Caracas, Agosto 2013 Pág. 1 CEDICE LIBERTAD LEY ORGANICA DE CULTURA. ¿Promociona o centraliza las políticas publicas del Sector? RESUMEN EJECUTIVO Av. Andrés Eloy Blanco (Este 2) Edif. Cámara de Comercio de Caracas. Nivel Auditorio, Los Caobos. C a r a c as , Venezuela. 1050-A. Telf: +58(212) 5713357 El día 13 de agosto de 2013, en un contexto de extrema polarización dentro de la Asamblea Nacional, caracterizada por la violencia política verbal de la mayoría oficialista, del desconocimiento de la representatividad de los parlamentarios de oposición y de ideologización del tema cultural, se sancionó la Ley Orgánica de Cultura (LOC), un texto legal que lejos de crear condiciones efectivas para la garantía, fortalecimiento y difusión de los derechos, iniciativas, recursos y actividades vinculadas con el estudio, práctica y desarrollo de la cultura en Venezuela, impone la centralización, ideologización y monopolio estatal de las decisiones y administración de los fondos en este sector. Los artículos 30 y 31 del texto sancionado crean el Fondo Nacional para la Cultura (FNC), que recibirá aportes de entes estatales y privados, y establecen que las personas jurídicas estatales y privadas con actividad económica en el país “cuya utilidad neta o ganancia contable anual supere las veinte mil unidades tributarias (20.000 UT) aportarán el uno por ciento (1%) de sus ganancias netas al Fondo” invocando como justificación el principio de corresponsabilidad, aporte que no supondrá desgravamen del impuesto sobre la renta. La LOC afecta en tres sentidos los derechos de propiedad y a la libre empresa en el ámbito cultural: 1) priva sin justificación jurídica del uno por ciento (1%) de sus ganancias a las empresas privadas, ya que éstas no son las que tienen la obligación constitucional de invertir recursos en actividades culturales sino el Estado; 2) priva a Fundaciones y otras formas privadas de preservación, estudio y difusión de la cultura de los recursos que recibían mediante convenios, donaciones o aportes de las empresas privadas que ahora deben pagar la contribución parafiscal del uno por ciento (1%) antes mencionada, y 3) incluye declaratorias de interés cultural en exceso generales y abiertas, que facilitan la conversión en propiedad estatal de bienes de propiedad privada material e inmaterial que se declaren bienes de interés cultural, sin pago previo de una justa indemnización. En general, cabe concluir que la LOC, además de inconstitucional, es económicamente regresiva, porque afecta la propiedad privada, hará menos eficiente el financiamiento del sector cultura, aumentará el centralismo y la corrupción, y puede llevar a que la ya mermada inversión privada disminuya todavía más por lo que agrava la ya excesiva presión tributaria sobre las empresas, al tiempo que aumenta la posibilidad que por declaratorias presidenciales de interés cultural se pierdan terrenos o bienes que son necesarios para la actividad económica que se realice CONTEXTO Y CRITERIOS DE DISCUSION DE LA LEY. La Constitución venezolana de 1999 reconoce en sus artículos 98 al 101 una serie de derechos constitucionales, que han de ser respetados y garantizados por el Estado con sus propios recursos y sin establecer monopolios al respecto, en materias como la creación cultural, la seguridad social para los trabajadores de la cultura, la propiedad intelectual e industrial, el acceso y preservación de la diversidad cultural, la igualdad entre culturas, la protección y disfrute del patrimonio cultural, y la libre emisión, recepción y circulación de la información cultural, entre otros que cabría mencionar. Una de las legislaciones con que la Asamblea Nacional estaba en mora desde la entrada en vigencia de dicha Constitución, precisamente, era esta Ley Orgánica de la Cultura (en lo que sigue, Fax: +58(212) 5760512 Encuéntranos en el Grupo de Facebook: cedice Síguenos en Twitter: @cedice Contáctanos por el correo electrónico: [email protected] Visita nuestra web: www.cedice.org.ve Elaborado por: Luis Alfonso Herrera O. Licenciado en Filosofía. Abogado. Especialista en Derecho Administrativo (UCV)..Profesor de las Universidades Central de Venezuela y Católica Andrés Bello . Investigador del Observatorio Económico Legislativo de CEDICE Pág. 2 LOC), pues se requería una normativa actualizada en esta materia que diera a los creadores culturales vías jurídicas para el pleno desarrollo de sus talentos y de sus iniciativas, mejorando el apoyo del Estado a dichas actividades, y generando los adecuados incentivos al sector privado para que continúe apoyando e incremente su inversión en cultura, como diversas empresas lo hacen a través de Fundaciones, aportes a programas de estudio y difusión de diversos aspectos culturales locales, nacionales o universales, donaciones, entre otros mecanismos. No obstante, el contexto en que se sancionó la LOC (de extrema polarización, de violencia política verbal y física, desconocimiento de la representatividad de algunos parlamentarios e ideologización de los contenidos de la cultura) impidió la elaboración de un texto legal que creara condiciones efectivas para la garantía, fortalecimiento y difusión de los derechos, iniciativas, recursos y actividades vinculadas con el estudio, práctica y desarrollo de la cultura en Venezuela. Por el contrario, como se verá, el día 13.08.13 se aprobó un texto que ideologiza la cultura, centraliza las decisiones en esta materia en el Gobierno nacional, que atribuye a éste discrecionalidad plena para tomar esas decisiones, que excluye a los Estados y Municipios así como a personas e iniciativas del sector privado con larga experiencia en la materia, que no garantiza los derechos de propiedad inmaterial, que impone a particulares obligaciones que sólo corresponden al Estado, que finalmente afecta los derechos de propiedad y libre empresa al imponer una contribución parafiscal desproporcionada y que liquida, con esto último, toda forma de financiamiento voluntario directo del sector privado a las iniciativas culturales. PRINCIPALES ASPECTOS DE LA LEY DE CULTURA La Ley finalmente sancionada consta de 34 artículos distribuidos en cinco capítulos y prevé dos disposiciones transitorias. El art. 2 establece que las disposiciones son de orden público, aplicables por todos los niveles de Gobierno (República, Estados y Municipios) y por todas las personas, sean públicas o privadas, en sus actividades relacionadas con la cultura. El art. 3, entre otras definiciones propias de disciplinas científicas y humanísticas y no de un texto legislativo, establece qué se entenderá por Identidad Cultura Venezolana, por Consejos Estadales de Cultura (incluirán a las Gobernaciones) y por Poder Popular (lo que sea éste sólo se puede ejercer a través de las instancias del Estado comunal). El art. 5 declara de interés público, no queda claro sin con fines expropiatorios, la defensa de la cultura venezolana. El art. 7 establece la obligación del Estado de preservar los idiomas, equiparando con el castellano a otras lenguas que se hablan en pequeñas comunidades existentes en el territorio nacional, pero que no permiten reconocer de una Nación plurilingüe. El art. 10 hace referencia a las políticas destinadas a la formación en valores propios de la identidad nacional, y en él se prevé la creación de planes y programas formativos, así como la generación de líneas de investigación que permitan enriquecer la cultura venezolana y latinoamericana. El art. 12 atribuye al Gobierno nacional la potestad de declarar como parte del patrimonio cultural de la Nación a cualquier tipo de bien, así como Zona de Interés Cultural cualquier porción del territorio nacional, sin indicar cómo esas declaratorias respetaran los derechos de propiedad. El art. 13 reconoce la propiedad intelectual sobre las obras de los artistas e inventores, pero no indica cómo se garantizará cuando sea objeto de alguna declaratoria de bien de interés cultural. Los arts. 16 y 17 establecen un monopolio a favor del Gobierno nacional y las instancias del Estado comunal en lo relativo al diseño y aplicación de políticas públicas en materia cultural “en corresponsabilidad entre el pueblo y el Estado”. Excluye a Estados, Municipios y organizaciones fuera del Estado comunal y el Poder Popular. En directa relación, el art. 18 hace mención a los Consejos Estadales de Cultura como espacios para la articulación y la toma de decisiones en lo cultural. No incluye a Fundaciones privadas ni a Alcaldías. Los arts. 19 y 20 contemplan la administración centralizada, discrecional y unilateral, sin participación ni rendición de cuentas, de los recursos destinados y obtenidos para las actividades en materia de cultura. Establecen además que la contraloría no la ejercerá la contraloría general de la República, sino el Gobierno nacional (que controla al Poder Ciudadano de hecho) y las instancias del Estado comunal (contraloría social) Los arts. 21 y 22 prevén que el Gobierno Nacional orientará la gestión cultural en el país para fortalecer la identidad nacional en niños, niñas y adolescentes. Esto significa la habilitación legal para la ideologización de los menores de edad. También dan habilitación amplísima para que se usen los medios de comunicación estatales y privados para ideologizar al resto de la sociedad, bajo el argumento de la promoción de la identidad cultural nacional. El art. 23 establece la creación de un sistema integrado de bibliotecas públicas y privadas, a fin de ofrecer al pueblo información documental pertinente y oportuna. Pág. 3 El art. 24 establece la obligación del Estado de impulsar la creación, divulgación y promoción de obras cinematográficas nacionales, mientras que el art. 25 plantea el estímulo a la lectura a través de la democratización a los libros. El art. 26 prevé la obligación de guarda y custodia de documentos históricos por parte del Archivo General de la Nación, en tanto que los arts. 27 y 28 contemplan el intercambio de saberes culturales con otros países y la formación de promotores culturales en el exterior. El art. 29 dispone el impulso a la transformación de las relaciones de producción en espacios culturales, promoviendo el desarrollo de experiencias socio-productivas desde espacios locales que tengan trabajo cultural. Se indica que se “democratizará el poder económico”. Especial importancia tienen los arts. 30 y 31 del texto sancionado, pues crean un Fondo Nacional para la Cultura (FNC), que recibirá aportes de entes estatales y privados, conforme a los cuales las personas jurídicas estatales y privadas con actividad económica en el país “cuya utilidad neta o ganancia contable anual supere las veinte mil unidades tributarias (20.000 UT) aportarán el uno por ciento (1%) de sus ganancias netas al Fondo” conforme al principio de corresponsabilidad. Además “este aporte no constituirá un desgravamen del impuesto sobre la renta”. El art. 32 garantiza la protección social a los artistas y cultores populares, mientras que el art. 33 establece el financiamiento para abrir espacios socioculturales y deportivos. Señala que esto será corresponsabilidad del Estado, las instancias del Estado comunal (Poder Popular) y “las demás formas de organización social”, lo que puede incluir a las personas privadas dedicadas o no a la cultura. Finalmente, en las disposiciones transitorias de la LOC se ordena a la Asamblea Nacional dictar nuevas leyes relacionadas con la cultura, reformar otras tantas vigentes igualmente relacionadas con la cultura (entre ellas la Ley de Derechos de Autor) y a dictar los Reglamentos que desarrollen la ley dentro de los 180 días siguientes a su publicación en la Gaceta Oficial. EFECTOS SOBRE LA PROPIEDAD La LOC afecta en tres sentidos los derechos de propiedad y a la libre empresa en el ámbito cultural: 1) priva sin justificación jurídica del uno por ciento (1%) de sus ganancias a las empresas privadas, ya que éstas no son las que tienen la obligación constitucional de invertir recursos en actividades culturales sino el Estado; 2) priva a Fundaciones y otras formas privadas de preservación, estudio y difusión de la cultura de los recursos que recibían mediante convenios, donaciones o aportes de las empresas privadas que ahora deben pagar la contribución parafiscal del uno por ciento (1%) antes mencionada, y 3) incluye declaratorias de interés cultural en exceso generales y abiertas, que facilitan la conversión en propiedad estatal de bienes de propiedad privada material e inmaterial que se declaren bienes de interés cultural, sin pago previo de una justa indemnización. Al respecto, el experto en tributos Leonardo Palacios, afirmó que el pago del 1% de las ganancias netas constituye un tributo encubierto, y que el mismo no es “un incentivo para las empresas en materia cultural, solo afectará la rentabilidad del sector en lugar de favorecer y estimular su actividad. Además de las 24 contribuciones fiscales existentes que ya deben asumir las empresas, se suma ésta, de la cual no se estipula en la ley cómo será distribuida y a quiénes será asignada, lo cual restringe el manejo del financiamiento a un solo sector: el oficialista" (Ver: http://www.eluniversal.com/arte-yentretenimiento/130814/ley-de-cultura-acabara-confundaciones). COSTOS - BENEFICIOS Centralización de la toma de decisiones y para la definición de prioridades y objetivos en la materia, sin discusión amplia ni participación plural: Habrá unidad de dirección, y en principio, mayor celeridad en la toma y ejecución de las decisiones en la materia, pues sólo depende del Gobierno nacional y las instancias del Estado comunal (Poder Popular), pues no habrá ni consultas ni participación de entes territoriales o de la sociedad civil. Lo anterior, se logrará a costa de sacrificar la discusión, la participación ciudadana, el pluralismo y la descentralización, ya que las fundaciones privadas, los posibles beneficiarios de proyectos culturales, las Alcaldías, las Gobernaciones, los Institutos y Fundaciones estadales y municipales, las Universidades y expertos nacionales con experiencia en el tema, quedan excluidos de la formación y aplicación de las políticas del sector. Centralización y manejo discrecional sin rendición de cuentas de recursos para garantizar los derechos constitucionales vinculados con la cultura: La mayor parte de los recursos, acaso la totalidad de los mismos, pasará con la LOC a ser administrado casi en forma exclusiva por el Gobierno nacional y el FNC, lo que podría hacer pensar que debería ser más eficiente y eficaz la destinación de los mismos ya que depende de pocas voluntades. Pero la experiencia indica que centralizar los fondos con que se dispone para un fin no implica mejores resultados, además tal medidas se toma en un contexto en el que el 65% de la población considera que en los últimos años se dio un aumento de la corrupción e ineficiencia en el Gobierno nacional, al no haber rendición de cuentas, control fiscal y en donde la ideología y no el pluralismo prevalece. Pág. 4 Aumento de propiedad estatal administrada por el Gobierno nacional y el Fondo Nacional para la Cultura y afectación drástica de la propiedad privada; afectación de los derechos de los consumidores: Con las habilitaciones para declaratorias de utilidad pública o interés cultural de todo tipo de bienes privados, así como en especial a través de la contribución del 1% que impone a casi toda empresa privada en el país, la propiedad estatal destinada a la materia cultura se elevará notablemente, y para quienes el manejo de ingentes recursos por parte de una burocracia política no productiva es positivo, sería algo beneficioso. Sin embargo, en la práctica está demostrado que el aumento de propiedad estatal no produce más eficiencia y logro de los resultados, sí lo contrario; por otro lado, esa propiedad estatal implicará la toma por la fuerza, sin indemnización ni incentivos, de propiedad privada que mejora el acervo cultural del país o que se puede destinar a otros legítimos fines privados o públicos, lo que frenará la creatividad, la innovación, la inversión y el financiamiento de proyectos culturales ajenos a la ideología del Gobierno nacional. Por otro lado, tal y como indicó Leonardo Palacios, “ese pago del 1% se reflejará en el precio final de los bienes y servicios”, lo que afectará a consumidores y usuarios. Promoción de la cultura, pero en forma centralizada y sin participación ciudadana: Las previsiones sobre la creación de un sistema integrado de bibliotecas públicas y privadas, a fin de ofrecer información oportuna, la obligación del Estado de impulsar la creación, divulgación y promoción de obras cinematográficas nacionales, el estímulo a la lectura a través de la democratización a los libros, y la obligación de guarda y custodia de documentos históricos por parte del Archivo General de la Nación, así como el objetivo de intercambio de saberes culturales con otros países y la formación de promotores culturales en el exterior, son aspectos sin duda positivos, que requieren para su logro recursos, buena administración, buena asesoría, experiencia, participación ciudadana, descentralización, pluralismo y rendición de cuentas. Lamentablemente, estos aspectos no están garantizados por la LOC, lo que pone en entredicho el logro de esos fines. Trato preferente hacia las instancias del Poder Popular y exclusión de las formas civiles de participación así como afectación de competencias de los Municipios: Si se considera que hay una participación ciudadana buena y una mala, y que en el caso de Venezuela la buena coincide con las instancias del Estado comunal (Poder Popular), sería un beneficio lo que plantea la LOC al incluir sólo a estas últimas en las decisiones que el Gobierno nacional tomará unilateralmente en materia de cultura, y no una forma de discriminación. Pero como semejante distinción no existe, lo que se establece es un trato discriminatorio, privilegiado, a favor de unas instancias (que no son parte de la sociedad, sino de la burocracia estatal nacional), las del Estado comunal, en perjuicio de las demás formas de participación (que sí son sociedad civil, piénsese en la Fundación Polar, la Fundación Bigott y la Asociación Amigos para la Cultura Urbana, entre otras varias). Por otro lado, tal y como lo indica el ya citado Leonardo Palacios, la contribución del 1%, además de afectar la propiedad privada, afecta competencias municipales y locales: “Establecer esta contribución de 1% a las empresas que obtengan más de 20 mil unidades tributarias sobre sus utilidad neta, atenta contra la competencia municipal al establecer una contribución que no es más que un impuesto oculto e inconsulto sin retribución. Y lo establece el Artículo 316 de la Carta Magna, que enuncia que el sistema tributario no puede ser confiscatorio”. Eliminación indirecta de financiamiento libre y voluntario con recursos privados a programas estudios y Fundaciones privadas dedicadas a la cultura: Sólo quien considere que los aportes privados, así como el financiamiento, administración y ejecución de programas para fomento o estudio de la cultura por instituciones privadas es en sí mismo algo negativo, se puede estimar beneficioso el que la LOC, con los costos que implicará para las empresas, ponga fin o limite severamente el monto de los aportes que las empresas privadas podrán, autónoma y voluntariamente, destinar a la cultura. Para los que no lo consideran negativo, valgan las afirmaciones del sociólogo y experto en cultura y comunicación, Tulio Hernández, para quien resulta “inaceptable que el Estado, a través del Fondo Nacional de la Cultura, sea la única institución que maneje el financiamiento para el sector cultural (…) a su juicio, el gobierno insiste en privilegiar las culturas populares tradicionales como única base de la nacionalidad, y bajo la figura del 'ente rector' el Estado aparece como el único actor cultural, dejando de lado a los artistas, los creadores y la sociedad civil” (ver: http:// www.eluniversal.com/arte-y-entretenimiento/13 08 14/leyde-cultura-acabara-con-fundaciones). Asimismo, en palabras del Gerente Cultural y reconocido escritor, Antonio López Ortega: "Estamos ante la presencia de un Estado quebrado que le pone pesos adicionales al sector privado, que cada día está más regulado. La consecuencia de eso es que algunas de las empresas que tienen fundaciones culturales, cuando se enfrenten en su balance financiero con ese impuesto, tendrán que evaluar si mantienen sus propias fundaciones” La ley aprobada es una estocada mortal (ver: http://www.eluniversal.com/arte-yentretenimiento/130814/ley-de-cul tura-acabara-confundaciones). Pág. 5 Una vez sancionada la LOC, con los contenidos antes descritos, puede resultar inútil o carente de sentido práctico el formular recomendaciones y alguna conclusión. Sin embargo, desde el Observatorio Económico Legislativo de CEDICE -Libertad se considera pertinente plantear lo siguiente: El Reglamento de la LOC deberá establecer efectivos mecanismos de participación, rendición de cuentas y formas de colaboración con Alcaldías y Gobernaciones para evitar en lo posible la centralización total, la corrupción y la falta de recursos a los beneficiarios. El Reglamento de la LOC deberá también adoptar un mecanismo de recepción y asignación de recursos transparente, con plena participación de los que aporten y los que reciban los recursos, similar al que la primera Ley de Ciencia y Tecnología previó, para evitar la corrupción y asegurar la eficiencia y asignación no discriminatoria de recursos. El Reglamento de la LOC puede crear mecanismos de cooperación o acuerdos entre el Fondo Nacional para la Cultura y las instituciones privadas que operan en el país, de modo que el patrimonio y recursos de éstas no se afecte por la contribución del 1% previsto en la LOC, como fórmula para salvar el financiamiento privado. El Reglamento de la LOC deberá contemplar mecanismos de colaboración entre el Fondo Nacional para la Cultura y los entes descentralizados de los Estados y los Municipios, a fin de por vía sub-legal al menos respetar el principio constitucional de la descentralización. Es necesario, en cuanto sea posible, reformar la LOC, y ajustarla a los derechos, principios y competencias que la Constitución de 1999 garantiza en materias como propiedad privada, libre empresa, participación ciudadana, descentralización, autonomías estadales y municipales y transparencia y rendición de cuentas. Como conclusión general, se puede señalar que la Ley Orgánica de Cultura, además de inconstitucional, es económicamente regresiva, porque afecta la propiedad privada, hará menos eficiente el financiamiento del sector cultura, aumentará el centralismo y la corrupción, y puede llevar a que la ya mermada inversión privada disminuya todavía más por lo que agrava la ya muy fuerte presión tributaria sobre las empresas, al tiempo que aumenta la posibilidad que por declaratorias presidenciales de interés cultural se pierdan terrenos o bienes que son necesarios para la actividad económica que se realice. Si desea citar este documento: ANALISIS COSTO BENEFICIO LEY ORGANICA DE CULTURA. ¿Promociona o centraliza las políticas publicas del Sector? Documento “Promoción del Dialogo Democrático a través del Análisis Legislativo Económico. CEDICE-CIPE Agosto 2013 Pueden ser consultados en www.cedice.org.ve