TEMA 8. LAS COMUNIDADES AUTÃ NOMAS.
1. EL MODELO AUTONÃ MICO DE ESTADO.
• El modelo de Estado en la Constitución de 1978.
La Constitución de 1978 no solamente terminó con la dictadura del régimen anterior y restableció el
sistema de libertades, sino que quebró con igual firmeza la infraestructura organizativa del Estado liberal
decimonónico.
La autonomÃ−a territorial es el gran principio que inspira la Constitución y que se desarrolla en dos
vertientes:
- la creación de nuevas colectividades territoriales, como las Comunidades Autónomas
- el establecimiento de la garantÃ−a institucional de los Entes locales rompiendo con la subordinación que
los sujetaba al control de la Administración del Estado.
El sustrato ideológico que parece inspirar a la Constitución de 1978 es intentar corregir el centralismo de
inspiración francesa que vertebra todas las Constituciones españolas desde la de 1812. Pretender dar una
alternativa de división territorial y distribución de poderes. Sólo asÃ− se comprende la referencia del
artÃ−culo 2 a las “nacionalidades” y el establecimiento de tres vÃ−as y grados distintos para el acceso a la
autonomÃ−a.
1.2Las diferencias con el sistema federal.
Lo que singulariza al Estado autonómico con respecto del federal y regional es:
• la CE no enumera las Comunidades Autónomas que la componen,
• ni establece un reparto igualatorio de las competencias, sino que establece un marco para su
establecimiento posterior en los Estatutos
• ni todas las CCAA se constituyen simultáneamente. En un sistema federal, el inicio de la vida de los
Estados es simultáneo con el nacimiento de la federación y no como el que consagró nuestra
Constitución de distintas vÃ−as y momentos de acceso a la autonomÃ−a.
1.3 EL PROCESO AUTONÃ MICO.
Señalaremos las vÃ−as de acceso a la autonomÃ−a porque el status jurÃ−dico de las CCAA viene
condicionado por ese sistema.
Fase preautonómica: comienza con el restablecimiento de la Generalidad de Cataluña, por Decreto-ley y
continúa con la extensión de ese régimen a otras partes del territorio- exceptuando algunos territorios).
Estas preautonomÃ−as tenÃ−an competencias modestas, se ciñeron a funciones ejecutivas.
VÃ−as de acceso y clases de CCAA: la C.E. acepta dos clases de autonomÃ−as: la plena o máxima y la
gradual que dan lugar a diversos niveles de competencias que se determinan por los sistemas de acceso a una
u otra clase de autonomÃ−as.
1ª: vÃ−a prevista para las Comunidades que durante la vigencia de la Constitución del 31 habÃ−an
plebiscitado su Estatuto de AutonomÃ−a. Para éstas se dispensó el procedimiento previsto en el Art.151
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de la C.E. que es el más riguroso. (Cataluña, PaÃ−s Vasco y Galicia) con un solo voto afirmativo y la
abstención del resto del cuerpo electoral hubiera bastado para la creación de la CA.
2ª vÃ−a es la del proceso más riguroso del Art. 151 y que exige que la iniciativa autonómica fuera a
probada por las Diputaciones y ¾ partes de los municipios de cada provincia afectada y que representase la
mayorÃ−a del censo electoral de cada una de ellas; luego ratificada mediante referéndum por mayorÃ−a
absoluta de los electores (AndalucÃ−a)
3ª vÃ−a llamada de proceso mixto de autonomÃ−a gradual. La iniciativa del proceso se condicionó a la
aprobación de las Diputaciones interesadas y de las 2/3 parte de los Municipios cuya población representara
la mayorÃ−a del censo electoral. Se elude el referéndum. Ese acceso gradual a las competencias se hacia
pleno transcurridos 5 años.
Igualación de competencias: dentro del proceso se previeron futuros cambios como la determinación del
numero de CCAA, sus competencias e incluso su ámbito territorial.
El más previsible era el aumento de competencias de las Comunidades de autonomÃ−a gradual para su
conversión al grado superior que estaba previsto mediante la reforma de sus Estatutos y posterior
aprobación de la misma por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.
2. La distribución de competencias
Se hizo de los estatutos la pieza básica para dicha distribución, dentro de la “carta competencial”
establecida en los artÃ−culos 148 y 149 de la C.E.
Las competencias del 148: para las de autonomÃ−a gradual este artÃ−culo suponÃ−a el máximo
competencial, mejorable por la Reforma de los estatutos, transcurridos 5 años desde su aprobación. Hay
competencias exclusivas de las CCAA y otras compartidas. Para las de autonomÃ−a plena este artÃ−culo es
un mÃ−nimo superable través del 149.
Las competencias del 149: es el precepto fundamental ya que ofrece una lista de materias en las que el estado
tiene competencia exclusiva y es el criterio más firme de delimitación. En algunas de esas materias, sin
embargo, se acepta una competencia compartida con las CCAA a través de distintas fórmulas.
Cláusula complementaria: esta cláusula son las tres reglas comprendidas en el 149:
- las materias no atribuidas expresamente al estado podrán corresponder a las CCAA, en virtud de sus
respectivos estatutos
- las competencias sobre materias que no se hayan asumido por los Estatutos, corresponderán al Estado.
- las normas del estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA, en todo lo que no esté
atribuido a la exclusiva competencia de ésta.
- cláusula de supletoriedad: el derecho estatal será supletorio al de las CCAA.
Materias y funciones: los preceptos 148 y 149 delimitaron competencias atendiendo a las materias (turismo,
obras públicas, etc) pero sin delimitar qué funciones públicas han de ejercitar aquellas (legislativas,
ejecutivas o judiciales) La función legislativa ha sido asumida por todas. Los ejecutivos autonómicos no
podrán dictar decretos-leyes sin que expresamente lo prevea el estatuto. Dentrote la función ejecutiva se
entiende comprendida la potestad reglamentaria.
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3. LOS LÃ MITES DEL MODELO AUTONÃ MICO Y SU CONTROL
3.1 LOS LÃ MITES DEL MODELO AUTONÃ MICO
En cuanto a los lÃ−mites suelen señalarse como tales:
• principios de unidad: la CE “se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria
común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomÃ−a de
las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas”
• principio de igualdad: El principio de igualdad se encuentra invocado en muy diversos preceptos
constitucionales y con diversos fines. Su formulación como lÃ−mite a la autonomÃ−a se hace en
dos planos: una con referencia a los Estatutos (las diferencias entre los Estatutos de las distintas
Comunidades Autónomas no podrán implicar en ningún caso, privilegios económicos y sociales)
y otra orientada a corregir las desigualdades que pueda comportar la nueva división territorial (todos
los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional)
• Principio de solidaridad: se recoge en otros preceptos constitucionales y en algunos Estatutos. El
artÃ−culo 138 lo impone como obligación del Estado
• libre circulación de personas y bienes: es una concreción del principio de igualdad.
• las prohibiciones expresas como la de federarse las distintas CCAA
• lÃ−mites a la función legislativa de las CCAA.
• EL CONTROL. Formas generales del sistema de control sobre las CCAA
El sistema de control de las CCAA está regulado por la C.E. que lo circunscribe a:
• Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con
fuerza de ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus órganos de gobierno. La
impugnación ha de fundamentarse no en cualquier violación de la legalidad, sino de la normativa
constitucional.
• Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas.
• Por la jurisdicción Contencioso-Administrativa, el de las normas reglamentarias y resoluciones de la
Administración autonómica.
• Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.
• Por el Gobierno y el Senado, conjuntamente, para los casos más graves de incumplimiento o de
riesgo para el interés general de España.
• Por el Defensor del Pueblo, que se configura como un “comisionado de las Cortes Generales para la
defensa de los derechos comprendidos en el TÃ−tulo I”, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad
de la Administración dando cuenta a aquéllas.
• LA ORGANIZACIÃ N DE LAS COMUNIDADES AUTÃ NOMAS.
La Constitución de 1978 ha sido muy parca en materia de organización autonómica.
La “organización institucional autonómica” se basa en:
• Asamblea legislativa elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación
proporcional que debe asegurar la representación de las diversas zonas del territorio
• Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas;
• Presidente elegido por la Asamblea entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que le
corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva
Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella.
• Asamblea legislativa o Parlamento.
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Según el comuna e los Estatutos el régimen de este organismo sigue las sgts reglas
♦ Todos los Parlamentos autonómicos están constituidos por una sola Cámara.
♦ La circunscripción electoral es la provincia, salvo en las Comunidades uniprovinciales, en
que lo es el Partido judicial, o los municipios que se mencionan en los Estatutos. La elección
se celebra mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, y con arreglo a un sistema de
representación proporcional.
♦ El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 años que tengan residencia en
cualquiera de los municipios de la Comunidad.
♦ Los miembros de los Parlamentos que no están sujetos a mandato imperativo tienen
reconocido (en los mismos términos que los de las Cortes Generales) la inviolabilidad por
las opiniones manifestadas durante el mandato y por los votos emitidos.
♦ Todo lo relativo al régimen de su funcionamiento se remite a los reglamentos internos de
las Asambleas (presupuestos, régimen de personal). Se regulará también en los
Reglamentos, el régimen de sesiones, periodos parlamentarios, órganos de institución.
♦ Las Asambleas se disuelven por expiración del término de su mandato y por falta de
designación del Presidente de la Comunidad en los términos previstos.
♦ Gobierno ejecutivo autonómico.
Las funciones ejecutivas de las Comunidades Autónomas se asignan al Presidente, al
Consejo de Gobierno y a los Vicepresidentes y Consejeros.
- El Presidente es el máximo representante de la Comunidad Autónoma, ostenta la
representación ordinaria del Estado y es designado por la Asamblea en los términos
previstos en los sistemas parlamentarios, al igual que su cese. Las atribuciones del Presidente
son las de designar y cesar a los miembros del Consejo de Gobierno, dirigirlo, coordinar sus
actuaciones y, en general, todo lo que comporta la dirección polÃ−tica y la jerarquÃ−a
superior de la Administración Autonómica. El cargo es incompatible con el de cualquier
otra función pública o privada y disfruta de los honores correspondientes a su posición.
El Consejo de Gobierno reproduce normalmente el esquema del Gobierno de la Nación y
se le asignan las funciones propias de éste a nivel autonómico como la iniciativa
legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, dirección polÃ−tica, control de la
administración, etc.
TEMA 9. El municipio y la provincia. Estructura y organización.
1. el Municipio. Concepto
La Ley de Bases del Régimen Local define los municipios como: “entidades básicas de
la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana
en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomÃ−a los intereses
propios de las correspondientes colectividades”, atribuyéndoles personalidad jurÃ−dica
y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. La C.E. no define el municipio.
La concepción natural del municipio no es, sin embargo, una calificación inocente,
desprovista de consecuencias. Si los municipios son algo natural, cualquier reforma en su
estructura se convierte en un atentado al orden preestablecido por la propia naturaleza, de lo
que forzosamente se deriva una actitud de respeto casi sagrado a los municipios existentes y a
la división territorial municipal.
2. ELEMENTOS DEL MUNICIPIO.
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2.1. El término municipal.
El término municipal se define por la Ley como el territorio en el que el Ayuntamiento
ejerce sus competencias. Cada municipio debe pertenecer a una sola Provincia
La vigente Ley de Bases sigue siendo tributaria de la concepción natural del municipio, de la
intangibilidad de su número y extensión, lo que se traduce en no contemplar hipótesis de
cambios totales.
Como condiciones generales para la alteración de los términos municipales, la ley exige el
respeto de los lÃ−mites provinciales, que las operaciones que den origen a nuevos municipios
no supongan ruptura de un núcleo de población unido por calle o zona urbano a cualquier
otro del municipio originario; y que el de nueva creación cuente con recursos suficientes
para el cumplimiento de las obligaciones municipales.
En todo caso las alteraciones pueden tener lugar por:
◊ La incorporación de uno o más municipios a otro u otros limÃ−trofes.
◊ La fusión de municipios limÃ−trofes a fin de constituir uno solo podrá realizarse:
cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios
mÃ−nimos exigidos por la ley, cuando se confundan sus núcleos urbanos como
consecuencia del desarrollo urbanÃ−stico y cuando existan notorios motivos de
necesidad o conveniencia económica o administrativa.
◊ La segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir
otro independiente podrá realizarse cuando existan motivos permanentes de
interés público.
◊ La segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro
limÃ−trofe sólo podrá realizarse cuando separadamente carezcan de los recursos
suficientes para atender los servicios mÃ−nimos, o cuando se confundan sus
núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanÃ−stico.
Lla Constitución remite la regulación del procedimiento a seguir a sus leyes autonómicas.
En todo caso, la alteración de términos municipales exige la audiencia de los municipios
interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de las
Comunidades Autónomas y la puesta en conocimiento de la Administración del Estado.
También está el asociacionismo municipal que puede dar lugar a un nuevo Ente local: la
Mancomunidad de Municipios, para la ejecución en común de obras y servicios
determinados. Pueden unirse municipios de diferentes CCAA siempre que lo permitan las
normativas de las CCAA afectadas.
La comarca.: agrupación de municipios cuyas caracterÃ−sticas determinan la existencia de
intereses comunes que precisan de una gestión propia o la prestación de servicios de dicho
ámbito.
Ôreas metropolitanas: entidades locales integradas por los Municipios de grandes
aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vinculaciones
económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de
determinados servicios y obras.
2.2. La población municipal.
La población municipal está constituida por el conjunto de personas inscritas en el
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Padrón municipal. El Padrón se define como un registro administrativo donde constan los
que se “autocalifican” de vecinos del municipio.
La regulación de la población municipal parte de la obligación de todo español o
extranjero que viva en territorio español de empadronarse en el municipio en el que resida
habitualmente, y si vive en varios, en aquel en que habite durante más tiempo; una
obligación que sanciona a quien no se empadrone del ejercicio de los derechos de sufragio
activo y pasivo.
Las inscripciones constituyen la prueba de la residencia en el municipio y del domicilio
habitual en el mismo. Los datos que obligatoriamente deberán constar son:
◊ Nombre y apellidos.
◊ Sexo.
◊ Domicilio habitual.
◊ Nacionalidad.
◊ Lugar y fecha de nacimiento.
◊ Número de documento nacional de identidad o, en caso de extranjeros, del
documento que lo sustituya.
◊ Certificado o tÃ−tulo escolar o académico que se posea.
◊ Cuantos otros puedan ser necesarios.
Estos datos pueden comunicarse sin consentimiento del titular a otras Administraciones
Públicas que lo soliciten cuando sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas
competencias y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos
relevantes.
La formación, actualización, revisión y custodia corresponde al Ayuntamiento.
La estrecha vinculación del Padrón municipal con el sistema electoral, que es
básicamente para lo que sirve, justifica la obligación de los Ayuntamientos de realizar las
operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones. Al Instituto Nacional de
EstadÃ−stica corresponde una función de coordinación de los distintos padrones
municipales.
Ser vecino otorga unos derechos y obligaciones:
◊ Ser elector y elegible de acuerdo con la legislación electoral.
◊ Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.
◊ Utilizar servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos
comunales.
◊ Contribuir, mediante prestaciones económicas y personales legalmente previstas, a
la realización de las competencias municipales.
◊ Pedir la consulta popular en los términos establecidos en la ley.
◊ Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio
público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter
obligatorio.
◊ Ejercer la iniciativa popular a través de propuestas de actuaciones en materias de la
competencia municipal.
Los extranjeros residentes, mayores de edad, gozaran de los derechos de sufragio activo y
pasivo conforme a la LO del Régimen electoral general.
2.3. El gobierno y la Administración municipal.
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En España se destaca la figura del Alcalde como órgano con funciones propias y distintas
del Pleno del Ayuntamiento.
El Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos Municipios que legalmente
funcionen en régimen de concejo abierto, corresponde al ayuntamiento integrado por
Alcalde y los Concejales. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual,
libre, directo y secreto y el Alcalde es elegido por los Concejales so los vecinos
Como órganos de menor significación y con la finalidad de servir de apoyo al Alcalde, o de
enlace entre éste y el Pleno del Ayuntamiento, nuestra Legislación ha incorporado los
Tenientes de Alcalde, la Comisión de Gobierno y otros órganos de colaboración y de
control en que habrán de estar representados todos los grupos polÃ−ticos.
◊ Régimen vigente: se ha establecido un diverso sistema de gobierno municipal para
los Municipios de gran población que avocan en un sistema análogo al del
Gobierno de la Nación, en suma, parlamentarismo municipal. Estas reformas no han
afectado al régimen de concejo abierto aplicable a los de escasa población, asÃ−
tenemos tres sistemas de gobierno local: el común, el de los pequeños municipios
y el de los municipios de gran población.
A) La nueva estructura por niveles
a) Municipio de régimen común
Los Municipios de régimen común cuentan con los siguientes órganos:
◊ El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno de todos los Ayuntamientos.
◊ La Junta de Gobierno Local que se constituye en todos los municipios con población
de derecho superior a 5.000 habitantes, y en los de menos, cuando asÃ− lo disponga
su Reglamento o lo acuerde el Pleno.
◊ En los municipios de más de 5.000 habitantes y en los de menos que asÃ− lo
disponga su Reglamento, habrá unos órganos para el estudio, informe o consulta
de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno.
◊ La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existirá si el Pleno lo
acuerda.
◊ La Comisión Especial de Cuentas, en todos los Municipios.
Las CCAA y los propios Municipios podrán establecer una organización municipal
complementaria.
Se reconocen ventajas para olas asociaciones de defensa de los intereses generales sectoriales
de los vecinos que pueden ser subvencionadas con cargo a los presupuestos municipales.
b) Pequeños Municipios: el régimen de concejo abierto.
Funcionan en régimen de concejo abierto: los municipios con menos de 100 habitantes,
aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y
administración o aquellos cuya localización geográfica o la mejor gestión de los
intereses municipales asÃ− lo aconsejen.
Sistema caracterizado porque su gobierno y administración se atribuyen al Alcalde y a una
Asamblea Vecinal, de la que forman parte todos los electores, ajustando su funcionamiento a
los usos, costumbres y tradiciones locales y en su defecto a la ley.
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Las leyes de las Comunidades Autónomas podrán establecer otros regÃ−menes especiales
para municipios pequeños, de carácter rural o con caracterÃ−sticas que lo aconsejen.
En cuanto a las Entidades de ámbito inferior al Municipio, en núcleos de población
separados (parroquias, aldeas, barrios, concejos, pedanÃ−as, etc) su regulación corresponde
a las leyes autonómicas. Se les reconoce competencias en: construcción, conservación y
reparación de fuentes, lavaderos, abrevaderos, policÃ−a en caminos rurales, montes,
limpieza de calles, administración de su patrimonio, regulación del aprovechamiento de sus
bienes comunales, etc. Su órgano de Gobierno es en forma unipersonal el alcalde pedáneo.
La constitución de nuevas entidades de este tipo requiere cumplir unos requisitos y gozarán
de personalidad jurÃ−dica independiente.
c) municipios de Gran población
Por razones de gran población se ha creado un régimen más complejo que el común
(excepto el Municipio de Barcelona)
Lo son los de más de 250.000 habitantes; los de las capitales de Provincias, capitales
autonómicas o aquellos cuya población supere los 75.000 y que presenten circunstancias
especiales y asÃ− lo decidan las Asambleas Legislativas a iniciativa de los Ayuntamientos.
Cuentan con:
◊ Pleno, formado por Alcalde y Concejales
◊ Alcalde y los tenientes de Alcalde que le sustituyen en los casos previstos
◊ La Junta de Gobierno local
◊ La Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, subespecie de defensor del Pueblo.
B) El Pleno del Ayuntamiento.
En la Administración municipal el Pleno es el órgano supremo que encarna la voluntad
municipal, democráticamente establecida por la elección popular de todos sus miembros, el
Alcalde y los Concejales.
La Ley de Bases del Régimen Local remite a la LO del régimen Electoral General, el
procedimiento la elección de Concejales, los supuestos de inelegibilidad e incapacidad y la
duración de su mandato.
El número de concejales es variables en función de la población de residentes.
Las competencias que se atribuyen ahora al Pleno son:
1- Normativas. Aprueba el Reglamento orgánico del Ayuntamiento, las ordenanzas
municipales y los planes de urbanismo.
2- Fiscalizadoras o de control. Aprueba los presupuestos y las cuestan, la moción de
censura al Alcalde y la de confianza planteada por éste.
3- Organizativas. Participación del municipio en organizaciones supramunicipales, sobre la
forma de gestión de los servicios, y aprobación de la plantilla de personal.
4- Financieras, como la determinación de los tributos municipales, la disposición de
gastos y la enajenación y adquisición de bienes.
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5- Cuasi-jurisdiccionales, como el planteamiento de conflictos de competencia a otras
administraciones y la decisión sobre el ejercicio de acciones ante los tribunales en materia
de competencia plenaria.
◊ Nueva regulación: en los Municipios de Gran población existe la posibilidad de
que el Alcalde delegue la presidencia de éste en cualquier Concejal, la supresión
de las funciones ejecutivas o administrativas del Pleno y la posibilidad de delegar
funciones resolutorias en las Comisiones.
C) La figura del Alcalde.
El Alcalde es el poder ejecutivo a nivel municipal. Esta competencia sale reforzada en la Ley
de Bases del Régimen Local de 1985 por la amplitud de poderes que se le atribuyen y por
la creación de un nuevo órgano, la Comisión de Gobierno, que le asiste y cuyos
componentes nombra y destituye discrecionalmente.
Para la elección del alcalde la Constitución ofrece la alternativa de ser elegido por los
concejales o por los vecinos directamente. La vigente Ley Orgánica del Régimen General
Electoral, optó por la primera solución, de modo que el Alcalde es elegido por los
Concejales, por mayorÃ−a absoluta, entre estos mismo. En caso de no obtener mayorÃ−a
ningún de los candidatos, será proclamado Alcalde el concejal que encabece la misma
más votada, y, en caso de empate, la elección se resolverá por sorteo. La duración del
cargo es de 4 años desde la fecha de elección.
Para el cese, la Ley Electoral introduce como novedad, inspirada en el funcionamiento del
sistema parlamentario y en la Constitución, la moción de censura como técnica de
destitución del Alcalde.
Se ha incorporado también la cuestión de confianza vinculada a la aprobación y
modificación de varios asuntos como los presupuestos anuales. Es requisito para presentar la
cuestión de confianza que el acuerdo haya sido debatido en el Plano y que no hubiera
obtenido mayorÃ−a necesaria para su aprobación. El alcalde cesará automáticamente si
plantea la cuestión de confianza y no obtiene el número de votos favorables para su
aprobación.
Funciones y competencias
Presidente de la Corporación, y en tal concepto convoca y preside las sesiones del Pleno,
de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales, y decide los
empates con voto de calidad y asimismo representa al Ayuntamiento frente a terceros y en los
tribunales.
Jefe del ejecutivo o gobierno municipal. Nombra los tenientes de alcalde, hace cumplir el
Pleno, etc.
En materia económica le corresponde la gestión ordinaria y dispone los gastos dentro del
presupuesto y concierta operaciones de crédito y adquisiciones de bienes, celebra contrato
y otorga concesiones administrativas.
En materia de personal ejerce la jefatura de los funcionarios, contratados laborales y de la
PolicÃ−a Municipal, aprueba ala oferta de empleo público y la plantilla, las bases de las
pruebas para la selección del personal, los concursos de provisión de puestos de trabajo,
distribuye las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas, acuerda la
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separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral.
En competencia urbanÃ−stica de gestión, aprueba los instrumentos de desarrollo del
planteamiento general, sÃ− como expedición de licencias.
Le corresponde el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del
Ayuntamiento.
El alcalde es el órgano sancionador del Ayuntamiento por las faltas de desobediencia a su
autoridad y por infracción de las ordenanzas municipales.
Y según la cláusula residual de competencias le corresponden todas aquellas atribuciones
que no estén reservadas al Pleno u otros órganos.
D) Ã rganos de apoyo al Alcalde: Tenientes de Alcalde y Junta de Gobierno.
Los Tenientes del Alcalde por su parte tienen como misión la sustitución del Alcalde en
los casos de vacante, ausencia o enfermedad. El Alcalde puede ejercer las anteriores
funciones por delegación en los Tenientes de Alcalde y la Junta de Gobierno. Pero de la
delegación se excluyen algunas propias del Alcalde como presidir las sesiones del Pleno y
de la Junta, voto de calidad, jefatura del personal, etc.
La Junta de Gobierno en el régimen común carece de competencias propias y se le
atribuye la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones. En los de gran población
le corresponde la probación de los proyectos de ordenanza y de los Reglamentos; del
proyecto de Presupuesto y los de ordenación urbanÃ−stica, entre otros.
3. LA PROVINCIA.
3.1. Concepto y elementos.
La Constitución define la Provincia como una entidad local con personalidad jurÃ−dica
propia y también como división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado. La Constitución le reconoce su doble dimensión local y estatal y equipara a las
provincias a los municipios y a las Comunidades Autónomas.
La protección a la Provincia ha quedado en nada en las Comunidades Autónomas
uniprovinciales, en las que, se ha aceptado su desaparición como Ente local por integración
en la Comunidad Autónoma respectiva.
Modelos de organización provincial:
◊ Desaparición de la Provincia por integración en las Comunidades
Autónomas uniprovinciales no insulares (Madrid, La Rioja, Cantabria, Murcia,
Navarra, Asturias) que asumen las competencias, medios y recursos de las
Diputaciones provinciales.
◊ Organización provincial fuerte, que se da en aquellas CCAA en que las
Diputaciones tengan las competencias asignadas como propias o delegadas por las
CCAA y, además, se hagan cargo de la gestión ordinaria de servicios propios de la
CA.(Ej. CA Vasca).
◊ Organización provincial débil que es la situación y tendencia de las Provincias
catalanas, condenadas a mÃ−nimos competenciales como consecuencia de un doble
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cerco: el centralismo de la Generalidad y la creación de la Comarca.
Elementos: en cuanto a territorio y población, al ser la Provincia una agrupación de
Municipios, sus elementos demográficos y territoriales vienen dados por la suma de los
municipios que comprende.
3.2. La organización provincial.
El órgano tradicional de Gobierno de la Provincia es la Diputación Provincial
La Ley de Bases del RL reguló la organización provincial de esta forma:
◊ El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas
las Diputaciones.
◊ Existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio,
informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a decisión del Pleno,
asÃ− como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Comisión de Gobierno y
los Diputados que ostenten delegaciones. Si la legislación autonómica no prevé
otra forma y sin prejuicio de las competencias de control del Pleno.
◊ Todos los grupos polÃ−ticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a
participar de dichos órganos de control.
◊ El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establecen y regulan
por las propias Diputaciones. Las CCAA pueden establecer una organización
provincial complementaria de la prevista en la Ley.
A) Pleno de la Diputación Provincial.
El Pleno, órgano máximo de la Diputación, está constituido por el Presidente y los
Diputados provinciales. El número de Diputados es proporcional al número de residentes
en la Provincia. Dichos Diputados deberán reunir la condición de Concejales en los
Ayuntamientos de la Provincia respectiva y su elección es indirecta.
Las competencias del Pleno de la Diputación Provincial son:
◊ La titularidad de las potestades normativas básicas (organización, aprobación de
ordenanzas, presupuestos, plantillas de personal, relación de puestos de trabajo,
retribuciones complementarias...)
◊ Potestades de control sobre todos los órganos provinciales (aprobación de
cuentas...), funciones decisorias sobre enajenación de bienes y contratación de
gastos que excedan de una determinada cuantÃ−a.
◊ Y decisiones en material procesal (ejercicio de acciones judiciales y acuerdos...)
B) Presidente de la Diputación y Comisión de gobierno. (Junta =Comisión?)
La elección del Presidente de la Diputación corresponde al Pleno que lo ha de elegir
entre sus miembros, por mayorÃ−a absoluta en la primera votación o mayorÃ−a simple en
la segunda. La destitución se hace por moción de censura constructiva o por la pérdida
de la cuestión de confianza.
Le corresponde al presidente de la Diputación:
◊ Dirigir el gobierno y la Administración de la Provincia, representar a la
Diputación, convocar y presidir las sesiones del Pleno, decidiendo los empates con
voto de calidad. Ordenar la publicación y ejecución, hacer cumplir los acuerdos de
la Diputación y dirigir los servicios y obras.
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◊ El desarrollo de gestión económica de acuerdo con los Presupuestos a cuyo fin
dispone gastos dentro de los lÃ−mites de su competencia.
◊ Como jefe de personal, aprobar la oferta de empleo público, las bases de las
pruebas para la selección de personal y para los concursos de provisión de puestos
de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y
periódicas, nombrar y sancionar a los funcionarios.
◊ El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa de la
Diputación en las materias de su competencia, y, en caso de urgencia, en materias de
la competencia del Pleno.
◊ Como competencia residual le corresponde las atribuciones que la legislación del
Estado o las CCAA asigne a la Diputación y no estén expresamente atribuidas a
otros órganos.
La Comisión de Gobierno está integrada por el Presidente y 1/3 Diputados nombrados por
el presidente. Son un órgano de apoyo al Presidente y le corresponden las funciones que el
mismo les delegue o atribuya.
3.3. RegÃ−menes provinciales especiales.
a) Archipiélagos.
Una de las especialidades del régimen provincial la constituye el de los Archipiélagos de
las Islas Canarias y de las Baleares.
La singularidad administrativa de las Islas Canarias ha tenido siempre como motor básico
la reivindicación de la isla de Gran Canaria de su equiparación con la de Tenerife,
históricamente monopolizadora, por ser la capitalina, de la sede de los organismos públicos
estatales y de la dotación de servicios.El viejo pleito canario va a reverdecer con la
Constitución de 1978 por la creación de la Comunidad Autónoma de Canarias que, en
buena lógica administrativa, hubiera llevado a la desaparición de la organización
provincial y a la integración directa en aquella Comunidad. En este sentido, el Estatuto de
Canarias preveÃ−a el traspaso de las competencias, medios y recursos de las
Mancomunidades Provinciales Interinsulares bien a la Comunidad Autónoma, bien a los
Cabildo Insulares. No obstante, como Canarias era una Comunidad Autónoma con dos
provincias, no era constitucionalmente posible prescindir formalmente de ellas, por ello, la
Ley de Bases del Régimen Local optó por conservarlas manteniendo sus órganos
rectores, las Mancomunidades Provinciales Interinsulares de Tenerife y Gran Canaria,
compuestas por los Presidentes de los Cabildos de las Islas Mayores y de las menores que
éstas agrupan, bajo la presidencia del que lo sea del Cabildo de la isla capitalina. Por otra
parte, se produce la equiparación de las Islas con las Provincias.
En el archipiélago balear todas las islas formaban hasta la Constitución de 1978 una sola
provincia, cuya capitalidad correspondÃ−a a Palma de Mallorca. Esta única provincia, como
en el resto de las CCAA uniprovinciales, es absorbida por la Comunidad Autónoma Balear,
que sustituye a la Diputación Provincial por las Instituciones autonómicas (Parlamento,
Presidente y Gobierno). A nivel de isla se han creado los Consejo Insulares, que no sólo son
los órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, funcionando en ella
como Diputaciones Provinciales, sino que, al propio tiempo, constituyen el armazón de la
Administración autonómica, pues los Diputados de esos Consejos Insulares son los mimos
únicos del Parlamento Balear.
b) Territorios históricos.
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Las peculiaridades provinciales del PaÃ−s Vasco radican justamente en la potenciación
máxima de la Provincia y de su organización, es decir, no existÃ−a por encima de ella
ninguna forma de organización superior, salvo la Corona, y aparece entonces un inevitable
antagonismo entre la tendencia centralista y unitaria que supone la Comunidad
Autónoma Vasca como nivel suprapronvicial y espÃ−ritu foral que lleva a un máximo
de independencia de las provincias respecto de ésta.
De hecho, el Estatuto Vasco de 1979 alienta las tendencias foralistas de las provincias vascas
de Vizcaya, Guipúzcoa y Ôlava, a las que concibe, no como dependientes y subordinadas a
la Comunidad Autónoma, sino como parte integrante de su organización institucional, y a
las que reconoce el derecho de “conservar o, en su caso, restablecer y actualizar su
organización e instituciones privativas de autogobierno”.
El régimen organizativo de las Diputaciones Forales es básicamente el siguiente: las
Juntas Generales actúan a modo de parlamento provincial, y sus miembros (llamados
Apoderados en Vizcaya y Procuradores en Guipúzcoa y Ôlava), son elegidos por sufragio
directo. Las Juntas Generales ejercen la potestad normativa, aprueban los presupuestos y
planes y controlan la actividad del ejecutivo.
TEMA 10. COMPETENCIAS Y RÃ GIMEN DE LAS CORPORACIONES
LOCALES.
1. LA AUTONOMÃ A MUNICIPAL.
Dando por supuesta la elección democrática de los órganos de gobierno de las Entidades
Locales puede afirmarse que el grado de autonomÃ−a de ellas depende de dos variables: las
competencias que tienen garantizadas como propias frente al Estado u otras Corporaciones
territoriales (como lo son, para el Municipio, la Provincia y la Comunidad Autónoma) y la
mayor o menor independencia en su ejercicio.
La autonomÃ−a de las Entidades Locales, y en particular del Municipio, no puede, en
principio, ser total, confundirse con la independencia o la soberanÃ−a, porque cada Entidad
Local opera en un territorio y una población sobre la que también tienen competencias y
responsabilidades el Estados y otros Entes territoriales superiores.
1.1. La evolución histórica de la autonomÃ−a municipal.
Históricamente no puede hablarse en España de una verdadera autonomÃ−a de los
municipios y provincias, tanto por la falta de un núcleo de competencias exclusivas y
privativas a cubierto de las intervenciones estatales, como por el excesivo grado de control y
tutelas que el Estado ha ejercido sobre ellos.
En España, el municipio del antiguo régimen ocupaba sus energÃ−as en la
Administración de los bienes propios y los bienes del común, amén de asegurar los
abastecimientos, sin olvidar que el alcalde era autoridad real que ejercÃ−a funciones
judiciales, incluso penales, de primera instancia. La Constitución de Cádiz abordó la
cuestión de las competencias locales en los términos más ambiciosos y puso a cargo de
los Ayuntamientos una larga lista de competencias.
Pero fuera de la Constitución gaditana y del demagógico Proyecto de Constitución de la
República Federal Española de 1873, que atribuyó al Municipio parte de soberanÃ−a,
incluida, la Administración de la justicia civil y criminal, las restantes Constituciones
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españolas pasaron de esta cuestión.
1.2. La autonomÃ−a municipal en la Constitución de 1978. Regulación de la LBRL
Tampoco la Constitución de 1978 estableció una tabla de competencias locales. Por el
contrario, todas las competencias públicas las reparte entre Estado y las Comunidades
Autónomas (artÃ−culos 148 y 149), limitándose a establecer que los municipios, como los
demás entes territoriales, gozan de autonomÃ−a para la gestión de sus intereses respectivos
(artÃ−culo 137). De esta manera queda remitido al legislador ordinario la delimitación de
las competencias de las Entidades Locales.
El Tribunal Constitucional tampoco ha definido de forma clara si la autonomÃ−a local
supone una tabla de competencias exclusivas de cada Ente local, o, por el contrario, la
autonomÃ−a de éstos no es otra cosa que un derecho de participación en cada materia o
sector de actividad pública según el respectivo cÃ−rculo de sus locales intereses.
En definitiva, las competencias locales se continúan definiendo en el Derecho español
desde la legislación estatal o autonómica, cuya idea matriz, en la Ley de Bases del
Régimen Local de 1985, es la de asegurar una cuota de participación competencial en las
competencias atribuidas a órganos superiores.
La vigente Ley de Bases del Régimen Local comienza por establecer la legitimación o
capacidad del Municipio “para promover toda clase de actividades y prestar cuantos
servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad
vecinal”.
La ley alude después a la competencia de participación, en los términos de la
legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las materias que enumera, y
que van desde la seguridad en lugares públicos hasta la programación de la enseñanza,
pasando por el tráfico, protección civil, incendios, urbanismo, patrimonio
histórico-artÃ−stico, medio ambiente, abastos, salubridad pública, promoción y
reinserción social, suministro de agua y alumbrado, transporte público de viajeros,
actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo
(artÃ−culo 25).
En el artÃ−culo 26 se identifican una serie de funciones con el carácter de competencias
obligatorias o mÃ−nimas, a prestar por los Municipios y que son los siguientes:
♦ En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza
viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de
población, pavimentación de las vÃ−as públicas y control de alimentos y bebidas.
♦ en los Municipios con población superior a los 5.000 habitantes, además, parque público,
biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
♦ en los Municipios con población superior a los 20.000 habitantes, además, protección
civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones
deportivas de uso público y matadero.
♦ en los Municipios con población superior a los 50.000 habitantes, además, trasporte
colectivo urbano de pasajeros y protección del medio ambiente.
Al margen de estas competencias, los Municipios pueden realizar actividades
complementarias propias de otras administraciones públicas y, en particular, las
relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la
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protección del medio ambiente (artÃ−culo 28).
2. Las competencias municipales: competencias propias y delegadas
Las competencias que los municipios asuman según estas reglas, aunque lo sean de
participación en las del Estado o la Comunidad Autónoma, se entiende que son
competencias propias. Esto supone que se ejercen con autonomÃ−a, sin sujeción a control
o tutelas y bajo la propia responsabilidad. La autonomÃ−a no se pierde por cooperar con las
administraciones superiores en instrumentos de cooperación bilateral o convenios.
Por el contrario, las competencias atribuidas por delegación se ejercerán en los
términos del instrumento de delegación que puede prever fórmulas de dirección y
control de oportunidad por el delegante que, en todo caso, habrán de respetar la potestad de
autoorganización de los servicios de la entidad local (artÃ−culo 27).
La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido,
condiciones y duración de ésta, asÃ− como el control que se reserve la Administración
delegante y los medios personales, materiales y económicos que ésta le transfiera.
La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y en
su caso, la previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se
imponga obligatoriamente.
La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios
delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier
momento, información sobre la gestión municipal.
3. LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES.
La Provincia tiene que atender a los Municipios que la integran para compensar sus
debilidades, y es también enlace entre los Municipios de su territorio y las otras
Administraciones superiores.
AsÃ− mismo, y ya que por imperativo constitucional han de soportarse tantas
Administraciones sobre un mismo territorio y población, se pretende que la Provincia sirva
de brazo administrativo de las Comunidades Autónomas, para evitar justamente el
nacimiento y desarrollo de una Administración periférica de éstas, lo que no se ha
conseguido.
La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 declara competencias de atribución las que
a la Provincia le asignes las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre
cualquier campo de actuación pública y en todo caso sobre las siguientes materias:
♦ La ordenación de los servicios municipales entre sÃ− para la garantÃ−a de la prestación
integral y adecuada de los servicios de competencia municipal.
♦ la asistencia y la cooperación jurÃ−dica, económica y técnica a los Municipios,
especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.
♦ La prestación de los servicios de carácter supramunicipal y en su caso supracomarcal.
♦ en general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia.
(artÃ−culo 36).
La provincia puede ejercer por delegación competencias que corresponden al Estado y a las
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Comunidades Autónomas siempre que sean de “mera ejecución”. La delegación significa
que deberá ser aceptada por la Diputación Provincial y que se acompañará de los
medios personales, materiales y económicos necesarios, correspondiendo a la
Administración delegante dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar
instrucciones técnicas, recabar información y revocar la delegación en caso de
incumplimiento (artÃ−culo 37).
Un último supuesto de actividad de las Diputaciones Provinciales es la llamada gestión
ordinaria de las competencias autonómicas, en los términos previstos en los Estatutos y
la legislación de las Comunidades Autónomas. Este supuesto, a diferencia de los de
delegación, se impone obligatoriamente, y plantea numerosos problemas, empezando por el
de su constitucionalidad.
4. El CONTROL SOBRE los entes LOCALES.
La autonomÃ−a de las Entidades Locales no sólo depende de las competencias que se les
asignen, sino también del grado de independencia con que frente al Estado o a otras
colectividades territoriales las ejercen. Si los controles y tutelas son muy fuertes las
autonomÃ−a desaparece, por el contrario, si no hay posibilidades de control por los Entes
territoriales superiores se corre el riesgo propios del cantonalismo local.
4.1. El control del Estado liberal sobre los entes locales.
En el Estado liberal y centralista, según el modelo francés importado a España, y que
llega hasta la Constitución de 1978, las relaciones de las Entidades Locales con el Estado se
expresan en la regla de una efectiva subordinación de aquéllas a éste. El Estado encarna
la soberanÃ−a nacional y no es concebible que encuentre en una parte de su territorio y
población otras voluntades parciales que puedan enfrentársele. Esta superioridad de la
Administración del Estado garantiza también la igualdad de todos los ciudadanos ante la
ley y los servicios públicos, esencial al Estado centralista unitario, y además le permite
asumir el papel de defensora de los derechos ciudadanos contra los eventuales excesos de los
poderes locales.
Los principios y técnicas puestas en pie para asegurar la subordinación de los Entes
locales la Estado parten de control de éste sobre los titulares de los órganos del gobierno
local. A este propósito sirvió la doctrina de la doble condición del Alcalde, Jefe de la
Administración municipal y al propio tiempo representante del Estado en el término
municipal, lo que justificó que su nombramiento se reservase al Estado. En el nivel
provincial, la Presidencia de la Diputación se atribuyó al Gobernador Civil.
El control sobre la legalidad y oportunidad de la actividad de los Entes locales se ejercÃ−a a
través de la que se ha llamado la trilogÃ−a de las formas de tutela: la anulación, la
aprobación y la sustitución.
La tutela de anulación podÃ−a ejercerse de oficio o a través de la resolución de los
recursos interpuestos por los particulares.
La tutela de sustitución permitÃ−a al Estado reemplazar la actividad de los órganos
ejecutivos de las Entidades Locales por la suya propia, cuando aquellos se negaban o
retrasaban el cumplimiento de obligaciones legales.
La tutela de aprobación suponÃ−a que en determinadas materias las Autoridades locales no
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podÃ−an actuar solas, sin contar con el visto bueno de la Autoridad estatal.
4.2. La tutela municipal en el actual ordenamiento.
♦ Doctrina del Tribunal Constitucional.
La puesta en vigor de la Constitución de 1978 supuso una condena prácticamente total de
las técnicas de tutela.
El Tribunal Constitucional ha concretado asÃ− sus criterios:
◊ Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes
y miembros de las Corporaciones locales en caso de mala conducta, asÃ− como por
motivos graves de orden público, dado el carácter representativo de los mismos.
◊ Es incompatible con la autonomÃ−a local la sustracción de la potestad del
Municipio de aprobación de los presupuestos. Sin embargo, es constitucional la
posibilidad de limitar la asunción de obligaciones por leyes generales.
◊ Es inconstitucional la regla según la cual en las materias no confiadas a la exclusiva
competencia de los Municipios y Provincias unos y otros actuarÃ−an bajo la
dirección administrativa de del Ministerio de Gobernación (ahora Ministerio del
Interior), pues se otorga una potestad de dirección genérica a la Administración
del Estado, que refleja una concepción acerca de la posición del Municipio y la
Provincia que se opone al concepto de autonomÃ−a.
◊ Es constitucional la suspensión provisional por el Gobernador Civil (hoy Delegado
del Gobierno) de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en infracción legal.
b) Judicialización de las relaciones de control y tutela.
Casos de controles de legalidad ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
♦ Que el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jurÃ−dico. En este caso la
Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma podrá requerir a aquélla para
que anule dicho o acuerdo de forma motivada y expresando la normativa que considera
vulnerada o puede impugnarlo directamente ante la Jurisdicción contencioso-administrativa
(artÃ−culo 65)
♦ Que el acto o acuerdo de la Entidad menoscabe la competencia del Estado o de las
Comunidades Autónomas, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia competencia. No
obstante, a instancia de la Entidad local, y oyendo a la Administración demandad, el
Tribunal podrá alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada en
el caso de que de ella se hubiere de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las
exigencias del interés general o comunitario. (artÃ−culo 66)
♦ Que el acto o acuerdo atente gravemente al interés general de España. Acordada la
suspensión de una acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo
de 10 dÃ−as desde la suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
(artÃ−culo 67)
c) El control gubernativo directo.
La Ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo:
En primer lugar, y como facultad extraordinaria, se admite la disolución de los órganos de
las Corporaciones locales. Pero esta disolución solo podrá acordarse en el caso “de
gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga un incumplimiento de
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las obligaciones constitucionales”. La facultad de disolución se atribuye al Consejo de
Ministros, a iniciativa propia y con el conocimiento del Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autónoma correspondiente, o a solicitud de ésta, requiriéndose el acuerdo
favorable del Senado. La disolución supone la convocatoria de elecciones parciales para la
constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses. Mientras se
constituye la nueva Corporación, la Administración ordinaria de sus asuntos
corresponderá a una comisión designada por la diputación provincial.
Además, la Ley de Bases del Régimen Local prevé la sustitución de la actividad del
ente local por la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas. El
precepto contempla el caso de una Entidad local que “incumpliere las obligaciones impuestas
directamente por la ley de forma que tal incumplimiento afectase al ejercicio de competencias
de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma y cuya cobertura
económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada. En este supuesto, la
Administración del Estado o la autonómica deberán recordad a la Entidad local su
cumplimiento, concediendo el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo el
incumplimiento persiste, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el
cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la Entidad local.
5. EL ESTATUS DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES.
La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 pretende que los miembros de las
Corporaciones Locales se profesionalicen al máximo. A este efecto se articulan dos tipos de
medidas: facilitar, de una parte, el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la
reserva de sus puestos de trabajo en el sector público o privado; retribuirlos, de otra.
Para lo primero, se establece el pase a la situación de servicios especiales de los miembros
de las Corporaciones locales. Las corporaciones locales afectadas abonarán las cotizaciones
de las mutualidades obligatorias y de las clases pasivas. A los miembros que no tengan
dedicación exclusiva se les garantiza la permanencia en el centro de trabajo, público o
privado.
En materia de retribuciones, las reglas básicas son:
◊ Los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio
de sus cargos cuando los desempeñe con dedicación exclusiva.
◊ Podrán percibir indemnizaciones en la cuantÃ−a y condiciones que acuerde el Pleno
de la Corporación.
◊ Se entiende por tiempo indispensable para el desempeño del cargo electivo de una
Corporación local el necesario para la asistencia a las sesiones del Pleno de la
Corporación o de las Comisiones y atención a las Delegaciones de que forme parte
o que desempeñe el interesado.
Para asegurar la ética y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las
Corporaciones locales se crea en cada Corporación un Registro de intereses, obligándoles,
antes de la toma de posesión, o cuando se produzcan variaciones durante su mandato, a
formular declaración de sus bienes y de las actividades privadas que les proporcionen o les
puedan proporcionar ingresos económicos o afecten al ámbito de competencias de la
Corporación.
Los miembros de las corporaciones locales deben abstenerse de participar en la deliberación,
votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas de
incompatibilidad a que se refiere la LRJAP y PAC o la Ley de Contratos de las
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Administraciones Públicas.
Sobre la responsabilidad, la Ley de Bases, reitera las reglas generales: responsabilidad civil y
penal frente a los particulares por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus
cargos, y exigible, en su caso, ante los Tribunales ordinarios. Asimismo, y a modo de
responsabilidad disciplinaria, se faculta a los presidentes de las Corporaciones locales para
sancionar con multa a sus miembros, por la falta no justificada de asistencia a las sesiones o
incumplimiento reiterado de sus obligaciones.
6. RÃ GIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES LOCALES.
6.1. Sesiones.
Las sesiones que celebran los órganos colegiados de las Entidades Locales pueden ser de
dos clases: ordinarias, con periodicidad preestablecida, y extraordinarias, que pueden ser, a su
vez, urgentes. La periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del
municipio según sus habitantes. El Pleno celebra sesión extraordinaria cuando asÃ− lo
decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de
la Corporación.
Si el Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el número de concejales
indicado dentro del plazo de 15 dÃ−as, quedará automáticamente convocado para el
décimo dÃ−a hábil siguiente al de la finalización de dicho plazo, a las doce horas, lo
que será notificado por el Secretario de la Corporación a todos los miembros de la misma
al dÃ−a siguiente de la finalización del plazo. en ausencia del Presidente, o de quien
legalmente haya de sustituirle, el Pleno quedará válidamente constituido siempre que
concurra un tercio, que nunca podrá ser inferior a tres.
La convocatoria de las sesiones debe hacerse, al menos, con dos dÃ−as hábiles de
antelación, salvo las extraordinarias que lo hayan sido con carácter urgente.
Sobre la publicidad de las sesiones se determinar que serán públicas las del Pleno y no las
de las Comisiones de Gobierno. Como excepción se admite que puedan ser secretos el
debate y la votación en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los
ciudadanos a que se refiere el artÃ−culo 18 de la Constitución, cuando asÃ− lo acuerde el
propio pleno por mayorÃ−a absoluta.
6.2. Grupos polÃ−ticos.
La Ley de Bases ha regulado los grupos polÃ−ticos para facilitar su participación en los
órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser
sometidos a la decisión del Pleno, asÃ− como el seguimiento de la gestión del Presidente,
la Comisión de Gobierno y Diputados que ostenten delegaciones. Todos los grupos
polÃ−ticos tendrán derecho a participar en dichos órganos mediante la presencia de
miembros pertenecientes a los mismos. Para facilitar esta tarea, el Pleno de la Corporación,
con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignarles una dotación
económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico par todos los grupos, y
otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos.
6.3. Régimen de acuerdos.
A los acuerdos de los órganos de las corporaciones locales son aplicables las reglas
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generales de los órganos colegiados y de procedimiento previstos en la LRJAP y PAC, y
además, y prioritariamente, las siguientes de la Ley de Bases del Régimen Local de 1985:
◊ El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de un tercio del número legal
de miembros del mismo, que nunca podrá ser inferior a tres. En todo caso es
necesaria la asistencia del Presidente y del Secretario o de quienes legalmente les
sustituyan.
◊ Los acuerdos se adoptan, como regla general, por mayorÃ−a simple de los miembros
presentes. En caso de empate, decidirá el voto de calidad del Presidente.
◊ Se requiere un quórum especial, consistente en el voto favorable de las dos terceras
partes del número de hecho, y, en todo caso, de la mayorÃ−a absoluta del numero
legal de los concejales, para la creación, supresión de los Municipios o alteración
de los términos municipales, creación, modificación o supresión de entidades
inframunicipales, aprobación de la delimitación de término municipal y
alteración del nombre y de la capitalidad del Municipio.
◊ Quórum especial también, pero limitado al voto favorable de la mayorÃ−a
absoluta, se requiere para los siguientes asuntos:
♦ Aprobación y modificación del Reglamento orgánico de la Corporación.
♦ Creación, modificación o disolución de Mancomunidades, asÃ− como aprobación y
modificación de sus Estatutos.
♦ Trasferencias de funciones o actividades a otras Administraciones.
♦ Cesión del aprovechamiento de bienes comunales.
♦ Concesión de bienes o servicios por más de cinco años.
♦ Municipalización o provincialización de actividades en régimen de monopolio.
♦ Aprobación de operaciones financieras o de crédito y concesiones de quitas o esperas,
cuando su importe exceda del 5% de los recursos ordinarios de su presupuesto.
♦ Imposición y ordenación de los presupuestos de carácter tributario.
♦ Planes e instrumentos de ordenación urbanÃ−stica.
♦ Separación del servicio de funcionarios de la Corporación y ratificación del despido
disciplinario del personal laboral.
♦ Enajenación de bienes cuando su cuantÃ−a exceda del 20% de los presupuestos ordinarios.
♦ Alteración de la calificación jurÃ−dica de los bienes demaniales o comunales.
♦ Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones.
♦ Las restantes materias determinadas por la ley.
6.4. Régimen de actos y ordenanzas.
Las ordenanzas de los entes locales son verdaderos reglamentos, normas jurÃ−dicas, fuentes
de derecho.
En los conflictos de atribuciones la regla es que los que surjan entre órganos y Entidades
dependientes de una misma Corporación local se resolverán por el Pleno si se trata de
conflictos entre órganos colegiados miembros de éstos o de Entidades inframunicipales, y
por el Alcalde Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos. Los conflictos de
competencias entre diferentes Entidades Locales se resuelven por la Administración de la
Comunidad Autónoma o por la del Estado, en el caso de que pertenezcan a distintas
Comunidades, sin perjuicio de la impugnación posterior contencioso-administrativo
(artÃ−culo 50).
6.5. Impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones.
Las reglas tradicionales y comunes a las restantes Administraciones Públicas sobre
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inmediata ejecutividad de los actos y acuerdos, revisión de oficio de los actos,
responsabilidad por daños a los particulares en sus bienes o derechos, y recursos, son
aplicables a los actos y acuerdos de las Corporaciones locales. La Ley de Bases del
Régimen Local las completa en algunos extremos, como el relativo a definir las
resoluciones que ponen fin a la vÃ−a administrativa para su ulterior impugnación
contencioso-administrativa. Estas resoluciones son:
◊ Las del Pleno, los Alcaldes o Presidente y las Comisiones de Gobierno.
◊ Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación
del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la
vÃ−a administrativa.
◊ Las de cualquier autoridad u órganos cuando asÃ− lo establezca una disposición
legal.
◊ Además de las personas legitimadas en el régimen general del proceso
contencioso-administrativo, podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades
Locales el Estado y las Comunidades Autónomas.
◊ Además de los terceros interesados, están legitimados para impugnar los actos y
acuerdos de la corporación los miembros de ésta que hubieran votado en contra
de tales acuerdos y actos.
◊ Por último y a favor de los vecinos, se recoge la regla tradicional de la acción
pública que les permite ejercer en nombre de la entidad local.
TEMA XI. LA ADMINISTRACIÃ N INSTITUCIONAL.
2. MARCO NORMATIVO Y CLASES DE ORGANISMOS PÃ BLICOS.
2.1. Regulación vigente.
Los desaciertos de la Ley Presupuestaria de 1977 los ha intentado arreglar la LOFAGE. A
todos ellos los define como “los creados bajo la dependencia o vinculación de la
administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades de
ejecución o gestión, tanto administrativa, de fomento o prestación, como de contenido
económico, cuyas caracterÃ−sticas justifiquen su organización y desarrollo en régimen
de descentralización funcional”; y les atribuye personalidad jurÃ−dica pública
diferenciada, patrimonio y tesorerÃ−a propios, asÃ− como autonomÃ−a de gestión.
2.2. Clases de organismos públicos. Esquema general.
Los Organismos públicos se clasifican en Organismos autónomos y Entidades públicas
empresariales.
Con la denominación genérica de Organismos públicos se agrupa todas las entidades de
Derecho Público dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado. De
otro lado, se diferencian:
- Organismos autónomos “que realizan funciones fundamentalmente administrativas y se
someten plenamente al Derecho público”, de las
- Entidades públicas empresariales: que realizan funciones de prestación de servicios o
producción de bienes susceptibles de contraprestación económica.
- “sociedades mercantiles estatales”: que se regirán Ã−ntegramente por el Ordenamiento
jurÃ−dico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa
21
presupuestaria, contable, de control financiero y contratación, y que en ningún caso
podrán disponer facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.
Quedan fuera de esta tipologÃ−a determinados entes que pueden seguir siendo clasificados
como apátridas resistentes al régimen común.
3. RÃ GIMEN GENERAL DE LOS ORGANISMOS PÃ BLICOS ESTATALES.
3.1. Creación y personalidad jurÃ−dica.
La regulación de los Organismos públicos parte de un régimen general aplicable tanto a
los Organismos autónomos como a las Entidades públicas empresariales, para después
diversificar el régimen propio de unos y otras.
Su creación se efectuará por Ley que establecerá sus fines generales, el Ministerio u
Organismo de adscripción, los recursos económicos, las peculiaridades de su régimen de
personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras peculiaridades que, por su
naturaleza, exijan normas con rango de ley
Los estatutos se aprueban por Real Decreto a iniciativa del titular del Ministerio de
adscripción y a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y de
EconomÃ−a y Hacienda. En ellos se referirán los órganos de dirección del Organismo,
funciones, recursos financieros, recursos humanos, contratación, régimen presupuestario,
económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad, que será, en
todo caso, el establecido en los Presupuestos Generales del Estado.
Como consecuencia de la personalidad jurÃ−dica diferenciada, los Organismos públicos
estatales ostentan legitimación procesal activa y pasiva para estar en toda clase de procesos
y ejercer todo tipo de acciones como las restantes personas jurÃ−dicas. No es admisible que
puedan impugnar los actos del Departamento Ministerial al que está adscrito en la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3.2. Régimen de dependencia.
Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio, al que corresponde la dirección
estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad. Las Entidades
públicas empresariales pueden depender, además de un Ministerio, de un Organismo
autónomo.
3.3. Dirección.
Es donde la independencia y personalidad propia de los Organismos públicos se revela más
ficticia e irreal es en el nombramiento de los órganos directivos.
Ante la ausencia de criterios, generalmente, los Presidentes y Vocales de los Consejos de
Administración de los Organismos autónomos son los respectivos Ministros y altos cargos
del Departamento al que figuran adscritos.
El régimen jurÃ−dico de los actos ha acentuado la nota de independencia respecto al
Ministerio de adscripción al prever que los actos emanados de los máximos órganos de
dirección unipersonales o colegiados de los Organismos públicos adscritos a la
Administración general del estado ponen fin a la vÃ−a administrativa, salvo que por Ley se
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establezca otra cosa.
3.4. Financiación.
Los organismos públicos tienen una relativa autonomÃ−a patrimonial. Además de su
patrimonio propio, podrán tener adscritos para su administración bienes del Estado. Los
bienes adscritos conservarán su calificación jurÃ−dica originaria y únicamente podrán
ser utilizados para el cumplimiento de sus fines.
Respecto de su patrimonio propio, podrán adquirir a tÃ−tulo oneroso o gratuito, poseer,
arrendar bienes y derechos de cualquier clase, incorporándose al Patrimonio del Estado los
bienes que resulten innecesarios para el cumplimiento de sus fines. Los bienes demaniales
adscritos conservarán su calificación jurÃ−dica originaria, los patrimoniales pasan a
integrarse en el dominio público.
3.5. Modificación.
La modificación o refundición deberá producirse:
- por Ley cuando altere sus fines generales, del tipo de Organismo público o de las
peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de personal, de
contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de ley.
- por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y a iniciativa del Ministro de
adscripción, cuando la modificación afecte únicamente a la organización del Organismo
público
3.6. Extinción.
La extinción de los organismos públicos se produce por:
◊ Por determinación de una ley.
◊ Mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros en los casos siguientes:
♦ Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la Ley de creación.
♦ Porque la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servicios de la
Administración General del Estado o por las Comunidades Autónomas.
◊ Porque sus fines hayan sido totalmente cumplidos.
4. Las clases de organismos públicos y sus elementos principales.
4.1. Organismos autónomos. (Ej. BOE, Instituto de la juventud, I. De Turismo
Español)
♦ Concepto y naturaleza.
La Ley los define como “aquellos que se rigen por el Derecho Administrativo y a los que se
les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas
especÃ−ficos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento,
prestaciones o de gestión de servicios públicos”.
Su rasgo esencial y distintivo frente a las Entidades públicas empresariales es su
dependencia económica de los presupuestos estatales.
23
♦ Ã rganos de Gobierno.
Funcionalmente en nada se diferencian los organismos autónomos de los órganos
ordinarios de la administración ministerial. Rasgos comunes con la administración
ministerial a la que están adscritos: los relativos al régimen de nombramiento de sus
órganos de gobierno (libre designación y remoción) y el régimen de personal, (será
funcionario o laboral en los mismos términos establecidos para la Administración General
del Estado).
♦ Bienes.
♦ Régimen de contratación y presupuestario.
El régimen de contratación se rige por las normas generales de contratación de las
Administraciones Públicas. Igualmente, el régimen presupuestario,
económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero es el
establecido por la Ley General Presupuestaria.
Están sometidos a un supuesto control de eficacia, que será ejercido por el Ministerio al
que están adscritos, sin perjuicio del control establecido al respecto por la Ley General
Presupuestaria.
♦ Impugnación de actos.
El régimen jurÃ−dico de los actos del Organismo autónomo es idéntico al del
Ministerio al que están adscritos, todos sometidos a la LRJAP y PAC. En materia de
recursos se ha acentuado su independencia, de modo que los recursos administrativos
interpuestos contra sus actos, como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborares,
son resueltas por el órgano máximo del organismo autónomo, salvo que su Estatuto
asigne la competencia a uno de los órganos superiores del Ministerio de adscripción.
4.2. Entidades Públicas Empresariales. (Aeropuertos Españoles, Instituto Cervantes)
♦ Concepto y naturaleza.
Son las sucesoras de las Entidades de Derecho público con personalidad jurÃ−dica que por
Ley ajustaban su actividad al Ordenamiento jurÃ−dico privado. La LOFAGE las define ahora
como “organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades
prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público
susceptibles de contraprestación y que se rigen por el Derecho privado, excepto en la
formación de la voluntad de sus órganos en el ejercicio de las potestades administrativas y
en aquellos otros aspectos previstos en la ley, en sus Estatutos o en la Ley General
Presupuestaria”.
Están a mitad de camino entre los organismos autónomos y las sociedades estatales,
♦ Ã rganos de gobierno.
La selección del personal directivo de estas Entidades (contrato laboral) se realizará con
criterios de competencia profesional, atendiendo a la experiencia en el desempeño de
puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada. El resto del personal,
igualmente laboral, será seleccionado mediante la convocatoria pública basada en los
principios de igualdad, mérito y capacidad.
24
♦ Bienes y régimen presupuestario.
Establecido en la Ley General Presupuestaria y cometido a control de eficacia ejercido por el
Ministerio del que dependa; para comprobar el cumplimiento de los objetivos y la
utilización de los recursos asignados.
♦ Impugnación de actos.
Corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Administrativo enjuiciar los actos dictados en
el ejercicio de potestades administrativas por las entidades públicas empresariales, previo los
recursos administrativos previstos en la LRJAP y PAC. En los demás casos, su actividad se
sujeta al Derecho privado y el fuero ordinario, tras las reclamaciones previas a la vÃ−a
judicial, civil o laboral que son resueltas por el órgano máximo del Organismo.
4.3. Sociedades Mercantiles Estatales.
♦ Concepto y naturaleza.
Son sociedades mercantiles estatales:
♦ las que la participación directa o indirecta en su capital social de Entidades del sector
publico estatal sea superior al 50%
♦ las que tienen forma de sociedad anónima cuyo capital sea en su totalidad, directa o
indirectamente, de la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos
Privatizadas la mayor parte de las empresas nacionales o sociedades estatales que actuaban en
el sector privado en régimen de competencia con otras empresas privadas, la LOFAGE
prescribe ahora que se regirán Ã−ntegramente, cualquiera que sea su forma jurÃ−dica, por
el Ordenamiento jurÃ−dico privado, (salvo en las materias en que les sea de aplicación la
normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación) sin que en ningún
caso puedan disponer de facultades que impliquen el ejercicio de funciones de autoridad
pública.
El Estado puede tener participación minoritaria como accionario fiscal, accionario testigo o
accionario promotor.
♦ Creación y dirección.
Caben dos tipos de sociedades creadas por los Entes públicos:
- las que se crean para desarrollar actividades de interés general
- se crean para competir u operar en el mercado en las mismas condiciones que las privadas.
♦ Régimen de funcionamiento.
Las sociedades mercantiles se rigen por las normas de Derecho mercantil, civil o laboral, pero
no se liberan del todo del Derecho Administrativo. Para la contratación: “las sociedades
mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de las
Administraciones Públicas se ajustarán en su actividad contractual a los principios de
publicidad y concurrencia, salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea
incompatible con estos principios”.
25
Se trata de una norma destinada a cumplir parcialmente con el principio de libre competencia
que impone el Derecho Comunitario. No obstante, una sentencia del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas ha condenado a España y resuelto que deben aplicarse en su
integridad los procedimientos de adjudicación de los contratos prevista en las directivas
comunitarias sobre contratación. La razón esgrimida es que, a estos efectos del Derecho
comunitario, se consideran organismos públicos, al margen de la forma societaria adoptada
o cualesquiera otras, aquellos creados para satisfacer necesidades de interés general que se
nutren de fondos públicos o que son gestionados por directivos nombrados por las
Administraciones Públicas.
En todo caso, las sociedades estatales, tengan asignadas o no funciones de interés general,
deben someterse a determinados controles por el Ministerio a que esté atribuida:
elaboración anual de un programa de actuación, inversiones y financiación,
acompañado de una memoria explicativa y de presupuestos de explotación y de capital,
donde se detallen los recursos y dotaciones anuales correspondientes.
4.4. Entes públicos atÃ−picos o apátridas. (Seguridad Social, RTVE)
♦ Concepto y naturaleza.
Son órganos no sujetos a la regulación general, sino a sus peculiares Estatutos, aquellos
que no son Organismos autónomos ni sociedades estatales.
La LOFAGE define a las Administraciones independientes como: “organismos públicos a
los que se les reconozca expresamente por ley la independencia funcional o una especial
autonomÃ−a respecto de la Administración General de Estado”. Las Administraciones
independientes, sin perjuicio de sus caracteres que les confieren neutralidad polÃ−tica,
podrán definirse a la vista de su estatuto como organismos autónomos, entidades
empresariales o entes atÃ−picos.
♦ TipologÃ−a.
Entre los Organismos autónomos apátridas se encuentran las Cámaras Oficiales de
Comercio, Industria y Navegación, la Seguridad Social, El Instituto del Libro o de Moneda
extranjera, RENFE, Bancos Oficiales, etc.
Entre los Entes recientemente incluidos en este grupo figura la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria, que junto con el Consejo Económico y Social y el Instituto
Cervantes. ¿
Asimismo se remite a su legislación especÃ−fica al Consejo de Estado y al Banco de
España, a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, al Consejo de Seguridad
Nuclear, al Ente Público RTVE, las Universidades no transferidas, a la Agencia de
Protección de Datos, etc.
♦ Regulación.
Los Organismos autónomos apátridas se rigen por su legislación especÃ−fica; por las
disposiciones de la Ley General Presupuestaria y, supletoriamente, por la LOFAGE.
En cuanto a las Administraciones independientes, la LOFAGE determina que se regirán
por su normativa especÃ−fica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha
26
independencia o autonomÃ−a y en los demás extremos (personal, bienes, contratación...)
ajustaran su regulación a las prescripciones de la LOFAGE.
4.5. Empresas de EconomÃ−a Mixta.
♦ Concepto y naturaleza.
En la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas se encuentra la Empresa
mixta, organismo en que se unen, con vistas a realizar una actividad de servicio público, los
Entes públicos y los particulares, aportando unos y otros una parte del capital.
La técnica de la Empresa mixta es usada para conciliar la defensa del interés público
con la eficacia de la gestión privada. Posteriormente, la empresa mixta sirvió para sostener
empresas deficitarias de interés general como es el caso de IBERIA.
♦ Régimen de contratos en las Empresas de economÃ−a mixta.
La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas contempla ahora la sociedad de
economÃ−a mixta como una modalidad del contrato de gestión de servicios públicos junto
con la concesión, la gestión interesada y el concierto. Y la define como aquellas en que el
Estado participe por sÃ− o por medio de un Ente público estatal en concurrencia con
personas naturales o jurÃ−dicas, pero sin imponer una cuota determinada de capital público.
La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 incluye la empresa de economÃ−a mixta
entre los modos de gestión indirecta. En este caso, la participación podrá ser mayoritaria
o minoritaria, y deberá determinarse si la participación de los particulares ha de obtenerse
únicamente por suscripción de acciones, participaciones y aportaciones a la empresa que se
constituya, o previo concurso en que los concursantes formulen propuestas respecto a la
cooperación municipal y a la particular en la futura sociedad, fijando el modo de constituir
el capital social y la participación que se reserve la entidad local en la dirección de la
sociedad y en los posibles beneficios o pérdidas y demás particularidades que figuren en
la convocatoria para la constitución de la empresa. La aportación de la Entidad local puede
consistir exclusivamente en la concesión u otra clase de derecho, asÃ− como instalaciones,
equipamientos o numerario, siempre que tengan la condición de bienes patrimoniales.
♦ Las empresas de economÃ−a mixta estatales: régimen de funcionamiento.
En España, las empresas de economÃ−a mixta estatales, como Telefónica, CAMPSA e
Iberia, han desaparecido con el proceso privatizador.
4.6. Agrupaciones de entes públicos. Los consorcios.
♦ Concepto y naturaleza.
Los anteriores eran entes creados por una Administración territorial, es decir, con una sola
madre.
Los entes institucionales también pueden ser engendrados por diversas Administraciones
territoriales del mismo o distinto nivel y, en consecuencia, surgir del compromiso y la
agrupación o asociación de diversos Entes territoriales. à stos, una vez asociados y
comprometidos en una tarea común, crean una organización especializada, un organismo
ad hoc para la gestión común de una obra o un servicio, organización en la que,
27
eventualmente, pueden también tomar parte los particulares. A estas finalidades responden
las figuras de las mancomunidades de municipios y los consorcios, figura esta última que
admite la presencia de particulares.
♦ Regulación legal.
En el sector público local, surge como primera figura asociativa la Mancomunidad de
Municipios, contemplada en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985: “se reconoce a
los municipios el derecho de asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en
común de obras o servicios determinados de su competencia”
A diferencia de la Mancomunidad, la figura del consorcio supone la presencia en la
agrupación de otros entes públicos y de particulares y se define asÃ−: “organización que
pueden constituir las autoridades locales con otras Administraciones Públicas para fines de
interés común, o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de
interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas”
♦ Funcionamiento y organización.
El consorcio goza de personalidad jurÃ−dica propia, se rige por el Estatuto que determina
las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero, y deberá, una vez
constituido, crear una organización especÃ−fica para el cumplimiento de sus fines, que
puede ser cualquiera de las organizaciones previstas en la forma de gestión de servicios
“sustituyendo a los entes consorciados”. Esta última precisión da a entender que los
Estatutos del consorcio podrán prever la creación de un aparato propio u órgano directo
de gestión, o dar origen a un ente institucional (organismo autónomo, empresa privada), o
bien adjudicarse el servicio a un concesionario o arrendatario según las diversas formas de
gestión indirecta de los servicios locales.
La figura del consorcio como agrupación estricta de entes públicos superiores, pero sin
presencia de particulares, ha saltado a la legislación estatal, con la finalidad de servir a la
ejecución de acuerdos de cooperación que en el ámbito de sus respectivas competencias
concierten en Estado y las Comunidades Autónomas.
TEMA 12. LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES.
1. IDEA GENERAL Y CONCEPTO DE ADMINISTRACIÃ N INDEPENDIENTE.
Al lado de la Administración institucional común, constituida por una constelación de
organismos personificados, pero sujetos polÃ−tica y jurÃ−dicamente al control del Gobierno,
quién nombra y destituye libremente a sus gestores, el ordenamiento regula otras
organizaciones especializadas con pretensiones de independencia polÃ−tica y jurÃ−dica.
La temática de las Administraciones Independientes se refiere ordinariamente al Estado
porque es en referencia a su Administración en dónde se ha suscitado originariamente la
cuestión, pero puede darse la misma problemática en relación con las Administraciones
de las Comunidades Autónomas e, incluso, de las municipales.
La “independencia” es aquÃ− respecto del poder ejecutivo, del Gobierno, lo que se alcanza
privándole o limitándole el poder de nombramiento o destitución de los directivos del
Ente en cuestión. Se trata, pues, de una cierta independencia orgánica, antesala de una
cierta independencia funcional.
28
Las limitaciones al poder gubernamental sobre las Administraciones Independientes son, a
veces, gratuitas, es decir, simple autolimitación del ejecutivo a favor de los titulares de los
órganos (caso del Bando de España o de la Comisión Nacional de Valores: respetar a los
nombrados por un plazo de cuatro años); pero en otros casos la limitación gubernamental
beneficia al poder legislativo, al que inviste de poderes de nombramiento (caso del Consejo
de Radiotelevisión Española), o al poder judicial, porque los nombramientos se reservan a
quienes ostente la condición de jueces o magistrados (Administración electoral), o, las
favorecidas son otras Administraciones Públicas territoriales, Comunidad Autónoma o
Municipio.
En definitiva, “independencia” quizás es una expresión excesiva para aplicarla a unos
organismos y a sus titulares que no pueden ir muy lejos sin el concurso del Gobierno.
Administraciones Independientes serÃ−an aquellas que correspondiendo por naturaleza a la
órbita de las funciones o servicios del poder ejecutivo, sus cúpulas u órganos directivos
son sustraÃ−dos a la dirección del Gobierno, al que se limitan los poderes de nombramiento
o destitución, creando un centro propio de imputación de responsabilidad.
La mayor o menor “independencia” de un organismo respecto del Gobierno tampoco tiene ni
deberÃ−a tener relación con la aplicación de un régimen de Derecho público o privado,
pues nada hace pensar que la aplicación de éste le presta una mayor independencia o
neutralidad. Sin embargo, es frecuente aprovechar la coartada de la necesidad de
independencia funcional para huir del Derecho público, en especial de los procedimientos de
selección de contratistas y del régimen funcionarial, en beneficio de la contratación
laboral del personal directivo con el fin de asegurar unas mayores retribuciones.
La cuestión polÃ−tico-constitucional que plantean estos organismos, cuando se sustrae al
Gobierno la facultad de nombrar y remover a los titulares de sus órganos directivos, es que
no puede considerarse a aquél polÃ−ticamente responsable de su funcionamiento. Por eso
esta técnica organizativa es difÃ−cilmente compatible con el artÃ−culo 97 de la C, que
establece precisamente la regla contraria, de control de toda Administración por el
Gobierno, al que también imputa toda responsabilidad por su funcionamiento.
2. TIPOLOGà A Y PROBLEMÔTICA GENERAL.
2.1. Supuestos de autonomÃ−a institucional constitucionalmente garantizada.
No todos los órganos que cita la Constitución, al margen del Poder Judicial y del
Parlamento, pueden ser catalogados de Administraciones Independientes. AsÃ−, el Defensor
del Pueblo o el Tribunal de Cuentas, cuya función es, justamente, la de controlar a la
Administración y tienen una clara vocación de dependencia del poder legislativo por
mandato expreso de la Constitución. Por definición no puede postularse de ellos el control
y la responsabilidad del Gobierno. También hay que marginar del concepto de
Administración Independiente al Consejo de Estado, al que la Constitución se refiere
como “el supremo órgano consultivo del Gobierno”. Esta referencia nada dice sobre su
independencia o neutralidad. Respecto al Consejo Económico y Social, previsto en la CE,
pudiera cuestionarse sÃ− puede ser o no una Administración Independiente. Los Colegios
Profesionales se sitúan más cerca de las Administraciones Independientes. En materia de
disciplina y organización profesional la CE ha optado por la independencia que comporta la
Administración corporativa.
La Constitución, al referirse a determinados servicios públicos, como la Universidad o los
29
Medios de Comunicación Social del Estado, asÃ− como a la Juventud, imponen unas formas
especiales de organización que el legislador ordinario ha entendido como un mandato que
obligaba a crear unos modelos organizativos muy distintos de los previstos en la legislación
sobre Entidades Estatales Autónomas y la Ley General Presupuestaria y caracterizados por
una cierta independencia real frente al Gobierno.
En el caso de las Universidades, la Ley de Reforma Universitaria, en cumplimiento del
artÃ−culo 27.10 de la Constitución (“se reconoce la autonomÃ−a de las Universidades en
los términos que la ley establezca”), atribuye el gobierno de cada Universidad a diversos
órganos: Claustro Universitario, Junta de Gobierno y Rector. Todos ellos son elegidos por
los miembros de la comunidad universitaria, sin intervención alguna del Gobierno. A su vez,
entre cada Universidad y el Gobierno se interponen los Consejos Sociales, con competencias
para la aprobación de presupuestos, programación y supervisión de las actividades de
carácter económico y de rendimiento de los servicios.
La autonomÃ−a de las Universidades ha llevado a crear una Administración Independiente
para el ejercicio de las competencias del gobierno y la coordinación necesaria entre
aquéllas: el Consejo de Universidades, al que corresponden las funciones de
coordinación, ordenación, planificación, propuesta y asesoramiento que le atribuye la
Ley, y del que forma parte, presididos por el Ministro de Educación y Ciencia, los siguientes
miembros: los responsables de la enseñanza universitaria de las Comunidades Autónomas,
los Rectores de las Universidades públicas, y quince miembros nombrados entre personas de
prestigio, elegidos en tercios por el Gobierno, el Congreso y el Senado.
Otro supuesto de organización autogestionaria de un organismo público que pudiera tener
un fundamento constitucional lo constituye el consejo de la Juventud de España que
pretende desarrollar el artÃ−culo 48 de la Constitución. Este consejo es una Entidad de
derecho público con personalidad jurÃ−dica y patrimonio propio y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines, que se concretan en una actividad de fomento del asociacionismo
juvenil y en la colaboración con la A. En los órganos rectores no existe ningún miembro
designado por el Gobierno, formándose, exclusivamente, por los delegados de las diversas
asociaciones que pueden ser miembros del Consejo, en número variable.
Otro supuesto de Administración Independiente que se pretende cobijar en una cita
constitucional es el Ente público Radiotelevisión Española, cuyo modelo han seguido
las televisiones autonómicas, y cuyas singularidades organizativas se intentan justificar en el
artÃ−culo 20.3 de la Constitución. La intervención del poder legislativo en la
organización y control de Radiotelevisión española ha resultado tan determinante, que
bien pudiera calificarse a RTVE como un servicio público parlamentario. El Consejo de
Administración está formado por doce miembros que eligen, por mitad y por mayorÃ−a de
tres quintos, el Congreso y el Senado.
2.2. Administraciones independientes no previstas en la Constitución.
Si los diseños del Consejo de Juventud y de RTVE responden a diseños basados en
interpretaciones contrarias a la Constitución, otras Administraciones Independientes se han
constituido sin mención alguna de aquélla, y sin preparar si es o no constitucionalmente
lÃ−cito que se sustraigan al Gobierno de los poderes de nombramiento y remoción de los
titulares de sus órganos directivos.
Es el caso, extraordinariamente significativo, del Consejo de Seguridad Nuclear con
competencias en seguridad nuclear y protección radiológica y en el que la pérdida del
30
poder y responsabilidad gubernamental se hace en beneficio del poder legislativo.
La responsabilidad del Congreso en la gestión de este Organismo y la correlativa pérdida
de poder del Gobierno se concreta en la obligación de trasladar a la Comisión
Parlamentaria de Industria y Comercio, antes de su aplicación, el Estatuto por el que haya
regirse el Consejo de Seguridad Nuclear, asÃ− como las propuestas de designación de los
Consejeros. à sta ha de emitir informe favorable para la destitución de los Consejeros por
razón de incapacidad o por no atender con diligencia los deberes de su cargo. De esta forma
se asegura cierta independencia y estabilidad de los directivos del Consejo de Seguridad
Nuclear frente al Gobierno.
El Consejo dispone de recursos propios y tiene competencial exclusiva en materia de
seguridad nuclear, debiendo rendir cuenta de su actividad al Parlamento, no recibe
instrucciones ni directivas del Gobierno.
Otro supuesto claro de Administración Independiente y en beneficio de la judicatura, y sin
previsión constitucional expresa, lo constituye la Administración electoral, organización
sin personalidad jurÃ−dica. Se forma de la Junta Central, Provinciales, de Zona o de
Comunidad Autónoma. Su misión es la de asegurar la objetividad de las consultas
electorales, estando integrada la Junta Central, en su mayorÃ−a, por magistrados
profesionales, en cuyo nombramiento no tiene influencia alguna el Gobierno.
La autonomÃ−a orgánica del Banco de España consiste en la inamovilidad del
Gobernador, Subgobernador y los seis Consejeros que se integran en el Consejo General del
Banco, durante un mandato de seis años, los cuales una vez nombrados por el Gobierno no
pueden ser separados libremente por él, sino “por incapacidad permanente para el ejercicio
de sus funciones, incumplimiento grave de sus obligaciones, incompatibilidad sobrevenida o
procesamiento por delito doloso”. Los actos administrativos que dicta el Banco de España
en desarrollo de sus funciones sobre polÃ−tica monetaria, asÃ− como las sanciones
impuestas como consecuencia de la aplicación de estas normas, pondrán fin a la vÃ−a
administrativa, a los efectos de ser recurridas ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, por el contrario, los actos administrativos y sancionas en las
restantes materias serán susceptibles de recurso ordinario ante el Ministerio de EconomÃ−a
y Hacienda.
Al mismo modelo responde la organización de la Comisión Nacional del Mercado de
Valores. A su consejo “corresponde el ejercicio de todas las competencias establecidas en la
ley y las que le atribuyan el Gobierno o el Ministerio de EconomÃ−a y Hacienda”. Está
integrado, aparte de por los Directores Generales del Tesoro y el Subgobernador del Banco de
España, por el Presidente, un Vicepresidente y tres Consejeros, nombrados por el Gobierno
a propuesta del Ministerio de EconomÃ−a y Hacienda, entre personas de reconocida
competencia en la materia relacionadas con el mercado de valores. Su mandato es de cuatro
años y antes de su transcurso podrán ser separados por incumplimiento grave de sus
obligaciones, incapacidad permanente para el ejercicio de su función, incompatibilidad
sobrevenida o condena por delito doloso, previa instrucción de expediente, por el Ministerio
de EconomÃ−a y Hacienda.
Puede considerarse también Administración independiente el Tribunal de Defensa de la
Competencia. Su Presidente y sus Consejeros son nombrados por el Gobierno, por seis
años, renovables y sólo pueden ser destituidos por causas justas y tasadas establecidas en
la propia ley.
31
La Agencia de Protección de Datos, es asimismo una Administración que además de
ostentar personalidad jurÃ−dica propia y plena capacidad, “actúa con plena independencia
de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones”, relativas a limitar el uso
de la informática y otras técnicas y medios de tratamiento automatizado de datos de
carácter personal para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de las personas
fÃ−sicas y el pleno ejercicio de sus derechos.
La garantÃ−a orgánica de la independencia de la Agencia consiste en el nombramiento de
un director, entre las personas que componen el Consejo Consultivo por un perÃ−odo de
cuatro años. El director solo podrá ser cesado a petición propia o por separación
acordada por el Gobierno, previa instrucción del expediente, en el que necesariamente
serán oÃ−dos los restantes miembros del Consejo Consultivo, por incumplimiento grave de
sus obligaciones, incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su función, incompatibilidad
o condena por delito doloso. El director no está sujeto a instrucción alguna.
También responde a la tipologÃ−a caracterÃ−stica de las Administraciones Independientes
la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones que se rige por sus propias normas.
Tiene personalidad jurÃ−dica y plena capacidad pública y privada. Está adscrita al
Ministerio de Fomento y tiene por objeto salvaguardar las condiciones de competencia
efectiva en el mercado de las telecomunicaciones, velar por la correcta formación de preciso
en este mercado y ejercer de órgano arbitral en los conflictos que surjan en el sector.
Está regida por un Consejo compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y siete
Consejeros nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto adoptado a propuesta del
Ministro de Fomento, entre personas de recocida competencial profesional relacionada con el
sector de las telecomunicaciones y la regulación de los mercados, previa comparecencia del
Ministro ante la Comisión competente del Congreso para informar sobre las personas a
quienes se pretende proponer. Los cargos de Presidente, Vicepresidente y Consejeros se
renovarán cada seis años pudiendo ser reelegidos por una sola vez. Tiene un status de
inamovilidad, pues sólo cesan en su cargo por renuncia, expiración del término de su
mandato o por separación acordada pro el Gobierno, previa instrucción de expediente por
el Ministro de fomento por incapacidad permanente, incumplimiento grave de sus
obligaciones, condena por delito doloso o incompatibilidad sobrevenida.
Para cumplir con sus obligaciones se le atribuye a la Comisión una potestad arbitral sobre
los conflictos que puedan surgir, una potestad sancionadora para corregir el incumplimiento
de las instrucciones dadas y se configura también como un órgano consultivo del
Gobierno y del Ministerio de Fomento.
La Comisión tendrá patrimonio propio, independiente del patrimonio del Estado.
2.3. Problemática constitucional.
En casi todos los paÃ−ses, las Administraciones Independientes son, salvo en Inglaterra,
constantemente cuestionadas desde el punto de vista de su constitucionalidad.
Según el artÃ−culo 97 de la Constitución “El Gobierno dirige la polÃ−tica interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Esta
dirección implica, en principio, la libre designación y remoción de los titulares de los
órganos directivos de todas las organizaciones que formalmente integran la Administración
Pública. Y solamente en este caso es asimismo posible exigir al Gobierno la responsabilidad
32
polÃ−tica que pueda derivarse de su defectuoso funcionamiento.
La autolimitación de los poderes de la dirección del Gobierno sobre la Administración y
los servicios públicos y de la correspondiente responsabilidad no puede excusarse o
justificarse en que se traslada a otro de los poderes del Estado, pues eso es sumar otro motivo
más de inconstitucionalidad, dada la incapacidad del poder legislativo para asumir la
gestión o cualquier tipo de responsabilidad en la gestión de los servicios públicos. El
Parlamento tiene competencias tasadas en la Constitución y no pueden autoatribuirse por
leyes ordinarias poderes de nombramiento o destitución de los gestores de otros organismos
públicos.
Además, la extensión de la competencia del Parlamento sobre nombramiento de los
titulares de los órganos de gestión de los servicios públicos es incompatible con la
función de control del ejecutivo que las Cortes tienen atribuida y la independencia que
reclama su ejercicio.
Tampoco con el principio de participación se puede justificar y apoyar constitucionalmente
las Administraciones Independientes. Dicho principio puede articularse y cumplirse de muy
variadas formas (audiencias, informaciones públicas...) u orgánicas (consejos asesores,
etc.)
Otra razón para rechazar el constitucionalismo de las Administraciones Independientes es
que la Constitución española obliga a TODAS las Administraciones Públicas a servir con
“objetividad” e “imparcialidad” (artÃ−culo 103). No cabe, por ello, que unas
Administraciones sean más objetivas y neutrales que otras por razón de la función que
desempeñan, pues todas deben serlo por igual, y es responsabilidad del Gobierno que se
respete esa “independencia” administrativa constitucionalmente garantizada
TEMA XIII. LA ADMINISTRACIÃ N CORPORATIVA.
1. CARACTERIZACIÃ N GENERAL.
1.1. Concepto y naturaleza jurÃ−dica.
Las Corporaciones no territoriales o Entes públicos asociativos pueden definirse como
asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que, igualmente, les atribuyen
personalidad jurÃ−dica pública para, sin perjuicio de defender y gestionar intereses
privativos de sus miembros, desempeñan funciones de interés general con carácter
monopolÃ−stico, cuyo ejercicio se controla por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La Administración corporativa, de la que forman parte, básicamente, los Colegios
Profesionales y las Cámaras Oficiales (de Comercio, Industria y Navegación, de la
Propiedad, Agrarias, etc.) constituye el lÃ−mite entre los entes públicos y los privados
haciendo de frontera entre unos y otros, una frontera poco definida porque las Corporaciones,
sobre un substrato asociativo, aunque forzoso, de carácter privado, cumplen fines públicos
de interés general, lo que se traduce en la aplicación de un régimen jurÃ−dico mixto,
público y privado.
La Administración corporativa viene a constituir un fenómeno de auténtica
descentralización funcional ya que el Estado, que realmente crea estas organizaciones, no
manda sobre ellas, ni dirige su actividad a través del nombramiento y cese de sus
directivos, sino que las Corporaciones Públicas se gobiernan a través de representantes
33
elegidos por sus miembros.
Las Corporaciones se distinguen de las asociaciones privadas y de los sindicatos por el origen
público de su constitución, por la obligatoriedad indirecta de la integración de sus
miembros, dato esencial y decisivo para su transferencia al Derecho público y por su
carácter monopolÃ−stico. Se trata de que no quepa más que una sola y única
organización corporativa para operar con determinadas finalidades y sobre un mismo
colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos.
Consecuentemente, con estos elementos de Derecho Público (asignación de fines
públicos, creación por acto de poder, obligatoriedad de la pertenencia de los miembros y
organización monopolÃ−stica) y de la subsistencia de elementos privados (defensa de
intereses privados de sus miembros, sostenimiento económico a cargo de éstos sin
financiación pública) a las Corporaciones se las dota de un régimen jurÃ−dico mixto,
en el que lo esencial de su actividad, es decir, la relacionada con sus fines institucionales y la
relativa al funcionamiento de su estructura orgánica se somete a Derecho Público y a la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con sus privilegios y servidumbres: pero ese
sometimiento al Derecho Público no alcanza a la actividad medial, a la logÃ−stica y
intendencia del organismo; y de ahÃ− que ni los empleados sean funcionarios públicos, ni
sus contratos, administrativos, ni sus bienes se consideren de dominio público, ni se
apliquen las reglas de la contabilidad pública, ni los controles sean los previstos en la
legislación presupuestaria que ejercen la Intervención del Estado y el Tribunal de Cuentas.
1.2. Evolución histórica. Las Corporaciones preexisten al Estado moderno.
2. EL MARCO CONSTITUCIONAL.
2.1. La admisión conceptual previa.
Los sindicatos obreros y patronales no pueden ser configurados como Corporaciones
públicas. Se opone frontalmente a esa posibilidad el artÃ−culo 7 de la Constitución que
proclama el principio de libertad para la creación y ejercicio de la actividad sindical.
Dentro del ámbito de la libertad de asociación surgen los problemas relativos a sÃ− es
posible la existencia de asociaciones al margen de la regulación del artÃ−culo 22 de la
Constitución y caracterizadas por la obligatoriedad de la inscripción.
La Constitución acepta la situación preconstitucional de los Colegios Profesionales al
referirse a ellos en el artÃ−culo 36 y a las Organizaciones Profesionales en el número 52. La
mención de unas y otras organizaciones corporativas tiene sentido en función del
mantenimiento de su estructura tradicional, entendiendo por tal la existente en el momento de
aprobarse el Texto constitucional, estructura en la que uno de sus elementos esenciales era,
precisamente la obligatoriedad de la adscripción a un Colegio o Cámara para el ejercicio
profesional o realizar determinada actividad.
De otra parte, la Ley del Proceso Autonómico estableció unas reglas básicas para la
Administración corporativa, una especie de estatuto mÃ−nimo, que consagró,
implÃ−citamente, la obligatoriedad de la afiliación o pertenencia obligatoria.
Cuestión distinta es la de la compatibilidad de estas organizaciones corporativas con la
existencia de sindicatos o asociaciones privadas que cubran el mismo ámbito personal,
problema que hay que entender resuelto, también afirmativamente, en función del
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principio de libertad de asociación y sindical. En este sentido, pueden crearse paralelamente
a los Colegios pero, sin la virtualidad de habilitar para el ejercicio profesional.
2.2. La obligación de afiliación a los Colegios profesionales.
La obligatoriedad de la pertenencia a una Corporación y la consiguiente compatibilidad de
esta exigencia con la libertad negativa de asociación ha sido reconocida para los Colegios
Profesionales por el TC. Diversas sentencias han establecido que la afiliación obligatoria se
extienda a algunos profesionales funcionarios, como los médicos de la SS no ejercientes
privados de la medicina. Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios,
como los Abogados del Estado, Economistas, Farmacéuticos, Arquitectos, Ingenieros, etc.
a los que no se exige la colegiación para defender o servir a la Administración Pública.
2.3. Las “Corporaciones Públicas voluntarias”.
Para las Cámaras Oficiales, y a propósito de la adscripción obligatoria a las Cámaras
Agrarias, una Sentencia del Tribunal Constitucional, sienta, sin demasiado fundamento y
notoria disparidad con los Colegios Profesionales, una doctrina diversa, flexibilizando la regla
de la obligatoriedad que, al no estar contemplada expresamente en el artÃ−culo 52 de la
Constitución, sólo se declara admisible “cuando venga determinada tanto por la relevancia
del fin público que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener
tal fin, sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo”.
El mismo argumento ha servido de base al Tribunal Constitucional para declarar la
inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y
Navegación que imponÃ−a la Ley, al entender que ninguna de las funciones que éstas
tenÃ−an atribuidas, sustancialmente iguales a las de las Cámaras agrarias, justificaba por su
relevancia pública la adscripción forzosa de los profesionales del sector por cuanto
“cualquiera de las funciones enumeradas puede encomendarse a asociaciones de tipo privado
o, incluso, realizarse directamente por la propia administración sin necesidad de obligar a los
comerciantes, industriales y nautas a pertenecer obligatoriamente a una corporación de
Derecho público y a sostenerla con sus aportaciones”.
2.4. Asociaciones privadas de configuración legal.
Pero el sorprendente resultado de la jurisprudencia del TC sobre corporaciones no es sólo el
haber configurado unas corporaciones públicas no obligatorias, sino haber declarado la
compatibilidad de la adscripción forzosa de los particulares a entidades asociativas que
califica de voluntarias. Es el caso de las Federaciones Deportivas. Esta calificación es
inaceptable por estar en contradicción más que evidente con el régimen jurÃ−dico de las
Federaciones Deportivas a las que es obligado pertenecer para participar, tanto en la actividad
organizativa (clubes profesionales y sociedades anónimas deportivas) como para la
práctica profesional del deporte en competiciones oficiales, y a las que se atribuyen
“funciones públicas de carácter administrativo”, que son las que justifican las reglas de
tutela y control por el Estado sobre su organización y actividad.
Sin embargo, la contradicción está a la vista, pues el Tribunal no puede menos que
reconocer que el Ordenamiento jurÃ−dico estimula la incorporación a la respectiva
Federación en cuanto que esa incorporación constituye un requisito para que los clubes
deportivos puedan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan subvenciones.
3. Delimitación, naturaleza y régimen jurÃ−dico de las corporaciones públicas.
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3.1. Entes englobados.
En el Derecho español, a pesar de la consideración tradicional de establecimientos
públicos de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y de la Propiedad Urbana,
fueron excluidas de la aplicación de la Ley de Entidades Estatales Autónomas. Pero en
todo caso, Cámaras y Colegios profesionales se entendieron unidos en un destino y
naturaleza común al ser incluidos en el término de Corporaciones Públicas utilizado por
el artÃ−culo 1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa para definir a la
Administración Pública, lo que implicaba la calificación de sus actos como
administrativos y el reconocimiento del régimen de privilegios exorbitantes que comporta
dicha calificación.
3.2. Régimen jurÃ−dico.
En todo caso, en el régimen jurÃ−dico de las Corporaciones se detecta la tensión entre los
elementos públicos (creación por acto de poder, encuadramiento forzoso o forzado,
ejercicio de funciones públicas de atribución directa o delegadas pro el Estado o la
Comunidad Autónoma) y los elementos privados (base social privada, autogestión,
sostenimiento por los asociados y ciertos fines privados) lo que da lugar a un régimen
jurÃ−dico mixto de contornos no siempre bien delimitados.
3.3. Fuentes normativas y sujeción jurÃ−dica.
En materia de fuentes en primer lugar está la norma básica creadora de cada tipo de
Corporación, que es una norma estatal o autonómica, en segundo lugar se aplicarán las
propias normas de la Corporación o Derecho estatutario y por término, serán de
aplicación los principios generales del Derecho Administrativo.
♦ Aplicabilidad del Derecho público.
La aplicación del Derecho público, normas o principios, asÃ− como el sometimiento de
todos los actos al enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en todo lo
referente a la constitución de sus órganos y aplicación del sistema electoral propio.
También lo es en cuanto al ejercicio de eventuales funciones delegadas. En todo caso, la
actividad corporativa se somete al Derecho público y sus actos son administrativos a los
efectos de la exigencia de las reglas procedimentales básicas, y de su impugnación
contenciosa, cuando las Corporaciones actúan competencias en torno a los fines que las
leyes o sus estatutos les asignan en relación con los miembros de la Corporación,
régimen de admisiones o de colegiación, aprobación de normas sobre tarifas de servicios
u honorarios, organización de servicios para los miembros previstos en las leyes o estatutos,
actividad certificante y o tras funciones o actos análogos.
♦ Sujeción al Derecho privado.
Hay que entender que la sujeción al Derecho privado (y consiguiente competencia de la
Jurisdicción civil) comprende residualmente la actividad instrumental o logÃ−stica de las
Corporaciones en relación con terceros no miembros, como es, con carácter general, el
régimen de sus empleados, asÃ− como la actividad contractual que origina contratos de
Derecho civil y no administrativo.
♦ Legitimación procesal de las Corporaciones.
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Tiene legitimación para impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las Comunidades
Autónomas a cuyo control o tutela puedan estar sujetas, asÃ− como el principio de
incomunicabilidad patrimonial, financiera y de responsabilidad patrimonial entre el Estado o
la CA y la Corporación.
♦ Régimen tutelar.
En cuanto a las relaciones de tutela, no pueden establecerse reglas generales y hay que
atender a las normas constitutivas de cada Corporación.
4. LOS COLEGIOS PROFESIONALES.
4.1. Concepto y naturaleza.
Los Colegios profesionales constituyen en nuestro Derecho el ejemplo más tÃ−pico de los
Entes corporativos. En ellos se dan las notas más significativas de este tipo de entidades:
intereses homogéneos entre sus miembros, necesidad primordial de organizar y ejercer la
potestad disciplinaria sobre una profesión y, por último, mayor representatividad de la
organización resultante.
En la base y fundamento de los Colegios profesionales está la idea de que el ejercicio de
determinadas profesiones, para las que se requiere una aptitud definida o garantizada por una
titulación estatal, debe condicionarse bien a una autorización y disciplina especÃ−fica, que
el Estado se transfiere a las Corporaciones, bien a una concesión y régimen disciplinar
que el Estado administra directamente.
La Ley de Colegios Profesionales los define como Corporaciones de Derecho Público
amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado con personalidad jurÃ−dica propia y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines.
4.2. Creación y régimen de autonomÃ−a.
La creación de una organización colegial es por Ley a petición de los profesionales
interesados. Dentro de cada organización profesional la creación, fusión, absorción y
disolución de los Colegios profesionales de la misma profesión será promovida pro los
propios Colegios, de acuerdo con lo dispuesto en los respectivos Estatutos, o requerirá la
aprobación por Decreto, previa audiencia de los Colegios afectados.
Los actos de los Colegios y de los Consejos Generales no son recurribles ante la
Administración del Estado, siendo, por el contrario, una vez agotados los recursos
corporativos, directamente recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
4.3. Organización.
Se organizan en ámbitos territoriales de distinta extensión, provinciales o regionales,
creándose entonces una organización de segundo grado: los Consejos Generales,
inexistentes cuando el Colegio tiene ámbito nacional.
Como reglas de organización profesional la ley establece la prohibición de “numerus
clausus”: “quien ostente la titulación requerida y reúna las condiciones señaladas
estatutariamente tendrá derecho a ser admitido en el Colegio Profesional que corresponda”,
y asimismo el principio de colegiación obligatoria: “Será requisito indispensable para el
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ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporación al Colegio en cuyo ámbito
territorial se pretenda ejercer la profesión”.
5. LAS CÔMARAS OFICIALES.
5.1. En especial, las de Comercio, Industria y Navegación.
♦ Concepto y naturaleza.
Agrupaciones forzosas creadas por el Estado para la autogestión de intereses económicos
generales y, a la vez, sectoriales de colectivos que realizan determinada actividad o son
titulares de determinados bienes.
La Ley define a las Cámaras como “corporaciones de Derecho público con personalidad
jurÃ−dica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran
como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones públicas, sin
menoscabo de los intereses privados que persiguen”.
♦ Funciones.
De las funciones que a las Cámaras se atribuyen, pocas hay que puedan clasificarse
realmente de funciones estrictamente públicas, como por ejemplo expedir certificados de
origen y demás certificaciones relacionadas con el tráfico mercantil, nacional o
internacional, pero más difÃ−cil es admitir que son funciones públicas aunque asÃ− se
califiquen por la ley, hacer propuestas al Gobierno o ejercer funciones consultivas, colaborar
con la Administración educativa, elaborar estadÃ−sticas, promover y cooperara en la
organización de ferias y exposiciones, y en general, llevar a cabo toda clase de actividades
que, en algún modo, contribuyan a la defensa o fomento del comercio, la industria y la
navegación.
♦ Organización.
La organización cameral establece la preceptiva existencia de una Cámara por provincia,
aunque, en determinados casos, pueden crearse otras locales o comarcales para núcleos o
comarcas de cualificada importancia. El órgano supremo de la Cámara es el Pleno, que se
forma por vocales elegidos por sufragio, libre, igual y directo y secreto entre todos los
electores y otros que se proveen por elección de los anteriores vocales entre personas de
reconocido prestigio en la vida económica, dentro de la circunscripción de cada Cámara,
a propuesta de las organizaciones empresariales más representativas. El Pleno elegirá de
entre sus miembros a su Comité Directivo y un Presidente que representa a la
Corporación.
Como organización de segundo grado se establece el consejo Superior de Cámaras, cuyo
Pleno está formado por los Presidentes de todas las Cámaras y ocho miembros.
Todos los actos y acuerdos de las Cámaras están sujetos en su forma y procedimiento al
Derecho Administrativo y son impugnables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa
por los miembros de la Cámara. Esta sumisión al Derecho público de los acuerdos de los
órganos de gobierno lo es sin perjuicio de que la actividad posterior que se siga en esos
acuerdos y las relaciones que se entablen con terceros se someta al Derecho privado. En
partÃ−cula la Ley remite al Derecho privado el régimen de los bienes de los contratos y al
Derecho laborar el del personal.
38
♦ Personal a su servicio. Todo el personal de las Cámaras queda sometido en sus relaciones
con aquéllas al Derecho laboral.
Régimen de tutela.La tutela sobre las Cámaras comprende el ejercicio de las potestades
administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y
disolución. El ejercicio de la tutela es competencia de las Comunidades Autónomas que
tengan transferidas, reservándose el Estado en todo caso, la función de tutela sobre las
actividades de las Cámaras, relativas al comercio exterior.
5.2. Otras Cámaras Oficiales.
La Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana en fase de extinción. Las CofradÃ−as de
Pescadores. No adscripción obligatoria, se mantiene el rasgo de unir en una misma
corporación a los trabajadores y a los empresarios (pescadores y armadores de barcos) Las
Cámaras Agrarias. Se autoriza al Gobierno a disolver las Cámaras existentes de ámbito
inferior al provincial, cuyas actividades económicas pasarán a ser gestionadas en
régimen asociativo o por cooperativas, habilitándose a las Entidades locales para prestar
servicios de interés general agrario en sus respectivas demarcaciones territoriales. La ley
nada dice sobre la obligatoriedad de la incorporación de los agricultores a las Cámaras,
siendo voluntaria la adscripción. La ley tampoco resuelve el problema de la financiación
por cuotas de sus miembros, y, como ingreso normal y prácticamente único, se prevén
las “subvenciones para su normal funcionamiento con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado y de las Comunidades Autónomas”.
1. PROBLEMAS GENERALES Y CLASES DE Ã RGANOS CONSULTIVOS.
Los órganos con competencias resolutorias, órganos activos, necesitan del apoyo técnico
de otros para preparar sus decisiones, desarrollándose la actividad consultiva a través de
técnicas de diversa naturaleza, discernibles en función de la estructura de los órganos
que la cumplen (unipersonal y colegia, estable y transitoria) y de la forma de comunicación
con el órgano activo al que asesoran (de forma directa e inmediata, o a través de un
procedimiento formalizado).
Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad, presente en el absolutismo
y potenciada desde la Administración napoleónica en los paÃ−ses continentales, en
aplicación del principio de que “deliberar y juzgar es función de muchos y ejecutar es
función de uno solo”, asÃ− como por la correspondiente separación entre órganos activos
y consultivos.
La estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el órgano
consultado y el asistido, que se comunican a través de un procedimiento formalizado. La
petición de la consulta y el dictamen se producen por escrito, incorporándose al expediente
o al procedimiento en que se han producido. La razón de este formalismo hay que verla en el
hecho de que estos órganos cumplen, a la vez que una función asesora, una cierta función
de garantÃ−a respecto de los administrados, ya que la estructura colegial hace presumir una
cierta neutralidad. (Ej. Consejo de Estado)
Muy distintos son los órganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los órganos
operativos sin seguir un procedimiento formalizado. El informe y la petición de la asistencia
pueden manifestarse oralmente o por escrito. La estructura de estos órganos no es colegial
sino jerárquica, no produciéndose por ende votaciones que lleven a la formulación del
informe como expresión del parecer u opinión propia del conjunto. (Ej. Gabinetes de los
39
Ministros)
Hay un tercer grupo de órganos consultivos que participa de alguna de las caracterÃ−sticas
de los grupos anteriores (Ej. SecretarÃ−as Generales Técnicas y las AsesorÃ−as
JurÃ−dicas del Estado). Prestan una asistencia directa (oral o escrita) al titular del órgano
activo de que dependen sin necesidad de que la consulta, el informe o el estudio se incorporen
al procedimiento administrativo, en otros, la forma escrita se impone preceptivamente por una
norma.
La Administración consultiva no se agota aquÃ−, sino que existen un número
indeterminado y creciente de órganos con las más diversas denominaciones (consejos de
dirección, comités, comisiones, juntas, gabinetes técnicos...) que cumplen funciones
consultivas en todos los niveles de la Administración central y periférica.
2. EL CONSEJO DE ESTADO.
2.2. El Consejo de Estado a partir de la Constitución de 1978
♦ Naturaleza.
El Consejo de Estado salvó su vida y aseguró su continuidad institucional porque la
Constitución de 1978 lo citó para exigir su dictamen preceptivo en el ejercicio de la
delegación de materias de titularidad estatal a las Comunidades Autónomas (artÃ−culo
153) y, sobre todo, porque en función de los dispuesto en el artÃ−culo 107, se configuró
como “supremo órgano consultivo del Gobierno” remitiendo a una LO la regulación de
su composición y competencia.
La LO 3/1980, del Consejo de Estado, configura al Consejo de Estado como un órgano
consultivo, con separación orgánica del Gobierno (en el sentido de que no lo preside el
Presidente del Gobierno, sino que tiene uno propio, ni forman parte de él los Ministros).
No obstante el carácter preceptivo o en algunos casos vinculante de sus dictámenes hacen
cuestionar sÃ− la naturaleza del mismo es de órgano consultivo o de control.
La calificación como órgano de control parece la más adecuada, en términos
generales, con esos datos de la independencia funcional y de la intervención preceptiva, que
parecen establecidos en función de asegurar o preservar determinadas aplicaciones del
Ordenamiento jurÃ−dico de una intervención e interpretación exclusiva del Gobierno o de
la Administración, por muy bien que pudiera estar asesorada por otros órganos. La
intervención del Consejo de Estado tiene una finalidad cuasi-fiscalizadora, orientada a que el
Gobierno y la Administración sigan en esas materias el parecer del Consejo de Estado, so
pena y sanción de que sus actuaciones, o bien no sean válidas, si se omite la petición del
informe, o sufran de una cierta desautorización material si el Gobierno o la respectiva
Administración deciden en contra de la opinión de aquél.
La caracterización como órgano de control, pese al apelativo de consultivo, se desprende
asÃ− mismo de las garantÃ−as de que se le inviste, que son las propias de los órganos
judiciales (“ejerce la función consultiva con autonomÃ−a orgánica y funcional para
garantizar su objetividad e independencia”) y por la finalidad de sus intervenciones (“se
velará por la observancia de la Constitución y del resto del Ordenamiento jurÃ−dico”)
propias también de aquellos. El control que ejerce el Consejo es básicamente jurÃ−dico.
Ahora bien, si el Consejo de Estado controla, más que auxilia y asesora, al Gobierno y a
40
otras Administraciones Públicas es normal que el ejecutivo trate a su vez de controlar en lo
posible su funcionamiento. Para esto dispone de la facultad de nombramiento de su
Presidente, de los Consejeros Permanentes y Electivos.
Fuera de las materias en que es preceptivo su dictamen, el Consejo de Estado actúa como
órgano consultivo en cualquier asunto que lo estimen oportuno el Gobierno, los Ministros o
las Comunidades Autónomas. Por último la LOPJ de 1985 ha convertido al Consejo de
Estado, pero sólo parcialmente, en órgano constitucional decisorio de las competencias
entre la Administración y los Tribunales.
♦ Composición.
Además del Presidente, nombrado libremente por el Consejo de Ministros, sin exigencia de
cualificación profesional alguna, el Pleno del Consejo se compone de los Consejeros
Permanentes, Consejeros Natos, Consejeros Electivos y el Secretario General.
Los Consejeros Permanentes constituyen el elemento estable y profesional del Consejo y les
corresponde la Presidencia de las Secciones en que se divide el Consejo, y junto con el
Presidente y el Secretario General forman la Comisión Permanente. Son nombrados por el
Gobierno con carácter inamovible sin lÃ−mite de tiempo.
Los Consejeros Electivos son nombrados también por el Gobierno por un periodo de
cuatro años, entre personas que han ostentado cargos relevantes en cualquiera de los
poderes del Estado.
Son Consejeros Natos los que ostentan determinados cargos públicos que, con excepción
del Presidente del Consejo General de la AbogacÃ−a y de los Presidentes de las Reales
Academias son de nombramiento gubernativo.
El Consejo de Estado está asistido por el Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado. De
entre los Letrados se nombra el Secretario General del Consejo.
♦ Competencias.
El Consejo de Estado debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta el
Gobierno o los Ministros o las Comunidades Autónomas a través de sus Presidentes.
AsÃ− mismo, el Pleno o la Comisión Permanente podrán elevar al Gobierno las propuestas
que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia en sus
funciones le sugiera.
Las más importantes competencias son las de informe preceptivo en las el Consejo de
Estado actúa como órgano de control jurÃ−dico.
El Pleno deberá ser consultado sobre materias que se refieren al ejercicio de la función
legislativa y reglamentaria, como sobre los proyectos de decretos legislativos, es decir, los
que desarrollan Leyes de Bases, anteproyectos que hayan de dictarse en ejecución,
cumplimiento o desarrollo de los Tratados, convenios o acuerdos internacionales, y
anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su
rango y objeto, que afecten a la organización, competencias y funcionamiento del Consejo
de Estado.
Asimismo el Pleno deberá informar en materia de relaciones internacionales sobre las dudas
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o discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de los tratados, convenios o
acuerdos internacionales en los que España sea parte. También deberá informar sobre
las transacciones judiciales y extrajudiciales acerca de los derechos de la Hacienda Pública y
para sometimiento o arbitraje de las contiendas que se susciten respecto a las mismas, sobre la
separación de Consejeros Permanentes, y sobre los asuntos de Estado a los que el Gobierno
reconozca especial trascendencia y repercusión.
Aunque el informe parece configurarse en estas materias como preceptivo, su omisión no
tendrá consecuencias jurÃ−dicas.
También deberá informar la Comisión Permanente sobre determinados supuestos de
relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas, como los anteproyectos de LO de
transferencia o delegación de competencias a las Comunidades Autónomas, control del
ejercicio de las funciones delegadas por el Estado, e impugnación de las disposiciones y
resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal
Constitucional, con carácter previo o posterior a la interposición del recurso.También se
asigna a la Comisión Permanente las tradicionales competencias consultivas sobre los
conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos ministeriales, sobre nulidad,
interpretación y resolución de los contratos y concesiones administrativas cuando se
formule oposición por parte del contratista, concesión de créditos extraordinarios o
suplementos de créditos, y concesión de monopolios y servicios públicos. De posterior
atribución son las de informar los recursos administrativos de súplica o alzada que deban
conocer en virtud de disposición expresa de una Ley, recurso administrativos de revisión,
asÃ− como la revisión de oficio de actos administrativos en los supuestos previstos en las
leyes, y sobre reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se
formulen ante la Administración del Estado.
♦ Funcionamiento.
Corresponde a las Secciones preparar el despacho de aquellos asuntos en que hayan de
entender el Pleno o la Comisión Permanente.
Ante el Consejo se articula un trámite de audiencia a favor de los interesados en los
respectivos expedientes sometidos a consulta. La audiencia se concede por acuerdo del
Presidente, de oficio o a petición de aquellos,, y se concederá en todo caso cuando en la
consulta esté directamente interesada una Comunidad Autónoma y asÃ− lo manifieste.
La regla del secreto sobre el contenido de las deliberaciones y de los términos de la
votación se impone a todos los miembros del Consejo y personal auxiliar en todo tiempo y
sobre las propuestas y acuerdos únicamente mientras no estén resueltos.
Los dictámenes no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario. No obstante, se
establece una limitación y una carga formal para disentir del informe del Consejo de Estado.
La limitación afecta a los Ministros, quienes pierden la competencia a favor del Consejo de
Ministros para resolver aquellos asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo de
Estado, el Ministro consultante disienta del dictamen de aquel. Si el Ministro resuelve por
sÃ− mismo es obvio que su acuerdo estarÃ−a afectado por un vicio de incompetencia
jerárquica.
3. LOS CONSEJOS ECONÃ MICOS.
3.1. El Consejo de Planificación.
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El artÃ−culo 131 de la Constitución contempla un consejo económico, pero referido,
básicamente, a la función planificadora: “El Gobierno elaborará los proyectos de
planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades
Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones
profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un consejo, cuya
composición y funciones se desarrollarán por ley”.
Pero no ha sido, propiamente, un consejo de planificación económica el que ha puesto en
pie la Ley 2/1991, de 17 de junio, sino un Consejo Económico y Social en el sentido más
clásico e inoperante.
3.2. El Consejo Económico y Social.
Los Consejos Económicos y Sociales responden a ideas corporativistas y a la necesidad de
dar audiencia y participación en las tareas del Estado a los diversos grupos representativos
de intereses económicos y sociales que, como tales, no tienen acceso en los paÃ−ses de
democracia directa a los órganos legislativos, ni a los de la Administración de carácter
electivo.
El Consejo Económico y Social ni tienen encomendado funciones planificadoras, ni las
consultivas en materia económica son relevantes. Y ello porque la competencia más
importante que tiene asignada es, además de la elaboración de informes o estudios a
solicitud del Gobierno, de sus miembros o por propia iniciativa, la emisión de dictámenes
sobre “Anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de Reales Decretos legislativos que
regulen materias socioeconómicas y laborales”. Estos tienen, en principio, porque la ley
asÃ− lo afirma, carácter preceptivo. Sin embargo, hay que dudar de esa naturaleza desde el
momento en que se exceptúa de la consulta la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y
además, se condiciona la preceptividad del dictamen a “que se considere por el Gobierno”
que los indicados anteproyectos y proyectos de ley “tienen una especial trascendencia en la
regulación de las materias indicadas”.
El Consejo dispone de una solemne, compleja y sin duda, costosa organización, al modo de
la prevista para el Consejo de Estado y que la integran el Pleno, la Comisión Permanente, las
Comisiones de Trabajo, el Presidente, los Vicepresidentes y el Secretario General. Forman el
Consejo 61 miembros: 20 representantes de las organizaciones sindicales, 20 en
representación de las empresariales y 20 expertos nombrados por el Gobierno. El Presidente
es, asimismo, de libre designación y cese por el Gobierno.
La organización logÃ−stica de este Consejo se ha configurado como un Ente de Derecho
Público sujeto al Derecho privado, lo que le permite celebrar los contratos con arreglo al
derecho privado y que su personal se sujete al Derecho laboral.
4. Asesoramiento jurÃ−dico, representación y defensa en juicio de la administración.
4.1. Asesoramiento jurÃ−dico.
En la Administración española el servicio de asesoramiento jurÃ−dico nació en le
Ministerio de Hacienda y en su Dirección General de lo Contencioso, servido por un cuerpo
de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado, con unidades orgánicas en todos los
Departamentos ministeriales, en algunos Organismos autónomos y en todas las
Delegaciones provinciales de Hacienda.
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4.2. Representación y defensa en juicio.
Esta función no está atribuida, normalmente, a los órganos que asesoran ordinariamente
al Estado, sino que se dan las particularidades siguientes:
◊ La defensa en juicio de la Administración del Estado está encomendada a un
Cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado, correspondiendo la
defensa a aquellos que están adscritos al Tribunal ante el que sustancia el pleito.
◊ La representación es asumida, juntamente con la asistencia técnica, por el Letrado
del Estado.
◊ La Agencia Estatal de Administración Tributaria dispondrá de un servicio
jurÃ−dico propio, aunque integrado pro Abogados del Estado, que actuará bajo la
superior coordinación de la Dirección General del Servicio JurÃ−dico del Estado,
y al que corresponde el asesoramiento jurÃ−dico de la Agencia. Asimismo la
representación y defensa en juicio corresponde a los Abogados del Estado
integrados en el servicio jurÃ−dico de la Agencia, y en los servicios jurÃ−dicos del
Estado.
5. Ã RGANOS DE CONTROL INTERNO.
El control del funcionamiento de la Administración se ejerce de forma externa por el
Parlamento y el Defensor del Pueblo, por los Tribunales de Justicia y por el Tribunal de
Cuentas. Además, la Administración dispone de órganos propios que ejercen un control
interno.
La distinción del control sobre la Administración en externo e interno, que atiende al lugar
de radicación del órgano que lo ejerce, debe ser completada con la división de la actividad
en razón de la finalidad perseguida. Esta perspectiva nos sitúa ante la realidad de dos
formas muy diferenciadas: el control que alcanza a los aspectos contables y financieros y el
que incide sobre la adecuación de la actividad material del organismo con los fines que tiene
encomendados.
5.1. La Intervención General del Estado del Ministerio de Hacienda.
Este control, de naturaleza preventiva e interna, actúa sobre el procedimiento de todo gasto
público, para cuya efectividad se exigen varias condiciones o requisitos a cargo de diversos
órganos:
◊ La ordenación de todo gasto corresponde al Ministro o Jefe del organismo
competente por razón de la materia.
◊ El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la existencia de crédito
disponible. Es aquÃ− dónde actúa la Intervención mediante la “toma de razón”
o “intervenido”, cuya función consiste justamente en verificar que el gasto ordenado
está dentro de las partidas presupuestarias y de que puede disponer la autoridad
ordenadora del gasto.
◊ Comprometido el gasto, viene la fase del pago, fase material, competencia del
Ministerio de Hacienda, salvo los supuestos de delegación de organismos con
ordenaciones de pago propias. También en esta fase actúa la Intervención.
A través de este sistema se pretende hacer más difÃ−cil las malversaciones y los gastos
irregulares. Los Interventores ejercen la intervención crÃ−tica o previa de todo acto,
documento o expediente que puede implicar algún tipo o movimiento de fondos, pudiendo
recabar a este efecto toda clase de antecedentes, documentos o informes.
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5.2. Las Inspecciones de Servicio.
La función inspectora en la Administración Pública puede tener por destinatario a los
administrados o a la propia organización y a sus funcionarios. En el primer caso, se trata de
asegura, o en su caso corregir, el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones
de la Administración por los ciudadanos. En el segundo, lo que se persigue es asegurar,
vigilando, un grado óptimo en el funcionamiento de la organización administrativa. La
tarea principal de las Inspecciones de Servicios es justamente una función de control sobre
el propio aparato y sus servidores. El problema principal de los Cuerpos de Inspección es el
de asegurar una cierta independencia respecto de los funcionarios que han de ser controlados.
6. EL TRIBUNAL DE CUENTAS.
6.1. Concepto y naturaleza.
Un control externo de naturaleza contable, financiero y de carácter sucesivo, en cuanto que
tiene lugar sobre una actividad administrativa ya realizada, es el que lleva a cabo el Tribunal
de Cuentas. Según la Constitución, el Tribunal es el “supremo órgano fiscalizador de las
cuentas y de la gestión económica del Estado, asÃ− como del sector público. Dependerá
directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el
examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. (...) El Tribunal de Cuentas, sin
perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el
que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se
hubiere incurrido. (...)” El artÃ−culo extiende su competencia al control económico y
presupuestario de las Comunidades Autónomas y la Ley del propio Tribunal incluye a las
Corporaciones Locales.
En la actualidad, el Tribunal de Cuentas tiene un carácter de jurisdicción administrativa
especializada, pero sujeta a posterior revisión jurisdiccional contencioso-administrativa, para
las resoluciones del Tribunal de Cuentas, cuando declaran la responsabilidad contable de los
funcionarios y de cuantos manejan fondos públicos. Ese carácter jurisdiccional es muy
limitado, ya que hay que considerar preferentes las determinaciones y fijaciones de hechos
que lleven a cabo sobre los mismos asuntos la jurisdicción penal y
contencioso-administrativa.
6.2. Funciones y Medios.
La tarea más importante del Tribunal es la función pública fiscalizadora, que no deriva
responsabilidades personales directas para los gestores públicos, ni es susceptible de
recursos. Esta función se ciñe a valorar el sometimiento de la actividad
económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficacia y
economÃ−a, y se ejerce en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos
públicos, y en particular, sobre los contratos, la situación y variaciones patrimoniales, los
créditos extraordinarios y suplementarios y demás modificaciones de los Presupuestos.
El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de informes o memorias, ordinarias
o extraordinarias, y de mociones o notas que se elevarán a las Cortes Generales y se
publicarán en el BOE.
El Tribunal debe remitir a las Cortes Generales el Informe o Memoria anual a que se refiere el
artÃ−culo 136.2 de la Constitución y que comprenderá el análisis de la Cuenta General
del Estado y de las demás del sector público, fiscalizando la gestión económica sobre los
45
extremos siguientes:
◊ Observancia de la Constitución, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del
sector público y, en general, de las normas que afecten a la actividad
económico-financiera.
◊ El cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los Presupuestos.
◊ La racionalidad en la ejecución del gastos público basada en criterios de eficacia y
economÃ−a.
◊ La ejecución de programas de actuación, inversiones y financiación de las
sociedades estatales y demás empresas públicas.
7. CONTROL POLÃ TICO.
7.1. Comisiones de Investigación Parlamentaria.
Las Comisiones de Investigación Parlamentaria están previstas en la Constitución como
Comisiones del Congreso o del Senado o de ambas Cámaras para investigar sobre cualquier
asunto de interés público. La Constitución no aclara cuál es el efecto jurÃ−dico de las
mismas, ya que únicamente establece que “Sus conclusiones no serán vinculantes para los
Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la
investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las
acciones oportunas”.
La Constitución declara obligatoria la comparecencia ante las mismas y prevé la
regulación por Ley de las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta
obligación. Por LO se establece que el requerido que deje voluntariamente de comparecer
incurrirá en un delito de desobediencia grave.
7.2. El Defensor del Pueblo.
El Defensor del Pueblo se define en la Constitución, como “alto comisionado de las Cortes
Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este
TÃ−tulo, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a
las Cortes Generales”.
Por LO se atribuye al Defensor del Pueblo los más amplios poderes de investigación sobre
las Administraciones Públicas, obligadas a auxiliarle con carácter preferente. El
incumplimiento de estas obligaciones podrá ser objeto de un informe especial e incurrir en
delito de desobediencia.
Carece de poderes propios para sancionar a los funcionarios. Se dirigirá al mismo
haciéndolo constar su criterio y dará traslado al superior jerárquico, si entendiera que los
hechos son constitutivos de delito, los pondrá en conocimiento del Fiscal General del
Estado.
Asimismo el Defensor del Pueblo puede formular a las Autoridades o funcionarios las
advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes y sugerencias para la adopción
de nuevas medidas, a lo que éstas deberán responder en el plazo de un mes. Si no se
produce una medida adecuada o no se informa de las razones que se estime para no
adoptarlas, podrá ponerlo en conocimiento del Ministro del Departamento. Si tampoco
obtuviera una justificación adecuada, incluirá el asunto en su informe anual con mención
de los nombres de las Autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud. No tiene
competencia para anular o modificar actos administrativos. Está legitimado para interponer
46
los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, de acuerdo con lo previsto en la
Constitución y en la LO del Tribunal Constitucional.
ArtÃ−culo 137
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomÃ−a para la
gestión de sus respectivos intereses.
ArtÃ−culo 18
1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
2. El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin
consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.
3. Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y
telefónicas, salvo resolución judicial.
4. La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y
familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.
ArtÃ−culo 97. El Gobierno dirige la polÃ−tica interior y exterior, la Administración civil y
militar y la defensa del Estado (...)
ArtÃ−culo 48. Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación
libre y eficaz de la juventud en el desarrollo polÃ−tico, social, económico y cultural
ArtÃ−culo 20.3. La ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios
de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará
el acceso a dichos medios de los grupos sociales y polÃ−ticos significativos, respetando el
pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España.
ArtÃ−culo 103
1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquÃ−a, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la ley.
3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública
de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su
derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantÃ−as para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
ArtÃ−culo 36
La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurÃ−dico de los Colegios
Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el
funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos.
47
ArtÃ−culo 52
La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los
intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán
ser democráticos.
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