Recomendaciones - Consejo Transparencia y Buen Gobierno

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CONTRIBUCIÓN AL PLAN ESTRATÉGICO 2015-2020 DEL CONSEJO DE
TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO
Isaac Ibáñez García
Abogado
SOBRE EL BUEN GOBIERNO.
En el Dictamen del Consejo de Estado, nº 275/2015, de 29 de abril de 2015, sobre el
Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, puede leerse lo siguiente:
“Finalmente, el título VI incorpora al anteproyecto el "procedimiento de
elaboración de normas y disposiciones", que queda establecido en sus tres
capítulos. El primero de ellos se ocupa "de la iniciativa legislativa y de la
potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones" y comprende los
artículos 154 a 156, que se refieren a la iniciativa legislativa y la potestad
para dictar normas con rango de ley, a la potestad reglamentaria y a la
forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la
Nación y de sus miembros, respectivamente. El capítulo II recoge los
"principios del procedimiento de elaboración de normas": principios de
buena regulación, adaptación de la normativa vigente a los principios de
buena regulación, publicidad y entrada en vigor de las normas y
planificación normativa (artículos 157 a 160, respectivamente). El
capítulo III y último disciplina específicamente el "procedimiento de
elaboración de normas" aplicable tanto a las normas con rango de ley
como a los reglamentos (artículo 161), identificando las especialidades
propias del procedimiento en el ámbito de la Administración General del
Estado (artículo 162) y las aplicables a la tramitación urgente, también en
dicho ámbito (artículo 163) y regulando el "informe anual de evaluación"
(artículo 164).
…/…
2.- Han informado el anteproyecto las Secretarías Generales Técnicas de
los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas y de la
Presidencia (informes de 12 de marzo de 2015).
Asimismo, se han recabado los informes de la Abogacía General del
Estado, del Consejo General del Poder Judicial y de la Agencia Española
de Protección de Datos, que fueron emitidos en fechas 16 de septiembre
de 2014, 5 de marzo de 2015 y 20 de marzo de 2015.
El anteproyecto, inicialmente aprobado por el Consejo de Ministros en su
reunión de 9 de enero de 2015, fue sometido a trámite de información
pública a través de la página web del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas entre los días 16 de enero y 6 de febrero de
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2015, período durante el cual se recibieron 26 escritos de observaciones;
8 de ellos fueron remitidos por diversas asociaciones representativas de
intereses de varios colectivos como son, en particular, el Comité Español
de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), la
Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), la
Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones
(ANFAC), la Asociación de graduadas y graduados en igualdad
(Asgraigugen), la Cámara de concesionarios y empresas vinculadas al
sector público en el ámbito de las infraestructuras, los equipamientos y
los servicios públicos (CCIES), la Asociación de empresas de electrónica,
tecnologías de la información, telecomunicaciones y contenidos digitales
(AMETIC), los Archiveros Españoles de la Función Pública (AEFP), la
Asociación de Empresas Constructoras y Concesionarias de
Infraestructuras (SEOPAN) y la Confederación Nacional de la
Construcción. Se recibió también escrito del Banco de España.
Se ha dado audiencia a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades de
Ceuta y Melilla. En particular, han formulado observaciones Andalucía,
Canarias, Aragón, Asturias, Illes Balears, Castilla y León, Cataluña,
Extremadura, Madrid, Navarra, País Vasco y la Comunidad Valenciana,
manifestando todas ellas dudas sobre la constitucionalidad del
anteproyecto por posible vulneración de las competencias autonómicas en
la regulación de determinadas materias.
El anteproyecto ha sido igualmente sometido a consulta de las Entidades
Locales, habiendo formulado alegaciones la Federación Española de
Municipios y Provincias (FEMP), el Ayuntamiento de Madrid y el
Consorcio AOC (Administració Oberta de Catalunya).
Obra en el expediente un escrito en el que se hace constar que, "durante la
tramitación del anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas y con carácter previo a su
remisión para dictamen del Consejo de Estado, la Subsecretaría ha
recabado las conformidades de la Secretaría de Estado de Presupuestos y
Gastos, la Secretaría de Estado de Hacienda y la Secretaría de Estado de
Administraciones Públicas a través de varias reuniones e intercambio de
informes".
Finalmente, integran el expediente varios cuadros en los que se resume
gran parte de las observaciones realizadas tanto en el trámite de
información pública como en el de audiencia a Comunidades Autónomas
y Entidades Locales, así como dos informes en los que el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas expone brevemente tales
observaciones, con indicación de los motivos por los que han sido
atendidas o rechazadas. En tal estado de tramitación, el expediente fue
remitido al Consejo de Estado para dictamen”.
Salvo error u omisión, parece que no se ha recabado el Informe preceptivo al Consejo
de Transparencia y Buen Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno y en el propio Plan Estratégico de esa Comisión.
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Ello a pesar de que en el Programa del Partido Popular (hoy en el Gobierno) de las
pasadas elecciones se dedicó un apartado importante a la Transparencia, en el que se
indicó que “ampliaremos los mecanismos de participación de la sociedad en la
elaboración de disposiciones normativas legales y reglamentarias, así como en la
definición de las políticas públicas”. Y en la ponencia política del Congreso de dicho
Partido (Sevilla, 18 y 19 de febrero de 2012), en el apartado relativo a la “regeneración
democrática” se escribió acerca de “ciudadanos colaboradores”, “informados y
participativos”; del Gobierno abierto y de la participación de los ciudadanos “más allá
del mero ejercicio del derecho de sufragio”.
Se decía que el PP quiere “que los ciudadanos puedan participar en los procesos de
gestión pública… aportar ideas, prácticas, experiencias, iniciativas y necesidades de
manera recíproca. Para ello, el PP apuesta especialmente porque las leyes, decretos,
planes, medidas o decisiones importantes que toman los gobiernos sean debatidas y
valoradas antes de su aprobación, con las opiniones de los ciudadanos”. Se pretende
incorporar el concepto de “co-creación”, de “co-elaboración”.
Parece que todo esto, en lo que afecta al Buen Gobierno o Gobierno abierto ha quedado
en agua de borrajas y en el papel mojado en que suelen terminar este tipo de
documentos1. Por ello, es muy importante que se incida en el Reto/Medida nº 7 de las
“5.4 Acciones eje INTERPRETA” del Plan Estratégico de ese CTBG:
“Promoción de la elaboración por parte de los organismos públicos de
borradores de recomendación y de directrices y normas de buenas
prácticas en materia de acceso a la información, transparencia y buen
gobierno”.
El que suscribe considera también de interés que en la Memoria Anual de ese CTBG
(5.8 Acciones Eje RINDE, apartados 6 y 7, relativos a la presentación de la memoria
anual y publicidad de ciertos documentos) se incluyera doctrina de ese Consejo sobre
aspectos concretos y buenas prácticas de lo referido anteriormente; al modo de la
doctrina que el Consejo de Estado incluye en sus memorias anuales.
Creo que es de interés para ese Consejo el artículo de SOLEDAD GALLEGO-DÍAZ,
publicado en el diario El País del 24 de mayo de 2015, bajo el título
“Admirables”(http://elpais.com/elpais/2015/05/22/opinion/1432292509_869787.html)
y que me permito reproducir íntegramente por su indudable interés como exposición de
buenas prácticas en materia de Gobierno Abierto:
“La cultura anglosajona tiene una tendencia muy sensata a recordar de
vez en cuando los puntos más elementales de cualquier actividad, oficio o
profesión. Un observador ajeno a esa cultura se puede quedar algo
perplejo cuando en una reunión de expertos el ponente plantea
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Salvo el caso del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (que dispone de una sección al
efecto
en
su
web,
“Normas
en
tramitación”)
http://www.minhap.gob.es/esES/Normativa%20y%20doctrina/NormasEnTramitacion/Paginas/normasentramitacion.aspx),
los
restantes departamentos ministeriales no suelen someter al trámite de información pública los
anteproyectos o proyectos normativos que elaboran. Por tanto, puede decirse que el Gobierno no
dispone de una política uniforme y decidida al respecto.
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inicialmente, con toda naturalidad, el abecé del tema a tratar, lo que se
supone que se debió aprender en el primer día del primer mes del primer
año de formación. Pero, si el observador no es demasiado arrogante,
enseguida comprende la utilidad de repetir aquellas notas que permiten
recordar de qué se trata todo el asunto, su sentido o razón de ser, es decir,
aquello que se suele olvidar en cuanto se profundiza en complejidades.
Así que recurramos a la Guía del Buen Gobierno Local elaborada por la
Asociación Municipal del Estado de Victoria, el más pequeño, pero el
más densamente poblado de Australia. El abecé municipal australiano
(muy útil, al margen de las competencias concretas de cada Ayuntamiento
del mundo) empieza así: el Gobierno local tiene la obligación de
informar, explicar y responder por las consecuencias de las decisiones que
toma en nombre de la comunidad que representa. Las personas deben ser
capaces de seguir y entender el proceso de toma de decisiones. Esto
significa que tienen que ser capaces de ver con claridad cómo y por qué se
tomó esa decisión —qué información, qué asesoramiento y qué consultas
se efectuaron— y qué requisitos legislativos hubo que cumplimentar.
Parece que se empieza siempre por ahí: transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad del equipo municipal, con su alcalde a la
cabeza, respecto a las decisiones que se adoptan y sobre sus
consecuencias.
La segunda letra del abecé indica que el Gobierno local está obligado a
atender las necesidades de la comunidad entera, guardando el equilibrio
entre los distintos intereses en juego. Los distintos sectores de la
comunidad deben sentir que han sido escuchados y que sus intereses
fueron tomados en consideración, sean finalmente respetados totalmente,
solo en parte o rechazados. Todos los grupos, y en particular los más
vulnerables, deben tener la oportunidad de exponer sus razones. Es decir,
el Gobierno local debe ser equitativo e inclusivo, de manera que ningún
sector se sienta menospreciado o no escuchado.
Tercera letra: el Gobierno local debe hacer un seguimiento de las
consecuencias de las decisiones que adopta a fin de poder evaluar si se
alcanzan los objetivos planteados o en qué grado se cumplimentan.
Existe un cuarto elemento básico: el Gobierno municipal debe ser
participativo. Cualquier persona afectada por o interesada en una decisión
debe tener la oportunidad de participar en el proceso de toma de esa
decisión. Se puede lograr de distintas maneras: asegurándose de que se les
hace llegar la información necesaria, facilitando instrumentos para que se
les pregunte su opinión o para que tengan la oportunidad de realizar sus
recomendaciones o, incluso, incorporándoles a la toma de decisiones
efectiva.
Finalmente, dice la guía australiana, conviene recordar que el alcalde, o
alcaldesa, tiene una influencia considerable en el establecimiento de las
normas de buena conducta y ética de los miembros del consejo. Como
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líder del gobierno municipal tienen un papel primordial en la vigilancia de
su conducta.
¿A que resulta fácil ir hoy a votar y cumplir con el primer deber
ciudadano?”
Se considera de interés hacer referencia, en materia de buenas prácticas de Buen
Gobierno –en sentido dinámico-, al Comunicado de Prensa de la Comisión Europea del
19 de mayo de 2015: “Programa de Mejora de la Legislación: Reforzar la
transparencia y el control para una mejor legislación de la UE (IP/15/4988)”
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4988_es.htm
Parece obvio que en España hay mucho que hacer sobre el particular, en materia de
Buen Gobierno, pues venimos a partir de CERO y debemos aprender incluso de países
situados geográficamente en nuestras antípodas. La actividad de promoción de esta
nueva cultura que compete a ese Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es
pues fundamental.
Debería, en este sentido, como hace la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia realizar informes y estudios sectoriales sobre asuntos concretos
(http://www.cnmc.es/es-es/promoci%C3%B3n/sobrepromoci%C3%B3n.aspx):
“Promoción de la competencia.
Con la actividad de promoción de la competencia, la CNMC fomenta y
favorece un entorno competitivo en los distintos sectores económicos de
España. Esta labor promocional se desarrolla mediante labores de
divulgación, promoción, formación y análisis. Así como a través de
recomendaciones de mejora de la normativa y el fomento de una
actuación favorecedora de la competencia por parte de las
Administraciones públicas.
Entre los instrumentos utilizados por la promoción de la competencia
destacan los informes sobre propuestas normativas, la legitimación para
impugnar actuaciones anticompetitivas, los informes y estudios de
sectores económicos y las guías y recomendaciones.
…/…”
El que suscribe propone que en el Plan Estratégico se incluya como
acción la elaboración de un informe o estudio sobre buenas prácticas
en el ámbito del Buen Gobierno. Y que dicho documento se elabore
en el año 2016, a más tardar.
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SOBRE LOS “LOBBIES”.
Como ha señalado JUAN NAVARRO (Los “lobbies” necesitan una regulación. El
País,
1
de
octubre
de
2014.
http://elpais.com/elpais/2014/09/26/opinion/1411757059_811169.html),
sobre
la
necesaria regulación del lobbying:
“Por ello, el motivo de esta regulación no es tanto la preocupación sobre
el lobbying como la necesidad de mejorar los mecanismos de
transparencia, de rendición de cuentas, la accountability de las
instituciones; aportando luz, en este caso, a los procesos de formación de
las decisiones públicas, donde, junto a la defensa del interés general,
interviene la consideración de los intereses privados. Se trata de mejorar
el funcionamiento de la democracia, acostumbrando a nuestros
representantes públicos a contar lo que hacen, a dejar huella de los
procesos legislativos, facilitando de esta forma la participación del
máximo número de personas y agentes interesados, y mejorando la
eficacia de nuestras leyes”.
Es de interés también el artículo de JOAN NAVARRO et al, “Para gobernar, luz y
taquígrafos”.
El
País,
14
de
febrero
de
2013
(http://elpais.com/elpais/2013/02/13/opinion/1360781544_275462.html).
La relación de la referida actividad con el buen gobierno y la transparencia es clara. Por
lo que
El que suscribe propone que en el Plan Estratégico se incluya como
acción la elaboración de un informe o estudio sobre las implicaciones
del lobbying en el buen gobierno y la transparencia, de acuerdo con
las experiencias del Derecho comparado y la regulación de la Unión
Europea; que incluya, además, las propuestas regulatorias que
procedan.
TRANSPARENCIA
En materia de transparencia, me remito a lo expuesto en mi artículo “Los primeros
pasos de la ley de Transparencia: una valoración”, publicado en ¿Hay Derecho?, el 29
de abril de 2015 (http://hayderecho.com/2015/04/29/los-primeros-pasos-de-la-ley-detransparencia-una-valoracion/).
Plasencia, 26 de mayo de 2015.