Rocio Pachón corr

No. 12, ISSN: 1692-8113
Los vínculos políticos de Colombia y la UE:
una relación que involucra a la CAN y
el compromiso de Colombia con la subregión
Rocío Pachón Pinzón
CEPI
Los vínculos políticos de Colombia y la UE:
una relación que involucra a la CAN y el
compromiso de Colombia con la subregión
Documento de investigación Nº 12
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PACHÓN PINZÓN, Rocío
Los vínculos políticos de Colombia y la UE: una relación que involucra a la CAN y
el compromiso de Colombia con la subregión / Rocío Pachón Pinzón. — Bogotá: Centro
Editorial Universidad del Rosario, 2006.
66 p.– (Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Serie Documentos, Borradores de Investigación; 12)
ISSN: 1692-8113
Incluye bibliografía.
Colombia – Relaciones Internacionales / Colombia – Política exterior / Colombia –
Unión Europea – Relaciones internacionales / Colombia – Aspectos políticos / Cooperación económica internacional / I. Título / II. Serie.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE:
una relación que involucra a la CAN y el
compromiso de Colombia con la subregión
Rocío Pachón Pinzón
Joven investigadora
Facultades de Ciencia Política y Gobierno
y de Relaciones Internacionales
U NIVERSIDAD DEL ROSARIO
CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS E INTERNACIONALES –CEPI–
L ÍNEA SOBRE POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA
OBSER
VATORIO DE POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA –OPEC–
BSERV
CENTRO EDITORIAL UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
Bogotá, D.C. 2005
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© Rocío Pachón Pinzón
© Centro Editorial Universidad del Rosario
ISSN: 1692-8113
* Las opiniones de los artículos sólo comprometen a los autores y
en ningún caso a la Universidad del Rosario. No se permite la
reproducción total ni parcial sin la autorización de los autores.
Todos los derechos reservados
Primera edición: diciembre de 2005
Impresión: Cargraphics
Impreso y hecho en Colombia-Printed and made in Colombia
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Contenido
Introducción ......................................................................................
I.
9
La política exterior de Colombia bajo el lente de una visión
restringida del mundo y de sí mismos ........................................
11
II. Debilidades y retos de la CAN: efectos sobre los vínculos
de Colombia con la UE ..............................................................
27
III. Lo que significa la UE para el Ministerio de Relaciones
Exteriores...................................................................................
46
Conclusiones .....................................................................................
56
Anexo 1 ............................................................................................
59
Anexo 2 ............................................................................................
60
Bibliografía ........................................................................................
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LOS VÍNCULOS POLÍTICOS DE
COLOMBIA Y LA UE: UNA RELACIÓN
QUE INVOLUCRA A LA CAN Y EL
COMPROMISO DE COLOMBIA CON
LA SUBREGIÓN1
Rocío Pachón Pinzón2
Introducción
La aproximación de Colombia hacia el mundo ha sido tradicionalmente restringida. Además de los vínculos con los Estados Unidos, el
país no consideró durante gran parte del siglo pasado la opción de aproximarse a otras áreas geográficas. Sólo algunas iniciativas políticas desde
la década de los sesenta y algunas reflexiones académicas desde la década de los ochenta, han indicado la importancia de acercarse hacia los
semejantes, es decir, hacia los países de la América Latina, sus subregiones y en especial los escenarios vecinos.
A pesar de que la UE ya convertida en potencia económica y diplomática, ha empezado a surgir desde los primeros años de la década de
los noventa también como un actor político y militar de gran influencia
internacional, los vínculos políticos y diplomáticos de Colombia con esa
subregión no han tenido el fortalecimiento que ameritan.
Muy pocos son los estudios que se han efectuado en el país para analizar las relaciones políticas y estructurales entre Colombia y la UE. Algunos
lo han hecho desde la perspectiva económica y las preferencias arancelarias, otros desde el ámbito de la cooperación y la ayuda humanitaria, y
otros desde la perspectiva bilateral, estudiando diferentes temas de las
relaciones con algunos de los Estados miembros, en particular con Francia, Alemania, España, el Reino Unido y ahora con los países nórdicos.
1
2
Este documento de investigación se inserta en los avances de la línea Política Exterior Colombiana
del Centro de Estudios Políticos e Internacionales -CEPI- de las Facultades de Ciencia Política
y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario.
Internacionalista y Especialista en Estudios Europeos de la Universidad del Rosario. Joven
Investigadora, Profesora y Coordinadora del Observatorio de Política Exterior Colombiana
(OPEC), Universidad del Rosario. Bogotá. Correo electrónico [email protected]
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Sin desconocer la importancia que dichos análisis merecen, la relación de Colombia con la dimensión supranacional de la UE, más que con
sus Estados; así como el estudio de los temas políticos, no sólo es poco
tratada, sino que se quiera o no afecta los aspectos económicos, de cooperación y humanitarios anteriormente señalados.
Por esa razón, el análisis propuesto en este estudio tiene como finalidad
comprender unos de los factores que a lo largo de la década de los noventa
y durante el primer lustro del siglo XXI, explican por qué Colombia ha
diversificado tímidamente su política exterior hacia la Unión Europea.
Quizás, a partir de esta reflexión, no sólo sea posible identificar algunas
falencias de nuestra política exterior y entender por fin, la importancia
de la diversificación; sino también explorar algunas condiciones que afectan la dinámica general de las relaciones entre Colombia y la UE.
A partir de conclusiones comunes sobre las cuales parece existir cierto
grado de consenso académico y político como son el hecho de que tanto
para la UE como para Colombia, las relaciones con el otro no despiertan el
mayor grado de interés, o que existe un elevado desconocimiento mutuo
de las realidades del otro, este estudio considera que los factores más relevantes que explican la tímida aproximación de Colombia hacia la UE están
dados por tres tipos de consideraciones. La primera tiene que ver con las
visiones que las diferentes administraciones presidenciales han tenido del
mundo, de la posición de Colombia en él y del cálculo estratégico que
conforme a dicha percepción han realizado para aproximarse a la UE.
La segunda se relaciona con el débil grado de integración que ha tenido la Comunidad Andina, quien es reconocida por los europeos como
la interlocutora válida para las relaciones con los países que la integran,
entre ellos Colombia. Aunque en materias como los derechos humanos y la
cooperación, las relaciones de Colombia con la UE son altamente directas,
no se puede ignorar que ese vínculo se encuentra sujeto a la dinámica
integracionista y por tanto, a la importancia que representa la Comunidad
Andina. Y finalmente la tercera, tiene que ver con los efectos que genera
la compleja estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores para articular las relaciones con la UE. Si bien, existen muchas otras
instancias gubernamentales y privadas que también ejercen la acción internacional del país hacia la UE, el análisis de la Cancillería colombiana
se toma como un referente del escaso interés que tiene para Colombia los
vínculos con esa región del mundo.
Este texto no tiene como propósito analizar las relaciones políticas de la
UE hacia Colombia y la región andina.3 Por ello se parte de la hipótesis de
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Un análisis detallado sobre las relaciones de la UE con América Latina y con Colombia se
encuentra en los artículos que se están preparando para la publicación del libro sobre la UE y
la justicia social en Colombia, Editado por Eduardo barajas y con autoría de varios investigadores.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
que para los europeos las relaciones con países andinos y con Colombia
no son prioritarias dado que existen otras áreas geográficas de mayor interés en las que la UE demuestra ser además de una potencia económica,
civil y humanitaria, también un agente militar. Prefiere centrar sus esfuerzos, por lo menos en el corto y mediano plazo, en el ejercicio de influencia
directa en regiones de mayor proximidad geográfica o de interés estratégico primordial como son la región de los Balcanes, algunos Estados estratégicos de Europa del este como Ucrania o Bielorrusia, la región del medio
oriente, los países del norte de África, las potencias medias como son la
India, Egipto, Indonesia, China, y en menor mediada, Brasil y México,
otros Estados estratégicos como Japón y Rusia y desde luego, su más fuerte rival y en algunas ocasiones aliado, los Estados Unidos.
De igual manera, sin ignorar los importantes adelantos que ha tenido
la participación de la UE en Colombia, el objetivo de este documento no
es profundizar en esos asuntos. No se puede desestimar que desde el
gobierno del Presidente Ernesto Samper la UE ha participado como actor
cooperante en temas como los desplazados, el fortalecimiento institucional
y judicial, los derechos humanos aportando a la oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, y la construcción
de paz entre otros asuntos; y como agente que apoyó la iniciativa de
negociación que tuvo la Administración del Presidente Andrés Pastrana
y actualmente, el marco jurídico que avala el programa de justicia y
reinserción de combatientes, estos asuntos son estudiados a lo largo de
los demás capítulos que integran este libro.
Debe reconocer que además de los tres factores mencionados; la visión del mundo, el grado de integración de la CAN y la configuración del
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, también existen otras
variables que explican el tímido acercamiento del país hacia Europa. No
obstante, este estudio debe comprenderse como una muestra de los
multiples factores que, en cada uno de los niveles de análisis global,
regional y nacional, afectan los vinculos de Colombia con la UE.
I. La Política Exterior de Colombia bajo
el lente de una visión restringida del mundo
y de si mismos
La relación privilegiada y prácticamente exclusiva que los diferentes
gobiernos colombianos tienen con los Estados Unidos ha afectado las
relaciones que el país construye con otros actores del sistema internacio-
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nal como lo es la Unión Europea. Planteadas en términos de necesidad y
de intención, las buenas relaciones que en Colombia se han buscado
tener con la potencia, han llevado a que se confunda la noción de diversificación con la de distanciamiento o desobediencia.
Esta posición ha sido influenciada por una lectura ambigua que toma
elementos del paradigma realista y del liberal propio de la disciplina de
las Relaciones Internacionales, pero que no asume una u otra noción.
De esta manera, las diferentes administraciones presidenciales de la
década de los noventa hasta la actualidad, han hecho una lectura restringida de la visión del mundo y del papel que en ese escenario tiene un
país como Colombia. Estos factores, han afectado el cálculo costo-beneficio dando como resultado que las ventajas de una relación exclusiva
con los Estados Unidos son superiores a sus costos.
Para comprender los efectos que en la relación de Colombia con la
Unión Europea tiene dicha lectura restringida del mundo y del rol de
Colombia en él, resulta necesario entender en primera instancia, cuál es
y de dónde viene la visión que en Colombia se tiene del escenario externo y cómo se ha comprendido el papel del país en su interior. Una vez
analizada esta visión, es posible abordar el cálculo costo beneficio que
los diferentes gobiernos han realizado, así como plantear una nueva lectura sistémica en la que las relaciones de Colombia con la Unión Europea se perciban como necesarias y se desdibuja la noción de que son
contradictorias a la relación especial con los Estados Unidos.
Imagen del mundo y visión de Colombia
en el sistema internacional
No existe un marco teórico que pueda explicar el comportamiento de
la política exterior colombiana. El país no se ha comportado de manera
consecuente siguiendo los postulados de los enfoques realistas4 y tampoco, de los postulados liberales.5 Ha tomado de uno y otro, sin determinar una orientación clara que pueda coincidir con alguna noción teórica
particular. De esa manera las diferentes administraciones han hablado
4
5
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Las características del paradigma realista comprenden al Estado, actor racional y unitario,
como la unidad principal de análisis; la seguridad nacional y la superviviencia del Estado como
la problemática de estudio; y la imagen de un juego de bolas de billar como las relaciones
conflictivas entre los Estados en un sistema internacional anárquico.
Estos son: el Funcionalismo, el Neofuncionalismo, la Interdependencia Compleja y el
Neoliberalismo Institucional.
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de garantizar el interés nacional, noción común a las teorías tradicionales de las relaciones internacionales, y han percibido que este sólo puede
ser posible a través de un vínculo subordinado y no de poder, respecto
de las orientaciones señaladas por los Estados Unidos. De igual manera,
no han privilegiado la comprensión de la importancia que tienen las instituciones supranacionales.
Si bien la mayoría de los Estados buscan garantizar sus intereses vitales
a través de la proyección de algún tipo de política exterior y en la mayoría de
los casos, de una acción internacional ampliamente coordinada, en Colombia este cálculo ha sido particular.
Las potencias hegemónicas, consideran que la búsqueda y mantenimiento del poder es el instrumento a través del cual pueden garantizar
su seguridad, condición indispensable para proyectar su acción internacional y disponer de toda la capacidad negociadora para ganar de manera absoluta6 en el sistema internacional. En un ambiente de anarquía y
de conflicto, el mantenimiento del Statu Quo y de la noción del equilibrio de la balanza de poder, son las únicas condiciones a las que los
Estados recurren para mantener la paz internacional. La política exterior
de los Estados Unidos ha estado orientada por dichos supuestos que se
inscriben en el marco del paradigma realista.
Otras potencias menores como la Unión Europea han dirigido su política exterior de acuerdo con los principios del Neoliberalismo Institucional. De esa manera, sin negar que los Estados son los actores más
importantes del sistema internacional y que este ambiente es naturalmente anárquico, han considerado que el establecimiento de un marco
de reglas claras a través de Instituciones supranacionales conduce a la
garantía de sus intereses vitales.7 El esquema de la Unión Europea, que
parte de la primacía de los Estados en el orden intergubernamental y
que ha evolucionado al de la integración que supone la cesión de soberanía, toma en cuenta los postulados de dicha teoría.
En el caso de Colombia, país en desarrollo, que se ubica en el círculo
de influencia directa de los Estados Unidos y que presenta problemas de
6
7
La ganancia absoluta solo implica un único ganador. En estas relaciones cada uno de los
agentes busca ganarlo todo en relaciones de conflicto y amenaza constante. Este tipo de
ganancia es la que comprenden los autores del paradigma realista.
La Comunidad del Carbón y del Acero (CECA) de 1952, primer esfuerzo integrador a partir del
cual avanzaría el proyecto europeo, fue concebido como un mecanismo para garantizar la
seguridad en el escenario europeo. Después de dos guerras mundiales, el interés vital de
Francia y otros países continentales, era contener el rearme alemán. De esa manera, Francia
propuso a Alemania poner la producción de carbón y acero bajo la dirección de una alta autoridad
con lo cual, se reemplazo la noción de enfrentamiento por la de acuerdo.
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inestabilidad interna e internacional como son la producción de drogas
ilícitas, la violación sistemática de los derechos humanos y actualmente,
los actos de terrorismo interno con efectos internacionales; se ha considerado que la garantía de los intereses nacionales se logra a través de la
relación subordinada con los Estados Unidos. De acuerdo con una lógica que para muchos es considerada como realista-racionalista, el país ha
encontrado que la garantía de su supervivencia se ciñe a los supuestos
que determinan los gobiernos estadounidenses. Sin embargo en esa apreciación, no es clara la relación que existe entre esos supuestos y las
nociones realistas, dada la preferencia que se tiene a la subordinación
por encima de la búsqueda de poder. (Ver cuadro No. 1)
Cuadro No. 1: Las políticas exteriores de los Estados Unidos, la
Unión Europea y Colombia a la luz de las teorías8
El Realismo en la Política
Exterior estadounidense
* El Estado (las potencias,
principalmente los EE.UU.)
son los principales actores del
sistema internacional, pero no
los únicos
* La anarquía del sistema
internacional es la principal
fuerza que motiva las acciones
de los Estados.
* El objetivo de los EE.UU. es
garantizar la optimización de
sus intereses vitales a través de
la protección de su seguridad –
lucha contra el terrorismo-.
Actuar de manera contraria es
ser irracional e implica ser
sensible a los costos.
* Las Instituciones
Internacionales como la ONU
afectan la noción de
cooperación solo de manera
marginal.
8
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El Neoliberalismo
Institucional en la
política Exterior de la
UE
* Los Estados son el
principal actor
internacional –primacía
del
intergubernamentalismopero no los únicos, dado
la importancia que se da
al nivel infranacional.
* El sistema
internacional es
anárquico y es la
principal fuerza que
motiva las acciones
conciliadores de los
Estados.
* El objetivo de los
Estados europeos es
garantizar la
optimización de sus
intereses vitales –
seguridad y crecimiento
económico- que pueden
lograr a través de la
cooperación relativa.
La ambigüedad teórica
en la política Exterior
colombiana
Para la búsqueda y
preservación del interés
nacional los diferentes
gobiernos han
considerado que el país
debe actuar a la luz del
neorrealismo y entender
que los Estados,
especialmente los
EE.UU., son los actores
más importantes del
sistema y que el
ambiente internacional
es anárquico.
De manera más
relegada, los gobiernos
han tomado del
neoliberalismo
institucional la noción de
que la cooperación es
posible y que las
Instituciones
Internacionales pueden
garantizar relaciones
armónicas entre los
agentes: CAN, G3,
NOAL, G77, G.Rio, etc.
Un análisis comparado del Realismo, el Liberalismo Institucional y el Neoliberalismo Institucional
se encuentra en Joseph, M. Grieco, “Anarchy and the limits of Cooperation: A realist critique
of the newest Liberal Institutionalism”, Internacional organization, Vol. 42, No. 3 (summer,
1998), 485-507.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
El Realismo en la Política
Exterior estadounidense
El Neoliberalismo
Institucional en la
política Exterior de la
UE
* Las instituciones
supranacionales –
Consejos, Comisión,
Parlamento, Tribunalayudan a los Estados a
trabajar juntos.
* Las relaciones entre
los Estados son
conflictivas pero esta
condición no conduce a
la confrontación. Existen
intereses comunes e
instituciones que pueden
garantizar relaciones
armónicas en un medio
anárquico.
La ambigüedad teórica
en la política Exterior
colombiana
La contradicción con
dichas teorías se
presenta al no poder
explicar porqué el país
no busca poder ni
dominación y prefiere, la
subordinación como
garantía de su
seguridad. Tampoco
privilegia el sentido de
cooperar
institucionalmente y por
el contrario, resulta
sensible y vulnerable
frente a la
interdependencia que
tiene con los EE.UU.
* El riesgo de ese
sistema es el engaño.
Las decisiones que en
materia de política
exterior toman el Reino
Unido, Francia o
Alemania.
De acuerdo con los factores que se identifican en el cuadro mencionado, el comportamiento que han asumido los gobiernos colombianos durante la década de los noventa y hasta la actualidad se aleja de los principios
realistas dado que no se encuentran motivados por la búsqueda de poder, por el ejercicio de la influencia internacional y por la búsqueda del
equilibrio mundial. De igual manera, se aleja de los postulados neoinstitucionalistas al no otorgar la importancia que merecen las instituciones
internacionales y la lógica de la integración subregional.
Los factores que han dado fuerza a dicha orientación y han determinado el cálculo costo-beneficio que los actores gubernamentales 9 han
realizado para preferir la posición subordinada, a los Estados Unidos
tienen en cuenta dos variables esenciales: 1) la imagen que el país per9
A lo largo del siglo XX, la tendencia general de la política exterior Colombiana ha sido
privilegiar de manera casi exclusiva los vínculos con los Estados Unidos. A esta noción se le
denominó Respice Polum, termino acuñado por Marco Fidel Suárez, que significa mirar hacia
la estrella polar. Algunos gobiernos han buscado asumir una posición opuesta. Estas han sido
escasas y en varios casos dicha iniciativa se ha caracterizado por una tendencia discontinua.
Entre ellos se encuentran los periodos de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), Alfonso López
Michelsen (1974-1978), los dos primeros años de la administración de Turbay Ayala (19781982), algunos periodos de la administración de Belisario Betancur (1982-1986) y de Virgilio
Barco (1986-1990).
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cibe del sistema internacional, bien sea de relaciones de cooperación o
de conflicto y 2) la imagen que el país tiene de sí mismo y de su rol en el
escenario internacional. En efecto, si la política exterior se establece en
función de las percepciones que el país tiene del mundo y de sí mismo,
las aspiraciones y las necesidades que se fija corresponden a la definición de sus intereses nacionales, que en el caso de Colombia, se limitan
al entorno doméstico y excluyen lo internacional.
Visión restringida del mundo y de la posición de Colombia
en dicho escenario
A lo largo de la década de los años noventa y lo que va del siglo XXI,
los diferentes gobiernos nacionales han compartido, con algunos matices de diferenciación, una visión similar acerca del mundo exterior.
Siguiendo las teorías tradicionales de las relaciones internacionales,
todo indica que se ha comprendido que existe un mundo anárquico de
posguerra fría en el que los Estados más poderosos continúan siendo los
actores más importantes del sistema. De esa manera, la tendencia que
ha seguido la política exterior colombiana a lo largo de la década pasada
y lo que va de la actual, parece señalar que se entendieron y se asimilaron los cambios que sufrió la agenda internacional con el fin de la guerra
fría, la cual modificó el orden de las prioridades temáticas y agregó
nuevos asuntos, pero no dejó de lado la percepción que privilegia los
aspectos de seguridad.
Si bien durante el gobierno del presidente Cesar Gaviria (1990-1994)
se asimiló la existencia de un mundo económicamente abierto y globalizado y se busco desnarcotizar la agenda y abordar nuevos asuntos
como los de “apertura, infraestructura y capital humano”,10 los aspectos de seguridad económica dominaron la percepción que el país construyó del mundo y desde luego, el rol que iba a tener en él. En medio
de la incertidumbre mundial acerca de las nuevas orientaciones que
iba a tomar el comportamiento internacional nacido del fin de la guerra
fría, los líderes del gobierno Gaviria prefirieron seguir las orientaciones económicas y financieras del liberalismo renovado que señalaban
al libre mercado como la estrategia para alcanzar el crecimiento económico y la seguridad del país.
A pesar de la ambigüedad que todavía se tenía acerca de los cambios
que estaba sufriendo el nuevo sistema internacional, y de las dificulta10
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“El impacto global del plan”, capítulo VII, plan de Desarrollo, Administración Cesar Gaviria,
Planeación Nacional.
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des que el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) tuvo en el ámbito
interno e internacional, durante esta administración se comprendió un
mundo interdependiente y excluyente 11 donde “los procedimientos de
globalización no justificaban la intervención sino que hacían imperativa la
necesidad de fomentar la cooperación internacional”. 12 Afectado por
la política restrictiva estadounidense, este gobierno impuso “la necesidad de desarrollar una nueva agenda internacional que (hiciera) participe al país de los procesos de globalización e integración económica, y le
(permitiera), al mismo tiempo, participar en las discusiones internacionales sobre medio ambiente, derechos humanos, democracia, y lucha
contra la pobreza, entre otros”,13 en donde el tema de drogas ilícitas fue
el más considerado.
Si bien durante la Administración del Presidente Ernesto Samper, se
aludió a una visión más comprehensiva de la política exterior con la
identificación de nuevas prioridades temáticas y de nuevas relaciones
estratégicas, la motivación que orientó dicha visión fue la necesidad de
implementar “una estrategia de contrapeso frente al poder de los Estados Unidos”.14 De esa manera, se apeló al principio de Respice Similia
para establecer una política dinámica con la Presidencia de los No Alineados (NOAL), además de acercarse a escenarios geográficos poco explorados, para establecer una relación estrecha con algunos países Europeos
como fue el caso de Francia de quién se obtuvo apoyo para la política de
sustitución de cultivos junto con la contratación de satélites para hacer
evaluación de las áreas de cultivos ilícitos, y con otros países como España y en ciertos aspectos específicos, Alemania, con quien se activaron
los vínculos en materia de negociaciones con el ELN.15
11
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14
15
Las dificultades que se tuvieron con el gobierno de los Estados Unidos llevó a que está
administración considerara una lectura más abierta del sistema internacional.
Planeación Nacional, “El Salto Social: capitulo 10, Agenda Internacional”, 1994-1998.
Planeación Nacional, “El Salto Social: capitulo 10, Agenda Internacional”, 1994-1998
Si bien para el Presidente Ernesto Samper Colombia “necesita una política exterior multilateral,
con aliados estratégicos en las diferentes regiones el mundo, con una nueva noción de seguridad
hemisférica basada en la cooperación y no en la visión que orientó la Guerra Fría, que aproveche
y fortalezca la cooperación internacional, que definir sus cuestiones limítrofes, que reabra un
diálogo político con Europa y que mantenga una buena relación con Estados Unidos”, dichas
consideraciones encuentran dificultades de aplicabilidad en la práctica. Entrevista con el ex
Presidente Ernesto Samper, octubre de 2005.
El Presidente Samper le dio prioridad al tema de los derechos humanos para el cual planteó
una estrategia general que reforzó las acciones del Estado en favor de esta materia. Durante este
gobierno se ratificó el Protocolo II de Ginebra sobre la humanización del conflicto armado, se
asumió la responsabilidad para cumplir los compromisos adquiridos ante la Comisión de
Derechos Humanos de la ONU en Ginebra relativos a la creación de una Comisión de Alto Nivel
integrada por ministros y consejeros presidenciales para hacer seguimiento a las recomendaciones
de los organismos intergubernamentales de Derechos Humanos y se aceptó abrir la oficina del
Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU.
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No obstante, la política exterior durante esa administración estuvo altamente condicionada por las dificultades que se tenían frente al gobierno
de los Estados Unidos y las oportunidades, que necesariamente, debían
abrirse con otros escenarios geográficos. De esa manera, se combinaron la
estrategia de cumplir la tarea y mostrar amplios resultados al gobierno de
Washington en materia de lucha contra las drogas con la de buscar nuevos
escenarios geográficos y multilaterales con los cuales interactuar.
Aun cuando con numerosos cambios, esa visión más abierta del
mundo continuó durante la administración de Andrés Pastrana (19982002). En ese período se percibió un mundo global en el que la Comunidad Internacional pasó a ser comprendida como un actor aliado e
importante para definir el desarrollo de varios proyectos nacionales sin
dejar de apreciar el problema de las drogas ilícitas y los conflictos conexos
como asuntos prioritarios de la agenda de la política exterior colombiana. Por ello, “la diplomacia por la paz se comprendió como la guía de la
política exterior, la recuperación de las relaciones con los Estados Unidos como la clave maestra, la integración subregional como el anhelo,
las buenas relaciones con los vecinos como la obsesión, la solidaridad de
Europa y Asia Pacífico como un desafío permanente y la presencia en los
foros multilaterales, como el instrumento propicio para la defensa del
interés nacional”. 16
Los obstáculos que el país tuvo para acercarse a los Estados Unidos
durante el gobierno anterior y la mayor claridad que en ese momento
se tuvo acerca de las orientaciones que daba el nuevo sistema internacional nacido con el fin del conflicto bipolar, condujeron a que durante
esa administración se percibiera una visión de mundo más global y
confiable en términos de cooperación. Fue así que el canciller Guillermo Fernández de Soto (1998-2002), reformuló la noción de los respices
y agregó una nueva categoría analítico-práctica: el Respice Omnia
–mirar al universo, mirar el conjunto–.
No obstante, la condición de implementar un esquema de gobierno
opuesto al de la Administración Samper, condujo a que en materia de
Política Exterior, la administración Pastrana diseñara y ejecutara de manera preferente una política exterior orientada por la estrategia de recuperar los vínculos con los Estados Unidos. La iniciativa de reinsertar al
país de manera positiva en el ámbito global y de de hacer un esfuerzo
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Fernández de Soto, Guillermo. “La ilusión posible: un testimonio sobre la política exterior
colombiana”, Grupo editorial norma, 2004, p.19.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
específico por alcanzar una mayor incidencia en las políticas multilaterales17 llevo a comprender que Estados Unidos era el principal aliado de
Colombia y por fin a “entender que Europa era quien podía hacer el
balance estratégico en las relaciones con Washington”.18
La visión del mundo que ha tenido la administración del presidente
Álvaro Uribe ha sido sin duda la más asegurada y pro estadounidense de
todas las que existieron durante los años noventa.
El terrorismo nacional y después el internacional que se fortaleció
con los atentados del 11 de septiembre del 2001, ha llevado a que este
gobierno perciba un mundo en reconfiguración, altamente inseguro e
individualista y amenazado por la guerra irregular, en el que las actuaciones de carácter unilateral más que la necesidad de fortalecer el multilateralismo y la Organización de las Naciones Unidas,19 aportan mayores
resultados. Esto ha justificado las relaciones conflictivas entre los Estados y la posibilidad de declarar la guerra para luchar en contra del terrorismo internacional señalado como “uno de los ejes centrales de las
relaciones internacionales”.20 En consecuencia, se ha visto que “el mundo
de hoy ofrece nuevas y múltiples oportunidades que deben ser aprovechadas pero también entraña amenazas de carácter global que atentan
contra la estructura misma de las sociedades nacionales y la gobernabilidad democrática de los Estados”,21 lo que ha llevado a que Colombia
asuma una visión dual entre un mundo conflictivo e inseguro y otro anhelado de “un orden global basado en la cooperación, la solidaridad, el
diálogo y la negociación”.22
Tal visión ayuda a explicar por qué este gobierno ha percibido al país
como una amenaza mundial, asociando el tema del narcotráfico con el
del terrorismo nacional con incidencias regionales, que para evitar ser
sancionado o señalado, le resulta conveniente convertirse en un aliado
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21
22
“En síntesis el proceso de reinserción internacional que Colombia inició el 7 de agosto de 1998
no sólo estaba motivado por la profunda convicción de incidir en su cambio de imagen en el
exterior. Estaba orientado por una apuesta aún más ambiciosa: hacer posible que el país fuera
un actor más influyente en el proceso de la globalización y que su comportamiento pudiera
contribuir, desde su identidad latinoamericana, a un desarrollo más equitativo del nuevo
paradigma económico, político, social y cultural”. Estos son los propósitos que aborda Guillermo
Fernández de Soto durante su gestión como canciller. Visto en: Fernández de Soto, La ilusión
posible, p. 24.
Entrevista personal a Guillermo Fernández de Soto, Ex canciller durante el Gobierno del
Presidente Andrés Pastrana, Bogotá Diciembre de 2005.
“La Política Exterior en un mundo cambiante 2002-2006”, Ministerio de Relaciones Exteriores.
Ibid. p. 12.
“La Política Exterior en un mundo cambiante 2002-2006”, Ministerio de Relaciones Exteriores.
Ibid. p. 13.
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
de los Estados Unidos. De acuerdo con esa percepción conflictiva del
escenario internacional, el país ha encontrado que la única y mejor salida estratégica que puede limitar los costos de ser enemigo mundial es el
de convertirse en un aliado de la lucha contra el terrorismo internacional. Por esta vía además encuentra que puede recibir amplios recursos
para solucionar sus dificultades terroristas.23
En relación con esa apreciación negativa del sistema internacional,
los diferentes gobiernos estudiados han percibido al país como un Estado periférico y “problema”24 en el escenario internacional, que poco puede hacer y por el contrario, esta supeditado a mantener buenos contactos
con Washington si quiere evitar ser sancionado.
De acuerdo con esa lectura, resulta posible señalar que más que un
Estado Latinoamericano, Colombia se ha percibido como un país hemisférico inevitablemente influenciado por el poder de los Estados
Unidos 25 y por una agenda asociada con los aspectos de seguridad. Si
bien, con el fin del conflicto bipolar el gobierno de Cesar Gaviria concedió mayor importancia a los aspectos económicos, ésta y las administraciones siguientes no dejaron de lado los temas tradicionales y
comprendieron que los asuntos más relevantes de su agenda interna
coincidían con las prioridades de la agenda internacional. De esa manera, la lucha contra el problema mundial de las drogas, la defensa sistémica
de los derechos humanos y más adelante, el terrorismo internacional han
sido los aspectos más relevantes de la estrategia de inserción de Colombia en el mundo.26 (Ver cuadro No. 2)
23
24
25
26
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Entrevista electrónica realizada a Malcom Deas, Profesor St Antony’s College, Universidad de
Oxford, experto en historia de Colombia, Septiembre de 2005.
“Colombia es un país problema y eso hay que asimilarlo”, Entrevista realizada al Ex Presidente
Ernesto Samper, Octubre de 2005.
La aplicación de la Doctrina Monroe, la pérdida de Panamá en 1903 y posteriormente, el
amplío poder que adquirió los Estados Unidos después de la segunda guerra mundial, fueron
factores que condicionaron la percepción de Colombia como país periférico y ensimismado. Los
efectos negativos que produjeron los problemas domésticos de Colombia, condujeron a que el
país percibiera como estrategia de inserción internacional la agenda negativa. Ver, Duarte
Ivonne y Pachón Rocío, “Las características de la Política Exterior colombiana durante el siglo
XX y el primer lustro del siglo XXI”, Documento No. 9 de Trabajo, Observatorio de Política
Exterior Colombiana, Universidad del Rosario, noviembre de 2005.
Durante la mayor parte del siglo XX Colombia estuvo ausente de los grandes procesos revolucionarios
y de cambio que se dieron en América Latina en la búsqueda de la autodeterminación, la
soberanía y la liberación nacional. Por el contrario, no pocas veces fue la punta de lanza, el peón
de brega de los Estados Unidos para golpear esos procesos.” Ver, Algunas hipótesis de trabajo
sobre política internacional de Colombia su presencia en el proceso electoral, FESCOL, Bogotá,
Abril 22 de 1986.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
Cuadr
isión del mundo durante
Cuadroo No. 2: V
Visión
las diferentes administraciones
Administraciones
Cesar
Gaviria – Luis
Fernando Jaramillo
Correa (19901991), Noemí
Sanín de Rubio
(1991-1994).
Ernesto
Samper – Rodrigo
Pardo (1994-1996),
Maria Emma Mejía
(1996-1998).
Visión del mundo
Multilateralismo
jerarquizado.
Globalismo
económico.
Interméstica
parroquial.
En transformación,
Interdependiente,
integrado,
multilateral
jerarquizado con
EE.UU. a la
cabeza.
Primacía de las
relaciones de
cooperación.
Andrés
Pastrana –
Guillermo
Fernández de Soto
(1998-2002).
Multilateralismo
jerarquizado.
Cooperación
positiva y
estratégica.
Importancia de
nuevos actores.
Álvaro
Uribe – Carolina
Barco (2002-).
Unilateralismo
abierto.
Escenario inseguro
y amenazado por la
guerra no
convencional.
Colombia en el
mundo
País
latinoamericano/he
misférico.
País en
transformación.
Inserción
económica
positiva.
País problema con
proyección social.
País en conflicto y
sancionado por
EE.UU.
Actividad en temas
sobre medio
ambiente, inserción
económica,
derechos
humanos, drogas
ilícitas a la vez que
obediente y activo
en el tema de la
lucha contra las
drogas.
País obediente y
sumiso. Amigo de
EE.UU.
País con
problemas pero
abierto a nuevos
escenarios.
País en conflicto y
en pre
negociación.
País que buscaba
la diversificación.
Aliado estratégico
de EE.UU.
País con
problemas de
narcotráfico y
terrorismo nacional
que empiezan a
desbordarse a la
región.
Necesidades
Adaptabilidad
económica.
Activismo
multilateral e
integracionista.
Desnarcotización
de la agenda.
Fortalecimiento de
relaciones con el
sur, con los países
europeos y con la
UE.
Alta participación
en organismos y
foros multilaterales.
Resultados altos y
concretos en
materia de lucha
contra las drogas.
La reconciliación
con EE.UU.
Apoyo de la
Comunidad
Internacional.
Acercamiento a
nuevos centros de
influencia.
Captar recursos
para la lucha contra
el terrorismo
internacional.
Profundizar
intercambio
comercial con
EE.UU.
Explicar situación
interna de
Colombia y
estrategias.
21
Rocio Pachón corr.p65
21
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
Dada esa perfección de país periférico, los diferentes Gobiernos colombianos han optado por aceptar voluntariamente una relación subordinada con los Estados Unidos, con objeto de obtener la ayuda suficiente
para luchar contra el problema.27 Así de las ilícitas ha preferido asumir
los costos que genera recibir los beneficios del vínculo casi exclusivo
con Washington valorando muy poco las ventajas que trae el fortalecimiento de las relaciones con la UE que no se contradicen con las ideas
de mantener una relación espacial con el país norteamericano.
Beneficios y costos de una relación casi exclusiva con
EE.UU.: de la lucha contra las drogas a la lucha contra
el terrorismo
Los diferentes gobiernos colombianos han tenido, solo en contadas
excepciones, una política incondicional con los Estados Unidos. Aun
cuando desde la década de los años sesenta con la Administración del
Presidente Carlos Lleras Retrepo (1966-1970) se introdujo una nueva
visión de dichas relaciones, al hablar de la importancia de diversificar
las relaciones y encontrar nuevos actores estratégicos, muy pocos gobiernos de la década de los setenta y de los ochenta practicaron dicha
concepción. De igual manera, las administraciones que dirigieron al país
durante la década de los noventa, pero en especial la que actualmente
orienta su curso, han considerado prioritario desarrollar una política exterior de alineación con los postulados de los Estados Unidos.
27
22
Rocio Pachón corr.p65
De acuerdo con las diferencias de autonomía, las administraciones presidenciales de la década
de los noventa y de la actualidad han combinado las nociones de “dependencia nacional” con
la de “consenso dependiente”. Así, la idea de que “los grupos gobernantes racionalizan la
subordinación y se trazan objetivos propios para lograr el máximo beneficio de la situación
dependiente, en ocasiones con la pretensión de alcanzar márgenes de acción autónoma en el
futuro (Escudé)” se combina con la noción que señala que “el país menos poderoso y el que
cuenta con mayores atributos de poder comparten una comunidad de intereses y, dado que la
nación dependiente está profundamente penetrada en lo económico y político por la dominante,
el vínculo entre las dos partes refuerza la convergencia de valores, percepciones y formas de
razonar. Ello ocasiona que no predomine una situación de negociación entre dos contrapartes,
sino que el proceso dependiente origine un conjunto de preferencias en el actor más débil
altamente compatibles y asimiladas a las del país central. En ese sentido, la política exterior del
dependiente no es resultado de la imposición del más fuerte, son de un consenso restringido
(constrained consensos) en el dominante (Bruce E. Moon)”, Ver, Rusell Roberto, y Tockatlian
Juan Gabriel, “De la autonomía antagónica a la autonomía relativa: una mirada teórica desde el
Cono Sur”, Revista Perfiles Interamericanos, No. 21, Diciembre de 2002.p. 172 y 173.
22
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
En consecuencia, a pesar de los riesgos que implica limitar la autonomía28 y el margen de maniobra del país, las diferentes administraciones
estudiadas prefirieron en varios asuntos asumir este costo para beneficiarse del incremento de recursos que recibían de los Estados Unidos
por concepto de lucha contra las drogas, ayuda social y ahora más recientemente, ayuda militar.
Colombia, como uno de los principales productores de drogas ilícitas, se
convirtió en uno de los mayores receptores de recursos estadounidenses
durante la década de los noventa al recibir casi mil millones de dólares
en ayuda antinarcóticos.29 El buen comportamiento que tuvieron los gobiernos de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe condujo a que los Estados
Unidos incrementaran su apoyo económico. De esa manera, “aumentaron los programas de ayuda militar para Colombia incluso durante los
esperanzadores primeros meses del proceso de paz. En diciembre de
1998, Estados Unidos hizo un cambio importante de política al comenzar a apoyar a los militares colombianos (con lo que) para 1999, Colombia se había convertido en el tercer país del mundo en recibir más ayuda
militar de Estados Unidos”.30 A partir de 2002, tras los sucesos del 11
de septiembre “Estados Unidos aumentó sus operaciones militares en
Colombia con el programa de protección a los oleoductos (…) y en agosto
de 2002, un cambio en la ley de EE.UU. permitió que se le brindara ayuda
(militar) a Colombia – anteriormente restringida a la ayuda antinarcóticos- para que se usara en operaciones contraterroristas”.31 Posteriormente,
28
29
30
31
La autonomía es un concepto que ha tenido una notable evolución. No obstante, la noción tradicional
que tuvo durante la década de los años setenta parece ser, en el caso de Colombia, la que se sigue
comprendiendo en el escenario político Así, “las múltiples referencias que la literatura especializada
en relaciones internacionales hace de la reducción creciente de la autonomía estatal parten de una
visión tradicional de la autonomía y resultan, en consecuencia, anacrónicas. Se señala el impacto
negativo de un nuevo contexto sobre la autonomía de los Estados sin plantearse que ese
mismo contexto ofrece otras condiciones de posibilidad y de desarrollo para la autonomía”,
En: Russell Roberto y Tokatlian Juan Gabriel. “De la autonomía antagónica a la autonomía
relacional: una mirada teórica desde el Cono Sur”, revista perfiles Latinoamericanos, No 21,
Diciembre de 2002, p. 175.
Bagley, Bruce Michael. “Narcotráfico, violencia política y política exterior de Estados Unidos
hacia Colombia en los noventa”, En: Revista Colombia Internacional , (número 49/50),
Departamento de Ciencia Política - Facultad de Ciencias Sociales Universidad de Los Andes,
http://www.lablaa.org/blaavirtual/colinter/bagley.htm, revisada en octubre de 2005.
Tate, Winifred. “Sin lugar para la paz? La política de Estados Unidos hacia Colombia”, http:/
/www.c-r.org/accord/col/a14spnsh/noroomforpeace.shtml.
Ahora, la ayuda y el entrenamiento de EE.UU. pueden ser usados por unidades del ejército de
Colombia para atacar a frentes de las FARC, el ELN y las AUC, en una estrategia que incluye
directamente a Colombia en la “guerra contra el terrorismo”, Ver: Tate Winifred, “Sin lugar
para la paz? La política de Estados Unidos hacia Colombia”, http://www.c-r.org/accord/col/
a14spnsh/noroomforpeace.shtml
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23
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23
CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
con el Plan Patriota32 creado en octubre de 2003, Colombia pasó a recibir 605.15 millones de dólares de ayuda militar. Ahora se están ejecutando 574.21 millones de dólares y para el 2006 se espera recibir 590.5
millones de dólares.33 Paralelo al incremento en la ayuda antidrogas y
antiterrorista, el aumento en la ayuda social también ha sido significativo, dado que éste pasó de ser de 0.62 en 1996 a 150 millones de dólares
en 2005.
Los aumentos de ayuda militar otorgada por Estados Unidos durante
el cuatrenio del gobierno Pastrana y lo que va de la Administración Uribe,
no sólo fueron considerables, sino que a manera de lección, dieron cuenta
de las ventajas cuantitativas que trae tener una buena relación con este
país. Mientras durante el gobierno de Ernesto Samper la ayuda militar
fue tan solo de 54,15 en 1996, de 88,56 en 1997 y de 122,44 en 1998,
durante la Administración Pastrana y con el Plan Colombia34 esta pasó a
ser de 308.81, 765.32, 224.68 y 371.74 durante los años sucesivos (todo
medido en millones de dólares).35
Sin negar las dificultades que tuvo el país durante el Gobierno
Samper, la idea de recuperar las relaciones con los Estados Unidos condujo a que las siguientes administraciones, limitaran el ejercicio de un
análisis amplio de costo-beneficios.
Los costos que el país ha asumido por cuenta de los beneficios de una
relación especial e incondicional con los Estados Unidos son de dos
tipos. Por un lado están los costos que generan algunas decisiones que el
país asume al considerar que esta en obligación de tomarlas y por el otro,
están los costos que se generan al obedecer ciertas políticas que imparte
Estados Unidos.
En el primer caso un ejemplo claro es la ruptura que tuvo la política
multilateral del país frente a la posición tradicional que tenía de favorecer
a Palestina en el marco de las votaciones en la Asamblea General. El Go-
32
33
34
35
24
Rocio Pachón corr.p65
“Es definido como la campaña militar más grande y ambiciosa que ha iniciado el Estado
colombiano contra las FARC desde la operación Marquetalia. Su objetivo es la derrota estratégica
de la guerrilla de las FARC en su área de presencia e influencia histórica”, En: Katz, Mauricio.
«Seguridad, cooperación al desarrollo y conflicto: el caso de Colombia”, p. 65.
The Center for International Policy’s Colombia Program, http://www.ciponline.org/colombia/
aidtable.htm , Revisado en noviembre de 2005.
Pastrana presentó el Plan Colombia en 1998 como un “Plan Marshall” para el desarrollo
económico y social en el sur de Colombia. Sin embargo, el Plan Colombia fue reformado por las
autoridades estadounidenses. De esa manera, al final los 1300 millones de dólares aprobados para
el periodo entre el 2000 y el 2001, fueron destinados principalmente para fortalecer las fuerzas de
seguridad antinarcóticos.
“Blurring the lines: trends in U.S. military programs with Latin America”, Latin America
Working Group Education Fund, the Center for International Policy and Washington Office on
Latin America, septiembre 2004. cuadro p. 11.
24
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
bierno del Presidente Álvaro Uribe decidió romper esa tradición y asumir
los costos que implicó perder la autonomía relativa que se había ganado
en dicho escenario. 36 En el segundo un ejemplo son los resultados
cuestionables que ha traído la aplicación de la política de “guerra contra
las drogas”. Por un lado se tiene que en lugar de disminuirse la producción, las cifras indican que esta ha aumentado que “creció en un 140 %,
al pasar de 33.900 a 81.400 toneladas métricas entre 1989 y 1998, (con lo
cual) los niveles de producción en 1999 aumentaron más del doble del
total que se tuvo en 1998, y el número total de hectáreas de hoja de coca
cultivadas aumentó casi el 100 % al pasar de 68.280 a 120.000 hectáreas
entre 1996 y 1999.37 Por el otro, están los costos ambientales que comprueban que “las altas concentraciones de glifosato de las fumigaciones,
ha generado problemas de salud pública, daños ambientales y destrucción de cultivos lícitos”. 38 (Véase Cuadro No. 3)
Cuadro No. 3: Costos y beneficios de una relación exclusiva
con los Estados Unidos
Costos
A. * Sensibilidad con
matices de vulnerabilidad.
* Perdida de autonomía
interna y en materia de
política exterior.
* Distanciamiento de otras
regiones del mundo como
lo es América Latina,
Europa y espacios de
concertación multilateral.
36
37
38
Beneficios
* Incremento ayuda
antidrogas, antiterrorista,
económica y social.
* Beneficios comerciales
(ATPA y APTDEA), firma
del TLC.
* Respaldo diplomático.
Resultados
Alineación exclusiva con
USA
La autonomía de la que se habla es limitada. Ella no corresponde a una lectura de la ONU como
organización sino de la Asamblea General (AG) como Institución. La naturaleza de la autonomía
de Colombia en la ONU se da principalmente en el espacio universal de la AG cuyas resoluciones
no son vinculantes, más no al interior del Consejo de Seguridad en donde los temas que se
discuten son de alta sensibilidad y las resoluciones de obligatorio cumplimiento. Colombia ha
estado en dicho Consejo durante seis oportunidades como país no permanente. Para profundizar
sobre este asunto ver el documento de trabajo No. 9 sobre “Las características de la política
exterior colombiana durante el siglo XX y el primer lustro del siglo XXI”, Duarte Ivonne y
Pachón Rocío, Observatorio de Política Exterior Colombiana, 2005.
La tesis central que defiende este autor “radica en que la guerra contra las drogas librada por
Washington y Bogotá durante esta década no solamente fracasó en darle freno al crecimiento
del tráfico de drogas y a la consecuente corrupción, sino que, de hecho, fue contraproducente”.
En: Bagley, Bruce Michael. “Narcotráfico, violencia política y política exterior de Estados
Unidos hacia Colombia en los noventa”, En: Revista Colombia Internacional, (número 49/50),
Departamento de Ciencia Política - Facultad de Ciencias Sociales Universidad de Los Andes,
http://www.lablaa.org/blaavirtual/colinter/bagley.htm, revisada en octubre de 2005.
Tickner, Arlene. “Ventas, desventajas y futuro de la relación –especial con Washington”,
Exposición presentada en el Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes.
Rocio Pachón corr.p65
25
09/02/06, 12:03 a.m.
25
CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
Costos
B. * Sanciones de
Decertificación.
* Restricción de apoyo
económico, social y militar.
* Distanciamiento
diplomático.
* Distanciamiento de otras
regiones del mundo.
C. * Compromiso de
asumir cláusulas de
reciprocidad por la
cooperación recibida.
* Pérdida relativa de la
importancia de Colombia
en el mundo.
* Afectación de las
relaciones con los EE.UU.
* Perdida de las ayudas
militares para luchar contra
las fuerzas ilegales del
país.
Diferencia de costos
A–B–C=
Cero
26
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Beneficios
* Autonomía restringida
(interna).
* Acercamiento remoto a
algunos actores
internacionales escasos y
de peso relativo.
Distanciamiento de USA
sin diversificación
* Recepción de montos de
cooperación para la
financiación de proyectos
políticos, económicos y
sociales.
* Incremento de las
relaciones comerciales y
de inversión.
Acercamiento a la UE
* Incremento ayuda
antidrogas, antiterrorista,
económica y social por
parte de EE.UU.
* Beneficios comerciales
(ATPA y APTDEA) y
capacidad de negociación
del TLC.
* Incremento de los montos
de cooperación, relaciones
comerciales e inversión
con la UE.
* Apoyo diplomático de
EE.UU. y de la UE.
* Autonomía relativa.
* Acercamiento a otras
regiones del mundo.
Más que la suma de
beneficios
Alineación con USA y
diversificación de
relaciones hacia otras
regiones del mundo
incluyendo la UE
Total
Aun cuando se han obtenido beneficios cuantificables y estratégicos,
los costos asumidos han reducido el margen de autonomía de la política
exterior colombiana, han afectado la legitimidad interna y externa del
país y han limitado los vínculos internacionales que Colombia puede
construir con otros actores latinoamericanos, transcontinentales o globales. Frente a ella, la imagen parcializada que los medios de comunicación y en gran parte, la academia han construido acerca del Plan Colombia,
ha afectado la importancia que tiene la comunidad internacional. Sin negar que este plan en un inicio privilegió el componente militar, se trató de
una sola estrategia con tres proyectos, cada uno dirigido a los diferentes
26
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
agentes que lo apoyarían: Estados Unidos, la Unión Europea y otros actores como Japón y Noruega.39
A diferencia de la relación con los Estados Unidos, los costos que se
generan de la relación de Colombia con la UE surgen del distanciamiento que el país tiene respecto de esa región del mundo, más que de su
aproximación. En efecto, dicha distancia reduce indiscutiblemente los
beneficios que un país como Colombia afectado por un conflicto interno,
que presenta un débil aparato institucional y democrático, altos índices
de violación a los derechos humanos y una gran biodiversidad ambiental
podría obtener de un estrecho vínculo con la UE.40
El temor a asumir los riesgos que implica revertir la situación de unos
vínculos exteriores limitados a pocos actores, especialmente a los Estados Unidos, ha llevado a que el país aún cuente con un esquema de
relaciones débil y poco estructurado que no permite acceder con propiedad a otras regiones del mundo. Por ello la UE continúa siendo para las
instancias políticas del país, un continente escasamente explorado.
Solo una comprensión amplia que entienda al mundo más allá de la
visión de un escenario conflictivo y amenazado, y tome en cuenta las
variables de la cooperación, la supranacionalidad, el multilateralismo y
la noción de una agenda múltiple con diversos temas, puede cambiar la
tradicional ecuación de costos y beneficios en la que la diversificación se
considera un factor de riesgos más que de oportunidades. Con una visión
amplia acerca del mundo no sólo se comprendería la importancia que
merece los vínculos con la UE sino también, la relevancia que amerita el
fortalecimiento de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), grupo de
integración subregional al que hace parte Colombia y única instancia a
través de la cual puede articular sus contactos con la Unión.
II. Debilidades y retos de la CAN: efectos
sobre los vínculos de Colombia con la UE
Por mandato constitucional Colombia debe privilegiar las relaciones
con América Latina y en ese escenario, con sus vecinos reunidos en la
Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú
39
40
Entrevista personal realizada a Guillermo Fernández de Soto, Ex canciller durante el Gobierno
del Presidente Andrés Pastrana, Diciembre de 2005. “Nunca hubo ingenuidad al diseñar el
Plan Colombia (…) se propuso desde el período de campaña presidencial como un Plan
Marshall que los países económicamente estables podrían sostener”.
Una referencia más profunda sobre las contribuciones de la UE al proceso de construcción de
paz y de justicia social en Colombia se encuentra en Barajas, Eduardo. (ed), “Europa y la
justicia social en Colombia”, (en preparación).
Rocio Pachón corr.p65
27
09/02/06, 12:03 a.m.
27
CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
y Venezuela. No obstante, las acciones que se adelantan en la materia no
reflejan la relevancia otorgada a dicha prioridad. Más que una política
proactiva al interior de la CAN, la diplomacia colombiana se ha orientado hacia el ejercicio de una dinámica reactiva que toma impulso motivada
por las situaciones de coyuntura y urgencia, más no por el seguimiento de
una estrategia previamente estructurada.
Esta tendencia que se repite con cada uno de los Estados que integran ese grupo subregional ha llevado a que en términos generales, la
CAN asuma una posición reactiva y no proactiva respecto de su proceso
de integración y sus relaciones con actores externos, entre los que se destaca el vínculo biregional con la Unión Europea. Aun cuando se reconozca la importancia de la relación con este grupo, los factores internos
y externos que debilitan la integración subregional andina afectan el
fortalecimiento de ese vínculo.
Comprender la importancia que para los andinos y para Colombia
merecen las relaciones con la Unión Europea requiere entender las ventajas que trae dicha relación, las potencialidades con las que se cuenta y
las dificultades que existen para llevarlas acabo. De acuerdo con el análisis que se abordó en la sección anterior, esta busca comprobar que sólo
mediante una lectura comprehensiva que aborde al mismo tiempo la relación estratégica con los Estados Unidos y la importancia que merece la
diversificación de las relaciones hacia otros temas de estudios y escenarios geográfico, será posible identificar que las relaciones de Colombia
con la CAN y a través de este grupo con la UE, son relevantes. En efecto,
dichos vínculos son necesarios y abren la posibilidad de que el país y la
CAN adquieran un papel más influyente en el escenario internacional.
Hacia una relación privilegiada con la UE
28
Rocio Pachón corr.p65
La Comunidad Andina ha avanzado lentamente en la consolidación
de su proceso de integración en medio de amplias dificultades que se
asocian con las dinámicas inestables y conflictivas que presentan internamente sus Estados miembros y con la diversidad de prioridades que tiene
cada una de sus políticas exteriores. En la actualidad es posible afirmar
que en materia económica, política, social e institucional este grupo ha
logrado avances considerables. La CAN se constituye como una zona de
libre comercio imperfecta y como una unión aduanera en configuración.
Presenta órganos supranacionales de carácter político, diplomático, legislativo y jurídico que ningún otro grupo en América Latina ha constituido y ha incorporado un amplío número de proyectos que permiten
hablar de una agenda comprehensiva de prioridades entre las que se
28
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
encuentran la estrategia en materia de medio ambiente, el proyecto de
integración energética, la agenda social y la política exterior común.
A pesar de que dichos logros no son los más idóneos después de 36
años de unión, resulta importante señalar que la Comunidad Andina es
el grupo de integración más avanzado de América Latina, supera de lejos lo que ha logrado el Mercosur, y concentra amplias potencialidades
que pueden fortalecer su vínculo con la Unión Europea.
Si bien varios estudios andinos han demostrado la importancia que
en materia de inserción, liderazgo internacional y vinculo con la UE tiene para la Comunidad Andina la incorporación de temas de trascendencia
trasnacional como el de la energía, el de infraestructura y el de biodiversidad y medioambiente, la aplicación de los acuerdos firmados en tales
materias no han tenido la relevancia que merecen. Pero más complejo
aún es que teniendo en cuenta que los principales temas que preocupan a
todos los países se relacionan con los aspectos de fortalecimiento de los
Estados, es decir, el buen funcionamiento de las Instituciones, la consolidación de la democracia, la legitimidad de los gobiernos y la redefinición
de partidos políticos entre muchos otros, estos temas son escasamente
abordados en el espacio supranacional.
Desde el punto de vista de las potencialidades es posible señalar que
los abundantes recursos energéticos con que cuenta la subregión en materia de energía eléctrica, gas natural, petróleo y a futuro la generación de
energía hidráulica, no solo le permiten garantizar la autosuficiencia energética regional sino también generar excedentes para su exportación fuera
de la región.41 De igual manera, el proyecto IIRSA42 de integración física de América del Sur, prueba la intención que tienen los 12 países del
sur para acercarse a través de 10 ejes de integración en donde no solo los
andinos ni los países del Mercosur, sino todo el conjunto suramericano
quedaría comunicado y podrían aprovechar sus potencialidades.
En materia de medio ambiente es claro que la biodiversidad que concentran los países de la CAN y que representa aproximadamente el 25%
de la diversidad biológica del planeta no sólo convierte a ésta subregión
en una de las zonas de mayor riqueza natural del mundo, sino también en
41
42
Informe preliminar del Potencial Energético de la Subregión Andina como factor estratégico
para la Seguridad Energética Regional y Hemisférica, extracto del documento presentado a los
Presidentes de los Países Andinos en julio de 2002 por el BID, CAF, CAN, CEPAL, OLADE y
UNCTAD.
La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) es un
foro de diálogo entre las autoridades responsables de la infraestructura de transporte, energía
y telecomunicaciones en los doce países suramericanos. Ver: www.iirsa.org
Rocio Pachón corr.p65
29
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29
CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
uno de los líderes legítimos para abanderar este tema en los escenarios
multilaterales y para condicionar sus acuerdos bilaterales. Temas como
el saneamiento de aguas, la sostenibilidad de bosques, el manejo de
recursos hídricos y el financiamiento para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad entre muchos otros, son aspectos escasamente
explorados y de gran relevancia mundial en los que la CAN puede convertirse en un actor influyente de contribución y no sólo de adaptación a
las dinámicas propias de globalización.
Los adelantos que se han dado en dichas materias parecen indicar
que los gobiernos andinos han empezado a ser consientes que llevar a
la práctica la integración requiere de un sistema de interconexión entre las partes a través del cual se logre concretar el intercambio comercial, fortalecer el intercambio energético, atraer inversión extranjera y
potencializar el desarrollo regional y la inserción de la región en el
contexto exterior. De igual manera, parece que han empezado a comprender que la concentración de un amplio porcentaje de riqueza ambiental les proporciona un poder de influencia regional y mundial y
una capacidad de liderazgo multilateral y bilateral.
Desde una lectura comprehensiva podría decirse que conceder prioridad en la agenda andina a los macro asuntos de energía, infraestructura y medio ambiente no sólo implicaría identificar aspectos en los que los
países andinos alcanzarían acuerdo, sino también comprender la relevancia que tendría para la región convertirse en actor autónomo en materia energética, líder mundial en el tratamiento de la preservación
ambiental y socio estratégico de la UE. No obstante estos retos, la liberalización de la “obsesión por arancel”, como se ha llamado al ingreso de
la integración en una segunda generación de políticas debe ir más allá
de estos asuntos. También debe comprender aquellas dinámicas de urgencia e interés para todos los países nacionalmente, es decir, aquellas
que se relacionan con el tema de la gobernabilidad democrática y la
construcción de Estado. Como lo advirtió Francis Fukuyama “ninguna
sociedad se desarrolla jamás por presión externa. Tiene que venir desde
adentro de la sociedad”.43
Dar prioridad a los asuntos estratégicos y a aquellos estructurales
que se relacionan con el funcionamiento de los Estados no sólo plantearía la aplicación de una agenda amplía y dinámica ya creada en el marco de la CAN.44 Sin olvidar los temas tradicionales que interesan a todos
43
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44
Fukuyama, Francis. La Construcción de Estado: hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI,
B, S.A., 2004.
Entrevista realizada a Rafael Suárez, ex funcionario de la CAN, octubre de 2005.
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los países andinos tales como los aspectos de lucha contra las drogas,
terrorismo internacional y seguridad fronteriza entre otros, se tratarían en
el plano supranacional aquellos temas que hasta el momento han sido
considerados como obstáculos para la integración subregional, es decir,
los asuntos de (in) estabilidad institucional, democracia y gobernabilidad.
Tratar aquellos asuntos conduciría necesariamente a identificar nuevos socios internacionales. Indiscutiblemente uno de ellos sera la Unión
Europea dado que su visión de cooperación internacional identifica
una agenda amplia que aborda varios temas de interés general andino
como son el refuerzo del Estado de derecho y la sostenibilidad del
proceso democrático en el plano institucional, el problema de la pobreza, la desigualdad y la exclusión social y la consolidación de las
reformas económicas y el aumento de la competitividad internacional.
El Strategy Paper andino y los Strategy Paper país, con los cuales se
apoya la integración andina y la construcción de una zona de paz45 en
los andes, reflejan ese claro panorama.
No obstante los beneficios anteriores, en la práctica la aplicación de
esa nueva agenda comprehensiva que permite el acercamiento hacia los
europeos es aún un factor de débil desarrollo. Aun cuando se ha reconocido el papel catalizador que representa la Unión Europea para la CAN
al presionar por ejemplo la construcción de una nueva agenda para la
integración andina que promueve “la creación del mercado común andino,
la necesidad de ejecutar compromisos previos respecto a una política
exterior común y la ejecución de la agenda social andina”,46 los Estados
han preferido actuar solos y dar prioridad a sus agendas nacionales antes que conciliar sus posiciones identificando nuevos aspectos y construyendo conjuntamente mecanismos de solución a los problemas de
inestabilidad política y social sobre los cuales muy seguramente se podrían encontrar simetrías.
La importancia subordinada que se le ha dado a los temas de energía,
infraestructura y medio ambiente por un lado, y el escaso estudio que a
nivel supranacional se ha hecho de los temas relacionados con la construcción de Estado por el otro, son factores que han llevado a que en la
práctica los intereses nacionales se sigan viendo como irreconciliables y
por tanto, que cada Estado de manera independiente y la CAN en sentido general sigan políticas reactivas que limitan el poder que la integración andina puede tener para conciliar intereses, construir soluciones y
45
46
Documento Estratégico 2002-2006.
“Programa indicativo regional, 2004-2006”, Comunidad Andina, http://www.europa.eu.int/
comm/external_relations/andean/rsp/rip_0406_es.pdf
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proyectar un grupo subregional con capacidad de injerencia en la escena internacional y respecto de la Unión Europea.
Los obstáculos para la construcción de una nueva agenda
andina que priorice los nexos con la UE
Las ventajas que trae el fortalecimiento de una agenda comprehensiva
de la integración andina no se han explotado como corresponde. Si bien,
“la inestabilidad política y la crisis económica que continúan afectando en
diferente medida a los cinco países andinos explica en (buena parte) por
qué la integración regional no es siempre lo más importante para estos
países”,47 existen otras consideraciones que también han repercutido negativamente para el ejercicio de un débil compromiso con una nueva lectura de la CAN. Como lo señalan los europeos, “desde la adopción del
Documento de Estrategia Nacional en mayo de 2002, el proceso de integración regional ha continuado experimentando altibajos”.
Varios son los factores que han limitado una comprensión amplía de
la CAN y que han repercutido en la aproximación de este grupo de integración subregional hacia el área trasatlántica de la Unión Europea.
Ausencia de un principio de subsidiariedad andino
Todo proceso de integración parte del supuesto de que sus Estados
miembros voluntariamente deciden y aceptan que existen intereses nacionales comunes, los cuales resulta más conveniente abordarse desde
un nivel supranacional de cooperación intergubernamental, 48 o como
es el caso de la Unión Europea, en un estadio de integración comunitaria.49 Paradójicamente, después de 36 años de integración andina, los Estados parte de la CAN aún no tienen claro cuáles son esos aspectos en
los que pueden encontrar acuerdo. En efecto, “ellos han identificado
que es lo que no quieren más no han logrado el acuerdo en lo que
supranacionalmente buscan”. 50
47
48
49
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50
“Programa indicativo regional, 2004-2006”, Comunidad Andina, http://www.europa.eu.int/
comm/external_relations/andean/rsp/rip_0406_es.pdf
El método Intergubernamental respeta el interés particular de los Estados miembros y por
tanto, funciona a través de la transferencia de soberanía que estos hacen a las instituciones
supranacionales en las que los países recuperan su asiento: Consejo de la Unión Europea,
Consejo de Ministros.
El método comunitario se basa en la idea de que se defiende mejor el interés general de los
ciudadanos de la Unión Europea cuando las instituciones comunitarias desempeñan plenamente
su papel en el proceso de toma de decisiones, respetando el principio de subsidiariedad. Ver:
Glosario de la UE, Comunitarización, página oficial de la Unión Europea, revisada, noviembre
de 2005. http://www.europa.eu.int/scadplus/glossary/communitisation_es.htm
Entrevista realizada a Rafael Suárez, ex funcionario de la CAN, octubre de 2005.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
El principio que regula dicha transferencia o cesión de soberanía es
el de subsidiariedad. Aplicado por la Unión Europea, quien es el organismo subregional más adelantado en materia de integración, este principio indica que “la Unión Europea, salvo en sus ámbitos de competencia
exclusiva, sólo interviene en la medida en que su acción sea más eficaz
que una intervención a nivel nacional, regional o local”.51
De acuerdo con su postulado, los Estados son los sujetos que trazan la
línea divisoria entre los aspectos que integran el ámbito exclusivamente
doméstico y los que ascienden a un nivel superior de interés supranacional. En el caso de la CAN, cada uno de los integrantes tiene, relativamente
claro para cada período de gobierno, cuáles son los intereses nacionales
que va a defender, y por el contrario, en algunas oportunidades, encuentra que estos podrían resultar afectados por los objetivos que han previsto
las instituciones de la integración andina. (Ver Cuadro No. 4)
Cuadro No. 4: Supremacía de las políticas exteriores
nacionales sobre la política exterior común
Prioridades temáticas
Bolivia
Relaciones económicas internacionales,
lucha contra el narcotráfico.52
Colombia
Lucha contra las drogas y actualmente
también contra el terrorismo.
Ecuador
Relaciones económicas internacionales,
diplomacia cultural, turismo, inversiones
extranjeras en los sectores productivos
ecuatorianos.53
Consolidación de un espacio sudamericano,
derechos humanos y promoción de la
democracia, lucha contra las drogas,
seguridad internacional.54
Perú
51
52
53
54
Prioridades
geográficas
EE.UU.
MERCOSUR.
UE.
EE.UU.
UE.
Mercosur y Chile.
EE.UU.
UE (banano).
EE.UU.
MERCOSUR.
UE.
“Subcidiariedad”, Glosario de la Unión Europea, http://www.europa.eu.int/scadplus/glossary/
subsidiarity_es.htm
Notas sobre política exterior boliviana: hacia una nueva forma de inserción activa en el sistema
económico regional y mundial. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Bolivia, http://
www.rree.gov.bo/ministerio/POLITICA%20EXTERIOR/politica.htm, revisada en noviembre de
2005.
Lineamientos generales de la política Exterior de Ecuador, Ministerio de Relaciones Exteriores de
Ecuador, http://www.mmrree.gov.ec/mre/documentos/pol_internacional/politica%20exterior.htm,
revisada en noviembre de 2005.
“La política Exterior del Perú”, Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, http://www.rree.gob.pe/
portal/mre.nsf/Interior?OpenAgent&83F9C353DF87F35205256BAB0077BE64|1, revisada en
noviembre de 2005.
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
Prioridades temáticas
Venezuela
CAN56
Promoción de un mundo multipolar,
consolidación y diversificación de las
relaciones políticas internacionales,
posicionamiento de Venezuela en la
economía internacional, afianzar la vigencia y
la proyección de la OPEP, cooperación
energética, cooperación sur-sur.55
Política: Unidad Regional, Relaciones
extraregionales, Democracia y derechos
humanos, Fortalecimiento del
multilateralismo, Seguridad y fomento de la
confianza, Desarrollo sostenible, Drogas,
Corrupción, Terrorismo y Tráfico ilícito de
armas.
Económica: Integración regional; Promoción
del libre comercio, Acceso preferencial,
Cooperación internacional, Comercio,
Inversión extranjera, Propiedad Intelectual,
Agricultura, Energía y Transportes.
Socio-cultural: Identidad andina, Desarrollo
social y Patrimonio cultural
Prioridades
geográficas
Irán, China, India, el
Caribe, Cuba, OPEP.
Suramérica.
Europa.
EE.UU.–distante-.
EE.UU.
UE y MERCOSUR.
India, China y Rusia.
Debido principalmente a la falta de acuerdo político entre los Estados
miembros, ellos han antepuesto sus intereses nacionales de tal manera
que no han logrado encontrar el consenso sobre lo que quieren y lo que
buscan para identificar intereses supranacionales. Por tal razón, el desarrollo de una industria de servicios relacionados con la producción petrolera, la explotación de gas natural, la exportación de energía eléctrica y
a futuro, la formación de redes hidro-energéticas, así como la relación comercio ambiente y el liderazgo andino en el tratamiento de aspectos como
el aprovechamiento sostenible de los ecosistemas, el acceso al agua potable, el manejo integrado de los recursos hídricos y la prevención de
desastres naturales, han sido ventajas que se han anunciado en los documentos pero que muy poco han evolucionado en la práctica.
Colombia por ejemplo, ha antepuesto sobre dichas ventajas los
aspectos relacionados con el tema de la seguridad que incluye los asuntos del terrorismo y la lucha contra el problema de las drogas, lo cual ha
afectado la iniciativa de otros países andinos. De acuerdo con un análisis restringido, diferentes actores colombianos y andinos han considerado que implementar una política proactiva y diversificada que incluya
varios temas entre ellos los de energía y de medio ambiente, afectaría la
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56
“Línea general del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, capítulo V,
Equilibrio Internacional”, Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, septiembre
2001.
“Política Exterior Común”, Comunidad Andina, http://www.comunidadandina.org/exterior.asp
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
relación especial que se tiene con los Estados Unidos. Desde esa lectura, se ha considerado que desnarcotizar y ahora deseguritizar la agenda
de la política exterior colombiana daría lugar a que el país y la región
perdieran la relevancia que han adquirido para los Estados Unidos, y
por ello, perdieran los montos que Washington otorga por concepto de
ayuda militar, cooperación y preferencias comerciales, entre otros.
La tendencia general de las relaciones entre los intereses nacionales
y los intereses andinos ha sido que cuando los primeros están en juego,
los Estados prefieren actuar solos o aliarse con otros poderes extracomunitarios antes que cooperar en el marco de la integración subregional.
Debil acuerdo supranacional para tratar
los asuntos de gobernabilidad
Adicionalmente al problema que plantea la ausencia de un principio
de subcidiariedad andino, otro obstáculo que limita el proceso de integración subregional es la falta de visión que se tiene al no percibir que los
problemas estructurales de cada Estado pueden e incluso deben estudiarse en el nivel supranacional. Así más que percibir que las dificultades
institucionales, democráticas y de legitimidad gubernamental propias de
los países andinos son obstáculos para avanzar en el esquema supranacional de cooperación, dichos asuntos debería también ser abordados al interior de la CAN dado que más que intereses contrapuestos muy seguramente
lo que se encontraría sería la construcción de soluciones conjuntas.
La ausencia de los asuntos relacionados con la construcción de Estado es clara. Dentro de los temas que aborda el proyecto de integración
andino no aparece por ningún lado alguna referencia sobre ellos. Se
trata de temas relacionados con el comercio de Bienes, el comercio de
servicios, la unión aduanera, la circulación de personas, el mercado común, la política exterior común, el desarrollo fronterizo, la agenda social,
el desarrollo sostenible, la prevención y atención de desastres y las políticas económicas. Solamente se abordan los temas de democracia y derechos humanos en el marco de la política exterior común con lo cual se
parte del supuesto que los países andinos tienen una vocación democrática y por tanto este tema debe ser abordado en el marco de sus relaciones
externas a través del diálogo y la cooperación que desarrolle internacionalmente la Comunidad Andina.
El compromiso que los países adquirieron con la Declaración del
Consejo Presidencial Andino sobre Democracia e Integración, suscrita
en Santafé de Bogotá el 7 de agosto de 1998 los llevó a abordar como
uno de sus “objetivos principales el desarrollo y consolidación de la
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democracia y el Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos
humanos y las libertades fundamentales”,57 pero no definió este asunto
como una temática de discusión subregional. Al señalar que había que
“afirmar la vigencia del orden democrático como requisito para la consolidación del proceso de integración subregional”, los países andinos reconocieron sus debilidades en esta área pero percibieron que para afirmar
dicho orden la estrategia era canalizar recursos a través de la cooperación
internacional. Por esa razón, no se señala de qué manera las debilidades
democráticas pueden ser reordenadas y solucionadas conjuntamente por
los países andinos a través de su sistema de integración subregional.
Limitaciones de llevar a la práctica la nueva agenda andina
Otro obstáculo que ha limitado la integración andina se relaciona con el
débil ejercicio de profundizar y aplicar algunos de los acuerdos, convenios
y políticas establecidos. Si bien los andinos han definido una agenda común con temas tradicionales y nuevos aspectos, esta no ha tenido la importancia que debiera. Para los países el tratamiento de los temas urgentes, es
decir, aquellos que se relacionan directamente con sus situaciones de inestabilidad doméstica, termina siendo prioritario. Los gobiernos prefieren asumir los costos de esas decisiones con el fin de privilegiar los aspectos que
en el corto plazo son de suma urgencia.58
A lo anterior se suman las dificultades que plantea tratar el tema de la
lucha contra las drogas ilícitas y los delitos conexos, así como los nuevos
aspectos que integra el tema del terrorismo. En el caso de las drogas,
aunque, varios países andinos comparten este problema, cada uno presenta consecuencias diferentes. Mientras en Colombia la producción y
tráfico de drogas ha constituido, desde finales de la década de los ochenta,
uno de los puntos centrales de la agenda de su política exterior, así como
de sus relaciones con los Estados Unidos, en el caso de Bolivia y de
Perú, el problema de la producción no sólo es reciente, sino que se
percibe como consecuencia del desbordamiento que generan los efectos del conflicto colombiano. Tal como se ha explorado, “Bolivia y Perú
se están convirtiendo en un segundo polo de producción de cocaína en los
Andes, aunque todavía a escala relativamente pequeña en comparación
con Colombia, y abastecen en especial un mercado latinoamericano cada
vez más grande, además de los mercados tradicionales de Estados Unidos y
Europa. De manera igualmente importante, las políticas que allí se adelantan como parte de la guerra contra la droga liderada por Estados Uni-
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“Democracia y Derechos Humanos”, página oficial de la CAN, www.comunidadandina.org
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dos están agravando las tensiones sociales, con resultados potencialmente explosivos para las instituciones democráticas extremadamente
débiles de ambos países”.59
La prioridad del tema de la droga y sus repercusiones conexas, impulsada principalmente por Colombia durante los gobiernos de Barco,
Gaviria y Samper y transformada durante el gobierno de Álvaro Uribe en
lucha contra el terrorismo internacional, es a la vez un punto de acuerdo
y de confrontación. Si bien con respecto al primer tema, “los miembros
de la Comunidad Andina se han comprometido en llevar adelante acciones necesarias para enfrentar el problema de las drogas de acuerdo con
los principios de corresponsabilidad, no condicionalidad y priorización
del desarrollo alternativo, que exige un manejo integral y equilibrado
tanto del control de la oferta como de la reducción de la demanda”, 60
ellos presentan ciertas reticencias con respecto a los amplios aportes
que otorga Estados Unidos, especialmente a Colombia. Para los Estados
andinos, con excepción de Venezuela, 61 una percepción ampliamente
marcada es que la disminución de la producción ilegal de drogas ilícitas
en ese país ha generado el aumento de los cultivos en sus territorios. “Si
bien, en el 2000 y el 2001, respectivamente, se lanzaron dos estrategias
antinarcóticos auspiciadas por Estados Unidos -el Plan Colombia y la
Iniciativa Andina contra la Droga (IAD) - para combatir la producción de
droga en Colombia y evitar su desbordamiento, pero también para impedir el resurgimiento de cultivos a mayor escala en Bolivia y Perú. La
política se ha concentrado claramente en Colombia, en donde una campaña de fumigación aérea masiva y fuertes medidas de interdicción y de
aplicación de la ley produjeron una reducción de casi un 50 por ciento
en los cultivos de coca: a 86.000 hectáreas a fines del 2003, en comparación con el pico de 163.000 hectáreas en el 2000”.62
58
59
60
61
62
Entrevista con Rodrigo Pardo, Ex Canciller durante el Gobierno del Presidente Ernesto Samper,
31 de octubre de 2005.
“Coca, droga y protesta social en Bolivia y Perú”, Internacional Crisis Group, Informe sobre
América Latina N°12, 3 de marzo 2005.
Los países andinos decidieron poner en vigencia el 22 de junio del 2001, a través de la Decisión 505
del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, el “Plan Andino de Cooperación para la
Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos”. Ver: Página oficial de la Comunidad Andina,
Decisión 505. Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos
Conexos, http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D505.htm
Venezuela es el único de los países andinos que no se ha visto afectado por el problema de la
producción y tráfico de drogas ilícitas en Colombia. Si bien, se ha visto afectado de otras
consecuencias originadas por el desbordamiento del conflicto colombiano tales como, el secuestro,
la extorsión, el paso de agentes ilegales colombianos a su territorio, entre otros, la producción
de coca no se ha dado en ese país.
“Coca, droga y protesta social en Bolivia y Perú”, Internacional Crisis Group, Informe sobre
América Latina N°12, 3 de marzo 2005.
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Con respecto al segundo tema, es decir, a la lucha contra el terrorismo, el cual es uno de los aspectos de la agenda de la Política de Seguridad
Externa Común Andina,63 no se ha logrado mayor acuerdo. Para los países
andinos la relevancia y la concepción de este tema no es la misma. Aun
cuando, “la Unión Europea aprobó un proyecto de lucha contra el terrorismo por un monto elevado, la definición de lo que es terrorismo no logrado
el consenso de las diversas posiciones de los países andinos”.64
Las dificultades que plantea el plan andino de Cooperación para la
Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos que da prioridad al
desarrollo alternativo pero se ve afectado por los aportes que otorga los
Estados Unidos a Colombia y en menor medida a otros países andinos,
para la erradicación por fumigación de los cultivos ilícitos,65 así como la
falta de acuerdo para implementar una política de lucha contra el terrorismo, han generado algunas divergencias al interior de la CAN. Dichas
dificultades, de alguna manera han desestimulado el vínculo de este
grupo con la UE.66
Para los europeos, los temas de la droga y del terrorismo son importantes pero no son el único. La agenda birregional además de considerar
que la solución a este problema está en el desarrollo alternativo, comprende muchos otros asuntos asociados con los problemas de inestabilidad gubernamental, crecimiento y desarrollo económico, inserción
económica en el contexto global, profundización de la integración subregional y lucha contra la pobreza.67
Dar valor agregado a la agenda andina que ya se ha ampliado y profundizar en aquellos aspectos que interesan a las dos regiones debería ser el
objetivo de los países de la CAN. Para ello resulta necesario definir un
63
64
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67
De acuerdo con la Decisión 587 de2004 que determina los lineamientos de la Política de
Seguridad Externa Común Andina, esta entiende que “la seguridad es un concepto de carácter
multidimensional y comprehensivo que abarca asuntos de índole política, económica, social y
cultural, y se ve reflejada en las políticas en ámbitos tan diversos como los del fortalecimiento
de la institucionalidad democrática y el Estado de Derecho, la defensa, la salud, el ambiente,
la economía, el desarrollo económico y la prevención de desastres naturales, entre otros”, Ver:
Normatividad Andina, http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D587.htm.
Entrevista realizada a Rafael Suárez, ex funcionario de la CAN, octubre de 2005.
“Infortunadamente, el presupuesto de Estados Unidos para el año fiscal 2006 que presentó el
presidente Bush al Congreso plantea recortes en la financiación de programas de desarrollo
alternativo y construcción de instituciones de casi el 20 por ciento para Perú y 10 por ciento
para Bolivia”, Ver: “Coca, droga y protesta social en Bolivia y Perú”, Internacional Crisis
Group, Informe sobre América Latina N°12, 3 de marzo 2005.
La estrategia de las relaciones con la UE en materia de drogas se desarrolla en el marco de los
acuerdos tanto del “Diálogo Especializado de Alto Nivel en materia de Drogas entre la Unión
Europea y la Comunidad Andina”, como del “Grupo Conjunto de Seguimiento de los Acuerdos
sobre Precursores Químicos entre los Países Andinos y la Comunidad Europea”.
Revisar el Documento Estratégico sobre Comunidad Andina 2002-2006.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
programa estratégico para el ejercicio de la política exterior común andina
que comprenda los temas de interés de la relación con los Estados Unidos y al mismo tiempo, las dinámicas de contacto con la Unión Europea.
Esta estrategia, requiere un ejercicio de planeación y una visión de mundo
comprehensiva que entienda que más allá de los temas de seguridad
existe una gran variedad de aspectos considerados de gran relevancia
para otros actores. Comprender un mundo bajo esa perspectiva lleva a
conciliar los intereses de Washington y Bruselas, a captar los esfuerzos
emprendidos por uno y otro actor y a ejecutar una agenda común andina
que este por encima de las agendas de política exterior nacionales.
Fallas estructurales
El sistema de integración andino (SAI) (ver Anexo No. 1), nacido del
Protocolo de Trujillo de 1996 y reestructurado del Acuerdo de Cartagena
de 1969, tiene la arquitectura más desarrollada de los demás grupos de
integración subregional del continente latinoamericano. No obstante, son
varios los vacíos estructurales y funcionales que aún presenta. Si bien,
estos son de orden interno, no se pueden desestimar los efectos que
genera la misma configuración estructural de las relaciones entre América Latina y la UE.
En efecto, los vínculos entre la UE y la CAN se inscriben al interior
del marco de contactos que tiene la UE con el Grupo de Río, por un
lado, y las relaciones de más alto nivel que tiene la UE con América
Latina y el Caribe a través de las Cumbres bianuales celebradas entre
estos dos subcontinentes, por el otro: Río de Janeiro 1999, Madrid
2002, Guadalajara-México 2004, y próximamente Austria en 2006.
En el caso de las Cumbres por ejemplo, aun cuando el objetivo de
constituir una asociación estratégica es una iniciativa importante, la falta
de consenso entre las partes ha impedido que se logren nutridos resultados. De la intención simplemente se ha avanzado a la reiteración, dado
que se pasó de la iniciativa de establecer una asociación estratégica a
evaluar sus progresos y, finalmente a sugerir que los aspectos de la integración económica y la cohesión social, eran fundamentales para poder
llegar a ella.
Si bien, esos dos espacios, el del Grupo de Río y el de las Cumbres
UE-ALC, representan los contextos más amplios para el diálogo político
entre la UE y América Latina, las divergencias que existen entre las
mismas subregiones de América Latina y al interior de estas, conducen a
que la perspectiva de las agendas continentales sea muy amplia y se
establezcan sobre la base del mínimo común acuerdo. Aunque en estos
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diálogos se tratan asuntos fundamentales para ambas regiones como la
consolidación de la democracia, la integración regional, las relaciones
económicas y comerciales y la cooperación, los diferentes grupos subregionales prefieren no llevar a la discusión ciertos asuntos de interés para
todos, pero en los que cada uno tiene una orientación distinta. Así por
ejemplo, un tema de interés compartido como es la firma de acuerdos de
asociación entre las subregiones y la UE no ha sido llevado al escenario
continental. Las diferencias que existen entre los grupos de integración
subregional hacen que cada uno quiera negociar de manera independiente y así evitar verse afectado por las dificultades que surjan en otros
procesos de negociación.
Esa falta de consenso latinoamericano y de roces entre subgrupos que
limita la proactividad de los actores y genera reacciones pasivas, se repite
al interior de cada acuerdo de integración subregional y desde luego, al
interior de la CAN. Aunque la Unión Europea ha identificado que América
Latina no representa una región unidimensional y por ello, a partir de la
segunda mitad de la década de los noventa, ha institucionalizado diálogos
subregionales con Centroamérica, la CAN y el Mercosur, así como bilaterales con México y con Chile, las diferencias que surgen al interior de
cada uno de ellos, y especialmente en la CAN, también han conducido a
que los Estados miembros de este acuerdo adopten actitudes pasivas y
reactivas frente a las relaciones con los europeos.
Dicho comportamiento explica en gran medida porque los países
andinos han asumido, solo en algunas ocasiones, políticas proactivas al
interior de la CAN para estimular el vínculo con los europeos, y porque
ellos prefieren, estimar como primera opción, la posibilidad de negociar
de manera independiente los proyectos con la UE, aun cuando este grupo ha advertido insistentemente que sólo negocia con subgrupos y no
con Estados independientes.
En cuanto a la dimensión interna de la institucionalidad andina, resulta importante estimar que las dificultades que surgen de las relaciones interistitucionales, así como las que presenta internamente cada órgano,
repercuten en los vínculos directos que este grupo tiene con la UE. En
efecto, hasta 1996, la orientación económica y comercial que tuvo el
Pacto Andino, así llamado desde 1969 bajo la conducción de la Comisión Andina que a diferencia de la europea era y sigue siendo el órgano
que reúne a los ministros de comercio exterior; redujo los vínculos al
aspecto económico y de esa manera, a tratar principalmente con la Comisión Europea y su Dirección General de Comercio Exterior.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
Si bien el nacimiento de la UE con el Tratado de Maastricht de 1992
bajo una orientación política y un cambio de visión respecto de su política de cooperación internacional, así como el renacimiento del Grupo
Andino después del Protocolo de Trujillo de 199668 dieron inicio a un
nuevo marco de relaciones biregionales con más interlocutores, la influencia de los actores intergubernamentales y la preferencia que los
Estados siguen teniendo de actuar en muchos momentos de manera unitaria, ha afectado esos nuevos espacios de contacto con la UE.
La dificultad de encontrar consenso para coordinar los asuntos de
soberanía nacional, ha hecho que los nuevos órganos creados con el
protocolo de Trujillo como son el Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Secretaria General
(SG) que asumió las atribuciones de la Junta del Acuerdo de Cartagena,
hayan encontrado algunas dificultades para articular sus labores. Prueba de ellos es que la SG, única instancia de carácter permanente, integrado por funcionarios técnicos especializados y que de una u otra manera
representa el interés general de la comunidad y no los intereses particulares de los Estados que la conforman, es un órgano parcialmente ejecutivo que tan solo tiene capacidad de propuesta más no de decisión. Esta
función la tienen los Consejos para los asuntos políticos y la Comisión
para los económicos, ambos órganos netamente intergubernamentales
que representan los intereses nacionales, en algunos casos irreconciliables, y que se reúnen de manera ad hoc.
La débil y conflictiva dinámica intergubernamental de decisión
más no de formulación y acción, ha llevado a que el Consejo Presidencial
Andino, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión
hayan cedido en la praxis parte de su espacio y de sus responsabilidades
en el relacionamiento con la Unión Europea. En efecto, durante el actual
proceso de valoración conjunta entre la UE y la CAN con objeto de determinar el grado de integración andina e iniciar un proceso de negociación para el establecimiento de un Acuerdo de Asociación, la Secretaria
General en lugar de la Comisión, ha ganado el liderazgo para adelantar
este proceso. La falta de acuerdo entre los Ministros de Comercio Exterior y la ausencia de una estructura de representantes permanentes
que pueda hacer seguimiento a los postulados propuestos por ellos, ha
hecho que los europeos perciban a la SG como un interlocutor más
confiable y que la comunicación se de a nivel de los Viceministros andinos
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Ver Acuerdo de Trujillo de 1996.
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
con alto conocimiento técnico en los asuntos de integración económica,
antes que con los Ministros Nacionales de Comercio Exterior.69 No obstante, ese particular escenario de convenios prácticos, cabe señalar que
la decisión final la tienen los órganos intergubernamentales de la Comisión y del Consejo de Ministros.
La falta de acuerdo político y económico que existe al interior de
los órganos intergubernamentales sumado a la ausencia de poder de toma
de decisiones que tiene la SG, afecta el proceso de integración andino y
la comunicación de este grupo con la Unión Europea. Si bien los europeos identificaron en su momento a la Comisión Andina como el interlocutor válido de sus relaciones biregionales, en la actualidad este órgano
ha perdido confiabilidad.
La creación de nuevas instituciones políticas ha incorporado otros
temas en la agenda pero a su vez, otros actores con intereses nacionales
divergentes que afectan el proceso de integración subregional y los contactos con la Unión Europea.
Débil credibilidad frente a la UE
No se puede desconocer que las recomendaciones señaladas por la
Unión Europea para estimular la integración andina han sido atendidas
formalmente por los países parte de este grupo. Pero como ya se mencionó,
los problemas que surgen a la hora de conciliar intereses y posiciones
nacionales han desestimulado la profundización y desarrollo de tales iniciativas. No obstante, más allá de esa dificultad ya tratada, los problemas
que genera la formalización de iniciativas y el escaso desarrollo práctico
de las mismas, se manifiestan en la pérdida de credibilidad que como
andinos se ha empezado a tener frente a la Unión Europea.
Los compromisos asumidos por la Comunidad Andina al adoptar el
Compromiso de Lima, la Política Exterior Común, la Carta Andina para la
Paz y la Seguridad, Limitación y Control de los gastos destinados a la Defensa Extranjera, el Estatuto Andino para la Promoción y Protección de
los Derechos Humanos, la Estrategia Regional de Biodiversidad para los
Países del Trópico Andino y el Comité Andino de Prevención y Atención
de Desastres entre muchos otros, han sido iniciativas relevantes para
69
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La Dirección General (DG) 2 encargada de los temas económicos, comerciales y de las
negociaciones comerciales, es la que lidera el proceso de valoración conjunta. A su lado
participa la DG 1 que trata los temas de la Política Exterior y de Cooperación Política. Una vez
culmine este proceso, el pasó a seguir será la comunicación y la intervención directa de los
Ministerios de Comercio y de las Cancillerías. Entrevista realizada a Gustavo Guzmán, ex
funcionario de la CAN, octubre de 2005.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
mantener en el corto plazo activado el proceso de integración subregional y las relaciones con la Unión Europea. Sin embargo, el tiempo ha
señalado que el escaso desarrollo que en la práctica han tenido dichas
iniciativas empieza a afectar el vínculo con los europeos.
La posible negociación de un acuerdo de asociación con los europeos depende en la actualidad de los resultados que arroje la valoración conjunta sobre el estado de la integración comercial andina. Aún
cuando este ha sido el principal interés que ha motivado a los países
andinos a seguir juntos, las propuestas de alcanzar una zona de libre
comercio para el 2005 y de de tener un arancel externo común aún
están inconclusas. Por tal razón, los europeos han preferido evaluar en
detalle “aspectos relacionados con el perfeccionamiento de la unión
aduanera y procedimientos aduaneros; las políticas comunes en tema
de competencia, inversiones, compras gubernamentales, propiedad
intelectual y denominaciones de origen; medidas de defensa comercial; normas sanitarias y fitosanitarias; así como obstáculos no arancelarios al comercio de bienes” 70 antes de dar cualquier paso que
profundice las relaciones transcontinentales. En el marco de una posible negociación de un Acuerdo de Asociación, la consecución de una
Zona de Libre Comercio y de una Unión Aduanera se constituye en la
“prueba ácida que deben pasar los andinos para garantizar el acuerdo
marco de cooperación de cuarta generación”.71
Vacios en la integración económica
Aun cuando la integración económica ha sido el tema central del grupo andino, después de 36 años de convivencia subregional, la Comunidad Andina no cuenta con una zona de libre comercio perfecta y mucho
menos, con una Unión Aduanera constituida. Se dice que la ZLC concluyó en 1993, pero la suspensión que hizo Perú el 27 de agosto de 1992 de
la totalidad de sus compromisos con respecto al Programa de Liberación,
plantea numerosos vacíos.
Aunque estaba previsto que los acuerdos de octubre de 2002 y de
abril de 2003 entrasen en vigor el 1 de enero de 2004, la oposición de la
mayoría de los miembros de la CAN a partir del verano de 2003 hizo que
la entrada en vigor de ambos acuerdos se aplazase primero hasta el 1 de
marzo de 2004, luego hasta el 10 de mayo de 2005 y ahora todo está
70
71
La UE y la CAN avanzan en el proceso de Valoración Conjunta hacia un Acuerdo de Asociación
bi-regional, Comunidad Andina, Bruselas, 26 de julio de 2005.
Entrevista realizada a Rafael Suárez, ex funcionario de la CAN, octubre de 2005.
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
sujeto a los resultados que se obtengan del programa de liberalización
entre el Perú y los demás países andinos.72
En cuanto a la unión aduanera los resultados son incluso menos alentadores. Desde la misma definición de porque la CAN es una Unión Aduanera se perciben los vacíos.73 Si bien, en octubre de 2002 se estableció
por decisión de todos los miembros de la CAN un nuevo arancel externo
común que cubría el 62 % de todos los productos a los niveles básicos
del 5, 10 y 20 % (Decisión 535), y en abril de 2003 todos los países
menos Perú, acordaron en relación con algunas líneas arancelarias restantes, que ampliarían la cobertura del 62 % al 95 %; la estructura de
cuatro niveles siguió en vigor pero los porcentajes se modificaron a 0, 5,
10 y 20 %.74 La decisión que tomó la Comunidad Andina de avanzar hacia
un esquema de integración abierto en diferentes plataformas comerciales,
es decir, bajo un modelo de geometría variable, mediante el cual es posible avanzar a velocidades distintas sin renunciar a la defensa del patrimonio común ha permitido que varios de sus países hayan empezado a negociar
un TLC bilateral con los Estados Unidos con las consecuencias que ello
puede generar para la integración comercial andina.
Para los europeos es fundamental que sus socios estratégicos en América Latina estén constituidos como ZLC y como Unión Aduanera. Con excepción de los casos de México y Chile, economías más sólidas e independientes,
las negociaciones con los grupos de integración subregional deben partir de
esos dos criterios. Tendiendo en cuenta que el comercio de la CAN hacia la
UE no representa tan solo el 0,7% de su comercio total con el mundo,75
la posibilidad de que los países andinos sean percibidos como un aliado
estratégico está en el hecho de que la CAN se cuente como unidad.
Escasa prioridad dada a las relaciones biregionales UE-CAN
De acuerdo con lo que se ha mencionado, la lógica argumentativa ha
enunciado que la falta de consenso interno entre los países de la CAN
72
73
74
75
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Informe sobre el estado de situación del programa de liberación entre Perú y resto de países de
la Comunidad Andina a agosto de 2005, En: Comunidad Andina, http://
www.comunidadandina.org/documentos/docSG/SGdi595%20rev1.pdf
La Comunidad Andina es una Unión Aduanera porque en su territorio circulan libremente las
mercaderías de sus países miembros sin gravámenes de ningún tipo, en tanto que las importaciones
procedentes de fuera de la subregión pagan un arancel común. www.comunidadandina.org
Grisanti, Luis Xavier. El nuevo interregionalismo trasatlántico: la asociación estratégica UEAmérica Latina, INTAL, 2004
“Bilateral Trade Relations UE Andean Community of Nations”, relaciones exteriores de la UE
con la Comunidad Andina, página Web http://www.europa.eu.int/comm/trade/issues/bilateral/
regions/andean/index_en.htm, consultada en noviembre de 2004.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
para separar sus intereses domésticos de los internacionales, así como la
falta de desarrollo y profundización que tienen muchas de sus nuevas
iniciativas que en su gran mayoría coinciden con los objetivos que tiene
la UE en la región, son los principales factores que afectan el tímido
acercamiento andino hacia los europeos. No obstante estos criterios, no
se pueden dejar de lado los efectos que genera para el fortalecimientos
de los vínculos biregionales la escasa prioridad que la UE concede a sus
relaciones con la CAN.
Los escasos resultados que los andinos lograron en el encuentro de
la Cumbre América Latina - UE celebrada en mayo de 2002 en Madrid
para iniciar negociaciones tendientes a la firma de un acuerdo de asociación, prueba que más que limitaciones estructurales, muchos de los
obstáculos de la integración andina y de sus vínculos con los europeos
están dados por la falta de interés que la UE tiene con respecto a su
único socio político, económico e institucional de cooperación subregional, como lo es la CAN.
En efecto, “el encuentro de los presidentes andinos con el presidente
de la Comisión Europea, Romano Prodi, el Comisario de Relaciones Exteriores, Chris Patten, el Comisario para Comercio, Pascal Lamy y con el
presidente Aznar, el presidente de Finlandia y el primer ministro de Dinamarca, fue realmente frustrante. Claramente indicaron que la subregión andina en ese momento no constituía una prioridad para la UE; que
nos deberíamos contentar con el SGP; que era necesario esperar los resultados de las negociaciones de Doha; y que teníamos que hacer nuestra propia tarea en materia de integración, en lo cual no dejaban de tener
algo de razón”.76
Como se aprecia, para la UE, la CAN no es una región que represente
una significativa importancia. Si bien los agentes tienen mucho que ver
en estas clasificaciones y la Comisión de Romano Prodi, Pascal Lamy y
Crhis Patten fue sin duda mucho más reacia a los temas latinoamericanos que la anterior Comisión liderada por Jacques Santer como Presidente y el español Manuel Marín como Vicepresidente y responsable de
la Política de Cooperación para el Desarrollo, de las Relaciones Económicas Exteriores con el Mediterráneo, América Latina, Asia y los países
ACP y de la Ayuda Humanitaria, no es errado señalar que en general
América Latina y a su interior, la CAN, se ubican dentro de las últimas
prioridades para los Europeos.
76
Fernández de Soto, Guillermo “La ilusión posible: un testimonio sobre la política exterior
colombiana”, Grupo editorial norma, 2004, p. 377.
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
En términos generales, podrían ser muchos más los obstáculos que
dentro del proceso de integración andino limitan su desarrollo y el establecimiento de sólidos vínculos con la UE. No obstante este escenario
realista más que negativo, conviene señalar que la clave una vez identificados tales problemas está en trabajar sobre ellos para resolverlos. Dos
propuestas pueden surgir de lo que se ha dicho a lo largo de esta sección. Por un lado está el aplicar los proyectos que aborda la ampliación
que se ha hecho de la agenda andina, es decir, trabajar de manera estratégica sobre los asuntos que se relacionan con los macro temas de energía, medio ambiente e infraestructura. Y por el otro, y quizás este sería
uno de los aspectos más importantes que tendrían que rescatarse, está el
hecho de abordar los temas relacionados con la construcción de Estado
como asuntos propios del proyecto de integración andino.
Más que seguir tratando estos asuntos de manera nacionalista con las
implicaciones que ello ha tenido para el progreso del proyecto integracionista, o como dinámicas de la política exterior andina bajo la perspectiva de que otros agentes tendrían que ayudarnos, resulta necesario
reconocer que la tarea es andina, tanto de sus miembros como de las
instancias supranacionales, dado que sólo ellos pueden explorar e identificar los escenarios de consenso y trabajar de acuerdo con un sentido
de cooperación.
Colombia debe asumir con responsabilidad parte de dicha tarea y
evaluar a su interior, cuáles son los obstáculos que limitan una acción
más comprometida para impulsar el proyecto andino y a través de éste
las relaciones con la UE. Dado que las estructuras definen los contenidos, un primer paso podría ser evaluar el diseño y el funcionamiento del
Ministerio de Relaciones Exteriores
III. Lo que significa la UE para el Ministerio
de Relaciones Exteriores
Los problemas que se derivan de la aplicación de un modelo de diseño institucional precariamente elaborado se han convertido en una de
las principales razones que explican las deficiencias en la gestión y en
los resultados de las políticas, los proyectos y los programas implementados en la mayoría de los países de América Latina.77 Como se dijo, el
77
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Muchos más índices que también explican la importancia de las relaciones Colombia-UE que
la sola estructura interna de la Cancillería como son las vistas de los Presidentes y los Cancilleres
a Europa, la participación en reuniones birregionales y los acercamientos a la UE en temas
críticos en particular el SGP régimen droga y régimen plus entre otros, son tratados en el
articulo sobre esta última materia que se expone en este libro
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
estudio de la cancillería representa una muestra de lo que también ocurre en otras instancias como son el Ministerio de Comercio Exterior, el
Ministerio de Educación, COLCIENCIAS, la ACCI entre otros, que también se ocupan de la dinámica exterior del país hacia la UE.
Aplicado al caso de estudio, es decir al análisis de las relaciones entre
Colombia, la CAN y la UE, es posible advertir que los diferentes modelos
institucionales que ha tenido el Ministerio de Relaciones Exteriores de
Colombia a lo largo de la década de los noventa reflejan claramente la
falta de prioridad que merecen para el país las relaciones con la UE. De
igual manera, también refleja algunas dificultades que se han tenido
para implementar iniciativas dinámicas y proactivas que den paso al
diseño de una estrategia clara que oriente dichas relaciones. De ese modo
y teniendo en cuenta que la estructura institucional de un organismo es
uno de los principales componentes que definen su capacidad de acción y
desempeño, resulta imposible desconocer de que manera el diseño que se
le ha dado a la Cancillería, en particular referido a las relaciones con la
UE, ha afectado la aproximación del país hacia está región del mundo.
Este análisis institucional constituye por tanto la tercera variable analizada para comprender las razones por las cuales se argumenta que la aproximación estratégica de Colombia hacia la Unión Europea durante la década
de los noventa y el último lustro del siglo XXI es tímida.
La UE en la pirámide de prioridades de la Cancillería
Las continuas reformas realizadas a la Cancillería colombiana precariamente reflejan los numerosos cambios que ocurrieron con el fin de la
guerra fría y para el caso de interés, respecto de la Unión Europea. Los
progresos que ha tenido este actor desde que nació en 1992 con la firma
del Tratado de Maastricht como ente económico y de cooperación de
gran magnitud, y también como agente político y militar en desarrollo,
han sido escasamente asimilados por las instancias colombianas que se
ocupan de manejar esos vínculos.
Las cinco reformas que ha tenido la Cancillería colombiana a lo largo
de la década de los noventa y hasta la actualidad, débilmente señalan la
evolución orgánica que ha tenido la UE, el progreso de sus políticas comunitarias y de los pilares intergubernamentales, en particular el segundo de ellos referido a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC),
así como tampoco, los tres procesos de ampliación que durante la época
mencionada ha tenido lugar este grupo de integración subregional: una
primera hasta 1995 en la que se habló de una UE integrada por doce
miembros, una segunda hasta el primero de mayo de 2004 en la que la
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
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UE estuvo compuesta por quince Estados de Europa occidental y finalmente, una tercera que va hasta la actualidad en la que la UE se ha
ampliado a diez nuevos integrantes de Europa central y oriental. En efecto,
la UE no ha sido comprendida en su dimensión comunitaria y en esa
medida, los contactos con esta región del mundo se han dado principalmente desde la perspectiva intergubernamental.
Aun cuando la reforma que se practicó a la Cancillería en 1992, comprendió la estructura de un mundo más amplío para lo cual creo varios
Viceministerios entre ellos uno para Europa, Asia y Oceanía y otro para
las Relaciones Exteriores que tuvo a su cargo la Dirección General de
Organismos y Foros de Integración y de Concertación que se encargó de
los asuntos propios del Grupo Andino y de éste con la UE, las siguientes
reformas no dieron cuenta de los cambios que había dado la UE. Las
variaciones que se introdujeron en 1997 poco repercutieron en el fortalecimiento de las relaciones de Colombia con una nueva Unión integrada por tres nuevos miembros, la cual empezaba a contar de manera
práctica con una política exterior y de seguridad común y discutía las
reformas estructurales que daría con el tratado de Ámsterdam firmado
ese año y ratificado en 1999.
Si bien para esta época los vínculos bilaterales del país con algunos
Estados europeos como Francia, Alemania, Reino Unido y España fueron importantes en términos de cooperación, apoyo tecnológico y en el
caso particular de Alemania como facilitador para iniciar un proceso de
negociación con el ELN, en términos generales las relaciones del país
con la UE permanecieron distantes.
Hasta 1997 la escasa relevancia asignada a la UE podría explicarse
de alguna manera por la incertidumbre que se tenía acerca de los progresos de la UE que tan solo, después de la segunda mitad de la década
pasada, la empezaron a ubicar como un actor influyente en el escenario
internacional. En consecuencia, la noción de aproximarse a este continente
no era clara, así como tampoco los canales a través de los cuales dicha
tarea podría realizarse. No obstante, para el año 2000, fecha en la que se
da la tercera reforma a la Cancillería y cuando era un hecho que la UE
había surgido como un agente relevante en los ámbitos económicos, diplomáticos y de cooperación y empezaba a hacerlo también en el político
y el militar; el argumento de la incertidumbre dejó de ser explicativo para
señalar la tímida aproximación de Colombia hacia esa región del mundo.
Por ello, frente a los grandes retos que planteaba el siglo XXI, los
cambios que se introdujeron a la estructura orgánica de la Cancillería no
solo reflejaron la escasa relevancia que para el país significaban sus
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
relaciones con el exterior, sino también, el débil sentido que tenían los
vínculos con la UE.
Contrario a lo que podría esperarse, es decir, a tener un Ministerio de
Relaciones Exteriores más dinámico, amplío y hábil para manejar los
asuntos exteriores del país en el nuevo milenio; el decreto 1295 de 2000
por el cual se modificó la estructura institucional de la Cancillería llevó a
que ésta asumiera una mirada reduccionista del sistema internacional y
descendiera el nivel de prioridad asignado a sus relaciones con Europa.
De acuerdo con una lectura que desde entonces ha comprendido al mundo
como un espacio dividido entre lo bilateral y lo multilateral, las reformas
practicadas en el 2000 y en el 2001 generaron a su vez el descenso en el
nivel de prioridad concedido a Europa.
Los tres Viceministerios creados desde 1992, uno para América y los
asuntos de soberanía territorial; otro para las relaciones con Europa, Asia
África y Oceanía; y el último para las Relaciones Exteriores, fueron reducidos con las reformas de 2000 a tan solo dos órganos que desde
entonces han tratado por un lado, las Relaciones Exteriores, es decir, los
contactos bilaterales; y por el otro, los Asuntos Multilaterales en los que
se han incluido las prioridades temáticas. (Ver Gráfica No. 1)
Gráfico 4 Decreto 2126 de 1992
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Viceministerio
Eur. Asia, Afri y Oce.
DG Europa
Of. estudios
econ internac
DG Asi, Afr
y Oceanía
Viceministerio
América y Sobe terr
DG América
DG Sob terr
Sub. AL y
Caribe
Sub. EE.UU.
y Canadá
Sub. Org
regionales
Viceministerio
Rel. Exteriores
DG Org y
Conferencia ML
DG asun
cultares
DG de
cooperación
DG asun
especiales
De acuerdo con dichas modificaciones, las relaciones de Colombia
con Europa dejaron de ocupar el nivel viceministerial e incluso de Dirección General, y pasaron a ubicarse en un nuevo nivel más bajo manejado por Coordinaciones. Así, la importancia que en 1992 se le había
asignado a esta región del mundo al ubicarla en segunda línea del orden
jerárquico de la Cancillería descendió a un cuarto lugar con la desaparición del Viceministerio para Europa, Asia, África y Oceanía; y con la
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
Decreto 1676 de 1997
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Viceministerio
Eur. Asia, Afri y Oce.
DG Europa
DG Asi, Afr
y Oceanía
Viceministerio
América y Sobe terr
DG América
Viceministerio
Rel. Exteriores
DG Org y
Conferencia ML
DG Sob terr
DG asun
cultares
Sub. AL y
Caribe
DG de
cooperación
Sub. EE.UU.
y Canadá
DG asun
especiales
Sub. Org
regionales
DG Planeación
y Estudios
desaparición de la Dirección General de Organismos y Conferencias Políticas, Sociales y Económicas Multilaterales y la Dirección General para
Europa. En su lugar, se estableció el diseño de una estructura jerárquica
diferente que ha contado con un Viceministerio de Asuntos Multilaterales y un nuevo Viceministerio de Relaciones Exteriores, los cuales han
tenido a su cargo de manera respectiva, la Dirección de Integración y
Desarrollo Fronterizo que maneja la Coordinación de Integración y los
asuntos de la CAN, y la Dirección General de Asuntos Bilaterales que
maneja la Coordinación para Europa, es decir, los contactos con los países que pertenecen a esa región del mundo.
Decreto 1295 de 2000
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Viceministerio
Relaciones Exteriores
EE.UU.
Viceministerio
Asuntos Multilaterales
Oficina Control
Interno
Dir. Asuntos
políticos ML
Dir. Integra y
des. fronterizo
Dir. Asuntos
econ y soc ML
Dir. Asuntos Bil
y regionales
Dir. Soberanía
Territorial
Coordinación
Europa
Dir. DH y DIH
Dir. Asuntos
culturales
50
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
Dado que el Viceministerio de Relaciones Exteriores también ha comprendido desde el 2000 las relaciones con otras regiones geográficas
como las relaciones con América Latina y con los países de la subregión,
resulta posible imaginar que en su trabajo ha dado prioridad a tales vínculos. Por su parte, las relaciones con Estados Unidos desde esa fecha
han sido manejadas directamente por dicho Viceministerio lo cual indica que mientras estas se han ubicado en la segunda línea del orden
jerárquico de Cancillería, hasta el 2004 los vínculos con Europa se ubicaron en cuarto orden con la Coordinación para Europa y a partir de ese
año, en tercer orden al crearse nuevamente la Dirección para Europa.
Decreto 2105 de 2001
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Viceministerio
Relaciones Exteriores
Viceministerio
Asuntos Multilaterales
EE.UU.
Oficina Control
Interno
Dir. Asuntos
políticos ML
Dir. Integra y
des. fronterizo
Dir. Asuntos
econ y soc ML
Dir. Asuntos Bil
y regionales
Dir. Soberanía
Territorial
Coordinación
Europa
Dir. DH y DIH
Dir. Asuntos
culturales
Se agregaron dos nuevas instancias a la institución
de la Secretaria General
Aunque con la reforma de 2004 la estructura de la Cancillería continuó
dividida en dos Viceministerios, uno de Relaciones Exteriores y otro para
los Asuntos Multilaterales; ésta introdujo nuevamente las Direcciones Generales para América y para Europa, Asia, África y Oceanía con lo cual las
relaciones con estas regiones del mundo ascendieron un nivel y pasaron a
ocupar el tercer rango jerárquico. De esa manera, sus interlocutores dejaron de ser Coordinadores, figura desconocida que no encontraba homólogos
bilaterales, y pasaron nuevamente a ser Directores.
Con ello, las amplias tareas que correspondían a una sola instancia
como era la Dirección General de Asuntos Bilaterales y Regionales, que
hacía parte del Viceministerio de Relaciones Exteriores, pasaron a ser desarrollados por dos de ellas como fueron la Dirección General para América por un lado, y la Dirección General para Europa, Asia, África y Oceanía.
No obstante, aún cuando el nivel jerárquico que tenía Europa dentro
de la pirámide de relaciones externas de Colombia logró ascender con la
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última reforma realizada a la estructura orgánica de la Cancillería, también existen otros factores sistémicos que explican la escasa relevancia
que el país ha concedido a las relaciones con Europa. En efecto, la débil
proyección que la Cancillería colombiana ha tenido hacia ésta región del
mundo también encuentra relación con otros efectos propios del diseño
institucional de éste organismo que plantean dificultades para articular
una acción exterior activa y propositiva.
Efectos de una estructura institucional escasamente funcional
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Las particularidades estructurales que caracterizan a la UE al combinar el modelo de la integración y el de la cooperación se han visto difícilmente reflejadas en la estructura institucional de la Cancillería. Si bien,
como ya se mencionó, comprender la naturaleza sui generis de este grupo
de integración subregional no es nada sencillo dado que integra órganos
supranacionales que representan intereses comunitarios de la Unión como
son la Comisión y el Parlamento Europeo, así como órganos intergubernamentales que representan los intereses particulares de los Estados miembros, tales como el Consejo de Ministros y el Consejo Europeo; los diferentes
diseños institucionales que ha tenido el Ministerio de Relaciones Exteriores no han manifestado acercarse a la comprensión de tal estructura.
La visión reduccionista que la Cancillería ha proyectado del mundo al
percibirlo tan sólo en dos dimensiones, una bilateral y otra multilateral, ha
limitado la comprensión de una Unión Europea que al tiempo que combina esos dos espacios, incorpora otros nuevos. En efecto, Europa ha sido
percibida principalmente en su dimensión tradicional, es decir, aquella
que integra Estados soberanos por lo que las relaciones con este agente se
han centrado en los contactos independientes con cada uno de esos gobiernos. Ello explica porque el Viceministerio para Europa, Asia, África y
Oceanía y su respectiva Dirección General para Europa, fueron instancias
que se ocuparon hasta el año 2000, fecha en la que fueron reemplazadas
por una Coordinación para Europa, de los contactos bilaterales con los
países que integraban este grupo de integración subregional.
Posteriormente, con la reforma que se hizo en el 2004 y que nuevamente incorporó la figura de la Dirección General para Europa, esta vez
vinculada al Viceministerio de Relaciones Exteriores encargado de los
contactos bilaterales, las relaciones han continuado teniendo una lectura restringida. Con excepción de un escritorio para la UE, ésta DG no se
ocupa de los contactos con las instancias comunitarias de la Unión, es
decir, la Comisión y el Parlamento; sino de los países.
En efecto, durante los primeros años de la década de los noventa, los
vínculos con la Comisión se limitaron principalmente al tema económico
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
y por ello el órgano encargado de realizar tales contactos fue el Ministerio de Comercio Exterior. Después de la segunda mitad de esa década,
cuando fue más clara la relevancia que adquiría la Comisión en el marco
del esquema europeo como único órgano propositito de las decisiones de
la Unión y como agente que maneja la política de cooperación para el
desarrollo, la Agencia de Cooperación Internacional al lado del Ministerio de Comercio Exterior y en menor medida, del escritorio UE de la DG
Europa de la Cancillería, fueron las entidades que se encargaron de
manejar esas relaciones.
La importancia que después de 1996 adquirió la CAN como interlocutor válido ante la UE por encima de los países integrantes, llevo a que la
DG sobre Integración, Concertación y Asuntos Económicos Regionales que
tenía a su cargo los asuntos de esa Comunidad, asumiera mayores tareas
en el manejo de las relaciones entre Colombia, la CAN y la UE. De igual
manera, las DG para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario por un lado, y para la Cooperación Internacional por el
otro, ambas adscritas al Viceministerio para los Asuntos Multilaterales,
también adquirieron tareas en las relaciones del país con Europa.
El diseño actual de la Cancillería colombiana ha conducido a que
sean varias instancias las que se encargan de manejar los asuntos con la
UE. De esa manera, al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores
los dos Viceministerios, el uno para los asuntos bilaterales y el otro para
los asuntos multilaterales, intervienen en las relaciones con Europa. Cada
uno de ellos lo hace a través de dos DG con las cuales, de manera diferenciada, manejan los contactos bilaterales, las relaciones de integración y los aspectos temáticos que sobresalen de esa relación. Ello
independiente, de los múltiples actores, que por fuera de este organismo
también intervienen como son el Ministerio de Comercio Exterior a través de la Dirección para Europa y su Oficina Comercial en Bruselas, la
Agencia Colombiana para la Cooperación Internacional (ACCI) que desde 1996 es una institución de Presidencia,78 algunos actores económicos
privados representados por gremios, empresas e individuos y, finalmente,
las ONG’s que cada vez adquieren mayor relevancia. (Ver gráfica No. 2)
78
La Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) se crea con la aprobación de la
Ley 318 de Septiembre de 1996 e inicia sus actividades en diciembre de 1997. Actualmente
la ACCI así como la Red de Solidaridad Social se han integrado para formar la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que se encarga de canalizar
los recursos nacionales e internacionales para ejecutar todos los programas sociales que dependen
de la Presidencia de la República y que atienden a poblaciones vulnerables afectadas por la
pobreza, el narcotráfico y la violencia. Ver: Acción Social en pagina web de http://www.acci.gov.co/
La_Entidad/index_Entidad.htm
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CEPI - Linea sobre Política Exterior Colombiana
Presidencia
Ministerio de
Relaciones Exteriores
Ministerio de
Comercio Exterior
Vicem.Asuntos Multilaterales
D. Asuntos político
D. DD. HH
D. Cooperación
ACCI
D. integración,
concentración
CAN
D. Europa
(relaciones
bilaterales)
Dirección Europa
Vicem. Relaciones
Cuatro Direcciones en dos Viceministerios
Sin desconocer la dinámica que tienen las relaciones interinstitucionales al interior de la Cancillería, es decir el compartimiento de información
y el trabajo de apoyo que tienen las diferentes instancias que hacen parte
de uno u otro Viceminsiterio, así como la dinámica que existe entre ese
Ministerio y los diferentes actores externos que también intervienen en las
relaciones de Colombia con la UE; resulta imposible desconocer las dificultades que encuentra la Cancillería para articular y coordinar la acción
internacional del país hacia esa subregión del mundo. En realidad, la falta
de una Dirección General que trate los asuntos económicos, así como de
dos DG que en materia de Derechos Humanos y de Cooperación Internacional comprendan dichos aspectos de manera amplia y no solo relacionados con la agenda multilateral de la ONU o de la OEA, son aspectos de la
estructura orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores que dificultan
la aproximación estratégica y clara de Colombia hacia la UE.
Sumado a lo anterior, la división de tareas entre lo bilateral, lo multilateral y lo integracionista por una parte, y lo diplomático-político, lo
económico y la cooperación, por la otra; también ha conducido a que
cada instancia, o mejor aún, cada escritorio y cada actor, elabore una
comprensión parcial de las relaciones de Colombia con la UE.
Las consecuencias que genera esa estructura reduccionista de la Cancillería se expresan en un tipo de gestión escasamente propositiva y altamente coyuntural, que lleva a que los funcionarios, al carecer de una
visión global acerca de los vínculos con la UE, se limiten a cumplir con
labores técnicas generalmente definidas por Europa y a responder, de
manera reactiva a las situaciones inesperadas.79 Ello ha impedido com79
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Un ejemplo de esas relaciones reactivas se desarrolla en el capítulo sobre negociación con la
UE: el caso del SGP-droga y el SGP plus.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
prender a la UE en su dimensión integral, es decir como agente supranacional comunitario e intergubernamental y como la reunión de veinticinco países miembros cada vez más influyentes y por consiguiente, a actuar
de manera estratégica y propositiva en todas esas dimensiones.
En consecuencia, es posible señalar que mientras el estilo de trabajo
de los funcionarios que se ubican en el Viceministerio de Relaciones Exteriores y se ocupan directamente de los asuntos de Colombia con Estados
Unidos es dinámico y exige que los funcionarios dispongan de mayor capacidad de moverlos desde sus escritorios, dado que abarcan numerosos
temas y diariamente manejan aspectos diferentes; el estilo de trabajo de
los funcionarios que se ubican en la DG Europa y en la DG de Integración, Concertación y Asuntos Económicos regionales sigue un comportamiento rutinario. 80 Mientras que en el caso de las relaciones con los
Estados Unidos existe un mayor conocimiento de cómo realizar los vínculos, los actores de uno y otro país son cada vez más dinámicos y la
presidencia colombiana cuenta con una gran influencia para manejar
dichas relaciones; en el caso de Europa, el trabajo se define de acuerdo
con una agenda predefinida, que en general no varía años tras año. En
efecto ésta integra los encuentros bilaterales, las escasas giras que realizan los presidentes o los cancilleres colombianos a Europa, las visitas de
funcionarios europeos a Colombia, las Reuniones Ministeriales en el
marco del Grupo de Río con periodicidad anual, las Cumbres de Jefes de
Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe y la Unión Europea
cada dos años desde 1999, las gestiones de lobby cada tres años para
garantizar las renovaciones del Sistema Generalizado de Preferencias
Arancelario o SGP, las reuniones para concertar el apoyo en materia de
cooperación denominadas mesas de donantes, y actualmente con el Presidente Uribe, un par de visitas estratégicas para explicar las condiciones
de algunas acciones internas como la ley de Justicia y Paz. (Ver Anexo 2)
Sin desconocer, por un lado, la importancia creciente que ha venido
teniendo la Delegación de la Comisión Europea en Colombia, especialmente para manejar los asuntos relacionados con la cooperación europea y la ayuda humanitaria a través de su oficina ECHO, y por el otro, las
labores que a su lado realizan los Estados europeos de manera independiente a través de sus Embajadas; el activismo que desempeña la UE es
menor al que realiza los Estados Unidos.
Este factor sumado por supuesto al escaso interés que también demuestra Colombia por la UE y que se refleja en la estructura de su Can-
80
Entrevista realizada a Diana Mora, funcionaria de la Dirección Europa del Ministerio de
Relaciones Exteriores que se ocupa de los asuntos con la UE y Bélgica. Octubre de 2005.
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cillería, son sin duda las principales razones que explican la distancia
que existe entre los actores que integran esa relación trasatlántica. En
general, el diseño institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores
de Colombia, y de manera particular, para articular las relaciones con la
CAN y con la Unión, no es más que el reflejo de una acción internacional
poco reactiva, programática y estratégica. En efecto, la tímida aproximación que tiene el país hacia la UE es tan sólo una de las tantas que ha
creado respecto de aquellos actores distantes geográficamente y diferentes a los Estados Unidos.
Conclusiones
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Las complejidades que caracterizan el mundo actual exigen que los
países se incorporen al escenario internacional de manera estratégica
diversificando sus relaciones exteriores. En el caso de Colombia, todo
indica que las administraciones que han tenido la responsabilidad de
enfrentar ese nuevo escenario internacional nacido con el fin del conflicto bipolar, tan solo han hecho algunas aproximaciones tímidas hacia
nuevos espacios geográficos diferentes a los Estados Unidos, siendo uno
de ellos la UE.
Como se ha demostrado a lo largo de la investigación propuesta, las
principales razones que explican esa mencionada distancia están dadas por una lectura negativa y restringida acerca del sistema internacional; por las debilidades que en el proceso de integración presenta la
Comunidad Andina de Naciones, interlocutor reconocido por la UE para
manejar los vínculos con los países andinos; y por el precario diseño institucional que ha tenido el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia
el cual no solo refleja la escasa relevancia asignada a la UE, sino también las dificultades que existen para articular una acción coordinada y
proactiva hacia está región del mundo.
En efecto, la incertidumbre con la que fue visto el surgimiento de un
mundo multilateral económico y de cooperación durante la década de
los noventa y ya entrado el nuevo siglo, los cambios que se dieron a
partir del 11 de septiembre de 2001, llevaron a que el país tomara una
actitud de riesgo mínimo para asumir una lectura positiva del mundo
que le permitiera aproximarse de manera decidida hacia regiones distantes cono la UE.
De acuerdo con un cálculo de costos y beneficios restringido, los diferentes gobiernos estudiados durante el periodo señalado encontraron que
la mejor opción para actuar en un mundo amenazado por un estado de
confrontación constante, era la de estrechar fuertes vínculos con la poten-
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
cia a fin de obtener beneficios y asumir costos reducidos, estos últimos
entendidos como el precio que implica una relación dependiente más no
el valor que acarrearía una actitud de confrontación y desobediencia.
Ese vínculo irrestricto con los Estados Unidos ha conducido a entender la diversificación de las relaciones exteriores del país hacia Europa y
hacia otras latitudes como de escasa relevancia dado que incluso ha sido
considerado como contraproducente para mantener estrechos vínculos
con Washington.
Sumado a lo anterior, las dificultades que ha encontrado la Comunidad Andina interlocutor de las relaciones de sus miembros con la UE,
para dirigir su proceso de integración subregional también constituye
otro factor, que en el ámbito de las relaciones de Colombia con la UE
afecta su aproximación. El choque de intereses que existe entre los Estados andinos, pero sobre todo la falta de voluntad política para articular
sus prioridades y encontrar espacios de acuerdo que permitan la construcción conjunta del proyecto andino, son las principales limitantes que
encuentra este grupo para continuar avanzando y para definir su propia
estrategia de articulación con la UE.
De lo anterior es posible extraer que la escasa claridad que tiene el país
para insertarse y afectar el contexto exterior ha limitado su capacidad imaginativa para comprender el mundo de manera diferente y para implementar una estrategia de acción internacional que involucre otras alternativas
diferentes a la de mantener una relación cuasi exclusiva con los Estados
Unidos. De igual manera, es posible indicar que la falta de claridad indicada también ha llevado a que las acciones de Colombia al interior de la
CAN sigan un patrón de comportamiento similar al de los otros países
miembros, es decir, uno que implica invertir con el mínimo esfuerzo.
Los dos factores mencionados con anterioridad, es decir la visión restringida que el país tiene del mundo, así como las debilidades que caracterizan a la CAN y a la posición de Colombia en ella, encuentran estrecha
relación con el diseño institucional propio de la Cancillería colombiana
que es precisamente el tercer factor estudiado. A pesar de las múltiples
reformas que durante la década pasada y hasta el presente ha tenido la
estructura orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la actualidad ésta percibe al mundo como un escenario dividido en los espacios
bilateral y multilateral en el que las relaciones con Europa además de
tener un nivel de importancia medio, son manejadas principalmente a
través de los contactos con los Estados y de alguna manera, a través de la
instancia que se ocupa de la CAN.
Como se aprecia, el estudio abordado presenta un diagnóstico de
la política exterior de Colombia hacia la UE el cual incorpora el aná-
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lisis de la CAN y las relaciones de Colombia con este grupo de integración subregional.
Sin afectar la relación especial que el país ha construido con los Estados Unidos la cual es imposible de ignorar, la propuesta que podría
realizarse de acuerdo con el análisis abordado es que se hace necesario
que la política exterior colombiana privilegie, en la práctica y no solo en
el marco jurídico y formal, la relación que tiene con otros actores internacionales, siendo uno de ellos la UE. Para ello es importante que los
gobiernos colombianos consideren una visión del mundo más comprehensiva que además de incorporar el aspecto de la seguridad también
consideren relevante otros temas de la agenda. La idea en el caso de
países como Colombia, es que está incluya temáticas de interés global
como la protección del medio ambiente, el respeto de los derechos humanos y la economía política internacional entre otros, pero también aspectos regionales y locales de carácter interméstico, en especial, aquellos
que se relacionan con el proyecto de construcción de Estado.
Solo a través de una lectura de ese tipo, actores como la CAN y la UE
tendrían la importancia que merecen. La CAN porque sería vista como el
escenario apropiado para tratar temas de interés regional ausentes hasta
el momento como son el fortalecimiento institucional y democrático y la
reforma de los partidos políticos, entre otros; así como aquellos relacionados con la prevención de desastres, la protección ambiental, los asuntos de conocimiento no tradicional, de propiedad intelectual y de recursos
genéticos, y los proyectos de energía. La UE dado que su proyección
como agente diplomático y civil en el mundo sería comprendida ampliamente en el escenario regional, andino y colombiano con lo que sus
propuestas de desarrollo, fortalecimiento institucional e inserción económica internacional serían más que bienvenidas. En ese sentido, el fortalecimiento de las relaciones de Colombia con los andinos y con la UE se
apreciaría como oportunidades que generarían numerosos beneficios los
cuales, no tendrían porque contradecirse con la idea de mantener una
relación espacial con Washington.
Como señaló Alan Wagner “los escenarios de inserción internacional no son excluyentes sino que se complementan entre sí en un marco
de apertura hacia nuevas oportunidades de desarrollo y posibilidades de
mejorar el bienestar de la población”.81
81
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Wagner, Alan. “Integración andina no es «fortaleza amurallada» sino plataforma para inserción
internacional, subraya Wagner”, página web de la Comunidad Andina.
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Anexo 1
Estructura Orgánica de la Comunidad Andina
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Anexo 2
Visitas al más alto nivel del Gobier
no colombiano a la UE82
Gobierno
1997- 1998
UE
- Reunión de Ministros de Relaciones
Exteriores de la CAN con la Troika de la
UE.
- V Reunión de Alto Nivel Económica y
Comercial entre el grupo de Río y la UE.
- Reuniones bimensuales de la Viceministra
para Europa con los Embajadores que
conforman la Troika de la UE y con el
Embajador-Jefe de la Delegación de la
Comisión Europea.
- Visita del Presidente a Bruselas.
1998-1999
UE Diálogo Político
- Cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno de América Latina y el caribe y la
Unión Europea, Río de Janeiro-.
- Mini Cumbre Euroandina.
- Comisión Mixta andino-europea.
- Reunión Ministeriales UE-Grupo de Río.
- Reunión diálogo político UE-CAN.
Estados miembros
- Visita del Vicepresidente de la República
a Bélgica.
- Visita a Bruselas de la Viceministra de
Europa.
- Visita de la Canciller María Ema y del
canciller Camilo Reyes a Reino Unido.
- Visita del Presidente de la República a
España.
- Visita de la Ministra de Relaciones
Exteriores a Italia.
- Visita del Presidente de la república a
Italia.
- Visita del Presidente Samper a Portugal.
- Visita del Presidente Samper a la Santa
Sede.
- Visita a Suecia de la Viceministra de
Europa, Asia, África y Oceanía.
1999-2000
UE
- Visita del Presidente a las Instituciones
Europeas
- Visita de la Ministra de Comercio Exterior
a diferentes Comisarios europeos.
Estados miembros
- Visita del Viceministro de Europa, Asia,
África y Oceanía a Viena.
- Visita del Presidente Andrés Pastrana la
Reino de España.
- Visita del Presidente de la República a la
República de Italia.
- Visita del Ministro de Medio Ambiente a la
Gran Bretaña.
- Visita del Ministro de Transporte a la Gran
Bretaña.
- Visita del Señor Vicepresidente de
Colombia a Londres.
Estados miembros
- Visita del Ministro de Relaciones
Exteriores a Alemania
- Visita al Secretario de Estado para la
Cooperación al desarrollo, adjunto al
Ministro de Relaciones Exteriores de
Bélgica
- Entrevista del Presidente Pastrana con el
Presidente de España
- Visita del Presidente Pastrana a España.
82
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UE ámbito económico y comercial
- Reunión de la Comisión Mixta.
- Foro Andino-Europeo de Londres.
2000-2001
UE
- Reunión Ministerial Institucionalizada
entre el grupo de Río y la Unión Europea
- II y III Reuniones del grupo de Apoyo al
Proceso de Paz en Colombia
- Comisión Mixta andino-europea
- Reunión diálogo político UE-CAN.
Estados miembros
- Visita del Presidente de Colombia a
Alemania
- Visita del Presidente de Colombia a
Francia
- Reunión del Presidente de Colombia con
el primer Ministro de Irlanda.
Memorias anuales presentadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores al Congreso Nacional
1998-1999, 1999-2000, 2000-2001, 2001-2002 y 2002-2003, Ministerio de Relaciones
Exteriores, Bogotá.
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1999-2000
- Visita del Viceministro de Europa, Asia,
África y Oceanía a España.
- Visita del Ministro de Relaciones
Exteriores a Francia.
- Visita del Viceministro de Europa, Asia,
África y Oceanía a Francia.
- Visita del Viceministro de Europa, Asia,
África y Oceanía a Italia.
- Visita del Canciller a Portugal.
- Visita del Ministro de relaciones
Exteriores a Reino Unido.
- Visita del Viceministro de Europa, Asia,
África y Oceanía a Suecia.
- Visita del Ministro de relaciones
Exteriores a Suecia.
2001-2002
UE
- II Cumbre UE-América Latina y el Caribe.
Estados miembros83
- Cierre de la Embajada de Colombia en
Copenhague.
- Encuentro del Presidente de Colombia
con el Primer Ministro de Reino de
Dinamarca.
- Encuentro del Ministro de Relaciones
Exteriores de Colombia con el Ministro de
Relaciones Exteriores de Dinamarca.
- Visita de la Ministra de la Cultura a París.
- Encuentro del Ministro de Relaciones
Exteriores de Colombia con el Ministro de
Relaciones Exteriores de Francia.
- Visita de los Ministros de Agricultura,
Minas y Energía, y Comercio Exterior a
Roma.
83
2000-2001
- Visita del Presidente de Colombia a
Suecia.
2002-2003
UE
- Visita de la Ministra de Relaciones
Exteriores a Bruselas.
- Entrevista de la Ministra de Relaciones
Exteriores con Altos funcionarios de la UE
en el marco del Foro Económico Mundial,
Davos.
- Cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno de América Latina y el caribe y
la Unión Europea, Madrid España.
- Reunión Ministeriales UE-Grupo de Río.
- Encuentro de la Ministra de Relaciones
Exteriores con Altos funcionarios de la UE
en el marco de la reunión CAN-UE.
- Comisión Mixta andino-europea.
- Reunión de Londres.
- Reunión de la Señora Canciller con los
Embajadores colombianos en Europa
2002 y 2003.
Estados miembros
- Encuentro de los Ministros de relaciones
Exteriores de Colombia y Alemania.
- Encuentro de la Ministra de Relaciones
Exteriores de Colombia con la Ministra de
Estado de Alemania.
- Visita del Vicepresidente de la República
de Colombia a Alemania.
- Audiencia del Presidente Uribe con su
Alteza Real el príncipe de Asturias.
- Encuentro del Presidente de Colombia
con el Presidente de España.
- Visita del Vicepresidente de la república
a España.
- Encuentro de la Ministra de Relaciones
Exteriores de Colombia con el Ministro de
Asuntos Exteriores de España.
Para este período las relaciones de Colombia con España fueron nulas. Los encuentros que
hubo partieron de la iniciativa de ese país más no de Colombia. Las visitas que se dieron todas
fueron de funcionarios españoles a Colombia, ninguna de funcionarios colombianos a España.
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2001-2002
2002-2003
- Entrevista del Presidente de Colombia
con el Presidente del Consejo Económico
y Social de España.
- Encuentro de la Ministra de Relaciones
Exteriores de Colombia con el Director del
Departamento de América Latina de la
Cancillería de Francia y con el Presidente
del Grupo de Amistad Colombia-Francia
del Parlamento francés.
- Encuentro de la Ministra de Relaciones
Exteriores de Colombia con el Ministro de
Asuntos Exteriores de Grecia.
- Encuentro de la Ministra de Relaciones
Exteriores de Colombia con el Ministro de
Asuntos Exteriores de Irlanda.
- Encuentro de la Ministra de Relaciones
Exteriores de Colombia con el
Viceministro de Asuntos Exteriores de
Italia.
- Visita del Vicepresidente de Colombia a
Roma
- Encuentro Colombia-Italia.
2003-2004 Pareció ser un periodo muerto en las relaciones entre Colombia y la UE.
Además de varias actividades de tipo cultural en las que participo Colombia en los
estados de la UE, en las memorias de este periodo no se registra ninguna otra actividad.
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Los vínculos políticos de Colombia y la UE
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