2014_004info.pdf

Informe de
Estudio Especial de Seguridad Vial
Actuación AGN Nº 595/10
Auditoría General de la Nación
Gerencia de Control de Entes Reguladores y Empresas Prestadoras de Servicios Públicos
Departamento de Control del Sector Infraestructura
- 2013 -
1
Índice
1.
OBJETO:.......................................................................................................................................... 4
2.
ALCANCE DEL EXAMEN: ........................................................................................................... 4
ALCANCE Y PROCEDIMIENTOS: ...................................................................................................... 4
3.
ACLARACIONES PREVIAS: ........................................................................................................ 6
3.1.
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 6
3.1.1.
La gravedad del problema ........................................................................................................ 6
3.1.2.
El Costo de los accidentes........................................................................................................ 7
3.1.3.
La situación en Argentina ...................................................................................................... 10
3.1.4.
Factores determinantes en la siniestralidad, sus causas ......................................................... 10
3.1.5.
Un enfoque incompleto .......................................................................................................... 16
3.2.
BREVE CARACTERIZACION DE LA SITUACION DE LA RED ....................................... 17
3.2.1.
La capacidad de la red vial ..................................................................................................... 18
3.2.2.
El tránsito actual: intensidad y composición.......................................................................... 19
3.3.
FACTORES ESTRUCTURALES (crecimiento sin planificación) ........................................... 21
3.3.1.
El desequilibrio modal en el transporte de carga ................................................................... 21
3.3.2.
Demanda creciente para una infraestructura deficitaria ......................................................... 29
3.3.3.
Las necesidades de inversión y control .................................................................................. 31
3.3.4.
Las autopistas, una solución a largo plazo ............................................................................. 32
3.3.5.
Nuestras rutas ......................................................................................................................... 35
3.4.
SINTESIS DE MEJORAS NECESARIAS EN LA RED .......................................................... 41
3.4.1.
Introducción ........................................................................................................................... 41
3.4.2.
Mejoras en la sección transversal........................................................................................... 41
3.4.3.
Sistemas de contención .......................................................................................................... 47
3.4.4.
Condiciones superficiales de los pavimentos ......................................................................... 50
3.4.5.
Señalización ........................................................................................................................... 51
3.4.6.
Rectificaciones o mejoras en el trazado o diseño geométrico ................................................ 52
3.4.7.
Los pasos urbanos .................................................................................................................. 53
2
3.4.8.
4.
Las inspecciones de seguridad vial: una herramienta necesaria ............................................ 54
COMENTARIOS ........................................................................................................................... 56
LA GESTION DE LOS ORGANISMOS VIALES ............................................................................... 56
LA DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD ....................................................................... 56
4.1.
4.1.1.
Organigrama .......................................................................................................................... 56
4.1.2.
Plan Estratégico ..................................................................................................................... 56
4.1.3.
Convenios con la ANSV ........................................................................................................ 60
4.1.4.
Acciones conjuntas con la ANSV .......................................................................................... 63
4.1.5.
Aspectos Normativos ............................................................................................................. 65
4.1.6.
Planes y programas ................................................................................................................ 72
4.1.7.
Sistema de Información de Accidentes de Tránsito – SIAT .................................................. 74
4.2.
ORGANO DE CONTROL DE CONCESIONES VIALES - OCCOVI .................................... 81
4.3.
AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL - ANSV ................................................ 87
5.
COMUNICACIÓN DEL INFORME .......................................................................................... 110
6.
CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 111
7.
FECHA Y FIRMA ....................................................................................................................... 115
ANEXO I ............................................................................................................................................. 116
Anexo II – Consideraciones de los Organismos .................................................................................. 121
Anexo III – Análisis de las consideraciones de los organismos .......................................................... 154
3
ESTUDIO ESPECIAL
Al Señor
Administrador General de la
Dirección Nacional de Vialidad (DNV)
Ing. Nelson Periotti
S
/
D
En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la
Auditoría General de la Nación ha procedido a efectuar un examen en el ámbito de la
Dirección Nacional de Vialidad (DNV), el Órgano de Control de las Concesiones Viales
(OCCOVI) y la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV), con el objeto que se detalla en
el apartado 1.
1. OBJETO:
Estudio especial de seguridad vial vinculado a los aspectos de la infraestructura vial.
2. ALCANCE DEL EXAMEN:
ALCANCE Y PROCEDIMIENTOS:
Este estudio tiene por objetivo principal lograr una aproximación a la problemática de
la seguridad vial con un enfoque restrictivo, tomando sólo aquellos aspectos vinculados a las
características de nuestra infraestructura vial y a la incidencia de éstas sobre la siniestralidad.
4
Se tratará de identificar aquellas deficiencias más frecuentes y su compleja interacción con el
conductor en la generación de accidentes de tránsito1.
El presente informe toma como ámbito físico la Red Vial Nacional (sistema bajo
jurisdicción de la AGN y de los organismos viales involucrados como la DNV) y escenario
donde se presentan los problemas de seguridad más graves dada la magnitud de los siniestros.
La Red Vial Nacional está conformada por la extensa red de carreteras rurales o
interurbanas del tipo convencional (una calzada indivisa y dos carriles, uno por cada sentido
de circulación), red en la que se insertan algunos corredores con categoría de autopistas y
autovías2.
Para alcanzar este objetivo se tomarán, como marco conceptual de referencia, los
estudios e investigaciones desarrolladas por la ingeniería vial especializada y las acciones o
programas puestos en práctica en los países líderes en la materia.
Finalmente, se evaluará la gestión de los organismos viales gubernamentales con
competencia en la seguridad vial.
El presente estudio comprende un amplio período que va desde 19953 hasta diciembre
de 2012.
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoria General de la Nación, aprobadas por la Resolución Nº 145/93 –en cuanto resultan
aplicables al presente examen- dictadas en virtud de las facultades conferidas por el artículo
119, inciso b) de la Ley Nº 24.156, habiéndose practicado los procedimientos expuestos en el
Anexo I.
1
Colisión en la que participa al menos un vehículo en movimiento por un camino público y privado y que deja al
menos una persona herida o muerta.
2
Vías de categoría superior por diseño y capacidad, pero su extensión es muy inferior a la red de caminos
convencionales.
3
En este año la AGN realizó una auditoría al Corredor Vial 18 incluyendo aspectos de seguridad vial (Res. AGN
275/96).
5
Las tareas de campo propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 14
de septiembre de 2011 y el 30 de marzo de 2013.
3. ACLARACIONES PREVIAS:
3.1. INTRODUCCIÓN
En el transcurso del presente informe serán recurrentes las citas y referencias de lo que
podríamos denominar el modelo español, esto obedece básicamente a dos motivos: a) España
es considerado uno de los países líderes en materia de avances y logros en el campo de la
seguridad vial, por lo que cualquier referencia no es azarosa sino responde en cierta forma al
“modelo a seguir”; b) la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV), nuestra agencia líder,
ha tomado como modelo algunos procedimientos y prácticas de ese país, como el
Observatorio Vial inspirado en su homónimo español. Además, sus profesionales están
adheridos a un sistema de capacitación específica dictada por entidades de renombre como la
Asociación Española de Carreteras (AEC)4. Cabe aclarar que en marzo de 2013 ha dado
inicio también una capacitación para los profesionales de la Dirección Nacional de Vialidad
(DNV) dictado por la misma entidad5.
Por lo expuesto, se deduce que ambos organismos aceptan los lineamientos y
fundamentos teóricos que sustentan parte de las consideraciones técnicas vertidas en el
presente trabajo.
3.1.1. La gravedad del problema
La problemática de los accidentes viales, es de una gravedad tal que fue reconocida
primeramente como un problema de salud pública y más tarde como una epidemia. La
4
La AEC recibió el premio Global Road AchievementAward 2012 en la categoría de Seguridad vial. Otorgado
por la Federación Internacional de Carreteras (International Road Federation, IRF), este galardón es uno de los
más prestigiosos del mundo en el ámbito viario.
5
Programa de Capacitación sobre Seguridad en Infraestructuras Viarias.
6
Organización Mundial de la Salud (OMS) nos dice que, en el mundo, mueren por año más de
1.2 millones de personas a consecuencia de los siniestros viales. Esta organización, en 2004,
al proponer el lema “la seguridad vial no es accidental”, cambió el enfoque institucional sobre
esta problemática.
Si bien no existe país alguno que no se encuentre alcanzado por esta grave
problemática, desde hace un tiempo se han empezado a establecer notables diferencias entre
las distintas regiones y países del mundo.
En Argentina, no es posible aún precisar datos de accidentalidad (ver punto 4.3.e y f),
pero pueden estimarse cifras aproximadas que arrojan un promedio, para las dos últimas
décadas, que fluctúa entre 20 y 22 muertos por día. Además de ser un índice alto a nivel
mundial, constituye la principal causa de muerte en hombres jóvenes de nuestro país: en el
rango de 25 a 34 años de edad (el grupo más crítico), los muertos se han incrementado un
20.9% en sólo un año (2010 contra 2009)6.
Para cuantificar de otra manera la gravedad del problema, suele recurrirse a la
comparación con otros medios de transporte. Específicamente en el medio local, la
comparación recae en el accidente de la línea LAPA, ocurrido en una operación de despegue
fallido desde el Aeroparque metropolitano en agosto de 1999. Sus trágicas consecuencias se
expresan en los más de 60 muertos que arrojó el impacto e incendio de la nave. Una rápida y
simplificada comparación consiste en establecer la siguiente equivalencia: el accidente de
LAPA provocó el mismo número de muertos que se producen en nuestro país en accidentes
viales en sólo 3 días, si tomamos un promedio histórico de muertos por día.
3.1.2. El Costo de los accidentes
Según la OMS se estima que más de 1.2 millones de personas pierden la vida,
anualmente, en todo el mundo como consecuencia de los siniestros viales. El grave problema
6
IRTAD (International Road Traffic and Accident Database), Road Safety Annual Report 2011.
7
social y de salud pública de los accidentes viales es considerado la décima causa de
fallecimientos en el mundo.
Si desde el punto de vista humano y social las pérdidas son incalculables también hay
consecuencias en lo económico. A la pérdida de vidas humanas y la disminución de la calidad
de vida de los heridos en los accidentes debe sumarse un importante consumo de recursos e
insumos económicos que impactan en la economía de un país. Teniendo en cuenta el número
de muertos, el número y gravedad de heridos y el valor de los daños materiales, se estima,
para los países en desarrollo, un costo anual del orden del 2% del PBI, lo que nos da una idea
de la enorme magnitud del problema.
Según el Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial publicado por la
OMS en el año 2009 la epidemia de traumatismos por accidentes de tránsito repercute
también de forma considerable sobre la economía de muchos países, especialmente los de
ingresos bajos y medianos, que con frecuencia tienen también dificultades con otras
necesidades de desarrollo. Las pérdidas mundiales a causa de dichos traumatismos se
estiman en U$S 518.000 millones y cuestan a los gobiernos entre el 1% y el 3% del producto
nacional bruto.
Para la cuantificación de los costos es necesario asignarle un valor monetario a la vida
humana7, herramienta de utilidad para las administraciones a utilizar en el proceso de
asignación de recursos y priorización de las políticas públicas tendientes a mejorar la
seguridad vial.
El proceso implica cuantificar las pérdidas generadas por los accidentes en un sector o
tramo de la carretera, para un determinado período de tiempo: lo primero es la valoración
monetaria de las vidas humanas y heridos; luego se calcula el costo de la obra de remediación
propuesta para mitigar esos siniestros y se estima de qué forma beneficiará al sector
(eliminación o reducción del número de accidentes). Finalmente, un balance de la relación
7
Existen métodos para cuantificar el costo “humano” de los siniestros viales.
8
beneficio/costos permitirá ayudar en el proceso de toma de decisiones, sobre la conveniencia
o no de realizar la obra de seguridad vial.
El costo de los accidentes está compuesto por los siguientes rubros:
Costos vinculados a las víctimas: son los relacionados con los equipos de emergencia
que asistieron al accidente, costos médicos de hospitalización, terapias, internación y
tratamientos de rehabilitación; valoraciones de las pérdidas de productividad por lesiones que
implican discapacidades, indemnizaciones; y los costos humanos propiamente dichos
(valoración de la vida humana).
Costos administrativos: son los generados por el tratamiento administrativo del
siniestro, como policía, judiciales (fiscales y jueces), compañías de seguro y de los gastos
burocráticos asociados: informes, formularios, etc.
Costos materiales: según el daño del vehículo, por reparación o sustitución del mismo,
pérdidas materiales de los usuarios afectados, como de su equipaje y reparación de los
elementos de la carretera dañados en el accidente: defensas, mobiliario urbano, elementos de
señalización e iluminación, etc.
Una estimación realizada en España8 sobre el valor monetario de una vida humana,
indica que el valor de una vida estadística (VVE) se encuentra (en términos generales y para
el intervalo más amplio de la muestra) entre 1 y 2.5 millones de Euros, en función de la
utilidad contemplada. En el mismo informe se estima que, para España, el VVE es de 1.3
millones de Euros, cifra que sumada a las pérdidas netas de productividad y los costes
médicos y de emergencia post accidente, alcanza la suma de 1.4 millones de Euros. Este
último es denominado Valor para Evitar o Prevenir un fallecimiento, y equivale a 2 millones
de dólares, cifra algo superior a la utilizada en Francia o Alemania, pero inferior a la de Reino
Unido o Estados Unidos, por lo que se estima que el total se encuentra en concordancia con
los valores oficiales utilizados en países del entorno económico.
8
Publicada por la AEC en base a un estudio de universidades españolas.
9
Finalmente, debe remarcarse que el interés perseguido en la búsqueda de estos valores
es la utilidad que pueden darle las Administraciones en el proceso de asignación de recursos y
prioridades en las políticas públicas, tendientes al mejoramiento de la seguridad vial. El
Observatorio de la ANSV, tiene entre sus funciones, realizar anualmente una estimación del
daño económico producido por los siniestros viales en el período (ver punto 4.3.4).
3.1.3. La situación en Argentina
La sanción de la denominada Ley de Seguridad Vial (Ley 26.363) y de la creación de
un Organismo específico, la ANSV (dependiente del Ministerio del Interior y Transporte), ha
generado las lógicas expectativas de cara a la grave situación por todos conocida.
Anteriormente, la problemática era abordada con distintas campañas que no alcanzaron a
revertir la gravedad de la situación, quedándose en meros paliativos temporales. En esta nueva
etapa, las medidas enunciadas se proponen como misión la reducción de la tasa de
siniestralidad en el territorio nacional, pero esta vez en el marco de un plan estratégico y con
la asignación de recursos específicos. Además, el Estado ha instalado la seguridad vial como
política de Estado.
3.1.4. Factores determinantes en la siniestralidad, sus causas
Para proponer acciones eficientes en seguridad vial, es necesario comprender primero
por qué ocurren los accidentes. En el proceso de conducción intervienen tres factores, el
hombre, el vehículo y el camino. La visión tradicional de los factores participantes en la
seguridad vial fue desarrollada a finales de los años `70 por Sabey y Strauhton. Esta teoría
asigna a cada factor (conductor, vehículo y camino) un peso relativo en la causalidad de los
accidentes, tanto en forma individual como combinado con los restantes factores. Según este
enfoque se le atribuye a cada factor del sistema CVC, por sí sólo, la siguiente incidencia: el
camino es responsable en un 2 a 3% del total de los accidentes, del 65 al 67% es atribuida al
conductor y sólo el 2% se le asigna al vehículo.
10
Cuando se considera la combinación de factores, las asignaciones se representan en la
segunda línea del esquema. Dado el alcance del presente trabajo nos interesa especialmente la
combinación de los factores conductor y camino; doble factor que representa, según los
mencionados autores, entre un 24 y un 27% de la totalidad de los accidentes. La compleja
interacción de estos dos factores, en particular de cómo puede incidir una deficiencia del
camino en el conductor, provocando en éste una mala maniobra o reacción desencadenante de
un accidente, constituye el principal interés del presente estudio en cuanto a la causalidad de
los accidentes.
La relación de estos factores puede encontrarse en todo proceso de conducción, por
ejemplo en el otro medio terrestre masivo, el ferrocarril. Pero aún en este medio, el peso
relativo de cada factor en la causalidad de siniestros es distinto. El ferrocarril es conducido
siempre por un profesional, el maquinista, que lo guía sobre una trayectoria definida por rieles
y en un sistema “cerrado” y dirigido, donde la interacción con otros trenes de la línea está
regulada por estrictos protocolos de reglamentos operativos con señales y enclavamientos que
minimizan la posibilidad de un error humano, limitando la acción del conductor a la
regulación de la velocidad (aceleración y frenado).
11
En su Manual de Seguridad Vial (Road Safety Manual, 2003) la PIARC9 estableció los
porcentajes de incidencia, tanto de los factores individuales como combinados, que (para el
enfoque que nos interesa) son los siguientes: el factor camino, por sí solo, representa el 3%
del total y combinado con el factor humano, esto es, los errores humanos causados o iniciados
por defectos del camino, representan un 30%.
Si consideramos que los porcentajes estimados por la PIARC corresponden a países
desarrollados con condiciones de seguridad de sus caminos superiores a los argentinos, podría
estimarse que para un país como la Argentina, el porcentaje alcanzaría un significativo 40%.10
En el citado Manual se incluye un ejemplo que ilustra como todos los componentes
del Sistema CVC pueden contribuir al mismo accidente. El enunciado es el siguiente: un
hombre de 20 años con poca experiencia de conducción toma un camino desconocido que lo
lleve a una importante cita. La lluvia pone resbaladiza la calzada y los neumáticos no están en
9
PIARC (Permanent International Association of Road Congresses) o AIPCR (Association Internationale
Permanente des Congrès de la Route), es un organismo técnico internacional conocido como Asociación
Mundial de la Carretera, creada el año 1909 la cual agrupa a las administraciones de carreteras de 118 gobiernos
contando con miembros -personas, empresas, instituciones (públicas y privadas), organizaciones- en más de 140
países.
10
Ver referencia 41
12
buenas condiciones. Durante el viaje, entra en una curva con un radio menor que los
estándares mínimos, pierde el control y se sale del camino hacia un árbol en el costado.
Representación de eventos y circunstancias
COMPONENTES
EVENTO
CIRCUNSTANCIA
DEL SISTEMA
Humano
Viaje
joven, inexperto, estresado
Vehículo
elección vehículo
neumáticos pobre condición
Camino
Lluvia
superficie húmeda y resbaladiza
Camino
Curva
estándar bajo
Humano
maniobra volante
volantazo
Humano
pérdida control
banquina desestabilizada (grava)
Camino
condiciones laterales
árbol
IMPACTO = ACCIDENTE
Este ejemplo ilustra los principios siguientes:

cada accidente es resultado de una sucesión de eventos que ocurren bajo
circunstancias precisas;

cada evento puede relacionarse con uno de los componentes del sistema de seguridad
vial;

una conjunción adversa de eventos es la causa explicatoria del funcionamiento
defectuoso;
13

cada evento separado está grandemente determinado por los eventos precedentes y sus
circunstancias.
En la actualidad se considera, además, la incidencia de un cuarto factor denominado el
marco institucional, legal y de control: el hecho de contar con un marco legal adecuado y
controlar efectivamente su cumplimiento es considerado un factor determinante en la
reducción de la accidentalidad. El control de cumplimiento de las velocidades máximas es un
ejemplo de la importancia de este último factor.
Según este nuevo enfoque y de la experiencia de varios países se pueden presentar
algunas conclusiones relevantes de estudios recientes en este campo. Por ejemplo, la AEC ha
desarrollado tres campos de acción considerados prioritarios, con esta secuencia: en primer
lugar se destaca que controlando adecuadamente la velocidad de operación, consumo de
alcohol y uso del cinturón de seguridad, pueden obtenerse marcadas reducciones de la
accidentalidad de hasta un 50% en un corto plazo y con un costo relativamente bajo.
En segundo término, los estudios relacionan el factor infraestructura con el factor
humano, destacando que cualquier medida de mejora en la seguridad en el camino lleva
asociado una actitud o respuesta del conductor. Mediante las actuaciones en la infraestructura,
considerando además de la vía, su equipamiento y entorno, se podrá conseguir una reducción
de la accidentalidad del 30% y tienen la gran ventaja de su efectividad duradera. Estas
intervenciones requieren, en general, de alto coste económico y de un mediano plazo de
aplicación.
Gráficamente:
14
Fuente: AEC
Esta línea de trabajo pone en evidencia que la infraestructura vial desempeña un papel
determinante en la seguridad vial, y que un diseño y explotación adecuados pueden evitar que
un error humano derive en un accidente, o en caso de producirse, que sus consecuencias sean
lo menos graves posibles. Es el concepto de carreteras indulgentes, o caminos que
“perdonen” los errores humanos, para lo que deberán ser diseñados, construidos, mantenidos
y explotados cuidando especialmente la máxima seguridad posible para todos los usuarios.
Hoy se dispone de un bagaje de conocimientos y experiencias que han permitido desarrollar
herramientas de ingeniería adecuadas para reducir las posibilidades de que un error humano
derive en un accidente, o de producirse éste, atenuar sus consecuencias.
Las experiencias han demostrado que combinando las actuaciones antes mencionadas
se puede llegar a reducir en conjunto nada menos que un 80% de la accidentalidad. Por lo que
son lineamientos a tener en cuenta a la hora de modelar planes o asignar prioridades, con las
debidas adecuaciones al medio nacional o local.
15
3.1.5. Un enfoque incompleto
En línea con el enfoque clásico antes enunciado, las medidas o actuaciones de
seguridad vial en Argentina han puesto énfasis, principalmente, en los controles direccionados
al conductor, acciones consistentes, en general, en campañas de educación vial o específicas:
uso del cinturón de seguridad, control de alcoholemia, velocidades máximas, uso de las luces
obligatorias (rutas nacionales), etc. En segundo término figuran los controles a los vehículos,
principalmente al transporte público y con mayor disparidad a los automóviles particulares. El
tercer factor relacionado a la accidentalidad, la infraestructura, ha estado al menos,
subestimado, pues mientras hay casos en que la causa pueda ser atribuida sólo al conductor
(exceso de alcohol, impericia, somnolencia, excesiva velocidad, etc.) o, en muchos menos
casos, al vehículo (neumáticos, frenos, dirección, etc.), también está comprobada la incidencia
del factor camino en la generación de accidentes, tanto por si sólo (defectos de diseño,
incorrecta señalización, etc.), como, y en especial, por su interacción con el conductor, como
ya se ha remarcado.
En definitiva, toda política o plan en seguridad vial debe accionar sobre los tres
componentes: sobre el factor humano mediante campañas de educación vial a conductores y
público en general; sobre los vehículos, sometiéndolos a sistemáticos controles que garanticen
su correcto funcionamiento; y sobre el camino, desde su etapa de anteproyecto utilizando las
modernas técnicas de diseño geométrico que contemplan los nuevos criterios en seguridad
vial; hasta la revisión sistemática de los caminos puestos en servicio controlando que la
gestión de mantenimiento y las características del tránsito no modifiquen los umbrales de
seguridad preestablecidos. El cuarto elemento interviniente, denominado el marco
institucional, legal y de control, involucra a los restantes factores y es de significativa
importancia como articulador de los objetivos propuestos para cada uno de ellos.
16
3.2. BREVE CARACTERIZACION DE LA SITUACION DE LA RED
Antes de entrar en las particularidades locales de la situación de la seguridad vial, es
oportuno analizar el contexto general vinculado a los países en desarrollo. En este sentido se
advierte:
En los países en vías de desarrollo, a medida que aumenta el índice de motorización
del país suele aumentar, casi al mismo ritmo, el número de siniestros viales y fallecidos. La
razón no es otra que la exposición al riesgo, a mayor número de vehículos, mayor exposición
al riesgo y consecuentemente, mayor número de siniestros. (…)
Durante las próximas décadas se debe llevar a cabo un seguimiento riguroso de la
siniestralidad en regiones como el sudeste asiático, África y algunos países de Latinoamérica
y Caribe. En estas zonas se va a experimentar un incremento muy significativo de la
motorización, que si no lleva asociadas ciertas medidas de seguridad vial como educación, la
formación, el control y la mejora de las infraestructuras y de los vehículos, traerá consigo un
aumento dramático del número de víctimas en siniestros viales11.
En Argentina, se ha producido un fuerte aumento de la motorización12 y por ende del
tránsito, y aunque la relación no es directamente proporcional (motorización y tránsito no
crecen de igual forma), mayor tránsito implica mayor exposición al riesgo (que se mide en
kilómetros recorridos: veh-km). Este crecimiento genera, como se verá a lo largo de este
informe, problemas operativos en el tránsito y el aumento de la siniestralidad en caminos no
diseñados para soportar volúmenes crecientes de tránsito y cambios en su composición.
En este contexto, la mayor concentración urbana13, caracterizada por el asimétrico
crecimiento de las ciudades sin un plan rector urbanístico o de uso del suelo, se manifiesta en
11
Publicación de la Asociación Española de la Carretera, 2011.
12
El parque automotor (vehículos patentados) crece al 7% anual; expresado en veh/1.000 hab: +6.8% (2009 a
2010) y +32% (2005 a 2010). Fuente ANSV.
13
Con casi el 80% de su población habitando en ciudades, América Latina y el Caribe es la región más
urbanizada del planeta (Cepal.org: estadísticas-demografía).
17
el desarrollo de nuevas zonas urbanas periféricas en el entorno de rutas diseñadas para zonas
rurales, las que soportan más acentuadamente la peligrosa superposición del tránsito pasante
con el tránsito local y de usuarios vulnerables (peatones y ciclistas) convirtiéndose en zonas
de alta conflictividad por la ausencia de control de los accesos. Este fenómeno, que en
grandes ciudades ha modificado las características del tránsito en sus autopistas o autovías de
acceso, también se produce en ciudades de menor envergadura, en las zonas peri-urbanas
(fuera de su ejido municipal), modificando la condición original de entorno rural de las
márgenes de las carreteras de la red.
3.2.1. La capacidad de la red vial
Debido al sostenido y pronunciado crecimiento del tránsito desde 200214 se empezaron
a pronunciar problemas de capacidad para determinadas condiciones de operación en algunas
de nuestras rutas. La capacidad15 puede definirse como la aptitud de una determinada
carretera de soportar un cierto volumen de tránsito en condiciones predeterminadas de
operación. Con el aumento de la intensidad de tránsito (también denominado volumen),
primeramente se produce una caída en el Nivel de Servicio16 del camino, pasando a
condiciones más restrictivas en la circulación, y así sucesivamente hasta alcanzar la
capacidad de esta carretera, una condición muy deficitaria de operación, equivalente a la
congestión del tránsito.
Así en numerosas rutas de la red se ha pasado de niveles de servicio altos, en
condiciones que podrían asimilarse a un nivel B en el cual es posible desarrollar una
circulación constante a altas velocidades, cayendo hasta condiciones compatibles con un nivel
14
En el período 2002-2011, el TMDA se ha incrementado un 80,4%. Fuente DNV, División Tránsito, Variación
del TMDA en Puestos Permanentes a Nivel Nacional.
15
La capacidad de una sección de carretera es una medida de la intensidad de tránsito, expresado en vehículos
por hora, como el número máximo de vehículos que tienen una probabilidad razonable de atravesar esa sección
durante un período de tiempo en determinadas condiciones, definido por el Manual de Capacidad del
Transportation Research Road de los EUA, quien definió además el método de cálculo más conocido.
16
El concepto de Nivel de servicio fue introducido por el Manual de Capacidad del Transportation Research
Road de los EUA, como un indicador meramente cualitativo de la circulación, ponderando ciertos factores como
velocidad, tiempo de recorrido, libertad de maniobra, interrupciones del tránsito, comodidad y seguridad.
18
D, en la cual la circulación es inestable, con velocidades muy inferiores a las deseadas por la
mayoría de los conductores17, donde las maniobras de sobrepaso o adelantamiento se tornan
difíciles y se forman colas resintiendo fuertemente la calidad de la circulación (mayor tiempo
de viaje, aumento de los costos operativos de los vehículos, por mencionar los factores de
mayor incidencia).
Estos problemas se resuelven, generalmente, con obras de ampliación de capacidad,
siendo la más común en nuestra vialidad, convertir una ruta convencional en autovía,
mediante la duplicación de calzada: esto es, construir una nueva calzada (con su obra básica)
en forma casi paralela en la zona de camino existente y una vez habilitada la nueva calzada
separar los flujos de tránsito y así conformar una autovía (similar a una autopista, pero sin
llegar a serlo por no reunir otras condiciones inherentes a esta categoría de camino). De esta
manera, al aumentar la capacidad de una ruta, además de mitigar los problemas de
congestionamiento, complementariamente se mejora la seguridad, ya que al duplicar y separar
físicamente las calzadas (una para cada sentido de tránsito) se reducirán fuertemente los
choques frontales, dependiendo esto de las características de la mediana (o cantero central
entre calzadas).
Con el aumento del tránsito adquiere mayor importancia otro factor: su composición,
esto es el porcentaje de los diferentes tipos de vehículos que lo integran, destacándose un alto
porcentaje de tránsito pesado (ómnibus y camiones) y su tasa de crecimiento sostenida.
3.2.2. El tránsito actual: intensidad y composición
La composición del tránsito, en particular su heterogeneidad, tiene incidencia en la
accidentalidad. El fuerte incremento del porcentaje de tránsito pesado acentúa los problemas
operativos derivados de la coexistencia de vehículos de diferentes velocidades de operación,
desde modernos vehículos capaces de desarrollar altas velocidades hasta camiones de poca
potencia (o relación peso/potencia), que en vías rápidas no garantizan las velocidades
mínimas permitidas (los controles se muestran permisibles desde que es común la presencia
17
Son las velocidades reales de operación medidas en determinadas condiciones.
19
de vehículos pesados obsoletos que no están en condiciones seguras de circular). Agravando
la situación, el sistema de revisión técnica para el transporte automotor de pasajeros y carga
ha demostrado deficiencias y no garantiza la seguridad del parque automotor (el informe
AGN -Res. 130-08- sobre el sistema lo ha puesto en evidencia).
Otro factor gravitatorio en la complejidad del tránsito es la circulación de maquinaria
agrícola que por sus extraordinarias dimensiones y muy bajas velocidades, representa un serio
riesgo a la circulación, especialmente a partir de su mayor frecuencia debido al fuerte
crecimiento de la explotación agrícola y de la ampliación de las fronteras productivas.
Estos aspectos constituyen un nuevo factor de riesgo, en tanto los gradientes de
velocidad (∆V o diferencias entre velocidad máxima y mínima) se han incrementado. Los
controles sobre estas irregularidades son prácticamente inexistentes, y es común ver en
cambio, cierta rigurosidad en el control de otras obligaciones (como el uso de la luz baja en
autopistas) en desmedro de otros controles prioritarios.
En suma, en un tránsito de composición cada vez más compleja con marcadas
diferencias en las velocidades de operación, el incremento del volumen de tránsito implicará
la multiplicación del número de maniobras de sobrepaso de los vehículos ligeros en su intento
de mantener una determinada velocidad crucero. Estas maniobras requieren de una cierta
pericia del conductor y significan un aumento potencial del riesgo en la medida que
completarla en forma segura depende de varios factores concurrentes 18. En rutas
convencionales esta mayor exposición al riesgo en maniobras críticas, es la causal de una de
las tipologías de accidentes graves con muertos más frecuentes19. También las posibilidades
de que un vehículo impacte a otro de cola se incrementan. Puede decirse que al aumentar la
velocidad media de circulación, no parece variar la frecuencia de los accidentes, pero en
cambio aumenta la gravedad de los mismos. A su vez, la probabilidad que tiene un vehículo
18
Potencia del vehículo (aceleración), experiencia y pericia del conductor, visibilidad y configuración del
camino, condiciones ambientales (luz y clima).
19
La mayoría de los accidentes más graves o con muertos, en rutas nacionales, son producidos por vehículos que
se salen de la calzada (vuelcan o chocan contra objetos fijos) y por impactos frontales entre vehículos.
20
de accidentarse crece rápidamente al aumentar el valor absoluto de la diferencia entre su
velocidad y la velocidad media del tránsito.
Este fenómeno lógicamente se da en carreteras convencionales, es decir, de una sola
calzada indivisa (sin separación de los sentidos de circulación) y un carril por sentido. Como
mapa de riesgo, puede afirmarse que generalmente los accidentes graves se producen en los
caminos rurales convencionales,20 en las curvas e intersecciones a nivel. Esta tipología de
carreteras, compone la mayoría de la red vial nacional, incluso de su red troncal, donde la red
de autopistas es muy limitada.
3.3. FACTORES ESTRUCTURALES (crecimiento sin planificación)
Con el fuerte crecimiento del tránsito registrado en los últimos años, se han
pronunciado los problemas estructurales de nuestra infraestructura. La ausencia de eficaces
políticas de planificación del transporte ha imposibilitado concretar un “sistema integrado”
que asigne una adecuada participación de cada modo de transporte. Esto ha significado, entre
otros efectos no deseados, una transferencia relativa de carga del ferrocarril al camión, a pesar
de la comprobada economía comparativa que significa mover la carga por ferrocarril,
desaprovechando las potencialidades de este medio.
En los siguientes puntos se analizará este fenómeno por su estrecha vinculación con el
objeto del presente estudio.
3.3.1. El desequilibrio modal en el transporte de carga
A partir de un enfoque basado en la logística, en la actualidad los especialistas en
infraestructuras de transporte coinciden en jerarquizar al ferrocarril de cargas como el medio
de transporte terrestre masivo ideal para distancias medias, y recomiendan direccionar la
demanda hacia este medio que, en lugar de competir, debe complementarse con los otros
modos como el carretero y fluvial.
20
En áreas no-urbanas o rurales ocurren menos del 10% de los accidentes, pero el 47% de los muertos (IRTAD,
Road Safety Annual Report 2011).
21
Mientras que en países desarrollados como Alemania, el transporte por camión
representa el 40% del total; por tren el 50%, y por barcazas el 10% restante; en Argentina
(casi ocho veces más grande en superficie) la participación del ferrocarril en el transporte de
cargas es muy bajo: sólo el 15% del total es transportado por vías férreas mientras que el
83,5% es llevado por carreteras (el 1,5% restante por medio fluvial). A modo de ejemplo, si
tomamos un rubro significativo de las mercaderías transportadas, destacamos que la gran
mayoría de la cosecha nacional se mueve por camión y sólo un 15% es trasladada por el
ferrocarril, lo que refleja el gran desequilibrio modal que tiene la Argentina en el transporte de
cargas.
Si analizamos la evolución de la última década (2001-2011), podemos notar que la
carga transportada por ferrocarriles ha crecido muy poco desde los casi 9.000 millones de tnkm21 del año 2001 (cifra más baja del período) hasta los 12.198 millones de tn-km en 2011. El
detalle del período es el siguiente:
Año
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Tn.km
8.987
9.445
10.989
11.604
12.262
12.628
12.871
12.025
10.649
12.112
12.198
Fuente: CNRT - FFCC Cargas: Datos Generales, Tn-km (en millones).
Si se quisiera establecer una tendencia en los últimos años, podría decirse que, desde
el 2005 al 2011, el transporte de carga se ha amesetado, manteniéndose con pequeñas
variaciones por encima de los 12.000 millones (con excepción del año 2009 donde la carga
cayó a 10.650 millones), para terminar en el 2011 con una cifra de tn-km que no supera el
total transportado en el año 2005. Es decir, que si bien en términos absolutos la carga por
ferrocarril no ha disminuido, sí ha caído fuertemente su participación en la carga total
respecto del transporte automotor de carga.
21
En ferrocarriles, en lugar de expresar la carga en peso o volumen transportado, es usual expresar el tráfico de
carga utilizando el concepto de tonelada-kilómetro. Para calcular el tráfico generado se multiplica, para cada
desplazamiento, las tn transportadas por la distancia recorrida en km, y así se expresa la carga transportada en
términos de tn-km.
22
A título ilustrativo, un comparativo de la participación del transporte por rieles en
otros países de la Región permite observar que: con un recorrido promedio apenas superior a
los 500 km, la Argentina transporta por ferrocarril anualmente poco más de 12.000 millones
de tn-km, mientras que en Brasil y México (seleccionados por escala y por extensión de la
red) el transporte de mercaderías es superior, como se expone en el siguiente cuadro:
Infraestructura o Red
Transporte (tn-km) en
Distancia media
(km)
millones *
operativa (km)
ARGENTINA
28.526
12.112
514
BRASIL
30.094
277.922
646
MEXICO
17.485
78.762
755
Fuente: ALAF - Asociación Latinoamericana de Ferrocarriles - Síntesis Estadística de Transporte de
Mercaderías 2010 (Brasil no tiene aún ingresados los datos de 2011)
Se observa que la carga transportada por Brasil, con una red de sólo 1.500 km más de
longitud, es 23 veces mayor a la de los ferrocarriles argentinos; y México, con una red mucho
menor (11.000 km menos) transporta 6.5 veces más carga, quedando ilustrada la escasa
participación del tren de carga en Argentina.
En un estudio en el que fueron evaluados 155 países conforme a indicadores de
desempeño logístico, el Banco Mundial22 posiciona a la Argentina en el puesto 48° detrás de
Brasil que se ubica en el puesto 41º en un ranking encabezado por Alemania. En el
mencionado informe, el organismo recomienda que la Argentina equilibre más su sistema de
transporte tornándolo “polimodal”.
Este desequilibrio genera, además, los siguientes efectos:
a) Aumento de los costos del transporte:
22
Informe titulado Connecting to Compete 2010: Trade Logistics in the Global Economy (Vincularse para
competir 2010: La logística del comercio internacional en la economía mundial). El estudio se basa en la
encuesta mundial más completa de transportistas internacionales y empresas de transporte.
23
En un sistema de transporte eficiente y económico, las distancias recorridas por el
camión no deberían superar los 400 km. En distancias menores o para fletar pequeños
volúmenes de carga, el camión es más eficiente que el tren, donde los costos de embarque y
desembarque son relativamente altos en comparación, ya que el primero puede transportar
mercadería puerta a puerta. En cambio, superado el umbral de los 400 km de distancia, el
ferrocarril es el medio más idóneo, por su eficiencia para soportar cargas masivas en largas
distancias; así como para distancias superiores a los 1.000 km el transporte fluvial se
posiciona como el más ventajoso. Los costos aproximados de cada modo, en dólares por
tonelada-kilómetro, pueden estimarse como: en camión 0,07; en tren, 0,04; y en barcaza, 0,01.
Por estas razones, en un país extenso donde los puertos están alejados de los centros
de producción, el costo diferencial que se paga por recorrer largas distancias por carreteras en
lugar de hacerlo en ferrocarril es muy alto. Especialistas sostienen que cada punto porcentual
ganado por el ferrocarril al camión en ese esquema, redituaría a la sociedad unos 70 millones
de dólares anuales. El ferrocarril es el medio ideal para países que, como la Argentina, son de
gran extensión territorial, y su uso puede ser optimizado si se lo combina con las vías
navegables.
b) Impacto sobre las economías regionales:
Según un estudio23 acerca de la variación de costos entre los diferentes medios de
transporte, el traslado por camión de un container de 20 pies desde Salta a Buenos Aires
cuesta 2.400 dólares24, siendo más económico traerlo desde el puerto de Shanghai a Buenos
Aires por vía marítima. El mismo contenedor trasladado en tren desde Tucumán a Buenos
Aires cuesta 1.000 dólares.
Para las economías regionales ubicadas a más de 1.000 km de las terminales
portuarias, el uso del camión por falta de trenes encarece significativamente los costos
23
Paradojas en el transporte, investigación de Marcelo Larraquy.
24
A valores de 2011.
24
haciéndolas perder competitividad. Esto ocurre, por ejemplo, con la producción proveniente
de los ingenios azucareros de Jujuy y los productos de Salta, desde donde un camión recorre
1.750 km por ruta hasta el puerto. En un sistema poli-modal ideal, la misma carga podría
llevarse por tren desde Jujuy a Resistencia –Chaco- y por barcaza desde allí hasta los puertos.
La gran mayoría de la producción salteña es transportada en camiones a pesar de estar
alcanzada por la red del Ferrocarril Belgrano Cargas, el que traslada un bajo porcentaje de lo
producido en esa zona.
Para las economías regionales ha jugado un papel fundamental la pérdida de
protagonismo del Belgrano Cargas, ferrocarril que en su momento de mayor desarrollo
alcanzó los 10.000 km, siendo la red troncal más extensa y federal (une 14 provincias del
centro-norte argentino y conexión física con Chile y Bolivia). Este Ferrocarril es clave para la
ampliación de las zonas productivas, que hoy no se limitan a la región pampeana, en especial
por el corrimiento al norte de la frontera de la soja. Sin embargo, el BC atraviesa una
situación crítica25 que condicionada su capacidad operativa para atender a la creciente
demanda.
Acerca de la situación descripta, un informe de AGN26 ha observado, entre otros
aspectos analizados, el cierre de ramales reduciendo su red de cobertura y las bajas
velocidades de operación (por debajo de las velocidades comerciales normales para este
medio), condicionante impuesto por la deficitaria infraestructura que impide mayores
velocidades por riesgo de incrementar los descarrilamientos. Estos extremos, sumados al
estado crítico del material rodante (sometido a un sistemático mantenimiento diferido de las
unidades y un mínimo poder tractivo compuesto de sólo 33 locomotoras) producen
discontinuidad de sus servicios y demoras inusuales (ir desde Salta a Buenos Aires y regresar
puede demorar 15 días) que lo sacan de competencia para determinadas mercaderías. De esta
forma, se da la paradoja de ramales que atraviesan campos productivos y que por su
25
Situación producto de décadas de desinversión y gestiones super-deficitarias de sus diferentes concesionarios:
primeramente fue intervenido y posteriormente reestatizado el 22 de mayo de 2013.
26
Aprobado por Res. AGN 96/2011.
25
ineficiencia, no puede trasladar lo producido en éstos, debiendo ser transportado en camión.
También alejadas de los puertos están las regiones vitivinícolas, cuyas bodegas se ven
obligadas a transportar sus productos en camión, cuando podría hacerse por tren a un menor
costo.
A nivel país, la retracción de la red ferroviaria ha incidido en la pérdida de
protagonismo del ferrocarril; mientras que en los años ´50 se alcanzó una longitud máxima de
casi 44.000 km, la red concesionada en los ´90 superaba los 28.500 km, de la que están
actualmente en operación sólo 18.780 km, lo que representa un 65% de la red concesionada.
c) Impacto sobre la infraestructura vial:
Los factores reseñados han inducido al fuerte crecimiento del transporte por carreteras,
fenómeno que se ve reflejado en que en la actualidad, el 85% de la carga total se mueve por
camiones.
Siguiendo con la comparación entre ambos medios, también las capacidades de carga
tienen diferencias muy notables: un camión puede transportar como carga máxima 30 tn
aproximadamente (en Argentina el peso máximo bruto permitido son 45 tn para camiones de
5 ejes), mientras que una formación ferroviaria es capaz de transportar unas 2.500 tn (convoy
de 50 vagones de 50 tn de carga cada uno). La equivalencia puede ser expresada diciendo que
un solo vagón de ferrocarril transporta una carga equivalente a casi 2 camiones semiremolques, o que una formación ferroviaria puede transportar una carga equivalente a la de 80
camiones.
Expuestas las diferentes capacidades de carga puede evaluarse la incidencia que
representa para la infraestructura vial la transferencia de carga de las vías al camino: mientras
que la suspensión de un solo servicio ferroviario requiere poner en la ruta 80 camiones, llevar
gran parte de la cosecha significa la realización de cientos de miles de viajes de camión (sólo
para levantar la cosecha en un campo de mil hectáreas se requieren 100 camiones). El impacto
sobre la infraestructura es determinante.
26
Si bien los dos modos de transporte terrestre tienen problemas de infraestructura, la
red vial argentina es la menos capacitada para soportar el crecimiento de la producción y el
consecuente aumento del transporte de carga, ya que buena parte de la red no ha recibido
obras de refuerzo de su estructura en mucho años. Desde que el Estado otorgara en concesión
los principales Corredores Viales a principios de los años „90, no se realizaron durante todo el
período de concesión (13 años) los ensayos deflectométricos que evalúan la aptitud estructural
de las rutas, y en base a sus resultados programar las obras de refuerzo necesarias para
preservar la estructura durante la vida útil proyectada.
Los pavimentos están diseñados para soportar determinadas solicitaciones o esfuerzos,
las que supone el proyectista que van a producirse por el paso de una determinada carga
(expresada en ejes equivalentes de x toneladas), estimando la repetición de esa carga (nº de
ejes) en el período de proyecto adoptado (por ejemplo 20 años). La repetición de cargas y la
acumulación de sus efectos sobre la estructura, producen un efecto conocido como fatiga. Si
el número de ejes pasantes es superior al previsto, la rehabilitación estructural del pavimento
será necesaria en un tiempo inferior al previsto (acortamiento de la vida útil).
La estructura de un pavimento está proyectada además para soportar determinada
carga máxima por eje, por lo que el paso de camiones que superan la carga máxima permitida
o con mala distribución de la carga entre sus ejes significará daños y consecuencias
importantes: un aumento de un 20% en el peso por eje, equivale a que un pavimento que
debería durar 10 años dure sólo 527. Para evitar que esto se produzca la DNV controla,
mediante balanzas fijas y móviles, que los pesos transportados no superen los valores
admisibles. Debe mencionarse, sin embargo, que el sistema de control de cargas ha
presentado deficiencias28 incrementando los riesgos de dañar la infraestructura. Los efectos
enumerados también pueden expresarse en términos económicos como depreciación del
patrimonio vial de la Nación.
27
La equivalencia es información del sitio web de la DNV.
28
Informe AGN sobre control de pesos y medidas de los vehículos de carga, aprobado por Res. 149/08.
27
d) Congestión del tránsito:
El crecimiento del tránsito pesado incide en forma determinante en los aspectos
operativos del tránsito, desde caída en el nivel de servicio hasta problemas de congestión con
el lógico incremento del tiempo de viaje, componente relevante en los costos del transporte, al
que también concurre un nuevo factor: las demoras producidas por los cortes de ruta llevados
adelante como forma de protesta social.
También en relación al tránsito, se ha observado un incremento de los problemas de
congestión en puertos y accesos. Desde que la mayoría de la producción es destinada a la
exportación, el uso intensivo del camión, ha agravado los conflictos de congestión del tránsito
en las terminales portuarias y sus accesos, donde camiones formando colas de varios
kilómetros esperan realizar las operaciones de descargas. Es en particular en el puerto de
Rosario donde se han pronunciado estos problemas, ya que por el corrimiento de la frontera
de la soja hacia el norte, esta terminal concentra gran parte de la cosecha exportable. También
en los accesos a las ciudades de Rosario y Buenos Aires la congestión es notable.
28
En resumen, las consecuencias del desequilibrio provocado por la excesiva
participación del camión en el transporte de cargas son: el aumento de los costos de fletes y su
impacto en las economías regionales; el deterioro de la infraestructura vial y acortamiento de
la vida útil de los caminos, el mayor consumo energético, la congestión y la contaminación
producida.
Finalmente, como se verá más adelante, el crecimiento de la carga en camión debe
vincularse con la seguridad vial, lo que justifica el análisis de los aspectos previamente
reseñados al vincularse con el objeto central del presente estudio.
3.3.2. Demanda creciente para una infraestructura deficitaria
Los problemas generados por una demanda creciente ponen al descubierto la
deficitaria infraestructura del transporte terrestre, problema común en países en desarrollo,
que en Argentina adquiere especial relevancia por los factores ya enunciados. En materia de
infraestructura de transporte terrestre, la inversión inicial que requiere el tendido de una línea
férrea es muy importante. No obstante, en el caso argentino el desarrollo de la extensa red
existente sigue siendo, aunque su configuración no es la ideal, funcional al modelo exportador
(esquema radial con confluencia en los puertos).
No obstante, a pesar de la existencia de esta vasta red, el modelo privatizador de los
ferrocarriles argentinos en los años „90, que dio en concesión a operadores privados la
explotación de su red para el mejoramiento de su infraestructura y la modernización del
material rodante, se caracterizó por deficitarias gestiones de mantenimiento, incapacidad
técnico-operativa y débiles controles estatales. El generalizado incumplimiento de las
obligaciones contractuales, significó en materia de infraestructura, el cierre de ramales y otros
que quedaron “operando sólo a la demanda”29 perdiendo el carácter de servicio público de
este medio. Las consecuencias más visibles de ese período es que de los 28.500 km de líneas
férreas otorgados en concesión, están actualmente en operación sólo 18.780 km, lo que
representa un 65% de la red. Las líneas operadas por el grupo brasilero América Latina
29
Como el caso de FEPSA que operaba sólo los ramales de mayor rentabilidad.
29
Logística- ALL (Mesopotámico y Central) alcanzaban apenas un 55% de la red concesionada.
La red en operación se caracteriza por su estado precario por la que circulan locomotoras y
vagones casi obsoletos a pesar de las últimas medidas tendientes a revertir este estado.
Numerosos informes producidos por la AGN desde 1994 dan cuenta de este proceso. Si el
resultado de la concesión de los ferrocarriles en Argentina, es evaluado con base a un criterio
de valoración de las promesas y expectativas al momento de la concesión, el desempeño bien
puede ser descrito como decepcionante (Banco Mundial, Resultado de la Privatización de
Ferrocarriles en América Latina -Transport Papers, sept. 2005).
Por la concurrencia de estos factores, también el ferrocarril de carga se ha convertido
en un modo de transporte inseguro. El número de descarrilamientos es elevado a pesar de las
bajas velocidades de operación (en general no superan los 40 km/h y en vastos sectores la
velocidad es aún menor). A diferencia de los trenes de pasajeros del AMBA, sus
descarrilamientos no son noticias, en tanto generalmente no producen víctimas y acontecen
en zonas rurales, por lo tanto son tan poco difundidos que lo común es que el propio
organismo de control se entere a través de partes mensuales generados por los concesionarios.
El deficitario estado del sistema ferroviario también se hace extensivo al servicio de
pasajeros, como ejemplo tomemos el caso del corredor Buenos Aires–Córdoba, servicio de
pasajeros que fue recuperado en el año 2006 (permaneció cerrado desde los años „90). No
obstante, una vez restablecido el servicio y modernizado sus coches, el trayecto era cubierto
en un tiempo de más de 16 horas (en el año 1938 se demoraba sólo 9 horas), y aún con cierta
regularidad la frecuencia del servicio se ha reducido notablemente, y por su baja tarifa,
cumple un servicio de interés social importante. Pero desde la óptica que lo analizamos, este
servicio dejó de ser competitivo. Algo similar ocurrió con el servicio Buenos Aires-Tucumán,
y así se fue consolidando la contracción de la oferta en el tren de pasajeros. Este fenómeno
junto con la creciente demanda de movilidad por el significativo crecimiento del mini turismo
en fines de semana largos y puentes turísticos, son generadores de miles de servicios de
ómnibus, incrementando el tránsito pesado e impactando en la infraestructura y en la
seguridad de las rutas argentinas.
30
3.3.3. Las necesidades de inversión y control
A pesar del incremento de inversiones previstas para el sector, se requerirá aún de
importantes erogaciones estatales. Según los extremos previamente reseñados, resultaría
prioritario: a) ampliar la red con la recuperación de ramales intransitables lo que requerirá de
importantes trabajos de rehabilitación de su infraestructura; b) mejorar la red en operación,
con obras de mejoramiento que posibiliten aumentar la velocidad y la seguridad operativa, c)
la modernización del material rodante, en especial aumentando el potencial tractivo; y d) la
ampliación de la capacidad de acopio y obras de mejoramiento de los accesos ferroviarios a
los puertos.
Asimismo, de continuarse con el modelo, sería adecuado el rediseño de un adecuado
sistema de concesiones que garantice un correcto mantenimiento de vías y material rodante.
El Estado debería jugar un rol preponderante en su reactivación, puesto que las concesiones
otorgadas, aun las renegociadas (NCA, FEPSA y Ferrosur) obligan a los concesionarios a un
compromiso de inversión estrictamente limitado a sólo 10% de su facturación, debiendo en
consecuencia asumir el Estado las políticas públicas que aseguren las inversiones necesarias.
También sería necesario terminar de regularizar el resto de las concesiones (las líneas
operadas por el grupo ALL, por ejemplo, se encuentran en situación muy irregular30,
acumulando enormes deudas por multas y canon) mediante nuevos contratos y un riguroso
control en el cumplimiento de los planes de mantenimiento para resguardar las inversiones a
realizar.
En síntesis, la infraestructura se muestra deficitaria para la creciente demanda, lo que
requerirá de fuertes inversiones impulsadas por el Estado, en el marco de una reforma del
Sistema de Transporte que equilibre y armonice la participación de cada medio, otorgando, en
30
Quiérase o no también cínicamente se dejó de lado el respeto por los compromisos, y el caso ha sido que no
hubo respeto por ellos y como resultado, durante una docena de años las concesiones ferroviarias argentinas se
han visto plagadas de continuas y contenciosas renegociaciones sin lograr que se resuelvan... Banco Mundial,
Resultado de la Privatización de Ferrocarriles en América Latina, Transport Papers, sept. 2005.
31
función de los extremos previamente expuestos, una mayor participación del ferrocarril (tanto
en carga como en pasajeros), para que éste juegue un papel primordial frente a la creciente
demanda generada en la última década.
3.3.4. Las autopistas, una solución a largo plazo
Las autopistas son vías especiales que, por su diseño y configuración, son las
carreteras que mejor desempeñan la función de movilidad31, aptitud relacionada con la gran
capacidad que le otorga el mayor número de carriles (al menos cuatro: dos por sentido de
circulación) y las altas velocidades de circulación, factores que combinados les permiten así
cumplir está función más satisfactoriamente que un camino convencional.
Las autopistas son, además, caminos más seguros. Esta condición está asociada a las
características geométricas de su diseño, y a otros condicionantes: a) las intersecciones con
otros caminos o vías deben ser a distinto nivel; b) el control de accesos es total, lo que impide
que los vehículos accedan a la autopista desde las propiedades frentistas, siendo este tránsito
captado por colectoras que lo conducen a intercambiadores por los que podrán acceder a la
autopista, y c) consta de distintas calzadas para cada sentido de circulación, separadas entre sí
por una franja de terreno o cantero central no destinado a la circulación denominado mediana,
o por otro medios como barreras o defensas.
Por todo lo dicho, podría pensarse que un plan sostenido de construcción de autopistas
o autovías32 para la red troncal de caminos, además de mejorar los problemas de capacidad ya
mencionados podría constituir una mejora sustancial en seguridad vial. Tal como lo expresan
informes de la AGN, el Estado ha demostrado, históricamente, ineficacia para desarrollar este
tipo de vías, aun en corredores con explotación privada por peaje (salvo algunas excepciones
en la Red de Accesos a Buenos Aires, como el Acceso Norte a esta ciudad).
31
Movilidad: junto con la accesibilidad constituyen las dos principales funciones de todo camino.
32
Autovía: similar a una autopista, con separación de calzadas y control de accesos, pero que no reúne todas las
condiciones exigibles para ésta.
32
Un ejemplo de esto lo constituye la Autopista Rosario-Córdoba (de 400 km de
extensión), corredor de enorme importancia de la red nacional al vincular las dos principales
ciudades del interior del país. La obra, proyectada varias décadas atrás (en 1970), recién pudo
concluirse en diciembre de 2010, después de haber estado prácticamente paralizada por
muchos años (fue reactivada en 2004). En particular, uno de sus tramos, Rosario-Armstrong,
de 80 km de longitud propuesto como obra complementaria por el entonces concesionario de
la Ruta Nacional Nº 9 (Covicentro S.A.) quien comprometió su construcción en los 13 años
que duraba la concesión (un plazo de obra holgado) debiendo finalizar la obra como máximo
en el año 2003. Sin embargo, superada esa fecha, la concesión expiró, pero la obra quedó
inconclusa con escaso grado de avance (18 de 80 km), poniendo en evidencia las dificultades
del sistema de financiación privada para la concreción de estas obras públicas.
Como datos complementarios se destacan las características técnicas poco usuales
para esa categoría de vía, como colectoras y banquinas de tierra, paquetes estructurales
deficientes, y que a poco de ser habilitada desnudaba notables deficiencias técnicas y otras
irregularidades, según informe aprobado por Res. AGN 221/2001.
Otro caso notable es el de la Autopista Buenos Aires - La Plata (de 59 km de
longitud). El contrato original para su construcción se firmó el 1º de febrero de 1983, fue
reformulado en 1993, pero las obras comenzaron bastante tiempo después: el primer tramo,
hasta Quilmes, se habilitó en julio de 1995 y el último tramo (Hudson - La Plata) recién en
mayo de 2002, a casi 20 años de la firma del contrato33. Asimismo, otros intentos más
recientes por concretar este tipo de obras con otros sistemas de financiamiento también
tropezaron con el mismo problema: la autovía Pilar – Pergamino, empleando el sistema de
iniciativa privada, quedó paralizada a poco de empezar.34
Con todo, las últimas administraciones concretaron notables avances en la concreción
de estas vías de alta capacidad: desde 2003 se han construido y terminado más de 1.200 Km
33
Para mayor profundidad, ver Res. AGN 148/03.
34
Al respecto ver informe AGN aprobado por Res. 63/2012.
33
de autopistas y autovías35, duplicando sobradamente la red de autopistas existentes, obras en
las que se destaca la culminación de la autovía RN14, corredor estratégico del Mercosur,
siendo la primera ruta que desnudó graves problemas de seguridad, con gran cantidad de
accidentes mortales, ganándose el seudónimo de ruta de la muerte, lo que motivara en 1995 el
primer examen de la AGN incluyendo aspectos de seguridad. También en esa oportunidad los
problemas fueron iniciados principalmente por el incremento del tránsito pesado generado por
el Mercosur y, al igual que en los casos anteriores, se tardó muchos años en completar obras
de suma prioridad, que en este caso culminaron recientemente (autovía RN 14).
También debe destacarse que la reactivación de estas obras se corresponde con un
período de fuerte y sostenido crecimiento del tránsito: de 2003 a 2011, el TMDA en rutas
nacionales creció más del 66%. Pero no es el propósito de este informe abordar la ineficiencia
del Estado en materia de desarrollo de la infraestructura adecuada, ni tampoco sus causas. Lo
que se quiere destacar es que la visión general de la construcción de autopistas, como
solución a la problemática, es un enfoque incompleto, pues si bien es cierto que la duplicación
o separación física de las calzadas es una medida muy efectiva (en términos de reducción de
accidentes con víctimas), no resuelve la totalidad de la problemática (puede mencionarse por
caso la alta siniestralidad en la Autopista Buenos Aires- Rosario); al mismo tiempo debe
entenderse que su materialización o concreción requiere de enormes inversiones y tiempo, ya
que son medidas de largo plazo, dependiendo su concreción de la continuidad de las políticas
públicas para el sector infraestructura y de las correspondientes asignaciones presupuestarias,
como ya ha quedado demostrado con los ejemplos expuestos.
Entonces, adquiere enorme importancia enfocarse en las deficiencias de seguridad que
presentan las actuales carreteras que, como ya se dijera, son mayoritariamente del tipo
convencional, asumiendo que deben ser revisadas desde el punto de vista de la seguridad para
detectar sus falencias en esta materia.
35
1.070,85 km de autopistas + 1.467,98 km de autovías. Fuente DNV, Longitud de la Red Nacional de Caminos
al 27/12/2012.
34
3.3.5. Nuestras rutas
Antes que nada debe tenerse presente que la red vial se desarrolló fuertemente a
mediados de siglo pasado, con los criterios y pautas de diseño de entonces. La traza de un
camino (diseño geométrico) está basada, entre otros condicionantes y premisas, en una
determinada velocidad directriz36 con la cual el proyectista define los parámetros físicos, por
ejemplo, para curvas: radios de curvatura, peraltes, transiciones, etc. Esta velocidad directriz
es la velocidad máxima segura para estas premisas: conductor de habilidad media, vehículo
en buen estado, buenas condiciones climáticas y una intensidad de tránsito que le permitan
circular eligiendo su velocidad y manteniéndola uniforme, es decir, se trata de una condición
virtual, pero es en definitiva la velocidad de diseño preestablecida para que un conductor
medio transite por la carretera proyectada en condiciones seguras.
La condición de seguridad está basada en la ecuación de equilibrio en una curva,
específicamente del equilibrio dinámico de las fuerzas que intervienen: el peso del vehículo y
la fuerza centrífuga generada deben ser equilibradas por la fuerza de fricción (se desarrolla en
la interface neumático-pavimento) y el peralte de la curva (pendiente transversal de la sección
en curva). Interactuando con estas variables, o prefijando algunas, por ejemplo velocidad y
peralte, el proyectista determina los parámetros geométricos, en el caso de las curvas su radio
de curvatura, variable muy sensible a la seguridad (está comprobado que los puntos negros se
concentran en las curvas de menor radio).
Las “virtudes” de la Velocidad Directriz entraron en crisis cuando los ingenieros
alemanes, a fines de los años ‟80, cuestionaron las premisas utilizadas para su definición,
principalmente porque observaron que en los tramos rectos la velocidad deseada por los
conductores difería notablemente de la velocidad directriz y, siendo que la velocidad de
diseño utilizada para dibujar una curva condiciona a todo el trazado que tiene la misma
velocidad directriz (inclusive a rectas largas) y que aun en el caso de presentarse una sola
36
La velocidad directriz (también velocidad de diseño) es la máxima velocidad que el proyectista considera
segura y a la que se ajusta para el diseño geométrico del trazado en el proyecto de un nuevo camino. Es una
velocidad ideal o virtual ya que normalmente difiere de las velocidades reales de operación.
35
curva de radio pequeño (curva cerrada) se castigaba a todo el tramo a una velocidad baja,
aunque éste fuera predominantemente de trazado rectilíneo. En este punto es dable remarcar
que las velocidades legales (máximas permitidas) se corresponden a las fijadas por el
proyectista (velocidad directriz o de diseño).
El contraste entre antiguos trazados y las velocidades actuales
Estas pautas de diseño confrontan a menudo con la realidad; las velocidades reales o
las velocidades de operación37(VO) difieren por diversas causas de las fijadas por el
proyectista. La diferencia entre estas velocidades es de mayor magnitud en rectas que en
curvas, por los conceptos antes expuestos. Debido a estas observaciones se fue avanzando en
complementar los conceptos teóricos y contrastarlos con los comportamientos humanos
resultantes de las reales condiciones del tránsito, incorporando el estudio de los accidentes
para poder establecer la incidencia y relación entre el diseño del camino y los siniestros que se
producen en él, aspecto central de esta disciplina de la seguridad vial.
Pasemos ahora a los automóviles que recorren nuestras rutas, capaces de desarrollar
velocidades de operación muy superiores a las velocidades directrices que sirvieron de pauta
para el diseño. De esta forma, los límites legales o velocidades máximas38, ponderadas como
seguras, son vulneradas cotidianamente por las expectativas o deseos que tienen los
conductores de desarrollar velocidades mayores a esos límites, expectativas alimentadas por
las altas velocidades finales que pueden desarrollar los modernos vehículos.
Dicho esto, surge que algunas carreteras existentes de trazados antiguos se presentan
como deficientes frente a las nuevas condiciones del tránsito, en especial en tramos curvos
37
Velocidad de operación (o velocidad deseada): obtenida en base a mediciones de las velocidades reales de los
conductores, para los diferentes elementos de los caminos existentes (rectas, curvas, etc.) y que se supone que los
conductores adoptaran (o repetirán) en combinaciones similares de otros trazados, es una medida del
comportamiento de los conductores en determinadas condiciones del camino.
38
Velocidad máxima legal (permitida): varía en función de la categoría del camino y del tipo vehículo. Para un
vehículo liviano varía desde 110 km/h para una ruta convencional hasta 130 km/h para una autopista (120 km/h
para autovía) Su regulación y límites máximos surgen de la Ley 24.449 y corresponde a la señalizada al borde
del camino. Está relacionada a la velocidad máxima segura y por ende con la velocidad directriz o de diseño
utilizada por el proyectista del camino.
36
con velocidades admisibles muy inferiores a las velocidades de circulación deseadas por la
mayoría de los conductores39, está comprobado que la inconsistencia entre la velocidad de
diseño y la deseada provoca que los índices de accidentes sean hasta 4 veces superiores en
curvas que en tramos rectos.
Del comportamiento del conductor argentino frente a la velocidad, en particular sobre
el cumplimiento de las velocidades legales, el informe de la OMS 2009 (Tabla A.5: eficacia
en la aplicación general de la ley), califica a la Argentina con 3 puntos, en una escala de 0 a
10, en la eficacia en el cumplimiento y/o control de la velocidad, según consenso de los
informantes, siendo una calificación muy baja, teniendo España, por ejemplo, 8 puntos en
eficacia.
En el análisis de velocidades los estudios hacen foco en las relaciones estadísticas
entre velocidad de diseño y velocidad de operación, en particular del percentil 85 de este
último indicador, su versión más utilizada.
Relevamientos efectuados permiten establecer diferencias de comportamiento de los
usuarios entre países, dependiendo de muchos factores. En los países latinos como Italia, las
velocidades de operación (siempre considerando su percentil 85) superan a las velocidades
directrices, cualquiera sea el rango de velocidades, mientras que algunos registros de la DNV
muestran que las velocidades de operación elegidas por los conductores argentinos acentúan
aún más estas diferencias. Si bien no está debidamente comprobado, podría establecerse como
hipótesis, al margen de las características culturales de nuestros conductores, que los largos
tramos rectilíneos comunes en nuestras rutas pueden incidir sobre las altas velocidades de
operación, en tanto que las rectas largas (longitudes mayores que 100 m) influyen sobre la
Velocidad de Operación. Como se dijo, si bien la DNV posee registros de VO, sería necesaria
una mayor utilización de estos indicadores para avanzar en el estudio del comportamiento del
39
Medido estadísticamente por el percentil 85 de la velocidad de operación, denominada usualmente VO85; es
decir, valor que es superado sólo por el 15% de las velocidades medidas. Es considerado un valor muy
representativo de la conducta o elección de los conductores y por ende de gran utilidad en los estudios de
seguridad vial.
37
conductor argentino ante diferentes trazados. Más adelante veremos la incidencia que estos
comportamientos tienen.
En conclusión, debido a que es posible establecer una relación directa entre el diseño
de un camino (en especial de su trazado o de sus parámetros geométricos) y los accidentes
que se producen en él; y que la ingeniería ha realizado en los últimos años importantes
avances en entender esta relación, es que adquiere importancia que la normativa técnica
empleada en el diseño esté debidamente actualizada para incorporar estos conceptos (ver
punto 4.1.5).
Nuevos conceptos a incorporar en el diseño
Las aplicaciones prácticas de las relaciones estadísticas consisten en modelos que,
partiendo de una Velocidad Directriz determinada, diseñan el trazado de un tramo del camino,
definiendo los parámetros geométricos de todos los elementos que lo integran (alineaciones
rectas, curvas circulares y de transición). A continuación se calculan las Curvaturas medias y
las Velocidades de Operación resultantes, según los antecedentes estadísticos de elementos
geométricos similares. Luego, entre los elementos geométricos sucesivos se calcula la
variación de las velocidades (por ejemplo la diferencia de velocidad entre la recta y la curva
que la procede).
Los resultados de estos modelos arrojan datos relevantes: por ejemplo que las
variaciones bruscas de velocidad entre elementos geométricos sucesivos se deben a reacciones
del conductor ante situaciones imprevistas, según su aprendizaje en experiencias anteriores (a
priori) y recientes (ad hoc); en especial de un conductor que no frecuenta el tramo (el
comportamiento del conductor foráneo es diferente al de un conductor diario o frecuente).
Este fenómeno, se denomina violación de las expectativas del conductor. Se ha
observado que las variaciones bruscas de la velocidad de operación se acentúan
proporcionalmente al grado de violación de las expectativas, es decir cuando el conductor “se
ve sorprendido” por inesperadas características o incoherencias del trazado. En general, las
variaciones bruscas de velocidad expresan que el trazado no se adecua a las expectativas del
38
conductor, y que el camino presenta incoherencias que deben ser tratadas. Estas alteraciones
de las expectativas del conductor pueden provocar incluso la pérdida del control de su
vehículo con salida de la calzada (vuelco o choque contra objeto fijo), o invadir el carril
contrario (choque frontal).
En suma, cuando nos referimos a coherencia (o también consistencia) de un camino,
hablamos de un trazado donde las expectativas o deseos del conductor de transitar
libremente40, eligiendo una velocidad crucero constante, no se vean vulnerados a lo largo de
todo el tramo y de cada uno de sus componentes, ya sea en tramos rectilíneos o en curvas de
cualquier tipo. En otras palabras, debe existir “armonía” entre el trazado (o diseño
geométrico) y el comportamiento del conductor, comportamiento expresado en la velocidad
de operación deseada por éste para transitarlo; el camino debe ser previsible para el usuario.
Para la aplicación en Argentina de métodos como el enunciado y otros (como el
programa IHSDM -Modelo Interactivo para Diseñar Caminos Seguros- de la FHWA (Federal
Highway Administration, EE.UU.) que incluye el módulo de Consistencia: Design
Consistency) sería necesario contar con información estadística de velocidades de operación y
de accidentes, por lo que en principio debido a las deficiencias ya señaladas (recolección y
procesamiento de datos) resultaría dificultosa su aplicación práctica.
Estos nuevos conceptos, no contemplados en el diseño de nuestros antiguos caminos,
plantea la necesidad de una revisión de sus trazados, para detectar las inconsistencias del
mismo desde el punto de vista de la seguridad. Éstas se detectan en revisiones integrales del
trazado, por ejemplo, una determinada curva puede estar bien diseñada si se la analiza
aisladamente, pero la misma curva ubicada después de un tramo recto de varios kilómetros
puede resultar peligrosa. Incluso, estas inconsistencias se pueden presentar en diseños
modernos y en vías de categoría superior, como es el caso de la presencia de dos curvas
sucesivas que se desarrollan en el tramo km 405-415 de la RN9, autopista Rosario-Córdoba,
conocido como Chicana de Tortugas. Según análisis de un reconocido experto en seguridad y
40
En flujo libre.
39
diseño geométrico41, en zona llana, después de recorrer largos alineamientos rectos la
aparición de una chicana42 con curvas reversas a 90º y relación de radios 1:3 no está en las
expectativas ad hoc y a priori de los conductores foráneos, y es una grave incoherencia de
diseño: trazado malo (o pobre) según los tres criterios de seguridad de Lamm, respecto de
saltos de velocidad y de fricción lateral demandada.
Aclaración: Los Criterios de Seguridad (CS) enunciados por Lamm son 3:
CS I: en función de las diferencias de velocidad directriz VD y de operación VO para elementos geométricos
aislados; analíticamente: |VDi – VO85i|
CS II: considera las diferencias de velocidad de operación de elementos sucesivos: |VO85i – VO85i+1|
CS III: resulta de las diferencias de la fricción lateral en curvas (ft), entre la realmente demandada y la de
proyecto: |ftd - ftp|
Lamm califica la seguridad de un elemento aislado o elementos sucesivos, en función de la variación de los
respectivos CS, como Bueno, Tolerable y Pobre. Las guías alemanas recomiendan rangos de diferencias de
velocidades para CS I (20 km/h) y para CS II (10 km/h).
Respecto al trazado (ver croquis inferior), el estudio induce a que la elección de la
traza de la autopista estuvo condicionada o subordinada por factores económicos derivados de
la expropiación de tierras, al sostener que el alineamiento pareciera estar gobernado
exclusivamente por las divisorias de propiedad, cual un campo interno de chacras. Destaca
como inentendible por qué no se adoptó un alineamiento coherente y directo, como el
propuesto con la línea turquesa en el mencionado croquis, variante que, además, es 1.5 km
más corta. Finalmente, respecto a los aspectos normativos de sus parámetros geométricos,
observa que el desarrollo de la segunda curva es de unos 4.500 m superior al límite
41
Instituto de Transporte de la Academia Nacional de Ingeniería, Puntos negros de concentración de muertes en
accidentes viales, Ing. Sierra y equipo, trabajo en preparación a publicar en 2013.
42
Chicana: es un dispositivo instalado en la vía pública para producir una serie de curvas artificiales para reducir
la velocidad de circulación. En circuitos, se compone de una serie de curvas apretadas y normalmente en forma
de S, o bien dos curvas, una al principio y otra al final de una pequeña recta.
40
recomendado en las Normas DNV 67/80 y A 10 (de 3.500 m). Es decir, en este caso, el radio
existente = 3.000 m supera el máximo deseable de 2.500 m para 90º.
Chicana de Tortugas, RN9 Autopista Rosario-Córdoba , km 405-415
3.4. SINTESIS DE MEJORAS NECESARIAS EN LA RED
3.4.1. Introducción
Se reseñarán brevemente los principales aspectos a considerar en materia de mejoras
de la infraestructura, según los actuales lineamientos en seguridad vial. Al mismo tiempo, se
describirán algunas de las deficiencias más comunes de nuestra red.
3.4.2. Mejoras en la sección transversal
La sección transversal de un camino es un corte ideal del mismo por un plano vertical
y perpendicular al eje del camino, en un punto cualquiera del mismo. Su representación en
forma de croquis permite visualizar los principales componentes del camino, que para la
sección típica en terraplén son: la calzada (compuesta por dos o más carriles según categoría
del camino), las medianas o cantero central (en el caso de autopista o autovía), las banquinas
41
y las márgenes de la carretera (con su taludes, cunetas y contra-taludes). La sección
transversal de una carretera convencional se representa con el siguiente croquis:
Las dimensiones de la carpeta asfáltica deben ser las adecuadas, con lo cual sería
necesario ensanchar muchos tramos (las trochas originalmente eran más angostas y muchos
tramos son de 6,70 m de ancho). No obstante, sólo se debe ensanchar hasta ciertos límites (no
más de 7,30 m) puesto que no está suficientemente comprobado que carriles más anchos sean
más seguros. El ancho de los carriles tomó cierta trascendencia en los medios de
comunicación en oportunidad43 de la impactante siniestralidad acontecida en la RN 12 y RN
14 (Entre Ríos–Corrientes), rutas que pertenecen al Corredor Vial 18, el que fue denominado
el corredor del Mercosur por articular la vinculación física con Brasil. Como se dijo en
párrafos anteriores, el importante crecimiento del tránsito, en especial de camiones, comenzó
a evidenciar serios problemas de seguridad. Relevamientos efectuados por la AGN detectaron
muchos tramos con calzada de 6.70 m, lo que sumado al mal estado general de sus banquinas,
hicieron que se presentara, en especial para el nuevo tránsito compuesto por camiones de gran
tamaño, una configuración deficiente de la sección transversal.
43
Hacia mediados de los años ‟90.
42
Banquinas
Un aspecto crítico son las banquinas (generalmente de tierra o con tapiz vegetal). Las
mejoras frecuentes consisten en estabilizarlas (con tratamientos superficiales) o en
pavimentarlas; pero la solución efectiva consiste en integrarlas a la misma superficie de la
calzada, a modo de carril adicional más estrecho. Esto se debe a que desde el punto de vista
de la seguridad, debe considerarse a la banquina como una zona de recuperación de la
circulación. Si su naturaleza es defectuosa, le impide al conductor del vehículo que toca la
banquina recuperar el control.
Asimismo, cuando el mantenimiento es deficiente (situación habitual en muchas
rutas), la banquina no estabilizada es potencialmente peligrosa en el caso de salida
circunstancial del vehículo del pavimento, por la diferencia de altura que se forma entre ésta y
el borde del pavimento (descalce).
El descalce de banquina provoca una gran cantidad de accidentes en numerosos
rutas, por lo que suele llamarse, por tratarse de una deficiencia lineal a lo largo del camino,
líneas negras.
43
Normalmente en los reportes periodísticos este tipo de accidentes son descriptos como
el vehículo que “mordió la banquina”. Lo que le sigue es la pérdida del control del vehículo,
situación que generalmente termina en un accidente. Un tipo frecuente de siniestro ocurre
cuando, habiendo salido el vehículo de la calzada, el conductor en un intento de retornar
rápidamente a la misma imprime una brusca maniobra de corrección (sobre-corrección o
volantazo) que posiciona al vehículo en la calzada opuesta, produciendo un choque frontal en
general con consecuencias mortales.
Estas maniobras realizadas entre la calzada y la banquina, se verán seriamente
afectadas con la presencia de un resalto significativo entre el borde del pavimento y la
banquina, configuración común en nuestra red de caminos rurales o interurbanos. También se
observa que en sectores periurbanos, con alta densidad de accesos (a propiedades frentistas) y
uso intensivo de la banquina, la erosión del tránsito local provoca el agravamiento del
descalce de banquina.
Es posible, incluso, observar banquinas de mala calidad en caminos de categoría
superior como las autopistas, donde también se ha observado que por obras de construcción
de carriles adicionales, han resultado banquinas más angostas, debiendo respetarse siempre
los anchos mínimos para que cumplan con la función deseada.
Resumiendo, el concepto actualizado de banquina implica que sirva como lugar de
recuperación de la maniobra en caso de salidas circunstanciales del vehículo o pérdida del
control del mismo, posibilitando regresar a la calzada sin tropezar con los bordes del
pavimento lo que puede provocar un descontrol del vehículo. Deberían, en consecuencia,
incrementarse rápidamente la pavimentación de banquinas en vastos sectores de la red.
Áreas de descanso y servicio
Dadas las características de las rutas argentinas y el tránsito, resultaría necesario
incrementar la cantidad de áreas de descanso y servicio, ya que debe tenerse presente que
manejar en forma continua por largos períodos de tiempo reduce la aptitud psico-física de los
conductores, afectando los procesos de toma de decisiones inherentes a la ejecución de las
44
maniobras necesarias en función de las distintas condiciones del tránsito, aumentando el
riesgo de sufrir accidentes.
En particular, es frecuente que los camioneros argentinos, por las características de
nuestra red, recorran largos trayectos que, por las condiciones de tránsito antes descriptas, les
insuman cada vez más tiempo. Se ha comprobado que para conductores profesionales, la tasa
de accidentes comienza a incrementarse a partir de las 6 horas continuas de conducción y el
riego crece rápidamente para tiempos de conducción mayores.
En particular debe contemplarse la implementación de la denominada veda de
camiones en fines de semanas turísticos, los que demandan la utilización de grandes espacios
para dar cabida, al menos, a una parte importante del gran número de camiones afectados por
la medida. El déficit de estas áreas se manifiesta por la presencia de largas colas de camiones
estacionados a lo largo de las rutas, situación que se mantiene por varias horas, muchas de
ellas de noche. Recordemos que con el aumento del número de feriados y de puentes
turísticos es más frecuente encontrar esta situación, agravada por el incremento de camiones
en nuestras rutas. Está comprobada la gran incidencia en la accidentalidad provocada por la
detención de estos vehículos en las banquinas.
Pueden mencionarse otras actuaciones en la sección transversal para mejorar la
seguridad: como la construcción de carriles de adelantamiento con los que se logra que la
cantidad de automóviles que forman fila detrás de otros más lentos se reduzca notablemente.
Este recurso es muy adecuado para algunas de nuestras rutas, por el alto porcentaje de
camiones y las diferencias de velocidad de los distintos vehículos que componen el tránsito.
Las márgenes del camino
Las márgenes del camino también deben ser revisadas, su configuración influye en la
accidentalidad, en particular la presencia de árboles u otros elementos fijos próximos a la
calzada en los que se puede impactar en caso de despistes. Esta es una tipología predominante
de nuestra siniestralidad, y de las más severas, cuya causa es inherente al comportamiento
humano y enunciado en los años „60: Hasta el conductor más experto, atento y cuidadoso de
45
su vida y del prójimo puede salirse involuntariamente de la calzada e invadir la franja
lateral.44
El criterio es eliminar los obstáculos y de no ser posible, protegerlos (con barreras o
defensas). El establecimiento de una zona de seguridad o zona despejada libre de obstáculos
que garantice una detención segura y maniobras de recuperación del control para salidas
circunstanciales de la calzada, es indispensable y constituye uno de los conceptos modernos
más influyentes en la ingeniería de seguridad vial. Con una distancia mínima aconsejable,
entre el borde de la calzada y los obstáculos fijos, de 5 m es posible reducir en un 20% el
número de accidentes; si a esa distancia la llevamos hasta los 9 m el número de accidentes se
reduce un 40% más, al permitir que el conductor recupere el control del vehículo, regrese a la
calzada o se detenga. Además, estas medidas de despeje de las márgenes del camino
incrementan la distancia de visibilidad de los conductores, aspecto de incidencia importante
en el mejoramiento de la seguridad.
En zonas en terraplén, de no contar con defensas, es aconsejable suavizar o reducir las
pendientes de los taludes para evitar los vuelcos que se producen cuando las pendientes son
pronunciadas. En los accidentes por salida de la calzada, la probabilidad de morir o sufrir una
lesión aumenta con la profundidad y la pendiente del margen de la carretera. La reducción de
44
Principios enunciados por el Ing. Kenneth Stonex, Director del Campo de Pruebas de la General Motors.
46
la pendiente transversal de los taludes de 1:3 a 1:445 es una medida de comprobada eficacia
por la reducción del número de accidentes con lesionados. Taludes más tendidos, con
pendientes 1:6 son considerados ideales.
3.4.3. Sistemas de contención
Los más utilizados son las Barreras de seguridad (o defensas): su función es proteger
de impactos contra elementos próximos a la calzada como estribos de puentes, así como
contener las salidas de los vehículos de la calzada. Pueden ser colocadas en los márgenes del
camino y en las medianas en caso de autopistas, pero siempre analizando cuidadosamente la
conveniencia, o no, de su colocación. Por ejemplo, si la mediana de una autopista tiene el
suficiente ancho y la geometría de sus taludes son suaves, se recomienda46 no colocarlas:
Debe tenerse presente que la instalación de una defensa implicará que el impacto de
un vehículo contra este dispositivo constituye en sí un accidente, por lo que previamente
deberá analizarse si este choque es más predecible y de gravedad inferior que el que se
producirá sin la colocación de la barrera. Siempre deberá contemplarse como primera opción
la eliminación del obstáculo o su desplazamiento a una zona más segura o alejada de la
calzada. Las siguientes fotografías ilustran casos donde la relocalización es imperiosa:
45
1:4 significa una pendiente que por 1 unidad de medida en vertical, le corresponde 4 unidades en horizontal.
46
Según lo recomendado en la Actualización A10.,
47
Garita de Ómnibus, RN36 km 747
Torres de Luminarias, RN36 km 746
En todo caso, la decisión de la instalación, de no mediar normativa expresa como el
alto del terraplén, deberá ser debidamente fundada. Las defensas o barreras de contención
reducen significativamente la gravedad de las lesiones de los impactos contra árboles, paredes
rocosas o pendientes pronunciadas en los márgenes del camino.
Es posible identificar en nuestras rutas muchos casos de incorrecto empleo de estos
dispositivos, ya sea por uso excesivo (postes SOS colocados en el borde de banquinas), o
colocados muy próximos al elemento que se cubre, no dejando posibilidad de deformación
con absorción de la energía del choque. Un aspecto de cuidado son sus terminaciones: la
forma más segura de colocarlos es abatir sus extremos, introduciéndolos en el terreno, para
evitar el efecto “arpón” de terribles consecuencias. Se ilustran casos de empleos innecesarios,
al menos según la configuración de las márgenes:
48
Fuente: UBA
Otros tipos, menos frecuentes, complementan los dispositivos o sistemas de
contención, como los amortiguadores de impacto diseñados para absorber, mediante su
deformación, la energía cinética generada en los choques frontales previstos en el lugar de
instalación, disminuyendo las consecuencias del impacto. El alto costo de estos dispositivos lo
hacen justificable para sectores puntuales de mucho riesgo y alta probabilidad de impacto
(número de accidentes). La DNV ha colocado este mecanismo en el Puente Pueyrredón de la
ciudad de Buenos Aires, siendo el único instalado:
Por último, en el caso de que no sea
posible el traslado de elementos fijos en zona próxima a la calzada, es necesario colocar
estructuras fusibles (soportes del equipamiento vial como postes, señales, etc.) que, en caso
de impacto, se rompen de forma predeterminada en secciones de su estructura, previamente
debilitadas a tal efecto.
49
3.4.4. Condiciones superficiales de los pavimentos
Otra deficiencia frecuente con notable impacto en la seguridad es la insuficiente
adherencia neumático-pavimento, producida por una textura inadecuada de las superficies de
los pavimentos, que produce el efecto de hidro-planeo cuando la carpeta esta mojada y con él
la pérdida del control del vehículo. El empleo de mezclas especiales (por ejemplo de
granulometría discontinua que logran una superficie más abierta) que mejoran la adherencia
de la carpeta de rodamiento no se ha difundido lo suficiente. Los crónicos problemas de los
organismos de control en la calibración de los equipos que miden este parámetro (Mu-meter),
situación denunciada numerosas veces por la AGN47, han imposibilitado exigir, al menos a los
Concesionarios de la Red Troncal, el cumplimiento de los valores mínimos admisibles
prácticamente desde el inicio de las concesiones en los años ‟90.
También en relación a las condiciones exigibles a las calzadas, debería insistirse sobre
las deficitarias gestiones de mantenimiento que realizan los concesionarios. Si bien no todas
las empresas gestionan del mismo modo, el resultado de muchos años de seguimiento, por
parte de la AGN, de las principales características de los pavimentos nos permite establecer
generalidades al respecto. Muchas de estas deficiencias observadas tienen incidencia en la
seguridad. Así como en el caso de la falta de adherencia su incidencia es directa, en otros
casos las deficiencias superficiales provocan reacciones peligrosas de los conductores. La
autopista Buenos Aires-Rosario, por ejemplo, presenta varios tramos con deformaciones
extremas de su pavimento (ahuellamientos, otras deformaciones y baches), en particular en
los carriles externos o lentos.
Las deformaciones son tan notables que es frecuente presenciar situaciones en las que
los conductores, incluso los de camiones, evitan transitar por este carril, manteniéndose en el
carril interno (de marcha rápida), provocando a su vez, peligrosos adelantamientos por la
derecha, utilizando justamente el carril por el cual transitar y realizar maniobras se complica.
En el caso de la RN 36, por ejemplo, en oportunidad del trabajo de campo, se observó que las
47
Auditoría sobre el control de calidad en las concesiones viales. Res. AGN 47/08.
50
notables irregularidades superficiales, provocaron en los conductores bruscas maniobras y
reducciones de velocidad, de temibles consecuencias en la seguridad.
Se pueden mencionar un gran número de casos como los descriptos. En numerosos
informes de la AGN48 se han observado significativos incumplimientos de las condiciones
superficiales exigibles a las calzadas, algunas de ellas con incidencia en la seguridad (como
las deformaciones transversales), además de otras irregularidades que se han referenciado en
distintos puntos del presente informe (adherencia, señalización horizontal, fresados
exagerados, deformaciones de borde, etc.). Por todo esto, y de continuar con el sistema de
concesiones, debería rediseñarse de manera tal que se plasme en contratos donde sea exigible
una adecuada gestión de mantenimiento y cumplimiento de los planes de obras y
conservación de rutina. Asimismo, la gestión de control de los organismos viales
correspondientes es de vital importancia en el logro de este objetivo.
3.4.5. Señalización
La señalización horizontal o marcas viales pintadas en la calzada, frecuentemente
presenta condiciones deficientes: es usual observar que la integridad de las bandas se
encuentra afectada por desprendimientos o despintado de las mismas y que brindan una escasa
retrorreflectancia durante la noche. Ambas deficiencias privan a los conductores de una gran
asistencia en la conducción nocturna segura. La señalización temporaria en zona de obras que
afectan la calzada (repavimentaciones, fresados, etc.) es también una deficiencia corriente.
Las marcas viales con resaltos (línea de borde de pavimento), comunes en autopistas,
de comprobada eficacia para evitar salidas de la calzada, por somnolencia o descuido de los
conductores, al producir ruido y vibración en el vehículo que pisa el borde de la calzada. Un
buen empleo se observa en los tramos rectos (y monótonos) de la AU Rosario-Córdoba. No
obstante, deberían ser utilizadas como práctica generalizada en toda la extensión de las
autopistas.
48
Cuyo objeto es el cumplimiento de obligaciones contractuales.
51
3.4.6. Rectificaciones o mejoras en el trazado o diseño geométrico
En general las mejoras o rectificaciones del trazado están asociadas o motivadas por
mejorar la distancia de visibilidad, la que se ve reducida en determinados sectores por las
curvas, cambios de pendiente (curvas verticales convexas), o por la vegetación de las
márgenes del camino, como árboles, bosquecillos, o simplemente pasto alto por conservación
de rutina deficiente. La disminución de la visibilidad torna insegura la conducción porque
acorta el tiempo de reacción disponible del conductor, aumentando el riesgo de accidente.
En este campo de mejoras, la actuación más común y efectiva es, sin duda, el aumento
del radio de las curvas, porque este tipo de rectificaciones traen aparejado, además del
aumento de la visibilidad, mejoras en la seguridad por reducción del número de accidentes, en
particular para curvas cerradas, siendo las medidas más efectivas las rectificaciones de radios
iniciales pequeños (hasta radios de curvatura menor a 2.000 m).
La circulación se ve beneficiada si se logran curvas suaves con visibilidad suficiente
para permitir realizar maniobras de adelantamiento con seguridad, aunque la legislación
argentina prohíbe el adelantamiento en curva, que en el caso de realizarse en curvas a la
izquierda con buena visibilidad, dicha prohibición puede ser hoy considerada una disposición
que afecta la circulación, al limitar las posibilidades de sobrepaso en rutas de bajo nivel de
servicio. Los mejoramientos de la curvatura permiten además un aumento de las velocidades
de operación. Las rectificaciones en curva deben ser completadas por las curvas de transición
que sirven de enlace o empalme entre las alineaciones rectas y la curva circular. El tipo de
transición más empleado es la curva denominada clotoide (trayectoria de un vehículo a
velocidad constante y cuyo conductor gira a velocidad angular o de giro constante) por su
comprobada seguridad49, también ampliamente utilizada en el diseño de redes ferroviarias.
En general, la rectificación de una curva se justifica para los casos de índices de
siniestralidad superiores a la media de la ruta o del tramo analizado (tramos de concentración
49
De sus propiedades se destaca la de facilitar a los conductores un andar seguro y cómodo en la curva, mantiene
al vehículo en su carril sin que experimente la violenta aparición de la fuerza centrífuga.
52
de accidentes); o cuando las medidas de bajo costo más usuales, como señalización y
balizamiento, son insuficientes.
Una curva puede ser definida también por el denominado ángulo de deflexión,
definido por el ángulo que forma la prolongación de la recta que precede a la curva y la
prolongación correspondiente a la siguiente recta.
Un indicador relevante es el grado de deflexión de un camino o de un tramo, obtenido
a partir de la variación de los ángulos de deflexión de las curvas presentes en el mismo. El
grado de deflexión crecerá proporcionalmente a la cantidad de curvas cerradas presentes en el
tramo considerado.
En los casos en que la relación beneficio-costo no justifica la rectificación de una
curva considerada peligrosa, deberán reforzarse los dispositivos que alerten de su presencia:
desde la clásica señalización de curva peligrosa, la indicación de velocidades de aproximación
menores y, por último, la instalación de paneles direccionales denominados chevrones,
dispuestos en el desarrollo de la curva a fin de mejorar la visualización de la misma.
3.4.7. Los pasos urbanos
Los antiguos trazados de nuestras rutas atravesaban poblaciones sin modificar
sustancialmente su configuración; el cambio de entorno era soportado con señales de
advertencia y, más tarde, con dispositivos reductores de velocidad. Transcurridos los años,
muchas de estas poblaciones han crecido notablemente convirtiéndose, incluso, en ciudades.
Sin embargo, es común que la traza siga, aún, penetrando y cortando el entramado urbano, lo
que puede ser hoy considerado un anacronismo inadmisible para rutas nacionales troncales.
A medida que los núcleos poblacionales se hacían más importantes y el paso de las
rutas se convertía en barreras urbanas y zona de enorme peligro para los habitantes, se fueron
desarrollando diversas soluciones técnicas conocidas como travesías urbanas (pasos urbanos)
donde se modifican las características del entorno vial e incluso de la calzada misma. Acerca
de la configuración que adquieren las rutas puede destacarse la heterogeneidad de las
soluciones técnicas utilizadas, aún en poblaciones similares atravesadas por la misma ruta, lo
53
que puede ser observado como una deficiencia desde el punto de vista de la consistencia del
trazado (la utilización de una misma solución ayuda a que el camino sea más predecible). Lo
mismo ocurre con los dispositivos de reducción de velocidad, pudiéndose distinguir varios
modelos, aspecto que influye negativamente en el conductor que puede verse sorprendido
cuando espera encontrarse con una definición similar a la habitual, tanto en la geometría o
diseño de la sección transversal como en los dispositivos auxiliares, como los denominados
lomos de burro algunos de los cuales por su exagerada geometría pueden provocar accidentes.
También deberá prestarse especial atención al control de accesos evitando que el
tránsito local interfiera peligrosamente con el tránsito pasante por la ruta, tanto en las zonas
netamente urbanas como en sus inmediaciones, donde el crecimiento de la población genera
accesos no formales (o clandestinos), de serias implicancias en la seguridad en el entorno vial
periurbano.
No obstante, debe resaltarse que si bien es posible mejorar estas travesías, por ejemplo
uniformando su diseño y mobiliario urbano, la solución superadora que deberá intentarse es la
de construir una variante, o by-pass, evitando el paso de la carretera por la población, lo que
además de eliminar los problemas de seguridad, favorecerá al desarrollo
urbano de la
localidad.
3.4.8. Las inspecciones de seguridad vial: una herramienta necesaria
En puntos anteriores se han enumerado algunas de las deficiencias presentes en rutas
argentinas; asimismo, se han reseñado los conceptos teóricos que fundamentan los potenciales
peligros existentes en su interacción con el conductor. También se han abordado los
problemas de capacidad derivados del crecimiento del tránsito, remarcando que la
construcción de vías de mayor capacidad (autopistas y autovías) eliminarían, además, las
posibilidades de ocurrencia de choques frontales, causa de una de las tipologías más graves de
accidentes en el país. No obstante, se ha resaltado que la construcción de autovías son
medidas de largo plazo, y que no constituyen, por si solas, la resolución de todos los
problemas.
54
Es necesario, entonces, someter a las rutas existentes a revisiones sistemáticas de la
seguridad, como las denominadas Inspecciones de Seguridad Vial, las que se están
implementando en otros países. Si bien es una metodología en desarrollo, ya se ha
comprobado su utilidad para detectar las deficiencias de seguridad de una carretera en servicio
y plantear recomendaciones para eliminarlas o reducir su influencia. Una herramienta similar,
la Auditoría de Seguridad Vial (más utilizada en la etapa de diseño de nuevas carreteras) es de
práctica más generalizada y ha servido como antecedente.
La Inspección de Seguridad Vial (ISV) es un proceso sistemático de revisión in situ de
una carretera, con el fin de identificar aspectos peligrosos, deficiencias o carencias de la vía
susceptibles de desencadenar accidentes. El resultado servirá para diseñar actuaciones
preventivas que al materializarse contribuyan a prevenirlos.
Los especialistas coinciden en que la ISV deberá ser realizada por un equipo
independiente que no esté relacionado, en ningún caso, con el mantenimiento y la explotación
de la ruta en cuestión.
Hablamos de actuaciones preventivas, porque las ISV tienden a identificar aspectos
inseguros de la carretera que pudiesen influir en un futuro accidente, de forma que las
medidas correctoras se apliquen antes de que el accidente ocurra.
Este concepto es diferente y superador a la tradicional postura de “esperar y ver”
donde las medidas correctoras no se ponen en marcha hasta que la situación resulta
inaceptable. Es el caso del tratamiento de puntos negros por el que se identifican aquellos
sectores en los cuales el número de accidentes supere un determinado umbral admisible. A
partir de los registros de accidentes, se estudia su tipología, se proponen las medidas
correctoras y se evalúan sus resultados. Mientras todo este circuito se completa muchas vidas
se han perdido.
55
4. COMENTARIOS
LA GESTION DE LOS ORGANISMOS VIALES
4.1. LA DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD
Sin pretender ser un análisis abarcador de la totalidad de las acciones desarrolladas por
la Dirección, pueden realizarse las siguientes consideraciones sobre su gestión:
4.1.1. Organigrama
La DNV cuenta con un área específica de seguridad vial: es la llamada División
Seguridad Vial (en adelante DSV) en el ámbito de la Gerencia de Planeamiento,
Investigación y Control. A pesar de ser requerido, la DNV no brindó mayor información por
escrito acerca de sus características, alcance de su labor y los recursos con los que cuenta. Sin
embargo, procedimientos posteriores permitieron establecer que sus recursos técnicos son
limitados: la DSV cuenta con sólo un ingeniero, que es el Jefe de la División50. Si bien es
sabido que diversos aspectos de la seguridad vial son abordados diariamente en diferentes
áreas de la DNV51, específicamente en la División hay una deficiencia de recursos al
considerar la magnitud de la red vial nacional y la importancia y demanda creciente que
genera dicha temática.
4.1.2. Plan Estratégico
Requerido si posee el Organismo un Plan o Programa específico en materia de
mejoramiento de la seguridad de la infraestructura, contestó que se aprobó oportunamente un
Plan Estratégico de Seguridad Vial por Resolución Nº 405/2001 del Señor Administrador
50
Un profesional especializado en tránsito.
51
En la misma nota, la DNV fundamenta cómo el Plan de Necesidades Viales si bien no puede considerarse
como específico de seguridad vial, ya que no responde a un enfoque integral de dicha problemática, una vez
ejecutadas las obras, éstas brindarán soluciones concretas y específicas para reducir la siniestralidad.
Seguidamente, informa sobre las fuentes de financiamiento y presupuestarias de la obras (componente del
Programa de Obras de Seguridad) y se listan las obras que realiza la DNV en el marco de ese programa.
56
General. Es de resaltar lo expresado en parte de los considerandos de la Resolución que lo
aprueba:
a)….se propicia la elaboración de un Plan Estratégico de Seguridad Vial que sirva de
guía en el accionar futuro de la DNV,
b) Que la DNV en su rol de organismo vial competente en relación a la estructura
vial, debe tener una presencia activa y de liderazgo en la materia52.
c) Que habiéndose formulado en 1998 los lineamientos para avanzar en la materia,
a partir de la cual se desarrollaron Términos de Referencia para la Asistencia Técnica de
Seguridad Vial financiada por el BIRF.
d) Que la Gerencia de Planeamiento, Investigación y Control, propicia la
convalidación de este Plan Estratégico de Seguridad Vial, a efectos de guiar a la Repartición
en la materia.
Analizado el Plan, se destaca la existencia de un apartado denominado Plan de
Coyuntura en el que se enuncia que la acción de la DSV, con vistas al futuro, se puede
encuadrar en estos cinco programas:

Programa de Investigación de accidentes fuera del Camino;

Programa de Auditoría de Explotación;

Programa sobre Justificación de Mejoras;

Programa de Evaluación de Mejoras;

Programa sobre Control de Calidad de la Información del SIAT53
Se consultó, asimismo, si la DNV se había propuesto metas u objetivos asociados a su
Plan Estratégico de Seguridad Vial. Al no dar respuesta, se pidió que informe de la
elaboración y/o puesta en práctica de alguno de los programas detallados en el Plan de
52
Los resaltados en negritas nos pertenecen
53
Sistema de Información de Accidentes de Tránsito. Ver punto 4.1.7.
57
Coyuntura y, en caso afirmativo, remita copia de los mismos e informes de evaluación de sus
resultados.
Al respecto, la DNV (específicamente la DSV), respondió:
El Plan Estratégico de Seguridad Vial surge al momento de realizarse un cambio en
la jefatura de la División Seguridad Vial y originalmente es el Plan Estratégico de la
División de Seguridad Vial luego la DNV lo hace suyo.
Ese Plan Estratégico se elabora en 1998 y en rigor es un plan a mediano plazo.
También se elabora un Plan de Coyuntura para el momento como su nombre lo indica
y alineado con el Plan Estratégico para enfocar y priorizar las tareas de la División
Seguridad Vial, en esos primeros años de gestión.
Aclarado esto se entiende que el Plan constituyó una guía de acción de una
determinada jefatura, totalmente interna, y que los requerimientos a 15 años es al menos ex
temporáneo.
Más allá de lo expuesto, ciertamente se han puestos en práctica, pero en líneas
generales no está pensado con unidades susceptibles de evaluación sino como áreas de la
temática de seguridad vial a abordar…
El destacado Plan Estratégico de Seguridad Vial de la DNV es, según la DSV, un
documento interno de esa división, nunca puesto en práctica y aún su Plan de Coyuntura,
delineado por 5 programas específicos, no fueron más que premisas o enunciados a tener en
cuenta a la hora de encarar la resolución de algunas obras.
Desde que un plan de seguridad vial puede ser definido como el conjunto de Acciones
para reducir los accidentes viales y sus consecuencias, la efectividad de las acciones debe
medirse por la reducción del número de muertos, número y gravedad de los heridos y la
cuantificación de los daños materiales. Por consiguiente, cuando la DSV expresa que el Plan
en líneas generales no está pensado con unidades susceptibles de evaluación sino como áreas
58
de la temática de seguridad vial a abordar…, cabría preguntarse acerca de la utilidad de los
indicadores que esa División diseña y confecciona.
Al mismo tiempo, debe destacarse que es un Plan vigente y el hecho de que hayan
pasado 11 años desde su creación, no lo convierte en obsoleto, de serlo sería incumbencia de
esa División su actualización o reformulación. Por otra parte, en línea con lo dispuesto por la
resolución
aprobatoria,
no
debería
ser
considerado
simplemente
una
guía
de
acción…totalmente interna de la División puesto que se trata del plan rector, con el objetivo
de guiar a la repartición en materia de seguridad vial, al mismo tiempo que se proponía como
meta lograr una mayor inserción en la política de seguridad vial en la argentina y
específicamente en lo que hace a la estructura vial.
Además, es la misma DNV la que en documentos recientes destaca la vigencia del
plan, por ejemplo en los considerandos de la Resolución54 que aprueba el SIAT 2006, cuando
dice:
Que la base de accidentes SIAT constituye un instrumento vital para la fijación de
estrategias de seguridad vial y en la toma de decisiones en el quehacer vial tal como lo
señala el Plan Estratégico de esta Repartición (Res. AG Nº 405/01).
En lo que respecta al Plan de Coyuntura, el requerimiento específico sobre su puesta
en práctica, se fundamenta en que es la parte más detallada y específica del Plan Estratégico,
por cuanto describe los 5 programas básicos a desarrollar por la Dirección; razón por la cual
no puede ser considerado extemporáneo un requerimiento sobre la implementación de los
referidos programas, puesto que es la forma de evaluar su cumplimiento, siendo la letra de la
propia planificación la que dice: este Plan de Coyuntura implica en el corto plazo una serie
de tareas prioritarias con la certeza de que se tienen que terminar porque son importantes y
hacen al cumplimiento de los objetivos del plan estratégico.
Finalmente, resulta necesaria una última consideración acerca de la respuesta de la
DNV en la que relativiza la vigencia del plan, y es que, además del plan de coyuntura ya
54
Resolución DNV 2308/11 de fecha 20/10/2011
59
mencionado, contiene otra fase o etapa: la del plan global o estratégico propiamente dicho,
considerado de mediano plazo. En este sentido, en el caso de que la DNV considere que la
etapa del plan de coyuntura se encuentre superada; aun sin haberse cumplido sus objetivos,
debiera informar las acciones presentes desarrolladas por la repartición en pos del
cumplimiento del plan global.
En conclusión, la DNV no sigue los lineamientos de su plan estratégico en seguridad
vial. Si tal conducta obedeciera a su evaluación de considerar que su plan se encuentra
desactualizado, correspondería su redefinición o reemplazo, conjuntamente con su
compromiso de ponerlo en práctica, máxime en tiempos donde la seguridad vial ha sido
asumida como política de estado.
4.1.3. Convenios con la ANSV
El Convenio Marco de Cooperación
Consultada la DNV si esa Dirección mantiene convenios con organismos nacionales o
internacionales cuyo objeto sea el mejoramiento de la seguridad en la infraestructura vial,
respondió que, con fecha 29 de diciembre 2009, se celebró un convenio específico de
cooperación entre la ANSV y la DNV. El mismo fue convalidado mediante Resolución Nº
1659 por el Señor Administrador General, con fecha 8 de septiembre de 2010.
En la misma respuesta fundamenta que …Entendiendo la ANSV conjuntamente con esta
DNV que era propicio aunar esfuerzos con el objetivo de posibilitar la instrumentación de
medidas efectivas que permitieran reducir la tasa de siniestralidad en el territorio nacional
se celebró dicho convenio marco.
Respecto a la existencia de otros convenios la respuesta es contradictoria: primeramente
se señala que en general todos los convenios que se suscriben tienen en cuenta para la
ejecución de obras aspectos de seguridad vial, pero en la misma respuesta se reconoce que no
existen convenios con otros organismos en materia de seguridad vial.
60
Al mismo tiempo, la DNV se contradice cuando consultada si realiza acciones
coordinadas (siempre en materia de infraestructura en rutas nacionales) con otros organismos
nacionales, responde que se realizan acciones coordinadas con otros Organismos ... y entre
otras cosas se realizan Convenios Específicos como por ejemplo con la ANSV. Sin embargo,
al mismo tiempo responde que Además del convenio de cooperación entre la ANSV y la DNV,
no se tiene conocimiento de otras acciones coordinadas con otros organismos en materia de
seguridad vial.
A la hora de responder sobre acciones implementadas, el Organismo vial, recurre a vagas
referencias tales como ―Se intercambian criterios y se actualizan los mismos con las
Dependencias Viales en el orden Nacional y Provincial …‖ pero nunca se refiere a
actuaciones concretas emanadas de un plan o programa específico.
La ausencia de políticas conjuntas o acciones coordinadas, puede verse reflejada en la
propia respuesta de la DNV … se recomienda remitir también el requerimiento de la AGN al
OCCOVI a fin de que informe con relación a los aspectos y obras de Seguridad Vial que se
tratan, proyectan y ejecutan a través de dicho Órgano de Control de Concesiones Viales.
Debe aclararse que el OCCOVI depende de la DNV, como se verá seguidamente.
En definitiva, el Convenio Marco de Cooperación suscripto entre la DNV y la ANSV no
ha producido efectos.
El Convenio Específico de Cooperación
El Convenio Específico de Cooperación entre la ANSV y la DNV fue firmado el 29 de
diciembre de 2009 y aprobado por Res. Nº 1659/10 (del Administrador General de la DNV)
de fecha 8 de septiembre de 2010.
En primer lugar, existe una inconsistencia o error entre las fechas de suscripción de los
convenios, ya que en los antecedentes del convenio específico se menciona que éste ―…se
deriva del Convenio Marco suscripto entre las partes con fecha 7 de enero de 2010‖, siendo
que el convenio específico fue firmado el 29 de diciembre de 2009, por lo que no podría
figurar en éste mención de una fecha posterior a la firma.
61
Más allá de errores formales, se observa que el referido convenio no ha tenido principio
de ejecución, dado que la Unidad de Coordinación, que articularía las acciones de
cooperación entre ambos organismos, no fue creada.
La importancia del incumplimiento de este punto del Convenio puede ser mensurado al
repasar las funciones específicas que se habían fijado para la mencionada Unidad (Art. 3º del
Convenio específico):
a) La definición de un procedimiento conjunto de aprobación de la instalación
de cinemómetros 55 fijos en rutas nacionales …
b) La elaboración de informes de siniestralidad vial existente en la República
Argentina.
c) La elaboración y acceso a bases de datos de los denominados ― puntos
negros‖ en las rutas…
d) Coordinación de estrategias jurídicas, en los juicios en los que se involucra la
seguridad vial y en los que el Estado Nacional sea parte.
e) Abordaje de la temática relativa a la unificación de criterios en materia de
señalética y cartelería en rutas nacionales y rutas provinciales.
f) Coordinación de actividades con Gendarmería Nacional Argentina.
g) Desarrollo de actividades y proyectos conjuntos relacionados con el control
del tránsito y la seguridad vial.
h) Identificación de predios y lugares para la ejecución de actividades
conjuntas.
i) Proyectar
conjuntamente
proyectos
pilotos
en
rutas
nacionales,
concesionadas o no, que hagan a la seguridad vial.
j) Intercambiar experiencias, técnicos y profesionales de cada una de las partes.
k) Propiciar las adecuaciones normativas pertinentes.
Como puede apreciarse la Unidad de Coordinación se había propuesto tareas centrales en
cualquier plan de seguridad. No obstante, la DNV relativiza este incumplimiento aduciendo
55
Dispositivos que miden las velocidades de operación.
62
que la no creación formal de la Unidad de Coordinación prevista en el marco del
Convenio..., no han condicionado la cooperación y armonización de acciones que requieren
el accionar conjunto de ambas instituciones. En este sentido menciona que mantiene
reuniones frecuentes con la ANSV, y que realiza acciones conjuntas como la restricción de la
circulación de camiones en rutas nacionales (en fines de semana turísticos) y control de
velocidad. Sin embargo, la importancia de las funciones detalladas en el listado precedente
permite reconocer que el incumplimiento del Convenio es grave, en tanto ha impedido el
desarrollo de acciones fundamentales en seguridad vial que requieren la acción conjunta de
ambas reparticiones.
En definitiva, el Convenio Específico de Cooperación entre la ANSV y la DNV no ha
tenido principio de ejecución. Además, según lo informado por la DNV, no fue prorrogado
por las partes, por lo que desde el 29 de diciembre de 2011, fecha en que venció, dicho
convenio tampoco tiene vigencia.
4.1.4. Acciones conjuntas con la ANSV
Se ha mencionado previamente, la inexistencia de convenios que otorguen un marco
institucional y jurídico a las políticas de ambos entes. Asimismo, es de destacar que las
acciones desarrolladas por éstos carecen de coordinación. Por ejemplo, puede mencionarse
que la ANSV realiza Informes de Relevamiento de Riesgo de la Infraestructura en diversas
rutas nacionales. Pero, como se ha dicho, la Agencia no tiene incumbencia para modificar o
efectuar cambios en la configuración física de los caminos de la Red Vial Nacional, puesto
que éstos son propiedad de Vialidad Nacional. Por consiguiente, podría esperarse que en tanto
los relevamientos efectuados por la Agencia son de aspectos vinculados a la infraestructura,
estos estudios deberían ser puestos a disposición de la autoridad competente (la DNV) para su
aprovechamiento. Es decir, a partir de las evaluaciones de riesgo, realizar un diagnóstico y
proponer obras de remediación de los defectos encontrados en la infraestructura. Esto, sin
duda, constituiría una acción conjunta efectiva de ambas reparticiones en pos de los
enunciados formulados al momento de celebrar los convenios antes mencionados. De otra
forma, los recursos y esfuerzos destinados al logro de estos relevamientos, en tanto
63
constituyen al menos una herramienta de diagnóstico en materia de seguridad vial, se verán
malogrados.
Según el Reporte IRTAD 2011 (ver punto 4.3.d), sólo en el 2011 fueron relevados
26.852 km de rutas (a los que deben sumarse otros 25.000 km en el 2010), para los que se
utilizaron recursos técnicos y humanos especializados, y para su implementación se requirió
de la adquisición de un software especialmente desarrollado para estos estudios de campo.
Dada la relevancia de los recursos utilizados, adquiere importancia que estos estudios
cumplan su finalidad concreta. Hasta ahora, desde la óptica analizada, sólo pueden ser
considerados una herramienta para cumplimentar o actualizar el inventario vial. Aún
admitiendo esta limitación en su aprovechamiento, también deberían ser destinados a la DNV,
quien cuenta en su estructura con una división de inventario vial o relevamientos.
Continuando con esta línea, también debería esperarse que, tanto por la capacitación
desarrollada por la Agencia durante estos años, que cuenta en su Organigrama con una
Dirección de Estudios específica en infraestructura, como que constituye la agencia líder en la
materia, pudiera recomendar a Vialidad Nacional la realización de determinadas obras de
seguridad vial para el mejoramiento de algún tramo o sector perteneciente a la red nacional de
caminos, en base a sus propios diagnósticos de deficiencias de seguridad en la infraestructura.
Lo comentado previamente no es otra cosa que lo que la propia Agencia nos informa:
La ANSV no realiza obras de infraestructura vial. En cambio, sí realiza relevamientos,
determina el riesgo vial y realiza propuestas para la realización de obras en función de
incrementar la seguridad vial. Por otra parte, en el documento titulado Relevamiento del
Riesgo de la Infraestructura56, elaborado por la Agencia, dice acerca de su objetivo que …en
base a los resultados obtenidos del relevamiento se notificará a las autoridades pertinentes
los riesgos de las rutas y se propondrán soluciones. En definitiva, además de lo enunciado
por la misma Agencia es razonable que debiera ser la DNV la principal destinataria de los
56
En su punto 2. Objetivo.
64
estudios y propuestas formuladas por aquella. Sin embargo, las evaluaciones que realiza la
ANSV en rutas nacionales no son consideradas por la DNV.
La desvinculación entre ambos organismos se ve reflejada también en la inviabilidad
de hacer efectivos los convenios oportunamente firmados, convenios que se proponían
articular sus políticas y acciones.
Excediendo el marco de las relaciones institucionales o formales entre ambos
organismos, se puede agregar que es conocida y reconocida, incluso en otros países, la
capacidad de los técnicos e ingenieros que pertenecen a esa Dirección, y sería posible que la
aparición de un nuevo organismo (en este caso la ANSV), que aunque con misiones
diferentes, comparte el mismo escenario (las rutas) y por tener funciones concurrentes en la
temática abordada, genere cierto conflicto de incumbencias o de zonas grises. Es probable,
también, que la DNV como institución, o al menos en ciertos estamentos de su organización
interna, se muestre poco permisiva o receptiva de recomendaciones emanadas de este nuevo
ente, máxime cuando se trata de recomendaciones de hacer obras que modifiquen sus
caminos; caminos que la DNV ha venido diseñando y construyendo por años, sin plantearse la
necesidad de revisarlos ni de modificar las antiguas normas con que aun hoy se los diseña.
4.1.5. Aspectos Normativos
Las normas de diseño utilizadas para proyectar los caminos son las Normas de Diseño
Geométrico de Caminos Rurales de la DNV del año 196757. Hoy, a más de 45 años de su
elaboración pueden ser consideradas como muy antiguas y sumamente desactualizadas. Si se
tiene en cuenta que, en general, la normativa nacional siguió los lineamientos de las normas
norteamericanas AASHTO (American Association of State Highway and Transportation
Officials), la desactualización habría comenzado con la Adenda de 1971 a esta normativa.
Por este motivo, se propuso una actualización que contemplara los nuevos
conocimientos en la materia, razón por la cual, mediante un Convenio de Asistencia y
57
Normas redactadas por el Ing. Federico Rühle y actualizadas parcialmente en 1980
65
Cooperación entre la DNV y la Escuela de Ingeniería de Caminos de Montaña (EICAM)58,
firmado en julio de 2008, se encomendó a la EICAM la elaboración de las nuevas Normas de
Diseño Geométrico, proyecto denominado Actualización de las Normas de Diseño
Geométrico para carreteras (DNV-1980) tarea que fuera supervisada por la Subgerencia de
Estudios y Proyectos de la DNV.
De ese proceso surgió la actualización de la normativa (denominada Actualización
2010 de Normas y Recomendaciones de Diseño Geométrico y Seguridad Vial, en adelante
A10), la que cuenta con la aprobación administrativa de la Subgerencia de Estudios y
Proyectos de la DNV desde junio de 2010, pero aun no fue puesta en vigencia. Para la
concreción de la labor encomendada se constituyó ad-hoc un equipo de reconocidos
especialistas en diseño y seguridad vial. El plazo asignado a este convenio fue de 18 meses; a
su vencimiento, en abril de 2010, el trabajo fue completado y presentado en término a la
DNV.
La Actualización A10 se trata de un Cuerpo Normativo de 4 volúmenes que constan de
10 capítulos y un atlas de planos. El trabajo, además de actualizar a las viejas normas, las
amplía mediante la incorporación de los importantes avances en el campo de la ingeniería vial
que se han producido en las últimas décadas. La actualización tuvo como uno de sus objetivos
centrales a la seguridad vial, acentuando el análisis de aquellos aspectos del diseño
geométrico que más influyen sobre la seguridad en la circulación. Las nuevas normas y
recomendaciones resultaron, según sus autores, de una profunda lectura y revisión de
publicaciones de organismos viales de países líderes en diseño y seguridad vial, y de una
selección de los más importantes hallazgos habidos en la especialidad durante los últimos 50
años: desde las experiencias y enunciados de Kenneth Stonex en el Campo de Pruebas de la
General Motors, pasando por los Libros Verdes y Amarillos de la AASHTO, hasta el Manual
de Seguridad Vial de la FHWA (Federal Highway Administration de los EUA).
58
Dependiente de la Universidad Nacional de San Juan
66
Se trata de un trabajo muy completo, totalmente terminado, sin objeciones técnicas, de
inmediata puesta en práctica que no requeriría más que la Resolución del Administrador
General para su entrada en vigencia. El trabajo, que además se encuentra íntegramente pagado
(el monto del convenio es de 1,7 millones de pesos aproximadamente), se desarrolló conforme
a un plan o cronograma de tareas (2009-2010) y fue realizado por un equipo de expertos,
redactores y asesores. Por el lado de la DNV también se comprometieron recursos humanos
en calidad de revisores y asesores de temas específicos, quienes tuvieron como tarea analizar
los informes de avance parciales, en cumplimiento de los Términos de Referencia del
Convenio.
Completando los trabajos preparativos para su puesta en práctica, durante agosto de
2011, los autores desarrollaron un Curso de Capacitación y Divulgación de la A10 para los
ingenieros de Estudios y Proyectos de la Casa Central de la DNV, sin que se haya formulado
ninguna observación al contenido de las Normas. Incluso, se tiene conocimiento que las
Normas son utilizadas internamente en la DNV como material de consulta (además de
normativa propiamente dicha contiene los conceptos que la sustentan), lo que denota la
utilidad y necesidad de su empleo.
Algo similar ocurre con otros documentos técnicos o manuales elaborados por la DSV
de la DNV y financiados por el Banco Mundial (Manual de prácticas inadecuadas de SV,
Manual de diseño vial seguro y Normas de auditoría de seguridad vial). Aun se trate de
documentos de interés, en ningún caso han sido aprobados por la DNV, adquiriendo la
categoría de documentos no vinculantes ni obligatorios, pudiendo los profesionales del
organismo tomar una actitud ambigua sobre su aplicación y, en consecuencia, tener diferentes
criterios para abordar una misma temática. Resulta necesario que los lineamentos en esta
materia debieran ser más claros, pudiendo mencionarse como ejemplo al Manual de buenas
prácticas en el diseño de los márgenes de las carreteras, que tiene a la AEC como autor y a la
Dirección General de Tráfico de España, dependiente del Ministerio de Interior, como entidad
que le da sustento oficial y divulgación.
También ha podido comprobarse que la actualización de la normativa, aun sin entrar
en vigencia, ha sido divulgada y puesta en conocimiento en el ámbito profesional y en casas
67
de estudio, como en la Universidad de Buenos Aires (UBA), donde se imparte la divulgación
de su contenido. Esto se debe a que también los planes de estudio deben ser actualizados con
los avances logrados en este campo de la ingeniería, de lo contrario nuestros futuros
profesionales se estarían formando para diseñar caminos con criterios y conocimientos de los
años „60.
La Dirección Nacional de Vialidad no ha fundamentado los motivos por los cuales este
importante trabajo no ha sido puesto en vigencia. Si bien es potestad de una organización
determinar la necesidad o conveniencia de actualizar o no su normativa, al contratar la
actualización el organismo demostraría haber superado esa disyuntiva, ya que desde al menos
2003, estando en ejercicio el actual Administrador General, la Institución expresaba esa
necesidad cuando se proponía como objetivo Elaborar el Cuerpo Normativo de Seguridad
Vial que rija las distintas etapas del Sistema Vial. Por todo esto, desde un enfoque de
razonabilidad, se puede señalar que el camino iniciado por la DNV debería concluir en la
puesta en práctica del producto obtenido de su encomienda.
Desde el punto de vista técnico, la normativa vigente por estar significativamente
desactualizada, no contiene los importantes avances y nuevos conocimientos adquiridos en el
campo de la ingeniería vial producidos en estas últimas décadas. Sólo para mencionar un
ejemplo, la prestigiosa AASHTO, ya mencionada, publicó en ese mismo año 2010 su Manual
de Seguridad. Otra institución de primer nivel, la PIARC (World Road Association) también
ha editado su Manual de Seguridad Vial en 2004 y estaba prevista su actualización 2012.
Cabe aclarar que la actualización no es privativa de los entes u organizaciones
especialistas en los países líderes; se puede observar que muchos estados de la Región ya han
actualizado sus respectivas normas. Puede mencionarse como ejemplo al vecino país de Chile,
donde la Dirección de Vialidad (dependiente del Ministerio de Obras Públicas) actualiza
anualmente su Manual de Carreteras (su última actualización es de septiembre de 2012). El
objetivo perseguido por la DV de Chile para la actualización de su normativa es claro:
El Manual de Carreteras de la Dirección de Vialidad es un documento elaborado con
el objeto de establecer políticas y uniformar procedimientos e instrucciones en las distintas
68
áreas técnicas en que ésta se desenvuelve, para cumplir su función de planificar, diseñar,
construir, conservar y operar las carreteras y caminos que componen la red vial del país de
su tuición; junto con velar por la seguridad vial y protección ambiental.
El Manual de Carreteras está concebido como un sistema integral, en permanente
actualización, que entrega pautas, métodos, procedimientos y criterios aplicables en las
diferentes materias, apoyando a profesionales y técnicos, tanto públicos como privados.
Volviendo al ámbito nacional, la desactualización es tan notable que puede afirmarse
que en este tiempo ha cambiado la filosofía misma del diseño respecto a la imperante en 1967,
en oportunidad en que el Ing. Rühle redactara la antigua norma argentina en vigencia.
Si bien se reconoce que el mero cumplimiento de la Normativa no garantiza la
seguridad59, la actualización técnico-normativa es una responsabilidad de la que el Ente
gubernamental no pude apartarse; y, en pos de lograr avances normativos que signifiquen
construir caminos más seguros, deberá superar la resistencia al cambio provocada por las
consecuencias económicas y legales que eventualmente se deriven de la implementación de la
nueva norma.
Las implicancias económicas de una nueva normativa se derivarían de que el diseño
de nuevos caminos, o actuaciones sobre los existentes, implicarán un mayor costo, y por ende
mayores presupuestos para la Dirección. En el análisis de la relación beneficio-costo deberán
valorarse debidamente los beneficios resultantes por reducción del número de víctimas fatales
y todos los costos (directos e indirectos) generados en los siniestros viales (ver punto 3.1.2.).
De lo contrario, si el problema es abordado sólo desde un enfoque presupuestario,
comparando cuanto más demandará un proyecto bajo las nuevas directrices normativas, todas
las erogaciones parecerán excesivas.
59
El mero cumplimiento de la normativa técnica no garantiza la seguridad, del mismo modo que el
cumplimiento de la Constitución no garantiza la justicia, así surgen los conceptos de seguridad nominal y
seguridad sustantiva, definiendo a la primera como el examen de las condiciones de seguridad según el grado de
cumplimiento de sus normas y procedimientos. El cabal cumplimiento de la normativa vigente, implicará que el
camino sea considerado formalmente como seguro. Mientras que en la segunda, la seguridad de un camino es
evaluada tomando como parámetro el número y gravedad de los accidentes efectivamente ocurridos en el
camino, se refiere entonces a las reales condiciones de seguridad.
69
Las implicancias legales están relacionadas con que los caminos, al igual que toda otra
obra pública de la ingeniería civil (presas o diques, puentes, puertos, edificios, etc.) pueden
presentar defectos de diseño, de construcción o incluso de operación, y que éstos pueden ser
causa generadora (o iniciadora) de accidentes. En estos casos, existe una responsabilidad de
los organismos viales gubernamentales, en definitiva del Estado60. Este punto excede el
alcance del presente trabajo, pero es necesario tenerlo en cuenta por las implicancias que
eventualmente tiene en la toma de decisiones.
A veces, los intereses del Estado o de la Administración suelen condicionar las
iniciativas o mejoras en la seguridad vial. Puede mencionarse, por ejemplo, cierta resistencia
inicial de algunos países a aceptar las ASV61 en tanto que de sus informes puede ponerse en
evidencia, por ejemplo, el deficitario diseño de componentes de una carretera y este
reconocimiento sirviera de sustento a demandas en su contra.
También se puede mencionar el caso del Reino Unido, país que tenía señalizados, al
igual que otros países europeos, los Tramos de Concentración de Accidentes62 de sus rutas.
Posteriormente, estos carteles fueron eliminados, debido a que podían ser considerados una
expresa admisión de la responsabilidad legal de la administración encargada de su
explotación, privando con esta medida a los usuarios de esa vía de una señal de advertencia
antes de recorrer ese tramo, lo que provoca en el conductor, en general, reacciones como
prestar más atención o disminuir la velocidad al recorrerlo.
60
El tratado del Dr. Ing. John Glennon sobre Defectos (Diseños) Viales y Responsabilidad Civil por Daños, es
un importante referente en la materia.
61
Implantación de ASV en Argentina, Ing. Daniel Bustos, trabajo final Especialidad en Carreteras, Universidad
Politécnica de Madrid.
62
Un TCA es un sector o tramo que presenta un alto grado de siniestralidad. No existe uniformidad en su
definición y cada país toma parámetros distintos; por ej. en el Reino Unido, un TCA es definido como el tramo
de carretera de 300 m de longitud en el que, durante los últimos 3 años, se han producido más de 12 accidentes.
Aunque en general las variables utilizadas son las mismas, las diferencias entre países radican en la magnitud de
dichas variables: longitud del tramo, período de tiempo considerado para el registro de accidentes y
características del accidente (sólo accidente con víctimas, cualquier tipo de accidente, etc.) también algunas
definiciones introducen la intensidad de tránsito pasante en el tramo.
70
Por otra parte, puede agregarse que la DNV no realiza una adecuada divulgación de
sus conocimientos en la materia, o al menos lo hace en forma muy acotada, a pesar que en la
introducción a su Plan Estratégico se reconoce que en el ambiente técnico vial había una
tendencia en los profesionales de la especialidad en buscar en la DNV una referencia de
cómo hacer tal cosa en forma segura, también es cierto que encontraban que en la DNV,
tanto en sus publicaciones, como en sus prácticas no respondía a nivel general a esas
expectativas. Hoy, quince años después de escrita esa opinión, la situación que la motivara no
ha podido ser revertida. Si bien la globalización de la información y el amplio uso de internet
permiten a nuestros profesionales el acceso a los sitios web de las organizaciones
especializadas de todo el mundo, además de haberse intensificado los congresos sobre esta
temática, es importante que la DNV no pierda prestigio ni protagonismo en este aspecto; que
no es otra cosa que lo que el propio Organismo se proponía cuando enunciaba: Que la DNV
en su rol de organismo vial competente en relación a la estructura vial, debe tener una
presencia activa y de liderazgo en la materia (considerandos de la resolución aprobatoria del
Plan Estratégico de la Repartición).
Puede mencionarse, por ejemplo, que los documentos técnicos o manuales elaborados
por la DSV ya mencionados (Manual de prácticas inadecuadas de SV, Manual de diseño vial
seguro y Normas de auditoría de seguridad vial) son documentos internos sin una adecuada
divulgación.
Si nos remitimos a la página Web de la DNV63, la solapa de seguridad vial nos dirige
a una única pantalla de la DVS donde se promocionan la venta de 5 publicaciones: una guía
para la instalación de semáforos precaucionales y las 4 versiones del SIAT: 2003 al 2006. No
se encuentra en la web ninguna otra información específica de seguridad vial. En este aspecto
la información es exigua. Volviendo al ejemplo de Chile previamente citado, en el sitio del
Ministerio de Obras Públicas, puede consultarse su Manual de Carreteras, con un detalle de
las últimas actualizaciones, estando permitido ser descargado libremente desde el sitio.
63
La información fue chequeada varias veces a lo largo del desarrollo de las tareas de campo sin presentar
cambios.
71
4.1.6. Planes y programas
Sin duda una omisión importante de las acciones que se habían propuesto la DNV y la
ANSV en el convenio específico antes mencionado, es el relacionado a los puntos negros64
(ver punto 4.1.3. numeral c) del listado de funciones).
La identificación primero, y el posterior tratamiento de los puntos negros (PN) con
medidas correctoras, constituyen desde hace varios años, las primeras acciones sobre la
infraestructura, contempladas y desarrolladas en los planes de seguridad vial. Su empleo no es
privativo de los países líderes en SV puesto que son medidas muy rentables que, empleando
medidas de bajo costo, logran una reducción importante de la siniestralidad en el sector, es
decir son de alta relación beneficio-costo. Por este motivo han ganado gran difusión y son
empleadas hoy en numerosos países con reconocido éxito.
Situación antes y después de una mejora de bajo costo, con la cual se mejora la visualización de la
curva.
Su difusión es tal que hasta diferentes ONGs del medio local vinculadas a la seguridad
vial, ocupando en parte el vacío dejado por los entes gubernamentales, han realizado estudios
específicos en un determinado corredor e incluso desarrollado un mapa de PN en la red.
64
Punto negro: se refiere a un punto, sector o tramo de un camino donde se concentran accidentes, por eso
también son denominados TCA. El significado de la palabra tiene su origen en prácticas antiguas de las policías
de tránsito que señalaban, sobre un mapa de la red local, con un lápiz negro el lugar de ocurrencia de los
accidentes mortales.
72
Puede decirse acerca de estos estudios, que subestiman la incidencia del factor camino en sus
diagnósticos de las causas generadoras de los accidentes, lo que generalmente conduce a
conclusiones incorrectas. No obstante, su realización podría ser considerada positiva en tanto
alerta a los usuarios de la existencia de sectores peligrosos y le da mayor difusión al tema.
Debe aclararse que la DNV a partir del SIAT 2006 (elaborado en 2011) ha
desarrollado algunas aplicaciones estadísticas en procura de identificar tramos de
concentración de accidentes, pero estas determinaciones poseen las siguientes deficiencias:
a) Están basadas en datos de accidentes ocurridos 5 años antes (o más) de la fecha de
elaboración de las estadísticas, período que se corresponde con un marcado y fuerte
crecimiento del tránsito, lo que acentúa el carácter de extemporáneo del análisis.
b) El alcance de las determinaciones tiene las mismas limitaciones que su base de datos:
comprende exclusivamente a la Red no Concesionada y excluye a más de 9.000 km de
la Red Concesionada, siendo las rutas más importantes de la red troncal (mayor
tránsito).
c) Por su parte, el OCCOVI, ente de contralor de la Red Concesionada, no efectúa este
tipo de identificaciones.
En definitiva, los organismos viales gubernamentales no poseen un programa concreto
de tratamiento de los puntos negros o de tramos de concentración de accidentes en la red
nacional; ya que, aún de superarse las limitaciones observadas, se estaría trabajando en la
identificación, primer paso de su tratamiento. Culminada esta primera etapa resultará
necesario completar el proceso: diagnosticar las causas que generan la repetición de
accidentes; proponer una medida correctora (obra de seguridad vial) y su justificación
técnico-económica; asignar los recursos presupuestarios necesarios; ejecutar la obra y una vez
habilitada, finalmente realizar un seguimiento de la accidentalidad mediante el empleo de
indicadores (antes y después de la obra), para evaluar la efectividad de la medida.
73
Todo programa de tratamiento de PN que se desarrolle, debería contar con pautas o
bases concretas en la determinación de las causas generadoras, conocimiento que será de gran
ayuda para la identificación de estos sectores. Estas pautas, definidas en base a los nuevos
enfoques en SV y la vasta experiencia recogida en las investigaciones de las últimas décadas,
permiten tener mayor certeza de las causas generadoras de la mayoría de los accidentes.
En conclusión, si se considera que el tratamiento de PN es de comprobada eficacia y
de práctica exitosa en numerosos países por su alta rentabilidad y que, además, se cuenta con
una base de conocimientos de las causas más frecuentes en la generación de accidentes, puede
afirmarse que no contar con un plan o programa de tratamientos de PN o de TCA, es una
omisión importante en las políticas encaradas por los organismos competentes.
Las investigaciones sobre la causa de los accidentes, suelen estar condicionadas o
influenciadas, desde un principio, por las coberturas mediática de los mismos. Producido el
accidente, es habitual encontrar en los reportes periodísticos juicios apresurados (sin la debida
pericia) tendientes a adjudicar responsabilidades, generalmente a los conductores. Sobre este
prejuicio, el investigador alemán Lamm, se preguntó: En tanto la mayor parte de los
accidentes se atribuyen a errores de los conductores, ¿por qué entonces tantos conductores
cometen los mismos errores en los mismos lugares de la red vial? Los ‗puntos negros‘ de los
accidentes no son inventos.
4.1.7. Sistema de Información de Accidentes de Tránsito – SIAT
La base de datos con que cuenta la DNV es la Base SIAT (Sistema de Información de
Accidentes de Tránsito). Técnicamente, la base de datos está realizada en una plataforma
Excel, la que es presentada en formato Disco Compacto (CD).
La División Seguridad Vial interviene en el relevamiento sistemático de accidentes
conformándose la Base de Datos SIAT canalizando la información proveniente de los
Distritos Jurisdiccionales. Actualmente se realiza la recopilación de los accidentes
exclusivamente de la Red No Concesionada.
74
Sistema implementado por la DNV a principios de los años `80 con la finalidad de
proporcionar la información de los accidentes de tránsito ocurridos en la Red Troncal
Nacional, recolecta los datos empleando un formulario de accidentes ad-hoc (plantilla
denominada Registro de Accidentes de Tránsito - DNV), constituyendo las primeras acciones
contempladas en la Res. AG 1487/94 que da creación a la División Seguridad Vial y
establece… la elaboración e implementación de un relevamiento sistemático de información
de accidentes en la Red Vial Nacional.
En cuanto al alcance de los datos, se ha producido un hecho significativo y
determinante, el que ha sido informado por la DNV de la siguiente manera: Cabe señalar que
el alcance de los datos es limitado y depende de las políticas seguidas a nivel superior: Por
ejemplo: oportunamente con la creación del OCCOVI la DNV ―perdió la serie histórica
accidentológica de la Red Concesionada.‖
En definitiva, la misma DNV ha dejado constancia que ha perdido la serie histórica de
accidentes de tránsito en la Red Nacional de Caminos bajo el Régimen de Concesión por
Peaje, a partir de la creación del OCCOVI en el año 2001 (mediante Decreto 87/2001).
Podemos agregar al respecto, que no sólo se perdió la información del registro de
accidentes, sino que se pierde también la continuidad o seguimiento de algunos diagnósticos
de la Red Concesionada, a saber: que los accidentes fuera del camino constituían un 28% del
total de accidentes; o que los muertos en travesías urbanas representaban cerca del 15% del
total de muertos en la Red Concesionada, y que en términos de accidentes con víctimas era
del orden de 21%. Es decir, se malogran también líneas de trabajo e investigación que habían
dado inicio.
Desde el año 2009 el OCCOVI es un órgano desconcentrado dependiente de la
Dirección Nacional de Vialidad (Decreto 1020/2009 de Transferencia del Órgano de Control
de Concesiones). Sin embargo, aún restablecida la dependencia de la DNV no se ha podido
superar esta irregular situación.
75
La base de datos SIAT se complementa con la elaboración por parte de la DSV de
diversos Indicadores de Seguridad Vial: Índice de Peligrosidad (cantidad de accidentes con
víctimas por cada 108 vehículo – kilómetros65, Índice de Accidentes Mortales (cantidad de
accidentes mortales por cada 108 veh-km), Índice de Mortalidad (cantidad de muertos cada 108
veh–km), Índice de Riesgo (cantidad de accidentes por cada 108 veh-km), etc. El SIAT registra
como muerto a la persona fallecida en el lugar del accidente o dentro de las 24 hs siguientes
de sucedido el siniestro.
Además de la elaboración de los mencionados indicadores por parte de la DSV, y de
ser puestos a consideración de la Gerencia de Planeamiento, no ha sido posible establecer la
utilidad posterior que les da la Dirección a estos Indicadores. Por otra parte al no seguir la
Dirección su Plan Estratégico, como se ha observado, los indicadores se ven privados de su
principal función: la de servir para medir la eficacia de los planes mediante el seguimiento de
los indicadores diseñados a tal fin.
Como ya se ha remarcado, la finalidad de contar con una Base Accidentológica es que
ésta sirva para analizar y determinar las probables causas generadoras de los accidentes y
conocidas las causas proponer las medidas tendientes a eliminarlas o disminuir sus
consecuencias. Esto mismo es lo que destaca la propia DNV en los considerandos de la Res.
2308/11 que aprueba el SIAT 2006:
Que la DNV ha logrado un nivel de confiabilidad de la base de datos SIAT
significativo, a los efectos de diagnóstico en la Red Nacional No Concesionada.
Que uno de los objetivos de la DSV es localizar los sitios y/o tramos de la Red
Nacional de Caminos donde se produce concentración de accidentes, para así poder
establecer planes de acción correctivos basados en dicha información.
Analizado el SIAT, puede observarse:
65
Vehículo-Kilómetro: es el tránsito anual ponderado por cada Distrito (tránsito por extensión de rutas)
76
a) En el relevamiento de los datos de accidentes, no se incluyen todos los ítems o
campos prefijados por el sistema.
La DSV informa que en el llenado de los Formularios SIAT no se están utilizando los
12 campos disponibles; no se incluyen los siguientes: vehículos involucrados, factores
concurrentes, observaciones y diagramas de colisión. Si bien los tres últimos ítems son más
complejos y requieren de cierta experiencia, la no inclusión del tipo de vehículos involucrados
en el accidente (auto, camión, etc.) es una limitación importante y no requiere de personal
experto.
b) La base SIAT está desactualizada al no registrar la siniestralidad de los últimos 5
años, período que corresponde a un fuerte y sostenido incremento del tránsito.
La versión SIAT 2006 fue enviada en 2012, pero su publicación se remite a 201166. La
serie de las 4 últimas publicaciones es la siguiente:
SIAT 2003, publicado en 2005;
SIAT 2004, publicado en 2007;
SIAT 2005, publicado en 2009;
SIAT 2006, publicado en 2011;
Del listado precedente puede advertirse que la demora entre el año de captura de datos
y el año de publicación ha ido incrementándose, de 2, 3, 4 y 5 años, respectivamente. Si
consideramos que, actualmente, pasan 5 años desde el año de análisis hasta que se publican
sus datos, puede afirmarse que la base está desactualizada e incluso puede ser considerada
anacrónica en tanto no refleja la siniestralidad de los últimos 5 años, período que corresponde
a un fuerte y sostenido incremento del parque automotor y del tránsito.
Lo mismo puede decirse de los indicadores contenidos en el SIAT, por ejemplo el
Índice de Motorización, que es el ratio entre el número de vehículos y la población
66
Aprobada por Res. 2308/11 del 20/10/2011, la que aprueba su difusión en formato CD
77
(usualmente expresado en Nº de veh. por cada 1.000 habitantes), carecerá de utilidad por
reflejar un parque automotor de, al menos, 5 años atrás, sosteniendo una tasa de crecimiento
de 7% anual. En forma análoga, otros indicadores que relacionen el incremento del tránsito:
por ej. el Ratio de fallecidos por millón de veh-km, que relaciona el número de fallecidos con
el tránsito, medido en millón de veh-km; es un indicador muy adecuado para los casos de
crecimiento del tránsito como en Argentina, al evaluar la exposición al riesgo. Nótese por ej.
que el último SIAT incluye los datos de 2006 y que justamente en el período posterior no
contemplado (2006-2010) la accidentalidad siguió creciendo.
De igual forma puede cuestionarse la utilidad de realizar análisis comparativo entre la
red concesionada y la no concesionada, tomando diferentes períodos de tiempo: por ejemplo
se dice que en la Red No Concesionada y en el año 2006, el 26% de los siniestros fueron
accidentes fuera de la calzada, y que este valor para la Red Concesionada asciende a 30%,
pero se refiere al trienio 1996-1998. También deben ponderarse las diferencias sustanciales
entre ambas redes, puesto que, si bien en general las características físicas de los caminos
pertenecientes a ambas redes son las mismas, la red concesionada incluye corredores con
tramos de autopistas, y en el caso de rutas convencionales los tránsitos pueden ser muy
diferentes (las rutas concesionadas fueron seleccionadas a partir de un umbral mínimo de
TMDA). Por último, los sistemas de gestión de mantenimiento y explotación son diferentes,
destacándose que en la Red Concesionada por peaje hay un operador (la empresa
concesionaria) que por tener presencia activa y desarrollar algunas tareas vinculadas a la
seguridad, se supone mejora las condiciones de estos corredores. Es necesario aclarar que no
se intenta cuestionar la metodología empleada para realizar los análisis comparativos, pero si
destacar que las deficiencias del SIAT (por alcance y demora en registrar los datos), limitan
significativamente la utilidad de estudios que se nutren en esta base.
La importancia de contar con una base de datos es tal que se puede afirmar que no
es posible llevar a cabo una política eficaz de seguridad vial sin conocer, con un alto grado de
fiabilidad, la situación de la siniestralidad en el país. Así lo entiende también la DNV al
78
enunciar67 que …la base de accidentes SIAT constituye un instrumento vital para la fijación
de estrategias de seguridad vial y en la toma de decisión en el quehacer vial, tal como lo
señala el Plan Estratégico de la Repartición.
Una correcta estrategia en materia de seguridad pasa, inexorablemente, por establecer
un buen diagnóstico de la situación, para lo cual es imprescindible contar con un adecuado
sistema de recopilación y gestión de los datos. Esto demandará de profesionales calificados
debidamente y de los recursos técnicos correspondientes.
Una de las notables diferencias con respecto a los países líderes en la materia consiste,
justamente, en que éstos cuentan con sólidos sistemas de recopilación y tratamiento de los
datos de su siniestralidad. En consecuencia, perseguir ese objetivo debe ser uno de los
primeros pasos para avanzar en nuestra política de seguridad vial. De un adecuado sistema de
recolección, que seleccione adecuadamente la información que se recogerá de los siniestros,
dependerá que las estadísticas reflejen fielmente las reales características de la siniestralidad
en el país, así como de la veracidad de los indicadores. Estos son imprescindibles para el
seguimiento de las actuaciones y comprobación de la efectividad de las medidas adoptadas, en
función de cómo evolucionan, antes y después de las mejoras.
Por último, los indicadores son de utilidad también para realizar comparaciones a nivel
regional o internacional. A la hora de realizar seguimientos de las medidas puestas en marcha
o de realizar comparaciones con otros países, por ejemplo, será necesario relacionar los datos
de siniestralidad con determinadas variables, ya sea de carácter general: población, PBI, o
ligadas al tránsito: número de vehículos, nivel de motorización, etc. De estas relaciones
surgen indicadores indispensables y de gran utilidad para evaluar (y comparar) la seguridad
vial o su siniestralidad en un ámbito determinado (país, región, red).
c) La base de datos de accidentes SIAT no incluye a la Red Concesionada.
La base remitida por DNV corresponde a los accidentes de tránsito registrados durante
el año 2006 en la Red Nacional no Concesionada y remitidos a la DSV hasta setiembre de
67
En los considerandos de la resolución que lo aprueba.
79
2007. La red considerada tiene, según DNV, un TMDA (tránsito medio diario anual) medio
ponderado del orden de 1.300 vehículos por día.
Según la División, en esta base de datos se incluyen informes provenientes de 22
Distritos Jurisdiccionales que “de alguna manera” adhieren al SIAT abarcando un total de
26.267 km relevados distribuidos en un total de 103 Rutas Nacionales.
La Red Concesionada (no registrada en el SIAT) totaliza 9.181,405 km, distribuidos de la
siguiente manera:
-
Corredores Nacionales: 8.828,160 km
-
Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires: 293,845 km
-
Puente Rosario-Victoria (y accesos al mismo): 59,400 km
Debe destacarse que los más de 9.000 km de la red concesionada representan más de
un tercio de la red no concesionada, además de estar integrada con los corredores troncales
más importantes con intensidades de tránsito más elevados de la red nacional. Por
consiguiente se considera una fuerte limitación del SIAT la no inclusión de la Red
Concesionada.
Otro aspecto deficiente a remarcar es que la información de base proviene de los
contratistas del sistema CReMa68, cuyos pliegos licitatorios establecen la obligatoriedad del
monitoreo y registro de los accidentes, los que son enviados mensualmente utilizando
diferentes formatos (formularios SIAT o policiales); resultando poco aconsejable que las
empresas viales encargadas del mantenimiento participen de la recolección de datos, debiendo
recaer estas tareas en personal especializado.
68
CReMa: sistema de gestión de ejecución de obras de recuperación y mantenimiento con financiamiento parcial
del BIRF. Cada una de las Mallas que integran el sistema abarcan tramos de una o varias rutas, sobre la cuales el
contratista tiene la responsabilidad de ejecutar durante el primer año del plazo de obra las tareas de recuperación
necesarias para dotar a dichos tramos de estándares preestablecidos y posteriormente efectuar durante el resto del
contrato las tareas de conservación necesarias para el mantenimiento de las condiciones iniciales. Estos contratos
abarcan más del 30% de la red vial pavimentada.
80
Por último, a pesar de que la resolución que aprueba el SIAT promueve a su difusión,
puede considerarse que no contribuye a ese fin el hecho de que la versión CD se ponga a la
venta y que los datos allí contenidos no se publiquen en la página web del organismo vial.
Otras bases, como la ARENA69, son accesibles a diversos usuarios autorizados con diferentes
funciones: desde el Administrador de la Base, con plenos poderes, hasta el Usuario Solo
Lectura, que puede consultar los datos, pero no modificarlos. De esta forma se facilita el
acceso a un mayor número de usuarios dándole un mayor aprovechamiento.
Se realizaron dos requerimientos (el último específico) para obtener esa información.
Las limitaciones de accesibilidad a la base, la constituyen en una herramienta de poca
utilidad. Así por ejemplo, en oportunidad de la inspección de seguridad vial realizada en un
tramo de la RN36 con personal de la ANSV, los datos de la siniestralidad debieron ser
recabados primariamente de un periódico local, debido a que la información oficial era
inaccesible.
4.2. ORGANO DE CONTROL DE CONCESIONES VIALES - OCCOVI
Estrictamente dentro del alcance del presente estudio, enfocado exclusivamente a los
aspectos de la infraestructura vial con incidencia en la seguridad (factor camino o interacción
camino-conductor), la gestión del Ente de Control puede reseñarse en los siguientes puntos:
4.2.1. El OCCOVI no posee una base de datos de accidentes en la Red Concesionada
La base SIAT diseñada por la DNV, no incluye dato alguno de la siniestralidad en el
ámbito físico de los corredores viales concesionados, como fue observado en el punto 4.1.7.b.
Debido a ello, es que fue solicitado directamente al OCCOVI remita copia de su base
de datos de accidentes. El Organismo envió un CD conteniendo numerosos archivos. La
totalidad de los archivos compilados en este disco se presentan en formato Excel, con
excepción de un único archivo en formato Access. Además, OCCOVI informó que los datos
69
Sistema de Recolección de datos de Accidentes administrado por la Dirección General de Tráfico de España.
81
de accidentes (archivos) son provistos por los Concesionarios sin mencionar el empleo de
procedimientos de validación o verificación de los datos suministrados.
Se analizaron 194 archivos Excel y una base de datos Access, los que compendian
información de los 9 corredores viales (CV 1 al 8 y CV 18). Se trata de siniestros registrados,
en general, entre abril de 2010 y junio de 2012. La información suministrada presenta algunas
inconsistencias:
La carga de los datos básicos de accidentes son asentados en planillas con diferentes
criterios y formatos, por ejemplo:
 Los registros no abarcan todos los periodos: el CV18 no registra datos del año 2012.
 Solamente 1 corredor se ajusta a lo que podríamos llamar base de datos en formato
Access (CV5).
 Sólo 2 corredores exponen cuadros totales, parciales y resúmenes mensuales y anuales
de sus datos.
 Sólo los archivos de datos de 3 corredores permiten despliegue de detalle y búsqueda.
 La forma de compilar la información es completamente dispar entre los 9 CV, por ej.:
un CV presenta 1 planilla Excel con los 3 años, en cambio otro CV emplea 27
planillas y otro 17.
 La introducción de datos de algunos corredores es por número de ruta, otros los
clasifican por fecha, otros por zona o estación de peaje.
 En algunas planillas no se aplican referencias al contenido de las mismas.
 Sólo 3 CV contemplan la respuesta del servicio de asistencia brindado por el
Concesionario y únicamente 1 corredor indica en la planilla la hora de llegada de
dicha asistencia.
82
De lo reseñado, se destaca en primera instancia, la falta de homogeneidad e integridad
de los registros y la no utilización de la Planilla SIAT utilizada en la red no concesionada por
la DNV. Este hecho dificulta el volcado a una base de datos única para un eventual
procesamiento posterior de los registros. Incluso, la simple comparación entre los distintos
corredores se ve dificultada por la no uniformidad de las planillas.
El formato de las planillas o registros debe cumplir ciertos requisitos, además de ser
uniforme (condición indispensable), debe ser completo, de manera de posibilitar el
levantamiento de la totalidad de los datos necesarios para su posterior estudio. En el Reino
Unido, por ejemplo, se completa un cuestionario-tipo de tres páginas: la primera de ellas
dedicada a los hechos circunstanciales del accidente y de la infraestructura del sector; la
segunda contempla el relevamiento de los datos del vehículo y sus ocupantes, y en la tercera
se registran las víctimas del accidente.
Con relación a la captura de los datos de siniestralidad, y en coincidencia con lo ya
expresado acerca de la DNV, correspondería que la recolección primaria de información
sustancial no fuera delegada en las empresas encargadas del mantenimiento de los caminos
donde se producen los accidentes, en tanto algunos de éstos pueden tener su origen en
deficiencias de mantenimiento. Además de las obligaciones que le son inherentes, la
actuación del concesionario deberá centrarse en aspectos operativos de gran importancia una
vez producido el accidente, como en tareas de apoyo y coordinación con los equipos de
emergencias, policía y gestión del tránsito. Es importante destacar que de un adecuado
sistema de recolección de los datos de los siniestros, dependerá que las estadísticas reflejen
fielmente la realidad de la siniestralidad en el corredor.
Como referencia puede citarse a España, en donde la Guardia Civil de Tráfico, es la
única autoridad policial autorizada a acudir al lugar del hecho y encargarse del levantamiento
de los datos, en todas las carreteras del territorio nacional70. Respecto a la forma o protocolo
para la recopilación de datos se destaca su uniformidad, pues se trata de un cuestionario-tipo
70
Con excepción de las comunidades autónomas de Cataluña y País Vasco.
83
publicado en el Boletín Oficial del Estado, y se encuentra vigente. También merece
mencionarse el tratamiento que produce la agencia gubernamental Sueca (Swedish National
Road Administration), quien ha dispuesto que en los accidentes mortales (menores a 400 por
año en todo Suecia) concurra para su relevamiento y análisis un equipo de expertos formado
por: un ingeniero de caminos, un ingeniero mecánico, un médico y un profesional
especializado en comportamiento humano.
En definitiva, el OCCOVI no posee un sistema integral informático o Base de Datos
que concentre los datos de accidentes ocurridos en los Corredores Viales, limitando su
actuación a recopilar, sin posterior tratamiento, la información suministrada por los
concesionarios (con las inconsistencias señaladas), y sin emplear procedimientos de
validación de los datos suministrados o establecer el grado de confiabilidad de la información
aportada.
4.2.2. Bajo compromiso institucional:
El OCCOVI no cuenta con un área específica de seguridad vial. No obstante,
menciona que en cumplimiento del Plan Nacional de Seguridad Vial, se conformó un
grupo de trabajo integrado por profesionales y técnicos, de conformación dinámica. El
organismo no responde acerca del alcance ni características de la tarea de este grupo,
pero sí acota que no tiene asignado recursos específicos. Termina remarcando que la
ANSV es el responsable de la coordinación y seguimiento del Plan Nacional de
Seguridad Vial.
Seguidamente, el OCCOVI reconoce que la operativa del Organismo no se
encuentra organizada por un Plan Rector o Programa específico, pero que sí desarrolla
distintos lineamientos preventivos y correctivos de las condiciones de infraestructura
vial, sin dar mayores especificaciones sobre estas acciones.
En cuanto a sus funciones, destaca que el OCCOVI es un Organismo que estudia
y analiza la problemática de la Seguridad Vial focalizado en la infraestructura, pero
sabido es, agrega, que gran parte de los accidentes se producen por fallas humanas
84
causadas por comportamientos negligentes por parte de los conductores (exceso de
velocidad, consumo de alcohol y otras drogas, cansancio excesivo, etc.), resaltando que
este tema está fuera del alcance y la competencia de ese Órgano de Control.
De los conceptos vertidos por el Organismo en los párrafos precedentes, se
percibe un bajo grado de compromiso con la problemática en cuestión. La postura de
que la mayoría de los accidentes se producen por fallas humanas puede ser hoy
considerada una actitud oficial negligente, acerca de la cual, uno de los referentes a
nivel mundial71 en la materia, nos dice:
Si alguien está convencido de que el 90% de los accidentes viales es
responsabilidad del conductor, el 5% del camino y el 5% restante del vehículo, creo
que no hay nada que hacer en el camino. Este discurso tradicional con el que
trabajamos tantos años es un discurso obsoleto, inútil, que nos llevó a la ineficacia
absoluta (…) En muchos casos, las decisiones erróneas del conductor son forzadas por
un mal diseño o diseño no perfecto. Y ese diseño no perfecto, ese diseño no adecuado,
causa la decisión equivocada. Lamentablemente, en caminos, error o decisión
equivocada quiere decir accidente, y lamentablemente accidente y seguridad pasiva 72
baja quiere decir muertos o, en su caso, lesionados de diferente grado.
Por otra parte, el asumir OCCOVI que existe un solo organismo responsable de
la seguridad (la ANSV), no constituye, en principio, una posición de cooperación
tendiente a detectar deficiencias de seguridad en las rutas concesionadas, desde que ya
se remarcara que es la DNV (y OCCOVI) el único organismo con facultades para
modificar la estructura viaria.
71
Ingeniero Jacobo Díaz Pineda (presidente de la Asociación Española de Carreteras y de la Federación
Europea de Carreteras), exposición sobre diseño y seguridad vial en el XV Congreso Argentino de
Vialidad y Tránsito, Mar del Plata, 2009. Este profesional ha participado recientemente en una
capacitación en la DNV.
72
La seguridad pasiva es la que debe tener un vehículo para que una vez iniciado un accidente y durante
el mismo, las posibles lesiones sean las menos posibles, como puede ser la resistencia de la carrocería a
los diversos golpes, el cinturón de seguridad, las bolsas de aire, los apoyacabeza, los asientos.
85
Asimismo, debe destacarse como una irregularidad la no remisión de la
información de accidentes a la DNV para su integración a la base SIAT, como así
también que se haya perdido la serie histórica de datos de accidentes en esta red. Esta
falta puede considerarse grave si se tiene en cuenta que el OCCOVI es un organismo
dependiente de la DNV.
4.2.3. Insuficientes Convenios
Se informó que OCCOVI no mantiene convenios en mater ia de seguridad
vial, remarcando (en línea con lo observado en el punto anterior) que es la Agencia
Nacional de Seguridad Vial la que tiene como misión la reducción de la tasa de
siniestralidad en el territorio nacional, hecho que no genera ninguna incompatibilidad para
realizar convenios. En este sentido, resultaría prioritario un convenio específico con la
ANSV que articule las acciones a desarrollar por la Agencia en el ámbito de los
corredores viales, y posibilite una mayor colaboración que exceda los operativos de
tránsito que desarrolla la ANSV en las estaciones de peaje.
4.2.4. No producción de Informes ni indicadores
Solicitado al OCCOVI informes específicos sobre la evolución de la accidentalidad
o de seguridad vial en general, remite dos informes: el primero fue elaborado por AUSOL
S.A. (Concesionaria del Acceso Norte a la CABA), registrando la variación (positiva)
de los Índices de Peligrosidad y de Mortalidad en el período 2002 a 2011. El segundo
trata de la aplicación del Mapa Accidentológico del Corredor Vial N° 2 y fue elaborado
por la Concesionaria C.I.P.S.A. No hay informes elaborados por el OCCOVI.
Tampoco el OCCOVI ha diseñado indicadores para evaluar la evolución de la
siniestralidad en los Corredores Viales, consecuencia primera de no procesar los datos
suministrados por los Concesionarios. En todo caso, las acciones principales del
OCCOVI debieran apuntar a reintegrar la Red Concesionada al SIAT, como primera
medida para lograr una base de datos única en el ámbito de la DNV. Superado este paso,
86
pueden ser empleados los indicadores desarrollados por este Sistema, con las
adaptaciones que correspondan.
4.3. AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL - ANSV
Se analizarán es este apartado algunos aspectos de la gestión de la ANSV, siempre
con relación a los aspectos de la infraestructura con incidencia en la seguridad. En forma
previa, debe destacarse que la Agencia ha logrado posicionarse, en su corta vida, como
el organismo líder en seguridad vial habiendo desarrollado avances con diferentes
campañas relacionadas principalmente con el factor humano y el factor vehículo;
actuaciones que han contribuido a su fortalecimiento institucional, enunciado como uno de
sus objetivos prioritarios. Como ya se aclarara al principio de este informe, estos aspectos
conexos, aunque de suma importancia en la siniestralidad, están fuera del alcance del
presente trabajo.
Luego de analizar algunas líneas de acción desarrolladas por la Agencia, se
realizan los siguientes comentarios:
4.3.1. La ANSV ha creado un área específica en atención a la infraestructura
La ANSV cuenta con un área relacionada a la infraestructura vial, denominada
Dirección de Estudios en Seguridad de Infraestructura Vial y del Automotor, dependiente de
la Dirección Nacional de Observatorio Vial. Sus funciones se encuentran especificadas en el
Decreto 1787/2008. Se transcriben a continuación algunas de sus Acciones:
1. Formar comisiones de trabajo de investigación con integrantes del organismo y de
otras entidades públicas y privadas en materia de seguridad de infraestructura vial y
del automotor;
2. Sugerir la realización de obras de infraestructura vial, señalización en la vía pública,
iluminación y otros recursos en las vías de circulación, tendientes a preservar la
correcta estructura y seguridad vial;
3. Realizar estudios, trabajos de campo, encuestas, grupos focalizados y diagnósticos
prospectivos a partir de problemáticas viales concretas y sobre la cultura vial;
87
4. Celebrar acuerdos o convenios de cooperación en la materia con entidades públicas y
privadas.
La inclusión de esta Dirección en la Estructura de la Agencia es un punto positivo.
4.3.2. Algunas de las Acciones propuestas por la Agencia no han logrado ser efectivas.
De las cuatro acciones enumeradas en el punto previo, hay dos tareas centrales73 que,
si bien fueron formalmente encaminadas, no han logrado hacerse efectivas:
1. Sugerir la realización de obras de seguridad vial.
Consultada la Agencia acerca de si posee un Plan o Programa específico en materia
de mejoramiento de la seguridad de la infraestructura, respondió que el objetivo de esa
Dirección se encuentra asociado a la realización de estudios y trabajos de campo relacionados
con la determinación de riesgo vial en rutas nacionales.
A los efectos de cumplir con dicho objetivo fue desarrollado un software específico de
determinación de riesgo vial. Para llevar adelante esta tarea se ha definido un plan de trabajo
que tiene como objetivo relevar 6.000 km por trimestre. El objetivo final de este sistema es
definir un mapa global de rutas nacionales y su riesgo asociado. Hasta aquí lo informado por
la Agencia.
En el marco de las tareas de campo realizadas para el presente estudio, se ha
participado en los relevamientos comprobando la existencia y utilización del mencionado
equipo, el que se encuentra instalado en una camioneta de la Agencia. Sin entrar en análisis
acerca de las virtudes del software y la metodología empleada, sí resultaría atinente
preguntarse sobre la utilidad de los relevamientos efectuados. En este sentido, es razonable
esperar que los denominados estudios de determinación de riesgo vial debieran culminar,
diagnóstico mediante, en el diseño de las obras de remediación propuestas, justamente en
cumplimiento de la acción analizada, esto es sugerir la realización de obras de seguridad
vial.
73
Enumeradas como 2. y 3. en el listado de Acciones.
88
Siguiendo con el concepto, aún en el caso que la Agencia se proponga formular
propuestas de obras de remediación, o aún menos, si lograra definir un adecuado diagnóstico
de las deficiencias; por la desarticulación entre la agencia y el organismo encargado de
realizar las obras, el circuito no logrará completarse, imposibilitando cumplir con el objetivo
propuesto. De esta manera, estos estudios se quedaran en meros relevamientos sin utilidad
posterior.
Complementariamente, la Agencia agrega que en los casos en que los relevamientos
son solicitados por alguna repartición específica se envían a las mismas los informes técnicos
correspondientes. Por otra parte se remiten también, continúa diciendo la ANSV, informes
técnicos de requerimientos a la DNV. Sin embargo, por entrecruzamiento de información con
la misma Dirección, esta repartición niega recibir información o sugerencias de la Agencia.
En todo caso, los estudios son conocidos y públicos: los relevamientos realizados y sus
resultados y conclusiones están publicados en la página web del Observatorio74.
Puede concluirse que los estudios técnicos de relevamiento de riesgo vial realizados
por la Agencia, no son materia o insumos de interés de la DNV, y de esta forma la ANSV está
desarrollando productos hasta ahora ineficaces, en tanto no ha podido establecerse la utilidad
de los mismos.
2. Realizar estudios y trabajos de campo
Del conjunto de acciones o prácticas de mayor difusión y efectividad en materia de
seguridad vial, se destacan dos que aún no han sido implementadas por los entes
gubernamentales:
2.1. Inspecciones y Auditorías de Seguridad Vial
Específicamente en el campo del presente trabajo, podría esperarse que al disponer de
recursos suficientes, la Agencia avanzara en la realización de estudios sistemáticos dirigidos a
detectar deficiencias de seguridad en tramos de carreteras o en puntos singulares de la red
74
http://observatoriovial.seguridadvial.gov.ar
89
(curvas, intersecciones, travesías urbanas, etc.). Los países líderes están efectuando trabajos
de campos conocidos como ASV e ISV75. Las ISV están especialmente diseñadas para
detectar problemas de seguridad en carreteras en servicio y son de comprobada eficacia, por
lo que su implementación significaría un salto cualitativo, además de necesario. En su informe
la OMS, al evaluar la Gestión de la seguridad vial y estrategias y políticas conexas (tabla
A.7) destaca especialmente si los países desarrollan o no este tipo de revisiones.
En su Informe sobre el Estado de la Seguridad Vial en la Región de las Américas,
Washington, 2009, la OPS76 destaca que los procesos de ASV dirigidos a evaluar los diseños
de los proyectos de construcción de nuevas vías muestran ser poco empleados en la región
(sólo 8 países las realizan), y que 14 países llevan a cabo auditorías o inspecciones periódicas
de seguridad vial de las infraestructuras ya existentes; Argentina no se encuentra dentro de los
países que realizan alguna de estas revisiones, lo que la posiciona desfavorablemente dentro
de los países de la región, al no promover el empleo de estas importantes herramientas.
En oportunidad de las tareas de campo realizadas para el presente estudio77, se efectuó
una ISV en un tramo de la RN36 en la provincia de Córdoba. A pesar de su carácter
experimental, el informe revela que aunque el tramo seleccionado para la inspección es de
siniestralidad media para esta ruta, en los pocos kilómetros de su extensión se presentan varias
singularidades, algunas puntuales otras continuas, que pueden ser desencadenantes de
accidentes o inducir a fallas en los conductores. La creciente siniestralidad de las rutas
argentinas, caracterizada por la gravedad de los choques, torna recomendable que estas
inspecciones puedan hacerse de forma sistemática o ante cambios de alguna de sus
características. En la ruta inspeccionada, por ejemplo, el fuerte incremento del tránsito es un
aspecto relevante (está proyectado convertirla en autovía), pero también su composición con
alto porcentaje de tránsito pesado y mayor presencia de maquinaria agrícola, las malas
75
Auditorías e Inspecciones de Seguridad Vial, respectivamente.
76
Organización Panamericana de la Salud, oficina regional de la OMS.
77
Informe realizado (en co-autoría) como trabajo final del Programa Avanzado de Capacitación en Seguridad
Vial en la especialidad Estrategias para la mejora de la seguridad de las Infraestructuras dictado por la
Asociación Española de la Carretera.
90
condiciones del pavimento, particularidades de las intersecciones, el acceso a una fábrica en
una curva, condiciones desfavorables en sus márgenes, crecimiento del entorno urbano y
hasta cambios producidos por las tareas de conservación, constituyen aspectos críticos que
merecen ser revisados.
Este es el fin de una ISV, herramienta necesaria que puede complementar a los
relevamientos de riesgo que realiza la Agencia, utilizando estos últimos como antecedentes y
elementos de decisión de los tramos a inspeccionar. Los informes de una ISV contienen
observaciones concretas y recomendaciones expresas para subsanarlas o mitigarlas, por lo que
podría y debería ser un informe dirigido a la DNV. Restaría establecer el carácter de
vinculante o no de estos informes y de los recursos para financiar las obras de mejoras
propuestas.
2.2. Tratamientos de Tramos de Concentración de Accidentes
Otra medida efectiva que se encuentra postergada es la definición e identificación de
los Tramos de Concentración de Accidentes (TCA), medida que requiere ser complementada
con el tratamiento posterior que se le daría a los TCA. Si bien las soluciones definitivas
vendrían de la mano de las obras correctivas, es posible realizar acciones intermedias. Se
puede mencionar el tratamiento dado por España a los TCA: en 2009 se acordó la
señalización e instalación de dispositivos de control de la velocidad en algunos de los TCA
previamente identificados. El criterio alcanza a aquellos tramos de mayor accidentalidad,
otros en los que el factor concurrente de los siniestros es el exceso de velocidad y los tramos
en que los plazos de las obras de remediación sean prolongados. La señalización consiste en
carteles de precaución alertando del TCA, su longitud y del dispositivo de control de la
velocidad. Al final del tramo otro cartel anuncia el fin del tramo.
Otros aspectos vinculados a estos procedimientos fueron desarrollados cuando se
analizó la gestión de la DNV (punto 4.1.6.). Los países que han implementado programas que
incluyan estas herramientas han dado un salto cualitativo en la materia, y la situación en
Argentina no admite mayores postergaciones.
91
3. Celebrar acuerdos o convenios de cooperación con entidades públicas y privadas
Sobre el particular, consultada esa Agencia si mantiene convenios con organismos
nacionales o internacionales cuyo objeto sea el mejoramiento de la seguridad en la
infraestructura vial, informó que únicamente realizó un convenio con la DNV, firmado el 21
de diciembre de 2009.
Según lo tratado en el punto 4.1.3. el cumplimiento de esta acción se agotó en los
aspectos meramente formales, puesto que después de firmado no tuvo principio de ejecución
al no cumplimentarse acciones elementales como la creación de la unidad de coordinación.
Además, el convenio venció y no fue prorrogado por las partes. Ambos organismos en sus
respuestas presentaron los convenios como deber cumplido, incluso destacando su
significatividad. No obstante, omitieron la mención de extremos de significativa importancia,
como lo son la vigencia y eficacia de los acuerdos celebrados.
La Agencia podría celebrar una diversidad de convenios que sabrían serle de utilidad
en la medida que brinden un marco adecuado para garantizar el logro de los objetivos
perseguidos por dichos acuerdos. Pero específicamente en la materia en análisis, el
mencionado convenio de cooperación entre la Agencia y la DNV es de una importancia tal
que lo convierte en indispensable por la necesaria articulación de políticas y coordinación de
acciones entre dos organismos compartiendo una misma jurisdicción y un mismo escenario, el
de la red nacional de caminos. Un ejemplo de esta necesidad lo constituye el caso de la
campaña de relevamientos de riego ya descripta en el punto anterior. Dentro del marco de un
convenio vigente y activo, con la unidad de coordinación en funciones, las acciones y
herramientas previamente descriptas tendrían más posibilidades de concretarse.
4.3.3. No coordina acciones con la DNV
Más allá de las acciones incluidas en el convenio precitado, se requirió de la Agencia
que informe acerca de acciones coordinadas (siempre en materia de infraestructura en rutas
nacionales) con otros organismos nacionales. Se informó que la ANSV ha realizado acciones
coordinadas con otros organismos, como Vial Rionegrina Sociedad del Estado (VIARSE),
92
Banco Mundial y la Dirección Provincial de Vialidad de Córdoba, agregando que en estos
casos a pedido de estas instituciones se han llevado a cabo Relevamientos Técnicos de
Infraestructura Vial asociados a la determinación de riego vial de determinados tramos de
rutas nacionales/provinciales (en donde se llevan a cabo los relevamientos específicos).
Nuevamente debe ponerse énfasis en la falta de cooperación entre los Organismos, en
este caso la ausencia de acciones coordinadas tras un mismo objetivo, consolida la opinión de
una disociación en el accionar en la materia objeto de análisis.
En definitiva, el circuito enunciado por la Agencia: La ANSV no realiza obras de
infraestructura vial. En cambio, sí realiza relevamientos, determina el riesgo vial y realiza
propuestas para la realización de obras en función de incrementar la seguridad vial; no pudo
ser demostrado, al menos en las rutas nacionales.
4.3.4. El costo de los siniestros
Como se mencionara en el punto 3.1.2., el Observatorio de la ANSV, tiene entre sus
funciones, realizar anualmente una estimación del daño económico producido por los
siniestros viales en el período. Esta estimación no es realizada regularmente por el OSV, y
ante el requerimiento sobre este punto se puso a disposición un informe denominado Costo de
los Accidentes de Tránsito en Argentina realizado por un grupo de profesionales para la
ANSV. El estudio está fechado en 2011 pero analiza el período 2008-2009.
El informe cita como último antecedente un estudio publicado en Consultor de
Salud, que estima que el costo de los Accidentes de Tránsito (AT) en Argentina en 2007
fue de 6.000 millones de dólares. El mismo artículo estima que el costo directo anual fue de
617.5 millones de dólares. Como se puede advertir, las estimaciones realizadas sobre los
costos directos e indirectos de los accidentes de tránsito en Argentina muestran diferencias
significativas.
En un primer enfoque el informe destaca que, según la OMS, existe un importante
sub-registro en materia de seguridad vial, en parte por la dispersión de los organismos que
93
recolectan la información, y que Argentina se menciona como uno de los países con mayor
sub-registro en la materia.
Por considerar que este informe es de interés y podría ser tomado como información
semi-oficial en tanto proviene de la Agencia, se describirán primeramente las bases de la
metodología utilizada, luego los resultados obtenidos y finalmente sus conclusiones. Se
transcribirán los párrafos relevantes del informe y eventualmente se insertaran comentarios
propios (comentario AGN) para destacar algún aspecto de la metodología que se considere
oportuno.
Metodología
Los dos principales métodos que se reconocen en la literatura para el cálculo de
costos por AT son el denominado método de capital humano o pérdida de productividad y
el de la disposición a pagar (o willingness to pay, en inglés).
El Estudio encargado por la Agencia utiliza el método del Capital Humano (o de la
producción bruta). Según este enfoque se asigna un valor a la muerte de acuerdo con el
impacto económico. El componente principal es el descuento del valor presente de la
productividad futura de la víctima que se ha visto interrumpida debido a la muerte
prematura. A esto se le añaden los costos del mercado, como el costo del tratamiento
médico, el costo administrativo y los daños a la propiedad.
Se considera para la medición los siguientes costos directos e indirectos:
Entre los costos directos, se encuentran los costos médicos directos (atención
médica en el lugar del accidente, atención en guardia, días de internación de lesionados
graves y rehabilitación o atención ambulatoria para quienes sobreviven el AT con secuelas,
los costos de traslados en ambulancias, gastos funerarios y los costos relacionados con los
vehículos (seguros, reparaciones).
94
Por su parte, los costos indirectos representan un porcentaje considerable de los
costos totales y están compuestos por los Años de Vida Potencialmente Perdidos (AVPP) y
los Años de Vida Ajustados por Discapacidad (AVAD).
Las fuentes para la obtención de las personas afectadas por los accidentes de
tránsito fueron el Observatorio de Seguridad Vial (dependiente de la ANSV), la Dirección
de Estadísticas e Información en Salud (DEIS) y el Sistema Nacional de Vigilancia de la
Salud.
Los párrafos que siguen permiten visualizar las indeterminaciones del método y que
son condicionantes de las imprecisiones en las estadísticas finales, como se verá en el
próximo punto (comentario AGN).
En relación a las muertes específicas por accidentes viales, el número total de
fallecidos se compone de aquellos que obitan en el momento del siniestro más quienes lo
hacen en días posteriores al evento. Este último dato suele asociarse con un importante subregistro, entre otros motivos, porque no hay una definición universalmente aceptada sobre
los días post siniestro en los cuales dicho fallecimiento es atribuible al mismo 78. Como
personas fallecidas en el lugar del accidente, se tomaron las estadísticas del Observatorio:
en 2009 fallecieron 4.253 personas en el lugar del hecho.
Por su parte, para completar el cálculo de víctimas fatales por AT se incorporó el
número de personas que egresaron del servicio médico como “fallecidas” cuyas
internaciones habían sido atribuidas a accidentes de tránsito. Cabe mencionar que el
período corresponde a 2008, último año del cual se cuenta con estadísticas sobre egresos
78
Comentario AGN: esta incertidumbre ya no se registra, desde que el OSV ha adherido al consenso
internacional de tomar como muerto a la persona fallecida dentro de los 30 días posteriores al acciden te.
19
95
por AT79. Por lo tanto, el número de personas que fallecen en etapas posteriores (en los
hospitales) asciende a 803, elevando el número total de víctimas fatales a 5.506.80
Con relación a cuántos lesionados generan los AT (graves y leves) el informe dice
que resulta más complejo, puesto que de acuerdo a la fuente de información utilizada se
advierte una diferencia en el número de víctimas totales. Según el OSV, los 4.253
fallecidos representan el 4,2% de las víctimas totales, correspondiéndose tal porcentaje con
un total de 101.262 personas afectadas por accidentes viales en 2009. Sin embargo, según
el Sistema Nacional de Vigilancia de la Salud (SNVS) del Ministerio de Salud de la
Nación, las víctimas totales por AT reportadas en ese mismo año, 2009, ascendieron a
189.370. Esta entidad no cuenta con información que permita discriminar la composición
de los afectados de acuerdo a la severidad de las lesiones. Teniendo en cuenta que el
número de víctimas fatales fue de 5.506 (803 personas fallecieron tiempo después del
siniestro), se asume que el Observatorio no ha podido registrar a 87.305 personas que
configuran la diferencia entre ambas estadísticas.
En función de esta disparidad, se plantean 3 hipótesis alternativas de trabajo para
asignar la diferencia en el número de víctimas totales:
Hipótesis 1: asignar la diferencia en su totalidad como “lesionados leves”
Teniendo en cuenta que todo AT que se asocia con un fallecimiento y/o un
lesionado grave se acompaña de un Formulario Naranja o la Declaración Jurada de las
Provincias que no han adherido al mismo 81, la hipótesis es que la diferencia de víctimas
totales entre ambos sistemas de registro obedece a un sub-registro por parte del
Observatorio de Seguridad Vial exclusivamente en relación a lesionados leves.
79
Comentario AGN: se desconoce el motivo de esta limitación.
80
Comentario AGN: existe un error, en vez de 5.506 debe decir 5.056 que es la suma de los 4.253 muertos en
el lugar del accidente + las 803 personas fallecidas posteriormente en hospitales. E l arrastre de este error (450
mas muertos) condicionará aun mas los resultados finales.
81
Comentario AGN: se trata de la Provincia de San Luis.
96
Hipótesis 2: considerar lesionados graves los Egresos por AT; asignar el resto de la
diferencia como lesionados leves.
La justificación de esta hipótesis radica en considerar como lesionados graves a
todas aquellas personas que requirieron internación por un AT. En función de ello, se
asigna parte de la diferencia como lesionados graves hasta completar el número total de
egresos por AT definidos por el DEIS y el resto de la diferencia como lesionados leves.
Hipótesis 3: distribuir el número de víctimas totales de acuerdo a la relación
establecida por la OMS.
Teniendo en cuenta la disparidad en las cifras de víctimas totales, se plantea otra
hipótesis de trabajo en función de la distribución de los afectados según severidad de
acuerdo a evidencia epidemiológica. Según esta hipótesis, la relación entre fallecidos,
lesionados graves y lesionados leves suele ser de 1:15:70 aproximadamente.
Según esta relación, la distribución de las víctimas de accidentes viales debiera ser
la siguiente:

Fatales: 1,16%

Lesionados graves: 17,44%

Lesionados leves: 81,4%
Partiendo de las víctimas fatales como valor “cierto”, el cuadro muestra la
distribución estimada de las víctimas por AT en Argentina. Según esta hipótesis, habría
un importante sub-registro de víctimas por AT (el resaltado nos pertenece).
Víctimas por AT según severidad. Hipótesis 3
Víctimas
Absoluto
Fallecidos en el lugar
5.506
Lesiones Graves
82.779
Lesiones Leves
386.369
Total
474.655
21
%
1,16
17,44
81,40
100,00
97
Costo de los Accidentes de Tránsito en Argentina
Una vez identificadas las víctimas por AT y la diferente severidad de los casos, se
plantea el análisis del costo de los mismos. Para ello se definen una serie de supuestos: los
AT se mantuvieron estables entre 2008 y 2010. Este supuesto permite analizar las víctimas
en el año 2008 y los costos de los mismos en el año 2010. Tanto para el análisis de los
Costos Directos como de los Indirectos se tuvieron en cuenta las hipótesis 1 y 2,
estableciéndose un costo para cada uno de dichos escenarios.
Comentario AGN: no queda claro si el período analizado es 2008 o 2009. No se
fundamenta debidamente la exclusión de la hipótesis 3 (propuesta por la OMS), lo que
permitiría eliminar el efecto del presunto sub-registro de víctimas y llegar a valores del
impacto económico para el país más cercanos a las estimaciones definidas a nivel
internacional (aprox. 2% del PBI).
La evaluación de los costos indirectos por AT se llevó adelante mediante la
estimación de los denominados Años de Vida Potencial Perdidos (AVPP) y Años de Vida
Ajustados por Discapacidad (AVAD). Existen dos metodologías para el cálculo de los
AVPP; una de ellas los estima a partir de la suma de los años desde el fallecimiento hasta la
edad “teórica” que debieron haber vivido. La otra metodología, utilizada para el cálculo de
los AVPP en este estudio, suma la diferencia entre la edad de muerte para cada grupo
etáreo y la expectativa de vida.
Metodología para el cálculo del impacto económico de los AT
Pérdida de productividad por muerte prematura: se calcula el valor presente de los
ingresos futuros de las personas que mueren prematuramente por accidentes de tránsito
considerando como ingreso el PBI per cápita ($ 28.623) de cada persona que muere
prematuramente. Se adopta una tasa de descuento del 10% para traer al presente el flujo de
ingresos futuros. Se asume un crecimiento real del ingreso medio de la economía del 3,5%
anual y no se considera ajuste por inflación.
98
Pérdida de productividad por discapacidad: se asume que las personas con
discapacidad por AT (20% de los lesionados graves) tienen un ingreso que equivale al 70%
del ingreso de las personas sin discapacidad.
Impacto económico de los AT en Argentina
A partir del cálculo de los costos directos e indirectos, se presenta en el cuadro que
sigue, el cálculo de costos por AT para ambas hipótesis y el porcentaje del PBI que los
mismos representan. Cabe mencionar que según datos del Ministerio de Economía, para el
año 2009, el PBI en Argentina fue de $ 1.145.458.336.000.
Impacto económico de los AT en Argentina. En millones de pesos y en % del PBI
Hipótesis 1
Componentes
Hipótesis 2
en millones de
pesos
en % PBI
en millones de
pesos
en % PBI
Costos Directos
249
0,02
647,1
0,05
Costos Médicos Directos
249
0,02
647,1
0,05
Costos Indirectos
2.654,10
0,23
3.133,20
0,27
Pérdida de Productividad por
Muerte Prematura
2.211,20
0,19
2.211,20
0,19
Pérdida de Productividad por
Discapacidad
442,9
0,04
922
0,08
2.903,10
0,25
3.780,30
0,33
Costos Totales
Supuestos y datos relevantes: Tasa de descuento 10%, crecimiento real del ingreso medio al 3,5% anual, flujo de
ingresos de personas con discapacidad del 70% del ingreso medio, 65 años edad de retiro.
Allí puede observarse que para la hipótesis 1 (aquella con menor número de
lesionados graves), el costo total por accidentes de tránsito asciende a 2.903,1 millones de
pesos, representando esto el 0,25% del PBI. Por su parte, en la hipótesis 2 (la que postula
99
un número superior de lesionados graves), el costo por AT asciende a 3.780,3 millones de
pesos, equivalentes al 0,33% del PBI.
Más allá de que el valor es contundente en sí mismo, para graficar el impacto
económico de los AT, resulta interesante comparar el costo de los mismos con
determinados presupuestos. En el cuadro que sigue, queda claramente explicitado que el
costo de los AT es aún mayor que el presupuesto anual de los Ministerios de Ciencia y
Tecnología o del Interior y Transporte.
Comparación del impacto económico de los AT en Argentina con los presupuestos
del Ministerios de Ciencia y Tecnología y del Ministerio del Interior
Componentes
Hipótesis 1
Hipótesis 2
Comparación del Impacto de los AT
En millones de pesos
Costo Accidentes de Tránsito
2.903,10
3.780,30
Presupuesto Min. Cien.y Tec.
2.571,70
Presupuesto Min. Interior
2.306,00
El trabajo termina con las siguientes conclusiones:
1.- El costo total de los AT implica entre el 0,25 y el 0,33% del PBI, muy por debajo
de los porcentajes estimados por la literatura. Esto podría avalar la postura de la OMS
acerca del importante sub-registro que existe en la materia y del cual Argentina sería un
exponente preferencial. Es probable que si la estimación del costo total por AT se
realizara en función de la hipótesis 3 (de acuerdo a la fórmula de la OMS), el porcentaje
del PBI estaría entre el 1-2%.
40
100
2.- Los costos indirectos suponen entre el 80 y 90% de los costos totales, en función
de la productividad perdida que genera para el país las vidas truncas por los AT.
3.- El impacto de los AT es notablemente dispar entre hombres y mujeres, con
sustancialmente mayor afectación del sexo femenino, teniendo esto implicancias para la
productividad del país.
4.- El costo que implica al país cada una de las víctimas por AT (entre $ 15.330 y $
19.900) constituyen entre el 54,2 y 70,6% del PBI per cápita en Argentina.
5.- Se han identificado diferentes fuentes para una misma información (ej:
lesionados) lo cual atenta contra la uniformidad de la misma y estimula el sub-registro en
el análisis. De hecho a partir de dicha situación, se debieron plantear 2 escenarios de
costeo en función de ―salvar‖ la diferencia en el número de víctimas por AT.
Comentario final AGN: el informe hasta acá analizado, permite observar
determinadas limitaciones e incertidumbres para arribar a un valor certero, actualizado y
definitivo del impacto económico para la Argentina. Debe remarcarse que el interés
perseguido en la búsqueda de estos valores es la utilidad que pueden darle las
Administraciones en el proceso de asignación de recursos y prioridades en las políticas
públicas tendientes al mejoramiento de la seguridad vial. En consecuencia, sería
recomendable que la Agencia, en cumplimiento de sus funciones asignadas, actualice y
profundice estas estimaciones para eliminar o minimizar la incertidumbre generada en la
determinación de los costos finales.
En el mismo sentido, la OPS en su Informe sobre el Estado de la Seguridad Vial en la
Región de las Américas, Washington, 2009, destaca que contar con estimaciones del costo
económico asociado a la mortalidad, lesiones y discapacidades causadas por traumatismos de
tránsito es esencial para la evaluación económica de intervenciones y la identificación de
cuáles son las más costo-efectivas. Concluye el informe que la información de costos a nivel
país es de gran importancia, no sólo para mostrar los efectos que las lesiones causadas por el
101
tránsito tienen sobre las personas, sirviendo además para justificar las solicitudes
presupuestarias asociadas a los programas de seguridad vial.
Finalmente, en la Unión Europea el planteo es categórico: …la Comisión aboga por
un planteamiento costes-beneficios en su definición de la futura política de seguridad vial. El
hecho es el siguiente: los accidentes de circulación tienen un coste calculado en 45.000
millones de euros, a saber, 15.000 millones de euros en cuidados médicos, intervenciones de
los servicios de policía y reparaciones de vehículos, y 30.000 millones de euros en pérdidas
de producción económica por las personas fallecidas o heridas. Con 45.000 víctimas anuales,
evitar un accidente mortal equivaldría a ahorrar un millón de euros para la sociedad. Existe,
pues, una justificación económica para adoptar medidas por importe de un millón de euros
para salvar una vida (regla del millón de euros)…
4.3.5. La base de datos del Observatorio
La base de datos utilizada es la generada por la Dirección de Estadística del
Observatorio Nacional de Seguridad Vial (ONSV) de la ANSV. El Observatorio se creó por
la misma ley de creación de la ANSV, siendo su función: investigar infracciones y siniestros
de tránsito para formular evaluaciones de causas, efectos, posibles medidas preventivas,
sugerir las políticas estratégicas a adoptar en la materia y realizar anualmente una estimación
del daño económico producido por los siniestros viales en el período.
La base de datos del ONSV, según describe la Agencia, se nutre de información
correspondiente al Sistema Nacional de Estadística, conformado por concentradores
provinciales que envían toda la información asociada a la siniestralidad provincial a la ANSV,
en donde la misma es procesada y cargada en una base de datos diseñada específicamente a
tal efecto.
En forma paralela, como se mencionara previamente, la DNV ha generado la base
SIAT para el registro de los accidentes que se producen en las rutas nacionales, base no
incluida en la base del ONSV. Desde un enfoque de razonabilidad se arribaría a proponer que
ambos organismos cuenten, para el ámbito físico de la Red Vial Nacional, con una misma
102
base de datos o, en su defecto, que la base SIAT aporte a la base nacional del Observatorio,
con procedimientos de convalidación de la información proveniente de la DNV. Esto
significaría mayor confiabilidad (por control de la base) y eficiencia al evitar la duplicación
de tareas entre organismos gubernamentales. Esta opción requerirá, necesariamente, de la
actualización de la Base SIAT, de la que se ha observado un atraso de 5 años desde la toma de
los datos de campo hasta su publicación oficial; y la urgente inclusión de la red nacional
concesionada, hoy excluida de la base SIAT.
Por los motivos de razonabilidad y eficiencia expuestos, sería conveniente que la Base
de datos de Accidentes sea única y administrada por un solo organismo, como lo es el Sistema
ARENA82 dependiente de la Dirección General de Tráfico de España, que consiste en una
base de datos única y centralizada. ARENA es un sistema de captura, almacenamiento y
gestión de la información de siniestralidad que proporciona una interfaz única de inserción de
datos por parte de los usuarios autorizados.
También sería recomendable que la Base siga estándares de calidad internacionales.
En este sentido, la Base de datos del ONSV sigue los lineamientos del IRTAD desde 2010,
año en que la Argentina se unió al Grupo Internacional de Datos de Seguridad de Tránsito y
Análisis83. Conforman IRTAD expertos en seguridad vial y estadísticos de institutos de
investigación de seguridad, administraciones nacionales de camino y transporte,
organizaciones internacionales, universidades, asociaciones de automóviles, etc. Este hecho
significó un cambio en la metodología oficial de medición utilizando un programa de
asistencia mutua con la Dirección General de Tráfico de España, administradora del sistema
ARENA referenciado en el párrafo previo.
Lo previamente reseñado implicaría cierta estandarización internacional (IRTAD –
OMS) de la base de datos utilizada por el ONSV. Esto constituye un paso importante para
consolidar la base, sometiéndola a más controles y exigencias para evitar el presunto sub82
ARENA: Accidentes de tráfico: Recogida de Información y Análisis.
83
Del Centro de Investigación de Transporte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE) y el Foro Internacional de Transporte (ITF).
103
registro de accidentes, debiéndose destacar la exigencia de confrontar o cruzar información
con el Ministerio de Salud, de acuerdo a las pautas de la nueva metodología adoptada. Un
segundo paso debería apuntar a la homogenización de los colectores y adhesión de todas las
provincias a un mismo protocolo de registro, que incluya la capacitación del personal
encargado de la toma de datos y confección de los formularios utilizados.
Del Informe IRTAD 2011 (Road Safety Annual Report 2011), en su apartado de Argentina se
destaca:
Respecto al año 2010, se registra una caída de los indicadores: mientras el número de
choques se redujo un 2,9%, el número de muertos en accidentes de tránsito bajó en un 2,4% y
el número de personas gravemente heridas decreció un 17,9%. Debe destacarse que los datos
de años anteriores aún no están validados por IRTAD, por lo tanto estas tendencias también
deben ser consideradas provisorias:
Tabla 1. Accidentes fatales reportados, accidentes con lesiones y totales 2005 – 2010
2010 % cambios
2005
Muertes
Muertes /
100.000 hab.
Muertes /
10.000 veh.
Motorización
(veh./1.000 hab.)
2006
2007
2008
2009
2010
sobre:
2009
2005
4.391
4.995
5.428
5.759
5.219
5.094
-2,4%
+16%
11,4
12,8
13,8
14,5
13,0
12,6
-3,3%
+10%
3,43
3,75
3,76
3,72
3,18
2,88
-9,4%
-16%
332
342
367
390
411
439
6,8%
+32%
104
IRTAD formula varias hipótesis para estas bajas:
-
una reducción general de velocidades, debido al incremento de controles, como a la
congestión en los accesos de las principales ciudades;
-
incremento del uso del cinturón de seguridad y del casco, especialmente en carreteras
no urbanas (caminos rurales).
Mientras, los datos provisorios para el año 2011, son los siguientes:
Durante el primer semestre de 2011, hubo un incremento del 12% en el número de
coaliciones, en comparación con el mismo período de 2010, pero cayó un 5,3% el número de
muertos.
En el punto tendencias a largo plazo, el reporte destaca que en el año 2009 las
medidas implementadas por la ANSV comenzaron a revertir la tendencia creciente en el
número de muertos en accidentes de tránsito; incluso mientras la motorización (parque de
vehículos y motocicletas) ha venido creciendo continua y muy rápidamente en Argentina
desde 2007 (en el último año: autos 24% y motos 14%, ambos comparados con 2010).
En el apartado Estrategias y objetivos en Seguridad Vial a nivel nacional, el reporte
destaca que la seguridad vial está ganando importancia en la agenda política, desde la
creación de la ANSV por ley aprobada en forma unánime por el Congreso y luego la creación,
por la misma ley, del ONSV.
Con relación a los recursos, menciona el reporte que en Abril de 2010, el Banco
Mundial aprobó un préstamo de 50 millones de dólares para el fortalecimiento institucional de
la Agencia, incluyendo un componente significativo para apoyar el Observatorio.
Seguidamente se destaca que en 2008, la presidencia de Argentina estableció el
objetivo de reducir el número de muertos en accidentes de tránsito en un 50% en 5 años,
tomando a 2009 como año base. Gráficamente las tendencias hacia la meta nacional:
105
*2006 y 2007 datos de los registros del Ministerio de Salud
Así, según cifras publicadas en el mismo informe, para el año 2012 las víctimas fatales
no deberán superar el número de 3.000 (no se publicaron aún los datos de 2011). Incluso de
confirmarse para estos años la tendencia a la baja que muestran los datos del Observatorio, el
objetivo propuesto difícilmente podría alcanzarse.
En el efecto del crecimiento del tránsito sobre la seguridad, hay que considerar
también que algunos estudios internacionales y especialistas sostienen que, superados
determinados umbrales de tránsito, se produce una disminución de los índices de mortalidad
en función de la motorización, fenómeno que deberá tenerse en cuenta cuando se analiza la
evolución de estos indicadores. En Argentina la motorización se ha incrementado
sostenidamente desde el 2003 hasta el presente, mientras que el número de muertos creció
hasta el 2008 y a partir de entonces se visualiza, según datos oficiales, una leve tendencia a la
baja, disminución que puede vincularse con el fenómeno descripto, así como también a un
primer resultado en la aplicación de controles sobre el factor humano.
Finalizando con el Reporte IRTAD, en el apartado Recientes medidas de
seguridad (2010-2011), se informa que las medidas implementadas en 2010-2011
106
reflejan los principales pilares recomendados por el Plan de Seguridad Vial de las
Naciones Unidas. Específicamente en su Pilar 2, denominado Rutas Seguras y
Movilidad, informa que muchas de las actividades de este pilar están siendo
desarrolladas por la DNV. Seguidamente, agrega que un software especial fue
desarrollado para emprender el estudio del nivel de riesgo de las rutas argentinas; que en
2011 fueron relevados 26.852 km, y que estos estudios de campo son conducidos por
equipos técnicos, cada uno compuesto por tres expertos.
Como se ha hecho énfasis en puntos anteriores, la DNV ha informado a esta AGN
que no recoge ni analiza los relevamientos de riesgo efectuados por la Agencia. En
consecuencia, el IRTAD ha sido mal informado por la ANSV acerca de acciones
desarrolladas por la DNV en cumplimiento de uno de los pilares fundamentales
propuestos por Naciones Unidas cuyo objetivo es lograr rutas más seguras. Se aclara que
IRTAD reconoce como única fuente para este reporte a la ANSV, por lo que cualquier
inconsistencia en la información generada por la Agencia se verá reflejada en los reportes
IRTAD.
Debe tenerse en cuenta que el Informe IRTAD 2010 es crítico respecto a la
infraestructura del país: La condición de los caminos argentinos es una cuestión
importante para la seguridad vial. El deterioro de la infraestructura de transporte,
caminos pobremente diseñados y señalización limitada, contribuyen a la pobre
condición de la seguridad vial.
4.3.6. Las cifras de organismos no gubernamentales
En cuanto a los datos de siniestralidad, es sabido que también instituciones no
gubernamentales elaboran sus propias estadísticas y le dan mayor divulgación.
107
Comparativo número de muertos por año en accidentes de tránsito en Argentina entre 1995 y 2012
Fuente: Asociación Civil Luchemos por la Vida.
Al cierre de las tareas de campo la Asociación Civil Luchemos por la Vida publicó
un Informe reportando 7.485 muertos para el año 2012, lo que arroja un promedio de 21
muertos por día. La asociación aclara que son cifras provisorias (al 04/01/2013), de
fallecidos en el lugar del hecho u hospitalizados y muertos hasta los 30 días posteriores
al accidente, según el criterio internacional más utilizado.
Acerca de este último tópico debe aclararse que efectivamente, es generalmente
adoptado que el número de muertos se compone de los fallecidos en el lugar del
accidente más las personas heridas que mueren dentro de los 30 días siguientes de
ocurrido. Si bien algunos países (Francia, Holanda, Suecia, Noruega y Alemania, por
ejemplo) realizan un seguimiento real de los heridos a 30 días, pudiendo registrar el
número exacto de fallecidos durante los días siguientes al siniestro, otros, como España,
108
aplican factores de corrección, basados en los fallecidos en las primeras 24 hs, para
estimar el número definitivo de víctimas mortales a 30 días.
Luego de publicado el informe, la réplica del gobierno no demoró, y la Agencia
descalificó el informe por carecer de rigor científico metodológico. Si bien aún no se han
publicado las estadísticas para el 201284, se estima que las cifras oficiales serán
sensiblemente más bajas.
Otra entidad, el Instituto de Seguridad y Educación Vial (ISEV), ha tenido una
actitud sustancialmente diferente: a partir del 1º de enero de 2006, su Consejo Directivo,
en virtud de una decisión madurada durante el segundo semestre del 2005, decidió cesar
de comunicar públicamente las estadísticas de accidentes viales graves y mortalidad
(diaria, mensual y anual).
La organización expone85 de la siguiente forma los motivos de su decisión: Como
la mayoría ya lo sabe, el ISEV decidió hacer públicas las cifras de siniestralidad y
mortalidad vial a través de sus Comunicados a la Opinión Pública y del sector libre de
su web a partir de 1995. El Banco Privado de Datos de Siniestralidad Vial Grave del
ISEV opera desde 1993. La decisión de hacerlas públicas respondió esencialmente a la
necesidad de procurar conciencia real de la problemática vial argentina (primera causa
de muerte de 0 a 30 años de edad) a la sociedad y a las autoridades. Siempre hemos
tenido diferencias con los datos que se aportan desde organismos oficiales pero hasta el
año 2000 no eran substanciales, ya que si a las oficiales se las ajustaba por los
coeficientes internacionales, que de alguna manera salvaban la falta de seguimiento de
los heridos graves que fallecían hasta los treinta días posteriores al accidente, se
obtenían guarismos muy cercanos. Sin embargo, en el año 2005, los valores tuvieron
diferencias abismales, generando discusiones y hasta solicitadas.
Ello generó un mecanismo ―perverso‖ por el cual en vez de resaltar la
enfermedad social de los accidentes y sus causas, se generó un debate ―numérico‖,
84
A fines de abril de 2013 aún no estaban las cifras de siniestralidad confeccionadas por el OSV de la ANSV.
85
ISEV, página web, http://www.isev.com.ar/isev_home/materiales/prensa_marzo_2013.pdf
109
entre las cifras del ISEV, las del Estado (de diversas fuentes) y las de otras ONG.
Ciertamente es un debate estéril, en donde lo único que se logra es que ―el árbol tape al
bosque‖.
No es el propósito de este informe abordar particularmente las controversias que
se pueden generar a partir de las estadísticas de muertos elaboradas por las distintas
organizaciones, que desde diferentes conceptos e intereses están vinculadas a la
seguridad vial, pero sí nos hemos detenido, de acuerdo a nuestra incumbencia como
organismo de control estatal, en el análisis de la metodología utilizada por los
organismos gubernamentales, destacando tanto sus deficiencias como sus avances, y
resaltando que en la medida en que el Estado desarrolle y consolide sus estadísticas,
tornándolas confiables e indiscutibles, las polémicas por el número de muertos deberá
agotarse para dar paso a la etapa siguiente, en donde los funcionarios e ingenieros de los
organismos viales tomando como base esas estadísticas, implementen las acciones
necesarias para que el número de muertos empiece a disminuir definitiva y
sostenidamente, objetivo principal de cualquier política en seguridad vial.
5. COMUNICACIÓN DEL INFORME
El presente informe fue enviado en vista a los organismos intervinientes, según
disposición de la Comisión de Supervisión de la Gerencia de Control de Entes Reguladores y
Empresas Prestadoras de Servicios Públicos, por Notas Nº 176/13-CSERyEPSP (a la DNV),
Nº 177/13-CSERyPSP (a la ANSV) y Nº 178/13-CSERyEPSP (al OCCOVI), de fecha
8/08/13.
Con fecha 28/08/13, la DNV solicitó una prórroga de 15 (quince) días hábiles por
Nota AG Nº 720/2013, mientras que el OCCOVI solicitó una “ampliación en el plazo” de
respuesta el 30/08/13, por Nota OCCOVI Nº 3432/2013. Se le otorgó una prórroga a ambos
organismos, por 15 (quince) días corridos, por Notas Nº 213/13-CSERyEPSP (al OCCOVI) y
214/13-CSERyEPSP (a la DNV).
110
Con fecha 6/09/13 se recepcionó en Mesa de Entradas de la AGN, la Nota de la ANSV
con sus comentarios y aclaraciones sobre el Estudio Especial.
El 4/09/13, la DNV solicitó una nueva prórroga de “no menos de quince (15) días
hábiles”, por Nota AG Nº 775/2013; la que fue otorgada por 15 (quince) días corridos, a
través de Nota Nº 264/13-CSERyEPSP.
Con fecha 24/09/13 se recepcionó en Mesa de Entradas de la AGN, la Nota OCCOVI
Nº 2071/2013 con los comentarios sobre el Estudio Especial, del órgano de control. Y,
finalmente, con fecha 25/10/13 se recepcionó la Nota AG Nº 850/2013 con los comentarios de
la DNV.
Las consideraciones de los tres organismos se encuentran en el Anexo II. El análisis de
las consideraciones efectuadas, se encuentra en el Anexo III, del que surge la modificación de
un párrafo dentro de las Aclaraciones Previas y de un párrafo dentro del comentario 4.1.2.
6. CONCLUSIONES
Luego de analizadas algunas de las acciones desarrolladas por los organismos viales
con relación al objeto del presente estudio, se presentan las siguientes consideraciones finales:
En su estructura, la Dirección Nacional de Vialidad cuenta con la División
Seguridad Vial con recursos técnicos limitados y no coordina ni centraliza las actividades
específicas a esta temática que se desarrollan en diversas áreas de la DNV. El Organismo
posee formalmente un Plan Estratégico de Seguridad Vial, pero carece de programas y metas
concretas, susceptibles de ser evaluadas. En materia de articulación con otros organismos
viales, el Convenio de Cooperación con la ANSV no ha producido efectos ni ha tenido
principio de ejecución, lo que ha impedido el desarrollo de acciones fundamentales que
requieren la coordinación de ambas reparticiones. Una primera consecuencia es que estos
entes no poseen un programa conjunto de tratamiento de los puntos negros o de tramos de
concentración de accidentes en la red nacional.
111
En cuanto a la normativa técnica, el presente estudio ha destacado que las Normas de
Diseño utilizadas para proyectar los caminos, pueden ser hoy consideradas muy antiguas y
técnicamente significativamente desactualizadas, al no contener los importantes y nuevos
conocimientos adquiridos en el campo de la ingeniería vial. Por ende, la DNV encomendó la
elaboración de las nuevas Normas de Diseño Geométrico, pero esta actualización de la
normativa, que ya cuenta con aprobación administrativa de la DNV desde 2010, aun no fue
puesta en vigencia. No haber agotado las instancias para la puesta en práctica de la nueva
normativa, la que insumió recursos humanos y erogaciones, constituye un punto débil en
materia de compromiso institucional en pos de lograr avances normativos que signifiquen
construir caminos más seguros.
En lo referido a la base de datos de accidentes, la Base SIAT de la DNV, registra un
significativo retraso de 5 años en exponer sus registros y además aún no han logrado
recomponer la integridad de toda la Red, al no incluir datos de la red vial concesionada,
dependiente del OCCOVI. Ambos organismos descargan recíprocamente responsabilidades
en el otro y han intentado demostrar que esta irregularidad ha quedado superada, situación que
no pudo ser comprobada en el presente estudio. Se ha resaltado la necesidad de contar con un
sólido sistema de captura y tratamiento de los datos de siniestralidad, uno de los primeros
pasos para avanzar en políticas de seguridad vial.
Por su parte, la gestión del OCCOVI, puede ser caracterizada como insuficiente, en
tanto algunas acciones examinadas se presentan inconsistentes y aisladas. Como ejemplos se
menciona que su organigrama no contiene un área específica; reconoce que la operativa del
Organismo no se encuentra organizada por un plan rector o programa específico, como
tampoco sigue al Plan Estratégico de la DNV; no posee una base de datos que registre la
siniestralidad en los corredores viales, y no produce informes ni indicadores para evaluar la
evolución de la siniestralidad de la red compuesta por los principales corredores viales.
Tampoco su dependencia de la DNV le ha servido para fortalecer su gestión. Sostiene
la visión que la mayoría de los accidentes se producen por fallas humanas, hecho no
discutible, pero que puede ser hoy considerada una actitud oficial negligente, por
112
provenir de una autoridad responsable de la infraestructura vial. En el mismo sentido, el
asumir que existe un solo organismo responsable de la seguridad, no constituye una
adecuada posición de cooperación tendiente a detectar deficiencias de seguridad en las
rutas. De los aspectos de su gestión analizados, se percibe un bajo compromiso
institucional con la problemática en cuestión y no se visualizan signos de intentar
revertir su posición. Las consideraciones al presente estudio especial realizadas por el
organismo, también fortalecen esta opinión.
Por último, se han analizado algunas acciones desarrolladas por la Agencia
Nacional de Seguridad Vial, la que ha logrado posicionarse como el organismo líder en
seguridad vial en base a diferentes campañas relacionadas con el factor humano y el
factor vehículo; actuaciones que han contribuido a su fortalecimiento institucional. Se
destaca primeramente que ha creado un área específica con funciones asignadas por Decreto,
lo que constituye un punto positivo de su estructura. Sin embargo, algunas de las Acciones
principales derivadas de sus funciones, aunque formalmente encaminadas, no han logrado
hacerse efectivas. El objetivo de esa área se encuentra asociado a la realización de estudios y
trabajos de campo denominados determinación de riesgo vial en rutas nacionales, siendo el
objetivo final definir un mapa global de rutas nacionales y su riesgo asociado; trabajo que
debiera completarse con un adecuado diagnóstico que justifique la propuesta de las obras de
remediación. No obstante, por la desarticulación entre la agencia y el organismo encargado de
realizar las obras, la DNV, el circuito no logrará completarse, imposibilitando cumplir con el
objetivo propuesto. De esta manera, los relevamientos de riesgo vial son productos, hasta
ahora, ineficaces, y no ha podido establecerse la utilidad de los mismos.
Por otra parte, del conjunto de acciones o prácticas de mayor difusión y efectividad, se
destacan dos que aún no han sido implementadas por los entes gubernamentales: a) las
Inspecciones y Auditorías de Seguridad Vial, revisiones especialmente diseñadas para
detectar problemas de seguridad en carreteras en servicio, por lo que su implementación
significaría un salto cualitativo, además de necesario. b) la identificación de Tramos de
Concentración de Accidentes, medida que requiere ser complementada con su tratamiento
posterior, en tanto las soluciones definitivas vendrían de la mano de las obras correctivas.
113
Iniciativas informadas por la Agencia van en este sentido. No obstante, para hacerse efectivas,
deberán contar con el compromiso y la necesaria coordinación con la DNV, dirección que
hasta ahora se ha mostrado no receptiva de los insumos generados por la Agencia.
En relación al vínculo entre estos dos organismos, se ha destacado el convenio con la
DNV, compromiso que se agotó en los aspectos meramente formales, puesto que después de
firmado no tuvo principio de ejecución. Este convenio de cooperación es de importancia vital
por la necesaria articulación de políticas y coordinación de acciones entre dos organismos
compartiendo una misma jurisdicción y un mismo escenario, el de la red nacional de caminos.
Siguiendo con otras misiones de la Agencia, su Observatorio tiene entre sus
funciones, realizar anualmente una estimación del daño económico producido por los
siniestros viales. La información de costos a nivel país es de gran importancia, no sólo para
mostrar los efectos que las lesiones causadas por el tránsito tienen sobre las personas,
sirviendo además para justificar las solicitudes presupuestarias asociadas a los programas de
seguridad vial. Esta estimación no es realizada regularmente por el OSV, pero éste ha emitido
un informe denominado Costo de los Accidentes de Tránsito en Argentina para el período
2008-2009. Un último antecedente estimaba que el costo de los accidentes en Argentina en
2007 fue de 6.000 millones de dólares. Según la OMS, existe un importante sub-registro en
materia de seguridad vial, en parte por la dispersión de los organismos que recolectan la
información, y Argentina se mencionaba como uno de los países con mayor sub-registro en
la materia. Por eso, este organismo estima valores del impacto económico para un país, , de
aproximadamente un 2% de su PBI.
El interés perseguido en la búsqueda de estos valores es la utilidad que pueden darle
las Administraciones en el proceso de asignación de recursos y prioridades en las políticas
tendientes al mejoramiento de la seguridad vial.
Con relación a las estadísticas de siniestralidad, la base de datos utilizada es la
generada por su Observatorio, siendo razonable que se cuente con una única base de datos
para evitar la duplicación de tareas entre entes gubernamentales Esta base sigue los
lineamientos del IRTAD desde 2010, lo que implica su estandarización internacional, paso
114
importante para consolidarla, sometiéndola a más controles y exigencias para evitar el subregistro, destacándose la exigencia de cruzar información con el Ministerio de Salud. En
cuanto a las estadísticas y tendencias, del Informe IRTAD 2011 se destaca que respecto al año
2010, se registra una caída de los indicadores, tanto del número de choques, como del número
de muertos y de personas gravemente heridas. Sin embargo, en contraste con las cifras
oficiales, las estadísticas elaboradas por entes no gubernamentales, exponen una
tendencia opuesta, reportando cerca de 7.500 muertos para el año 2012, un promedio de
21 muertos por día, cifras sensiblemente más altas que las oficiales. Apenas publicado,
este informe fue descalificado por la Agencia por carecer de rigor científico
metodológico.
No es el propósito de este estudio abordar particularmente las controversias
generadas a partir de las estadísticas elaboradas por las distintos entes, que desde
diferentes visiones e intereses están vinculados a la seguridad vial; pero sí analizar la
metodología utilizada por los organismos gubernamentales, señalando tanto sus
deficiencias como sus avances, y resaltando que en la medida en que el Estado consolide
sus estadísticas, tornándolas confiables e indiscutibles, las polémicas por el número de
muertos deberá agotarse para dar paso a la etapa siguiente, en la cual se implementen las
acciones necesarias para que el número de víctimas de accidentes disminuya definitiva y
sostenidamente, objetivo principal de las políticas públicas en seguridad vial.
7. FECHA Y FIRMA
Buenos Aires, 28 de Noviembre de 2013
115
ANEXO I
1. Identificación del marco normativo vigente y de los organismos competentes, a efectos de
determinar sus funciones específicas en la materia.
2. Análisis de información proveniente de DNV, OCCOVI, y ANSV a requerimientos
efectuados por la AGN en el marco del presente trabajo:
- Notas, cuestionarios, consultas.
- Plan Estratégico de Seguridad Vial de la DNV aprobado por Resolución Nº
405/2001.
- Convenio Específico de Cooperación entre la ANSV y la DNV, aprobado por Res. Nº
1659/10 de la DNV.
- Relevamiento de las funciones y acciones de la dependiente de la Dirección
Nacional de Observatorio Vial, según el Decreto 1787/2008.
- Informes de Relevamiento de Riesgo de la Infraestructura efectuados por la
Dirección de Estudios en Seguridad de Infraestructura Vial de la ANSV en diversas
rutas nacionales.
- Datos de Tránsito según DNV, División Tránsito, Variación del TMDA en Puestos
Permanentes a Nivel Nacional.
- Relevamiento y procesamiento de información sobre Ferrocarriles de Carga.
- Carga transportada en Ferrocarriles. Fuente: CNRT - FFCC Cargas: Datos Generales,
en Tn-km.
- Síntesis Estadística de Transporte de Mercaderías 2010. ALAF - Asociación
Latinoamericana de Ferrocarriles.
116
- Costo de los Accidentes de Tránsito en Argentina, informe realizado por un grupo de
profesionales para la ANSV, año 2011.
- Base de Datos y funciones de la Dirección de Estadística del Observatorio Nacional
de Seguridad Vial (ONSV) de la ANSV.
- Relevamiento y análisis de la información procesada por la DNV y remitida como
Base de Datos SIAT -Sistema de Información de Accidentes de Tránsito- 2006
(publicada en 2011).
- Análisis de Indicadores de SV elaborados por la DSV: Índice de Peligrosidad, Índice
de Accidentes Mortales, Índice de Mortalidad, etc.
- Relevamiento y análisis de la información remitida por el OCCOVI como Base de
datos de Accidentes en la Red Vial Concesionada (archivos contenidos en un CD).
- Levantamiento de datos e información diversa de las páginas web de los Organismos
involucrados (vialidad.gov.ar, etc.)
3. Entrevistas:
- con los responsables de la División Seguridad Vial de la DNV;
- con funcionarios de las áreas involucradas de la ANSV: Auditoría Interna,
Observatorio Nacional de Seguridad Vial y Dirección de Estudios en Seguridad de
Infraestructura Vial y del Automotor, dependiente de la Dirección Nacional de
Observatorio Vial.
4. Entrevistas, consultas y colaboraciones especiales:
- Ing. Elena de la Peña, sub-Directora General, Asociación Española de la Carretera;
- Ing. Francisco Sierra, Especialista, Consultor Independiente;
- Ing. Raúl González, Prof. Adj. Cátedra Operación de Caminos, Facultad de
Ingeniería, Universidad de Buenos Aires;
117
- Ing. Pardillo Mayora (España), PIARC;
- Dr. Ing. Sandro Rocci, Prof. Emérito Universidad Politécnica de Madrid.
5. Trabajo de campo:
- Inspección de Seguridad Vial efectuada en tramos de la RN36 (provincia de
Córdoba) en el marco de las tareas de campo y del Programa Avanzado de
Capacitación en Seguridad Vial (AEC). Informe realizado como trabajo final del
Programa Avanzado de Capacitación en Seguridad Vial en la especialidad Estrategias
para la mejora de la seguridad de las Infraestructuras dictado por la Asociación
Española de la Carretera.
- Constatación y Trabajo de Campo efectuado con personal de la ANSV en
oportunidad de los Relevamientos de Riesgo Vial efectuados en la Red Nacional.
- Relevamientos puntuales en la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires,
Autopista Buenos Aires – Rosario y Autopista Rosario – Córdoba.
6. En el presente estudio fueron referenciados los siguientes Informes de Auditoría de la
AGN, todos efectuados por la Gerencia de Control de Entes Reguladores y Empresas
Prestadoras de Servicios Públicos (Departamentos de Transporte e Infraestructura):
- Sistema de revisión técnica para el transporte automotor de pasajeros y carga,
aprobado por Resolución AGN 130/2008.
- Corredor Vial 18, Res. AGN 275/1996.
- Autopista Rosario - Armstrong (RN 9), Res. AGN 221/2001.
- Autopista Buenos Aires - La Plata, Res. AGN 148/2003.
- Autovía Pilar – Pergamino (RN 8), Res. AGN 63/2012.
- Control de pesos y medidas de los vehículos de carga, Res. AGN 149/2008.
118
- Belgrano Cargas, Res. AGN 96/2011.
- Control de calidad en las concesiones viales, Res. AGN 47/2008.
7. Recopilación, comparación y análisis de bibliografía específica de la materia bajo examen,
en particular:
- Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial publicado por la OMS en el
año 2009.
- Informe sobre el Estado de la Seguridad Vial en la Región de las Américas,
Washington, 2009, la OPS.
- Estadísticas sobre demografía (Cepal.org.) Comisión Económica para América
Latina y el Caribe.
- Road Safety Annual Report 2011; IRTAD - International Road Traffic and Accident
Database -
- Road Safety Manual 2003 (Manual de Seguridad Vial), PIARC.
- Material del Programa Avanzado de Capacitación en Seguridad Vial dictado por la
Asociación Española de la Carretera.
- Manual de Capacidad del Transportation Research Road, EUA.
- Manual de Inspecciones de Seguridad Vial, PIARC.
- Implantación de Auditorias de Seguridad Vial en Argentina, Ing. Daniel Bustos,
Trabajo final – Especialidad en Carreteras – Universidad Politécnica de Madrid.
- Normas de Diseño Geométrico de Caminos Rurales de la DNV del año 1967.
- Actualización 2010 de Normas y Recomendaciones de Diseño Geométrico y
Seguridad Vial.
- Manual de Seguridad Vial de la FHWA (Federal Highway Administration) EUA.
119
- Manual de Carreteras de la Dirección de Vialidad de Chile (dependiente del
Ministerio de Obras Públicas), actualización septiembre de 2012.
- Manual de buenas prácticas en el diseño de los márgenes de las carreteras, AEC.
- Academia Nacional de Ingeniería, Instituto del Transporte, Relación entre los
caminos y la gente que muere en y por ellos, 2011.
- Academia Nacional de Ingeniería, Instituto del Transporte, Puntos negros de
concentración de muertes en accidentes viales, Ing. Sierra y equipo, trabajo en
preparación a publicar en 2013.
- Informe de Inspección de Seguridad Vial – Ing. Daniel Bustos – Ing. Paula
Marchesini - capacitación AEC-ANSV 2012.
- El tren de carga en la Argentina, Ing. Raúl Steffanazzi, Facultad de Agronomía,
Univ. Nac. de la Pampa.
- Resultado de la Privatización de Ferrocarriles en América Latina - Banco Mundial,
Transport Papers, 2005.
- Estudio sobre eficiencia logística, Banco Mundial.
- La costosa carga del transporte, artículo de Carlos Manzoni (La Nación,
23/10/2011).
- Paradojas en el transporte, investigación de Marcelo Larraquy (Clarín, 2/10/2011).
- Base ARENA: Sistema de Recolección de datos de Accidentes, administrado por
la Dirección General de Tráfico de España.
- Informe de siniestralidad año 2012, Asociación civil luchemos por la vida.
- Instituto de Seguridad y Educación Vial (ISEV), estadísticas, página web.
120
Anexo II – Consideraciones de los Organismos
121
122
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151
152
153
Anexo III – Análisis de las consideraciones de los organismos
Los entes a los que se les dio traslado en vista del presente estudio especial, realizaron
las correspondientes aclaraciones o consideraciones mediante las siguientes notas:
a) Por Nota OCCOVI Nº 2071/2013, fechada el 23 de septiembre y firmada por su
Director Ejecutivo;
b) Nota de la ANSV, sin número, fechada el 3 de septiembre y firmada por su
Director Ejecutivo;
c) DNV, por NOTA A.G. Nº 850/2013, de fecha 25 de octubre y firmada por el
Subadministrador General del organismo.
Inicialmente procede destacar que, a los fines de preservar el rigor técnico del
Estudio, el presente análisis se abstendrá de comentar las expresiones con las que la
DNV pretende menoscabar la labor de esta AGN.
Se aclara, asimismo, que el presente informe se trata de un Estudio Especial, uno
de los diferentes productos de auditoría que realiza la AGN, el que resulta de la
verificación y evaluación de determinados aspectos de la gestión de un organismo, que
no se califica como auditoría en el estricto sentido del término, razón por la cual no
posee observaciones ni recomendaciones, pero que contribuyen a mejorar la
administración y gestión gubernamental. Dichos Estudios suelen abarcar antecedentes,
tanto teóricos como de informes previos.
Se efectúa el análisis en el orden de aparición de cada tema en el Estudio
Especial, manteniendo su estructura numeral.
1.
OBJETO:
2.
ALCANCE DEL EXAMEN:
154
DNV: Con relación al período que comprende el Estudio (1995 - 2012) corresponde
mencionar, siendo que en el Informe no se hace distinción alguna, que el mismo abarca al
menos cinco administraciones diferentes, pudiendo identificarse claramente en dicho período
diferentes roles institucionales ejercidos por la DNV, con sus consecuentes indicadores de
gestión. En consecuencia, un análisis de la gestión actual, desde dicho año, podría conllevar
a conclusiones inexactas.
AGN: Con respecto al alcance temporal del Estudio, no es de práctica en la elaboración de
informes, ni establecido en la normativa, realizar tratamientos diferenciales para las diferentes
gestiones que abarca el periodo auditado, el que tampoco se establece con precisión. Los
informes se realizan en razón de la verificación de la gestión de los organismos y no de alguna
de sus administraciones. En este caso en particular, la ausencia de un estudio de similares
características efectuado por la AGN, ha privado tener un referente temporal más cercano
(antecedente) para de allí tomar como inicio del periodo auditado una fecha más próxima. No
obstante, la amplitud del periodo abarcado, permite también incorporar más elementos de
análisis y visualizar tendencias, correspondiendo a los organismos auditados, de considerarlo
necesario, establecer diferencias entre las diferentes gestiones o administraciones analizadas.
3. ACLARACIONES PREVIAS:
3.1 INTRODUCCIÓN
DNV: De igual manera, dentro del presente Punto 3. Aclaraciones Previas se pueden
identificar otras manifestaciones de diverso carácter que no resultan compartidas por
diferentes motivos, citando sólo algunas teniendo en cuenta el limitado tiempo de que se
dispone para realizar un análisis crítico de un documento tan extenso:
1) Que la DNV realice un curso de capacitación con la Asociación Española de Carreteras
(AEC) como disertante (pág.6), no implica que se acepten a raja tabla todos los
lineamientos de la AEC. Se trata de un curso de capacitación, no de entrenamiento.
Para mayor claridad se informa que, en el marco de la preparación de dicho curso, la
AEC consultó sobre la posibilidad de que algunos de los temas fueran dados por expertos
155
de esta Dirección Nacional, y la respuesta dada fue que se podía colaborar o enriquecer el
dictado del curso con la participación de un experto, pero exponiendo la visión de la DNV
en determinadas áreas temáticas, manteniendo bien identificados ambos abordajes sobre
los temas a tratar, de modo que los asistentes pudieran sacar sus propias conclusiones.
Es importante tomar conocimiento de los procedimientos que se aplican en otros países,
más allá de adoptar dicho criterio o no.
La realización de un curso de capacitación con una entidad vial no habilita a deducir que
la DNV acepte todos los lineamientos y fundamentos teóricos de la misma.
AGN: Cabe mencionar que el organismo contó con el mismo tiempo que todos los
organismos a los que se les envía el proyecto de informe para la vista. De hecho, ese
organismo ha sido beneficiado con dos prórrogas para completar sus consideraciones al
proyecto de Estudio Especial, lo que resulta un tiempo suficientemente razonable si se
considera que el descargo no aborda la totalidad del Estudio, ya que el informe involucra
también a otros entes. Además, el Organismo se ha sabido apoyar por las distintas áreas de la
DNV con lo que se produce un mayor aprovechamiento de los tiempos empleados en la
elaboración de las consideraciones al estudio.
El ajustado y justificado alcance del Estudio, ha significado que no se hayan analizado
algunos aspectos de la gestión que la DNV quisiera rescatar, lo que se aclarará en su
correspondiente orden al analizar la respuesta.
Debe tenerse presente que se trata de un Estudio Especial, y que en las aclaraciones
previas se han incorporado conceptos desde la perspectiva técnica del auditor, basada en su
experiencia y formación, los cuales no necesariamente deberán ser compartidos por los
organismos.
3.1.1 La gravedad del problema
3.1.2 El Costo de los accidentes
156
3.1.3 La situación en Argentina
3.1.4 Factores determinantes en la siniestralidad, sus causas
3.1.5 Un enfoque incompleto
3.2 BREVE CARACTERIZACION DE LA SITUACION DE LA RED
3.2.1 La capacidad de la red vial
2) DNV: En cuanto al Nivel de Servicio de un camino (pág. 18), no se observa sustento
mediante evidencia documental que respalde la afirmación referida a la caída del Nivel de
Servicio B al Nivel de Servicio D en numerosas rutas de la red vial nacional, tal como
afirma el Informe. Por otra parte, en el Nivel de Servicio D la circulación en un camino es
estable.
AGN: el Estudio destaca que el fuerte incremento del tránsito registrado en la última década,
con un importante porcentaje de tránsito pesado en su composición, ha significado que en
numerosas rutas de la red, se ha pasado de niveles de servicio altos a ―…condiciones
compatibles con un nivel D...‖. Parecería que la DNV soslaya el hecho que en los principales
corredores viales las condiciones de circulación han cambiado significativamente con
respecto a diez años atrás, cambios que cualquier usuario puede percibir, y que cuantificado
en términos de intensidad de tránsito, éste se ha incrementado un 82,9% en el período 2002201286. En definitiva, este pasaje del Estudio describe las nuevas y cambiantes condiciones en
la circulación, excediendo la caracterización del tránsito a través de su nivel de servicio.
3.2.2 El tránsito actual: intensidad y composición
3.3 FACTORES ESTRUCTURALES (crecimiento sin planificación)
3.3.1 El desequilibrio modal en el transporte de carga
86
Fuente DNV, División Tránsito, Variación del TMDA en Puestos Permanentes a Nivel Nacional.
157
a) Aumento de los costos del transporte:
b) Impacto sobre las economías regionales:
c) Impacto sobre la infraestructura vial:
DNV: En la página 27, ―…el sistema de control de cargas ha presentado deficiencias,
incrementando los riesgos de dañar la infraestructura.‖
Dicha afirmación es realizada con sustento en un Informe AGN sobre Control de Pesos y
Dimensiones del año 2008, cuyo alcance se circunscribió solamente al Acceso Norte y Oeste
(Resolución AGN Nº 149/08). Es decir, se extrapola para toda la Red Vial Nacional un
estudio de control de cargas de alcance particular, y cuyas tareas de campo fueron
realizadas con más de 6 años de antigüedad (en el año 2007) sin haber efectuado seguimiento
alguno al respecto, pudiendo resultar las conclusiones obtenidas incluso extemporáneas.
AGN: Dice el Estudio ―…que el sistema de control de cargas ha presentado deficiencias…‖
pero no se intenta extrapolar resultados. En la mencionada auditoría, el trabajo de campo
efectivamente se centró en los accesos Norte y Oeste, puesto que puede entenderse que no se
pueden auditar a todas las rutas componentes de la red, y siempre las tareas o relevamientos
de campo son alcanzadas por idénticas limitaciones. De la lectura del referido informe puede
apreciarse que las dificultades en la concreción de los controles de carga no se agotaban en los
mencionados accesos y tenían características estructurales y contractuales que excedían esos
ámbitos. En definitiva, que el fuerte incremento del tránsito pesado y las condiciones de la
infraestructura obligan a ser muy estrictos con los controles de carga, este es el propósito de la
inclusión de este tema en el Estudio.
d) Congestión del tránsito:
3.3.2 Demanda creciente para una infraestructura deficitaria
3.3.3 Las necesidades de inversión y control
3.3.4 Las autopistas, una solución a largo plazo
158
DNV: En la página 32, ―Tal como expresan Informes de la AGN, el Estado ha demostrado
históricamente su ineficiencia para desarrollar este tipo de vías‖ (referido a autopistas y
autovías).
No se identifican los Informes AGN que allí se mencionan y respaldarían tal afirmación.
Asimismo, no se comparte el calificativo de ―ineficiente‖, dado que en los últimos 10 años se
han construido o se encuentran en construcción más de 2.500 kms. de autovías, pudiendo los
auditores haber corroborado tal situación en los 18 meses que duraron las tareas de campo.
Los datos aportados justifican la modificación de la afirmación citada.
AGN: En el desarrollo del presente punto, se han mencionado hechos concretos, habiéndose
referenciado algunos informes de AGN, a saber:
a) Se ha puesto como ejemplo la Autopista Rosario-Córdoba, destacando que la obra,
proyectada varias décadas atrás, recién pudo concluirse en diciembre de 2010,
después de haber estado prácticamente paralizada por muchos años y reactivada en
2004. Se ha detallado el escaso desarrollo de uno de sus tramos, RosarioArmstrong, en el periodo concesionado a la empresa Covicentro S.A. quien
comprometió su construcción en los 13 años que duraba la concesión (con plazo de
finalización en el año 2003), y que, superada esa fecha, la concesión expiró, pero
la obra quedó inconclusa con escaso grado de avance, tomando como base un
informe propio aprobado por Res. AGN 221/2001.
b) Otro caso reseñado es el de la Autopista Buenos Aires-La Plata: el contrato
original para su construcción se firmó el 1º de febrero de 1983, fue reformulado en
1993, pero las obras comenzaron bastante tiempo después: el primer tramo, hasta
Quilmes, se habilitó en julio de 1995 y el último tramo (Hudson-La Plata) recién
en mayo de 2002, a casi 20 años de la firma del contrato. Referencia: Informe
aprobado por Res. AGN 148/03.
c) Por último, se mencionó un intento más reciente, la autovía Pilar–Pergamino,
donde se empleó otro sistema de financiamiento, de iniciativa privada, obra que
159
quedó paralizada a poco de empezar. Referencia: informe AGN aprobado por
Res. 63/2012.
La AGN ha realizado una adecuada ponderación de las iniciativas de la DNV en la
última década, cuando dice que ―…las últimas administraciones concretaron notables
avances en la concreción de estas vías de alta capacidad: desde 2003 se han construido y
terminado más de 1.200 Km de autopistas y autovías87, duplicando sobradamente la red de
autopistas existentes, obras en las que se destaca la culminación de la autovía RN14‖. No
obstante, la tendencia positiva expuesta, no desvirtúa el enfoque del comentario principal que
destaca que el desarrollo de una red de vías de gran capacidad no deja de ser un problema
estructural pendiente de resolución, máxime en un escenario de fuerte y sostenido incremento
del tránsito.
3.3.5 Nuestras rutas
El contraste entre antiguos trazados y las velocidades actuales
3) DNV: El Auditor señala (pág.36) que actualmente, en algunas rutas de trazados antiguos
cuyas velocidades máximas admisibles de circulación son inferiores a las velocidades
deseadas por los conductores (expectativas alimentadas por las altas velocidades que
pueden desarrollar los vehículos modernos), esos límites legales resultan vulnerados
cotidianamente.
Corresponde tener en cuenta que el diseño de un camino no necesariamente debe seguir el
deseo de los conductores.
AGN: El desarrollo de consideraciones acerca de las velocidades de operación y su relación
con el trazado, es motivo de análisis permanente y constituye una de las principales líneas de
investigación por parte de especialistas en diseño y seguridad vial. Estas investigaciones, y
sus resultados, dan sustento a los conceptos vertidos por el auditor, los cuales no
87
1.070,85 km de autopistas + 1.467,98 km de autovías. Fuente DNV, Longitud de la Red Nacional de Caminos
al 27/12/2012.
160
necesariamente deberán ser compartidos por el organismo. El comentario de la DNV no
amerita mayores consideraciones.
3.4 SINTESIS DE MEJORAS NECESARIAS EN LA RED
3.4.1 Introducción
3.4.2 Mejoras en la sección transversal
DNV: En la página 42, ―Las dimensiones de la carpeta asfáltica deben ser las adecuadas,
con lo cual sería necesario ensanchar muchos tramos (las trochas originalmente eran más
angostas y muchos tramos son de 6,70 m de ancho)…Relevamientos efectuados por la AGN
detectaron muchos tramos de 6,70 m.‖
El Auditor afirma de manera general que se deberían ensanchar muchos tramos de la red de
caminos. Al respecto, no se proporciona evidencia analítica de las ventajas que se espera
obtener, ni de la correspondiente evaluación de costos necesarios para llevar a la práctica
una medida de tal magnitud.
El iRAP (Programa Internacional de Evaluación de Carreteras) permite evaluar a un camino
a través de la valoración de 41 atributos, uno de los cuales es el ancho de carril.
Desde el punto de vista de la seguridad vial, según el iRAP, el ancho de un camino es
clasificado en tres grupos: amplio, mediano y angosto, adjudicándole el mayor puntaje al
amplio y el menor al angosto. Se clasifica como amplio a un carril de ancho mayor a 3,25 m,
por lo tanto una calzada de 6,50 m es considerada amplia, consecuentemente cualquier
ensanche no mejoraría su clasificación desde el punto de vista de la seguridad.
De acuerdo al Código de Tramos 2009 de la DNV, el 92% de la red presenta un ancho de
calzada mayor o igual a 6,70 metros.
AGN: la AGN expuso someramente los fundamentos de la conveniencia de usar calzadas de
7.30 m, destacando además, que no se justifica un ancho mayor. En ese sentido, como en la
ruta mencionada (la RN14) se presentaban tramos con 6.70, propició en su momento que en
las obras de repavimentación se consideraran ensanches hasta los 7.30 m, dimensión
161
prevaleciente en el resto del corredor, para que toda la ruta presentara un ancho uniforme, a
igualdad de otras variables (tránsito, topografía, etc.). Debe mencionarse que la ruta en
cuestión, hoy convertida a autovía, presenta las calzadas con anchos no inferiores a 7.30, en
línea con la recomendación de la AGN.
Siendo la DNV el órgano responsable de la ejecución de estas obras, es quien debe realizar el
correspondiente análisis técnico económico.
Banquinas
DNV: En la página 43, se afirma ―…cuando el mantenimiento es deficiente (situación
habitual en muchas rutas), la banquina no estabilizada es potencialmente peligrosa…‖
No se adjunta respaldo documental, evidencia o estudio alguno actualizado que respalde tal
aseveración. No se comparte la afirmación realizada, considerando la inversión que viene
realizando la DNV en los últimos años en el mantenimiento y conservación de rutas.
Si bien se infiere que el ―mantenimiento deficiente‖ aludido por la AGN se hace en referencia
exclusiva a las banquinas, resulta del caso poner en vuestro conocimiento que la DNV, con
relación al mantenimiento general de las rutas, releva en forma anual el estado del 100% de
la red vial nacional, elaborando dos indicadores: el Índice de Estado y el Índice de
Servicialidad Presente, los cuales contienen numerosas variables que demuestran el estado
de los caminos (fisuras, deformaciones, rugosidad, etc.). El primero de ellos es un índice que
en su composición contempla un enfoque técnico vial sobre el estado del pavimento, el
segundo está orientado a medir el confort que brinda el camino al usuario. En los últimos 10
años, la evolución de estos índices muestra una mejora notable del estado general de las
rutas nacionales.
En cuanto a las tareas específicas de mantenimiento relacionadas con la seguridad vial, los
24 Distritos Jurisdiccionales realizan inspecciones periódicas sobre su red de caminos,
verificando la ausencia de eventos que pudieren afectar la seguridad de los usuarios (tales
como baches, pasto alto, descalces de banquinas, etc.) y la existencia de los elementos de
162
seguridad correspondientes
(barandas
de
seguridad, señalamiento vertical, etc.),
procediendo a la intervención en aquellos tramos donde se detecte alguna anomalía.
Los datos aportados justifican la modificación de la afirmación citada. Cabe aclarar que las
normas de Auditoría Externa vigentes establecen que las opiniones deben ser fundadas, y que
la evidencia que las sustente debe ser suficiente, competente y pertinente. No se aprecia en el
presente comentario ninguno de esos elementos.
AGN: El Estudio advierte que “cuando el mantenimiento es deficiente (situación habitual en
muchas rutas)”, sustentado en que la AGN ha realizado auditorías sobre las concesiones viales
desde 1993, a partir del inicio mismo de este organismo de control. Estos exámenes se han
desarrollado en forma recurrente, y la mayoría de las veces han incluido aspectos relacionados
al mantenimiento de la infraestructura, donde se evalúan las condiciones superficiales de la
calzada, en las que se incluyen los bordes de pavimento y las condiciones de las banquinas.
Sí, debe aclararse, que los exámenes han sido, por lo general, a los corredores viales
concesionados, donde las obligaciones de mantenimiento recaen en las empresas
concesionarias y el control al OCCOVI. En los resultados de estos exámenes eran
“habituales” encontrar deficiencias de ese tipo, por lo que el Estudio se basa, a la hora de
establecer cierta recurrencia o habitualidad de estas deficiencias, en fundadas razones basadas
en numerosas comprobaciones propias. Además, debiera ser de conocimiento de la DNV, que
algunas veces los incumplimientos de las obligaciones de mantenimiento por parte de los
concesionarios han sido puestos de manifiesto por el propio organismo de contralor (el
OCCOVI) y dieron inicio incluso al trámite de las correspondientes penalidades.
4) DNV: Asimismo se afirma de manera general que debería incrementarse rápidamente la
pavimentación de banquinas en vastos sectores de la red (pág.44). Se entiende que la
recomendación debería venir acompañada de adecuada evidencia analítica, donde se
valoren los costos y beneficios de llevar a la práctica una medida de tal magnitud.
AGN: los motivos o fundamentos técnicos de la conveniencia de pavimentar determinados
sectores de banquinas están suficientemente desarrollados en el informe. Se reitera que deberá
163
ser la DNV la que podría fundamentar su no ejecución en base a un estudio de beneficio y
costo.
3.4.3 Sistemas de contención
3.4.3 Condiciones superficiales de los pavimentos
5) DNV: Se señala que la AGN ha denunciado numerosas veces problemas de los
organismos de control de calibración de los equipos Mu-meter (pág.50), no obstante se
refiere a un único informe (Resolución AGN N° 47/08). Tampoco se especifican los
numerosos Informes AGN mencionados en página 51 referidos a las condiciones
superficiales exigibles a las calzadas.
AGN: La Res AGN Nº47/08 se basa a su vez en informes anteriores y a partir de allí establece
ciertas generalidades, basadas en reiteración de deficiencias. Se transcribe la observación
correspondiente, en forma textual y completa:
“El Órgano continúa sin garantizar un adecuado seguimiento de parámetros con
incidencia directa en la seguridad vial. (observac. 4.5.4)
Entre las propiedades funcionales que debe tener un pavimento, la más importante en
materia de seguridad es, sin duda la resistencia al deslizamiento. Una inadecuada adherencia
neumático-pavimento es la causa de accidentes por pérdida de control del vehículo cuando
la superficie está mojada (fenómeno conocido como hidroplaneo).
La resistencia al deslizamiento (fricción) se mide con un equipo Mu Meter
perteneciente a la DNV. En numerosas oportunidades este parámetro no ha podido ser
evaluado, por problemas de disponibilidad o de calibración del aparato. Estos problemas son
de larga data (La AGN lo viene observando prácticamente desde el inicio de las concesiones
otorgadas bajo el Decreto N° 2039/90 en auditorías realizadas en 1995.), y motivaron
reiteradas observaciones sobre la falta de prevención del Organismo y el hecho de que no
empleara métodos alternativos para medir este indicador, máxime cuando determinaciones
164
realizadas por la AGN en pavimentos de la red concesionada, dieron como resultado una
inadecuada textura de la superficie.
Hoy, transcurridos más de 10 años, la problemática persiste: durante la campaña de
2005 el OCCOVI no realizó determinaciones de fricción por no disponer del mencionado
equipo, y de esa manera las mediciones tuvieron que posponerse dos años hasta el 2006 (La
última evaluación data de 2004) oportunidad en que se empleó un equipo similar.
Como se puede apreciar, el Órgano de Control continúa sin poder garantizar un
seguimiento sistemático del comportamiento friccional de la red bajo su control”.
La observación transcripta permite apreciar que la AGN contiene suficientes
evidencias de las opiniones vertidas. Además, en un reciente informe sobre la Red de
Accesos a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aprobado por Res. 94/13-AGN, aborda la
misma problemática (obs. 4.5).
3.4.5 Señalización
DNV: En la página 51, se afirma ―la señalización horizontal (…) es una deficiencia
generalizada relacionada con ineficaces gestiones de mantenimiento y el empleo de
pinturas que no cumplen con las especificaciones técnicas y que brindan una escasa
retrorreflectancia durante la noche‖.
Se rechaza en su totalidad lo afirmado en función de las inconsistencias técnicas que
presenta, por cuanto hace mención a una ―deficiencia generalizada relacionada con
ineficaces gestiones de mantenimiento‖ sin identificar al menos un tramo específico, ruta o
provincia, y sin mediciones que respalden esta aseveración. La retrorreflectancia debe
medirse con instrumentos ópticos dinámicos o estáticos. Tampoco se indica en función de qué
estudio se determinó que la composición química de las pinturas empleadas ―no cumplen con
las especificaciones técnicas.‖
Sobre este particular cabe puntualizar lo siguiente:
1) Entre los meses de Julio y Agosto del año 2010, la DNV tomó el control de la
demarcación de la totalidad de la Red Vial Nacional (concesionada o no) con
165
excepción de las Autopistas que integran la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos
Aires. A partir de esta nueva modalidad se verificó un importante salto de calidad y
uniformidad en toda la Red.
2) La DNV cuenta con laboratorios propios que verifican la composición química y
características físicas de las pinturas que se utilizan en la demarcación, para lo
cual las Inspecciones retiran muestras del material durante el proceso de
aplicación.
3) La DNV controla los niveles de retrorreflectancia de toda la Red Vial Nacional
mediante la contratación de un Servicio de Consultoría (LPN N° 29/10 Evaluación
de Visibilidad y Reflectancia de la Demarcación Horizontal de la Red Vial
Nacional – Finalización: 1/8/2014) que, con equipos de medición dinámicos,
recorre la red vial una vez al año y entrega informes mensuales de las Rutas
medidas. Los resultados de estas mediciones se utilizan para planificar las tareas
de demarcación y para controlar las obras. Los valores registrados en el período
Agosto 2012/Agosto 2013 arrojan que un 77 % de la Red registra niveles iguales o
superiores a 100 mcd/Lux/m². El 23 % restante trata de tramos que deben
repintarse por desgaste, o tramos en obra. Estos resultados distan de una
―deficiencia generalizada‖.
Con relación a la generalización en las autopistas de la utilización de marcas viales con
resaltos (líneas de borde), se informa que en la actualidad toda vez que se demarcan bordes
en tramos de autopistas repavimentados o repintado de tramos que no serán intervenidos en
el corto plazo, los bordes se demarcan con ―Línea 10 X 10‖ en 20 cm de ancho
(especificación recientemente aumentada por la DNV para hacer más visible la misma), tal el
caso de los tramos repavimentados en la Ruta Nacional Nº 9 Tramo Campana - San Nicolás.
Por otra parte es menester señalar que la DNV cuenta con un Nuevo Manual de
Señalamiento Horizontal, aprobado por Resolución DNV Nº 2501/12, al cual se irá ajustando
166
la Red Vial Nacional en la medida que se proceda al repintado de las Rutas, ya sea por
desgaste u obras de recuperación.
Complementariamente cabe mencionar que actualmente se encuentran en ejecución, con
finalización entre los meses de Noviembre y Diciembre 2013, un total de 8 contratos de
Señalamiento Horizontal con material termoplástico reflectante, bandas ópticas sonoras,
provisión y colocación de elementos de seguridad, con una inversión acumulada superior a
los $ 645.000.000 al mes de Octubre 2013.
Asimismo, recientemente se iniciaron las obras de otros 4 contratos, con un monto de obras
contratadas superior a los $408.000.000., encontrándose en proceso de adjudicación 4
contratos más por un monto de $ 88.850.000 de acuerdo a sus presupuestos oficiales.
En consecuencia, no se comparte en absoluto lo aseverado, dado que no se incluye sustento
documental, ni se cita evidencia o estudio alguno actualizado que respalde tal aseveración,
pudiendo los auditores haber tomado conocimiento de lo anteriormente informado en los 18
meses que duraron las tareas de campo. Los datos aportados justifican la modificación de la
afirmación citada.
AGN: Como es de conocimiento de la DNV y del OCCOVI, la AGN realiza auditorías sobre
la Red Vial Nacional, en especial de la red concesionada, sistemáticamente desde el año 1993.
Muchos de los numerosos exámenes realizados desde esa fecha son auditorías de
cumplimiento de obligaciones contractuales, exámenes que a su vez usualmente incluyen
evaluaciones a las condiciones superficiales de las calzadas, por su directa incidencia en las
condiciones de confort y seguridad en la circulación. Por consiguiente, la continua labor
desarrollada por la AGN desde hace años, le permite tener una opinión fundada a la hora de
establecer algunas generalidades. Como es usual, todos los informes aludidos fueron enviados
en vista a esos organismos, los que en algunas ocasiones produjeron documentos de
descargos, y de éstos se puede decir que rara vez modificaron las observaciones o hallazgos
de auditoría, porque las evidencias daban suficiente respaldo a las observaciones vertidas.
Además en trabajos o publicaciones de especialistas se da cuenta de estas deficiencias.
167
Ahora bien, el presente Estudio Especial, el cual abarca un periodo extenso, no tiene
como propósito compendiar o sumariar todas las observaciones realizadas por la AGN sobre
estas deficiencias, sino que apunta a analizar principalmente la gestión de los organismos
involucrados con la seguridad vial a través del análisis de determinados aspectos de su gestión
institucional, aspectos que se desarrollan en el apartado 4 de comentarios, tratando por
separado a cada uno de los organismos.
Para el apartado específicamente aquí analizado, la señalización horizontal, el
organismo cita los controles realizados por un Servicio de Consultoría que arrojan resultados
aceptables, destacando que después de 10 años de esfuerzo se ha llegado a que un 23% de los
tramos debían repintarse por desgaste. VN no adjuntó documentación alguna sobre estos
resultados, y los mismos se producen en un periodo de cierre de las tareas de campo; es decir
se trata de contratos algunos vigentes y otros por adjudicarse. No obstante, como acaba de
fundamentarse, no es propósito de este Estudio convertirse en una recopilación de
deficiencias, pero se mencionarán seguidamente algunas evidencias específicas sobre este
ítem:
1) Informe aprobado por Res. AGN 110/97–Corredor Vial Nº 14–RN19: se transcribe
textualmente la observación:
“2.- Tema: Condiciones de seguridad – Señalización Horizontal.
1- Durante el trabajo de campo se detectaron las siguientes deficiencias en el
señalamiento horizontal:
a) Demarcación precaria, intermitente y degradada, como producto del desgaste por
el tiempo y el paso de los vehículos.
b) Se detectaron varios kilómetros (km. 95-127) donde luego de haberse ejecutado el
fresado sobre la calzada, solo se realizó el repintado del eje central, no así las
168
líneas laterales. Iguales deficiencias se detectaron en zonas donde se ejecutaron
bacheos. (Ver anexo fotos)
c) En el Km. 154, el grupo de auditoría efectuó la medición de la retrorreflectancia
donde la demarcación prácticamente no existía. (ver fotos 9 y 10 fotográfico).
Los
valores
obtenidos
variaron
entre
los
130
Anexo
y
133
microcandela/lux/m2, medidas éstas que superan holgadamente lo estipulado como
admisible en el Pliego de Condiciones Particulares. Esta situación pone en
evidencia el bajo nivel de exigencia establecido en el pliego.
De a) y b) surge un incumplimiento de las obligaciones contractuales especificadas en
el P.C.P. Título III.- pto. 1l inc. III.
Asimismo, la falta o precaria demarcación provoca una importante disminución en las
condiciones de seguridad.”
El citado anexo fotográfico incluye dos fotografías: en la primera de ellas se nota la
falta de integridad de la línea con sectores sin pintura. En la siguiente, se muestra el equipo
utilizado para la medición colocado sobre ese mismo sector de la línea. Las mediciones,
realizadas con equipo y personal del correspondiente Distrito de DNV, arrojaron resultados
admisibles, en contraste con la evidente deficiencia de la línea.
2) En oportunidad de las tareas de campo realizadas específicamente para el
presente estudio, se efectuó una Inspección en un tramo de la RN36 en la provincia
de Córdoba (el tramo seleccionado para la inspección es de siniestralidad media
para esta ruta). Además de otros ítems, se verificó que la señalización horizontal
era una deficiencia generalizada del tramo, incluso en vastos sectores, las
irregularidades superficiales de la calzada y las deficientes tareas de conservación,
no garantizaban siquiera continuidad de las marcas viales. La inspección se
completó con un recorrido nocturno donde se pudo apreciar la escasa
retrorreflectancia de las marcas.
169
3) A partir de los Informes de Relevamiento de Riesgo en Rutas, elaborados por el
Observatorio de la ANSV en el período 2010-2011 (únicos disponibles), cuyo
objetivo es analizar diferentes parámetros tales como, separación entre vías, estado
de la calzada, señalamiento horizontal, banquinas, entre otros. El resultado de la
evaluación se expresa en Riesgo con una escala de Bajo a Alto, al que se arriba
interrelacionando los diferentes ítems evaluados.
Analizando el ítem Señalamiento Horizontal, sus valores preponderantes, se
concentran dentro del sub-ítem Central ok-Lateral Regular (se refiere a la línea Central de la
calzada y como Lateral a la línea de borde de la trocha analizada). A los fines del presente
análisis, se considera que este sub-ítem corresponde a un estado regular de la señalización.
Analizada sólo la incidencia, o el peso, de ese sub-ítem se obtuvieron los siguientes
resultados:
Tramo Ascendente:
 El 75% de los informes (32 en total) arroja valores superiores al 50% del parámetro
analizado. Es decir en el 75% de las evaluaciones realizadas, se ha clasificado o
tipificado como estado regular una longitud superior al 50% del total de la ruta
analizada (en algunos casos la longitud es muy superior al 50% pudiendo
alcanzar al 100% de la longitud de la ruta).
El análisis se complementa como:
 El 15.6% de las evaluaciones, el estado regular se presenta en longitudes que van del
30 al 50% de las rutas evaluadas.
 Y tan solo, en el 9.4% de las evaluaciones, se ha tipificado la señalización horizontal
como regular en menos del 30% de la longitud evaluada.
Para simplificar, se ha expuesto sólo el Tramo Ascendente (se evalúa en los dos
sentidos de circulación).
170
En este último caso, es la ANSV, también un organismo oficial con competencia
específica en la materia y que ha celebrado convenios con la DNV, la que a través de su
Observatorio ha desarrollado estos relevamientos de la infraestructura. La significativa
cantidad de las evaluaciones analizadas en este trabajo (un total de 32 informes sobre rutas
nacionales) y su actualidad (2010-2011) constituyen una fuerte evidencia que da sustento,
entre otras, al comentario acerca de la deficiencia generalizada de las marcas viales. No
obstante, es atendible que no puede ser generalizada rigurosamente a toda la red, pero sí que
es una deficiencia recurrente o usual, por lo que se propone un cambio de términos en el
correspondiente párrafo, el que quedará redactado de la siguiente manera:
La señalización horizontal o marcas viales pintadas en la calzada88, frecuentemente
presenta condiciones deficientes: es usual observar que la integridad de las bandas se
encuentra afectada por desprendimientos o despintado de las mismas y que brindan una escasa
retrorreflectancia durante la noche. Ambas deficiencias privan a los conductores de una gran
asistencia en la conducción nocturna segura. La señalización temporaria en zona de obras que
afectan la calzada (repavimentaciones, fresados, etc.) es también una deficiencia corriente.
3.4.6 Rectificaciones o mejoras en el trazado o diseño geométrico
3.4.7 Los pasos urbanos
3.4.8 Las inspecciones de seguridad vial: una herramienta necesaria
4.
COMENTARIOS
DNV: Como comentarios finales cabria agregar que el Auditor limita el alcance del Estudio
Especial, ya que se abordan únicamente los aspectos de la seguridad vial vinculados a las
características de la infraestructura vial, sin abarcar un enfoque integral y balanceado de
todos los aspectos que involucra la misma. Como ejemplo de lo antedicho, en el Informe se
88
la más común es la línea de borde de calzada.
171
hace hincapié en las medidas que tienen que ver con la seguridad activa y pasiva del factor
camino, sin mencionarse las medidas de seguridad inherentes a los vehículos (sistema de
frenado ABS, sistema de control de estabilidad ESP, Air Bags, etc.). Por tal motivo, se
entiende que las conclusiones deberían tener un alcance igualmente limitado.
Finalmente resulta necesario resaltar, tal como fuera adelantado en la introducción, que no
se comparte el Estudio Especial remitido. Dicho corolario tiene origen en el énfasis
fuertemente crítico del documento sin su debida fundamentación, en la ausencia de tono
constructivo, y en la reiteración de afirmaciones infundadas carentes de evidencia suficiente.
OCCOVI: Ante de iniciar los comentarios pertinente es de destacar que las Normas de
Auditoría Externa de la Auditoría General de la Nación, aprobados por Resolución
Nro. 145/93 AGN del 7 de Octubre de 1993, en el punto IIIc
– 1.3
RECOMENDACIONES: establece: ―… el informe de auditoría deberá contener
recomendaciones apropiadas cada vez que su examen revele la factibilidad de una
mejora en la entidad bajo estudio…‖
En el caso de la presente actuación AGN la misma no sólo no posee recomendaciones
sino que tampoco hace referencia a observaciones o hallazgos; es por ello que este
OCCOVI considera que este no es un proyecto de informe de auditoría sino un simple
comentario, tal como surge del punto 4 ―Comentario‖ (página 56 del proyecto de
informe).
AGN: El objeto y alcance del presente examen están claramente expuestos en los
apartados correspondientes.
LA GESTION DE LOS ORGANISMOS VIALES
4.1 LA DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD
4.1.1 Organigrama
172
DNV: No obstante la existencia de la División Seguridad Vial, que cumple sus funciones en
el ámbito de la Gerencia de Planeamiento, Investigación y Control (GPIC), Subgerencia de
Investigación y Desarrollo de esta DNV, oportunamente se expresó mediante Nota GPIC N°
713 del 03/04/2012 (en el marco de la Nota 10/12 PCSER) que la Seguridad Vial corta
transversalmente a toda la Repartición, dado que todas las obras se relacionan con la
seguridad vial.
Es por ello que llama la atención que, en el marco de un Informe tan extenso y con un objeto
tan sensible e importante, el auditor haya realizado en el extenso plazo que duraron las
tareas de campo sólo una entrevista a un profesional de la DNV, máxime cuando el tema bajo
análisis, tal como fuera mencionado oportunamente, involucra a casi la totalidad de las
áreas técnicas de esta Dirección Nacional.
AGN: En el mismo comentario la AGN destaca que…“Si bien es sabido que diversos
aspectos de la seguridad vial son abordados diariamente en diferentes áreas de la DNV…”,
por lo que no resulta pertinente la aclaración aportada por la DNV en el mismo sentido.
En este proyecto se precisó de reiterar algunas notas debido a que las respuestas eran
incompletas o insatisfactorias, más allá de las demoras en las que incurrió el organismo en
entregar sus contestaciones. De las respuestas de la DNV se evidenció que la principal
participación era de la División de Seguridad Vial, máxime en la elaboración de los puntos de
interés para el Estudio, además de ser el área encargada del sistema SIAT que tuvo un
tratamiento preferencial. Asimismo, de las entrevistas con los profesionales de esa División
no surgieron propuestas de derivación hacia otras áreas de la repartición; tampoco del trabajo
en gabinete surgió la necesidad de extender la ronda de entrevistas, todo en correspondencia
con lo estricto del objeto y alcance planteado para el referido Estudio.
Finalmente, la DNV no realiza ninguna consideración sobreel punto central del
comentario acerca de la limitación de los recursos con que cuenta esa División, ni fundamenta
si resultan adecuados para la importancia de la tarea que allí se desarrolla.
4.1.2 Plan Estratégico
173
DNV: El Plan Estratégico de Seguridad Vial de la DNV, aprobado por Resolución DNV Nº
405/01 del Administrador General, no contiene apartado alguno denominado Plan de
Coyuntura; el Plan de Coyuntura es un documento interno de la División Seguridad Vial
(DSV).
La referida Resolución consta de cuatro carillas, tres de ellas correspondientes al texto del
acto resolutivo y la última al Anexo I contemplado en el Artículo 1, no hay mención alguna a
un Plan de Coyuntura.
En los mismos términos se dio contestación por Nota GPIC N° 3386/12, en el marco del TI Nº
5296/12 que tramita la solicitud de la AGN fechada el 03/10/2012 (Ref: Act.595/10 Nota
89/12 PCSER). Los aspectos relevantes de dicha contestación vinculados con el presente se
hallan transcriptos en el Informe bajo estudio y responden exactamente a lo informado por la
GPIC.
En la pregunta N° 1 realizada por la AGN en la Nota 89/12 PCSER, con referencia al Plan
Estratégico de Seguridad Vial aprobado por Resolución DNV Nº405/01, se pidió informe
sobre la elaboración y/o puesta en práctica de alguno de los programas detallados en el Plan
de Coyuntura, y en caso afirmativo remitir copia de los mismos e informe de evaluación de
sus resultados.
Surge claramente que la AGN referencia el Plan de Coyuntura al Plan Estratégico, y que los
informes pedidos por la AGN se refieren al Plan de Coyuntura.
De tal modo, de la respuesta dada por la DNV (Nota GPIC 3386/12) se puede inferir lo
siguiente:

El Plan Estratégico es de la DNV, y se elaboró originalmente en la DSV al
momento de realizarse un cambio en su Jefatura (1998). En un principio, entre
1998 y 2001, fue un documento interno de la DSV, posteriormente por Resolución
N° 405/20 la DNV lo hizo suyo.
174

En 1998, en el marco de la DSV ―también‖ se elaboró un Plan de Coyuntura
para enfocar y priorizar las tareas de la División en los primeros tiempos de su
nueva jefatura.

El Plan de Coyuntura es un documento interno de la DSV.

El Plan de Coyuntura estuvo inspirado en (o alineado con) el Plan Estratégico, y
de alguna manera apunta a dar prioridades en el trabajo diario de la DSV,
encaminado por el que en un futuro se constituyó el Plan Estratégico.

Cuando en la Nota respuesta se alude al Plan, se refiere al Plan de Coyuntura,
pues las preguntas de la AGN fueron orientadas al mismo.

En el marco del Plan de Coyuntura se realizaron diversas acciones, de las cuales
el Auditor pudo disponer de evidencia física o documental.
En consecuencia, está claro que el Plan Estratégico no contiene Plan de Coyuntura alguno, y
así fue informado por la DNV.
El Plan al que alude la respuesta dada y que no está pensado con unidades susceptibles de
evaluación es el Plan de Coyuntura, ya que, como se mencionó, fue un Plan ideado en 1998
para enfocar las tareas de la División en los primeros tiempos de su nueva jefatura.
Se espera que con estos comentarios se clarifique la evidente confusión entre el Plan
Estratégico y el Plan de Coyuntura.
En cuanto al Plan Estratégico, aprobado por Resolución DNV N° 405/01, y los comentarios
referidos a la vigencia del mismo, se informa que el mismo sigue plenamente vigente.
La Dirección Nacional de Vialidad desde su creación misma ha velado, en la medida de sus
posibilidades, por la Seguridad Vial, y ve con agrado que la Seguridad Vial haya sido
asumida como política de estado, tal como fue señalado en la Resolución aprobatoria del
SIAT.
175
Al respecto, se pueden citar otras Resoluciones que tienen que ver con la Seguridad Vial,
como la Resolución DNV N° 423/02: Recomendaciones sobre Sistemas de Contención de
Vehículos - Sección Amortiguadores de Impacto,
y la Resolución DNV N° 596/10:
Recomendaciones sobre Sistemas de Contención de Vehículos - Sección Barreras Laterales.
Asimismo se pueden visualizar en la Red Vial Nacional - como evidencia física - y en distintos
instrumentos administrativos - como evidencia documental - signos inequívocos de que el
Plan Estratégico está vigente y ha constituido una herramienta que ha dado sus frutos y los
seguirá dando. Son sólo algunos ejemplos:

Se ha incluido en la Red Concesionada la necesidad de poner énfasis en Barreras
Laterales (Pliego de Condiciones Particulares, Capítulo I, Conservación y
Mantenimiento, Art.14.11), con la obligación de colocar anualmente 2.500 metros de
baranda, apuntando a mejorar el nivel de seguridad al costado del camino (Meta del
Plan Estratégico).

Se ha incluido en los Contratos CREMA la colocación de barreras para la protección
de obstáculos, que apunta a la mejorar el nivel de la seguridad al costado del camino
(Meta del Plan Estratégico).

Se pueden observar amortiguadores de impacto, que apuntan a mejorar el nivel de la
seguridad al costado del camino (Meta del Plan Estratégico).

Se pueden observar terminales deletables, que apuntan a mejorar el nivel de la
seguridad al costado del camino (Meta del Plan Estratégico).

Se puede observar en diferentes puntos del país la colocación de Barreras Metálicas
con cable, que apuntan a mejorar el nivel de la seguridad al costado del camino
(Meta del Plan Estratégico).

Se han realizado y se siguen realizando duplicación de calzadas en varios tramos,
mejorando el nivel de seguridad en la calzada misma (Meta del Plan Estratégico).
176

Se han realizado y se siguen realizando proyectos de travesías urbanas, que apuntan
a lograr una inserción más segura de la Ruta Nacional a su paso por pequeñas áreas
urbanas (Meta del Plan Estratégico).

Se han realizado acciones preparatorias a nivel gerencial con el titular de la ANSV a
fin de realizar actuaciones coordinadas entre ambos entes, con la convicción de que
los Convenios Marco y Específicos sistematizan, pero no condicionan, la cooperación
entre la ANSV y la DNV (Nota 3252/12 GPIC), apuntando a lograr una mayor
inserción de la Dirección Nacional de Vialidad en la política de Seguridad Vial en la
Argentina (Meta del Plan Estratégico)
Complementariamente cabe aclarar, con relación a lo manifestado en el último párrafo del
presente Comentario donde el Informe observa un “bajo compromiso institucional con la
seguridad”, que el compromiso institucional con la Seguridad Vial, independientemente de la
conclusión a todas luces desacertada que efectúa el Estudio Especial, no puede ser evaluado
por la respuesta que se dé en el marco de una auditoría a un requerimiento puntual sobre la
vigencia o implementación de un determinado programa, sino que debería ser evaluado por
el conjunto de las acciones efectivamente implementadas por la totalidad de las áreas que
integran esta Dirección Nacional, considerando lo que oportunamente fuera expresado a esa
AGN en el sentido de que ―la Seguridad Vial atraviesa transversalmente a toda la
Repartición‖, encontrándose presente, ya sea en forma mediata o inmediata, en todas las
acciones institucionales llevadas a cabo.
Por todo lo expuesto, no se comparte la observación ni las conclusiones a que se arriba en el
último párrafo de la misma.
AGN: Debe recordarse que la AGN tomó conocimiento de la existencia del denominado Plan
de Coyuntura porque el mismo fue remitido en la primera respuesta de la DNV, justamente
177
como integrante del Plan Estratégico89; de ahí es que se lo denominó “apartado”. En ningún
momento se aclaró que se trataba de un “documento interno” y en ese supuesto no se entiende
cuál fue la motivación o justificación en enviarlo oficialmente como parte integrante del Plan
Estratégico. El organismo no justifica, en su conteste, la falta de puesta en práctica de
acciones concretas emanadas del plan de coyuntura.
Por otra parte, resulta claro que esta AGN no desconoce el conjunto de acciones y
obras que realiza la DNV vinculadas con la seguridad vial, de hecho, hoy toda intervención en
la infraestructura vial, aún las actividades de mantenimiento o de conservación de rutina
deben tener en mira su incidencia en la seguridad de circulación.
Sin embargo, la falta de compromiso institucional debe ser leída y contextualizada
como corolario del análisis al plan estratégico, y como correlato del siguiente análisis:
a) Existe un plan rector o estratégico sí, pero este es sumamente genérico como para
poder ser evaluado,
b) Existe un segundo plan derivado del primero, llamado de coyuntura, pero que la
DNV considera ahora, luego de ser enviado como integrante del primero, que es
un documento interno.
c) Aun en este supuesto, considerando que este plan coyuntural presenta programas
que si pueden ser evaluados, se pidió información sobre la puesta en práctica de
los mismos.
d) Ante ese requerimiento, la DSV contesta que es extemporáneo por su antigüedad y
que no corresponde dar respuesta porque insiste en que es un documento interno.
89
La Resolución 405/01 aprueba el Plan Estratégico y menciona que integra la res, como Anexo I. El Anexo
enviado por DNV se inicia con una Tabla de Contenidos: 1. Introducción; 2. Plan Estratégico (Plan Global
Mediano Plazo; y 3. Plan de Coyuntura.
178
e) Esa DSV, o la DNV no han generado o reformulado su plan estratégico,
considerando su antigüedad y su condición de mero enunciador de principios, sin
establecer programas y metas concretas que posibiliten su seguimiento y
evaluación a través de indicadores90, por ejemplo.
En este contexto, y por las razones expuestas, y que su gestión en la materia no puede
ser claramente encuadrara dentro de un programa con parámetros susceptibles de ser
evaluados, se sostiene que desde lo institucional, en lo formal, es bajo el compromiso de la
repartición con el tema. No obstante, es atendible que esta conclusión puede ser
incorrectamente extrapolada, por lo que se propone modificar la conclusión de este apartado,
el que quedará redactado de la siguiente manera:
En conclusión, la DNV no sigue los lineamientos de su plan estratégico en seguridad
vial. Si tal conducta obedeciera a su evaluación de considerar que su plan se encuentra
desactualizado, correspondería su redefinición o reemplazo, conjuntamente con su
compromiso de ponerlo en práctica, máxime en tiempos donde la seguridad vial ha sido
asumida como política de estado.
4.1.3 Convenios con la ANSV
El Convenio Marco de Cooperación
El Convenio Específico de Cooperación
DNV: En materia de Convenios suscriptos por las partes, se detallan los siguientes:
1. Convenio Marco de Cooperación entre la ANSV y la DNV, de fecha 21/12/2009,
convalidado por Resolución DNV N° 1658/10.
90
Cabe mencionar que un Plan Estratégico deber ser la planificación de objetivos a cumplir, según un
diagnóstico realizado sobre las necesidades del organismo, en un tiempo determinado. Al mismo tiempo que
debiera contar con un propósito claro y metas que puedan ser mensurables a través de indicadores de impacto.
Ver, por ejemplo el Plan Estratégico para una Gestión Pública de Calidad (2008-2011) de la Secretaría de
Gabinete y Gestión Pública.
179
2. Convenio Específico de Colaboración entre la ANSV y la DNV, de fecha 29/12/2009,
convalidado por Resolución DNV N° 1659/10.
Con relación a lo mencionado en el 3° y 4° párrafo del presente comentario, cabe aclarar
que no existe contradicción alguna en la respuesta remitida por parte de esta DNV. Cuando
en el descargo se afirma que ―en general todos los Convenios que se suscriben tienen en
cuenta para la ejecución de obras aspectos de la seguridad vial‖ se hace en referencia a las
obras por Convenios, es decir a los Convenios que se suscriben con entes Provinciales y/o
Municipales en los que esta DNV financia la realización de obras públicas, las cuales en su
totalidad contribuyen a mejorar aspectos vinculados a la seguridad vial. Confundirlos con
otro tipo de Convenios es una circunstancia que excede a esta DNV.
Finalmente cabe mencionar que se está gestionando un nuevo Convenio Marco con la ANSV
para crear la Unidad de Coordinación Vial ANSS – DNV, cuya misión será la de proveer a la
ANSV de herramientas de gestión de calidad, en lo relativo a disminución de siniestralidad
vial, acordes a las normas y experticia desarrolladas por la DNV, para proponer nuevas
acciones que contribuyan a la disminución de accidentes viales, en las siguientes áreas: 1)
Comunicación, Educación, Publicidad; 2) Legislación y normativa aplicable; 3) Nuevas
tecnologías o nuevos modos de aplicación de las ya en uso.
A tal efecto, la Unidad a crearse se conformará con especialistas en las tres áreas
mencionadas, provenientes de la DNV o de la ANSV, y sus recomendaciones deberán ser
producidas en base a problemáticas:
a) Iniciadas por indicación de la DNV.
b) Iniciadas por pedido de la ANSV.
c) Iniciadas motus propio por la UC Vial.
d) Derivadas de iniciativas extra estatales presentadas a la DNV, la ANSV o a la UC
Vial.
Se prevé que la UC Vial estará organizada a través de un Comité Ejecutivo, integrado por 2
especialistas (uno por cada organismo) en las 3 áreas anteriormente mencionadas. El Comité
180
sesionará semanalmente. Un coordinador General con función ejecutiva coordinará la tarea
de los expertos y actuará de enlace entre ambos Organismos.
AGN: Debe aclararse que efectivamente la respuesta acerca de que si la DNV “…mantiene
convenios con organismos nacionales o internacionales cuyo objeto sea el mejoramiento de
la seguridad en la infraestructura vial” fue contradictoria; ya que se le había requerido
información de convenios específicos cuyo objeto fuese la seguridad vial en correspondencia
con el objeto del estudio especial. Ahora la DNV informa de ciertos “Convenios que se
suscriben con entes Provinciales y/o Municipales”, que no se corresponden con el alcance del
Estudio.
Debe señalarse que las consideraciones que realiza el organismo nada aportan acerca
de la no concreción y vigencia de los convenios oportunamente protocolizados con la ANSV
y, lo que es más importante, ni de que el incumplimiento del referido convenio ha impedido el
desarrollo de acciones fundamentales en seguridad vial que requieren la acción conjunta de
ambas reparticiones.
A continuación la Dirección describe nuevas iniciativas para revertir la situación
destacada en el Estudio: está gestionando un nuevo Convenio Marco con la ANSV para crear
la Unidad de Coordinación Vial ANSS–DNV, por lo que han transcurrido cuatro años sin
lograr avance alguno con estos convenios. En este punto, bien puede deducirse que las
acciones posteriormente desarrolladas para subsanar lo señalado por la AGN, tienen su origen
en lo planteado en el presente Estudio, el que si bien por disposición normativa no contiene
recomendaciones explicitas, su propósito es siempre colaborar a mejorar la gestión de los
organismos auditados.
4.1.4 Acciones conjuntas con la ANSV
DNV: Con relación a lo manifestado en el último párrafo corresponde hacer dos
aclaraciones. No se comparte lo afirmado en cuanto a que ―es probable, que la DNV como
institución, o al menos ciertos estamentos de su organización interna, se muestre poco
181
permisiva o receptiva de recomendaciones emanadas de este nuevo ente (por la ANSV),
máxime cuando se trata de recomendaciones de hacer obras que modifiquen sus caminos‖,
por cuanto ésta Dirección Nacional siempre se mantuvo receptiva a cualquier tipo de
recomendación constructiva que ayude a incrementar el nivel de seguridad de la red vial
nacional. Cabe mencionar que las normas de Auditoría Externa vigentes establecen que las
opiniones deben ser fundadas, y que la evidencia que las sustente debe ser suficiente,
competente y pertinente. No se aprecia en el presente comentario ninguno de esos elementos.
Por último, con relación a la última parte del mismo párrafo citado, donde expresa
―…caminos que la DNV ha venido diseñando y construyendo por años, sin plantearse la
necesidad de revisarlos ni de modificar las antiguas normas con que aún hoy se los diseña‖
corresponde aclarar que es erróneo lo afirmado, dado que de ser así no se hubiese suscripto
el Convenio de Asistencia y Cooperación con la Escuela de Ingeniería de Caminos de
Montaña (Universidad de San Juan) para realizar un estudio de la actualización las normas
de diseño vigentes. Al respecto, la DNV no sólo se plantea, sino que efectivamente
implementa la actualización de las normas referentes a la construcción de caminos, prueba
de ello es la reciente aprobación del Manual de Señalamiento Horizontal mediante
Resolución DNV N° 2501/12, el avanzado estado del similar Manual de Señalamiento
Vertical, y el estudio de actualización de las Normas de Diseño Geométrico citado, entre
otras.
AGN: Se entiende que la opinión puede no ser compartida, sin embargo es la misma Agencia
de Seguridad Vial quien, en sus consideraciones, se refiere a que la relación con la DNV
representa un “desafío claro”, dando cuenta, a su vez, de problemas de articulación entre
ambos, y sólo destaca el “inicio” de algunas acciones, circunstancias que son posteriores al
cierre del trabajo de campo y que como tal no han podido ser verificadas.
Omite la DNV referirse al principal producto generado por la Agencia sobre los
aspectos vinculados a la infraestructura (las evaluaciones de riesgo), y que como se remarcara
en el Estudio, su natural destinatario debiera ser la DNV.
182
El segundo párrafo de las consideraciones de la DNV sobre este punto, se refiere más
a los aspectos normativos que a la relación con la ANSV, por lo que se abordará en el
siguiente punto.
4.1.5 Aspectos Normativos
DNV: En relación a lo expresado en el apartado 4.1.5 (págs.65 a 71), el primer aspecto que
no se comparte es la opinión incluida en la Pág.65, donde se afirma ―Las Normas de Diseño
utilizadas para proyectar caminos son las Normas de Diseño Geométrico de Caminos del año
1967. Hoy, a más de 45 años, pueden ser consideradas como muy antiguas y sumamente
desactualizadas‖.
Al respecto, independientemente de la actualización del año 1980 que la propia AGN
menciona, no es el año en que fueron elaborados sus estándares lo que hace que una norma
esté desactualizada o no. A modo de ejemplo, el MUTCD americano (Manual de Dispositivos
de Control y Seguridad de Tránsito) edición 2010, contempla como distancia mínima de
sobrepaso los estándares dados en 1940, esto es, más de 70 años de antigüedad y aún siguen
vigentes.
Asimismo corresponde hacer referencia al comentario sobre la encomienda de actualización
de las Normas de Diseño Geométrico, llevada a cabo por esta Dirección Nacional de
Vialidad mediante un Convenio de Asistencia y Cooperación entre la DNV y la Escuela de
Ingeniería de Caminos de Montaña (EICAM) entre julio de 2008 y abril de 2010. Dicha
encomienda fue dada por concluida mediante el acto administrativo que convalidó el pago
por los servicios prestados.
Sobre la mencionada actualización (A10), la Auditoría General de la Nación afirma que ―se
trata de un trabajo muy completo, totalmente terminado, sin objeciones técnicas, de
inmediata puesta en práctica que no requeriría más que la Resolución del Administrador
General para su entrada en vigencia‖.
Por otra parte, la AGN señala acertadamente que es potestad de la DNV determinar la
necesidad y conveniencia de actualizar o no la Normativa, entendiéndose asimismo que el
183
Organismo también tiene autoridad sobre su contenido y posee la atribución para asignarle a
los mencionados documentos la categoría que considere más conveniente para el interés
general, conforme a las funciones específicas de la Repartición.
En consecuencia, ante el tono fuertemente crítico vertido en relación a las normas vigentes, y
ante la enérgica recomendación de poner en vigencia la A10, documento que la Repartición
aún no ha considerado adecuado para asignarle un carácter normativo, se entiende
conveniente que la AGN incluya en su Informe el análisis de la actualización A10 que le ha
permitido arribar a tales afirmaciones, así como informar sobre los especialistas en la
materia que hayan intervenido.
De esta manera se posibilitaría que el análisis que se aporte sea contemplado en los estudios
que la DNV continúa efectuando hasta lograr una versión que, por su contenido, redacción y
consistencia, resulte apropiada como elemento normativo para reemplazar las actuales
Normas de Diseño Geométrico - Edición 1980, que de ningún modo inhiben la incorporación
de los últimos conceptos que los proyectistas propongan utilizar en los diseños.
AGN: En los dos primeros párrafos de las consideraciones la DNV sostiene que sus Normas
de Diseño no son antiguas ni desactualizadas. Una breve referencia a un manual
norteamericano que en su edición 2010 mantiene un parámetro (distancia mínima de
sobrepaso) definido en los años ´40, resulta su único argumento. Desde luego que una
revisión y/o actualización normativa no implica modificar todos los conceptos o parámetros
de diseño, pero la fragilidad del argumento nos exime de mayores comentarios.
Lo que sigue es la confirmación de que la encomienda de actualización de las Normas
de Diseño Geométrico terminó en abril de 2010 y fue dada por concluida mediante el acto
administrativo que convalidó el pago por los servicios prestados, descripción que sólo da
cuenta del fin del convenio y no de la aprobación de la norma para su uso efectivo.
Cabe recordar, tal como se expresa en el Estudio que, para la concreción de la labor
encomendada se constituyó ad-hoc un equipo de reconocidos especialistas en diseño y
seguridad vial, al mismo tiempo que por el lado de la DNV se comprometieron recursos
184
humanos en calidad de revisores y asesores de temas específicos, quienes tuvieron
participación directa analizando los informes de avance parciales, en cumplimiento de los
Términos de Referencia del Convenio. Además, completando los trabajos preparativos para su
puesta en práctica, los autores desarrollaron un Curso de Capacitación y Divulgación de la
A10 para los ingenieros de Estudios y Proyectos de la Casa Central de la DNV, sin que se
haya formulado ninguna observación al contenido de las Normas.
Por todo ello, es evidente que el producto de la encomienda resultó de conformidad
para la DNV, al menos desde su contenido técnico. Por este motivo, no es un aspecto
relevante la opinión del auditor acerca de las virtudes del contenido de la actualización de la
norma, ya que no es ese el tema, como tampoco el Estudio realiza en ningún momento una
“….enérgica recomendación de poner en vigencia la A10”. Lo que el Estudio destaca es que
la DNV no ha debidamente fundamentado, ni lo hace ahora, las razones que justifican la no
puesta en vigencia de la nueva normativa, y que, desde un enfoque de razonabilidad, se señala
que el camino iniciado por la DNV debería concluir en la puesta en práctica del producto
obtenido de su encomienda, y de esta forma justificar también la erogación presupuestaria
efectuada.
4.1.6 Planes y programas
DNV: En relación a la identificación y tratamiento de Puntos Negros, el Auditor señala que
no es un tema privativo de los países líderes en Seguridad Vial y que su empleo es muy
rentable, ya que supone la adopción de medidas de bajo costo que logran una reducción
importante de la siniestralidad en el sector, es decir medidas de alta relación beneficio-costo.
Se observa que tal conclusión o afirmación no está sustentada en evidencia documental, ya
que no se identifican las supuestas medidas de bajo costo ni se suministra una evidencia
analítica de su conclusión.
Al respecto se destaca que, en el marco del iRAP (Programa Internacional de Evaluación de
Carreteras) realizado en la Red Vial Nacional, los especialistas del iRAP señalaron que ―Las
185
carreteras más adecuadas para la inclusión en el iRAP son carreteras de dos carriles
indivisos con al menos 2000 vpd. Cuanto más alto sea el volumen de tránsito, más probable
es encontrar una contramedida de seguridad de bajo costo‖ (mail dirigido al Jefe de la DSV
por los especialistas del iRAP, 24/06/2008).
En tal sentido debe observarse que, de acuerdo a la información de tránsito disponible en la
página web de la DNV, surge que para el año 2012 un orden del 57% de la red vial nacional
está por debajo de los 2000 vpd, por lo tanto no aplicaría a medidas de alta relación
beneficio-costo.
En relación a la identificación de tramos de concentración de accidentes que en base a los
datos del SIAT desarrolla la DNV, el Auditor señala que la DNV a partir del SIAT 2006
(elaborado en el 2011) ―ha desarrollado algunas aplicaciones estadísticas en procura de
identificar tramos de concentración de accidentes, pero que estas determinaciones poseerían
deficiencias centradas en tres aspectos‖, los cuales se desarrollarán a continuación:
1) Extemporaneidad del análisis.
2) Se limita a la Red No Concesionada.
3) El OCCOVI no efectúa el análisis.
1) Extemporaneidad del análisis. La conclusión o afirmación de extemporaneidad en la
identificación de Tramos de Concentración de Accidentes (TCA) no es clara,
eventualmente su ―publicación‖ podría ser extemporánea, pero la determinación en sí
misma no.
No queda claro a qué se atribuye el calificativo de extemporáneo: si es porque ya hubo
una mejora y la identificación ya no serviría para nada, o bien porque ha pasado mucho
tiempo. Respecto a esta última alternativa, sería de aplicación el adagio ―más vale tarde
que nunca‖.
La identificación de Lugares Peligrosos no se hace en base al último año, las técnicas de
identificación tienen un período de estudio. El período de estudio difiere con cada
agencia, pero, siguiendo la normativa en uso en España que el autor considera como
186
referencia, se podría situar en los 5 años. Si se siguiera la normativa española para la
RIGE y en el año 2012 se procediera a hacer el análisis de identificación de TCA, el
mismo estaría basado en accidentes ocurridos 5 años antes del año de elaboración del
estudio. No solo eso, sino que en dicho análisis se suman los accidentes de distintos años,
independientemente de si creció o no el tránsito. En síntesis, siguiendo la metodología
tradicional de identificación de TCA para la RIGE, se debe hacer considerando entre
otros los accidentes de hace 5 años respecto del año de estudio.
Por lo expuesto y en base a la metodología española, se considera que la calificación de
extemporáneo pierde sustento, o no parecería ser tan así, o bien habría que matizar la
aseveración.
En el calificativo de extemporáneo que se le adjudica a la determinación de los ―TCA‖
subyace la confusión entre la información publicada y la disponible. La publicación SIAT
2006 es información publicada.
Las comillas aluden que la publicación SIAT se refiere a tramos de 3 km con accidentes
con víctimas (T3K) no tramos de concentración de accidentes, el Auditor mantiene los
términos españoles.
Por otra parte cabe destacar que los primeros receptores de la información
accidentológica son los Distritos Jurisdiccionales, y en tal sentido es del caso destacar lo
mencionado por la DNV por Nota GPIC N° 713 del 03/04/2012 (en el marco de la Nota
10/12 PCSER), donde se expresó que ―la Seguridad Vial corta transversalmente a toda la
Repartición, dado que en cierto sentido todas las obras son de seguridad vial‖. La DNV
no espera que la DSV elija los tramos para actuar, todas las dependencias de la DNV
están involucradas en mejorar la red.
Por ejemplo, si un Pliego CREMA se pone en estudio, en su paso por la Subgerencia de
Investigación y Desarrollo de la GPIC, el revisor utiliza el SIAT 2006 para verificar si hay
actuaciones en aquellos lugares que presentan experiencia accidentológica dentro de la
malla en general y de los lugares identificados. Ante esta revisión se pueden obtener dos
tipos de respuesta por parte del personal del Distrito Jurisdiccional:
187

Si había problemas y ya fue solucionado, el haberlo determinado sirve para saber que
el tramo fue tratado.

Si no se lo tenía identificado como un problema, se recomienda analizar el tramo y
proponer algún tipo de mejora a incluir en el PTP.
Si hubiera duda, el revisor busca la información de los años recientes.
A mayor abundamiento, esos tramos de 3km de preocupación o Tramos de 3 kilómetros
Outliers (T3EO) no son muchos, como surge de la Tabla 26 del SIAT 2006, y en la Red No
Concesionada del orden del 75% de los accidentes con víctimas se distribuyen en el 97%
de los tramos de 3km. Esto quiere decir que 75% de los accidentes con víctimas en la Red
Nacional No Concesionada son aislados. La frase atribuida a Lamm, si bien ingeniosa,
carece de realismo en la Red Vial Nacional No Concesionada.
A modo de ejemplo, al momento de la presente Nota de Respuesta se está en proceso de
elaboración la Obra de Seguridad Vial de la Ruta Nacional Nº 66 -Tramo: Empalme RN
Nº 9 - Empalme RP 34 El Cuarteadero - Provincia de Jujuy. Cabe destacar que tres de los
27 T3EO constituyen TCRN66 (Tramo Crítico) como se puede observar de la publicación
SIAT 2006. Lo dicho no pareciera corresponder con el calificativo de extemporáneo.
2) Se limita a la Red No Concesionada. Ciertamente la identificación sirve para la Red No
Concesionada, no es una deficiencia.
Cabe destacar, como se mencionó en la Nota 713 GPIC de fecha 03/04/2012 en el marco
del TI 1720/2012 en respuesta a Nota 10/12 PCSER de la AGN, que la DSV ―perdió la
serie histórica accidentológica de la Red Concesionada‖.
En este sentido, cabe mencionar que por Decreto 543/10 de fecha 21/04/10 se ratificaron
los contratos de Concesión de Obra Pública correspondientes a los Corredores Viales
Nacionales Nº 1 a 8. En el correspondiente Pliego de Especificaciones Técnicas
Generales, Capitulo II-Art.23, se estableció como obligación del Concesionario presentar
diversos informes, entre los que se encuentra la confección y presentación mensual del
Formulario SIAT, directamente en la Gerencia de Planeamiento, Investigación y Control
de esta Dirección Nacional de Vialidad.
188
3) El OCCOVI no efectúa el análisis. Respecto a que el OCCOVI no efectúa este tipo de
identificaciones, subyace una contradicción en el sentido que podría interpretarse que la
identificación debería hacerse. Cabe aclarar al respecto, que a partir de la publicación
SIAT 2011 se contará con la información de la Red Concesionada.
En consecuencia, la DSV considera necesario señalar que, en la publicación SIAT, la
identificación realizada no presenta tales deficiencias, o al menos el Auditor no suministra
evidencia analítica para sustentar su conclusión o comentario.
Por todo lo expuesto, no se comparte que la identificación de T3EO sea extemporánea y no
tenga utilidad, como subyace en lo dicho en el Informe.
AGN: La DNV presenta el tema como si la identificación de puntos negros, fuera una
propuesta de la AGN. Más allá que el Estudio considera positivo el tratamiento de PN, por los
fundamentos expuestos en el mismo (basados en las modernas prácticas de la ingeniería vial),
debe aclararse que esta acción es una omisión de las funciones específicas que se habían
propuesto la DNV y la ANSV en el convenio específico suscripto por ambos entes. (Art. 3º
del Convenio Específico). La diferencia es que la Agencia reconoce la importancia del tema y
ha informado a la AGN del inicio de acciones para subsanar esta omisión de programas
indispensables en la materia. Mientras que la DNV expone argumentos que no resultan
sólidos ni convincentes.
Destaca, por ejemplo que, en el marco del iRAP (Programa Internacional de
Evaluación de Carreteras) realizado en la Red Vial Nacional, los especialistas señalaron que
“Las carreteras más adecuadas para la inclusión en el iRAP son carreteras de dos carriles
indivisos con al menos 2000 vpd. Cuanto más alto sea el volumen de tránsito, más probable
es encontrar una contramedida de seguridad de bajo costo”. Aun omitiendo la informalidad de
la fuente (mail dirigido al Jefe de la DSV por los especialistas del iRAP en el año 2008), el
criterio de la DNV es que como el 57% de la red vial nacional está por debajo de los 2000
vpd, por lo tanto no aplicaría a medidas de alta relación beneficio-costo. Con este criterio VN
deja sin considerar al 43% del resto de la red, es decir, estaríamos excluyendo al menos a toda
la Red Troncal Nacional. En otras palabras, según el iRap en la red troncal nacional (unos
189
39.000 km, con intensidades de tránsito muy superiores al piso de los 2000 vpd) es muy
probable encontrar contramedidas de seguridad de bajo costo.
En relación al comentario en el que se señala que la DNV a partir del SIAT 2006
(elaborado en el 2011) “ha desarrollado algunas aplicaciones estadísticas en procura de
identificar tramos de concentración de accidentes, pero que estas determinaciones poseerían
deficiencias centradas en tres aspectos”, la DNV descargó sobre los siguientes extremos:
1. Extemporaneidad del análisis: la DNV sostiene que si bien la “publicación” del
SIAT podría ser extemporánea, la determinación en sí misma no lo es. A pesar
de las dudas planteadas en sus consideraciones, el concepto de extemporáneo
utilizado en el Estudio es lo suficientemente claro: existe un tiempo por demás
excesivo entre la captura de los datos de siniestralidad, y su publicación, cinco
años después. De poco interés resulta que la DNV, mientras tanto, tenga datos
provisorios actuales, si al momento de sistematizarlos o hacerlos públicos estos
datos presenten una antigüedad de 5 años. Obviamente que al momento de la
captura de los datos, éstos están “actualizados” pero el hecho de demorar su
tratamiento por cinco años los convierte en extemporáneos. Por eso es que no
resulta aún entendible, qué razón justifica semejante demora; y en este caso si se
contara con datos más actuales por qué al momento de publicar el SIAT en un
año determinado no se utilizan los datos de un año atrás, por ejemplo. De esta
forma sería posible la publicación del SIAT 2012 basada en datos de
siniestralidad del año anterior 2011, considerando una demora razonable de un
año en revisar y consolidar los datos de base.
Es de conocimiento que para la identificación de Lugares Peligrosos o TCA se
requiere de un periodo de análisis, en general de 3 a 5 años. Con este fundamento, DNV
señala que si se siguiera la normativa española, por ejemplo, y en el año 2012 se procediera a
hacer el análisis de identificación de TCA, el mismo se debe hacer considerando, entre otros,
los accidentes de hace 5 años respecto del año de estudio. La aclaración de la DNV es válida,
pero la normativa española se refiere a los accidentes de los “últimos 5 años”, y allí nos
190
enfrentamos con el mismo problema: ¿cuáles son los últimos 5 años? Es claro que si el
análisis lo hacemos en 2013, por ejemplo, debiéramos tomar el periodo 2008-2012, los
últimos 5 años. Ahora, si nos basamos en el SIAT, el periodo sería 2002-2006.
2. La AGN sostiene que el alcance de las determinaciones estadísticas contenidas
en el SIAT tiene las mismas limitaciones que su base de datos: comprende
exclusivamente a la Red no Concesionada y excluye a más de 9.000 km de la
Red Concesionada, siendo las rutas más importantes de la Red Troncal
Nacional. Esta opinión no desmerece el desarrollo de líneas de investigación ni
afecta a las determinaciones hechas en el resto de la red (no concesionada).
Seguidamente se menciona que por Decreto 543/10 en abril de 2010 se ratificaron
nuevos Contratos de Concesión que establecen como obligación del Concesionario la
confección y presentación mensual del Formulario SIAT, directamente en la DNV. Sin
embargo, en oportunidad de la entrevista en la DVS en 2013 la situación no se había
revertido.
3. Finalmente, lo señalado en el estudio con respecto a que el OCCOVI no efectúa
este tipo de identificaciones, se relaciona no a una obligación expresa de ese
organismo, sino al hecho que al no estar incluidos en el SIAT datos de la
accidentalidad en la red concesionada, esta omisión podría en cierta forma haber
sido subsanada mediante determinaciones del ente de contralor de esa Red.
ANSV: La AGN señala como omisión importante la determinación de puntos
negros para la intervención efectiva sobre la infraestructura vial. En tal
sentido cabe destacar que el Observatorio de Seguridad Vial de la Agencia
Nacional de Seguridad Vial tiene como función específica la determinación
de estos puntos de alta siniestralidad. La metodología para l a adecuada
identificación de estos puntos requiere en principio una masa crítica de
datos, considerando que estos deben particularmente incluir la identificación
geográfica
precisa,
unívoca
y
concreta
de
cada
siniestro;
y
debe
191
contemplarse un período mínim o de tres años a tal efecto.
Ante las dificultades de contar con datos para un período semejante, el
Observatorio Vial trabaja actualmente sobre la identificación provisoria de
Segmentos de Alto Riesgo Vial (SAR) sobre las bases de datos con referencia
geográfica de los años 2011 y 2012, procediéndose previamente a la
normalización, corrección y/o exclusión de registros incongruentes (nombre
de calles disímiles por ejemplo) con un corte muestral por municipio,
considerando ámbito urbano y rural.
Al momento de la redacción de la presente se encuentran procesados e
identificados el 90% de los SAR de la Provincia de Buenos Aires, procediendo
a posteriori a publicar el mapa correspondiente, notificar a las áreas y/o
autoridades correspondientes a los efectos de promover intervenciones
(medidas correctoras) que traten específicamente las localizaciones, y poner
a disposición del público el acceso, mediante sus equipos GPS, a esa
información
con
avisos
y/o
alertas
específicas
promoviendo
acciones
precautorias por parte de los conductores.
AGN: En primer lugar reconoce la Agencia que su Observatorio de Seguridad
Vial tiene como función específica la determinación de estos puntos de alta
siniestralidad, pero que la metodología para la adecuada identificación de estos
puntos requiere en principio una masa crítica de datos, considerando que estos
deben particularmente incluir la identificación geográfica precisa, unívoca y
concreta de cada siniestro; y debe contemplarse un período mínimo de tres años a
tal efecto, destacando las dificultades de contar con datos para un período
semejante. Sin embargo, el Observatorio dispone de datos confiables (convalidados
por el IRTAD) desde el año 2009, por lo que la base ya abarca un periodo de tiempo
superior al mínimo de 3 años mencionado por la Agencia.
192
Por otra parte, la actual base de datos debiera contener los datos
necesarios del siniestro, tales como
la identificación precisa del lugar del
accidente, dato primario y elemental. En suma, nos son entendibles las
supuestas limita ciones que, según la Agencia, dificultan contar con los datos
necesarios y suficientes,
como cierta incertidumbre de los datos de base
(incongruencias entre nombres de calles disímiles, por ejemplo).
Lo que sigue se refiere a acciones provisorias aun de escaso desarrollo
a nivel nacional, puesto que se limitan exclusivamente a la provincia de
Buenos Aires. También en referencia a los SAR se menciona que una vez
identificados
se
correspondientes”
procederá
a
los
a
notificar
efe ctos
de
a
las
promover
“áreas
y/o
autoridades
intervenciones
(medidas
correctoras). En este punto debe reiterarse el análisis acerca de la utilidad
potencial de los productos elaborados por la Agencia, en el sentido de no
avanzar sobre el desarrollo de herramientas sin antes tener un convenio marco
con los potenciales destinatarios de estos productos para lograr su efectiva
utilización y aprovechamiento.
4.1.7 Sistema de Información de Accidentes de Tránsito – SIAT
DNV: Quizás por no haber sido lo suficientemente clara la DNV en las respuestas a los
cuestionarios oportunamente enviados por la AGN, o porque las preguntas no fueron lo
suficientemente precisas, se confunde lo que es la Base de Datos SIAT con la publicación
SIAT:

La Base de Datos SIAT es la información disponible por la DSV.

La publicación SIAT es la información efectivamente publicada, en formato CD.
La confusión entre la Base de Datos (información disponible) y la información contenida en
el
SIAT
(información
publicada)
deriva
en
interpretaciones,
aseveraciones
o
recomendaciones incorrectas.
193
Se espera que los siguientes comentarios sirvan para eliminar esa confusión.
1) En el Proyecto de Informe se menciona que la recopilación de datos de accidentes se
realiza exclusivamente en la red no concesionada, comentario que carece de actualidad.
En el Decreto 543/10 se estableció como obligación de los concesionarios la presentación
mensual del Formulario SIAT directamente en la DNV. En el Pliego de Especificaciones
Técnicas Generales de los actuales Corredores Viales Concesionados, se estableció que:
―… para cada accidente e incidente se deberán confeccionar los Formularios Tipo de la
DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD, a saber el SIAT 2000 y el previsto en el Manual
de Gestión de Incidentes. Asimismo una copia de los Formularios y de la Información
Estadística de accidentes e incidentes mencionada más arriba y en el plazo establecido,
deberá entregar mensualmente la CONCESIONARIA directamente en la DIRECCIÓN
NACIONAL DE VIALIDAD (Gerencia de Planeamiento, Investigación y Control)…‖. En
consecuencia, a partir del Decreto 543/10 la situación fue evolucionando de la siguiente
manera:

Desde el año 2010 comenzaron a enviar la información solo dos concesionarios.

En Mayo de 2011 la DSV envió un Memorando acerca de la necesidad de remisión de
los formularios SIAT por parte de todas las concesionarias. Ante el pedido efectuado
por la DNV, el OCCOVI intimó a las concesionarias a cumplimentar la disposición
anterior, mediante Notas OCCOVI de fecha 24/10/11.

A partir de noviembre 2011 se incorporaron cuatro concesionarios más.

En el año 2012 se regularizó la situación.
2) Se entiende que debería modificarse el comentario de pág. 75 referido al OCCOVI:
―…aun restablecida la dependencia de la DNV no se ha podido superar esta irregular
situación‖, ya que:

Por lo anteriormente manifestado, hoy la DSV (y por ende la DNV) cuenta con
registro de accidentes de la Red Concesionada.
194

La situación irregular que menciona la AGN no fue responsabilidad de la DNV, dado
que se presentó en el marco de lo establecido en el Decreto 87/2001.
3) En relación al comentario de pág. 76 que indica que ―…la base de datos SIAT se
complementa con la elaboración por parte de la DSV de diversos Indicadores de
Seguridad Vial…‖, se entiende que en forma subyacente sigue la confusión entre la
información disponible y la información publicada en el SIAT.
Lo que se podría decir es que la publicación SIAT, además de contener la base de datos
para el año correspondiente, se complementa ―en primer lugar‖ con la elaboración de
Indicadores de Seguridad Vial. Pero la publicación tiene mucha más información, tal
como perfil de accidentes, análisis accidentológico, análisis macro, mezo y micro, e
identificación de tramos de 3km con ACV.
En cuanto al comentario ―…no ha sido posible establecer la utilidad posterior que les da
la Dirección a estos indicadores…‖, interpretándose que se refiere a los indicadores
publicados en el SIAT, cumple en informarse que el uso de los Indicadores ha permitido a
la DSV:

Identificar tramos a ser sometidos al iRAP.

Identificar en proyectos sometidos a la opinión de la DSV el nivel de seguridad
vial relativo al medio global.
A modo de ejemplo puede mencionarse:
 En proyectos de obra: el uso de indicadores en el proyecto Obra de Seguridad
Vial de la Ruta Nacional Nº 66 –Tramo: Empalme RN Nº9 – Empalme RP 34 El
Cuarteadero. Provincia de Jujuy.
 En valoración de obras realizadas: en la Autopista Rosario - Córdoba el Índice
de Mortalidad se redujo en el orden del 75%, pasando de 6,6 mu/cmvkm a 1,7
mu/cmvkm. Asimismo, se produjo una reducción del 75% de los accidentes
mortales pasando de 5,5 am/cmvkm a 1,4 am/cmvkm.
195
Por otra parte, es dable señalar que la publicación SIAT sirve a toda la comunidad vial y no
necesariamente solo a la DNV.
En relación al comentario de pág. 77 referido al llenado de los Formularios SIAT, no se tiene
registro alguno de que la DSV haya informado que ―en el llenado de los Formularios SIAT
no se están utilizando 12 campos disponibles‖. Parecería ser otro ejemplo de la confusión
entre la Base de Datos y la información contenida en el SIAT.
Para mejor entendimiento, se reescribe lo mencionado en la publicación SIAT2006
(SIAT2006, 2011, p.3): ―Al igual que en las publicaciones anteriores, como Tabla 14 se
incluye la Base de Datos de Accidentes de Tránsito de la Red No Concesionada del Año 2006.
Es dable destacar que la Base incluida no contiene la totalidad de los doce campos
disponibles en el Formulario SIAT2000‖.
Lo mencionado intenta hacer que el lector interprete lo siguiente:
 La Tabla 14 incluye la Base de Accidentes.
 La Base de Accidentes incluida ―en la publicación SIAT2006‖, en su Tabla 14, no
incluye la totalidad de la información disponible en el Formulario SIAT2000.
 El dato de los vehículos involucrados - campo 5 - está disponible en la Base de
Accidentes, pues es parte de la integridad del Formulario SIAT2000, pero no se
publica.
Debe mencionarse asimismo que no se ha recibido sugerencia alguna por parte de los
lectores de la publicación, de incluir el campo 5 u otro campo.
En relación al comentario que se refiere a una demora entre el año de captura de datos y el
año de publicación, debe señalarse que de acuerdo a la RAE el vocablo ―demora‖ implica
que hay una ―mora‖ o ―tardanza‖ en el cumplimiento de una obligación desde que es
exigible.
En este sentido, no hay norma de procedimiento ni instrucción por escrito que instruya a la
DSV, o la misma DNV, a realizar una publicación de accidentes.
196
A mayor abundamiento, no hay disposición legal, reglamentaria o derivada de un Manual de
Procedimientos, que obligue a incluir en la publicación SIAT tal o cual explotación de la
información.
Asimismo corresponde señalar, y valorar, que la riqueza de explotación de datos contenida
en la publicación SIAT se ha ido incrementando en forma constante.
En relación al comentario de la misma pág. 77 en el que se afirma que ―la base está
desactualizada e incluso puede ser considerada anacrónica‖, aludiéndose también como
fundamento de tal aseveración el sostenido incremento del tránsito, pareciera otro ejemplo de
confusión entre la Base de Datos y la información contenida en la publicación SIAT.
De acuerdo a la RAE, algo es anacrónico cuando se supone acaecido un hecho antes o
después del tiempo en que sucedió. En el caso del SIAT, los datos de accidentes están
indisolublemente ligados al año, por lo tanto no resulta anacrónico.
Cuando se afirma que ―…lo mismo puede decirse de los indicadores contenidos en el SIAT,
por ejemplo el Índice de Motorización…‖, se hace notar que en la publicación SIAT no se
utiliza ni menciona el Índice de Motorización, ya que es un índice excesivamente burdo del
nivel de exposición de la red.
En relación al comentario incluido en pág. 78 en el que se cuestiona la utilidad de realizar
un análisis comparativo entre la red concesionada y la no concesionada (aludiendo al perfil
accidentológico, al incremento del tránsito y al tipo de rutas), se entiende que el análisis del
contenido de una publicación no constituye una evidencia pertinente ni suficiente ni
competente.
En relación a los indicadores de seguridad vial, se interpreta que el Auditor los cuestionaría
de alguna forma porque la red concesionada presenta autopistas, y por el superior nivel de
tránsito en la red concesionada.
Cuando en la publicación SIAT se menciona ―trienio 1996-1998‖ y se alude a la Red
Concesionada, se refiere a la Red Concesionada bajo responsabilidad de la DNV en aquella
197
época (por ejemplo no contabiliza la OCRABA). Desde el punto de vista del tipo de calzada,
la red concesionada para el trienio 1996-1998 era de carreteras convencionales, o sea que la
comparación es de la misma especie, básicamente carreteras convencionales.
En cuanto al tránsito, ciertamente el tránsito es mayor, ya que para el trienio 1996-1998 la
Red Concesionada tenía un TMDA del orden de 2500 vpd, contra los 1300 vpd de la actual
Red No Concesionada.
El análisis comparativo se hace con indicadores relativos, y en cuanto a los índices de
seguridad vial (IP, IAM, e IM) las diferencias en promedio son del orden de algo más del
20%. Los indicadores, si bien reflejan cierta diferencia, no son sensiblemente diferentes y
pueden dar una idea del rango en que pueden situarse los valores medios. El incremento del
tránsito trae aparejado más accidentes, y de alguna forma se van compensando numerador y
denominador, por lo que las diferencias no son tan notables.
El análisis comparativo permite incluir datos de la Red Concesionada para que el lector
haga el análisis correspondiente. Los indicadores de la red concesionada son un ―hecho‖ y
se los pone a consideración del lector, ni más ni menos.
Posiblemente podría cuestionarse el título del acápite, en cuyo caso habría que valorar la
pertinencia de la evidencia.
De igual forma, en el análisis comparativo del perfil accidentológico, el Auditor señala como
cuestionable comparar que en la Red No Concesionada los accidentes fuera de calzada
constituyen el 26% y en la Red Concesionada 1996-1998 el 30%. Un lector podría concluir
que, más allá del mayor tránsito en una red y en otra, los valores extremos no difieren
sustancialmente y se podrían estimar groseramente en 28%.
En relación al comentario de pág. 79 en el que se expresa que ―los indicadores son de
utilidad también para realizar comparaciones a nivel regional o internacional‖, si bien se
comparte lo dicho, al mismo tiempo se pone en evidencia cierto grado de inconsistencia en la
evaluación, ya que, como se trató más arriba, por un lado se cuestiona la comparación entre
indicadores de red concesionada y red no concesionada (por tránsito, y tipo de vía), y al
198
mismo tiempo este párrafo parecería pretender comparar la red vial nacional con las
Interstate de Estados Unidos o la RIGE de España, donde no solo el tipo de vía es diferente,
los tipos de vehículos son diferentes, las reglamentaciones son diferentes, y las culturas son
diferentes.
En cuanto al comentario de pág. 80 que dice ―…utilizando diferentes formatos (formularios
SIAT o policiales)…‖, no resulta claro, ya que a todo evento en la Base de Accidentes SIAT
no se carga formulario policial alguno, la información contenida en la Base de Accidentes
SIAT surge de cargar el formulario SIAT. Se desconoce si la aseveración proviene de una
evidencia documental.
AGN: La DNV presenta, ahora, el tema invocando la existencia de una base, completa y
actualizada, base que en ningún momento fue ni informada ni puesta a disposición, a pesar de
los tres requerimientos de información y de la entrevista mantenida en la División que la
administra. Asimismo, sostiene que el informe de AGN se basa en la publicación de esa base
(SIAT), que es incompleta y desactualizada.
Para aclarar, se reitera lo informado oportunamente por la DNV, textualmente:
“La base de datos con que cuenta la DNV es la Base SIAT (Sistema de Información de
Accidentes de Tránsito).
La División Seguridad Vial interviene en el relevamiento sistemático de accidentes
conformándose la Base de Datos SIAT canalizando la información proveniente de los
Distritos Jurisdiccionales.
Fundamentalmente se ha realizado la recopilación de los accidentes de la Red No
Concesionada.
La base de datos está realizada en una plataforma Excel y refleja el formulario SIAT
que se adjunta. Se efectúa una Publicación SIAT en formato CD que se encuentra a la venta.
199
Cabe señalar que el alcance de los datos es limitado y depende de las políticas
seguidas a nivel superior: Por ejemplo: oportunamente con la creación del OCCOVI la
DNV perdió la serie histórica accidentológica de la Red Concesionada.”
Se trataran los puntos siguiendo el orden establecido en el descargo de la DNV:
1) DNV: En el Proyecto de Informe se menciona que la recopilación de datos de
accidentes se realiza exclusivamente en la red no concesionada, comentario que carece
de actualidad.
Es Incorrecto, lo que el informe dice es que “La base de datos de accidentes SIAT no
incluye a la Red Concesionada” (punto c). Puesto que es sabido que “la recopilación
de datos” en la red concesionada la realiza cada concesionario (este tema será tratado
en el apartado de OCCOVI).
También sostiene la DNV que “en el año 2012 se regularizó la situación.” Sin
embargo los requerimientos de información se realizaron en ese año y no se registró ni
informó ninguna novedad al respecto.
2) DNV: Se entiende que debería modificarse el comentario de pág. 75 referido al
OCCOVI: ―…aun restablecida la dependencia de la DNV no se ha podido superar
esta irregular situación‖, ya que:

Por lo anteriormente manifestado, hoy la DSV (y por ende la DNV) cuenta con
registro de accidentes de la Red Concesionada.

La situación irregular que menciona la AGN no fue responsabilidad de la DNV, dado
que se presentó en el marco de lo establecido en el Decreto 87/2001.
No es posible modificar el comentario hasta constatar que la DNV haya integrado al
SIAT la información de accidentalidad en la Red Concesionada y le de accesibilidad y
publicidad a la base. Debe tenerse en cuenta, que VN no aportó ninguna
documentación adicional en su descargo. En este sentido, el mismo bien puede ser
200
levantada si la próxima versión del SIAT (edición 2012) contiene a toda la Red Vial
Nacional (sin limitaciones) y con datos actualizados.
Es oportuno transcribir las consideraciones realizadas por la ANSV sobre la base
SIAT: “La base de datos SIAT dependiente de la Dirección Nacional de
Vialidad no sólo cuenta con un proceso diferente de recolección de da tos….
No obstante en diversas oportunidades se ha insistido en buscar puntos de
contacto y complementariedad de los registros que minimicen la duplicación
de tareas, y fortalezcan cualitativamente el proceso, pero la dificultad en el
atraso de la obtención de datos actualizados impide por ahora realizar
este trabajo”.
3) DNV: En relación al comentario de pág. 76 que indica que ―…la base de datos SIAT
se complementa con la elaboración por parte de la DSV de diversos Indicadores de
Seguridad Vial…‖, se entiende que en forma subyacente sigue la confusión entre la
información disponible y la información publicada en el SIAT.
Al estar comprendido o alcanzado este punto en la aparente confusión destacada por la
DNV sobre la “dualidad” de la Base, se considera adecuado no avanzar en mayores
consideraciones que las ya expuestas en el punto precedente. Sin embargo, puede agregarse,
que se mencionan además algunas acciones desarrolladas a partir del análisis del SIAT, las
que en principio no se contradicen; pero al no haber sido informadas en su momento, sumado
al hecho que no se aportó ninguna documentación adicional con el descargo, no serán ahora
consideradas, pero si tenidas en cuenta en futuros exámenes. Finalmente, debe aclararse que
se reconoce al SIAT como una herramienta adecuada, pero que adolece de las limitaciones ya
señaladas, como se dijo en el informe: “Es necesario aclarar que no se intenta cuestionar la
metodología empleada para realizar los análisis comparativos, pero si destacar que las
deficiencias del SIAT (por alcance y demora en registrar los datos), limitan significativamente
la utilidad de estudios que se nutren en esta base.”
OCCOVI: En primer lugar, se deja aclarado que este punto no estuvo en los requerimientos
201
efectuados por esa Auditoría en la NOTA N° 63/12 - PCSER - NOTA N° 18/12 – DCSI - Ref.
Act. 595/10 (EXPEDIENTE OCCOVI N° 2891/2012).
En respuesta al requerimiento efectuado, se informa que en el Pliego de Especificaciones
Técnicas Generales de los actuales Corredores Viales Concesionados se estableció que:
"...para cada accidente e incidente se deberán confeccionar los Formularios Tipo de la
DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD, a saber el SIAT 2000 y el previsto en el Manual
de Gestión de Incidentes. Asimismo una copia de los Formularios y de la Información
Estadística de accidentes e incidentes mencionada más arriba y en el plazo establecido,
deberá entregar mensualmente la CONCESIONARIA directamente en la DIRECCIÓN
NACIONAL DE VIALIDAD (Gerencia de PLANEAMIENTO, INVESTIGACIÓN Y
CONTROL)... "
Además, por Notas OCCOVI de fecha 24 de octubre de 2011, cuyas copias se adjuntan, se
intimó a las Concesionarias a cumplimentar la disposición anterior ante el pedido de la
DNV.
Por lo expuesto anteriormente y según lo establecido en los Pliegos de Concesión sobre
accidentes e incidentes deberá: "...entregar mensualmente la CONCESIONARIA
directamente
en
la
DIRECCIÓN
NACIONAL
DE
VIALIDAD
(Gerencia
de
PLANEAMIENTO, INVESTIGACIÓN Y CONTROL)..."; es por ello que la compilación de
dicha información deberá ser relevada de acuerdo a lo establecido en los Pliegos. Por lo
tanto este punto se encuentra fuera del ámbito del OCCOVI.
AGN: 1º.- En primer lugar, OCCOVI asegura que sobre este punto no hubo requerimientos
efectuados por la Auditoría en la NOTA N° 63/12.Esta afirmación es incorrecta ya que el
punto 6 de la mencionada nota le solicitaba al OCCOVI “Describa la base de datos con la que
se nutre en materia de estadísticas de accidentes que se producen en las rutas nacionales
concesionadas. Describa cuál es la fuente con la que se nutre: policía, concesionario, etc. y
mencione desde que año se cuenta con esta base”. Y el punto 7 requería “Remita copia o CD
de la base de datos de accidentes a la que se hace referencia en el punto anterior”. Ambos
202
puntos fueron respondidos por OCCOVI y en base a esas respuestas se elaboraron los
respectivos comentarios.
2º.- El fundamento del comentario vertido por AGN sobre este tema excede las
obligaciones de informar de los concesionarios, y se centra en la base de accidentes del
organismo y de cómo genera y emplea esa base (evaluación de gestión del organismo).
3º.- No se han adjuntado a la nota de descargo las notas que menciona OCCOVI
intimando a las Concesionarias a enviar la información a la DNV (ver 3º párrafo).
4º.- La información aportada por OCCOVI es contradictoria con la información
proveniente de la DNV: la DNV sostiene que la base SIAT no incluye a la red concesionada,
mientras que OCCOVI asegura que los registros de accidentes producidos en esa red son
enviados por los concesionarios directamente a la DNV, más específicamente a la gerencia de
la que depende el SIAT.
4.2 ORGANO DE CONTROL DE CONCESIONES VIALES - OCCOVI
4.2.1. El OCCOVI no posee una base de datos de accidentes en la Red Concesionada
OCCOVI: Tal como la propia AGN lo reitera y expresa en este pto. (4.2.1., página 83 de la
actuación) ―... con relación a la captura de los datos de siniestralidad, y en coincidencia
con lo ya expresado acerca de la DNV, correspondería que la recolección primaria de
información sustancial no fuera delegada en las empresas encargadas del mantenimiento
de los caminos donde se producen los accidentes...‖ y retomando lo expresado en el punto
4.1.7. no corresponde al OCCOVI poseer una base de datos de siniestralidad de acuerdo a
lo especificado en los Pliegos de Concesión.
Independientemente de lo antes expuesto y sin mediar requerimiento alguno este Órgano de
Control cuenta con información sobre el tema en cuestión; tal es así que en Nota OCCOVI
N° 1907/2012 del 8 de agosto de 2012 se informó a la AGN que se cuenta con una base de
datos de accidentes provista por los Concesionarios que contiene en general la siguiente
203
información: fecha y hora del incidente, tipología, características del camino, clima y
estado de los involucrados.
En cuanto a la forma de recabar la información de incidentes/accidentes, los contratos de
Concesión prevén que la realicen las Concesionarias, ya que realizar esta tarea con
personal propio del Organismo implicaría una asignación de recursos económicos y
humanos con alto impacto presupuestario.
La propuesta de la Auditoría de que efectúe una fuerza policial el registro (como lo hace en
España la Guardia Civil de Tráfico) escapa a los alcances que tiene el Organismo.
Teniendo en cuenta todo lo expuesto por el OCCOVI a los comentarios de los puntos 4.1.7.
y 4.2.1. y a pesar de que el propio Órgano de Contralor manifiesta "correspondería", este
OCCOVI sostiene que cuenta con información referida al tema de referencia a pesar de no
ser requerido por los Pliegos de Concesión.
AGN: El Organismo no aborda lo esencial del comentario: no se comentó que el OCCOVI no
cuenta con “información referida al tema” sino sobre la calidad de los datos (base) y su
procedencia (concesionarios) sin mediar intervención alguna de OCCOVI. En cuanto a la
inconveniencia de captura de los datos de accidentes por los propios concesionarios
(responsables de la explotación y el mantenimiento) y que realizar esta tarea con personal
propio del Organismo implicaría una asignación de recursos con alto impacto presupuestario, si
bien es una razón atendible, no desvirtúa el comentario que apunta a que esa práctica es
desaconsejable.
En definitiva, el OCCOVI no posee una Base de Datos, limitando su actuación a
recopilar, sin posterior tratamiento, la información suministrada por los concesionarios (con
las inconsistencias señaladas), y sin emplear procedimientos de validación de los datos
suministrados.
4.2.2. Bajo compromiso institucional:
204
OCCOVI: En la Nota OCCOVI N° 1097/2012 del 8 de agosto de 2012 se informó a la AGN
de las acciones en Seguridad Vial que realiza el Organismo, y que demuestran el alto
compromiso institucional en el tema, a saber:
1- Conformación de un grupo de trabajo integrado por profesionales y técnicos asignados
al seguimiento de la Seguridad Vial.
2- Desarrollo de distintos lineamientos preventivos y correctivos de las condiciones de la
seguridad en la infraestructura vial.
3 - Capacitación del personal en Seguridad Vial.
4 - Otorgamiento a la Agencia Nacional de Seguridad, que es la que coordina el Sistema de
Control de Tránsito en Estaciones de Peajes de Rutas Concesionadas conforme lo determina la
reglamentación, la infraestructura necesaria para su efectivización. Asimismo, las
Concesionarias colaboran con las acciones que realiza la Agencia y con la implementación de
sus operativos.
5 - Incorporación de mejoras en puntos críticos como señalización vertical y/o horizontal y
colocación de barandas de seguridad, las que se ordena ejecutar directamente a las
Concesionarias.
6 - Ejecución de obras de seguridad puntuales: mejoras en intersecciones (rotondas e
intersecciones canalizadas), pasarelas peatonales, travesías urbanas, iluminaciones, mejora de
accesos, tramos cortos de colectoras en áreas urbanas, etc.
7 - Ejecución de obras de seguridad por tramos: ensanches de calzada y repavimentaciones,
duplicación de calzadas, terceros carriles y terceras trochas para tránsito pesado.
A los puntos anteriores se debe agregar la incorporación al SIAT de los datos de
accidentes en los Corredores Concesionados, y la colaboración de las Concesionarias
205
con la ANSV en la restricción de caminos durante los fines de semana y en otras
acciones que desarrolla la ANSV.
Resta aclarar que por el Decreto N° 1020/2009 el Organismo no tiene más facultadas
para licitar y contratar Obras Públicas, por lo que los pedidos de obras que no se
encuentran dentro de los contratos de Concesión, se remiten a la DNV.
AGN: Efectivamente el OCCOVI informó de las 7 acciones que realiza, las que fueron
analizadas oportunamente. No obstante, el estudio realizado por la AGN ha analizado y
ponderado muchos más elementos que los enunciados para llegar a ese comentario. Respecto al
agregado de la incorporación al SIAT de los datos de accidentes de los corredores
concesionados, ya se ha mencionado que esa información es contradictoria con la aportada por
la DNV, quien justamente destaca que el SIAT abarca únicamente a la red no concesionada.
Se reitera lo informado oportunamente por la DNV:
“La base de datos con que cuenta la DNV es la Base SIAT (Sistema de Información de
Accidentes de Tránsito).
La División Seguridad Vial interviene en el relevamiento sistemático de accidentes
conformándose la Base de Datos SIAT canalizando la información proveniente de los
Distritos Jurisdiccionales. Fundamentalmente se ha realizado la recopilación de los
accidentes de la Red No Concesionada.
La base de datos está realizada en una plataforma Excel y refleja el formulario SIAT
que se adjunta. Se efectúa una Publicación SIAT en formato CD que se encuentra a la venta.
Cabe señalar que el alcance de los datos el limitado y depende de las políticas
seguidas a nivel superior: Por ejemplo: oportunamente con la creación del OCCOVI la
DNV “perdió la serie histórica accidentológica de la Red Concesionada.”
Finalmente merece destacarse que el OCCOVI (a partir del Decreto Nº
1020/2009) es un órgano desconcentrado dependiente de la DNV. Sin embargo,
206
OCCOVI reconoce que la operativa del Organismo, en la materia que nos ocupa, no se
encuentra organizada por un Plan Rector o Programa específico, desconociendo así al
Plan Estratégico de la DNV, repartición a la que pertenece.
4.2.3. Insuficientes Convenios
OCCOVI: Desde la creación de la AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL a través
del dictado de la Ley N° 26.363, esta Agencia viene trabajando fundamentalmente con la
DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD y la participación de este ÓRGANO DE CONTROL
DE CONCESIONES VIALES como así también de la SECRETARÍA DEL TRANSPORTE, la
COMISIÓN NACIONAL DE REGULACIÓN DEL TRANSPORTE, las Fuerzas de Seguridad
tales como GENDARMERÍA NACIONAL, POLICÍA FEDERAL ARGENTINA y Policías
Provinciales, dado que brindar mayor seguridad vial a la población resulta un objetivo
tenido constantemente en mira.
Consecuentemente se ha trabajado en forma conjunta en el aporte de información, en la
detección de puntos a ser fortalecidos, en la tarea de implementar procedimientos y
normativas vinculadas con la restricción del tránsito pesado durante los fines de semana
largo, recesos escolares, días festivos, puntos de presencia de móviles de la Agencia para
distintos controles tales como de velocidad, alcoholemia, etc.
Por ello el trabajo realizado, aún sin convenios, no ha sido impedimento para poner en
marcha y articular los distintos procedimientos y operatorias que permiten acercar a las
partes, fortalecer los vínculos y/o generar propuestas. Sin perjuicio de ello podrá trabajarse
en la profundización de esta tarea.
AGN: El requerimiento de la AGN se refería a “convenios cuyo objeto sea el mejoramiento de
la seguridad en la infraestructura vial”. A lo que el organismo oportunamente respondió que
“…no mantiene Convenios como los descriptos”. Cualquier otra consideración que se realice
sobre aspectos o acciones que estén fuera del objeto y alcance del presente estudio, como la
mención a controles de alcoholemia, al no ser temas vinculantes, no serán aquí analizados.
207
4.2.4. No producción de Informes ni indicadores
OCCOVI: En la nota OCCOVI N° 1907/2012 del 8 de agosto de 2012 se informó a la
AGN que la confección de los informes aludidos se realiza por un caso particular o ante
la solicitud de algún medio u Organismo, y habitualmente aluden a períodos y/o tramos
determinados.
Como ya se señaló en los puntos 4.1.7 y 4.2.1, en el Pliego de Especificaciones Técnicas
Generales de los actuales Corredores Viales Concesionados se estableció que: ―… para
cada accidente e incidente se deberán confeccionar los formularios Tipo de la
DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD, a saber el SIAT 2000 y el previsto en el
Manual de Gestión de Incidentes. Asimismo una copia de los Formularios y de la
Información Estadística de accidentes e incidentes mencionada más arriba y en el plazo
establecido, deberán entregar mensualmente la CONCESIONARIA directamente en la
DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD…‖.
Atento lo expuesto, es obvio que el OCCOVI no puede emitir informes e indicadores
sobre el tema, en forma habitual, dado que la información de base para los mismos, y
según los Pliegos de Concesión, no es recibida por este Órgano de Control.
Independientemente de lo ya mencionado cabe aclarar que el enfoque general de la
presente actuación AGN no se encuentra referida en su totalidad a este Órgano de
Control, es por ello que solo se aclaran los puntos referidos al mismo.
Es dable destacar lo mencionado al comienzo de esta nota, en cuanto que la presente
actuación AGN no sólo no posee recomendaciones sino que tampoco hace referencia a
observaciones o hallazgos; es por ello que este OCCOVI considera que este no es un
proyecto de informe de auditoría sino un simple comentario; tal como surge del punto 4
―Comentario‖ (página 56 del proyecto de informe).
AGN: OCCOVI sostiene que es obvio que no puede emitir informes e indicadores sobre el
208
tema, dado que la información de base para los mismos, no es recibida por este Órgano de
Control. Tal afirmación es, nuevamente, contradictoria. Se transcribe el punto requerido al
OCCOVI y su respectiva respuesta:
“Punto 7.- Remita copia o CD de la base de datos de accidentes a la que se hace referencia en el
punto anterior”.
Respuesta: “En el ANEXO II se remite sintéticamente en UN (1) CD la información de Accesos
a la Ciudad de Buenos Aires desde el 1 de junio de 2009 y para los Corredores Viales 1 a 8 a
partir del 22 de abril de 2010, para el resto de los Corredores ver detalle de fechas en el índice
del ANEXO II. La información anterior a la fecha indicada se encuentra a disposición de esa
Auditoría.”
En consecuencia, no encuentra nuevo fundamento el OCCOVI para justificar la no
elaboración de informes que aborden la accidentología en la red concesionada bajo su control.
Por último en el párrafo final se reitera un comentario acerca del tipo de examen
efectuado por la AGN. A tal fin, nos remitimos al inicio del Anexo.
4.3 AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL - ANSV
4.3.1. La ANSV ha creado un área específica en atención a la infraestructura
No hay consideraciones de la ANSV
4.3.2. Algunas de las Acciones propuestas por la Agencia no han logrado ser efectivas.
ANSV: El área de infraestructura cumple diversas funciones, entre las que se
pueden destacar las siguientes:

Relevamiento de riesgo en rutas

Relevamiento de riesgo en áreas críticas urbanas
209

Realización de estudios para la determinación de los parámetros de la
restricción de circulación de vehículos pesados

Análisis de ubicación de radares

Mediciones de velocidad

Estudios de señalización vertical y horizontal
Durante los primeros años de creación de la Agencia y del Área de Infraestructura
en particular, se llevó adelante el desarrollo del sistema de releva miento de riesgo
en rutas, el cual demando y aun demanda, gran cantidad de tiempo en relación con
su puesta a punto, testeos, actualizaciones. Se realizaron relevamientos en
aproximadamente 30.000 km lo cual permitió generar los informes publicados en la
Web del Observatorio. A partir de esta experiencia y con el objetivo de mejorar los
informes y los indicadores detallados en los mismos, se decidió realizar un análisis
del funcionamiento integral del sistema, incorporando al equipo una ingeniera
especialista en seguridad vial, recomendada por el IRTAD, con experiencia en la
temática a partir de su trabajo en los Países Bajos. Luego de estas actualizaciones,
se realizó un plan detallado de relevamientos cuya puesta en marcha se iniciará en
el mes de Octubre próximo. En esta primera etapa, y de acuerdo al plan, durante el
cuarto trimestre 2013 — primer trimestre 2014, se relevaran todas las rutas
nacionales y provinciales de la Provincia de Buenos Aires.
La interrelación de la Dirección con Vialidad Nacional es un desafío claro para el
cual se han iniciado algunas acciones, entre las que se destaca el Seminario
realizado en forma conjunta entre la ANSV y la Asociación Española de la
Carretera, del cual participaron representantes tanto de Vialidad Nacional como de
la Provincia de Buenos Aires. Una vez finalizado el mismo, Vialidad Nacional
solicitó a la ANSV la autorización para repetir dicho seminario en Sede de Vialidad
Nacional y con un alcance de todo el país del cual la ANSV también tomó parte.
Además de la publicación en la web de los informes, se han enviado formalmente
210
informes puntuales, en donde, a través de los mismos, se han desarrollado obras
específicas. Como por ejemplo, se puede mencionar la Rotonda de Roque Pérez en
la Ruta 2.
En relación al mencionado Convenio con Vialidad Nacional, se encuentran en curso
las gestiones para realizar las adendas correspondientes para su extensión y de este
modo, iniciar la implementación del mismo. Se evaluará durante estas gestiones la
necesidad imperiosa de la creación de la Unidad de coordinación.
Por otro lado se está iniciando un proyecto de mejora en la accesibilidad a las
escuelas. Este proyecto consta de tres etapas, a saber: Etapa 1, estudio de las
conductas viales de usuarios de vías de acceso y egreso a las instituciones
escolares; Etapa 2, estudio de las condiciones de seguridad vial e infraestructura y
la Etapa 3, que consiste en un estudio etnográfico de percepción de inseguridad en
itinerarios hacia las escuelas o colegios, basado en el concepto de "c amino escolar
seguro" entendido como un recurso educativo y como parte de una iniciativa más
amplia vinculada a la movilidad sustentable y segura.
El camino escolar seguro es una vía de circulación preferencial seleccionada entre
los recorridos más utilizadas por alumnos de instituciones educativas próximas. El
mismo debe garantizar una alta seguridad y confortabilidad para los usuarios
vulnerables, esto es peatones, ciclistas y motociclistas. Uno de los principales
objetivos de esta iniciativa es priorizar la movilidad a pie o en bicicleta de quienes
integran la comunidad escolar en primera instancia. Este tipo de recorrido,
"camino escolar seguro", requiere de una intervención analítica específica con dos
enfoques complementarios. Por un lado aquel relacionado a las prestaciones y
limitaciones de la infraestructura vial y el tipo de vehículos y/o personas que
interactúan entre si, para configurar el escenario vial tipificable. Esto implica
consignar el tipo de superficie de la vía, la señalética horizontal y vertical, la
existencia o no de semaforización, tipo de vehículos y actores interactuantes, entre
otros; para presentar un plan de mejoras e intervenciones a los efectos de solventar
211
las deficiencias. Por otra parte el enfoque socio pedagógico, que inclu ye como
intervenciones específicas: procesos participativos con ciudadanos, con la
participación de niños y niñas que asisten a la institución educativa como
epicentro, profesores, integrantes del grupo familiar, las administraciones públicas
con competencias en el tema y establecimientos y asociaciones del entorno; y
actividades pedagógicas intraescolares articulando información específica del
entorno, plan de intervenciones y responsabilidades tanto institucionales como
cívicas. En ciudades europeas donde se realizaron actividades semejantes el
impacto sobre la siniestralidad y la conducta vial superó las expectativas. Se
incrementó la seguridad, se redujo la participación de niños y niñas en siniestro
viales, se incrementó el uso de elementos de seguridad y aumentó la autonomía de
desplazamiento de todos los actores involucrados.
AGN: Las consideraciones aportadas por la ANSV acerca del desarrollo del sistema de
relevamiento de riesgo en rutas y de los convenios con la DNV no aportan nuevos elementos
para considerar en este análisis. Lo nuevo lo constituye la mención de un proyecto de mejora en
la accesibilidad a las escuelas, el cual, aunque interesante, no tiene estrecha vinculación con el
alcance del presente estudio, más allá de constituir un proyecto no explicitado por la Agencia en
oportunidad de las tareas de campo.
En referencia a la interrelación con Vialidad Nacional, reconoce que es un desafío claro
para el cual se han iniciado algunas acciones, pero se limita a mencionar el Seminario realizado
en forma conjunta entre la ANSV y la Asociación Española de la Carretera, del cual
participaron representantes de Vialidad Nacional, evento que fuera mencionado en el estudio,
sin especificar otras acciones conjuntas. Como hechos pendientes de futuras verificaciones, se
destaca las gestiones iniciadas para implementar el convenio con la DNV, del que se ha
mencionado que no ha producido efecto alguno. De esta forma, no confronta con los
comentarios acerca de la limitada relación entre ambos organismos.
4.3.3. No coordina acciones con la DNV
212
No hay consideraciones de la ANSV
4.3.4. El costo de los siniestros
ANSV: Efectivamente la intención del Observatorio Vial de la ANSV es la publicación
de estimaciones de costos económicos producidos por los siniestros via les de forma
periódica. En línea con esta intención, el Observatorio realiza estimaciones en la
materia a los efectos de evaluación de resultados o como parámetro de seguimiento de
variables tales como los efectos del parque automotor o el crecimiento en e l uso de
elementos de seguridad tales como cinturón o casco.
En referencia particular al estudio mencionado, "Costo de los accidentes de tránsito
en la Argentina", el mismo se realizó en conjunto con la Organización Panamericana
de la Salud (OPS) dependiente de la OMS, y con la participación del Ministerio de
Salud a través de la Dirección de Información y Estadísticas de Salud y el Sistema de
Vigilancia de Lesiones. El estudio de carácter exploratorio, tenía como objetivo
presentar hipótesis de abordaje sobre algunos efectos económicos de la siniestralidad
vial, considerando en principio como limitantes la disponibilidad de datos por parte
del área de Salud respecto del período inicialmente propuesto, la falta de registros de
individualización por tipo de lesiones y precisiones sobre causas de ingreso a la
atención hospitalaria, el lapso de internación hasta el egreso por alta o fallecimiento
y la existencia o no de secuelas posteriores. Todos estos como variables requeridas
para el cálculo de costos de acuerdo al criterio de Capital Humano.
Los datos utilizados por el equipo de consultores OPS, correspondió al último período
con datos disponibles por parte del Observatorio (Año 2009), considerando que los
datos del año 2008 aún no se habían reprocesado en base a la metodología IRTAD,
los datos del Ministerio de Economía del mismo año y el último dato disponible del
Ministerio de Salud sobre egresos hospitalarios que pertenecía al año 2008; apelando
a los presupuestos expuestos en el estudio sobre la estabilidad de los siniestros (AT en
el informe).
213
El informe enviado, efectivamente conserva el error sobre el total de fallecidos,
cuestión subsanada en el modelo de matriz que se trabajó como prototipo de
estimaciones futuras.
Con respecto al diferencial de datos sobre personas afectadas por los siniestros, es
decir el número de víctimas totales, es necesario abordar las problemáticas
metodológicas a las que se enfrenta la Argentina ante la adopción de la metodología
internacional IRTAD. El proceso metodológico, en materia de siniestralidad vial
requiere, mínimamente, de la identificación única de siniestros, que el efector
primario de datos sean los agentes de fuerzas de seguridad, Ia aplicación de factores
de corrección y la periodicidad no mayor a 18 meses procesamiento y publicación.
Estas especificidades se han visto fuertemente trastocadas ante las sucesivas
modificaciones en los procesos de denuncia de siniestros, en los que la participación
de las fuerzas de seguridad fue fuertemente afectada. Ante esta circ unstancia el
número de registro de lesionados leves está acotado a quienes circunstancialmente
participaron de un siniestro en el cual alguna persona resultara herida de gravedad o
fallecida, es por ello que el Observatorio trabaja en la alternativa de los registros de
la Superintendencia de Seguros de la Nación a los efectos de obtener datos similares.
No obstante esto, IRTAD exige el desarrollo de un proceso de cruzamiento de datos,
denominado "Linking Data", en el que se incluyen datos de salud como fuen te
secundaria con el objetivo de trabajar puntualmente sobre las implicancias de los
siniestros viales a posteriori y certificar la gravedad de las lesiones desde el criterio
médico autorizado. Es por ello que el Observatorio trabaja con el Ministerio de S alud
en la priorización y mejora continua de los registro de ingreso y egreso de los
hospitales, en los cuales debe además categorizarse e identificarse el tipo de lesión o
lesiones sufridas por las víctimas de acuerdo a la Clasificación Internacional de
Enfermedades conocida como CIE10 u CIE11 dependiendo de la actualización que los
nosocomios hayan realizado. Cabe destacar que los países desarrollados aún hoy no
han podido resolver completamente el problema de la disparidad de registros (entre
214
policía y salud, y el sub registro para cada caso) y mucho menos aún completar el
proceso de cruzamiento nominal de datos.
Por otra parte la hipótesis 3 no fue tratada expresamente en el trabajo de referencia,
en principio por el cuestionamiento internacional sobre el mecanismo distributivo, ya
que este supone inferir sobre datos acumulados de origen divergente, sumando al
error inductivo los errores propios de las fuentes de datos, tal como se mencionara en
el párrafo anterior.
Ante el desafío de la mejora de datos de origen se trabaja conjuntamente con la
Organización Panamericana de la Salud en la modelización de un instrumento que
considerando las particularidades de país y las heterogeneidades regionales y locales.
AGN: Primeramente se destaca que es la intención del Observatorio Vial de la ANSV la
publicación de estimaciones de costos económicos producidos por los siniestros viales de forma
periódica. Así debe serlo porque se trata de una de las funciones establecidas para el
Observatorio, lo que motivara la incorporación de ésta al presente estudio.
En definitiva, el Observatorio reseña las distintas limitaciones de contar con datos confiables y
de su continuo esfuerzo en mejorar sus registros. Todo lo actuado induce a proyectar que al
contar ahora con esta metodología la base de datos no será una limitante para estimaciones
futuras.
4.3.5. La base de datos del Observatorio
ANSV: En lo que respecta a las características de la Base de datos del
Observatorio, esta es alimentada mediante dos instrumentos de recolecc ión de
datos. El Formulario Estadístico Único, anteriormente denominado Formulario
Naranja que registra individualmente los siniestros, y los Formularios A y B que
presentan los datos agrupados sobre la siniestralidad por provincia. Ambos
instrumentos han sido aprobados por el Consejo Federal de Seguridad Vial y su
215
configuración,
en
cuanto a los
datos
solicitados,
se
ajusta
al
criterio
específicamente estadístico con datos recabados empíricamente, eliminando
subjetividades en el relevamiento, con la intenci ón manifiesta de evitar la
judicialización del instrumento y con ello la reticencia al uso por parte de los
agentes de las fuerzas de seguridad como usuarios clave. Esta base de datos se
ajusta a un proceso de alimentación constante de datos con una explot ación
periódica a los efectos operativos de la Agencia Nacional de Seguridad Vial y una
publicación anual de datos en un período no mayor a los 6 meses de finalizado el
año calendario en cuestión. Período de tiempo necesario para cubrir períodos de
seguimiento a 30 días, la verificación de datos posterior y el entrecruzamiento de
información
posible
que
resulta
necesario
a
los
efectos
de
aportar
cualitativamente al proceso de toma de decisiones y la mensurar la eficiencia y
eficacia de toda medida de intervención realizada sobre el escenario vial.
La base de datos SIAT dependiente de la Dirección Nacional de Vialidad no sólo
cuenta con un proceso diferente de recolección de datos, sino también
instrumentos de registro distintos ajustada a necesidades y objet ivos propios. No
obstante en diversas oportunidades se ha insistido en buscar puntos de contacto y
complementariedad de los registros que minimicen la duplicación de tareas, y
fortalezcan cualitativamente el proceso, pero la dificultad en el atraso de la
obtención de datos actualizados impide por ahora realizar este trabajo. Tal como
se ha hecho con el Ministerio de Seguridad de la Nación, quien ha adoptado
recientemente el formulario del Observatorio como mecanismo de registro único,
quedando pendiente la explotación conjunta de la base de datos a la espera de la
firma del convenio específico pertinente.
El instrumento de recolección, Formulario Estadístico Único, fue creado además
con la intención de promover un modelo escalable de entrecruzamiento de dato s,
mediante los campos clave de identificación. Es así que se registra el siniestro con
un número único e irrepetible como índice para la ANSV, el número del expediente
216
judicial para conectarlo al sistema judicial, el sumario policial para hacerlo con
el registro de las fuerzas de seguridad, el DNI de las personas para conectarse a
los sistemas de salud, de las personas y otros organismos, lo mismo ocurre con el
número de dominio y licencia de conducir. Lo cual supone que en un tiempo futuro
cercano, con una masa crítica de datos adecuada (esta base de datos se inició con
algunas provincias recién a fines del año 2010), no solo puedan entrecruzarse
datos, ya sea para verificación o a los efectos de analizar diferentes hipótesis
sobre la siniestralidad, sino también el desarrollo de una herramienta de ingreso
único de datos alimentada en forma complementaria por agentes de distintas
reparticiones gubernamentales.
Si bien lo expresado representa un objetivo de máxima, la mayor dificultad al día
de hoy, para el cruce de registros actuales, reside en la disparidad temporal de
los datos disponibles entre las distintas bases de datos, resultando hasta hoy
inviable hacer un cruce mínimo de control o seguimiento de tendencias.
El proceso de adhesión a este sistema homogéneo de recolección de datos requiere
la firma de convenios específicos por parte de cada una de las provincias,
cuestión fuertemente condicionada por factores de coyuntura y políticos, lo cual
no ha impedido hasta ahora realizar las capacitaciones perti nentes con todas las
provincias sobre el proceso de registro de datos estadísticos de la siniestralidad
vial. Acciones que son fortalecidas con actividades de inducción y motivación
específicas para los agentes de fuerzas de seguridad provinciales que cont aran
con el convenio ya refrendado. Así por ejemplo se realizan "auditorías
capacitantes" para la provincias que utilizan el formulario mencionado en forma
permanente, y encuentros de capacitación, fortalecimiento y sensibilización para
todos los integrantes de la red estadística nacional de seguridad vial.
AGN: Primeramente se describen las características de la Base de datos del
Observatorio, y de sus instrumentos de recolección de datos (formularios).
Posteriormente, menciona las dificultades de integrar la base de datos SIAT
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dependiente de la DNV que cuenta con un proceso diferente de recolección de
datos, de instrumentos de registro distintos y de la dificultad en el atraso de la
obtención de datos actualizados, lo que impediría aplicar lo señalado por la AGN
en el sentido de complementar ambos registros y minimizar la duplicación de
tareas.
La Agencia destaca que en un futuro cercano, con una masa crítica de datos
adecuada, la base permitirá no solo entrecruzar datos, ya sea para verificación o a
los efectos de analizar diferentes hipótesis sobre la siniestralidad, sino también el
desarrollo de una herramienta de ingreso único de datos alimentada en forma
complementaria por agentes de distintas reparticiones gubernamentales, en línea
con lo recomendado por la AGN. No obstante, reconoce el Observatorio que lo
expresado representa un objetivo de máxima, y que el proceso de adhesión a este
sistema requiere la firma de convenios específicos por parte de cada una de las
provincias, cuestión fuertemente condicionada por factores de coyuntura y
políticos, dando a entender que el logro de una base única que integre a todo el
país requerirá aun de más tiempo y esfuerzo.
4.3.6. Las cifras de organismos no gubernamentales
No hay consideraciones de la ANSV
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