Tendencias que mueven la transformación hacia el e

Tendencias que mueven la transformación hacia el e-gobierno
Autor: Guillermo Augusto Pérez Merayo *
Introducción
En estos tiempos, tres fuerzas superiores originadas en la economía digital han venido
a demostrar que existen nuevas formas para desarrollar nuestro quehacer, las cuáles
funcionan efectivamente, son más eficientes y -resultan- operacionales. Una de ellas,
la globalización, ha demostrado que la aldea global es el nuevo ámbito donde se ha
dinamizado la economía en una escala sin precedentes. El segundo agente causante se
encuentra en la cambiante economía mundial, que cada vez más pasa de bienes
industriales y manufacturados, a bienes digitales de información en formato de
multimedia. Por último, y quizás la que mayor cambio ha traído, es la tecnología
conocida como las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC’s), que
principalmente han habilitado nuevas formas de crear, agregar o desagregar valor a la
información, especialmente para manipularla. No existe sector o territorio, por más
alejado que esté de la civilización, que no haya sido o esté siendo impregnado por la
tecnología, de una forma u otra.
En general, dichas fuerzas -superiores- han gestado un nuevo agente catalizador de la
economía digital, conocido en todo el mundo como comercio electrónico. Este
comercio se ha convertido en el agente de cambio y ofrece nuevas formas,
revolucionarias, de hacer comercio y, en general, todas las cosas, al convertir la
información en un elemento de mayor valor que el producto en sí. El comercio
electrónico ha evolucionado en distintas formas más dinámicas, también conocidas
como e-commerce, e-business, e-trade (exportaciones y comercio electrónico), emarketing y una diversidad de nombres, cuyo único fin deja entrever el constante
cambio que ocurre en el comercio alrededor de todo el mundo.
No obstante que el manoseado concepto de reforma del Estado se ha empantanado y
no trascendió más allá de una mera intención de cambio, en el Estado, al igual que en
todos los sectores, el proceso de cambio del comercio electrónico también ha
intervenido y modificado las distintas formas de gobierno (local, nacional, regional e
internacional).
Sin embargo, el cambio en el sector público, así como en el privado, se ha visto
influenciado, en gran medida, por las probadas y eficientes alternativas operativas que
provee ese agente catalizador conocido como comercio electrónico. Efecto de esto ha
sido el surgimiento, en el ámbito del Estado, del concepto de e-government o
gobierno electrónico, prometiendo nuevas y variadas formas de hacer gobierno, más
eficientes, baratas, y de gran satisfacción para las personas que usan el e-gobierno; los
ciudadanos.
Hacer gobierno electrónico
Cuando se hace referencia al gobierno electrónico o e-government, es necesario tener
en cuenta que no existe una fórmula mágica de hacer gobierno, ni mucho menos una
solución única. Es más bien un concepto con varias interpretaciones prácticas, cada
una tratando de explicar distintas e innovadoras formas de hacer que el Estado sea
más eficiente, barato y centrado en los usuarios.
En general, hacer gobierno electrónico no ofrece una reforma del Estado, sino que,
con las nuevas herramientas del comercio electrónico, provee nuevas formas de crear
valor, agregarlo, desagregarlo y manipularlo. En general lo que permite es hacer
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(construir) las viejas cosas, no solo de una manera más eficiente, si no de una manera
distinta y, definitivamente, más barata.
Igual como en el comercio electrónico, para la existencia de servicios de gobierno
electrónico, es inminentemente necesario partir de una interoperabilidad de procesos,
que permita conectar las comunicaciones y transacciones dentro del gobierno.
Algunos países con gobiernos electrónicos avanzados han logrado la interoperabilidad
de sus sistemas, servicios y procesos, después de publicar guías que aseguran la
entrega de servicios de e-gobierno en todo el ámbito nacional. Esta interoperabilidad
de servicios y sistemas ocurre entre las distintas entidades estatales; por todo el
Estado, se experimenta entre la administración y el público, (ciudadanos y empresas).
En algunos casos, el marco de interoperabilidad no solo se limita al ámbito nacional,
si no que se extiende entre las naciones en el ámbito regional, como en la Europa
Unida (EU).
Para lograr la aplicación exitosa de las guías de interoperabilidad establecidas por los
gobiernos, se debe lograr la comunicación de los funcionarios y las instituciones en la
infraestructura administrativa; solo de esta manera se logrará una efectividad en
términos de incrementar la interoperabilidad y la dispersión en la red de herramientas
temáticas comunes, para uso de los distintos sectores administrativos.
Para obtener un mayor progreso en el dominio de los gobiernos electrónicos, es un
reto importante consolidar una interoperabilidad entre todos los actores económicos.
Esta interoperabilidad deberá ser desarrollada en todos los niveles, para dar soporte a
los distintos intercambios de información electrónica, tales como: los flujos de
información horizontal dentro de las distintas administraciones públicas, los flujos de
información cruzados entre los distintos entes del Estado, el intercambio de sistema a
sistema entre la administración y los actores del sector privado (empresas), el acceso
de los ciudadanos a canales múltiples para obtener servicios públicos y el intercambio
estandarizado de información entre los distintos poderes.
Si bien se identifican la visión, la misión y los objetivos para un gobierno electrónico
en el ámbito del Estado, pareciera que todavía falta una forma eficiente y estructurada
para transformar la visión en resultados concretos y tangibles para los usuarios.
Para que esto ocurra, es necesario tomar en consideración varios aspectos y mejorar la
situación.
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El gobierno electrónico confronta a la administración pública con nuevos retos, el
cual se debe traducir en una agenda total de “modernización” digital, con políticas
concretas y específicas del Estado.
El e-gobierno debe se dirigido hacia una reorganización de amplio espectro, esto
incluirá la supresión de procedimientos administrativos infructuosos y duplicados;
la reforma de normativas, donde sea necesario; la simplificación de los restantes
procedimientos y la optimización de procesos. Esta reingeniería y dinamización
requerirá nuevas competencias que muchas veces no estarán disponibles dentro de
la administración pública en cantidad suficiente. Para superar esta inopia, será
imprescindible definir y reclutar los nuevos perfiles requeridos, así como capacitar
a los funcionarios existentes; solo de esta manera el contexto organizacional
revisado podrá ser operacional, eficiente y barato.
El e-gobierno es un área relativamente nueva, donde escasea la información sobre
experiencias en el largo plazo. En muchos casos, se trata de la etapa piloto de
proyectos de innovación o experimentación. Para acelerar el paso y despliegue de
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los e-servicios, precisa industrializar los métodos y la información, así como
fomentar su reutilización. En tanto como sea posible, se utilizarán soluciones
reconocidas, aplicadas en contextos comparativos y que sean fácilmente
adaptables a las necesidades específicas.
No obstante la consolidación del e-gobierno, para la mayoría de la gente, este
todavía continúa siendo insuficientemente concreto. Aunque estén identificados
con claridad los objetivos y las líneas guía establecidas, muchas veces surgen
dificultades al pasar de la teoría a la práctica.
Para desarrollar el e-gobierno, se requiere la implementación de infraestructura
cara y costosa. La implementación de una convergencia conceptual de sistemas de
información, así como una mejor coordinación de recursos, quizás sean la formula
de costo-eficiencia-benefício hacia el éxito. Desafortunadamente, esta vía muchas
veces es constreñida por la independencia y autonomía de las organizaciones
existentes.
Otra de las restricciones para el despliegue del e-gobierno es la insuficiencia y, en
algunos casos, la inexistencia de una interoperabilidad entre los diferentes
sistemas de información e infraestructuras tecnológicas (viejos legados,
tecnologías de información y comunicación, y sistemas de segunda y tercera
generación). Por esto, es necesario incrementar los esfuerzos para asegurar una
verdadera interoperabilidad mediante el uso de estándares y normas acordadas
entre todas las instancias de gobierno (tipo EDI y UNEDIFACT).
La práctica del e-gobierno no ha logrado todavía convertir en una realidad la
visión de ubicar al ciudadano en el corazón de las preocupaciones de la
administración pública. En el futuro, se debe fomentar la adopción, en todas las
entidades, no de una mentalidad y actitud de “proveedor de servicios” centrados
en el ciudadano; el ejemplo central se centrará en darle una respuesta a las
necesidades y demandas de los que pagan los impuestos.
Los obstáculos más grandes para acertar con los objetivos estratégicos del e-gobierno
probablemente serán las barreras organizacionales, las tradiciones, prácticas y
usanzas; el confort del apego a los patrones de trabajo, y el miedo al cambio y a lo
desconocido (computación, nuevas prácticas, sistemas de información y, en general,
las tecnologías de información y comunicación)
Conscientes del impacto y el crecimiento, el e-gobierno tendrá que enfocarse en
obtener logros concretos dentro de un espíritu de pragmatismo, con el fin de habilitar
cambios sostenibles coherentes en el ámbito de los servicios administrativos.
Si bien sobre el e-gobierno se ha dicho la mayoría de las cosas, todavía hay mucho
por hacer, para ellos.
Con el fin de implementar la interactividad dentro de todo el mecanismo del Estado
para viabilizar servicios estandarizados, interrelacionados a efecto de que puedan
surgir los servicios de e-gobierno, será necesario diseñar guías de trabajo que
permitan implementar un marco operativo “framework” que describa la forma en que
todas las instituciones de gobierno deberán interactuar una con la otra.
Las guías deberán compeler al establecimiento de un marco de trabajo de
interoperabilidad en todo el ámbito nacional y asistir en lograr una interoperabilidad
en ambos, dentro y de las distintas políticas de gobierno y por medio de ellos,
especialmente en los programas de gobierno y en los distintos ámbitos del Estado, los
poderes en el gobierno central, regional, provincial, local e institucional.
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Interoperabilidad (marco regulador)
El marco regulador de la interoperabilidad debe comprender tres dimensiones
distintas, a saber:
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Interoperabilidad organizacional: tiene como fin poder identificar los actores y
procesos organizacionales involucrados en la entrega de servicios de gobierno
electrónico y, principalmente, lograr acuerdos entre estos para estructurar sus
interacciones. Un ejemplo, sería poder definir los interfases transaccionales o de
“comercio” dentro del sistema.
Interoperabilidad técnica: su fin es integrar los sistemas de tecnología
informática y el software, así como definir y utilizar los interfases abiertos,
estándares y protocolos; en cierta forma, se refiere a aquellos aspectos técnicos
para vincular los sistemas de cómputo, incluidos los interfases, “middleware”,
accesibilidad y los servicios de seguridad.
Interoperabilidad semántica: particularmente tiene como fin asegurar que el
significado de la información intercambiada no se pierda en el proceso, que sea
contenida y entendida por las personas, aplicaciones e instituciones involucradas.
Es necesario que los estados utilicen las guías para introducir una dimensión de
magnitud nacional en la infraestructura administrativa y en el marco de trabajo de la
interoperabilidad, con el fin de habilitar servicios de e-gobierno por medio de todo el
sistema. La adhesión obligatoria de la administración a la interoperabilidad debe ser
estipulada en las guías.
También será necesario desarrollar interfases de interoperabilidad de procesos y
comunicaciones entre las entidades de gobierno, además de formalizar acuerdos
interinstitucionales de niveles de servicios (internos y externos -para ciudadanos y
proveedores-). Existen recomendaciones que se enfocan en la interoperabilidad
semántica por medio de las tecnologías XML y las soluciones de lenguajes y procesos
estandarizados, como el EDI (Electronic Data Interchange) y UNEDIFACT.
Para que esto ocurra, es importante que la administración del Estado, por medio de
iniciativas en las distintas áreas de políticas, logre la coordinación de elementos de
datos y la definición de elementos base “core elements”. Desde un punto de vista
técnico, la administración y sus instituciones deben desarrollar y utilizar guías únicas
o comunes para la interoperabilidad técnica de las redes, las aplicaciones y los
servicios de gobierno, los cuales deberán basarse en estándares abiertos.
También es preciso definir un número de principios base, que se establecerán en el
ámbito del Estado y se tendrán en consideración para cualquier servicio de egobierno, tales como:
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Accesibilidad: deben contemplar la e-inclusión y el cumplimiento con las guías de
accesibilidad para la red.
Seguridad: debe llegarse a un acuerdo sobre una política de seguridad única en
todo el ámbito del Estado.
Privacidad: debe desarrollarse toda una política que regule estos aspectos.
Subsidiaridad: los e-servicios no deben interferir con las operaciones internas de
las distintas instituciones de la administración.
Uso de estándares abiertos: deben ser adoptados y mantenidos por una
organización abierta sin ánimo de lucro, y deben quedar definidos como
libremente disponibles y sin costo alguno.
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Software de fuentes libres (abierto) -open source software-.
Uso de soluciones multilaterales (muchos a muchos).
El marco de trabajo de la interoperabilidad no debe considerarse como un elemento
estático; en el transcurso del tiempo, debe ser posible su adaptación al cambio de las
tecnologías y los requerimientos administrativos; por lo menos una vez al año, debe
mejorarse acorde con los parámetros estipulados anteriormente.
El desarrollo de e-servicios del gobierno electrónico para los ciudadanos y el sector
privado, debe tener como meta el aporte de beneficios tangibles para los usuarios, y la
eliminación o reducción de las limitaciones del movimiento de los ciudadanos, bienes
y servicios en todo el territorio nacional. Debido a las variadas y diversas
organizaciones e instituciones del sector público involucradas, es una labor
extremadamente compleja, que implica una multiplicidad de sistemas de información
distribuidos y heterogéneos, los cuáles tienen que trabajar en conjunto y sin costuras.
Para poder definir una visión que permita dirigirse a esta complejidad, es necesario
desarrollar la infraestructura requerida para entregar los nuevos servicios, así como
una segunda infraestructura de alto nivel necesaria para proveer un marco coherente
para el desarrollo de componentes y administrar sus interacciones. A este tipo de
marco de trabajo superior en el comercio electrónico, se le conoce como una
arquitectura empresarial (enterprise arquitecture), que comprende la descripción de
servicios, componentes de sistemas y tecnologías.
Para desarrollar esta arquitectura empresarial y poderla formalizar, se requiere iniciar
un análisis de sus requerimientos funcionales para en cuanto a las tecnologías más
relevantes y los desarrollos más recientes del mercado. Los resultados para la entrega
de los servicios deberán tener la descripción de una arquitectura capaz de
sobreponerse a las dificultades y complejidades. Claramente, esta deberá contemplar
muchos y distintos servicios con variadas características, los cuáles podrán ser en una
sola vía o totalmente transaccionales, y podrán ocurrir de manera asincrónica o
totalmente interactivos; asimismo podrán involucrar múltiples partes en los procesos y
comunicaciones, o ser entregados por una sola organización.
Una característica importante de la infraestructura deberá ser su flexibilidad y
escalabilidad, para que pueda cumplir con el constante crecimiento en los tipos de
servicios, los procesos involucrados, así como el número de usuarios y el creciente
volumen de transacciones.
Las principales denotaciones del estudio deberán contemplar la implementación de
estándares comunes dentro de toda la administración, esta es la solución más simple
para los requerimientos de interoperabilidad y para las compuertas o -gateways- que
permitan la estandarización de los distintos ambientes de las instituciones
tecnológicamente más avanzadas y de aquellas atrasadas. Estas deberán habilitar
formas para “puentear” las diferencias en tecnología, semántica y de organización
entre las comunicaciones y los procesos de las distintas instituciones.
Para implementar estas soluciones entre ambos extremos, debe surgir una solución
intermedia que permita la mezcla y el acierto entre elementos de infraestructura,
según las necesidades de los distintos servicios, contextos políticos diferentes,
requerimientos varios de seguridad, diferentes velocidades de implementación y la
distinta evolución o madures tecnológica de las instituciones.
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Adicionalmente, la infraestructura propuesta debería comprender una estructura de
servicios de seguridad (identificación, autenticación, acreditación, etc.), así como de
servicios de gobernabilidad (monitoreo, medidas, etc.). Solo de esta manera las
entidades participantes podrán escoger la mezcla (mix) correcta de servicios acorde
con su situación específica, de las otras instituciones y de los requerimientos de los
servicios del caso.
Finalmente, no cabe duda que será necesaria una mayor investigación para refinar y
describir unos principios en términos de una arquitectura física y lógica, en su forma
última; para ello es importante definir los componentes de la infraestructura al
entregar los servicios.
En la práctica, esto implicará que la arquitectura deba inspirar la definición de un
juego concreto de medidas horizontales, para ser implementadas durante el programa,
con metas definidas, cronogramas de implementación y requerimientos
presupuestarios claros.
Guillermo A. Pérez Merayo
Profesor Derecho Informático, Facultad
de Derecho Universidad de Costa Rica,
Universidad Interamericana y LATINA.
Este documento podrá ser publicado
siempre y cuando se informe al autor y se
envíe una copia del documento publicado
al Apartado 4328-1000, San José, Costa
Rica
Bibliografías y referencias utilizadas en la elaboración de este artículo:
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http://europa.eu.int/idabc/en/document/2319/5644
In Interoperability We Trust
http://www.cio.com.au/index.php/id;558854471;fp;4;fpid;21
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http://wireless.fcc.gov/publicsafety/700MHz/interop.html
Simulation Interoperability Standards Organization's (SISO)
http://www.sisostds.org/
Glossary Term
http://www.sei.cmu.edu/str/indexes/glossary/interoperability.html
The Open Group Directory Interoperability Forum
http://www.opengroup.org/directory/
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http://www.xmethods.com/ilab/
Tridgell demos Bitkeeper interoperability
http://www.theregister.co.uk/2005/04/21/tridgell_bitkeeper_howto/
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http://www.theregister.co.uk/2005/04/21/ballmer_virtualserver
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http://www.iai-na.org/enews.php
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UK/gov talk
http://www.govtalk.gov.uk/schemasstandards/egif.asp
UK/govtalk Schemas and Standards
http://www.govtalk.gov.uk/schemasstandards/schemasstandards.asp
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