Paula Cabrera Hidalgo
Diana Carrera Matute
Mishel Jiménez Costa
Angélica Recalde Ortega
Grace Sánchez Granda
Dr. Juan Carlos Mogrovejo
Principios Fundamentales del Derecho Tributario
03 de diciembre de 2025
El principio de reserva de ley y su flexibilización en el Ecuador
Introducción
Desarrollo
1. Definición principio reserva de ley
El principio de reserva de ley suele ser confundido con el principio de legalidad (o de
forma amplia al principio de juridicidad), por lo cual, resulta necesario aclarar que se
refieren a aspectos diferentes.
Por un lado el principio de legalidad se remite a la observancia de la ley, particularmente,
a que las normas tributarias hayan sido creadas por el órgano competente, observando el
procedimiento correspondiente para su creación. En el caso concreto de Ecuador,
destacamos nuevamente que exclusivamente el Ejecutivo puede crear, modificar o
suprimir impuestos mediante ley aprobada (sancionada) por la Asamblea Nacional. Por
lo tanto, su validez está condicionada a que la norma haya sido creada por el órgano
competente conforme las reglas constitucionales y a los procedimientos regulares
previstos en el ordenamiento jurídico para su promulgación.
Por su parte el principio de reserva de ley se refiere a que determinados tributos,
particularmente los impuestos, deben ser creados exclusivamente mediante ley, es decir,
no pueden ser creados por disposiciones jurídicas diferentes a la ley o de inferior
jerarquía. Por tanto, su validez y vinculatoriedad están condicionadas al cuerpo normativo
que los crea.
Así, en palabras del autor Juan Carlos Mogrovejo especifica que en el contexto
ecuatoriano:
“[...] el principio de reserva de ley en los impuestos opera con rigor [...] La
creación, modificación, exoneración o extinción de impuestos solo obrará por ley
aprobada por la Asamblea Nacional, y tras proyecto de ley formulado
exclusivamente por el presidente de la República, en virtud de la iniciativa
privativa apalancada en esta misma disposición y afianzada con la contenida en el
artículo 135 de la CRE”1
El autor destaca que el principio de reserva de ley constituye una garantía esencial en
materia tributaria, pues asegura que únicamente una norma con rango de ley y tramitada
bajo los procedimientos constitucionales establecidos, puede crear, modificar, exonerar o
extinguir impuestos. En dicho sentido, esta exigencia actuaría como un mecanismo de
protección para los contribuyentes, al impedir posibles arbitrariedades derivadas de
normas infralegales.
La Corte Constitucional por su parte ha establecido, que para la imposición de un tributo
“goza[rá] de reserva de ley en sentido estricto, es decir, solo a través de una ley aprobada
o conocida por la Asamblea Nacional, cuya iniciativa provenga de la Función Ejecutiva,
se los puede establecer, modificar, exonerar o extinguir”2
En una línea convergente, el profesor César Montaño sostiene que “[...] solo la ley puede
afectar a la esfera de la propiedad y de la libertad de cada individuo [...]”3, reafirmando
así que toda intervención estatal en materia tributaria debe estar amparada en un
fundamento legal expreso y suficiente.
Sin perjuicio de lo previamente establecido, resulta necesario destacar que respecto a las
tasas y contribuciones especiales:
“[...] sobre estos tributos si se aprecia una marcada atenuación del principio. Al
respecto la norma [...] determina que solo por acto normativo de órgano
competente se podrán establecer, modificar, exonerar y extinguir tasas y
contribuciones [...] la Asamblea Nacional
goza de capacidad para el
establecimiento, modificación, exoneración y extinción de tributos, que
comprenden tanto los impuestos (de manera privativa) como las tasas y las
contribuciones especiales, [...] . Pero también se reconoce constitucionalmente
atribuciones a los gobiernos autónomos descentralizados municipales en materia
de tasas y contribuciones especiales”4
De modo que, podríamos establecer que el principio de reserva de ley no opera de manera
uniforme, dado que en el ámbito de los impuestos rige con un carácter estricto para su
1
Juan Carlos Mogrovejo Jaramillo, “Principios del Derecho Tributario”, III Jornadas Tributarias
Universitarias, marzo de 2023, 11.
2
Ecuador Corte Constitucional, “Sentencia No. 34-17-IN/21”, en Caso No. 34-17-IN, 21 de julio de
2021, párr. 32.
3
César Montaño Galarza, El deber de pagar tributos y los principios de legalidad y de reserva de ley en la
Constitución del Ecuador de 2008 (Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, 2011), 54.
4
Juan Carlos Mogrovejo Jaramillo, “Principios del Derecho Tributario”, III Jornadas Tributarias
Universitarias, marzo de 2023, 12.
creación, modificación, exoneración o extinción, mientras que en el caso de tasas y
contribuciones especiales se advierte una aplicación más flexible, pues su establecimiento
puede realizarse también a través de actos normativos de otros órganos con competencia
constitucional, como Gobiernos Autónomos Descentralizados, Consejo Provincial, entre
otros.
2. Definición flexibilización del principio de reserva de ley
a. Por razones de eficiencia. (necesidad de reglamentos)
La Corte Constitucional del Ecuador ha establecido que la reserva de ley es una
manifestación de la legalidad y lo define en el siguiente sentido:
[...] comporta la existencia de ‘asuntos y materias que de manera exclusiva la
Constitución entrega al ámbito de potestades del legislador, excluyendo la
intervención y potestad normativa de otras instituciones del Estado’. (Pie de
página omitido). Pese a ello, el principio de reserva de ley no obsta que las
leyes ‘otorguen un marco básico previsible para que la administración
pública, a través de su potestad reglamentaria y/o por medio de los
organismos públicos de control y regulación, pueda desarrollar las normas
legales a fin de dar eficacia directa a los mandatos legislativos’.5
De la cita transcrita se desprende que la Corte Constitucional concibe la reserva de ley
como una atribución exclusiva del legislador para regular ciertas materias, entre ellas la
creación de tributos. Sin embargo, la Corte también reconoce que esta exclusividad no
impide que la ley habilite a la administración pública y a otros órganos con potestad
normativa para desarrollar, a través de reglamentos y disposiciones infralegales
destinadas a ejecutar y complementar lo dispuesto por el legislador.
En este sentido, la Corte no sostiene una flexibilización del principio de reserva de ley
respecto de la creación, modificación o supresión de tributos (ámbito que permanece
reservado estrictamente a la ley), sino que precisa que la reserva de ley estaría relacionado
con un espacio legítimo de desarrollo reglamentario. Es decir, que una vez establecida
por ley la estructura esencial del tributo, los órganos administrativos pueden dictar
normas complementarias destinadas a operativizar la aplicación del tributo, sin alterar su
configuración fundamental.
b. Elementos de la esencia del tributo. (deben estar en la ley)
5
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia número 70-21-IN/25, de 16 de enero de 2025, párr. 55.
3. Caso de estudio (flexibilización tasas e impuestos)
Sentencia No. 27-12-IN/20
Tema: Exenciones tributarias y delegación normativa al Ejecutivo.
En la sentencia de la corte constitucional antes mencionada, se realiza una demanda con
la pretensión de declarar inconstitucional las frases que permiten al Presidente establecer
listas de bienes gravados con tarifa cero de IVA mediante decreto, alegando violación al
principio de legalidad y al principio de reserva de ley.
Por una parte se argumenta que no puede crear exenciones vía decreto pues no estaría
previsto en la ley, alterando su sentido. Por otro lado, la presidencia indica que no se crean
nuevas exenciones, la ley las establece y que el decreto solo complementa lo normado en
ley. Sin embargo dentro de nuestro análisis hacemos énfasis en que basados en el
principio de legalidad solo la Asamblea puede crear, modificar o suprimir tributos y que
en amparo con el principio de reserva de ley los elementos esenciales del tributo deben
constar en la ley.
Por otro lado, la Corte Constitucional emite el siguiente análisis: “Al respecto, es
importante señalar que aunque se encuentran estrechamente vinculados, ambos principios
tienen sus propias particularidades…Mientras que, en segundo lugar el principio de
reserva de ley en materia de tributos, reconocido en el artículo 301 de la Constitución y
en el artículo 4 del Código Tributario, determina que todos los elementos de un tributo
deberán estar previstos en la ley”. 6
“De lo señalado, se desprende que, en virtud de ambos principios, la ley es la única forma
idónea para contemplar la creación, modificación o supresión de un tributo y que ésta
debe contener los elementos esenciales del mismo. Sin embargo, esto no excluye que la
posibilidad de que, por determinadas circunstancias económicas y sociales, así como por
la tecnicidad del impuesto, exoneración, exención o deducción establecidos en la ley, los
elementos adicionales para su aplicación se desarrollen mediante normas infralegales,
siempre y cuando sea expresa tal remisión.”7
En base al ejemplo citado denotamos que el principio de reserva de ley expuesto en el art.
301 de la Constitución, exige que los elementos esenciales del tributo estén previstos
mediante ley. Sin embargo de acuerdo con el pronunciamiento de la corte este principio
no es absoluto, pues admite flexibilización cuando la ley misma establece una remisión
expresa a normas infralegales (como en este caso mediante decreto) para esclarecer
aspectos técnicos o de aplicación siempre que no alteren los elementos esenciales del
tributo.
6
7
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia número 27-12-IN/20, de 16 de enero de 2025, párr. 36-37
Ibidem, párr. 38
Por tal razón podemos decir que la reserva de ley se mantiene en lo sustancial, pero se
flexibiliza para permitir la operatividad y practicidad del régimen tributario, desde una
perspectiva financiera, esta práctica favorece la eficiencia y dinamismo económica
evitando operatividad, pero exige que existan controles para evitar el compromiso de la
estabilidad fiscal y abusos arbitrarios por parte del Estado frente a los cuidadanos.
Conclusiones
En síntesis el principio de reserva de ley constituye una garantía esencial en materia
tributaria al momento de exigir que la creación, modificación, exoneración o extinción de
los impuestos sea realizada mediante ley aprobada por la Asamblea en respuesta de la
iniciativa del Ejecutivo. Sin embargo, dicho principio no impediría de primera mano que
el Presidente dicte reglamentos o normas complementarias, siempre que estos se limiten
a desarrollar y aplicar lo dispuesto por ley sin alterar elementos esenciales del impuesto.
Adicional a ello, ha quedado evidenciado que el principio de reserva de ley es flexible en
lo que refiere a tasas y contribuciones especiales, toda vez que permite que sea regulada
por órganos competentes como Gobiernos Autónomos Descentralizados.
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