Sistemas Urbanos y Ciudades Medias en Iberoamérica: Análisis Regional

SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
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SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
índice general
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El renovado interés por las ciudades medias.
16
Aportes para el estudio de ciudades
intermedias de Argentina.
Francisco Maturana, Maria Encarnação Beltrão Sposito,
Carmen Bellet, Cristián Henríquez, Federico Arenas
Diana Lan, Alejandro Migueltorena
44
Cidades médias no Brasil: heterogeneidade,
diversidade, e inserção nos espaços rurais brasileiros.
Jan Bitoun, Lívia Miranda, Rosa Moura
80
Las ciudades intermedias en Chile:
definición y evolución.
Francisco Maturana, Andrés Rojas,
Cristián Henríquez, Federico Arenas
110
El subsistema de ciudades medias en Colombia
y su integración al sistema urbano nacional.
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
146
Las ciudades intermedias en España: dinámicas
y procesos de urbanización recientes.
Carmen Bellet, Eduardo Olazabal
186
El rol de las ciudades intermedias en la
nueva estructura urbana del Paraguay.
Fabricio Vázquez, Kevin Goetz
220
Perú: ciudades intermedias en el proceso de
construcción del sistema urbano regional y nacional.
Virginia Marzal, Wiley Ludeña
258
As pequenas e médias cidades portuguesas–dinâmicas
demográficas e funcionais nos últimos quarenta anos.
Eduarda Marques da Costa
302
Ciudades medias e intermedias en Uruguay
en un nuevo ciclo descentralizador.
Pablo Ligrone
334
Editores y Autores
7
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
EL SUBSISTEMA DE CIUDADES MEDIAS EN COLOMBIA
Y SU INTEGRACIÓN AL SISTEMA URBANO NACIONAL
Jhon Williams Montoya 1 e Isabel Duque 2
Resumen
Recientemente, el estudio de las ciudades medias ha ganado importancia como parte
del renovado interés por los sistemas urbanos y el desarrollo regional. En este sentido, el presente
trabajo examina la composición del subsistema colombiano de ciudades medias y su articulación
con el sistema nacional y global de ciudades, haciendo énfasis en sus redes de interrelación y funcionamiento en el marco de una economía nacional fuertemente reestructurada por procesos de
liberalización y globalización. Para este análisis se han considerado tres dimensiones: los cambios
demográficos; la relación entre las economías urbanas y las economías regionales; y los procesos
de gobernanza, asociados con su relación entre escalas superiores e inferiores de la organización
territorial.
Palabras clave: Colombia, ciudades medias, sistemas urbanos, economía urbana, gobernanza urbana.
Resumo
Recentemente, o estudo das cidades médias tem ganhado importância como parte do
renovado interesse pelos sistemas urbanos e o desenvolvimento regional. Neste sentido, o presente trabalho examina a composição do subsistema colombiano de cidades médias e sua articulação com o sistema nacional e global de cidades, fazendo ênfases em suas redes de inter-relação
e funcionamento no marco de uma economia nacional fortemente reestruturada por processos
de liberalização e globalização. Para esta análise consideraram-se três dimensões: as mudanças
demográficas; a relação entre as economias urbanas e as economias regionais; e os processos
de governança, associados com sua relação entre escalas superiores e inferiores da organização
territorial.
Palavras chave: Colômbia, cidades médias, sistemas urbanos, economia urbana, governança urbana.
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SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
El reto de las ciudades con tamaño inferior a un millón de habitantes es especialmente significativo en Asia y América Latina, regiones donde estos asentamientos sobrepasan significativamente en número a las grandes ciudades y presentan importantes
desafíos en términos de crecimiento y desarrollo.
Por otra parte, el estudio de los sistemas urbanos constituye una venerable tradición en Geografía Urbana y ha tenido también una importancia significativa en Colombia,
orientada especialmente a la planificación del desarrollo urbano y regional. A partir de los
años 1990, sin embargo, el interés en su análisis decreció y gran parte de la investigación
urbana se concentró en las grandes ciudades y su articulación con procesos de globalización. Hoy, ambos intereses –desarrollo regional y sistemas urbanos– se han renovado, y
en ese sentido el estudio de las ciudades medias y su integración al sistema urbano tiene
capital pertinencia. Así, este documento tiene como propósito examinar la composición
del subsistema colombiano de ciudades medias y su articulación con el sistema nacional
y global de ciudades. El capítulo se organiza en tres apartados: el primero, más de orden
teórico, dirigido a discutir la idea de ciudad media e intermedia y su rol en los sistemas
urbanos; el segundo apartado orientado a la discusión general del sistema colombiano
de ciudades; y el tercero, centrado en la caracterización de las ciudades medias, con
especial énfasis en sus redes de interrelación y su funcionamiento en el marco de una
economía nacional fuertemente reestructurada por procesos de liberalización y globalización. El texto termina con unas conclusiones sobre el rol de las ciudades medias/
intermedias en Colombia y algunas reflexiones sobre la proyección de su desarrollo en el
marco de los procesos nacionales de reestructuración económica.
Sistemas urbanos y ciudades medias, perspectivas teóricas en su análisis
El estudio de los sistemas urbanos tiene una larga tradición en Geografía y, a
pesar de los grandes cambios en las economías globales, nacionales y regionales, mantiene una incontestable vigencia por su contribución en la planeación del desarrollo y la
orientación de las políticas económicas y urbanas. De otra parte, el análisis de las redes
de ciudades ha venido mutando de los sistemas nacionales, alrededor de los cuales, por
ejemplo, se construyó la Teoría de los lugares centrales por Christaller en 1933 y el modelo de la Regla Rango-tamaño de Zipf en los años 1940 (Capel, 1972); a la idea de sistemas urbanos impulsada por Brian Berry, la cual asociaba estrechamente la estructura por
tamaño de la red de ciudades con el desarrollo económico y el tamaño de las naciones
(1961). En los años 1970 y 1980, bajo la figura de sistemas urbanos, el análisis se orientó
especialmente hacia el modelamiento y su proyección en la planificación y la toma de
decisiones; ligado también, principalmente en Estados Unidos, a proyectos masivos del
gobierno, en el marco de un modelo keynesiano que lentamente se fue agotando y que
comenzó a ser fuertemente cuestionado con la llegada de Ronald Reagan a la presidencia (Goldberg, 1983).
Sin embargo, el estancamiento de las economías regionales en los años 1980
condujo a la revaluación de los estudios de sistemas urbanos, que se orientaron ahora
al examen del desempeño económico de las ciudades y su relación con el entorno re-
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Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
gional, en un contexto de rápido cambio económico (Coffey, 1998). Estos análisis fueron
fuertemente influenciados por el desarrollo de la economía política del capitalismo (Davies, 1998) y la reestructuración de las economías urbanas y regionales hacia el sector
servicios al productor y al consumidor, aparejado de un cuestionamiento importante a la
dimensión demográfica, la cual había sido fundamental en la tradición clásica del análisis
de sistemas urbanos.
Finalmente, en los años 1990 el análisis se reorientó hacia los impactos de la globalización en las regiones y en la red de ciudades en lo que Coffey (1998) identifica como
una fascinación con la parte superior de la jerarquía de las ciudades (p. 329) y el respectivo abandono de las escalas más locales. Ejemplo de ello fueron The Global City de Saskia
Sassen, centrado en el examen de las cuatro ‘capitales del mundo’ (Sassen, 2001; 1989) y
World cities in a world-system, el texto ya clásico editado por Paul Knox que sistematiza la
investigación en sistemas urbanos en la línea teórica de Sistema mundo desarrollada por
Immanuel Wallerstein, con una significativa influencia de la Teoría de la dependencia, el
modelo centro periferia (Knox y Taylor, 1995).
En las dos décadas siguientes, estas miradas sobre los sistemas urbanos se consolidarían, con una preocupación cada vez más frecuente sobre el papel del Estado y las
jerarquías nacionales; pero también en los destinos de las regiones y sus subsistemas
urbanos. Allí tendrían gran influencia las ideas de la Teoría de la regulación francesa con
los discursos de la acumulación flexible, junto con el resurgir de las economías de aglomeración y los nuevos ‘polos de crecimiento’, como recalca Georges Benko, haciendo un
especial juego de palabras de las nuevas centralidades californianas exaltadas por Allen
Scott y la vieja idea de François Perroux en los años 1950 de los polos de crecimiento (Lipietz y Benko 1994). Igualmente, esta lectura sobre las regiones y las ciudades, adjetivada
con el mote de ‘nuevo regionalismo’ (MacLeod, 2000), tiene como elemento central la
preocupación por la gobernanza en sus múltiples escalas, en particular urbana, metropolitana y regional. Y, finalmente, esta nueva lectura de las redes de ciudades pasa por considerar los cambios impuestos por un creciente proceso de globalización que toca hasta
el rincón más alejado de las naciones, y define, al menos parcialmente, las dinámicas de
interacción entre las ciudades. A ese respecto Larry S. Bourne (2013: 87) identifica cuatro
elementos que asocia con el desarrollo de las periferias, pero que igualmente inciden en
todo el sistema urbano y han sido comunes no solo en Canadá, sino también en otros
países, incluido Colombia: 1) Decline de los viejos centros manufactureros y surgimiento
de algunos centros cercanos a áreas de importantes recursos naturales, especialmente
en la periferia; 2) Descentralización de servicios especializados hacia abajo en la jerarquía
de las ciudades y particularmente en la periferia, generando empleo en ciudades medias
y pequeñas; 3) La difusión de cultura, tecnología, educación (especialmente superior),
de otros servicios públicos y de servicios al consumidor a través del sistema urbano;
4) Transferencias masivas de recursos desde el nivel central a las provincias y regiones.
112
La síntesis anterior es útil para establecer, por un lado, que el estudio de los sistemas urbanos ha tenido una constante mutación particularmente desde los años 1960,
acomodándose tanto a las variaciones teóricas de las ciencias regionales, en particular
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
la Geografía, pero también adecuándose a los cambios en los destinos de las economías de las regiones y sus ciudades; condición muy bien descrita en la autobiografía
intelectual de Larry S. Bourne, uno de los protagonistas de las últimas décadas en el análisis de sistemas urbanos (2007). Pero por otro lado, este recordatorio permite también
identificar algunos conceptos que siguen teniendo una notable vigencia en el análisis
de sistemas urbanos. Estos son en general la idea de organización espacial que, bajo
nuevas condiciones, gobierna la distribución de asentamientos y recursos en el espacio
geográfico e impone una diferenciación espacial en el tamaño e importancia de los asentamientos, asociados evidentemente con sus hinterlands de explotación e interacción y
con la división territorial del trabajo; la tradicional oposición entre centro-periferia que
sigue marcando la lógica de interrelación política al interior de los estados; el concepto
de funciones urbanas, que van mutando en la medida en que la difusión técnica permite
la extensión de muchas de ellas hacia la periferia, desproveyéndolas de su función para
otorgar especialización a los centros urbanos; pero simultáneamente la generación de
nuevas funciones otorgan centralidad y hacen que a pesar de la creciente complejidad
de las ciudades, éstas sigan teniendo especializaciones funcionales (mineras, agrícolas,
financieras, turísticas, administrativas); y finalmente la idea de jerarquía, concepto potente que se mantiene central en la reflexión del sistema urbano, pues es evidente la asimetría en el poder económico y político de las ciudades.
Entremos ahora en el asunto central de este texto que es el de la caracterización
de las ciudades medias. De la anterior reflexión se desprende que estas corresponden
a los rangos medios de la jerarquía y se asocia igualmente con unas funciones específicas y una posición, si se quiere estratégica, particular en el total del sistema urbano. El
estudio de ciudades medias ha sido abundante y una primera discusión se centra en la
diferenciación entre ciudades medias e intermedias; asunto en el cual Pulido (2004) ha
desarrollado una amplia investigación de importante influencia en América Latina y que
parte por distinguir entre la ciudad media, definida por su tamaño, y la ciudad intermedia donde se añade la propiedad de intermediación en el sistema urbano, tanto con las
ciudades más grandes, como con un área rural tributaria importante. Esa distinción claramente está en concordancia con otras consideraciones como el grado de autonomía de
las ciudades, mayor en las ciudades grandes, y el grado de dependencia de los espacios
periféricos (Aubert, George-Marcelpoil y Larmagnac 2012). Otros autores como Bellet,
et al. (2015), además, incorporan la dimensión morfológica, reconociendo que el nivel y
complejidad de las funciones necesariamente definen una forma particular, no solo de la
ciudad misma, sino también de las regiones cuya economía organiza.
La definición de las ciudades medias/intermedias hoy, sin embargo, requiere de
componentes adicionales, dada la profunda reestructuración económica de los años
1990 y los procesos de globalización asociados. Efectivamente, las ciudades han experimentado importantes cambios poblacionales con la ralentización de la migración
y el crecimiento natural (al menos en América Latina); la fuerte asimetría en la dinámica
poblacional al interior de las áreas metropolitanas, con estancamiento en las ciudades
centrales y crecimiento significativo de los suburbios; la creciente importancia del sector
financiero, incluida su mayor fluidez y el cambio en los roles de intermediación de las
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Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
ciudades; los procesos de reestructuración general de la industria, su reorganización y
relocalización en las periferias de las áreas metropolitanas; los cambios en términos de
gobernanza urbana y regional, con una mayor autonomía de las ciudades, que implica
también su fortalecimiento fiscal (Bellet, et al., 2015 y Amorim, 2013); y finalmente, nuevos
patrones de movilidad (en su sentido más amplio) de los diferentes elementos y actores
que dan coherencia a los espacios regionales.
De los dos planteamientos anteriores resulta evidente, entonces, que la definición de ciudad media involucra las dos acepciones, la del tamaño y autonomía; y la de
intermediación. Por ello utilizaremos el adjetivo de ciudades medias de manera genérica,
en el sobreentendido de que involucra las dos acepciones.
Hagamos ahora algunas consideraciones sobre los sistemas de clasificación y la
consiguiente identificación de las ciudades medias. Generalmente las ciudades medias
se han definido a partir del volumen de población y a partir de ello Bellet, et al. (2015)
identifican como tales aquellas ciudades con rangos de entre 20.000 y 500.000 personas para el caso europeo; 50.000 a 1 millón para Argentina; y 50.000 a 500.000 para Brasil (Sposito, 2009). A su vez, Sposito (2009) identifica, a partir de la tipología definida por
el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, tres niveles de metrópolis con un umbral
superior de población de 1,6 millones de personas, y luego cuatro categorías de ciudades medias/intermedias llegando a un umbral inferior de población de 71 mil habitantes;
clasificación que, en todo caso, está orientada por el interés de asociar la ciudad media/
intermedia con diferentes niveles de gestión territorial.
Por último mencionemos que nuevas ideas de clasificación han emergido también desde la heterogénea literatura derivada de los cambios impuestos por la globalización, asociados igualmente a los conceptos de ciudades mundiales y ciudades globales.
En este sentido, las ciudades medias se verían fuertemente condicionadas por la internacionalización e informacionalización de la economía, factores que además redefinirían
tanto sus funciones, como su posición en la jerarquía (por ejemplo Sassen, 2001; 1989,
Knox y Taylor, 1995; Taylor, 2004; Hall, 2005). De dicha literatura puede, a modo general,
ubicarse a las ciudades medias en una posición de intermediación entre las economías
regionales y las economías de las metrópolis que conectan a los mercados internacionales. También sería necesario tener en cuenta que los incrementos considerables en
movilidad y conectividad, han alterado lo que clásicamente se denominó el ‘rango de un
bien’ (ciudades medias y pequeñas) hoy menos dependientes de la distancia para asumir
funciones particulares y muchas de ellas pueden adquirir una centralidad por ejemplo de
hub aéreo, de turismo, de puerto u otra actividad especializada.
114
Por otra parte, y específicamente sobre los rangos, los estudios de ciudades
mundiales han dado lugar a diferentes clasificaciones, principalmente a partir de índices
derivados de la concentración de servicios al productor y especialmente servicios financieros. Una de las más conocidas, elaborada por Derudder, et al. (2003) a partir de una
base de datos de las actividades de servicios de 236 ciudades, identifica cinco bandas
que luego discrimina en tres categorías: ciudades mundiales líderes (Londres y Nueva
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
York); principales ciudades mundiales regionales (por ejemplo Boston, Bangkok y Bogotá); y ciudades importantes en la periferia (por ejemplo Asunción y Glasgow).
Así, la definición de la ciudad media/intermedia se mantiene bastante polisémica
y se actualiza permanentemente en función de los cambios producidos en la economía
internacional y sus vínculos con las economías nacionales y regionales. Para este documento tendremos presente, por un lado, un umbral de población entre los 100.000 y
un millón de habitantes. Sin embargo, la condición altamente dispersa del poblamiento
en Colombia hace que algunas ciudades con población por debajo de dicho umbral
mantengan un área tributaria importante y una función administrativa como capital de
departamento, por lo que también serán incluidas.
El sistema urbano colombiano, mutaciones hacia una red integrada
a la economía global
La red colombiana de ciudades se ha caracterizado, desde su temprana consolidación a finales del siglo XVI, por ser un sistema altamente autónomo, derivado de
una economía regional de ‘archipiélagos’ generada por la extensión y bajo poblamiento del territorio (Zambrano, 1993; Gouëset, 1998), pero también por las dificultades de
comunicación debido a la orografía y la alta heterogeneidad ambiental de las regiones
que imponía economías especializadas: mineras en las zonas auríferas; ganaderas en las
llanuras cálidas; cerealeras en los altiplanos; y cultivos de ladera como plátano y café en
las vertientes de las montañas.
Esta génesis dio lugar a un sistema urbano bicéfalo con Bogotá y Cartagena que
tuvieron casi en la misma proporción el control del comercio y de la economía del Nuevo
Reino de Granada hasta 1821. A estas dos ciudades se añadía una participación importante de ciudades medias de la época como Tunja, San Gil, Socorro, Santa Marta, y Santafé
de Antioquia. La consolidación de la economía republicana, empero, generó una nueva
configuración de la red, con el decline de las otrora prósperas ciudades como Santafé de
Antioquia y Cartagena, y el surgimiento de nuevas centralidades alrededor de nacientes
economías regionales. Los casos más significativos corresponden a ciudades dinamizadas por la producción y comercialización del café como Medellín, Pereira, Manizales y
Armenia; u otras economías agrícolas como el azúcar para Cali; además de los puertos
de Buenaventura y Barranquilla.
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Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
Figura N° 1: Jerarquía de la red de ciudades según la regla Rango-Tamaño
Fuente de datos: Procesamiento información censal DNP (2005).
116
Una tercera reestructuración de la red de ciudades se produjo a comienzos del
siglo XX, esta vez soportada en un proceso limitado de industrialización y de modernización, especialmente de la red de carreteras, de aeropuertos y de puertos. En esta tercera
etapa se configuró la denominada cuadricefalia colombiana, término que caracteriza un
sistema urbano organizado alrededor de cuatro grandes ciudades: Bogotá, Medellín, Cali
y Barranquilla; ciudades que, excepto Bogotá, se mantenían cercanas en términos de
población y desarrollo económico y comandaban las economías regionales. Este modelo
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
cuadricefálico (Gouëset, 1998), que además significaba una creciente pérdida de importancia de las ciudades medias (Figura N° 1), circunscritas a pequeñas áreas de influencia
y limitadas por la concentración de las actividades económicas y administrativas en las
grandes ciudades (Comby, 1973), rigió el período que podemos caracterizar como keynesiano, desde los años 1950, hasta finales de los años 1980.
En los años 1990, sin embargo, el país experimenta una fuerte reestructuración
apalancada por políticas de liberalización económica y descentralización político-administrativa. Los impactos de la misma se sintieron fuertemente en la red de ciudades con
el decline de varias economías regionales que se habían consolidado a partir del nacionalismo industrial preconizado por el modelo keynesiano (Cali-Yumbo, Medellín, Barranquilla por ejemplo) –no solo por la industrialización, sino también por el consiguiente
impulso a la producción local de materias primas–; y también por la crisis de precios generadas en algunos productos agrícolas como el café (profundizando la crisis de las ciudades del Eje Cafetero) y agroindustriales como el algodón, el arroz y el sorgo (que afectó
especialmente las economías urbanas de ciudades medias en los valles como Palmira,
Ibagué, Valledupar, Carmen de Bolívar). En general, la liberalización económica generó,
a comienzos de los noventa, una fuerte crisis industrial y agrícola, a la par de una caída
significativa de las rentas fiscales nacionales. Esta situación tuvo como epílogo una profunda recesión económica en 1998, después de la cual las regiones emergieron con sus
economías reestructuradas, muchas de ellas inmersas en el boom de los commodities
que se extendería hasta el 2014 y otras especializadas e integradas en nuevas actividades ligadas a una economía globalizada: turismo, minería de petróleo y carbón, industria,
servicios, entre otros.
Así, la estructura urbana contemporánea ha incorporado estas transformaciones, y la red de ciudades presenta las siguientes particularidades. Por un lado, los procesos demográficos y económicos recientes han verticalizado la red urbana, haciendo que
la población, y la riqueza, se concentren en proporciones mayores en las ciudades en la
cima de la jerarquía. Esto es observable en la Figura N° 1 que grafica el comportamiento
de la población para los periodos descritos, evidenciando cómo, de una curva de finales
del siglo XIX en la que la población se distribuía de manera relativamente equilibrada entre los asentamientos; se pasa a un sistema urbano crecientemente dominado por Bogotá, tendencia más marcada en las décadas recientes. Igualmente se resalta, por un lado,
la consolidación de la mencionada cuadricefalia, que tiene pocas modificaciones en los
últimos cien años (quizás solamente Bucaramanga superada por Cali); y de otra parte,
una alta movilidad de las ciudades medias, más vulnerables a los grandes cambios de las
economías regionales y nacional. Allí se destaca el ascenso de asentamientos vinculados
a la dinámica de grandes áreas metropolitanas como Soledad, Bello y Soacha; así como
el rápido progreso de ciudades asociadas a periferias crecientemente incorporadas a lo
que Jean Paul Deler llamó la ‘Colombia útil’ (Deler, 2001); tal es el caso de Villavicencio,
Yopal, Florencia, Montería. Igualmente, otras ciudades que basaron su prosperidad en la
agroindustria como Palmira, o en el café (Manizales, Pereira, Armenia), han perdido las
posiciones que tenían en términos de población3.
117
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
Finalmente, y con el ánimo de situar las ciudades medias colombianas, juzgamos conveniente hacer un balance del sistema urbano colombiano y delinear una clasificación que
revisa aquella basada en el modelo de desarrollo keynesiano y que no involucra necesariamente las ideas de creciente interacción de las ciudades en la economía global. Las
clases propuestas y su comparación con el modelo existente, se sintetizan en la Tabla
N° 1.
Tabla N° 1:
Ensayo de clasificación del sistema urbano colombiano
Clasificación propuesta
Población
Clasificación existente*
Metrópoli global en formación
> 5 millones
Metrópoli nacional
Metrópolis subglobales
1-5 millones
Metrópolis subnacionales
Ciudades
Medias/intermedias
Ciudades
regionales
250 mil a 1 millón
Ciudades
subregionales
100 mil a 250 mil
Ciudades
subregionales
administrativas
Menos de 100 mil**
Centros regionales principales
Ciudades pequeñas
50 mil a 100 mil
Centros regionales intermedios
Asentamientos urbanos menores
25 mil a 50 mil
Centros subregionales mayores
Asentamientos urbanos menores
de vocación rural
Menos de 25 mil
Centros subregionales intermedios
*
Tomada de la Misión del sistema de ciudades (2012), a su vez derivada del trabajo de Molina y Moreno
(2001). En este caso no se definen umbrales de población sino un índice de tamaño funcional. Los datos
de población que se usan son exclusivamente los de cada uno de los asentamientos urbanos; no incluye
población de áreas metropolitanas excepto si se hace alusión precisa a ello.
** Exclusivamente capitales de departamento.
Esta clasificación parte de reconocer no solo el peso de la población, sino también la creciente integración de varias ciudades a mercados nacionales e internacionales; así como las especializaciones funcionales surgidas de la integración a procesos de
globalización. En todo caso aquí solo tiene un propósito contextual y su refinación y soporte empírico no es sujeto de este escrito. Sin embargo, su caracterización general es
pertinente para ubicar las ciudades medias y se desarrolla con el apoyo de la Figura N° 2.
Comenzando entonces con la cima de la jerarquía, Bogotá se identifica como
metrópoli con aspiraciones globales, teniendo en cuenta que el término ciudad global
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SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
no identifica un estado, sino un proceso creciente de integración a la economía global.
Bogotá experimenta este proceso y aparece clasificada en el rango de ciudades alfa, en
la posición 60 de la red global de ciudades (Derudder, et al., 2003; Taylor, 2004).
Las posiciones siguientes en la jerarquía remiten a aquéllas metrópolis que, con
un volumen de riqueza y población significativamente menor que Bogotá, mantienen
una posición importante en la red macroregional de ciudades, incluyendo a Medellín
cuya gestión urbana es reconocida internacionalmente como una de las más activas y
de referencia mundial (Duque Franco, 2014; Turok, 2014); pero también Cali y Barranquilla,
ciudades que concentran una importante actividad económica internacional, reflejada
por ejemplo en la expansión de los flujos aéreos internacionales4 y la rapidez, para el caso
de Cali, en que se están conectando a las ciudades globales (Parnreiter, 2015: 16).
En el nivel inmediatamente inferior se ubican las ciudades regionales, es decir
que poseen un área de influencia considerable e incluso con una proyección que se extiende a regiones de países vecinos. Estas ciudades tienen una población entre 250.000
y un millón de habitantes y varias de ellas se localizan en áreas fronterizas, aunque también en zonas de conexión con las vastas regiones orientales poco pobladas, y zonas de
nuevas o viejas economías agroindustriales.
El nivel de las ciudades subregionales, por su lado, corresponden a un ámbito de
acción esencialmente nacional, con un umbral de población entre 100.000 y 250.000
habitantes. Allí se encuentran la mayoría de las capitales de los departamentos poco poblados y otras ciudades vinculadas a economías agrícolas y mineras bastante dinámicas,
aunque con una influencia y alcance espacial condicionado por su localización y cantidad de población. Así por ejemplo, una ciudad como Quibdó con algo más de cien mil
habitantes, y a pesar de ser capital de departamento, presenta una fuerte dependencia
con respecto a Medellín.
El último grupo de las ciudades medias lo integran ciudades con población por
debajo de los 100.000 habitantes, con roles puramente regionales pero que acaparan
también funciones esenciales de gobierno al ser capitales de departamento. Los dos
últimos grupos corresponden a ciudades pequeñas y asentamientos urbanos menores5
que tienen un ámbito de acción esencialmente local, es decir principalmente limitado al
área municipal y si acaso a municipios cercanos.
119
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
Figura N° 2: Red colombiana de ciudades mayores, medias y pequeñas
Fuente: Elaboración propia.
Ciudades medias e intermediación en el sistema urbano colombiano
120
El sistema urbano nacional anteriormente descrito coloca a las ciudades medias
en un lugar especial en la organización del territorio. Por encima de ellas están las ciu-
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
dades que dirigen la economía nacional y articulan ésta a la economía internacional; por
debajo se encuentran los asentamientos con vocación estrictamente local y frecuentemente rural. Las ciudades medias en cambio, ocupan una posición que les permite organizar un espacio de influencia importante, frecuentemente transfronterizo y mantienen
además unas vigorosas relaciones económicas con el nivel superior de la jerarquía. Puede señalarse, además, que los procesos recientes de descentralización les han permitido
vincularse a redes más amplias en actividades específicas. Para el análisis de estas ciudades consideraremos entoces tres dimensiones: la cambiante demografía y los retos que
impone; la relación entre las economías urbanas y las economías regionales, prestando
particular atención al componente fiscal y financiero; y los procesos de gobernanza, asociados con su relación frente a escalas superiores e inferiores de organización territorial.
Demografía
Desde una perspectiva demográfica, el mapa de la Figura N° 3 evidencia el creciente proceso de urbanización del país, con la conformación de un complejo sistema
urbano de 37 ciudades medias con población entre los cien mil y el millón de habitantes.
Hasta comienzos de los años 1990 el crecimiento demográfico del país se había concentrado en las ciudades de más de un millón de habitantes, sin embargo, para el 2005 esta
situación había cambiado y eran las ciudades medias las que presentaban mayores tasas
de crecimiento. De hecho el 24% de estas ciudades alcanzaron los cien mil habitantes
entre 1993 y 2010, algunas de ellas lo hicieron con tasas de crecimiento superiores al 4%
anual como Yopal, Riohacha o Apartadó6.
Asimismo, es relevante destacar el comportamiento demográfico de las consideradas ciudades subregionales administrativas, que aunque no alcanzan los 100 mil
habitantes, al ser capitales departamentales cumplen funciones de alcance regional. La
mayoría de estas ciudades, han crecido por encima del 3% anual como Mocoa (4,3%),
Puerto Inírida (5,9%) y Mitú (8,1%).
Adicionalmente, otras de las ciudades medias que presentan las tasas de crecimiento poblacional más altas (por encima de 3%) son Soledad, Soacha, Girón, Piedecuesta y Envigado, que hacen parte de las áreas metropolitanas de Barranquilla, Bogotá,
Bucaramanga y Medellín, respectivamente7. Esta dinámica, aunque responde a características diferenciadas en cada caso, está asociada a factores como el desarrollo de proyectos inmobiliarios para sectores de ingresos bajos y medios (El Tiempo, 2014; Santana,
2013), constituyendo en algunos casos ciudades dormitorio para población que trabaja
en los respectivos centros metropolitanos o en las industrias locales; e igualmente tiene
que ver con procesos migratorios. Según datos del Censo 2005, los mayores porcentajes de personas que afirmaron residir en municipios diferentes al de nacimiento, fueron
registrados en las ciudades medias próximas a las que conforman la cuadricefalia, junto
con las que circundan a Cúcuta y Bucaramanga.
121
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
Figura N° 3: Dinámicas demográficas de las ciudades medias en Colombia
Fuente: Elaboración propia con datos de Misión del Sistema de Ciudades (2012).
122
Sin embargo, buena parte de las migraciones tienen que ver con el desplazamiento forzado derivado del conflicto armado sufrido por el país durante décadas. Aunque la mayor cantidad de población desplazada llega a las grandes ciudades, hay un por-
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centaje considerable (32%) que se concentra en las ciudades medias, tanto de manera
definitiva como transitoria, generando situaciones extremas en donde los desplazados
corresponden a más de la mitad de la población total como ocurre en Florencia (56%), o
representan alrededor de una cuarta parte de los habitantes como es el caso de Santa
Marta y Popayán (29%), Sincelejo (23%) o Buenaventura (21%)8.
En términos generales, las dinámicas demográficas han resultado determinantes en la configuración del subsistema de ciudades medias en Colombia. No solo han
aumentado las ciudades con más de cien mil habitantes sino que también son las ciudades medias las que han presentado unas mayores tasas de crecimiento demográfico en
relación con las grandes y pequeñas ciudades. No obstante, considerando la importante
cantidad de desplazados que reciben, estas ciudades deben hacer frente a grandes dificultades para atender e incluir a esta población en sus procesos sociales y económicos.
Economía
Para el año 2015 Colombia concentró sus exportaciones en el sector minero con
un 57%, seguido de las exportaciones manufactureras (21%) y agrícolas (20%)9. Dichos
datos alimentan la idea de una economía altamente dependiente de las actividades extractivas, pero soslaya la diversidad de actividades repartidas a lo largo y ancho del territorio nacional. Esta diversidad es evidente en el comportamiento del PIB nacional donde
dominan los servicios financieros (18,8%); los servicios sociales, comerciales y personales
(16,3%); el comercio y hoteles (11,8%); y la industria manufacturera (11,4%). La minería y la
agricultura, por el contrario, solo representan el 8,4% y 5,8% respectivamente del PIB nacional. Los datos expuestos muestran, entonces, una economía altamente diversa, con
regiones especializadas sea en la minería (Guajira, Piedemonte llanero); la agroindustria
(Valle del Cauca, Sabana de Bogotá); el turismo (Costa atlántica, Eje cafetero); o la industria manufacturera (grandes metrópolis); aunque es necesario hacer la salvedad de que
dicha diversificación no se traduce en términos espaciales, pues allí se muestra que las
ciudades de la cuadricefalia concentran la mayor parte de las actividades del país: Bogotá más los tres departamentos (Antioquia, Valle del Cauca y Atlántico) suman el 49% del
PIB nacional10.
Esta concentración espacial de las actividades no nos impide, empero, reconocer que el funcionamiento de las ciudades medias, donde se radica la mayor parte del
51% del PIB nacional restante, es claramente dependiente de unas economías regionales altamente diversificadas y que responden a la heterogeneidad de recursos del país.
Así, podríamos identificar un primer sector determinante y es el industrial, que domina las economías urbanas de las ciudades medias ubicadas en las cuatro principales
áreas metropolitanas. Es el caso de Soacha (Bogotá); Envigado, Itagüí, Bello (Medellín);
y Malambo, Soledad (Barranquilla); ciudades que además mantienen un importante rol
como dormitorios de trabajadores industriales y de servicios. A estas ciudades se añade
Bucaramanga, con un desarrollo industrial importante en el sector de bebidas, carnes y
metalmecánica11. Cartagena, en donde la industria petroquímica asociada a hidrocarburos responde por el 41%12 del empleo industrial y el 72% del valor agregado, aparte de la
123
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
reciente expansión de la capacidad de refinación, que fue prácticamente triplicada con
una inversión de más de 8.000 millones de dólares, en la última década. En esa especialización petroquímica se encuentra también Barrancabermeja, ciudad con una tradición en esta industria que se remonta a comienzos del siglo XX y que conserva la mayor
capacidad de refinación del país con 250.000 barriles diarios (comparado con 165.000
de Cartagena); lo cual explica que el 70% de la economía de la ciudad dependa de la
refinación13. Y finalmente dos ciudades del Eje Cafetero, que lograron mantener una base
industrial importante construida con los excedentes cafeteros en el siglo XX, a pesar de
la crisis industrial y del café en los años 1990. Allí están Pereira, y su satélite Dosquebradas que participan con un 3,2% de los establecimientos industriales medianos y grandes
en el país, y Manizales (2,4%). Las dos ciudades tienen también una actividad industrial
altamente diversificada con participación importante del sector alimentos (40% del valor
agregado industrial) y minerales no metálicos y metálicos básicos (24%) en Manizales; y
Pereira aún más heterogéneo, con dominio de la industria del papel y cartones (18%) y la
manufactura de prendas de vestir (16% del valor agregado).
La actividad industrial en las otras ciudades intermedias decae sustantivamente
como lo evidencia el mapa de la Figura N° 4 y remite a manufacturas de alcance generalmente local, a veces ligada a algunos sectores agroindustriales como es el caso de
Palmira e Ibagué. En todo caso su participación es mínima ya que las cuatro grandes
ciudades, más las ciudades descritas, dan cuenta del 70% del valor agregado industrial y
el 85% del total del personal ocupado.
En consecuencia, una parte importante de la economía de las ciudades medias
es dependiente principalmente del comercio, actividad potenciada en tanto muchas de
estas ciudades tienen un hinterland bastante extendido (ver mapa de la Figura N° 4). Es el
caso por ejemplo de Florencia, que a través de las rutas fluviales conecta extensas zonas
del oriente, incluso hasta la frontera con Brasil, distante 750 kilómetros en línea recta.
Precisamente en esta categoría de ciudades medias ‘comerciales’ entran asentamientos
de frontera como San Andrés, que intermedia gran parte del comercio derivado del turismo nacional de playa en el Caribe; Cúcuta, tradicional hub comercial con Venezuela y
altamente dependiente, en su economía urbana y también en su demografía, de las variaciones en la economía del vecino país14; y Pasto, núcleo transfronterizo con el Ecuador,
con un movimiento importante de turismo comercial impulsado por la devaluación del
peso en Colombia y las altas cargas fiscales a las importaciones en Ecuador, lo que ha
generado un importante flujo de ecuatorianos hacia el suroccidente colombiano reflejado, por ejemplo, en la alta ocupación hotelera (Banco de la República, 2015). Finalmente,
mencionemos dos ciudades medias que derivan su centralidad comercial de su condición de puerto: Buenaventura que moviliza el 8,6% del total de la carga del país y el 23,5%
de aquélla en contenedores; y Santa Marta con valores del 5% y el 3,3% respectivamente,
resaltándose en dicha estadística la importancia que tiene la ciudad como terminal carbonífero. En ese sentido también es importante resaltar que otra ciudad media, Cartagena, ocupa el primer lugar como puerto con el 71,7% de la carga de contenedores y el 19%
del total de carga15.
124
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
Figura N° 4: Distribución de establecimientos comerciales e industriales
grandes y medianos en ciudades medias/intermedias
Fuente: Elaboración propia con datos de Misión del Sistema de Ciudades (2012).
La pujanza de la actividad comercial en algunas ciudades medias, se deriva también de su importancia como centralidades para la explotación minera. Una de las más
importantes, los hidrocarburos, se ubica preferencialmente en el corredor piemontano
125
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
oriental, desde Arauca en la frontera con Venezuela, hasta Orito en el Putumayo. Este es
un corredor discontinuo y la centralidad principal es Villavicencio, capital del departamento del Meta cuyo PIB minero, concentrado en la extracción de hidrocarburos, equivale al 37% del total del país, llevando la región de una participación del 1,9% en el PIB
nacional para el año 2000, al 4,9% en el 2014. A Villavicencio se añade, hacia el norte,
Yopal, capital del Casanare que responde por el 16,3% del PIB nacional minero y Arauca,
en la frontera con Venezuela, con el 3,9%. Las áreas petrolíferas del sur son pequeñas y da
cuenta, el departamento del Putumayo, solo del 0,6% del PIB minero, que además ha sido
duramente golpeado por la crisis reciente de precios, al no estar conectado de manera
eficiente a las áreas de refinería y exportación, incurriendo en altos precios de transporte
que han disminuido ostensiblemente la producción16. Finalmente, en estas ciudades medias mineras, sobresalen Riohacha y Valledupar en la costa caribe; dos capitales que se
ubican en el área de influencia de la zona carbonífera, la cual produce cerca del 70% del
mineral a nivel nacional, y casi ha duplicado su producción en la última década (Aguilera,
et. al. 2013: 23).
A la minería se añade, por otra parte, algunos núcleos importantes por la concentración de agricultura en gran escala y agroindustria. Es el caso, por ejemplo, de Tunja, que polariza una amplia área de alta producción agrícola, especialmente cultivos de
tierra fría y en particular papa, de la cual el departamento de Boyacá produce el 25% del
total nacional (DANE, 2015b). También son centralidades importantes por su producción
agrícola Apartadó, que constituye el núcleo de una vasta región dedicada al cultivo de
banano para exportación; Facatativá en Cundinamarca, con una importante población
ocupada en la agroindustria de flores de exportación; y Sincelejo y Montería, cuya área
de influencia inmediata posee una importante producción ganadera que ubica al departamento de Córdoba con el 8,3% del inventario bovino nacional. Igualmente, Montería
suma a la ganadería la extracción de níquel en la mina Cerro Matoso, la cual con una
producción de 72.000 t/año, ubica al país en el noveno lugar en la producción mundial
del mineral.
126
Finalmente podríamos identificar aquellas ciudades cuya función es casi exclusivamente administrativa. Son ciudades que si bien tienen unas áreas tributarias importantes, éstas son poco pobladas y las actividades económicas poco desarrolladas. Es por
ejemplo el caso de Quibdó, que a pesar de ser la ciudad primacial en un departamento
de 46.530 km2, no registra establecimientos comerciales medianos o grandes, y si bien
el departamento posee importantes recursos de oro, platino y otros minerales; su explotación formal solo contribuye con al 0,4% del PIB nacional del sector y el 14,2% del PIB
departamental; frente al 38,4% de los servicios sociales. También se ubican en esta categoría Puerto Carreño, puerto fluvial sobre el Orinoco que se erige en centralidad de una
extensa área con tráfico fluvial internacional y nacional, este último por el río Meta con
viajes diarios hasta Puerto Gaitán (650 km al occidente); así como Leticia, Mitú, Inírida y
San José del Guaviare, pequeños asentamientos con extensas áreas pero prácticamente
desconectadas de la economía nacional. En estas ciudades las principales actividades
responden a los servicios sociales del Estado y la acción del mismo, frecuentemente asociada al control territorial a través de la acción militar (Jiménez y Montoya, 2003).
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
Figura N° 5: Evolución de la participación y crecimiento del PIB departamental, 1990-2014
12,0
1 Nariño
2 Tolima
3 Arauca
4 Atlántico
5 Guaviare
6 Bolívar
7 Boyacá
8 Huila
9 Risaralda
10 Vaupés
Casanare
Meta
Putumayo
Crecimiento promedio del PIB (%) 1990-2000; 2001-2014
10,0
8,0
Putumayo
Cesar
6,0
Cauca
10
8
Valle
4
2
Valle
2
1990-2000
Bogotá
Caldas
2000-2014
Antioquia
7
5
Bogotá
Antioquia
C/marca
4,0
2,0
Santander
6
1
Chocó
0,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
Casanare
-2,0
3
-4,0
Datos: Cuentas nacionales departamentales (DANE 2016)
-6,0
Participación en el PIB total (%) 1990
2014
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Nacionales Departamentales (DANE, 2016).
La síntesis presentada evidencia una reestructuración de las economías regionales que puede ser visualizada en la Figura N° 5 y muestra el avance en crecimiento económico de zonas distintas a las regiones más desarrolladas, exceptuando Bogotá. Efectivamente, la liberalización económica de los años 1990 y el boom de las commodities en los
años 2000 permitieron el flujo de importantes recursos para las regiones en las áreas de
influencia de las ciudades medias, favoreciendo un importante crecimiento económico
y permitiendo un aumento en la participación del PIB nacional (DANE, 2016). Es el caso
principalmente de los departamentos del piedemonte con la producción de hidrocarburos, más los departamentos de Cundinamarca y Santander. Esta lectura es respaldada
por el examen de Moncayo (2007) quien evidencia el retroceso de la mayor parte de los
departamentos que tuvieron un buen desempeño en el período ISI17, esto es Atlántico,
Boyacá, Valle del Cauca, Antioquia y los departamentos del Eje Cafetero, que perdieron
participación en el PIB; producto principalmente de la crisis industrial, el debilitamiento
de la agroindustria y la crisis agraria que condujo a un crecimiento acumulado del PIB
inferior al 4,2% entre 1975 y el 2005. Por otro lado, los llamados ‘nuevos departamentos’
crecieron a una tasa del 10% en el período y tomaron 3,7 puntos de participación en el
PIB. A ellos se añade Bogotá que amplió su ventaja dos puntos y creció un 4,4% en el PIB;
La Guajira, que amplió un punto su participación gracias a sus recursos de carbón y gas;
127
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
Bolívar también con un punto y un crecimiento del 4,9%; y el Tolima que aunque aumentó
un punto su participación, solamente tuvo un crecimiento del PIB de 2,9%. Finalmente es
de resaltar dos entidades que tuvieron un crecimiento espectacular, los ‘nuevos departamentos’ que pasaron de la posición 19 a la seis en su participación en el PIB, y el Meta,
que aunque solo aumentó 0,7 en su participación, pasó de la posición 19 a la 12.
Figura N° 6: Comportamiento de las exportaciones colombianas
por grandes regiones 1995-2015
Fuente: Elaboración propia a partir de Departamento Nacional de Planeación (DNP).
128
Esta expansión justifica el que un medio de comunicación haya hecho hincapié,
con motivo del Foro mundial urbano de Medellín 2014, en el avance sostenido de las ciudades intermedias en Colombia (Revista Semana, 2014). Avance que se refleja en la expansión del comercio, la industria, la construcción, el buen gobierno, la infraestructura y
el desarrollo social (ibíd.). Por otra parte, este progreso está asociado no solo al publicitado boom de las commodities, sino también a unos procesos de integración de la economía nacional, y por extensión de las economías regionales, en procesos de globalización.
Así, a pesar de las críticas e insuficiencias que pueda tener el proceso de liberalización
económica iniciado en los años 1990, es indudable que ha tenido éxito en varios frentes,
pero especialmente en la aceleración de los intercambios tanto comerciales como de
flujos de personas. En ese sentido, los datos de exportaciones18 muestran, por un lado,
la multiplicación de las mismas por cuatro en un lapso de 21 años (1994-2015), pasando
de $8.538 millones de dólares FOB en 1994, a $35.691 millones en 2014 (Figura N° 6), ello
pese al desplome casi total del comercio con Venezuela que alcanzó a significar el 16%
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
de las exportaciones colombianas en 2008 y ahora solo equivale a un 3% (frente a un 6%
de 1994). Por otro lado, los mercados del país se diversificaron ampliamente y mientras
en 1994, Estados Unidos (35%); la Unión Europea (30%) y Asociación Latinoamericana
de Integración -Aladi (19%) eran el destino del 84% de las exportaciones; en 2014 tanto
Estados Unidos como la Unión Europea disminuyeron su participación en 7 y 13 puntos
respectivamente; mientras la categoría otros países pasó de un 33% a un 55% (30% para
China). Estos cambios impactaron evidentemente las economías regionales, muchas de
las cuales reforzaron su dinámica exportadora como evidencia la Figura N° 6, con un
avance importante de la región Caribe, Antioquia y Bogotá-Cundinamarca. Igualmente
la gráfica resalta el aporte del petróleo a esta expansión del comercio internacional, reafirmando las conclusiones previas de la contribución del boom minero en el posicionamiento de varias ciudades medias.
Gobernanza
La gobernanza de las ciudades intermedias en Colombia, está determinada por
el proceso de descentralización que empieza con la elección popular de alcaldes a finales de la década de 1980 y que es fortalecido posteriormente con la Constitución Política
de 1991. Actualmente, el modelo de descentralización está estructurado a partir de tres
componentes: el fiscal, que se traduce en la transferencia de aproximadamente el 50%
de los ingresos corrientes de la nación a los municipios y departamentos; el administrativo, a través del cual se traspasaron de la nación a los gobiernos locales una serie de
competencias relacionadas con políticas de agua potable, saneamiento básico, salud,
educación, recreación, cultura y deporte; y el político, que opera como mecanismo de
distribución de la responsabilidad y el poder político a gobernantes subnacionales, mediante la elección de alcaldes y gobernadores.
En lo que respecta a la hacienda pública, las ciudades intermedias, al igual que
los demás municipios en Colombia, perciben sus ingresos en primer lugar, de las transferencias del nivel nacional como parte del Sistema General de Participaciones y algunas
otras provenientes de regalías19 y asignaciones especiales y en segundo lugar, de los
impuestos recaudados por cuenta de cada municipio (siendo los principales: impuestos
a vehículos automotores; predial unificado; industria, comercio y avisos y sobretasa a la
gasolina). En 2015, el conjunto de las ciudades medias reportaron ingresos por un total de
US $3.234.835, que representan el 49% de los ingresos de las cuatro grandes ciudades20.
Cartagena, Montería, Villavicencio, Bucaramanga y Pereira tienen los ingresos más altos,
llegando incluso a sumar más de la tercera parte del total de ingresos de las 44 ciudades
medias. En contraposición, las ciudades medias con los ingresos más bajos son las capitales de departamento que no alcanzan los 100 mil habitantes (San José del Guaviare,
Leticia, Inírida, Mitú y Puerto Carreño), que entre todas apenas suman US $63.662. Estos
datos evidencian las grandes asimetrías que existen en las finanzas tanto entre las ciudades grandes y medias, como de éstas últimas entre sí.
Adicionalmente, como se muestra en la Figura N° 7, aunque la mayoría de las
ciudades registran un incremento en sus ingresos año tras año, hay una cantidad signifi-
129
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
cativa de ellas que han tenido disminuciones considerables, especialmente en 2014 con
respecto a 201321. Este hecho se puede explicar por caídas en la recaudación de impuestos, pero especialmente por rebajas en las transferencias del Sistema General de Participaciones o de las regalías; tal es el caso de Arauca que en 2014 disminuyó sus ingresos
por regalías debido a una menor extracción de petróleo.
Figura N° 7: Cambios porcentuales en ingresos años 2013-2014 y 2014-2015
Fuente: Elaboración propia con datos de Consolidado de Hacienda e Información Pública (CHIP).
Otro de los indicadores que da cuenta de la gobernanza de las ciudades medias
en relación con sus finanzas, tiene que ver con el comportamiento del Índice de Desempeño Fiscal22, elaborado cada año por el Departamento Nacional de Planeación. Según
el informe de 2014, la mayoría de las ciudades intermedias presentan una calificación de
desempeño “sostenible”. Solamente cuatro ciudades superan los 82 puntos y clasifican
en la categoría de solventes (Barrancabermeja, Envigado, Itagüí y Bucaramanga). Esto
significa que tienen una capacidad de ahorro superior, mayor inversión, menor gasto
corriente, y una menor dependencia respecto a las transferencias del nivel central, a la
vez que las rentas propias representan un porcentaje considerable de sus recursos. Otras
ocho ciudades superan los 80 puntos; solamente Inírida (69,48) y Mocoa (52,93) presentan los índices más bajos entre las ciudades en estudio, lo que las pone en una clara
situación de vulnerabilidad y riesgo en términos fiscales (DNP, 2014a). Según esto, exceptuando a Bucaramanga, no parece haber una relación directa entre altos ingresos y mejor
desempeño fiscal.
130
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
Por otra parte, en comparación con 2013, fueron tres las ciudades medias que
elevaron su calificación de desempeño por encima de los 10 puntos: Florencia (14,10);
Mitú (10,16) y Apartadó (10,10) al mejorar su capacidad de ahorro y de generar recursos
propios mediante ingresos tributarios. Sin embargo, también algunas ciudades presentaron un comportamiento contrario como Quibdó, Mocoa, Sincelejo y Dosquebradas, que
disminuyeron su calificación por debajo de tres puntos con respecto a sus indicadores
de 2013.
Finalmente, en 2015 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) elaboró un informe sobre las ciudades intermedias con mayor potencial en Colombia, a partir de un
sistema de identificación que contempla población y gobernanza a través de indicadores
como el Índice de Desempeño Fiscal, junto con otros dos índices relacionados con el
desempeño integral (valora capacidad institucional y de gestión) y los impuestos municipales (recaudo per cápita) (Torres Arzayús y Caicedo Cuervo 2015). Los resultados indican que las ciudades medias con mayor potencial de desarrollo son Bello, Bucaramanga,
Dosquebradas, Envigado, Pasto y Soacha23.
Gobernanza y ordenamiento territorial
El modelo de descentralización colombiano pone un gran énfasis en la autonomía de los municipios. En materia de gobernanza, los diseños institucionales derivados
de este modelo, sumados a la defensa de la autonomía por parte de los gobiernos municipales, ha tenido algunas implicaciones frente a la posibilidad de generar alianzas y
procesos de planeación y desarrollo de alcance supramunicipal. Diferentes desarrollos
normativos24 les confieren a los gobiernos municipales facultades para la formulación y
adopción de planes de desarrollo económico, social y ambiental, e igualmente, de Planes
de Ordenamiento Territorial (POT) en los que se define tanto la estructura físico-espacial
como los instrumentos de gestión del suelo, para un periodo de doce años.
Cuando en 1997, con la expedición de la Ley 388, se estipuló que todos los municipios del país debían formular sus respectivos planes de ordenamiento territorial, la
mayoría de ellos tuvieron que enfrentarse a un desafío sin precedentes y para el cual no
estaban preparados en términos institucionales, técnicos y tampoco políticos. El resultado de esta experiencia fueron unos planes con profundas debilidades técnicas tanto
en su formulación como en su implementación (Carrión, 2008; Ministerio de Vivienda,
2015). Entre los principales problemas que presenta esta primera generación de POT,
en la mayoría de municipios del país, incluidas ciudades medias, están: en primer lugar,
su alcance estrictamente municipal, que no contempla las interdependencias con los
entornos rurales y ambientales, ni incluye una perspectiva regional; esto se debe al marcado énfasis municipalista y urbano presente en la Ley 388 de 1997. En segundo lugar,
los bajos niveles de ejecución debidos, en gran medida, a la falta de articulación entre
los planes de desarrollo y los POT25, de forma que se llevan a cabo intervenciones urbanas al margen de lo establecido en el respectivo POT. En tercer lugar, la baja aplicación
de los instrumentos de gestión y financiación del suelo; según el Ministerio de Vivienda,
el instrumento incorporado con mayor frecuencia es la participación en plusvalías que
131
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
aparece en el 76% de los planes, en el 33% de los casos está reglamentada pero apenas
en el 19% se ha hecho efectiva (Ministerio de Vivienda, 2015).
Adicionalmente, un aspecto que afecta de manera especial el ordenamiento territorial en las ciudades medias, tiene que ver con el hecho de que la norma que regula
la formulación de los POT, no establece unos parámetros diferenciados para este tipo de
ciudades, sino que las equipara a las grandes ciudades26. Así, por ejemplo, ciudades medias formularon planes incluyendo diferentes instrumentos de gestión del suelo que luego resultaron inaplicables, como ha ocurrido con algunos planes parciales (Ortiz, 2014).
Se espera que todas estas debilidades sean corregidas en los procesos de revisión y ajustes de los POT existentes y en la formulación de los planes de segunda generación, que en algunos casos cuentan con la asistencia técnica del Departamento Nacional
de Planeación y el Ministerio de Vivienda. Mientras tanto, el ordenamiento territorial de
cerca de la mitad de las ciudades intermedias aún se rige por planes con problemas
técnicos que además resultan obsoletos porque tienen vencida su vigencia o apenas se
encuentran en proceso de revisión y ajustes (Ver Figura N° 8).
Figura N° 8: Estado de los POT de las ciudades intermedias (junio 2016)
11
13
12
8
En revisión
Vigencia vencida
Revisados
2da. generación
Datos: POT de cada ciudad media
Fuente: Elaboración propia a partir de Planes de Ordenamiento Territorial de cada ciudad media.
132
De acuerdo con este panorama, en lo que respecta a las ciudades medias, hasta
ahora los POT no han contribuido a la producción de ingresos propios para la financiación de la ciudad y tampoco han resultado ser un referente para el direccionamiento de
su crecimiento o el fortalecimiento de sus funciones de intermediación en el sistema
urbano. A todo esto habría que añadir las tensiones entre el Estado central y la autonomía
de los municipios en la definición de su modelo de ocupación territorial. Una muestra de
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
esto la constituyen los Macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN), un mecanismo
de la política nacional de vivienda orientado a la rápida generación de suelo urbanizable
para atender el déficit de vivienda de interés social y prioritario (VIS y VIP), que como se
indica en la Tabla N° 2 se implementará principalmente en ciudades medias.
Para el desarrollo de los MISN, se han realizado una serie de ajustes normativos
que redefinen los criterios para la incorporación de suelo urbanizable en concertación
con los gobiernos municipales, que permiten la modificación del perímetro urbano sin
tener en cuenta lo establecido en los respectivos POT y que ignoran los procesos de
concertación social en los que se soportan dichos planes (Ortiz, 2014). En este orden de
ideas, los MISN dan cuenta de una recentralización de las decisiones sobre el desarrollo
urbano que afecta de manera directa a las ciudades medias.
Tabla N° 2:
Macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN) en ciudades intermedias
Ciudad
MISN
Área bruta
adoptada (ha)
Viviendas
potenciales
Viviendas
construidas
Gestor
Cartagena
(Bolívar)
Ciudad del
Bicentenario
388,04
65.138
3.620
Fundación Mario
Santo Domingo
Neiva (Huila)
Bosques de
San Luis
36,73
3.928
2.325
Alcaldía de Neiva
Manizales
(Caldas)
Centro Occidente
de Colombia
San José
98,73
5.974
24
Alcaldía de
Manizales
Soacha
(Cundinamarca)
Ciudad Verde
327,96
49.656
22.263
Amarilo S.A.
Pereira
(Risaralda)
Ciudadela Gonzalo
Vallejo Restrepo -
163,34
13.971
3.167
Alcaldía de Pereira
Buenaventura
(Valle)
Ciudadela
San Antonio y
Ciudadela Nueva
Buenaventura
215,25
4052
1320
Fonvivienda –
Alcaldía de
Buenaventura
Palmira (Valle)
La Italia
97,07
6.026
3.440
Jaramillo Mora S.A.
Tuluá (Valle)
Ciudadela del Valle
31,00
3.920
0
Grupo ODINSA S.A.
Piedecuesta
(Santander)
Pienta Homenaje
Comunero al
Bicentenario
124,98
12.420
0
Gobernación de
Santander
Fuente datos: Elaboración propia basada en información del Ministerio de Vivienda actualizada al 30 de abril de 2016.
133
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
Además, teniendo en cuenta sus dimensiones y características, la ejecución de
los MISN incidirá de manera significativa en la configuración territorial de las ciudades
intermedias porque supone el crecimiento del área urbana con la incorporación de suelo
rural y de expansión; un incremento en la población que demanda bienes y servicios
urbanos no considerados en los macroproyectos; la concentración de familias de bajos
ingresos en las periferias de estas ciudades y un patrón de ocupación que agudiza las
condiciones de segregación socio-espacial existentes tanto al interior de las ciudades
donde se implementan como de estas respecto a las metrópolis próximas, como ocurre
en Soacha, Palmira y Piedecuesta.
Asociaciones supramunicipales
Como se señaló antes, el alcance del desarrollo territorial de las ciudades intermedias ha estado condicionado por sus límites político-administrativos. De ahí la necesidad de explorar formas de asociación entre municipios que permitan la generación de
sinergias, complementariedades y apuestas de carácter regional. Desde la perspectiva
normativa, el Área Metropolitana es una de las figuras de tipo administrativo que promueve este tipo de integraciones y hasta ahora ha sido la más utilizada. Como se muestra en
la Tabla N° 3, actualmente existen seis Áreas Metropolitanas formalmente constituidas
de las cuales cuatro están lideradas por ciudades intermedias; el caso del Área Metropolitana de Bucaramanga es significativo porque está conformada en su totalidad por
ciudades intermedias.
Tabla N° 3:
Áreas metropolitanas formalmente constituidas
134
Área
metropolitana
Conformación
Año
Población
Instrumentos de planeación
Área Metropolitana
del Valle de Aburrá
Medellín, Bello, Barbosa,
Copacabana, La Estrella
Girardota, Itagüí, Envigado,
Caldas y Sabaneta
1980
3.812.165
Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano - Metrópoli
2008-2020
Área Metropolitana
del Bucaramanga
Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta
1981
1.292.331
Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano 2016-2016
Área Metropolitana
del Barranquilla
Barranquilla, Puerto Colombia,
Soledad, Malambo y Galapa
1981
2.394.879
Plan Estratégico de Desarrollo
del Área Metropolitana de
Barranquilla 2009-2019
Área Metropolitana
de Centro
Occidente
Pereira, Dosquebradas
y La Virginia
1981
845.000
No tiene
Área metropolitana
de Cúcuta
Cúcuta, Villa del Rosario,
Los Patios, El Zulia, Puerto
Santander y San Cayetano
1991
1.218.487
Plan de Desarrollo
Metropolitano 2012-2015
No hay plan vigente
Área Metropolitana
del Valle del
Cacique Upar
Valledupar, Agustín Codazzi,
La Paz, Manaure Balcón
del Cesar y San Diego
2005
565.402
No tiene
Fuente: Elaboración propia basada en datos de cada área metropolitana (en cursiva ciudades intermedias).
SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
A pesar de su antigüedad, las áreas metropolitanas conformadas presentan una
serie de limitaciones en su creación y funcionamiento, como el cruce de competencias
con otras instancias locales o regionales27, la falta de recursos o la dependencia de afinidades políticas entre alcaldes de los municipios que las integran; que han desdibujado
su potencial en la generación de procesos de planificación y desarrollo con una visión
supramunicipal (DNP, 2014b). En 2013 fue expedida la Ley 1625 con el fin de subsanar
dichas dificultades, fortaleciendo las áreas metropolitanas existentes y orientando la
constitución de nuevas. La norma hace hincapié en la importancia de esta figura administrativa para el desarrollo económico, social y territorial de los municipios que las
integran, para lo cual determina la adopción de dos instrumentos de planificación el Plan
Integral de Desarrollo Metropolitano y el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial, que será el marco de referencia para la formulación de los POT de cada
uno de los municipios que conforman el área. No obstante, en la actualidad solamente
el Área Metropolitana de Bucaramanga ha adoptado el Plan Integral de Desarrollo en los
términos señalados por esta ley; una evidencia de la persistencia de las limitaciones de
esta fórmula institucional en la configuración de un ordenamiento territorial regional que
beneficie a las ciudades medias y pequeñas.
De otra parte, la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(LOOT) en 2011, definió una gran variedad de esquemas asociativos además de las áreas
metropolitanas como la Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE región
central) integrada por Bogotá Distrito Capital y los departamentos de Cundinamarca,
Boyacá, Meta y Tolima. Se trata del esquema asociativo de mayor trascendencia, teniendo en cuenta que puede resolver los dilemas de integración regional y gobernanza
metropolitana que históricamente han marcado la relación de Bogotá con su región de
influencia (Duque, 2014a). Además, en términos económicos, se considera la región más
importante del país con una participación del 40% en el PIB nacional, aglutina al 29% de
la población nacional y cinco ciudades intermedias con un estimable dinamismo y proyección económica (Soacha, Facatativá, Tunja, Villavicencio e Ibagué).
Finalmente, algunas ciudades intermedias en el marco de sus propias iniciativas
de visibilidad e intercambio internacional, se han insertado en diferentes redes y alianzas
para trabajar en torno a temas genéricos relacionados con gobernanza, planeación y
desarrollo sostenible como el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano
(CIDEU); la Red Latinoamericana por Ciudades y Territorios Justas, Democráticas y Sustentables, que surge a partir del Programa ‘Cómo Vamos’28 y la Red Mundial de Ciudades
y Gobiernos Locales y Regionales-UCLG que desde 2013 viene trabajando en la definición de una agenda urbana para las ciudades intermedias a escala global. No obstante,
también se identifica la participación de ciudades en redes para temas específicos como
el turismo (Cartagena y La Red de Ciudades Turísticas Iberoamericanas) o el sector terciario asociado a la cultura (Popayán y la Red Unesco de Ciudades Creativas). El número
de ciudades vinculadas a estas redes es más bien reducido, generalmente se trata de
aquellas de carácter regional29, siendo las más activas Bucaramanga, Cartagena e Ibagué
que pertenecen a más de una red.
135
Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
Conclusiones
Este escrito tenía como propósito examinar la composición del subsistema colombiano de ciudades medias y su articulación con el sistema nacional y global de ciudades. Respecto a ello hemos ilustrado un sistema urbano comandado por cuatro grandes
metrópolis que cumplen las funciones más importantes de articulación de la economía
nacional con una economía macroregional y global, en un contexto de acelerado cambio
económico desde los años 1990 que ha dado como resultado una expansión importante
de la riqueza, del comercio y de la explotación de recursos naturales. En ese proceso, las
ciudades medias se organizan también entre aquéllas exitosas, con tasas de crecimiento
incluso superiores a las de las ciudades en la cima de la jerarquía; es el caso de Bucaramanga, Cartagena, Valledupar, Montería, Villavicencio, Barrancabermeja y Apartadó; y las
ciudades medias dentro de las áreas metropolitanas de las ‘cuatro grandes’. Por otro lado,
están las ciudades a las que les ha costado este proceso, en especial porque tenían unas
economías urbanas altamente dependientes del modelo estatista keynesiano y habían
basado su prosperidad en actividades que ahora no son tan rentables, especialmente el
café y el modelo industrial altamente protegido. En esa categoría entran las ciudades del
Eje cafetero (Pereira, Manizales, Armenia) y viejos polos agroindustriales como Palmira,
Ibagué y Neiva. En tercer lugar, encontramos las ciudades basadas en las economías
de frontera, específicamente Cúcuta y Pasto, con trayectorias de desarrollo asimétricas
debido a la suerte distinta de los países limítrofes. Otras ciudades de frontera como Arauca, Puerto Carreño, Inírida, Leticia, se mantienen en una situación neutra, dada la lejanía
respecto a los centros de consumo y su aún muy bajo desarrollo económico y de comunicaciones. Estas ciudades entran más bien en la categoría de asentamientos aislados
cuyas únicas funciones importantes están asociadas con la acción del Estado en sus
diferentes niveles de administración. En esa última categoría entran también las ciudades
de ‘fronteras’ internas: Quibdó, Florencia, Mocoa, San José del Guaviare.
En síntesis, entonces, al interior del subsistema de ciudades medias en Colombia, encontramos un grupo de ciudades que dadas sus condiciones demográficas, financieras y de gobernanza, pueden contribuir a reducir la primacía de las ciudades que
integran la cuadricefalia, mientras que otras continuarán manteniendo unas relaciones
de dependencia con respecto a las metrópolis e incluso al nivel nacional, debido a las
asimetrías existentes en términos de desarrollo entre ciudades y regiones. Las ciudades
capitales de departamento con poblaciones inferiores a cien mil habitantes, son por su
parte, las más rezagadas si bien mantienen importantes funciones de intermediación
con las zonas periféricas del país, las cuales, por su baja densidad de población y de explotación, constituyen una promesa importante para el desarrollo futuro. Incluso esta no
es una idea nueva, sino que fue expuesta más de cincuenta años atrás por Jean Labasse
(1960: 60) quien señaló: “Por el momento, Colombia se ha limitado a hacer de su revés
amazónico, es decir la mitad oriental de su territorio, una zona indiferenciada donde las
divisiones son puramente teóricas; una vez que la colonización pionera se arraigue, cuando las ciudades se creen y tengan un papel esencial, una nueva estructura territorial verá
la luz del día”; la novedad es que hoy estamos un poco más cerca a que se haga realidad,
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SISTEMAS URBANOS Y CIUDADES MEDIAS EN IBEROAMÉRICA
o al menos eso lo sugiere el auge reciente de la agroindustria ilustrado por el sugerente título de un artículo de la USDA: The Altillanura- Colombia’s Next Agricultural Frontier
(USDA, 2009).
Por otra parte, la expansión del desarrollo económico y las acciones de planeación, han facilitado la generalización en el acceso a los servicios públicos, si bien muchas regiones aún son altamente deficitarias al respecto. Ello está aunado al crecimiento también del sector servicios, que dejaron de estar exclusivamente concentrados en
las grandes ciudades y hoy contribuyen significativamente a las economías urbanas de
las ciudades medias. Un ejemplo de esa expansión se puede observar en la educación
superior, que a través de universidades públicas como la Universidad Nacional de Colombia con sus sedes en Manizales, Palmira y más recientemente las sedes de frontera
en Leticia, Arauca, San Andrés, Valledupar y Tumaco; apuesta por empujar el desarrollo
en las regiones, no solo a partir de economías extractivas, sino con el fortalecimiento
del terciario (comercio, comunicaciones, servicios financieros, educación, productos
culturales, etc.). En algunos casos, incluso, la convergencia de instituciones públicas y
privadas ha dado lugar a la consolidación de polos de educación superior en las regiones como Popayán en el suroccidente, Bucaramanga en el nororiente y Manizales en el
centro-occidente. Este último caso es bastante significativo si tenemos en cuenta que
su orientación como ciudad universitaria responde a un proyecto de largo plazo en el
que han venido trabajando de manera conjunta actores públicos y privados. Manizales,
con su apuesta por la oferta universitaria de alta calidad pretende orientar la economía
de la ciudad hacia el sector terciario brindando servicios calificados en torno a educación, ciencia y tecnología.
Finalmente, queremos sistematizar algunas características de las ciudades medias en Colombia, tomando como referencia el examen de Bourne (2013), presentado al
comienzo del texto, sobre el desarrollo de las ciudades periféricas. Estas son:
1.
La reestructuración de viejos centros manufactureros desarrollados bajo el esquema de la ISI (Import-Substituing Industrialization) y que han reacomodado
parcialmente sus economías a las nuevas ideas de tercerización, con desarrollo
de actividades asociadas con el turismo, la educación, el comercio y las comunicaciones. Igualmente algunos centros han reconvertido su industria, sea trasladándola a las ciudades medias (y pequeñas), periféricas de las áreas metropolitanas con nuevas instalaciones y menores costos; sea haciéndola más intensiva
en capital; o aprovechando, en algunos casos, el bajo costo de la mano de obra
para establecer maquiladoras. En conjunto, esta transformación de la industria
ha permitido mantener, con fuertes oscilaciones, la base industrial heredada de
los años 1980, con una mayor producción pero estancada en la generación de
empleo30.
2.
Alto dinamismo de las ciudades de fronteras internas debido a la expansión de la
explotación minera, especialmente hidrocarburos, carbón, oro y níquel. En ocasiones, los excedentes mineros así como el interés de grandes empresas nacio-
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Jhon Williams Montoya, Isabel Duque
nales y externas, han permitido unas altas inversiones en nuevos rubros de la
agroindustria como palma africana, caucho y soya (USDA, 2009).
3.
El impacto de altas inversiones estatales, especialmente en la masificación de
servicios públicos e infraestructura, las cuales por un lado mejoran ostensiblemente la competitividad de las ciudades medias al subir los estándares de vida
de la población; y por otro les permiten integrar áreas cada vez mayores a sus
economías. Cabe recordar que el boom minero de la última década le significó al
país recursos fiscales en regalías por más de ocho billones de pesos sin petróleo
(2004-2014)31, dinero que en gran medida ha sido administrado por los gobiernos municipales y significado inversiones importantes en la mayor parte de las
ciudades medias estudiadas aquí.
4.
Desde la perspectiva de la gobernanza, si bien la descentralización ha permitido
una gestión urbana moderna y de proximidad con la ciudadanía, las ciudades
intermedias aún afrontan una serie de retos de gran relevancia. En primer lugar,
es preciso superar, sin detrimento de la autonomía, las lecturas municipalistas
de la descentralización que han condicionado la generación de apuestas de desarrollo y ordenamiento territorial de carácter supramunicipal. En este orden de
ideas, resulta fundamental el fortalecimiento de las figuras y diseños institucionales propuestos para la asociación entre municipios, lo cual implica no solamente la regulación de su proceso de constitución sino también la creación de
incentivos económicos para la financiación de proyectos regionales. En segundo
lugar, es necesario definir criterios específicos para la formulación de los POT
de ciudades intermedias que contribuyan al equilibrio territorial y que al mismo
tiempo permitan su financiación, actualizando el catastro y aplicando de manera
efectiva los instrumentos de gestión del suelo.
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