SOCIEDAD CIVIL EN LAS NEGOCIACIONES DE PAZ

EL PAPEL DE LA CIUDADANIA
EN LAS NEGOCIACIONES DE PAZ EN COLOMBIA
Jairo Arboleda, Banco Mundial
INTRODUCCION
El propósito de este artículo es perfilar el papel de la ciudadanía y sus
organizaciones en el marco de las negociaciones de paz en Colombia. Así
como explorar formas de trabajo colectivo a través de los cuales grupos
organizados de la sociedad pueden contribuir a la construcción de estrategias
viables en torno a temas prioritarios de la agenda de desarrollo y paz.
La primera parte del artículo describe dos modelos de negociación entre el
Gobierno Colombiano y los grupos insurgentes: uno, ya acordado entre el
Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC-EP;
y el otro, en proceso de definición con el Ejército de Liberación Nacional.
En cada uno de ellos se presenta lo que las partes han identificado
explícitamente como el rol de la ciudadanía y sus organizaciones en el
proceso.
La segunda parte compara los lineamientos de los dos modelos de
negociación como han sido definidos hasta ahora y presenta argumentos de
algunos analistas sobre las diferencias entre los dos modelos y sus
implicaciones en cuanto al papel de los ciudadanos organizados en el
proceso de negociación, a la luz del resultado final de las negociaciones, la
viabilidad de la implentación y su grado de legitimidad democrática.
La tercera parte presenta ofrece unas reflexiones sobre la viabilidad de un
rol protagonico de las organizaciones de la sociedad civil en las discusiones
de paz tanto en el proceso como en el tratamiento de los temas prioritarios.
Y resume una propuesta temática y metodológica en curso, que el Banco
Mundial y varios grupos del movimiento ciudadano por la paz vienen
desarrollando para contribuir a la construcción de la agenda de paz, en torno
a temas de interés común que tendrían que ser abordados independiente ente
de que haya o no negociaciones de paz o que estas sean o no exitosas.
I- DOS MODELOS DE NEGOCIACION
El Modelo del Ejército de Liberación Nacional
Desde las conversaciones de Maguncia en Alemania en 1998 con un grupo
de personas representantes de estamentos civiles, facilitadas por la Iglesia y
el gobierno alemanes, el ELN ha propuesto una salida negociada al
conflicto, mediante el dialogo directo y la celebración por un período de seis
meses de una Convención Nacional del pueblo, representativa de todos los
Colombianos y con la presencia del gobierno para definir la agenda de
reformas para la convivencia en paz. El ELN, además, acepta la mediación
internacional y la realización de conversaciones en una variedad de
escenarios nacionales o internacionales.
Los elementos del modelo de negociación, como los describe Leon
Valencia1 en un artículo de prensa es el siguiente:
1. Una Convención Nacional del pueblo para discutir y concertar salidas a
los problemas del país entre Gobierno, sociedad civil y guerrilla;
2. Mesa de negociaciones entre ELN y Gobierno orientada a discutir
acordar los temas propiamente militares y de procesos de legitimación de
los acuerdos de la convención nacional del pueblo en espacios
territoriales internos con reglas de juego previamente acordadas;
3. Un objetivo inmediato: acuerdo humanitario en medio de la negociación;
4. Aceptación de los buenos oficios y de la mediación internacional;
5. Legitimación de los acuerdos de la convención y de la mesa de
negociación en una Asamblea Nacional Constituyente;
6. Posibilidad de cese del fuego bilateral en el marco de las negociaciones;
7. Pacto de vinculación al ejercito nacional e integración al proyecto
político surgido de la sociedad civil.
El ELN piensa que la negociación debe servir para discutir los problemas del
país y esto exige una participación plena de los mas diversos sectores de la
sociedad; en otras palabras, una negociación democrática que de origen a
una sociedad democrática. Se proponen promover un proceso de
concertación y aceptan ser un socio mas de ese proceso, siempre y cuando
sea verdaderamente representativo de todo el pueblo.
El Modelo de Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Las FARC propusieron un modelo de negociación directa y exclusiva entre
el Gobierno y el grupo insurgente. Los ciudadanos y sus organizaciones
tienen un papel complementario, si bien en la práctica ese papel se va
perfilando como de mayor importancia, comparado con la posición inicial de
las partes.
1
Dos Modelos, un fin: la paz, El Tiempo, Domingo 12 de diciembre de 1999.
Los elementos del modelo resumidos por Valencia en el artículo citado son
estos:
1. Una zona de despeje bajo su control en donde adelantar negociaciones en
medio del conflicto;
2. Una agenda concertada con el Gobierno que incluya la discusión de lo
que ellos llaman “ Plataforma para un gobierno de reconstrucción y
reconciliación nacional” ;
3. Un acompañamiento de la comunidad internacional en calidad de testigos
durante la negociación y de aportantes de recursos en la eventualidad de
un acuerdo;
4. Participación complementaria de la sociedad civil mediante las
Audiencias Públicas;
5. Buscar como objetivos inmediatos: el canje de prisioneros de guerra, la
condición de fuerza beligerante y un desmantelamiento de los grupos
paramilitares por parte del Estado;
6. Refrendar y legitimar los acuerdos alcanzados mediante una asamblea
constituyendo o referendo;
7. Posibilidad de mantener su fuerza armada en tregua hasta tanto se pongan
en practica los acuerdos y desarrollar el Movimiento Bolivariano como
su expresión política.
Las FARC tienen en mente una paz dirigida por ellos en los territorios que
controlan y extensiva al resto de los territorios del país, particularmente el
sector rural. Por su origen rural, su modelo de negociación parte de la
premisa de que ellos representan una parte del pueblo Colombiano: los
campesinos; por una parte, quieren negociar a partir de los intereses
campesinos, pero obviamente extender su negociación a todos los ámbitos
territoriales como temáticos. Su desconfianza tradicional de intermediarios
los ha llevado a rechazar una mediación de la comunidad internacional
(contrario al ELN) y a mirar con cierto escepticismo la participación de
organizaciones ciudadanas que ellos no conocen bien ni pueden controlar.
Sin confiar tampoco en el Gobierno, la oligarquía, los empresarios o los
políticos, saben que ellos representan el poder del establecimiento
tradicional y por tanto es con ellos con quienes tienen que negociar
directamente. En el proceso, para que sea exitoso, deben construir una
relación de confianza.
Al lado de la mesa de negociación se ha establecido un Grupo Temático con
representantes del grupo insurgente, del gobierno, de los estamentos
políticos, de las entidades públicas con funciones de defensa del ciudadano y
de lo público y con representación del Consejo Nacional de Paz, instrumento
creado en la administración anterior, pero sin ninguna incidencia en la
actualidad. El mecanismo propuesto para la participación de la ciudadanía
son las Audiencias Públicas, las cuales son una instancia de consulta abierta,
pero sin un carácter decisorio ni de construcción de consenso.
El Grupo Temático tiene como función principal servir de puente entre la
Mesa de Negociación y las Audiencias Publicas, para promover y organizar
las audiencias y traer la información a la mesa de negociación, la cual decide
qué tratamiento darle.
El Gobierno, por su parte, ha mostrado cierta frialdad ante el modelo del
ELN y ha tenido en la práctica una preferencia por el modelo de negociación
con las FARC en el cual el esquema fundamental es de negociación bilateral
entre el gobierno y el grupo insurgente.
II- RIESGOS DE LOS DOS MODELOS
Algunos analistas consideran que el tipo de negociación propuesto por el
ELN es de alto riesgo en dos sentidos, uno político y el otro temático. Por
una parte, el protagonismo político de la sociedad civil sería de muy alto
perfil y las partes, el gobierno y el ELN tendrían que sujetarse a los
resultados de las deliberaciones. Por otra, por tratarse de un grupo tan grande
y heterogéneo ( el número de miembros de la Asamblea se estima en 200
personas) el tratamiento de los temas podría resultar muy general sin que se
logre concretar modificaciones específicas y viables a los grandes problemas
sociales y económicos del país.
El modelo de negociación bilateral y exclusiva, por su parte, tiene por lo
menos dos riesgos. El uno es el de representatividad, condicionado
prioritariamente por los intereses de sectores campesinos como se observó
en la sección anterior. Esta limitación es muy clara, por ejemplo, con
respecto a los intereses de las comunidades indígenas, quienes no solo no
sienten ninguna representación en la guerrilla sino que tienen diferencias
fundamentales con los grupos insurgentes. Este es el caso en relación a su
concepción cultural de la tierra y el territorio, así como de sus formas
autónomas de gobierno, reconocidas, además, en la actual constitución
colombiana.
El otro es el riesgo de que los acuerdos logrados en la negociación bilateral
no sean validados posteriormente por la ciudadanía. El voto negativo del 16
de Mayo de 1999 en Guatemala, sobre reformas constitucionales acordadas
durante la negociación del gobierno y la insurgencia, es una voz de alarma
ilustrativa de que este es un riesgo real.
III- EL CRECIENTE PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL
Avances en el reconocimiento
La descripción de los dos modelos de negociación muestra claramente el
papel que, en cada uno de ellos,
se le asigna a la ciudadnía y sus
organizaciones. Es evidente que los dos modelos de negociación abren
oportunidades de participación ciudadana en los procesos de negociación,
reconociendo así que su presencia legitima los acuerdos a que se llegue. No
obstante, hay diferencias marcadas en cuando al protagonismo y a los
momentos de participación de la ciudadanía y sus organizaciones. Mientras
que las FARC le otorgan un carácter complementario, el ELN considera que
la participación de la sociedad civil tiene el mismo nivel de importancia que
la del Gobierno o la de la propia guerrilla.2
Esas diferencias en la definición tienen consecuencias reales en la práctica
tanto en la identificación y tratamiento de los temas centrales como en la
Implementación de las políticas y reformas que de ellos se desprendan.
La Convención Nacional del pueblo es un escenario de debate ciudadano
fundamental para que la mesa decida. En la convención son los ciudadanos
los que deciden los temas de la agenda gobierno-insurgencia. En el caso de
las FARC, esa agenda se decide bilateralmente, como ya se hizo entre el
2
Unidad de Paz, El Tiempo.
Gobierno y la insurgencia. Los negociadores se entrevistan con ciudadanos
que ellos escojan para escuchar sus planteamientos y reciben formalmente a
través de Comité Temático el resultado de las audiencias públicas; pero la
mesa decide lo que hace con las propuestas ciudadanas.
Madurez de la sociedad civil en Colombia
Las organizaciones civiles en Colombia tienen una larga tradición de
intervención en asuntos públicos bajo la promoción de Estado, la Iglesia, los
partidos
políticos,
grupos
de
empresarios,
grupos
profesionales
organizaciones internacionales o filátropos locales. Reflejan, además, una
gran diversidad que de alguna manera proyecta la diversidad de intereses y
la estratificación de la sociedad. La Constitución de 1991 le ha dado un
nuevo impulso a las organizaciones de la sociedad civil, mediante la
creación de un ambiente institucional que favorece su involucramiento en la
definicióin de un nuevo contrato social hacia una nueva sociedad.3
Esa presencia creciente de las organizaciones de la sociedad civil se ha
hecho sentir tanto en la crisis política de los últimos años, como en el
recrudecimiento del conflicto social y armado en Colombia. Sin embargo,
existen al menos dos retos que deben afrontarse para que tenga un papel
protagónico propio en el proceso de paz. El uno podría denominarse el reto
de de madurez de las organizaciones ciudadanas, si se tiene en cuenta el alto
grado de fragmentación de la sociedad y el problema de la representatividad
de las organizaciones con respecto a la ciudadanía. Por ejemplo, las
organizaciones sindicales sienten tener un mayor grado de representatividad
3
Jairo Arboleda, Participatory Country Assitance Strategy: A Case Study, 1999, Social Development
Papers # 33, The World Bank, Washington,D. C., p. 2-3.
que las ONGs, puesto que sus lideres son elegidos por las bases de sus
movimientos, lo cual no es el caso con respecto a los directivos o
funcionarios de las organizaciones no-gubernamentales.
Por su parte, las organizaciones indígenas, de negritudes o las campesinas
pueden sentir que el tipo de negociaciones propuestos tienen un sesgo de
elites aun por parte de los grupos insurgentes; y ellos, los grupos étnicos y
campesinos, no se sienten bien representados por nadie en esos ambientes, ni
en los temas ni en los procedimientos de toma de decisiones.
El contexto más general de este reto es la realidad de una sociedad
fragmentada y con una gran desconfianza de los ciudadanos tanto en sus
instituciones como en sus dirigentes. (Algunos datos de Sudarski re a
credibilidad de instituciones).
El segundo reto consiste en aceptar la responsabilidad por la búsqueda de
soluciones en lugar de delegar hacia arriba esa responsabilidad, como ha
sido tradicional. Es muy fuerte la tendencia a dejar que el gobierno o los
partidos políticos plateen las opciones y que tengan la iniciativa. Esa
tendencia podría llevar a que muchos prefieran que sea entre el gobierno y
los grupos insurgentes que se negocie la paz y ellos simplemente se acojen a
lo que de allí resulte. Esto tiene el riesgo de la repetición del ciclo de la
subordinación de la sociedad al Estado y de la privatización de lo público.
Hacia una agenda ciudadana de desarrollo y paz
Hay grupos de la sociedad civil que estan buscando una participación activa
en el proceso de paz, tanto en sus aspectos políticos como en la agenda
temática. Algunos centrados en la salida política al conflicto armado,
particularmente en cómo traer a los grupos en conflicto a una mesa de
negociaciones; otros manejando los aspectos simbólicos de la guerra y la paz
y propiciando o presionando para que se mantenga el diálogo entre las
partes; otros en torno a la discusión de temas para una agenda de paz; y
algunos realizando acciones específicas de desarrollo y paz en varias
regiones del país, a través de procesos participativos de construcción
colectiva con ganancias sociales y económicas para los pobladores.
Los esfuerzos para mantener un proceso integral y sostenido de movilización
de la ciudadanía en torno a la paz han tenido altos y bajos de acuerdo con
los intereses y posiciones de los gobiernos con respecto al valor de esos
esfuerzos. Por otra parte, con frecuencia esta participación
ha estado
subordinada al deseo del Gobierno y de los grupos insurgentes de comenzar
un proceso de paz, o a los temas de interés de los grupos armados. Ahora el
proceso ha comenzado, por lo menos con uno de los grupos, e
indiscutiblemente varios de las organizaciones y movimientos ciudadanas
merecen un reconocimiento por su contribución a ese hecho. Entre otras, El
Mandato Ciudadano por la Paz, La Comisión Nacional de Conciliación, la
Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, los grupos de
empresarios por la paz, Redepaz y varias organizaciones de derechos
humanos.
Los temas de negociación con los grupos armados cubren una gama de áreas
relacionadas con la situación de violencia y conflicto en Colombia. Algunos
de esos temas pueden abordarse independientemente del proceso de
negociación, porque se relacionan con problemas estructurales que están a la
raíz de las condiciones de exclusión y pobreza y que de todas maneras deben
ser abordados si se aspira a crear condiciones para una paz duradera y el
desarrollo sostenible en una sociedad más democrática.
El punto principal de este proceso, es permitir y facilitar que varios sectores
sociales y políticos participen en el análisis y definición de los temas así
como en la búsqueda de los propuestas para su solución. Solo de esta manera
es posible construir decisiones que tengan legitimidad, aceptación social y
sostenibilidad en el tiempo. A este respecto, los analistas sostienen que el
sentimiento de la mayoría de los colombianos en cuanto a la baja capacidad
de convocatoria tanto del Estado como de los grupos insurgentes, hace
indispensable que los formadores de opinión, las organizaciones civiles, las
Iglesias, particularmente la Católica, líderes empresariales, organizaciones
de base, medios de comunicación tomen parte activa en la definición y
tratamiento de los asuntos de interés público4
Es decir, se requiere avanzar en la toma de conciencia y en las acciones de
cambio social por parte de actores clave y de sectores cada vez más amplios
de ciudadanos para afrontar de manera integral el proceso de transición hacia
la construcción de una nueva sociedad.
El apoyo del Banco Mundial a la Agenda Ciudadana
El Banco Mundial esta comprometido en un proceso con un grupo de socios
del movimiento ciudadano por la paz en Colombia, con la finalidad de
identificar y abordar algunos de la agenda de desarrollo y paz. Un primer
4
Luis Jorge Garay, Construcción de una nueva sociedad, 1999, Tercer Mundo Editores/Cambio Santafé de
Bogotá, p. 74 y siguientes.
paso con estos grupos ha sido la definición de una metodología de trabajo y
el acuerdo sobre algunos temas de interés común. Estos temas son:
 La redistribución de activos e ingresos;
 Los asuntos del sector rural;
 Las estrategias para una inserción útil de Colombia en la economía
global;
 La viabilidad de la universalización de los derechos sociales: salud,
educación y vivienda.
La metodología acordada para el proceso tiene los siguientes pasos:
 Construcción de conocimiento sobre el tema desde varias perspectivas y
su presentación por escrito a una audiencia amplia;
 Discusión del tema investigado en sesiones de trabajo en varias partes del
país para confrontar los diversos puntos de vista, e identificar elementos
comunes en esa diversidad que puedan servir como punto de partida para
construir un consenso;
 Preparación de documentos cortos describiendo los puntos de acuerdo y
desacuerdo establecidos en estas sesiones de trabajo;
 Búsqueda progresiva de un consenso en una población más amplia en
torno a los puntos básicos.
Los interesados en este esfuerzo también se proponen romper con la
tradición de dar un gran esfuerzo a la formulación del problema y muy poco
a la identificación y definición de opciones y propuestas realistas para su
solución. Por tanto, algunos de los aspectos esenciales para convertir estos
acuerdos básicos en una agenda concreta son los siguientes:
 De los acuerdos pasar a propuestas de acciones y resultados concretos,
evitando su definición en términos normativos o del deber ser;
 Identificar estrategias de implementación para las propuestas incluyendo
consideraciones de economía política, por ejemplo, mediante la
identificación de los principales obstáculos institucionales y políticos que
afectan la implementación de las políticas;
 Establecer la manera de abordar esos obstáculos, identificar quiénes
deben estar involucrados, que costos tienen y de donde podrían obtenerse
los recursos necesarios.
 Interesar a muchas personas para que respalden y contribuyan
activamente al enriquecimiento y desarrollo de las estrategias, a través
de procesos inclusivos y participativos que hagan patente para todos,
tanto las nuevas oportunidades para todos como los nuevos principios
éticos y sociales en la construcción de la nación a través de un esfuerzo
compartido.
Sin desconocer la complejidad del conflicto y su incidencia real en la vida
nacional, el proceso arriba descrito busca tener una autonomía relativa en su
concepción y propuesta de implementación de la agenda con respecto a los
grupos en conflicto. Si bien esas estrategias realistas pueden servir de
insumo en las mesas de negociación, deben definirse, como se afirmó antes,
de manera que, por una parte, se tengan que llevar a cabo paralelo a las
negociaciones e independientemente de su ritmo y sus logros. Y por otra,
que en su forma de pensar y hacer creen hechos y prácticas entre la
ciudadanía que reflejen de por sí una posición que se propone contribuir a la
construcción de una nueva nación. No es necesario esperar a termine la
negociación para avanzar en la solución de problemas, cuya centralidad ya
esta suficientemente documentada y consensuada, ni en crear una nueva
forma de actuar que manifieste el interés en una sociedad más democrártica
que la actual.
El trabajo de los grupos de la sociedad civil arriba mencionados reflejan ya
en buena medida algunas de esas condiciones. Y seguramente crecerá su
nivel de conreción, su audiencia así como las iniciativas de otros grupos.
Parafraseando al autor de un reciente artículo sobre la crisis de nuestro país,
“eso es precisamente lo que se requiere: una estrategia que logre desarrollar
y hacer dominantes los valores adecuados que ya existen dentro de amplias
capas de la población y que fortalezca los movimientos políticos que tienen
interés en una sociedad más democrática que la actual, y en paz” 5
5
Salomón Kalmanovitz, Rentismo,Crisis, en Revista Cambio # 68, 31 de enero de 2000, p. 73