LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA DE CONTROL EN DEMOCRACIA Y

N° 4
Serie Diálogo Democrático
LA FUNCIÓN
PARLAMENTARIA DE
CONTROL EN
DEMOCRACIA Y
EN UN ESTADO DE
DERECHO
Giuseppe Graterol Stefanelli
CEDICE Libertad es una organización sin
fines de lucro que tiene como misión
divulgar, formar, investigar y defender los
principios del libre mercado y la libertad
individual, para construir una sociedad de
personas libres y responsables.
El Observatorio Económico Legislativo de
CEDICE Libertad tiene como objetivo
contribuir a mejorar el diálogo democrático,
a través del monitoreo, seguimiento y análisis
de las leyes económicas y su impacto, incidir
en políticas públicas y dar a conocer la
metodología costo-beneficio como instrumento
para abogar por una mejor legislación que
beneficie a los ciudadanos.
Entre las actividades que realiza están:
talleres, mesas de análisis, producción de
documentos, investigación, boletines.
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Presentación
El Centro de Divulgación del Conocimiento Económico para la Libertad “CEDICE Libertad”,
dando continuidad a la Serie Diálogo Democrático, entrega a sus lectores el No. 4 “La función
parlamentaria de control en democracia y en
un estado de derecho”, en el cual se aborda de
manera sencilla la función contralora que debe
desarrollarse desde el parlamento, su evolución,
el marco jurídico que la sostiene, y su relevancia
para el fortalecimiento del estado de derecho.
La serie Diálogo Democrático tiene como objeto contribuir al debate y la reflexión de temas
clave para la ciudadanía, dando información de
importancia con explicaciones didácticas para
lograr participación e incidencia en la construcción de una mejor sociedad en donde lo público
y privado logren armonizarse para favorecer el
desarrollo.
Esta serie forma parte del programa
Observatorio Económico Legislativo, que lleva
adelante CEDICE Libertad con apoyo del
Centro Internacional para la Empresa Privada
CIPE. El Observatorio es una herramienta para
monitorear la legislación que más impacto
económico tiene para la sociedad, ayudar a
crear conciencia sobre la importancia de la
participación ciudadana, propiciar metodología
costo-beneficio como mecanismo para abogar
por leyes y políticas públicas, además de
favorecer un diálogo democrático que permita
profundizar los valores de la libertad y la
democracia.
Agradecemos la acogida que la Serie Diálogo
Democrático ha tenido y por ello los invitamos
a compartir esta información, analizarla y debatirla. Les recordamos que estamos disponibles
para aclarar y profundizar estos temas que nos
ayudan a construir ciudadanía
El Equipo del Observatorio Económico Legislativo
LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA DE
CONTROL EN DEMOCRACIA Y EN
UN ESTADO DE DERECHO
Giuseppe Graterol Stefanelli1
1.Introducción
El control sobre el Estado ha sido una constante
en el pensamiento liberal occidental. Sobre
el Estado porque es éste quien ostenta el
monopolio de la coacción estatal, es decir, el
monopolio del poder; y dicha concentración es
evidentemente peligrosa para los ciudadanos.
El poder y su demostrada tendencia a resistirse
a los controles, ha sido el dolor de cabeza de
los grandes teóricos que han contribuido a
construir la idea del estado de derecho y de
democracia moderna. Ideas que forman parte
de lo que podríamos denominar como la teoría
general sobre formas de control del poder.
Hay suficiente evidencia histórica que
demuestra el peligro que puede representar
el Estado para la convivencia pacífica y el
desarrollo de una sociedad. La lucha contra el
absolutismo alzó como bandera los derechos de
los individuos y la idea de democracia moderna
frente a regímenes absolutos y despóticos.
Superado el absolutismo, el siglo pasado nos
volvió a mostrar ese peligro. Los regímenes
socialistas y nacionalistas que azotaron a Europa
esclavizaron sociedades enteras, provocaron
guerras mundiales y produjeron millones de
muertes.
1Abogado UCAB (2012). Asistente de la cátedra: Derecho
Administrativo I y Derecho Procesal Constitucional y Administrativo
(UCAB, Profesores: Alfredo Parés Salas y Luis Alfonso Herrera
Orellana). Director de la asociación civil “Un Estado de Derecho”.
Tesista de la Maestría en Derecho Constitucional (UCAB). Miembro
del Comité Académico de CEDICE Libertad.
5
En fin, en la historia, encontramos suficientes
hechos que reivindican la necesidad de controlar
el poder.
No existe una teoría absoluta de control sobre
el poder, ni una única forma de controlarlo.
La conformación de cada Estado, su composición y estructura constitucional imprime
características peculiares a los mecanismos
de control. Además, el poder muta. Sí, muta.
Difícilmente encontraremos en la actualidad
a regímenes totalitarios como los del siglo
pasado pero esto no quiere decir que no existan.
Algunos hablan de neo totalitarismos o neo
dictaduras, pero al final del día son lo mismo:
regímenes que ostentan el monopolio de la
coacción legítima e implican un peligro para la
sociedad civil pues no existen mecanismos de
control efectivos sobre ellos.
El estado de derecho y la democracia moderna
exigen que el poder esté sometido al derecho, y
que el pluralismo sea el eje de las discusiones
colectivas. Una de las formas de control que ha
desarrollado la doctrina es el así denominado
control parlamentario o control político. Dicha
forma de control sería, de manera sencilla y
concreta, aquél que ejerce el poder legislativo
sobre el poder ejecutivo.
Quizá resulte una perogrullada afirmar que el
poder legislativo debe controlar al ejecutivo.
Siendo aquél el órgano de representación
política por excelencia, resulta fundamental que
cumpla una función contralora. La importancia
o necesidad de dicho control no es producto
de una novísima teoría jurídico-política, por el
contrario, ya Montesquieu (1972, p.151-55) ante
la necesidad de que existiera una independencia
6
y un control entre el poder ejecutivo y el
legislativo señalaba que “cuando el poder
legislativo está unido al poder ejecutivo, en la
misma persona o en el mismo cuerpo, no hay
libertad (…) pues los dos poderes estarían
unidos”.
Por función de control político o parlamentario
se entiende, según Berlín Valenzuela (2002,
p. 139): “inspección, fiscalización, comprobación,
revisión o examen que lleva a cabo el parlamento
sobre la actividad que realiza el ejecutivo”.
Sin embargo, tal concepción sobre la función
de control político no se adapta a la dinámica
actual de las relaciones entre poder ejecutivo y
poder legislativo, y he allí un problema para la
vigencia del estado de derecho y la democracia
moderna. No atiende pues tal definición a
una nueva dinámica, toda vez que asume al
parlamento como un órgano colegiado (regla
mayoritaria) sin discriminar los distintos
grupos que allí se encuentran. La institución
parlamentaria clásica presenta diferencias con
la moderna.
Una de ellas viene dada por la influencia
que tienen los partidos políticos dentro del
parlamento, que ha provocado poco a poco
la extinción de esa idea del parlamentario
individual y autónomo. En la actualidad, es
evidente que los principales actores dentro
del parlamento son los partidos políticos, y así
los parlamentarios son, por lo general, meros
ejecutores de la política partidista.
La democracia de partidos y la rigidez de la
línea partidista tienen mucho que ver con el
problema que se le presenta actualmente al
7
parlamento para ejercer un control sobre el
gobierno. Tal y como señala Aragón Reyes
(1988, p.136) “hasta el punto que se ha dicho
que hoy, en verdad, el Parlamento es el comité
legislativo del Gobierno”. Así, López Guerra
(1990, p. 246), respecto a la dificultad que en
nuestros días tiene el parlamento para controlar
al gobierno, ha señalado que este control es más
bien dudoso. No en vano, Loewenstein (Citado
en García Pelayo, 1986, p. 91) al referirse a la
actuación del partido como institución política
ha dicho que actúa como una grapa de hierro
que une a ambos órganos, relativizando las
líneas de separación entre ellos, porque ambos
están sometidos a las decisiones de un único
centro. Tal centro es el partido político.
Todo esto viene dado porque en principio, y
normalmente es así, quien gobierna gozará de
un bloque parlamentario mayoritario, esto
con más claridad puede verse en regímenes
parlamentarios aunque también ocurre en un
régimen presidencialista como el venezolano.
Específicamente, en aquellas situaciones en
las que se puede verificar un presidencialismo
mayoritario, es decir, un partido de gobierno
que además de ostentar el poder ejecutivo,
goce también de un bloque parlamentario
mayoritario.
Otra de ellas viene dada por la preponderancia de
la función legislativa sobre la función contralora.
Originariamente en la visión moderna los
parlamentos ejercían función de control sobre el
poder ejecutivo. Paulatinamente tal función ha
sido disminuida frente a la producción de leyes.
Hoy en día la principal actividad del parlamento
es crear leyes olvidando la importancia que
tiene para la democracia y el estado de derecho
8
ese papel de control que configura así una faceta
del sistema de pesos y contrapesos.
Adicionalmente en Venezuela, además de
los fenómenos ya mencionados, se tiene una
tradición histórica-política que se suma a la
problemática aquí planteada. En política, los
caudillos y el personalismo político han sido
una constante en nuestra historia.
En un régimen presidencialista, el control
parlamentario sobre la acción del gobierno
es requisito necesario para la construcción y
el mantenimiento de un sistema democrático
y de un estado de derecho. La manifestación
democrática se encuentra en el parlamento, allí
en donde concurren mayorías y minorías, y no
en el ejecutivo que su legitimidad tiene como
base únicamente la regla mayoritaria. Con una
tradición autoritaria como la de Venezuela, los
gobiernos siempre se han sentido incómodos,
en mayor o menor medida, ante el control.
Además, en nuestro país, el control
parlamentario juega un papel importante sobre
la administración pública económica que, por
mandato constitucional, es amplísima. Toda
vez que el numeral 3 del artículo 187 de la
constitución vigente confiere a la Asamblea
Nacional la función de controlar a “el gobierno y
la administración pública nacional”. El conjunto
de prestaciones que nuestra administración
está llamada a realizar es significativo. Todo
ello implica un manejo de recursos económicos
y un correlativo crecimiento estructural que
necesariamente debe estar controlado para el
buen funcionamiento del sistema. Para evitar así
el mal uso del erario público y la proliferación
de la corrupción.
9
Siendo evidente la necesidad de que exista
efectivamente un control parlamentario sobre el
poder ejecutivo, en aras de la construcción de
un sólido sistema democrático y la concreción
del ideal del estado de derecho, el Observatorio
Económico-Legislativo de CEDICE-Libertad
ha considerado oportuno ofrecer a los lectores
esta breve exposición acerca de la función
parlamentaria de control y las exigencias que se
derivan del estado de derecho y la democracia
liberal.
2.La institución del control
político o parlamentario en las
democracias contemporáneas
La experiencia jurídica foránea ha comprendido
que el control político o parlamentario no puede
ser concebido en la actualidad como lo era
tradicionalmente. Y es por esto que se distingue
hoy día entre control por el parlamento y control
en el parlamento.
Dicha distinción, básicamente, obedece al papel
que en la actualidad protagonizan las estructuras
partidistas y a lo que se ha denominado:
democracia de partidos. La democracia de partidos
y la rigidez de la línea partidista tienen mucho
que ver con el problema que se le presenta
actualmente al parlamento para ejercer control
sobre el gobierno.
Situación que, como fue señalado, no es exclusiva
de los regímenes parlamentarios, como suele
creerse. La verificación de un presidencialismo
mayoritario trae las mismas consecuencias. A
saber: una identificación entre titular del poder
ejecutivo y bloque parlamentario mayoritario.
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Ocurre que, en un régimen parlamentario y en
un presidencialismo mayoritario, el gobierno de
turno mantendrá una mayoría parlamentaria.
De esta manera, afirma Soriano (1994, p. 179)
que “Un Gobierno sustentado en una mayoría
parlamentaria-gubernamental se convierte en
correa de transmisión para avalar las decisiones
gubernamentales (no para criticarlas u oponerse
a ellas)”.
Esto conduce, así lo señala Aragón Reyes (1999,
p.133), a modificar radicalmente algunas viejas
teorías. “El Parlamento es órgano de decisión
(regla mayoritaria), pero también Cámara de
representación. Es un Poder del Estado pero
también una representación (la única) de
todos los ciudadanos, es decir, la expresión
representativa de toda la comunidad y, en tal
sentido, el reflejo del pluralismo. Si como órgano
solo puede, al adoptar decisiones, emitir una
sola voluntad (la mayoritaria), como Cámara
de representación ha de actuar de manera que
en ella se hagan valer no una opinión, sino
las opiniones plurales de los grupos que la
integran”.
Rubio Llorente (1993, p.257) sostiene que “la
jerarquía entre las distintas voluntades, entre los
diversos grupos con presencia parlamentaria,
no existe cuando no se trata de expresar una
voluntad, sino de debatir y, más lejos aún,
esa jerarquía se invierte cuando la función
a desempeñar corresponde sobre todo, no a
la mayoría, sino a la minoría. Y esto es lo que
sucede muy especialmente con la función de
control”.
Como consecuencia de este nuevo orden de
cosas se plantea una necesaria transformación
11
respecto a la función de control parlamentario
y el binomio: control por y control en el
parlamento.
El control “por” el parlamento sería el que
realiza éste como órgano colegiado a través
de la manifestación de su voluntad (decisión
mayoritaria) y el control en el parlamento es
aquél que no depende de la decisión mayoritaria,
que no opera a través de la votación, pero sí de
la discusión.
El primero sería el ejercido por la mayoría
parlamentaria, por ello, y dada la dinámica
actual de la democracia de partidos, resulta un
control dudoso e ilusorio, pues no existe una
dualidad de sujetos (controlado y controlador),
desde que el gobierno (controlado) tiene el
control sobre el parlamento (controlador) a
través del partido de gobierno.
El segundo sería, aquél que no necesita de la
regla mayoritaria para ser efectivo, pues lo
pueden activar las minorías parlamentarias o
los diputados individualmente considerados.
Es el que se produce en el seno del órgano
representativo a través de la investigación,
denuncia y, especialmente, de la discusión (con
el efecto que tiene en las responsabilidades de
los gobernantes y en la formación de la opinión
pública). En el estado actual de cosas es la forma
de control con más probabilidad de incidir
sobre la dinámica del gobierno y de alertar
y tener informado a los electores (nacionales
o regionales, según el caso) de situaciones
que puedan afectar sus derechos e intereses
legítimos.
12
Aclaremos que el campo de las decisiones
parlamentarias, siempre deberá regirse por la
regla mayoritaria (absoluta, simple, calificada,
etc.); pero no así en el ámbito del control
político sobre el gobierno, pues éste no implica
necesariamente una decisión del legislativo. Por
ello se afirma que identificar control con decisión
llevaría a negar el control en sí mismo. El control,
en tal sentido, no puede quedar reducido a las
decisiones y es así como se reconoce el papel
que juegan las minorías. Así, Aragón Reyes
(1999, p.126), señala que “el control se lleva a
cabo no sólo mediante actos que expresan la
voluntad del Parlamento, sino también a través
de las actividades de los parlamentarios o los
grupos parlamentarios, aunque no culminen en
un acto de voluntad (decisión mayoritaria)”.
Indudablemente el alcance entre uno u otro
control (por y en el parlamento) son distintos. En
uno la fuerza mayoritaria le da un alcance más
inmediato y tangible (por ejemplo: censura),
pues se materializa en una decisión vinculante.
En el otro, tal alcance es mediato y difuso,
pero no por esto deja de ser un control, ya que
si bien no se concreta en un acto decisorio del
parlamento, permite que haya discusión, debate
en la opinión pública, acceso a la información,
evaluación por parte de los electores y
juicio acerca de las respuestas, alegatos o
conductas de los funcionarios del gobierno y la
administración pública, objeto de control. Todo
ello, sin duda, esencial para la buena salud del
sistema democrático de gobierno y el estado de
derecho.
Así, la relevancia del control en el parlamento
radica en que gracias a la publicidad y el debate,
las minorías que no pueden imponerse a través
13
de la votación hagan trascender su actuación y
sus ideas a la opinión pública. Ciertamente la
consecuencia nunca será la que pueda obtenerse
vía votación (por ejemplo: censura), pero la
repercusión en la opinión pública de la labor
realizada (control) puede producir efectos
sustanciales para futuras elecciones y toma de
decisiones por parte del ejecutivo nacional.
Sólo ésta distinción permite que la institución de
control político o parlamentario sea democrática
y ajustada a las exigencias de la cláusula del
estado de derecho.
3.Exigencias que derivan de los
valores democráticos y la cláusula
del estado de derecho
En un sistema presidencialista, el control
parlamentario sobre la acción del gobierno es
requisito fundamental para la construcción y el
mantenimiento de un sistema democrático y de
un estado de derecho.
La dinámica parlamentaria ha provocado
una nueva forma de concebir el control
parlamentario. Ya esa idea de identificar control
parlamentario con responsabilidad política es
un sin sentido en los parlamentos modernos.
Así pues, se entiende que la función de controlar
la acción del gobierno y la administración
pública, corresponde fundamentalmente (allí
la exigencia del estado de derecho y el sistema
democrático) a las minorías políticas presentes
en el parlamento. Ello como consecuencia
correlativa al principio de que las decisiones
de un órgano colegiado (parlamento) son
expresión de la voluntad de la mayoría y que
ésta mayoría puede verse identificada con el
14
ejecutivo nacional. Identificación que, como se
ha dicho, se verifica con claridad en regímenes
parlamentarios pero que también ocurre en
regímenes presidencialistas.
El control político o parlamentario es necesario
e importante para la existencia de un adecuado
sistema institucional. Ello porque refuerza la
vigencia del estado de derecho y la democracia,
en una materia en la que el control judicial es
relativo cuando no inexistente. Importante
porque un Estado sin control y un juego político
sin respeto al pluralismo en nada beneficia al
ciudadano, por el contrario, los ciudadanos
estarían indefensos frente a los abusos y excesos
de los gobernantes y las mayorías.
Respecto al estado de derecho, valga la
insistencia en ello, desde antaño se ha sostenido
que para impedir el regreso del despotismo
(concentración del poder) y garantizar la libertad
e igualdad de las personas, es imprescindible
asegurar la vigencia de sus contenidos básicos
(sistema de pesos y contrapesos, imperio de
la ley, seguridad jurídica, etc.). A todo evento,
la historia reciente así lo confirma (Véase: (i)
índice de gobernanza mundial http://info.
worldbank.org/governance/wgi/index.asp,
(ii) índice de calidad institucional http://
www.libertadyprogresonline.org/wp-content/
uploads/2012/07/ICI-2012.pdf ).
Entre las condiciones que se exigen para que tal
forma de Estado exista, quizás la más evidente,
es la separación de poderes y el control del
poder. La dinámica parlamentaria actual ha
repercutido sustancialmente en la relación
gobierno y parlamento, la autonomía de éste
frente aquél es sumamente dudosa dada las
15
circunstancias actuales y, la idea de control
entre poderes sin cierta autonomía política
entre sí es absurda. La función de control
parlamentario refuerza esa idea de autonomía
y control real (contrapesos) entre los poderes,
en este caso entre gobierno y parlamento; por
tanto, tal función es compatible y contribuye a
la consecución de un eficaz estado de derecho.
Claro está, dicha función debe ajustarse a la
dinámica actual, en caso contrario no coadyuva
al sistema de pesos y contrapesos y sería ilusoria.
Respecto a la democracia, dejando por fuera
ideas fundamentalistas o utópicas sobre la
misma, centrándonos en la idea moderna, la
democracia liberal, se entiende como el sistema
político por medio del cual minorías y mayorías
llevan a cabo el debate político, con mutuo
respeto, para acceder al poder y para la toma
de ciertas decisiones sin el uso de la violencia.
Sólo así es posible garantizar el pluralismo, ya
que mayorías y minorías tienen la posibilidad
de expresarse y la regla mayoritaria se ve
limitada por el respeto a la minoría, en el marco
de leyes generales y abstractas y con control
jurisdiccional de su actuación.
Pues bien, la función de control parlamentario
se une también a la idea democrática liberal,
garantizando así un equilibrio entre mayorías
y minorías que se ve entorpecido en la
dinámica parlamentaria actual. Con agudeza
señala Sartori (1988, p.58) “los derechos de la
minoría son la condición necesaria del proceso
democrático. Si estamos comprometidos con
tal proceso, también debemos estarlo con un
gobierno mayoritario refrenado y limitado por
los derechos de la minoría. El mantenimiento de
16
la democracia como un proceso en marcha exige
asegurar que todos los ciudadanos (mayoría
plus minoría) ostenten los derechos requeridos
por el método a través del cual la democracia
opera”
4.El control parlamentario
en la constitución de 1999 y
otros instrumentos jurídicos
relacionados
El control político no cuenta en Venezuela con
una base normativa adecuada, situación que
debilita la posibilidad de su ejercicio efectivo.
Una muestra de ello es que el respeto a la
minoría parlamentaria es casi inexistente en la
constitución de 1999; basta con la lectura del
artículo 222 que consagra la función de control
parlamentario para tener idea de la situación:
“La Asamblea Nacional podrá ejercer
su función de control mediante
los
siguientes
mecanismos:
las
interpelaciones, las investigaciones,
las preguntas, las autorizaciones y las
aprobaciones parlamentarias previstas
en esta Constitución y en la ley y
mediante cualquier otro mecanismo que
establezcan las leyes y su Reglamento.
En ejercicio del control parlamentario,
podrán declarar la responsabilidad
política de los funcionarios públicos o
funcionarias públicas y solicitar al Poder
Ciudadano que intente las acciones a
que haya lugar para hacer efectiva tal
responsabilidad.”
Es evidente que la citada disposición consagra
formalmente el control parlamentario. Pero,
para comprender cómo regula el control
17
parlamentario el ordenamiento jurídico
constitucional, es necesario responder dos
preguntas:
(i) ¿Quién es el sujeto activo del control
parlamentario?
¿O quién ejerce el control?. A tal efecto, la
disposición es clara: la función la ostenta la
Asamblea Nacional. Ésta es un órgano colegiado,
es decir, su manifestación de voluntad está
regida por la regla mayoritaria (según sea el
caso: absoluta, simple o calificada).
(ii) ¿Cuál es el alcance del control parlamentario?
Señala la disposición que se podrá declarar
la responsabilidad política, con lo cual,
indebidamente, el alcance del ejercicio del
control parlamentario se reduce a la declaración
o no de la responsabilidad política de los
funcionarios del gobierno nacional. Vale decir,
que tal declaración, como manifestación
de voluntad que es, está regida por la regla
mayoritaria.
Conforme a esta visión sobre el control
parlamentario, es evidente que lo previsto en
esta materia en la constitución de 1999, es lo que
en los estudios sobre el tema se ha denominado
control por el parlamento.
Y por ello, el ejercicio de ese control por la
mayoría parlamentaria, dada la dinámica
parlamentaria actual (que actúa como
extensión del gobierno nacional en Venezuela
y otras naciones democráticas), se convierte
en un control impracticable. Así, un control
político en el parlamento, que dé cabida a las
18
minorías parlamentarias, es inexistente bajo
la interpretación aislada de la disposición
constitucional comentada.
Lo mismo sucede con los otros instrumentos
jurídicos de rango inferior relacionados con
la materia, y que son enunciados varios de
ellos en el artículo 222 antes mencionado. Son
dos los textos legales a considerar al respecto,
para llevar a cabo el análisis propuesto acerca
de las posibilidades de activar mecanismos de
control político en el parlamento por parte de
las minorías políticas de la actual Asamblea
Nacional.
Por un lado, la Ley sobre el régimen para la
comparecencia de funcionarios y funcionarias
públicas y los o las particulares ante la Asamblea o
sus comisiones (Gaceta Oficial Nº 37.252 del 2
de agosto de 2001) y por el otro el Reglamento
interior y de debates de la Asamblea Nacional
(Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6.014 del 27
de diciembre de 2010).
Si se formulan de nuevo las mismas preguntas
antes consideradas, pero respondidas sólo con
base en la Constitución de 1999. La primera
de ellas es ¿Quién es el sujeto activo de las
interpelaciones?
Establece la ley sobre el régimen para la
comparecencia de funcionarios y funcionarias
públicas y los o las particulares ante la Asamblea
o sus comisiones:
Artículo 4: La Asamblea Nacional o
sus comisiones para ejercer la función
de control podrá apoyarse en los siguientes mecanismos: las interpelaciones,
19
las
investigaciones, las preguntas,
las autorizaciones y las aprobaciones
parlamentarias previstas en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela,
así como cualquier otro mecanismo que
establezcan las leyes.
La disposición citada es también clara en cuanto
a la pregunta planteada, la titularidad de la
función de control corresponde a la Asamblea
Nacional y a sus comisiones, éstas son órganos
colegiados que integran a la primera que
también es un órgano colegiado.
Resulta necesario entonces, conocer cómo
funcionan las comisiones para en definitiva
saber si las minorías gozan de iniciativas en
cuanto a función de control al interior de éstas.
Para ello continuaremos con el otro texto legal
de interés. El reglamento de interior y de debates
de la Asamblea Nacional establece al respecto lo
siguiente:
Artículo 38: La Asamblea Nacional
tendrá comisiones permanentes referidas a los sectores de la actividad
nacional, que cumplirán las funciones de
organizar y promover la participación
ciudadana, estudiar la materia legislativa
a ser discutida en las sesiones, realizar
investigaciones,
ejercer
controles;
estudiar, promover, elaborar y evacuar
proyectos de acuerdos, resoluciones,
solicitudes y demás materias en
el ámbito de su competencia, que
por acuerdo de sus miembros sean
consideradas procedentes, y aquellas
que le fueren encomendadas por
la Asamblea Nacional, la Comisión
20
Delegada, los ciudadanos o ciudadanas
y las organizaciones de la sociedad en los
términos que establece la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela,
la ley y este reglamento.
De las dos disposiciones comentadas se concluye
que el ejercicio de la función de control político
o parlamentario, corresponde a la Asamblea
Nacional y a sus comisiones, órganos colegiados,
pero siempre bajo la regla o principio de la
mayoría como condición para su activación,
ya que no se distingue en estas fuentes entre
decisión y control, como es lo aconsejable. No
existe en la regulación (constitucional, legal o
reglamentaria) reconocimiento a las minorías
opositoras, allí radica el principal problema del
ejercicio de la función contralora del parlamento.
Tal circunstancia ha de ser motivo de
preocupación, especialmente en el ámbito de lo
económico y social para países como Venezuela,
en los que el gobierno nacional es el propietario
del petróleo y el principal, y en algunos casos
el único, actor económico para la producción,
importación, distribución, comercialización,
transporte, aprovechamiento, almacenamiento,
etc., de bienes en general, incluidos varios de
primera necesidad, como alimentos y medicinas,
lo que justifica aún más que el gobierno rinda
cuentas ante los representantes de los electores
en el parlamento. Sobre los costos, resultados,
beneficios y problemáticas que ese control,
predominio y decisiva presencia en la dinámica
económica genera no implica, por ejemplo,
un incremento en los casos de corrupción
(debido al manejo de recursos casi ilimitados) y
afectación de la participación del sector privado
en la economía, en perjuicio de los derechos de
21
consumidores y usuarios en todo el territorio
nacional.
Por último, y vista la importancia que reviste
la función contralora, estimo necesario que
se planteen una serie de reformas en la
materia. Reformas que irían desde el plano
constitucional al legal, podrían ser diversas pero
siempre atendiendo a la problemática. Es decir,
con la máxima de garantizar la participación
de las minorías y así lograr un equilibrio entre
las fuerzas parlamentarias. Existen diversas
experiencias foráneas que servirían como
guía (por ejemplo: reconocimiento expreso
de los derechos a la minoría opositora en
la constitución portuguesa, la reforma
constitucional chilena del 2005 que introdujo
garantías para las minorías, entre otras).
Es momento, pues, que el debate democrático
tenga las debidas garantías y las minorías
opositoras sean respetadas. Urge una relajación
de la regla mayoritaria en aquellos espacios
en los que no está llamada a cumplir ninguna
función. Un reconocimiento constitucional
expreso a las minorías opositoras y una reforma
al reglamento de interior y de debates, son sólo
algunas de las reformas que pueden llevarse a
cabo.
22
Bibliografía:
Aragón, Manuel. (1999). Constitución y Control del Poder.
Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Berlín Valenzuela, Francisco (2006). Derecho
Parlamentario. México: Fondo de Cultura Económica.
García Pelayo, Manuel. (1986). El Estado de partidos.
Madrid: Alianza Editorial.
Locke, John (1990). Segundo tratado sobre el Gobierno
Civil. Madrid: Alianza Editorial.
López Guerra (1990). “La función de control de los
parlamentarios actuales” en El parlamento y sus
transformaciones. Madrid: Tecnos.
Montesquieu, Charles (1972). “Del espíritu de las leyes”.
Madrid: Tecnos.
Rubio-Llorente, Francisco (1985). El control
parlamentario en Revista Parlamentaria de Habla
Hispana, 1. Madrid: Public. Cortes Generales.
Rubio-Llorente, Francisco (1997). La forma del
poder. Madrid: Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales.
Sartori, Giovanni (2007). ¿Qué es la Democracia?.
Madrid: Taurus.
Soriano, Roberto. (1992). El Parlamento demediado.
¿Controla, legisla y representa? en Revista Derecho
y Conocimiento. Huelva: Facultad de Derecho,
Universidad de Huelva.
© Cedice 2013
© CIPE 2013
Depósito legal: lf53520133303000
ISBN: 978-980-7118-13-2
Diseño y diagramación: Días Gráficos, C.A.
Edición: 500 ejemplares
Imprenta:
23
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del análisis costo-beneficio.
Av. Andrés Eloy Blanco (Este 2).
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