MEDIO AMBIENTE PROCEDENCIA DE LA CONSULTA.-
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Consejería de Hacienda Intervención General PROCEDENCIA DE LA CONSULTA.- INTERVENCION DELEGADA EN LA CONSEJERIA DE MEDIO AMBIENTE CODIGO.- 6DMAM/04/24 CUESTION PLANTEADA: Interpretación del artículo 146.4 de la Ley de Contratos y en concreto en lo referido a las consecuencias que se derivan de “la aprobación del gasto” que se produce al autorizar la continuación provisional de las obras por el órgano de contratación y a la posibilidad de certificar las obras que corresponden al proyecto modificado. FECHA.- 25 de mayo de 2004 CONTESTACION: Con el fin de precisar las cuestiones planteadas es necesario realizar las siguientes: CONSIDERACIONES: En primer lugar para abordar el estudio del artículo 146 hemos de partir de la regla general que establece el número 1 del artículo 159 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas consistente en la necesidad de suspender temporal, parcial o totalmente la obra cuando la redacción de un proyecto modificado implique la imposibilidad de continuar ejecutando partes de aquellas “salvo lo dispuesto en el artículo 146.4”. Dicho artículo señala como excepción a la regla general anteriormente indicada aquellos supuestos en que la suspensión ocasione graves perjuicios para el interés público. Esto quiere decir que, solo en el caso que se produzcan graves perjuicios para el interés público podrá acordarse la continuación de las obras como excepción a la regla general de suspensión de las mismas en el momento que se hace imprescindible la modificación del proyecto que se está ejecutando. Por lo que como primera aproximación hemos de señalar que la utilización del procedimiento contemplado en el número 4 del artículo 146 para modificar una obra permitiéndose la ejecución de la modificación antes de su aprobación es excepcional y que su utilización tiene que justificarse en los graves perjuicios que causaría al interés público la suspensión de las obras. Contratación administrativa Página 1 Consejería de Hacienda Intervención General En segundo lugar, hemos de tener en cuenta que tal y como expone el informe de la J.C.C.A. 49/01 de 30 de enero de 2002 en el que se contesta la consulta planteada por la I.G.A.E. en relación con el artículo 146.4 en la que a su vez se sigue el criterio que la misma Intervención General plantea. El art. 146.4 diferencia dos fases en la tramitación de los modificados previstos en dicho artículo a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento ordinario de modificación de un contrato de obra, a saber: Una primera fase, en que se autoriza por el Consejero la continuación provisional de las obras de acuerdo con una propuesta técnica elaborada al efecto por la dirección facultativa y en la que “el expediente a tramitar al efecto” exigirá exclusivamente los trámites que se señalan: Propuesta técnica motivada formulada por la dirección facultativa. En ella se justificarán los graves perjuicios que para el interés público provocaría la suspensión total o parcial de las obras, que comportaría la tramitación del modificado. El importe máximo previsto de la modificación no excederá del 20% de precio primitivo del contrato.. Audiencia del contratista. Conformidad del órgano de contratación. Certificado de existencia de crédito. Propuesta de acuerdo del Consejero correspondiente de continuación provisional de las obras, de conformidad con la propuesta técnica, que implicará asimismo la aprobación del gasto. Este “expediente” no debe identificarse con el expediente del modificado en cuanto que únicamente contiene las actuaciones iniciales del mismo. El expediente concluye con la aprobación del gasto en cuanto que la autorización del Consejero para iniciar provisionalmente Contratación administrativa Página 2 Consejería de Hacienda Intervención General las obras implica dicha aprobación. Pero este gasto, tal y como señala el artículo 146.4 en su último inciso, está sujeto a ajustes que se realizarán, en el momento de aprobar el expediente del modificado. Dichos ajustes se realizarán respecto a las previsiones contenidas inicialmente en la propuesta técnica, donde figura un “importe aproximado de la modificación”. La configuración de esta inicial aprobación del gasto coincide en todos sus extremos con la definición que de la autorización de gasto contiene la Regla 21 de la Instrucción de Operatoria Contable (OM 1 de febrero de 1996) la cual afirma que “La autorización es el acto administrativo por el que la autoridad competente para gestionar un gasto con cargo a un crédito presupuestario aprueba su realización, determinando su cuantía de forma cierta, o bien de la forma más aproximada posible cuando no pueda calcularse exactamente, reservando a tal fin la totalidad o una parte del crédito presupuestario”. El apartado 2º de la citada Regla 21 señala que “las actuaciones a llevar a cabo para autorizar la realización de un gasto quedarán reflejadas en un expediente de gasto”. Dicho expediente estará integrado por los trámites arriba indicados. La aprobación de este gasto no estará sujeto a fiscalización previa dado que el artículo 146.4 al señalar las actuaciones que debe contener este expediente, realiza una enumeración cerrada en cuanto que el propio artículo indica que exigirá “exclusivamente” las actuaciones que recoge seguidamente entre las que no se encuentra la fiscalización de la Intervención. Una vez aprobado el gasto, el respectivo servicio gestor formulará, tal y como especifica la regla 22 de la Instrucción de Operatoria Contable, un documento contable AD por el importe que se recoja en la propuesta. La segunda fase en la tramitación de estos modificados, debe producirse en el plazo de ocho meses, en la que debe procederse a la aprobación del expediente del modificado, previa aprobación técnica del proyecto, con la incorporación de todos los documentos propios del mismo (proyecto, supervisión, replanteo, informe del servicio jurídico...). Mientras en la primera fase las obras se estaban desarrollando conforme a unas actuaciones previas provisionales, en esta segunda fase deberán realizarse los ajustes que Contratación administrativa Página 3 Consejería de Hacienda Intervención General sean necesarios en el momento de aprobarse el expediente de manera que se fije su cuantía, no ya de una manera aproximada como ocurría en la 1ª fase, sino de forma exacta. En esta fase deberá formularse la oportuna propuesta de gasto en función de los ajustes realizados así como el oportuno documento contable AD o AD/ en su caso. Esta segunda fase concluirá con la aprobación del expediente modificado, el cual, deberá contener la totalidad de los elementos exigidos por los artículos 59, 101 y 146 del TRLCAP. Previamente a la aprobación de dicho expediente se procederá su fiscalización previa. Por lo que se refiere al alcance de las obras que puedan ejecutarse, hasta la aprobación del expediente de modificado, el artículo 146.4 realiza varias afirmaciones que pueden indicarnos cual ha sido la voluntad del legislador al respecto. En primer término, es necesario que la tramitación del modificado exija la suspensión temporal parcial o total de la ejecución de las obras, es decir, que el ritmo de ejecución de la obra no permitiría continuar con la ejecución de la obra hasta que no se obtenga la aprobación del modificado. En segundo lugar se señala que se podrá acordar que continúen provisionalmente las mismas, es decir, aquellas que no podrían ejecutarse hasta que no se aprobara el modificado en cuanto que las obras cuya ejecución habría que suspender, son precisamente las afectadas por dicha modificación. A mayor abundamiento, el propio artículo 146.4 indica, que la forma de ejecutar éstas será conforme a la propuesta técnica que elabore la dirección facultativa en la cual, se describirán las obras a realizar, así como el importe aproximado de las mismas, siendo estas precisamente las afectadas por la modificación. De todo ello cabe concluir que, dentro del plazo de 8 meses establecido para aprobar el expediente modificado, cabe la ejecución de las obras que van a ser modificadas si bien las mismas se ejecutarán de acuerdo con las siguientes precisiones: Contratación administrativa Página 4 Consejería de Hacienda Intervención General Dado que la continuación de las obras tiene carácter provisional la propuesta técnica del director facultativo, no sólo deberá motivar cuales son los graves perjuicios que se producen para el interés público por la suspensión de la ejecución de las obras sino también deberá identificar cuales son las obras cuya ejecución es imprescindible continuar para evitar dichos perjuicios así como cual será la forma en que se ejecutarán éstas. De las unidades de obra previstas en el contrato, se ejecutarán preferentemente aquellas partes que no hayan de quedar posterior y definitivamente ocultas. En razón de las consideraciones expuestas, se formulan las siguientes CONCLUSIONES: - La tramitación de la modificación de proyectos de obra de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 146.4 es un procedimiento excepcional lo que implica que han de motivarse siempre las razones de su utilización y que ha de estar justificado “en los graves perjuicios que originaría al interés público”. - La autorización del Consejero para continuar provisionalmente las obras implica la aprobación de gasto por el importe aproximado de la modificación. Este expediente, diferente al del modificado, que contiene únicamente las actuaciones iniciales del mismo, no está sujeto a fiscalización previa. Una vez aprobado éste el servicio gestor formulará un documento contable AD por el importe que se recoja en la propuesta. - Previamente a la aprobación del expediente del modificado será necesaria la aprobación técnica del proyecto y la incorporación de todos los documentos que legalmente se necesitan para este tipo de expedientes. Contratación administrativa Página 5 Consejería de Hacienda Intervención General - La aprobación del expediente modificado exigirá su previa fiscalización por el importe exacto del gasto originado con la modificación del contrato así como el incremento de la fianza correspondiente. Tras estas actuaciones se confeccionará el documento contable AD o AD/ en función de los ajustes realizados. - La parte del proyecto de obras que puede llevarse a cabo mientras se confecciona y se aprueba el modificado será aquella cuya ejecución haya que continuar para evitar los graves perjuicios que produciría la suspensión total y como haya señalado el Director facultativo en su propuesta técnica debidamente motivada. Contratación administrativa Página 6