre las exportaciones
mundiales
Paises
2008
2009
Porcentaje
2010
2010
Brasil
1.801
1.596
1.675
23,09%
Australia
1.407
1.364
1.325
18,27%
EEUU
856
878
1.036
14,28%
India
672
609
700
9,65%
Nueva Zelanda
533
514
510
7,03%
Canadá
494
480
525
7,24%
Uruguay
361
376
380
5,24%
Argentina
429
661
309
4,26%
Paraguay
233
254
290
4,00%
UE-27Paises
204
148
160
2,21%
89
101
115
1,59%
417
347
237
3,27%
7.490
7.322
7.253
Nicaragua
Otros Paises
Total Mundial
100,00%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de SENASA - Anuario de Carnes 2010.
Por su parte, el consumo de carne per-capita de la Argentina fue el más alto del
Mercosur, seguido por Uruguay, Brasil y Paraguay.
Cuadro N° 5
Consumo per capita de carne vacuna en los países del MERCOSUR
(en kg por persona)
Pais
2008
2009
2010
Promedio
(2008-2010)
Argentina
69
69
58
64
Uruguay
51
58
56
55
Brasil
37
37
37
37
Paraguay
32
35
36
35
Fuente: SENASA - Anuario de Carnes 2010
En términos del sector ganadero en su conjunto, y de sus industrias derivadas,
el siguiente cuadro presenta la composición y estructura de sus exportaciones
sobre el total del país.
13
Cuadro Nº 6
Argentina; Sector Ganadero e Industrias Derivadas: exportaciones totales y por rubro
(en miles de dólares FOB – Año 2010), y Estructura Porcentual sobre el total de las
Exportaciones del país
TOTAL GENERAL
68.134.055
100%
ANIMALES VIVOS
25.625
0,04%
LANAS SUCIAS
57.839
0,08%
1.894.767
2,78%
870.905
1,28%
CARNES
PRODUCTOS LACTEOS Y HUEVOS
OTROS PRODUCTOS DE ORIGEN ANIMAL
68.330
0,10%
1.034.010
1,52%
171.728
0,25%
MANUFACTURAS DE CUERO, MARROQUINERIA
39.695
0,06%
TOTAL GANADERIA E INDUSTRIAS DERIVADAS
4.162.899
6,11%
PIELES Y CUEROS
LANAS ELABORADAS
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC
Como puede apreciarse, el conglomerado económico constituido por la
ganadería y sus industrias derivadas aportó, en el año 2010, más de 4.162
millones de dólares al total de las exportaciones, lo que representó el 6,11% del
valor exportado por todo concepto en ese año.
La Fiebre Aftosa (FA) es una enfermedad
epidémica
de
causa
viral,
altamente
contagiosa, de los ganados bovino, ovino,
porcino y caprino, que se manifiesta por
fiebre alta y por el desarrollo de úlceras
pequeñas en la boca, llamadas aftas y
erosiones
originadas
de
vesículas
y
flictenas en las pezuñas y la ubre. Su
propagación es rápida y las poblaciones
ganaderas que las padecen disminuyen
notablemente su productividad, presentándose una menor producción lechera,
mayor tiempo para lograr el peso deseado, elevados gastos en tratamientos
14
con medicinas para evitar otras complicaciones y muerte de animales,
especialmente terneros.
Los aspectos sanitarios de la actividad ganadera constituyen factores decisivos
de su sustento, tanto en el ámbito de la producción destinada al consumo
doméstico como en lo que hace a las exportaciones. Las enfermedades de los
animales generan riesgo a la oferta cuantitativa y cualitativa de alimentos. Las
pérdidas físicas generadas por enfermedad (incluida la mortandad) inciden
negativamente sobre la capacidad del sector para producir alimentos
eficientemente, lo que redunda en menor producción o mayor costo. Así, la
presencia de agentes patógenos va en desmedro de la calidad y/o inocuidad de
los alimentos producidos, generando pérdidas al sector, reduciendo su
competitividad, afectando su comercialización, y dificultando el libre acceso a
los mercados internacionales.
Los avances en materia sanitaria permitieron revertir la situación de exclusión
de los productos ganaderos argentinos del comercio internacional por la
condición de “país aftósico”. Actualmente la condición sanitaria de “país libre de
aftosa” agrega valor y genera ventajas comparativas para nuestro país en el
mercado internacional.
b)
Descripción espacial del objeto de auditoría
El territorio de Argentina está claramente delimitado en cuanto al estatus
sanitario que le fuera otorgado por la Organización Mundial de Sanidad Animal
(OIE), y se distribuye de la siguiente manera:
a) una zona libre de fiebre aftosa sin vacunación: Patagonia Sur y
Patagonia Norte B.
15
b) una zona libre con vacunación: conformada a su vez por dos zonas
del mismo estatus:
b.1. Zona Central Norte2
b.2. Cordón Fronterizo.
En el siguiente mapa se detalla la delimitación de las zonas de acuerdo al
reconocimiento de la OIE.
Mapa N° 2
Argentina – Fiebre Aftosa: Zonas sanitarias
Fuente: SENASA.
2
Incluye una porción de la Patagonia no comprendida en la zona libre sin vacunación.
16
b. 1) Listado histórico de todas las notificaciones de fiebre aftosa
registradas en la República Argentina, identificando las zonas y
años de ocurrencia.
Los planes de control y erradicación de la fiebre aftosa implementados hacia
fines de la década del ´90 tuvieron resultados dispares. Las estrategias de
vacunación
posteriormente
implementadas
redujeron
paulatinamente
la
enfermedad, hasta la desaparición de los casos clínicos en el año 1994.
Posteriormente – en 1997 -, se obtiene el estatus de “país libre con
vacunación”, y en el año 1999 el SENASA dispone el cese de la vacunación.
Un año después se obtiene el reconocimiento por parte la OIE de “país libre de
fiebre aftosa sin vacunación”.
A mediados de 2000 se produce una reaparición del virus que provoca una
epidemia en gran parte del territorio nacional, y que se mantiene hasta
principios de 2002, cuando se registra un caso clínico relacionado con ese
evento sanitario. En total se registraron 2.563 focos que afectaron a las
principales áreas ganaderas del país (ver Mapa N° 1).
En agosto de 2003 se detecta un caso de fiebre aftosa en cercanías del
matadero municipal de Tartagal, Salta, en el que se afectan cerdos. Si bien no
se pudo aislar el virus, ni determinar fehacientemente su origen, el caso se
relacionó cronológicamente con otros focos ocurridos en Bolivia y Paraguay en
los meses previos, de acuerdo a lo informado por SENASA.
Posteriormente, en febrero de 2006, se detecta un foco en un establecimiento
agropecuario del departamento de San Luis del Palmar, provincia de
Corrientes, que afecta bovinos. Este fue el último caso de la enfermedad
registrado hasta la fecha en Argentina.
17
Tanto en este último foco como en el de Salta se aplicó el sacrificio sanitario
como medida de control y erradicación de la enfermedad, además de otras
acciones de contención como la vacunación perifocal3 y la restricción de
movimiento de todos los animales pasibles de contraer el virus de la fiebre
aftosa.
b.2) Descripción de las consecuencias económicas de los últimos
episodios de infección por fiebre aftosa en la República Argentina
La consecuencia inmediata para cada uno de los casos citados fue el cierre de
mercados internacionales de productos agropecuarios. La primera reacción de
los países importadores fue el cierre total del mercado, y posteriormente, y
sujeto a la evolución de los casos, la información suministrada y el resultado de
las auditorías, se reabrieron paulatinamente a la exportación.
Además de estas pérdidas, también hay que tener en cuenta los costos
originados en la atención de la emergencia sanitaria y en la compensación por
los animales sacrificados (enfermos y contactos).
Los cambios en la situación sanitaria respecto de esta enfermedad tienen un
impacto directo sobre las exportaciones de productos agropecuarios. Como se
mencionó anteriormente, la ocurrencia de casos, aunque sean aislados y no
afecten muchos establecimientos, provoca un cierre inmediato de mercados
para el conjunto de las exportaciones del sector.
En el caso particular de Argentina, por tener una zona libre sin vacunación, un
retroceso en la condición sanitaria podría afectar la provisión de productos a la
Región Patagónica debido a las medidas sanitarias que se adoptan en caso de
3
La vacunación perifocal refiere a una zona estratégica de vacunación que circunda el foco de fiebre
aftosa y que se determina a los efectos de evitar la diseminación de la enfermedad.
18
focos de infección, ya que es una zona deficitaria principalmente en carne
bovina.
c)
Descripción de los programas/acciones para combatir la
Fiebre Aftosa en su país.
El SENASA constituyó el Programa de Fiebre Aftosa como respuesta a la
incidencia sanitaria y económica de la enfermedad y, al impacto negativo que
tiene sobre el comercio internacional (que se convierte en una barrera paraarancelaria).
Este Programa, a través de la instrumentación de los respectivos Planes
Nacionales, alcanzó los objetivos propuestos en cuanto al control y
erradicación de la enfermedad, demostrando una alta capacidad técnica. Como
consecuencia de ello se obtuvo el reconocimiento internacional y la certificación
de “zonas libres con y sin vacunación” por parte de la OIE y de terceros países.
Consecuentemente, se abrieron a la exportación numerosos mercados
internacionales antes restringidos por la situación sanitaria de las carnes
argentinas.
En el año 1996 se estableció por el Decreto Nº 1585 una nueva estructura en
SENASA y el Programa de Fiebre Aftosa pasó a depender de la Dirección de
Epidemiología, que incorporó entre sus funciones principales las siguientes:
entender en las estrategias de prevención y vigilancia de las
enfermedades de los animales,
realizar
los
estudios
epidemiológicos
y
las
bioestadísticas,
la
coordinación del sistema nacional de contingencia y de aspectos
vinculados al análisis de riesgo de introducción de enfermedades,
ejecutar el programa nacional de lucha contra la fiebre aftosa y participar
en el diseño y planificación de proyectos regionales, la coordinación de
actividades con los centros operativos regionales y con organismos y
organizaciones nacionales, regionales e internacionales.
19
En la actualidad, el Programa de Fiebre Aftosa pasa a ser parte de la Dirección
de Programación Sanitaria, de acuerdo a la nueva estructura de la Dirección
Nacional de Sanidad Animal. No obstante, hasta tanto se creen las
capacidades técnicas en esta área, las actividades relacionadas con este
programa sanitario, principalmente en lo que se refiere a los aspectos
normativos, seguimiento y control de gestión, son llevadas a cabo por la
Dirección de Epidemiología y Análisis de Riesgo.
A través de la Resolución SENASA Nº 5/2001 se promulga el “Programa de
Erradicación de la Fiebre Aftosa”, el cual establece las principales estrategias y
líneas de acción, a partir de la reaparición de la enfermedad en el año 2000,
entre las que se destacan:
Regionalización.
Registro de productores.
Control de movimientos de especies susceptibles.
Vacunaciones sistemáticas y estratégicas.
Vigilancia epidemiológica.
Atención de notificaciones y sospechas de enfermedades vesiculares y
confundibles.
Diagnóstico de laboratorio.
Control de fronteras.
Capacitación.
La financiación de las actividades señaladas es compartida entre el sector
oficial y el privado, ya que uno de los componentes más importantes del
programa, como lo es la vacunación del ganado bovino es afrontado casi en su
totalidad por los productores agropecuarios. El Estado se hace cargo de
algunos planes especiales de vacunación en áreas fronterizas marginales
caracterizadas de riesgo.
20
Adicionalmente a los planes nacionales, a partir del involucramiento formal del
MERCOSUR en la problemática se han adoptado una serie de acuerdos que, si
bien poseen carácter y alcance regional, también han sido implementados y
ejecutados en nuestro país. En este contexto, mediante la Decisión 25/05 del
Consejo de Mercado Común (CMC) del MERCOSUR, se constituye el
“Programa MERCOSUR Libre de Aftosa” (PAMA) 2006 - 2009. Este acuerdo –
que complementa el Plan de Erradicación de 2001 y que aprueba la
participación de Bolivia y de Chile como “estados asociados” – enuncia
explícitamente, que “complementa los programas nacionales”… y … entre otros
fines, que “uniformiza (sic) las acciones entre los distintos países y regiones”.
Específicamente, vincula la Fiebre Aftosa con el comercio internacional; de este
modo, tiene por objetivos esenciales:4
(1) “erradicar la fiebre aftosa en el ámbito del Mercosur y Estados asociados
participantes…y sustentar la condición epidemiológica alcanzada, mediante el
funcionamiento de un sólido Sistema de Atención Veterinaria”, y
(2) “Contribuir al desarrollo de la pecuaria regional para su inserción en el
mercado internacional y el fortalecimiento de las estructuras sanitarias para la
prevención de otras enfermedades exóticas de similar impacto económico”.
En la reunión Nº 27 del Comité Mercosur Libre de Aftosa (CMA), celebrada el
22 de marzo del presente año, dispuso mediante el Acta Nº 1/12 la prórroga del
PAMA por 18 meses.
En la Dirección de Epidemiología funciona la Coordinación Técnica de la
Subunidad Ejecutora PAMA de Argentina.
Los Objetivos y Estrategias contenidos en el PAMA tienen como fundamento
sustantivo el enfoque regional otorgado a la problemática por PANAFTOSA a
4
Decisión 25/05 del Consejo del Mercado Común; Anexo, Cap. I “Objetivos”.
21
través del Grupo Interamericano de Erradicación de Fiebre Aftosa (GIEFA) y
formalizado en el Plan de Erradicación de la Fiebre Aftosa 2005 – 2009
(PHEFA 2005 – 2009).
El PHEFA 2005 – 2009 a su vez se basa en los contenidos de la “Conferencia
Hemisférica para la Erradicación de la Fiebre Aftosa” realizada en Texas en
2004 y, en particular, en los pronósticos de su documento de cierre
denominado “Declaración de Houston”. Al momento de su redacción, luego de
15 años de aplicación de políticas de eliminación de Fiebre Aftosa se
consideraba que “existía suficiente experiencia para comprender la situación
vigente y, para elaborar un pronóstico y un plan (por regiones y países) para
eliminar/morigerar los impactos negativos, con la correspondiente definición de
metas debidamente.” 5
En particular se entendía que “a pesar de los avances subsistían regiones con
condiciones de endemismo que impedían alcanzar el objetivo final de la
erradicación…” y que…”Estas condiciones implican la coexistencia de
problemas estructurales y operacionales de los sistemas de atención
veterinaria.” Entre las áreas de preocupación se encontraban la región
chaqueña sudamericana (incluidos territorios de frontera de Argentina, Bolivia y
Paraguay) y los territorios de Ecuador y Venezuela, además de áreas de casos
esporádicos del norte de Bolivia y zonas de frontera entre Paraguay y Brasil. A
partir de este análisis de situación se entendía que “de no adoptarse medidas
y/o un plan de acción correctivo no se alcanzaría la erradicación de la Fiebre
Aftosa y que sólo se mantendrán niveles de control con eventuales rebrotes y
la posibilidad de difundirse a otras zonas, incluso indemnes”6.
Con este objetivo se definieron estrategias, criterios, acciones/actividades y
metas tanto a nivel de países o regiones críticas, como a nivel de temas o
5
6
Plan Hemisférico de Erradicación de Fiebre Aftosa (PHEFA) 2005 -2009; Cap. I “Justificación” (extracto).
Plan Hemisférico de Erradicación de Fiebre Aftosa (PHEFA) 2005 -2009; Cap. II “Pronóstico” (extracto).
22
aspectos críticos transversales o comunes a varios países y regiones y que
requerían de una coordinación y/o estandarización específicas. Es el caso por
ejemplo de los “Sistemas de Laboratorios de Diagnóstico y Control de
Vacunas”, “el fortalecimiento de los Sistemas Nacionales de Vigilancia”, etc.
Por último, aunque sin tratarse de un programa con este grado de especificidad
existen una serie de actividades – anteriores y posteriores al PAMA –
relacionadas directa o indirectamente con la evolución de la Fiebre Aftosa. Es
el caso de las misiones de los países de la Unión Europea y de otros países
compradores a los efectos de certificar cumplimiento de requisitos y
condiciones en origen previa exportación, de los programas de fortalecimiento
de cooperación técnica en zonas de frontera – que se implementan desde 1997
- y de las auditorías y/o visitas de otros organismos supranacionales como la
Organización Internacional de Salud Animal (OIE) y el Centro Panamericano de
Fiebre Aftosa (Panaftosa).
I.2. Planificación de las acciones desarrolladas en Argentina
por PAMA a los fines de potenciar el combate de la
enfermedad de fiebre aftosa.
a)
Planificación de acciones anuales y/o plurianuales nacionales
para el combate de la fiebre aftosa.
Las principales acciones que desarrolla el SENASA con relación a la
erradicación de la fiebre aftosa están establecidas en el Plan de Erradicación
de la Fiebre Aftosa 2001 (Resolución SENASA 5/2001). Cada una de las
estrategias a ser aplicadas requiere, en general, del dictado de alguna
normativa específica que puede o no requerir una actualización anual o
periódica. Por ejemplo, las actividades de vigilancia serológica son establecidas
periódicamente (al menos una vez por año) a través de normativas de la
Dirección Nacional de Sanidad Animal (Colectivas) o de la Dirección de
Epidemiología o Análisis de Riesgo (Memorandos). Las actividades de
23
capacitación sobre fiebre aftosa son incorporadas al plan anual de capacitación
de la Dirección Nacional de Sanidad Animal, a través del área específica.
En cuanto a las campañas de vacunación, las actualizaciones que se han
efectuado desde 2001 a la fecha han respondido a cambios en la situación
sanitaria (cambios de estrategias de vacunación), o a adaptaciones a
determinadas zonas (Cordón Fronterizo, Patagonia Norte A, entre otros) por
razones de riesgo o problemas climáticos.
Muchos de estos cambios son propuestos en el nivel central y discutidos en la
Comisión de Lucha contra la Fiebre Aftosa (CONALFA), de la cual participan
todos los actores involucrados en la lucha contra la enfermedad: asociaciones
de productores, colegios de veterinarios, gobiernos provinciales, INTA, sector
industrial, etc. También participan en las discusiones las Comisiones
Provinciales de Sanidad Animal (COPROSAS).
24
Mapa Nº 3
Vacunación por región
Fuente: SENASA.
Aquellas actividades propias del programa que están previstas en el PAMA son
contempladas al momento de la planificación y ejecución del programa. Tal es
el caso de las actividades de capacitación que algunos años fueron cubiertas
totalmente por el proyecto PAMA. También parte de la vigilancia en áreas de
25
frontera es asumida por componentes del proyecto. La provisión de materiales
e insumos para vacunación en áreas de frontera, es cubierta parcialmente con
fondos del proyecto.
Las actividades que incumben al proyecto PAMA están contempladas en el
presupuesto anual de SENASA como fuente externa (fuente 22).
b)
Detección de puntos críticos para el planeamiento de
acciones referentes a la lucha contra la Fiebre Aftosa.
Se detectaron deficiencias durante el año 2000 en el sistema de atención
veterinaria en la frontera norte del país, dado que carecía de una estructura
básica de atención veterinaria oficial, tanto a nivel de frontera como a nivel de
campo, con las consiguientes fallas en los registros de productores, control de
movimientos y vigilancia.
Por ello se creó la ZAV (Zona de Alta Vigilancia), y el SENASA fijó las
siguientes prioridades: i) el refuerzo de esa zona a través de la creación de
oficinas locales, ii) la contratación de personal técnico, y iii) la dotación de
equipamiento.
En la ZAV se acordó (año 2007) con los países limítrofes (Bolivia, Paraguay,
Brasil) aplicar las medidas consensuadas y armonizadas, con el apoyo
administrativo y financiero del PAMA, en un territorio de aproximadamente 15
km. de la frontera hacia el interior del país,
El PAMA fue importante en la concreción de estas actividades a través de la
financiación de los fondos obtenidos del programa.
26
Mapa Nº 4
Región ZAV
Fuente: SENASA
Fuente: SENASA.
Ante el foco de fiebre aftosa declarado el pasado 16 de septiembre de 2011 y
el nuevo foco declarado el 2 de enero del corriente año en la localidad de San
Pedro, zona centro de la República de Paraguay, SENASA continúa con las
distintas medidas de prevención en territorio argentino. Hasta el momento se
inocularon más de 14,3 millones de animales susceptibles a la fiebre aftosa
ubicados en la región de contagio.
El SENASA controla 29 pasos fronterizos a lo largo del límite con Uruguay,
Paraguay, Brasil y Bolivia. Más de 600 agentes del Organismo de los centros
regionales NOA Norte, Chaco-Formosa, Corrientes-Misiones, y Entre Ríos,
llevan adelante los controles y operativos permanentes de verificación en rutas,
en los que también se cuenta con la colaboración de las policías provinciales y
Gendarmería.
Los puestos de frontera en alerta incluyen: 1 en Salta (en el límite con
Paraguay); 6 en Formosa; 1 en Chaco; 17 entre Corrientes y Misiones y 3 en
Entre Ríos. Además, personal del Centro Regional Metropolitano realiza
controles en los Aeropuertos de Ezeiza, Jorge Newbery y San Fernando, y en
el Puerto de Buenos Aires.
27
c)
Integración de los programas nacionales con los
lineamientos de la OIE, CMA, PANAFTOSA y UE
En términos generales puede sostenerse que las acciones planificadas y
desarrolladas a través del PAMA (“Programa de Acción Mercosur Libre de
Aftosa”, elaborado mediante Decisión CMC Nº 25/05) son consistentes tanto
con el Plan de Erradicación de Fiebre Aftosa elaborado en el año 2001 por
SENASA, como con los lineamientos generales definidos a nivel regional y
hemisférico por organizaciones como la OIE, CMA (MERCOSUR) y
PANAFTOSA.7
Esta consistencia se grafica en el Esquema Nº 1, donde se puede visualizar
cómo las diversas instituciones supranacionales relacionadas con la Fiebre
Aftosa (SENASA, MERCOSUR, OIE y PANAFTOSA) han influido tanto sobre
los diagnósticos como sobre la planificación, las recomendaciones, acciones y
actividades llevadas adelante por la Argentina y, específicamente por las
autoridades de SENASA, ejecutor del PAMA en nuestro país.
7
Esta afirmación se extiende al “nuevo” Plan Hemisférico de Erradicación de la Fiebre Aftosa (PHEFA)
2011-2020, ya que, tanto en términos de análisis, como de contenidos y aspectos ejecutivos (estrategias
y actividades), representa la continuidad del plan precedente (período 2005-2009).
28
Esquema Nº 1
Incidencia de los Organismos Supranacionales sobre la Planificación y/o Acciones del PAMA (2001 - 2011)
Año
Argentina (SENASA)
2001
Plan de Erradicación de Fiebre
Aftosa (SENASA; 2001)
Mercosur / Consejo del
Mercado Común (CMC)
Mercosur / Comité Veterinario
Permanente (CVP)
Organización Internacional de
Sanidad Animal (OIE)
Centro Panamericano de
Fiebre Aftosa (Panaftosa)
2002
2003
Plan Hemisférico de
Erradicacíon de Fiebre Aftosa
(PHEFA) 2005 - 2009
2004
Plan de Acción Mercosur Libre
de Aftosa (PAMA; Decisión
25/2005)
/A
cc
io
ne
s
2005
Ac
t
2007
ivi
da
de
s
2006
Misión 2006
Acuerdo de Cooperación
recomendaciones
Misión 2007
Auditorías 2007
Convenio Fondo de
Convergencia Estructural del
Mercosur (FOCEM; Decisión
07/2007)
2008
2009
Misión 2009
2010
Plan Hemisférico de
Erradicacíon de Fiebre Aftosa
(PHEFA) 2011 - 2020
2011
Fuente: elaboración propia en base a información provista por el auditado
29
En consecuencia, puede decirse que, mientras que PANAFTOSA - a través del
PHEFA -, ha incidido fundamentalmente en las actividades de diagnóstico y
planificación, OIE, CMA y UE han incidido en mayor medida en las acciones
específicas y cuestiones operativas, incluyendo la certificación como “país libre
de aftosa”.
Es de destacar que esta mayor consistencia se generó a partir del rol más
activo del MERCOSUR y el consecuente tratamiento de la temática de la
Fiebre Aftosa de modo regional, tal como surge de los diagnósticos tanto de
PANAFTOSA (a través del PHEFA), como de la OIE. Complementariamente,
también resulta importante por potenciar el control nacional y regional
efectuado por los respectivos servicios de sanidad animal de los países que
integran el programa.
El alto grado de integración del PHEFA 2005-2009 en el PAMA 2006 – 2009
(esto es, entre PANAFTOSA y MERCOSUR) surge no sólo de la identificación
explícita de PANAFTOSA como “órgano de referencia continental que brindará
la cooperación técnica” (Decisión CMC Nº 25/05 “Programa de Acción
MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa” - Cap. VII), sino también de las siguientes
definiciones incluidas en el documento citado:
(a) hacer partícipe a PANAFTOSA de la estrategia para alcanzar los objetivos
del proyecto (Cap. II) mediante su colaboración para el desarrollo del programa
de auditorías,
(b) aceptar implícitamente el diagnóstico incorporado en el PHEFA acerca del
“carácter regional de la problemática” y adoptar su definición sobre las áreas
geográficas de acción pertinentes (Cap. III),
30
(c) remitir explícitamente – en el marco de las “Actividades” – al “proyecto de
erradicación de FA en Sub-región Cono Sur” del Plan de Acción del PHEFA
como mecanismo para llevar adelante la estrategia definida (Cap. III), y
(d) incorporar referencias sistemáticas a PANAFTOSA o PHEFA - en el marco
de la formalización de los “Instrumentos del PAMA” (Cap. IV) –, tanto en
relación a los “Sistemas de Laboratorios de Diagnóstico y Control de Vacunas”,
como a la “Producción de Vacunas de Calidad en Condiciones de
Bioseguridad”, las “Auditorías”, los “Sistemas de Prevención en Áreas Libres de
Fiebre Aftosa” y la “Capacitación, Asistencia Técnica y Comunicación
Institucional”8.
La consistencia se vincula con la existencia de un acuerdo entre la OIE y el
MERCOSUR (a través del Comité Veterinario Permanente), en la certificación
de la OIE y la Unión Europea – formal o no – de la condición de “país libre de
aftosa” que este mercado requiere para exportar, y en la necesidad de contar
con esta homologación dado el alto impacto económico y comercial implícito.
Debe aclararse que la integración de los diagnósticos y recomendaciones de
otras instituciones supranacionales dentro de las acciones de las autoridades
nacionales para el combate y/o prevención de la Fiebre Aftosa, ha sido muy
elevada. Sin embargo, ello no implica - sobre todo cuando se exige la
armonización de políticas, conceptos y procedimientos entre diversos países –
que sea inmediata.
En la práctica esta integración ha implicado concretamente, que el SENASA
incorporara las recomendaciones tanto de la Comisión Europea (a través del
Informe de la misión de 2006 de la Oficina Alimentaria y Veterinaria) como de la
8
Decisión CMC Nº 25/05 – Anexo “Programa de Acción MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa” (PAMA) del
Artículo I.
31
OIE (misiones implementadas en 2006, 2007 y 2009 y el resultado de las
actividades de seguimiento y monitoreo del CVP del Mercosur).
Por su parte, la OIE evalúa en qué medida Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay
han
progresivamente
adoptado
individual
y
colectivamente
las
recomendaciones derivadas de las misiones anteriores, fundamentalmente las
de diciembre de 2007. Estos países comparten una “zona” crítica en términos
de antecedentes y riesgos de Fiebre Aftosa que requiere de la armonización de
las políticas de cada país para su prevención y combate.
El Informe de la OIE de 2009 resulta particularmente relevante al exponer (en
el Cap. III) los avances (seguimiento de lo previamente recomendado) en
términos de cada país.
En particular para el caso de la República Argentina puede decirse que se ha
avanzado sistemáticamente en el cumplimiento de lo recomendado, lo cual
denota un progreso en la gestión (e implícitamente la consideración en sus
políticas y prácticas, de lo expresado por la OIE). Argentina instrumentó la
mayoría de las recomendaciones de las misiones previas y quedan pendientes
sólo avances relativos sobre temas puntuales. Estos son, entre otros, la
“identificación de todos los animales en el Noroeste9”, la “adopción de un
criterio unívoco para certificar que el proceso de movilidad ha sido completado”,
la “confección de manuales de entrenamiento”, o la existencia de actividades
que requieren de la cooperación y armonización entre países (por ejemplo,
para “obtener un protocolo común para el monitoreo de los animales fuera de la
ZAV”)10.
9
La identificación se realiza por medio de la colocación de caravanas (ear tags) en la oreja del animal.
Corresponde al Informe de la OIE 2009: “OIE MISSION – ARGENTINA, BOLIVIA, BRAZIL AND PARAGUAY
TO EVALUATE THE CONTROL MEASURE IN THE HIGH SURVEILLANCE ZONES FOR FOOT AND MOUTH
DISEASE – MARCH 2009”
10
32
d)
Auditorías realizadas al control de la Fiebre Aftosa
En la última entrevista con el Coordinador del SUE PAMA de Argentina, éste
informa que la auditoría externa del proyecto se está llevando a cabo en el mes
de mayo de 201211, y está a cargo del “Dr. FERNANDO J. ESTIGARRIBIA L.
(ME)
Socio
AYCA Firma independiente en Asociación con MOORE
STEPHENS INTERNATIONAL”, de Asunción – Paraguay.
Con relación a la actividad de la Unidad de Auditoría Interna, el SENASA
informó que a la fecha no ha efectuado control alguno.
I.3. Principales resultados de las actividades del PAMA para el
control de la fiebre aftosa
a)
Descripción de las acciones
Conforme lo informado por SENASA a la OIE en el 201012 y complementado
con el Informe Semestral de PAMA de Argentina a la UE PAMA (período
01/01/2011 - 30/06/2011)13, a continuación se describen las acciones
desarrolladas por el Programa hasta mediados del año 2011:
 Compra y dotación de insumos y materiales a oficinas locales y puestos
de control fronterizo:
1- Equipos informáticos y muebles de oficina,
2- Teléfonos celulares,
3- Vehículos de 2 y 4 ruedas.
11
Se informó que la UE PAMA aprobó la contratación de la firma consultora a principios de marzo de
2012.
12
Cuestionario de solicitud de Restitución de zona libre de Fa con vacunación – R. Argentina Información Adicional
13
MERCOSUR - Sub Unidad Ejecutora Argentina - Informe de avance semestral (Periodo 01/01/2011
hasta 30/06/2011).
33
4- Equipos de refrigeración, conservación y calefacción.
5- Equipamiento e insumos de laboratorios.
6- Indumentaria para personal.
 Contratación de personal profesional y técnico para cubrir necesidades
de recursos humanos, para campañas de vacunación y actividades
relacionadas.
 Implementación de programas de educación sanitaria en escuelas
primarias y rurales de frontera (capacitación y provisión de material
didáctico).
 Reuniones técnicas para armonizar calendario de vacunación en cordón
fronterizo entre países del programa. Se aclara que en la actualidad los
calendarios de vacunación no son los mismos para todos los países del
Acuerdo. Esto puede deberse, tanto a las diferentes realidades, como a
razones climáticas, geográficas, productivas y/o convenciones vigentes
acerca de la metodología y el calendario de vacunación.
 Extensión de actividades sanitarias conjuntas con representantes /
técnicos de los países del programa, a todo el territorio del cordón
fronterizo.
 Constitución de Comisiones de Frontera (con la participación de agentes
de distintos organismos relacionados con las actividades agropecuarias
y los controles de frontera, tales como Aduana, Gendarmería,
Prefectura, INTA, Universidades, asociaciones de productores, etc.) para
la coordinación de actividades conjuntas / complementarias.
 Actividades de capacitación de agentes sanitarios del cordón fronterizo.
 Financiación de viáticos y movilidad de agentes abocados a tareas del
PAMA (reuniones, trabajos, capacitación).
 Financiación y/o participación directa en misiones técnicas relacionadas
con la evaluación de los sistemas de vacunación.
34
b)
Recursos financieros del PAMA
En relación al pari passu previsto14 y, al financiamiento que debe realizar
SENASA, el convenio FOCEM-PAMA prevé que su aporte es del 15%. No
obstante, de los informes suministrados por SENASA surge que el aporte local
ascendió a mediados del 2011 al 27,52% tal como se expone en el Cuadro
siguiente.
Cuadro Nº 7
PAMA Argentina – Pari passu, Desembolsos y Ejecución
(en %)
FINANCIAMIENTO
FOCEM
FINANCIAMIENTO
SENASA
PARI-PASSU PREVISTO
85,00%
15,00%
100,00%
DESEMBOLSOS 2007/2011
72,48%
27,52%
100,00%
EJECUTADO 2007/2011
82,42%
17,58%
100,00%
TOTAL
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por SENASA
Cuadro Nº 8
PAMA Argentina - Desembolsos y Aportes Comprometidos
(en Pesos y USD)
SUB UNIDAD EJECUTORA: ARGENTINA
DOLARES
5.179.275
1.398.650
APORTES COMPROMETIDOS SEGÚN COF
10.056.200
2.612.000
APORTES PENDIENTES DE RECIBIR FOCEM
4.876.925
1.213.350
TOTAL DESEMBOLSADOS RECIBIDOS AL
26/05/2011
PESOS
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por SENASA
Como se observa en el Cuadro Nº 8 precedente, aún quedan por desembolsar
USD 1,2 millones, es decir poco menos del 50% de los aportes.
Cabe puntualizar que la relevancia presupuestaria del PAMA respecto de la
ejecución de SENASA y del Programa de Sanidad Animal es poco significativa.
14
Relación entre los aportes externos y locales sobre el financiamiento total.
35
En efecto, como puede observarse en el cuadro Nº 9 siguiente, el PAMA
representa el 0,3% de la ejecución presupuestaria de SENASA y el 1,92% del
Programa de Sanidad Animal.
Cuadro Nº 9
PAMA Argentina – Ejecución presupuestaria en relación con SENASA
(en millones de Pesos)
SENASA
831,0
PROGRAMA DE SANIDAD ANIMAL
130,5
PAMA
2,5
% PAMA / SENASA
0,30%
% PAMA / PROGRAMA DE SANIDAD ANIMAL
1,92%
Fuente: elaboración propia en base a datos del SIDIF
c)
Puntos de contacto para cada acción del PAMA.
Las referencias a los distintos programas de integración/acuerdos relacionados,
ya sean locales, regionales y/o hemisféricos, se abarcan en el punto 2 c) del
presente informe.
d)
Informes sobre las misiones de acompañamiento (visita a las
provincias de Chaco y Formosa)
Durante el mes de marzo de 2012, este equipo de auditoría realizó una
comisión de servicio a Oficinas Regionales y Locales de SENASA de las
Provincias de Chaco y Formosa. Como consecuencia de esta experiencia y de
las tareas de auditoría vinculadas (visitas a establecimientos e instalaciones,
entrevistas, obtención de pruebas documentales, etc.) se verificaron:
36
Tareas de concientización y/o capacitación (educación sanitaria) en
aquellas escuelas rurales que se encuentran dentro del cordón fronterizo
y
cercanías.
De
acuerdo con la opinión
de los veterinarios, los
resultados
adquiridos
superaron ampliamente
los esperados, llegando
incluso a lograr un alto
grado
de
concientización y generar un mayor y mejor acercamiento de la
población.
Conforme surge de las entrevistas con el personal de SENASA el
financiamiento de estas tareas se efectuó íntegramente por el programa
PAMA.
Visitas a la instalación de dos mangas y corrales, (i) establecimiento
experimental Cambá Punta, (ii) comunitarios: los productores locales
comentaron la construcción de la manga como experiencia positiva ya
que en un solo día se
pudieron
vacunar
aproximadamente 520
bovinos.
El
método
hasta entonces vigente
(de enlazar el animal,
inmovilizarlo
vacunarlo) demoraba mucho más el procedimiento.
37
y
luego
Acciones conjuntas con veterinarios de Paraguay (campañas y
reuniones de trabajo conjunto en la ZAV, muy relevantes por las
diferencias sobre políticas de Sanidad Animal entre un país y otro, y por
haberse identificado en ése país los últimos brotes): concluyeron que el
trabajo en conjunto está logrando morigerar el riesgo y que la
vacunación en el país de origen es una política deseable en algunos
casos de evidente permeabilidad a través de la frontera.
Bienes de uso adquiridos con fondos FOCEM-PAMA: se verificó parte
de su existencia. No obstante uno de los bienes (camioneta) fue enviado
a una zona sin mayor riesgo de contagio de la enfermedad (Patagonia).
En la provincia de Chaco, Oficina Local “La Leonesa” se verificó la
existencia de una camioneta y una moto.
Bienes de uso construidos con fondos FOCEM-PAMA (mangas y
corrales): se verificó su existencia
e)
Información sobre misiones y operaciones conjuntas:
De acuerdo con el informe elaborado por SENASA para la OIE15, acerca de las
misiones y operaciones conjuntas (parcialmente financiadas con recursos
FOCEM) durante el bienio 2009 – 2010 existieron entre los servicios
veterinarios de las áreas fronterizas (SENASA y Servicios Oficiales de Bolivia y
Paraguay) un “conjunto de contactos y acciones bilaterales armonizadas”.
15
Idem nota al pie nº 12.
38
Fundamentalmente se trata de vigilancias epidemiológicas, misiones, reuniones
técnicas y programaciones de actividades, que se detallan en el ANEXO I.
f)
Información sobre el conocimiento del PAMA por parte de los
productores y la percepción que ellos tienen de sus logros
Como parte de los procedimientos de auditoría definidos, se confeccionaron
dos encuestas exploratorias para ser circularizadas y contestadas por
productores locales la primera, y por oficinas regionales y locales de SENASA
la segunda.
En el marco de este ejercicio – en el que si bien SENASA participó como
intermediario operativo, se tomaron los resguardos necesarios para preservar
el carácter anónimo del encuestado -, se lograron importantes niveles de
participación,
con
112
productores
y
21
oficinas
regionales/locales,
respectivamente. A continuación se exponen sus preguntas y principales
resultados.
Las respuestas de los productores locales en general abordan los temas
que se exponen a continuación:
Los problemas ganaderos más importantes que los productores destacan
(tema respondido por casi el 80% de los encuestados) son las sequías, los
incendios,
la
nutrición
de
los
animales,
la
ausencia
de
políticas
gubernamentales y de recursos financieros.
Con relación a “si tuvieron casos de sospecha de fiebre aftosa”, más del 96%
respondió negativamente.
39
Un tema importante a destacar es la opinión de los productores respecto de “si
son suficientes las acciones preventivas y de control de aftosa en las zonas
fronterizas”. Más del 63% está de acuerdo con las acciones que se llevan cabo
y el 11 % considera importante intensificar las acciones en Paraguay. Alrededor
del 16% piensa que sí hacen falta acciones, ya que no son suficientes las
existentes; entre las que mencionan se encuentran: erradicar el abigeato16,
mejorar la estructura sanitaria de la región, implementar por parte de las
autoridades de sanidad animal una vacunación de tipo gratuita, mejorar
controles de ingresos y egresos de carnes y controles fronterizos en general.
Con relación a la “situación actual de la aftosa respecto del último brote”,
alrededor del 76% entiende que se ha mejorado la situación y sólo el 1%
responde que ha empeorado.
Un tema importante a destacar es que cerca del 53% de los productores
“conoce el PAMA o ha escuchado hablar del programa”, pero el 46% respondió
de forma negativa, lo que indica que se deberían intensificar las políticas de
promoción de las acciones del programa.
Respecto de las 21 respuestas obtenidas de las 30 oficinas de SENASA
(locales y regionales) que se ubican en la ZAV17, se destaca que a los fines de
mantener un registro actualizado del catastro ganadero son muy importantes
los datos generados por los vacunadores y las visitas a productores por
agentes de sanidad animal (entre las dos nuclean el 80% de las respuestas).
16
El abigeato es un delito que consiste en el robo de animales, especialmente de ganado, con el fin de
comercializarlos o faenarlos. También es llamado cuatrerismo.
17
Las oficinas locales de frontera son 27, con la siguiente distribución por Centro Regional:
- Corrientes, Misiones: 9 oficinas
- Chaco, Formosa: 12 oficinas
- NOA Norte (Salta, Jujuy): 6 oficinas
40
Respecto de “si además utilizan otras fuentes de información” además de
PAMA, casi el 62% respondió afirmativamente; y se destacan como fuentes
SENASA y el Censo Nacional Agropecuario.
Las “novedades de aftosa” se registran a través de las Actuaciones
Administrativas, los Formularios Numerados y los Sistemas informáticos.
Aproximadamente el 58% de las oficinas de SENASA consultadas, informó que
se dispone de un censo ganadero local; y mencionan que se previene la
existencia de productores no registrados a través de la visita de los
vacunadores
a
los
establecimientos
ganaderos,
las
citaciones
y
empadronamientos, el sistema de gestión SIGSA, las reuniones ganaderas y la
colaboración policial.
Con relación a las “medidas que toman para controlar riesgos de tránsito
fronterizo” se enumeran las siguientes:
Controles de ruta
Controles de movimientos y stock
Vacunación y revacunación
Acciones coordinadas con fuerzas de seguridad (Prefectura, Policía y
Gendarmería)
Muestreos serológicos
Educación sanitaria
Aproximadamente el 91% de los encuestados contestó que “el abastecimiento
de vacunas” se hace en tiempo y forma. Consideran que SENASA puede
garantizar su abastecimiento e intervenirlas previamente.
41
Las oficinas mencionan que a efectos del plan estratégico 2008/2012, en todas
sus sedes se ha confeccionado un FODA18, que contribuyó a superar las
debilidades detectadas.
Es importante destacar que la totalidad de las oficinas no ha desarrollado
manuales y guías de atención de eventos sanitarios. También confirman que
no tienen antecedentes de auditorías internas y/o externas.
Las oficinas contestan que las actividades de seguimiento y/o control de
vacunación que llevan a cabo son:
Carga de actas en sistema
Control y auditoria de entes y vacunadores
Reuniones con comité técnico de entes y vacunadores
Seguimiento de planillas de avance de campañas
Realización de sangrados anuales para control
II.
Controles del PAMA y su ejecución con vistas a garantizar
el control de la regularidad de la gestión
II.1 Ejecución físico-financiera del PAMA y su conformidad con
los reglamentos del FOCEM
a)
Sobre el cumplimiento del cronograma de desembolsos y los
montos correspondientes:
La programación de desembolsos prevista para todo el proyecto PAMA, por
año y cuota semestral, incluyendo el anticipo inicial, y por fuente de
financiamiento, es la siguiente:
18
El equivalente inglés es SWOT.
42
Cuadro Nº 10
Programación de desembolsos por fuente de financiamiento
(en USD)
CONTRAPARTIDA
USD
TOTAL USD
435.494
76.852
512.346
1
1.959.722
345.833
2.305.555
2
1.959.722
345.833
2.305.555
3
1.822.998
321.705
2.144.703
4
1.822.998
321.705
2.144.703
5
973.088
171.721
1.144.809
6
973.088
171.721
1.144.809
7
1.067.342
188.355
1.255.697
8
1.067.342
188.355
1.255.697
9
903.378
159.420
1.062.798
10
903.378
159.420
1.062.798
13.888.550
2.450.921
16.339.470
Año
Cuota
1
Anticipo
2
3
4
5
TOTAL
FOCEM
USD
Fuente: ficha FOCEM proyecto piloto PAMA, suministrada por SENASA
La parte correspondiente a la República Argentina, por lo tanto, se distribuye
por año, cuota semestral y fuente de financiamiento, del siguiente modo:
43
Cuadro Nº 11
Programación de los desembolsos por fuente de financiamiento – PAMA Argentina
CONTRAPARTIDA
USD
TOTAL USD
81.916
14.456
96.372
1
368.624
65.051
433.675
2
368.624
65.051
433.675
3
342.906
60.513
403.419
4
342.906
60.513
403.419
5
183.038
32.301
215.339
6
183.038
32.301
215.339
7
200.767
35.429
236.197
8
200.767
35.429
236.197
9
169.925
29.987
199.912
10
169.925
29.987
199.912
2.612.436
461.018
3.073.454
Año
Cuota
1
Anticipo
2
3
4
5
FOCEM USD
TOTAL
Fuente: elaboración propia en base a la Ficha FOCEM Proyecto Piloto PAMA
De acuerdo con las condiciones del proyecto, los plazos se cuentan a partir del
primer desembolso.
El primer desembolso recibido por la SUE PAMA de la República Argentina se
produjo el 30/10/2007, siendo ésa la fecha a partir de la cual se debe
establecer el cronograma teórico de los restantes desembolsos, y también de
las correspondientes rendiciones (seis meses contados a partir de cada
desembolso).
En el siguiente cuadro presentamos la comparación entre el cronograma
previsto y el cronograma realizado de los desembolsos del FOCEM, indicando
las diferencias en las fechas, los montos, y los montos acumulados hasta el
30/6/2011, último dato de que disponemos:
44
Cuadro Nº 12
Desembolsos de fuente FOCEM: fechas y montos (en USD) previstos y reales.
Diferencias
Año
1
2
3
4
5
TOTAL
FECHA
FOCEM
DIFERENCIA
DIFERENCIA
FOCEM
TEORICA (CADA
FOCEM
DESEMBOLSOS
(EN DIAS) FOCEM MONTO
DESEMBOLSOS
DESEMBOLSOS
180 DIAS A
DESEMBOLSOS
Cuota
ACUMULADOS
FECHA REAL FECHA REAL DESEMBOLSADO
REALES –
% DIFERENCIA
PREVISTOS (EN
PARTIR DEL
ACUMULADOS
PREVISTOS (EN
– FECHA
EN USD
PROGRAMADOS
USD)
PRIMER
(EN USD)
USD)
PREVISTA
(EN USD)
DESEMBOLSO)
Anticipo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
81.916
368.624
368.624
342.906
342.906
183.038
183.038
200.767
200.767
169.925
169.925
81.916
450.540
819.164
1.162.070
1.504.975
1.688.013
1.871.051
2.071.818
2.272.585
2.442.511
2.612.436
30/10/2007
30/10/2007
27/04/2008
24/10/2008
22/04/2009
19/10/2009
17/04/2010
14/10/2010
12/04/2011
09/10/2011
06/04/2012
30/10/2007
30/10/2007
24/02/2009
29/09/2009
19/01/2010
25/11/2010
2.612.436
0
0
303
340
272
402
0
191.000
340.000
158.500
355.150
354.000
0
191.000
531.000
689.500
1.044.650
1.398.650
1.398.650
1.398.650
1.398.650
1.398.650
-81.916
-259.540
-288.164
-472.570
-460.325
-289.363
-472.401
-673.168
-873.935
-1.043.861
-100,00
-57,61
-35,18
-40,67
-30,59
-17,14
-25,25
-32,49
-38,46
-42,74
1.398.650
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por SENASA
Como puede observarse en el Cuadro anterior, sólo los dos primeros
desembolsos fueron realizados en las fechas previstas (180 días después del
desembolso anterior). Los sucesivos desembolsos se efectuaron en fechas que
excedieron hasta más de un año lo previsto.
Por su parte, la misma comparación pero para los recursos de contrapartida
local se expone a continuación:
45
Cuadro Nº 13
Desembolsos de fuente local: fechas y montos (en USD) previstos y reales. Diferencias
Año
1
2
3
4
5
FECHA
SENASA
DIFERENCIA
DIFERENCIA
SENASA
TEORICA (CADA
SENASA
DESEMBOLSOS
(EN DIAS) SENASA MONTO
DESEMBOLSOS
DESEMBOLSOS
180 DIAS A
DESEMBOLSOS
Cuota
ACUMULADOS
FECHA REAL FECHA REAL DESEMBOLSADO
REALES –
% DIFERENCIA
PREVISTOS (EN
PARTIR DEL
ACUMULADOS
PREVISTOS (EN
– FECHA
EN USD
PROGRAMADOS
USD)
PRIMER
(EN USD)
USD)
PREVISTA
(EN USD)
DESEMBOLSO)
Anticipo
14.456
14.456
30/10/2007
05/12/2007
36
0
-14.456
-100,00
1
65.051
79.507
30/10/2007
05/12/2007
36
31.127
31.127
-48.380
-60,85
2
65.051
144.558
27/04/2008
08/01/2009
256
129.721
160.848
16.290
11,27
3
60.513
205.071
24/10/2008
30/06/2009
249
47.417
208.265
3.194
1,56
4
60.513
265.584
22/04/2009
17/11/2009
209
46.859
255.124
-10.460
-3,94
5
32.301
297.885
19/10/2009
10/01/2010
83
47.230
302.354
4.469
1,50
6
32.301
330.185
17/04/2010
13/07/2010
87
58.824
361.178
30.993
9,39
7
35.429
365.615
14/10/2010
23/09/2010
-21
88.540
449.718
84.103
23,00
8
35.429
401.044
12/04/2011
22/03/2011
-21
81.390
531.108
130.064
32,43
9
29.987
431.031
09/10/2011
10
29.987
461.018
06/04/2012
TOTAL
461.018
531.108
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por SENASA
Para los desembolsos de fuente local, puede observarse que en algunos casos
SENASA anticipó fondos para compensar los atrasos de fuente FOCEM.
b)
Sobre el cumplimiento del cronograma de rendiciones y los
montos correspondientes:
En el cuadro que se presenta a continuación aparecen las rendiciones
efectuadas por la SUE PAMA argentina, indicando en cada caso la fecha de la
rendición y los montos rendidos por fuente:
46
Cuadro Nº 14
Rendiciones: fechas y montos reales
FECHA
FOCEM
LOCAL
TOTAL
ACUMULADO
Primera rendición
03/12/2008
145.199
24.663
169.862
169.862
Segunda rendición
31/05/2009
279.543
79.503
359.046
528.908
Tercera rendición
21/10/2009
124.710
32.754
157.465
686.372
Cuarta rendición
11/06/2010
290.708
14.686
305.395
991.767
Quinta rendición
30/06/2011
526.943
140.075
667.018
1.658.784
1.367.104
291.680
1.658.784
82,42%
17,58%
Total rendiciones
participación según fuente
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por SENASA.
Como puede observarse, las fechas de las rendiciones no respetan el POA
oportunamente aprobado
para
el Programa. Teniendo
en cuenta la
programación inicial de los desembolsos, y el hecho de que las previsiones
originales implicaban la rendición de cada desembolso dentro de los seis
meses posteriores, el flujo previsto de rendiciones debió haber sido el que se
expone seguidamente:
47
Cuadro Nº 15
Rendiciones: fechas y montos previstos en la programación original
FECHA
FOCEM
LOCAL
TOTAL
ACUMULADO
Primera rendición
(anticipo y 1er
27/04/2008
450.540
79.507
530.047
530.047
Segunda rendición
24/10/2008
368.624
65.051
433.675
963.722
Tercera rendición
22/04/2009
342.906
60.513
403.419
1.367.141
Cuarta rendición
19/10/2009
342.906
60.513
403.419
1.770.559
Quinta rendición
17/04/2010
183.038
32.301
215.339
1.985.898
Sexta rendición
14/10/2010
183.038
32.301
215.339
2.201.236
Séptima rendición
12/04/2011
200.767
35.429
236.197
2.437.433
2.071.818
365.615
2.437.433
85,00%
15,00%
Subtotal hasta 7ª
Rendicion
Participacion según Fuente
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por SENASA
Puede observarse de la contrastación de los Cuadros Nº 14 y 15 previos que,
teniendo en cuenta que la fecha de corte de la información analizada en el
presente informe es el 30/6/2011, a esa fecha debieron haberse producido 7
rendiciones (puesto que, como se ha visto anteriormente, debieron haberse
producido 8 desembolsos), por montos superiores a los que efectivamente se
rindieron.
El siguiente cuadro expone las diferencias en las fechas (días de demoras) y
en los montos entre las rendiciones reales y las previstas en el calendario y
planificación originales:
48
Cuadro Nº 16
Rendiciones: diferencias en fechas (días de demora) y entre montos reales y previstos
Dias de
Demora
FOCEM
LOCAL
TOTAL
ACUMULADO
Primera rendición (anticipo y
1er desembolso)
220
-305.341
-54.844
-360.185
-360.185
Segunda rendición
219
-89.080
14.451
-74.629
-434.814
Tercera rendición
182
-218.195
-27.759
-245.954
-680.768
Cuarta rendición
235
-52.197
-45.827
-98.024
-778.793
Quinta rendición
439
343.905
107.774
451.679
-327.114
Sexta rendición
-183.038
-32.301
-215.339
-542.452
Séptima rendición
-200.767
-35.429
-236.197
-778.649
Subtotal hasta 7ª Rendicion
-704.714
-73.935
-778.649
Participacion según Fuente
-34,01%
-20,22%
-31,95%
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por SENASA
Como puede observarse en el cuadro anterior, considerando el tiempo
transcurrido desde el primer desembolso, la ejecución financiera, reflejada en
las rendiciones de fondos, fue inferior a la prevista en un 34% en la fuente
FOCEM, y en un 20% en la fuente de contrapartida local.
c)
Sobre las relaciones entre las fechas de los desembolsos y las
de las correspondientes rendiciones, y viceversa:
En el siguiente cuadro se correlacionan las fechas de los desembolsos FOCEM
y de las rendiciones de la SUE PAMA Argentina:
49
Cuadro Nº 17
Correlación de fechas de desembolsos y de rendiciones
Desembolso
o rendición
Días
transcurridos
Fecha
desde
desembolso
rendición
anterior
Primero/a
30/10/2007
Segundo/a
24/02/2009
Tercero/a
Fecha
rendición
Días
transcurridos
desde
desembolso
03/12/2008
400
83
31/05/2009
96
29/09/2009
121
21/10/2009
22
Cuarto/a
19/01/2010
90
11/06/2010
143
Quinto/a
25/11/2010
167
30/06/2011
217
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por SENASA.
El cuadro anterior muestra que la primera rendición se produjo a los 400 días
del primer desembolso (en lugar de los 180 días previstos en la programación
original), y la quinta rendición se produjo a los 217 días del quinto desembolso.
En los restantes casos, las rendiciones se produjeron con anticipación a los
plazos máximos previstos.
d)
Sobre la ejecución por componente del programa y por objeto
del gasto:
En el cuadro adjunto se presenta sintéticamente la ejecución del programa
desde su inicio hasta la rendición de gastos al 30/06/2011, por componente
(según la definición de componentes del PAMA) y por inciso de gasto (según el
nomenclador presupuestario válido en la República Argentina):
50
Cuadro Nº 18
SUE PAMA Argentina – Ejecución financiera acumulada por componente y por objeto del
gasto desde el inicio hasta el 30/06/2011
Objeto del gasto
Inciso 2
Inciso 3
Inciso 4
Total Bienes de
Consumo
Total Servicios no
Personales
Total Bienes de
Uso
Total por
componente
% del
componente
sobre el total
ejecutado
Componente
Descripción
Subtotal 2
Proyectos bi o trinacionales de
frontera
269.848
1.376.261
1.047.728
2.693.836
42,79
Subtotal 3
Sistemas de laboratorios de
diagnóstico y vacunas
401.425
68.387
0
469.812
7,46
Subtotal 4
Fortalecimiento de los sistemas
nacionales de vigilancia
epidemiológica
5.397
1.968.576
264.684
2.238.657
35,56
Subtotal 5
Producción de vacunas de
calidad en condiciones de
bioseguridad
2.929
10.341
0
13.271
0,21
Subtotal 6
Fortalecimiento del nivel local
80.889
342.254
22.531
445.675
7,08
Subtotal 7
Auditorías
0
142.478
0
142.478
2,26
Subtotal 8
Sistemas de prevención en
áreas libres de FA
933
285.234
0
286.167
4,55
0
5.280
0
5.280
0,08
Subtotal 11
Total por objeto
761.420
4.198.812
1.334.943
6.295.176
% del rubro
sobre el total
ejecutado
12,10
66,70
21,21
100,00
Fuente: elaboración propia en base a las rendiciones de la SUE PAMA Argentina
Gráfico Nº 3
SUE PAMA Argentina – Ejecución por inciso
Ejecución por Inciso
Total Bienes de Consumo
Total Servicios no Personales
Total Bienes de Uso
21%
12%
67%
Fuente: elaboración propia en base a las rendiciones de la SUE PAMA Argentina
51
100
Puede apreciarse que los componentes 2: Proyectos bi o trinacionales de
frontera, con el 42,79% del gasto, y 4: Fortalecimiento de los sistemas
nacionales de vigilancia epidemiológica, con el 35,56% del gasto ejecutado a lo
largo de la vida del programa, han sido los principales destinos de los recursos
asignados.
Los tres subcomponentes más importantes dentro de Proyectos bi o
trinacionales de frontera fueron “Armonización de acciones de programas
nacionales en el área”, que representó el 10,15% del total de gastos,
“Fortalecimiento de la vigilancia epidemiológica conjunta”, con el 11,13% y
“Definición y aplicación de medidas de mitigación de riesgos”, con el 14,02%.
El subcomponente más importante dentro de Fortalecimiento de los sistemas
nacionales de vigilancia epidemiológica fue “Fortalecimiento de las estructuras
nacionales de recopilación de información a nivel local”, con el 19,99% del total
de gasto del programa.
Cabe agregar que, con ese porcentaje, este
subcomponente es el que recibió la mayor asignación de recursos de todo el
programa.
Pasando al análisis por objeto del gasto, el 66% se asignó a servicios no
personales. Dentro de este inciso, los rubros más importantes fueron servicios
profesionales, con el 30,91%, y viáticos, con el 28,35%.
Los servicios
profesionales consisten en los honorarios pagados a los profesionales
contratados, y los viáticos se explican por los gastos incurridos por el personal
de SENASA y contratado por sus desplazamientos a las zonas de frontera con
motivo de la realización de seminarios, inspecciones y otras actividades
relacionadas.
52
El 21% del total de gastos del programa correspondió a bienes de uso. Dentro
de este inciso, los rubros más importantes fueron “otros equipos” (que incluye
al equipamiento médico y de laboratorio), con el 9,78%, y “rodados”, con el
9,18%. Estas inversiones implicaron el fortalecimiento de las oficinas locales
en las zonas de frontera.
e) Procesos de licitación de Adquisiciones de Bienes y Contratación:
Análisis de la Muestra de Pagos: A partir de la implementación del
procedimiento de “Definición de una muestra representativa” (mediante la
técnica de “muestreo por materialidad”) sobre la base de datos brindada por el
auditado acerca de las operaciones de pago del periodo 2007-2011, se
seleccionaron 31 elementos (transacciones incorporadas a Expedientes),
correspondientes a los siguientes tipos de transacción: “adquisición de bienes”,
“contratación de servicios”, “reintegros de gastos de movilidad” y “viáticos”.
Los procedimientos consistieron en verificar la existencia de la documentación
de respaldo de cada uno de los elementos seleccionados y la verificación de su
registración en tiempo y forma.
Sobre el conjunto de elementos seleccionados, el equipo de auditoría no tuvo
acceso a la totalidad de la documentación respaldatoria de uno de ellos,
correspondiente a la compra de bienes de computación (impresoras) de fecha
de registración 10-12-2008 (identificado en la muestra como ID 1802).
Análisis Jurídico del Expediente de Adquisición de Pick-Ups: Como parte
de los procedimientos de auditoría se analizó el expediente de adquisiciones N°
279.077/08, correspondiente a la Licitación Pública 25/08.
53
Originalmente esta adquisición se gestionó como una “contratación directa”. Se
transformó en licitación pública durante el trámite de antecedentes. El uso de
esta figura contractual redundó en un mayor nivel de transparencia. Al
respecto, si bien se observó alguna desprolijidad administrativa en términos de
fechas, se verificó el cumplimiento de todas las instancias requeridas.
Con respecto al control instrumentado por el Sector Jurídico se considera que
funcionó adecuadamente. Prueba de ello es la detección de una serie de
inconsistencias entre la oferta de quien había resultado prima facie preadjudicatario y lo previsto en el pliego, y las posteriores rectificación y
reemplazo del dictamen de pre-adjudicación. Estas inconsistencias se vinculan
con el incumplimiento por parte del oferente del plazo de mantenimiento de
oferta y la adjudicación fuera de plazo.
Sin embargo, puede decirse que el expediente ha sido tramitado debidamente,
siguiendo las buenas prácticas administrativas, habiéndose salvado todo error
que pudiera causar algún perjuicio a la Administración, funcionando el sistema
de controles.
f) Fallas y debilidades identificadas en las misiones de la UTF / SM
De los procedimientos desarrollados no se han detectado fallas y debilidades,
no obstante es plausible mencionar que sería beneficioso que el seguimiento
de la ejecución del proyecto esté a cargo de la UTNF Nacional. Esto se funda
en los atrasos de los desembolsos en Argentina, producidos por la
centralización en la UTF/SM de las rendiciones de cuenta de todos los países.
54
II.2 Factores que pueden estar perjudicando el monitoreo y
fiscalización del PAMA
a) Dispositivos legales presentes en el Reglamento del FOCEM
Pudo verificarse que la SUE PAMA Argentina presenta los rendimientos de
gastos a la UE PAMA, y confecciona los informes semestrales que hacen
referencia al avance en la ejecución del proyecto.
b) Informes de gestión
La SUE PAMA no genera informes de gestión a los fines de realizar el
monitoreo del proyecto.
No obstante menciona que para la solicitud de un nuevo desembolso, la misión
de la SUE PAMA verifica que se cumpla con el mínimo del 75% ejecutado del
último desembolso; luego la UTF efectúa el control para realizar la
transferencia correspondiente.
c) Indicadores de gestión
Mediante los procedimientos de auditoría aplicados, se obtuvo respuesta de la
SUE PAMA que expresa: “No existen indicadores de gestión asociados a la
ejecución del PAMA”.
55
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
I. Contribución del Programa de Acción del MERCOSUR Libre de Fiebre
Aftosa (PAMA) para la erradicación de esta enfermedad en el Cono
Sur.
I.3. Principales resultados de las actividades del PAMA para el control de
la fiebre aftosa
d) Informes sobre las misiones de acompañamiento (visita a las
provincias de Chaco y Formosa)
d.1. Uno de los rodados adquiridos por el PAMA (camioneta) fue
enviado a la Patagonia que es una zona sin riesgo de contagio y
que está afuera del alcance del programa.
f) Información sobre el conocimiento del PAMA por parte de los
productores y la percepción que ellos tienen de sus logros
f.1. La difusión del PAMA es insuficiente entre los productores
agropecuarios en la ZAV, ya que el 46% de los que respondieron
la encuesta manifestó desconocer el programa.
f.2. No existen manuales ni guías de atención de eventos sanitarios
en las oficinas del SENASA que respondieron la encuesta (70%
del total).
II. Controles del PAMA y su ejecución con vistas a garantizar el control
de la regularidad de la gestión.
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II.1) Ejecución físico-financiera del PAMA y su conformidad con los
reglamentos del FOCEM.
De la lectura de los cuadros presentados en el apartado "Aclaraciones Previas”,
elaborados con información actualizada al 30/06/2011, se desprenden las
siguientes observaciones:
e) Sobre el cumplimiento del cronograma de desembolsos y los
montos correspondientes:
e.1. Sub-ejecución de desembolsos de fuente FOCEM: según la
programación inicial, a la fecha de corte, debieron haberse
efectuado ocho desembolsos de FOCEM, por un valor total de
USD 2.272.585.
En la práctica, se habían efectuado sólo 5
desembolsos, por un monto total de USD 1.398.650, es decir, un
38% menos.
e.2. Sobre-ejecución de desembolsos de fuente SENASA: según la
programación inicial, a la fecha de corte, debieron haberse
efectuado ocho desembolsos de SENASA, por un valor total de
USD 401.044. En la práctica, SENASA hizo ocho desembolsos,
pero por un valor total de USD 531.108, es decir un 32% más de
la cifra prevista.
Vale aclarar que, aún restando dos
desembolsos de SENASA, la cifra desembolsada ya superó el
financiamiento total previsto en esa fuente (USD 461.018).
e.3. Demoras en los desembolsos de fuente FOCEM: según la
programación inicial, los desembolsos debían producirse cada
seis meses, mediando una previa rendición de al menos un 75%
57
de las sumas desembolsadas con anterioridad. Al respecto, el 2°
desembolso se produjo con 303 días de demora respecto de la
fecha prevista, el 3er. desembolso con 340 días de demora, el 4°
desembolso con 272 días de demora y el 5° desembolso con 402
días de demora.
e.4. Demoras en algunos desembolsos de fuente SENASA, y
antelación en otros: para esta fuente, el primer desembolso se
produjo con 36 días de demora, el 2° con 256 días de demora, el
3° con 249 días de demora, el 4° con 209 días de demora, el 5°
con 83 días de demora, el 6° con 87 días de demora, y el
séptimo y octavo desembolsos se efectuaron con 21 días de
antelación respecto de la fecha prevista.
e.5. Registro de los gastos: los gastos que corresponden al pago de
contratación de servicios no son registrados o provisionados en
los meses que corresponden. La registración se realiza en el
momento de recepción de la factura, que en todos los casos es el
mes inmediatamente posterior al de la prestación del servicio.
Ello implica una registración extemporánea que se ha verificado
para todos los casos analizados.
b) Sobre el cumplimiento del cronograma de rendiciones y los
montos correspondientes:
b.1. Demoras en las rendiciones, respecto del calendario original: con
un máximo de 439 días respecto del calendario original (quinta
rendición) y un mínimo de 182 días (tercera rendición), todas las
rendiciones se produjeron en fechas posteriores a las previstas.
58
b.2. Montos rendidos inferiores a los previstos, para los plazos
transcurridos desde la puesta en marcha del programa, en
ambas fuentes: considerando el tiempo transcurrido desde el
primer desembolso, la ejecución financiera, reflejada en las
rendiciones de fondos, fue inferior a la prevista en un 34% en la
fuente FOCEM, y en un 20% en la fuente de contrapartida local.
c)
Sobre las relaciones entre las fechas de los desembolsos y
las de las correspondientes rendiciones, y viceversa:
c.1. Demoras de la UE-PAMA en los desembolsos, en relación con
las fechas de las rendiciones que los habilitan: si bien la
programación original no fijó plazos a la UE-PAMA para efectuar
los desembolsos subsiguientes a las rendiciones, los plazos
reales oscilaron entre un mínimo de 83 días (para el segundo
desembolso) y un máximo de 167 días (para el quinto
desembolso), contados a partir de la rendición precedente
efectuada por la SUE PAMA Argentina.
c.2. Demoras en algunas rendiciones de la SUE-PAMA Argentina, en
relación con las fechas de los desembolsos anteriores: la primera
rendición se produjo a los 400 días del primer desembolso (en
lugar de los 180 días previstos en la programación original), y la
quinta rendición se produjo a los 217 días del quinto desembolso.
En los restantes casos, las rendiciones se produjeron con
anticipación a los plazos máximos previstos.
59
II.2 Factores que pueden estar perjudicando el monitoreo y fiscalización
del PAMA
b) Informes de gestión
b.1. La SUE PAMA no realiza informes de gestión.
b.2. No se efectúan Indicadores de gestión: No se confeccionan
indicadores de gestión asociados a la ejecución del PAMA.
RECOMENDACIONES
I. Contribución del Programa de Acción del MERCOSUR Libre de
Fiebre Aftosa (PAMA) para la erradicación de esta enfermedad en el
Cono Sur.
I.3. Principales resultados de las actividades del PAMA para el control de
la fiebre aftosa.
Destinar las adquisiciones de rodados y otros bienes a la zona de impacto del
proyecto (ZAV).
Intensificar las acciones destinadas a la difusión del PAMA..
Confeccionar manuales y guías de atención de eventos sanitarios.
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II. Controles del PAMA y su ejecución con vistas a garantizar el
control de la regularidad de la gestión.
II.1 Ejecución físico-financiera del PAMA y su conformidad con los
reglamentos del FOCEM.
Para la SUE-PAMA Argentina:
Efectuar la rendición del uso de los fondos en los plazos más breves posibles,
a efectos de agilizar el flujo financiero del proyecto por parte del FOCEM.
Arbitrar todas las medidas dentro de su esfera de competencias para ejecutar
la totalidad de los fondos aprobados para el programa en nuestro país.
Para la UE – PAMA:
Establecer plazos máximos para que la UE PAMA efectúe los nuevos
desembolsos, contados a partir de la última rendición de la SUE PAMA.
Arbitrar las medidas dentro de su esfera de competencias para ejecutar la
totalidad de los fondos aprobados para el programa en nuestro país.
II.2 Factores que pueden estar perjudicando el monitoreo y fiscalización
del PAMA
Confeccionar informes e indicadores de gestión a los fines de monitorear el
seguimiento del proyecto.
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CONCLUSIONES
La ganadería y sus industrias derivadas tienen una gran importancia en la
economía argentina, evidenciada por la significativa participación de los
principales productos nacionales del sector en la producción local, en el
consumo interno y en el comercio internacional.
En cuanto a la producción de carne bovina, Argentina ocupa el 5° lugar
mundial, con una participación del 4,58% del total. En cuanto a las
exportaciones, ocupa el 8º lugar con una participación del 4,26% del total. Por
su parte, el consumo de carne por habitante por año alcanzó a 58 kg., siendo el
más alto del Mercosur. Todos estos datos corresponden al año 2010.
Sin embargo, se advierte que tanto para el año 2010 como para el acumulado
del período 2008-2010 se verificó un fuerte decrecimiento de las existencias, la
faena, la producción y las exportaciones de carne bovina.
El conglomerado económico constituido por la ganadería y sus industrias
derivadas aportó, en el año 2010, más de 4.162 millones de dólares al total de
las exportaciones, lo que representó el 6,11% del valor exportado por todo
concepto en ese año.
La Fiebre Aftosa (FA) es una enfermedad epidémica de causa viral, altamente
contagiosa, de los ganados bovino, ovino, porcino y caprino. Las pérdidas
físicas generadas por esta enfermedad (incluida la mortandad) inciden
negativamente sobre la capacidad del sector para producir alimentos
eficientemente, lo que redunda en menor producción o mayor costo.
62
Los avances realizados en materia sanitaria permitieron que todo el territorio de
Argentina sea clasificado por la Organización Mundial de Sanidad Animal
(OIE), como “zona libre de fiebre aftosa”, si bien una parte es “libre sin
vacunación” y otra es “libre con vacunación”.
En el año 2006, se detectó el último foco de la enfermedad en Argentina, y se
aplicó el sacrificio sanitario, además de otras acciones de contención como la
vacunación perifocal y la restricción de movimiento de todos los animales
pasibles de contraer el virus. Desde entonces no hubo nuevos episodios.
Se ha declarado un foco el pasado 16 de septiembre de 2011 y un nuevo foco
declarado el 2 de enero del corriente año en la localidad de San Pedro, zona
centro de la República de Paraguay.
A través de la Resolución SENASA Nº 5/2001 se aprueba el “Programa de
Erradicación de la Fiebre Aftosa”, el cual establece las principales estrategias y
líneas de acción en Argentina. Adicionalmente, a partir del involucramiento
formal del MERCOSUR en la problemática, mediante la Decisión 25/05 del
Consejo de Mercado Común (CMC) del MERCOSUR, se constituye el
“Programa MERCOSUR Libre de Aftosa” (PAMA) 2006 - 2009. Este acuerdo
complementa el Plan de Erradicación de 2001 y además aprueba la
participación de Bolivia y de Chile como “estados asociados”, lo que resulta
trascendente para la coordinación regional.
Desde el punto de vista
organizacional, en la Dirección de Epidemiología de SENASA funciona la
Coordinación Técnica de la Subunidad Ejecutora PAMA de Argentina.
En la reunión Nº 27 del Comité Mercosur Libre de Aftosa (CMA), celebrada el
22 de marzo del presente año, dispuso la prórroga por 18 meses del PAMA
mediante el Acta Nº 1/12, debido a los atrasos existentes en las rendiciones de
los países integrantes (54%), y a la existencia de desembolsos pendientes.
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Los Objetivos y Estrategias contenidos en el PAMA tienen como fundamento
sustantivo el enfoque regional otorgado a la problemática por PANAFTOSA a
través del Grupo Interamericano de Erradicación de Fiebre Aftosa (GIEFA) y
formalizado en el Plan de Erradicación de la Fiebre Aftosa 2005 – 2009
(PHEFA 2005 – 2009).
Las actividades propias del programa nacional de Sanidad Animal que están
previstas en el PAMA son contempladas al momento de la planificación y
ejecución anuales. Tal es el caso de las actividades de capacitación que
algunos años fueron cubiertas totalmente por el proyecto PAMA. También parte
de la vigilancia en áreas de frontera es asumida por componentes del proyecto.
Asimismo, la provisión de materiales e insumos para vacunación en áreas de
frontera, es cubierta parcialmente con fondos del proyecto.
Las actividades que incumben al proyecto PAMA están contempladas en el
presupuesto anual de SENASA como fuente externa (fuente 22, según la
nomenclatura vigente en la Argentina).
En términos generales puede sostenerse que las acciones planificadas y
desarrolladas a través del PAMA (“Programa de Acción Mercosur Libre de
Aftosa”, elaborado mediante Decisión CMC Nº 25/05) son consistentes tanto
con el Plan de Erradicación de Fiebre Aftosa elaborado en el año 2001 por
SENASA, como con los lineamientos generales definidos a nivel regional y
hemisférico por organizaciones como la OIE, CMA (MERCOSUR) y
PANAFTOSA.
Los resultados de las acciones desarrolladas por el Programa denotan una
contribución marginal del 1,92% en relación con el total del programa de
64
sanidad animal de SENASA. Si comparamos el PAMA con la ejecución de
SENASA la participación es del 0,3%.
Los principales gastos del PAMA se destinaron a adquirir algunos bienes de
uso, rodados y se han realizado tareas de capacitación en escuelas rurales y
asistencia técnica.
Desde el punto de vista financiero, se ha observado una sub-ejecución de los
desembolsos de fuente FOCEM, del orden del 38%, así como una sobreejecución de los desembolsos de fuente local, del orden del 32%, en relación a
los montos originalmente previstos para el tiempo transcurrido desde el inicio
de sus actividades.
Ello se ha traducido, en la ejecución financiera real, según las rendiciones
observadas, en una alteración de las proporciones previstas de financiamiento
de ambas fuentes, de modo que la relación (FOCEM/LOCAL) de 85/15 ha sido
reemplazada en los hechos por una relación 82,5/17,5.
Asimismo, se ha observado que la ejecución financiera ha sido un 34% inferior
a la prevista en fuente FOCEM, y un 20% inferior a la prevista en fuente local,
teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio del programa.
Las razones de este desempeño se han atribuido a las importantes demoras
que se produjeron, en todos los casos, entre las rendiciones de la SUE-PAMA y
los nuevos desembolsos efectuados por la UE-PAMA y también por las
demoras ocurridas, en dos casos, entre los desembolsos recibidos de la UEPAMA y las rendiciones posteriores efectuadas por la SUE-PAMA.
Con respecto a las encuestas efectuadas a productores locales y oficinas
regionales y locales del SENASA, aproximadamente el 91% de los
65
encuestados contestó que “el abastecimiento de vacunas” se hace en tiempo y
forma. Consideran que SENASA puede garantizar su abastecimiento.
En relación con el PAMA, sin embargo, surgió que el 46% de los productores
desconoce el programa, lo que denota una debilidad en las acciones de
difusión por parte de la SUE PAMA.
Puede destacarse que sólo las actividades de capacitación han sido
financiadas plenamente por el PAMA.
Debería evaluarse la pertinencia de que el seguimiento de la ejecución del
proyecto esté a cargo de la UTNF Nacional. Esto podría contribuir a mejorar la
gestión en términos de los atrasos de los desembolsos en Argentina,
producidos por la centralización en la UTF de las rendiciones de cuenta de
todos los países.
LA SUE PAMA carece de informes de gestión como así también de los
indicadores necesarios a los fines de medir la gestión del programa.
Hasta el momento el programa no ha sido auditado por la Unida interna de
auditoría del SENASA.
Como conclusión general podemos afirmar que, dada la contribución marginal
del PAMA en relación con la acciones de SENASA en materia de lucha contra
la fiebre aftosa, su mayor valor agregado se funda en la virtud de haber
formalizado el carácter regional de la problemática. En efecto, los mercados se
ven afectados por la situación sanitaria regional, ya que la presencia de la
enfermedad en países limítrofes puede condicionar las negociaciones
bilaterales de apertura o reapertura del comercio de algunos productos. De ahí
66
la importancia del enfoque regional que se le está dando a los programas de
erradicación en el ámbito del MERCOSUR.
Buenos Aires, mayo de 2012
67
ANEXO Nº I
Actividades de terreno conjuntas entre técnicos de SENASA y de los Servicios Oficiales de Bolivia y Paraguay, durante 2009 y 2010.
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