Ordenamiento Estatal y Autonómico: Relaciones, Competencias y Legislación

TEMA
23.-
EL
ORDENAMIENTO
ESTATAL
Y
LOS
ORDENAMIENTOS
AUTONÓMICOS: SISTEMAS DE RELACIONES. POTESTADES LEGISLATIVAS DE
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. LA LEGISLACIÓN BÁSICA. EL BLOQUE DE LA
CONSTITUCIONALIDAD.
I.- El Ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos: sistemas de
relaciones.
El artículo 137 CE rompe con el modelo de Estado centralista, dando paso a un
nuevo modelo de Estado compuesto, en donde las relaciones entre el ordenamiento
jurídico estatal y los ordenamientos autonómicos se rigen por el principio de competencia,
lo que exige llevar a cabo un reparto de competencias entre ambos escalones territoriales.
La distribución competencial debe partir de la definición del modelo de Estado, el cual,
según el artículo 2 de la Constitución, se basa en la indisoluble unidad de la nación
española y en el reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de nacionalidades
y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.
El sistema español de distribución competencial se articula a través de las dos
listas contenidas en los artículos 148 y 149 de la Constitución; el artículo 149.1 es el
verdadero eje sobre el cual construir el Estado de las Autonomías, al contener el
aseguramiento de los elementos estructurales básicos que sostienen la construcción
entera del Estado conjunto. Los estatutos de autonomía deben tomar este precepto como
punto de referencia, pues la lista del 149.1 tan solo podrá alterarse a través de las vías
establecidas en el artículo 150.1 y 2. El sistema de listas se completa con una cláusula de
cierre a través de la cual se soluciona el problema de las materias residuales, contenida
en el artículo 149.3, que reconoce que las competencias no atribuidas expresamente al
Estado podrán corresponder a las CC.AA. en virtud de sus respectivos Estatutos; no hay,
por tanto, una atribución competencial directa desde la Constitución; en caso de no
utilizarse esta posibilidad, la competencia corresponderá al Estado. Esta cláusula de
cierre tiene, por tanto, un doble efecto: en relación con las materias no previstas en la
Constitución se presume la competencia de las CC.AA. si asumen estas materias en sus
Estatutos; pero además, y por efecto del principio dispositivo, las competencias en
principio autonómicas que no se asuman en los Estatutos pasan automáticamente a ser
titularidad estatal, evitándose de esta forma los vacíos de atribución competencial. En
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cuanto a la supletoriedad el art. 149.3 dispone que el Derecho Estatal será en todo caso
supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas.
En cuanto a los tipos de relación entre el ordenamiento estatal y los autonómicos,
la opinión más unánime distingue tres clases:
1.- Las relaciones de cooperación, a través de técnicas importadas de los Estados
federales como son las de coordinación y las de colaboración, con distinto significado
jurídico: en la coordinación, una Administración tiene sobre las demás un cierto poder de
dirección, en la colaboración, las Administraciones que concurren tienen objetivos
comunes y entonces colaboran. El TC ha declarado que la colaboración, la cooperación
de los dos ordenamientos territoriales estatal y autonómico resulta imprescindible para el
buen funcionamiento del Estado de las Autonomías. Estas relaciones se proyectan en tres
vías:
a) Relaciones de coordinación. En tres casos el art. 149.1 CE ha reservado al Estado
como competencia exclusiva la de “coordinación”: 149.1.13ª (Economía),
149.1.15ª (Investigación científica y técnica), 149.1.16ª (Sanidad). Lo que intenta
arbitrar el poder estatal de coordinación es algo distinto a la fijación de unas bases
normativas, la Constitución ha querido tan claramente distinguirlas para incluir
medidas no normativas de articulación del ejercicio conjunto de las competencias
a coordinar. La idea esencial de toda coordinación comporta un cierto poder de
dirección que resulta de la posición de supraordenación en que se encuentra el
que coordina con respecto al coordinado, a través de una simple coordinación
formal (que opera sobre los sujetos de la actividad, que se basa en la información
recíproca y que tiende normalmente a buscar acuerdos consentidos o
autocoordinación), o bien en una coordinación material, que supone un cierto
poder directivo de operaciones globales por parte de la unidad superior. Los
instrumentos clásicos para llevar a cabo este poder de coordinación son las
directrices, que no son ordenes jerárquicas, no se anula con ellas la voluntad de
las Comunidades Autónomas, que tendrán en todo caso un amplio espacio para
que realicen sus propias opciones y despliegue sus propios medios en orden a la
consecución de los resultados que la directriz le propone, y los planes, actos
complejos que constituyen la máxima expresión de la coordinación en su aspecto
funcional al incorporan un diagnóstico de la situación, un pronóstico de su
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evolución, un cuadro de prioridades y objetivos y un programa sistemático de
acción en función de aquéllos, para conseguir el óptimo de eficacia.
b) Ejecución por las autonomías de la legislación estatal. La posibilidad de que las
Administraciones autonómicas ejecuten la legislación estatal o incluso la normativa
de procedencia mixta Estado-Autonomías, está prevista sólo excepcionalmente en
la Constitución, pero la han generalizado los Estatutos que han atribuido a las
respectivas Comunidades tanto el desarrollo de esas normas básicas como la
ejecución del corpus normativo global que resulta de esa integración de normas
de las dos procedencias. La CE ha pretendido cohonestar, pues, dos principios
distintos: que la legislación sea común o general a todo el territorio nacional (o toda
ella o sus elementos básicos), pero que su ejecución esté controlada, a través de
los órganos autonómicos representativos, por las poblaciones de los respectivos
territorios que van a ser los destinatarios de tal ejecución.
c) Regulación concurrente de determinadas materias por las Autonomías y el Estado,
que lleva al estudio de la legislación básica.
2.- Las relaciones de interferencia. Este tipo de relaciones supone excepciones singulares
o modificaciones (nunca totales), al normal trazado de la distribución de competencias, o
bien porque el Estado traslada a una o varias CC.AA por vía delegativa competencias que
le pertenecen, para que, manteniendo su titularidad sobre las mismas, sean ejercidas por
dichas CC.AA, o bien porque el Estado interviene para “armonizar” la competencia
normativa autonómica mediante leyes propias, o bien, finalmente, porque el Estado
intervenga por vía coercitiva en el funcionamiento autonómico. Pueden presentarse de
tres formas:
a) Delegaciones estatales a favor de las CC.AA, reguladas en el art. 150, apartados 1
y 2 CE, y se expresan en dos manifestaciones distintas:

Delegaciones normativas. El apartado 1 contempla un supuesto especial de
delegación legislativa por parte de las Cortes Generales a favor de las CC.AA:
se confiere “la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas”, sólo si
el propio Estado tiene competencia para legislar en la materia, “a todas o alguna
de las Comunidades Autónomas”, pero “en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los
Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las
Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autónomas”. No se trata de supuesto equiparable al de “legislación básica” del
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art. 149.1, pues la materia no es mixta, como la que origina el art. 149.1, sino
que es exclusivamente estatal y ese es el punto de partida para que pueda
producirse un fenómeno de delegación a favor de la esfera autonómica. El
precepto no pone límites ni al tipo de delegación ni a su contenido, lo sustancial
es el traslado a los órganos autonómicos de facultades normativas estatales,
quedando a iniciativa de la ley de delegación el ámbito, el contenido, las
condiciones, los rangos, en su caso, de las normas habilitadas Se notará que
el precepto constitucional ordena que se prevean «modalidades de control de
las Cortes Generales» sobre estas normas autonómicas delegadas,
subrayando así que la titularidad de la competencia, como es normal en toda
delegación, permanece en el Estado, permanencia desde la cual podrá
recuperarse el ejercicio, en cualquier momento, aquí mediante una ley
contraria.

La segunda fórmula delegativa es más importante porque no se transfiere una
simple potestad normativa, sino, al menos como posibilidad, una competencia
material completa, que puede incluir tanto facultades normativas como
ejecutivas. El artículo 150.2 CE establece que “El Estado podrá transferir o
delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso
la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de
control que se reserve el Estado”. Ahora bien, el Estado no puede delegar
cualesquiera de sus competencias, pues el propio precepto señala que la
delegación ha de referirse a materias “que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación”, admitiendo, pues, que hay algún
límite, aunque dejándolo abierto. Este tipo de delegación debe ser hecha
mediante ley orgánica, que incluirá la posibilidad de fijación de los controles a
los que las CC.AA. receptoras habrán de adaptar el ejercicio de las
competencias transferidas, tales como el deber de facilitar a la Administración
del Estado la información que ésta solicite; mantener el nivel de eficacia de los
servicios; así como la facultad del Gobierno de requerir formalmente a las
CC.AA que incumplieran tales deberes, controles que quedan sin efecto en el
momento en que las competencias transferidas se incorporen a los Estatutos
respectivos.
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b) Las leyes estatales de armonización. El párrafo 3 y último del art. 150 CE, ha
previsto otro resorte por el cual una ley del Estado puede interferir en el ámbito
autonómico, sólo intentada hasta la fecha con la LOAPA en 1981, esta vez en sentido
limitativo, las leyes de armonización, o, en los términos del precepto, “leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de
las CC.AA., aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando
así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría
absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”. Ha de notarse que lo
que puede “armonizarse” no son en modo alguno los Estatutos, inmunes a cualquier
ley estatal, de cualquier tipo o clase (salvo a la revisión constitucional), sino la potestad
normativa autonómica en el ámbito que como propio han definido dichos Estatutos.
Respecto a su contenido, la ley de armonización ha de ser una ley de “principios”, dice
el art. 150.3, no, pues, una ley que agote por sí misma la regulación de la materia;
quiere decirse que ha de fijar un cuadro general dentro del cual se produzca
ulteriormente la normativa autonómica, a la que no puede pretender sustituir o excluir.
Dado que sólo un interés general objetivable puede justificar una ley de armonización,
no parece posible la hipótesis de leyes de armonización no generales o dirigidas a una
o varias Comunidades. La derogación de la ley de armonización restablecerá la
libertad plena de las potestades autonómicas de la situación anterior al dictado de
aquélla.
c) Ejecución y coerción estatal. La última de las técnicas de interferencia estatal en los
ordenamientos autonómicos es la llamada ejecución o coerción estatal, recogida en el
art. 155 CE: ”Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la
Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente el
interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría
del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado
interés general”, pudiendo dar órdenes en este sentido a la organización administrativa
autonómica. Según nuestra Constitución, la ejecución estatal procede no sólo por
incumplimiento de obligaciones que la Constitución o las leyes impongan a las CC.AA.,
sino también cuando cualquiera de éstas atente gravemente al interés general de
España. No es fácil interpretar este supuesto como distinto (tal como parece pretender
la preposición “o” en el texto constitucional) del incumplimiento de obligaciones
constitucionales.
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3.- Las relaciones de integración se identifican con las cláusulas de prevalencia y de
supletoriedad. El sistema de relaciones positivas entre los dos ordenamientos se cierra
con dos cláusulas constitucionales:
a) Cláusula de prevalencia. Las normas del Estado prevalecen sobre las autonómicas
“en caso de conflicto” y esa prevalencia cubre “todo lo que no esté atribuido a la
exclusiva competencia de ésta”. La concurrencia de normas de las dos procedencias
territoriales sobre una misma materia se resuelve primando al Derecho del Estado con
un plus de valor, sin que esa prevalencia puede desalojar la competencia exclusiva
que la Comunidad tenga atribuida.
b) Cláusula de suplencia, formulada en el art. 149.3 CE: “el Derecho estatal será, en
todo caso, supletorio del Derecho de las CC.AA”, evitando lagunas y obligando a las
CCAA a recurrir al Derecho estatal, que aparece como el Derecho general o común,
orgánicamente completo y no a otros ordenamientos autonómicos. El principio de
supletoriedad no debe considerarse como una norma distribuidora de competencias,
sino que su función es la de garantizar un ordenamiento jurídico con la nota de
complitud, de modo que se suministra al aplicador del Derecho una regla con la que
puedan superar las lagunas de que adolezca el régimen jurídico en determinadas
materias (STC 118/1996).
II.- Potestades legislativas de las Comunidades Autónomas.
La Constitución española no tiene, como es normal en otras Constituciones de
Estados federales o regionales, un reconocimiento expreso de la potestad legislativa de
las Comunidades Autónomas. Tan solo el artículo 152.1 señala que la organización
institucional autonómica, en los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151, se basará
en una Asamblea legislativa elegida por sufragio universal. Sin embargo, el desarrollo del
Estado de las Autonomías ha generalizado la potestad legislativa, habiéndose
consagrado en los respectivos Estatutos de Autonomía la asunción de esta función con
mayor o menor extensión. Junto a estas razones políticas no debe ocultarse que el texto
constitucional ofrece también apoyatura suficiente para justificar tal decisión: tanto el
articulo 150 como el 153.a), cuando se refieren a la atribución de potestad legislativa a
través de leyes marco, a la armonización o al control de las normas legislativas, lo hacen
de forma genérica, sin diferenciar los tipos de Comunidad Autónoma, lo que parece indicar
que el constituyente no pensó en limitar la facultad de darse leyes a un tipo de ente
autonómico.
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Dentro de los ordenamientos autonómicos, los estatutos adquieren la relevancia
de ser “la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”, si bien su naturaleza
jurídica tiene un carácter hibrido, pues al mismo tiempo es una norma estatal (“el Estado
los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”) y
Autonómica:
a) Es una norma subordinada a la CE. El Estatuto ni puede ser del mismo rango
que la Constitución, a cuya primacía absoluta está subordinado, (el art. 27.2.a
LOTC, al admitir de manera expresa que “los Estatutos de Autonomía son
susceptibles de declaración de inconstitucionalidad”), ni está exento del principio
básico de “interpretación conforme a la Constitución”, que es un derivado de lo
primero.
b) Es norma superior a las demás leyes del Estado y de las CC.AA. Se trata de
una ley orgánica, aprobada por las cortes generales, que el Estado debe reconocer
y amparar como parte integrante de su ordenamiento (artículo 147.1 CE) y
autonómica, porque en su proceso de elaboración participa una asamblea
representativa del territorio de la futura CA y porque su revisión se efectúa a través
de un procedimiento reforzado en el que toma parte la CC.AA correspondiente.
Además tiene una relación con las demás normas del ordenamiento jurídico, es
decir con la constitución y con las leyes, juntos conforman el "bloque de la
constitucionalidad".
Los Estatutos de Autonomía reconocen la potestad legislativa de la respectiva
Comunidad Autónoma y atribuyen tal función a la Asamblea legislativa. En cuanto a la
naturaleza de las leyes de las Comunidades Autónomas, dentro del propio ordenamiento
autonómico regirán los mismos principios que en el ordenamiento estatal, es decir, el
principio de legalidad y jerarquía normativa, primacía de la ley y reserva legal, así como
el resto de principios contenidos en el artículo 9.3 de la Constitución. La ley autonómica,
por último, será fiscalizable únicamente por el Tribunal Constitucional (art. 153.a) CE y
art. 27.2.a) LOTC). En definitiva, la ley de la Comunidad Autónoma se sitúa dentro el
ordenamiento autonómico con las mismas características: y principios que son propios de
la ley estatal, no existe, pues, diferencia en cuanto a su naturaleza entre la ley estatal y la
autonómica, existiendo tan solo una diferencia competencial o de ámbito material y de
ámbito territorial. Hay que tener en cuenta al respecto que desde esta misma perspectiva
competencial debe contemplarse el planteamiento de las reservas de ley: cuando el
constituyente estableció de forma expresa reservas de ley no lo hizo en general a favor
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de la ley estatal (STC (16-11-81); la simple reserva a una norma legal de una determinada
materia puede ser cubierta por la ley autonómica, pues en tanto que norma con fuerza y
valor de ley satisface la voluntad de la Constitución.
Dentro del ordenamiento autonómico cabe plantear también la posible existencia
de normas del Gobierno con fuerza de ley, los decretos-legislativos y decretos-leyes.
Nada se opone a estas técnicas siempre y cuando que se hayan recogido en los Estatutos
de Autonomía, ya que la Constitución no establece el monopolio de la función legislativa
autonómica a favor de la Asamblea legislativa. El desarrollo estatutario autonómico pone
de relieve cómo se en un primer momento se ha recogió el recurso a la técnica del decreto
legislativo y se marginó la del decreto-ley, si bien en los estatutos denominados de
segunda generación aprobados desde 2006, en general, han atribuido la facultad de
legislación de urgencia a los respectivos Consejos de Gobierno autonómicos. El Tribunal
Constitucional en su sentencia nº 93, del 14 de mayo de 2015 señala que “El Estatuto de
Autonomía, en tanto que norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (art. 147.1
CE), regula, como contenido necesario y reservado, su organización institucional [art.
147.2 c) CE que comprende entre otros aspectos las relaciones entre las distintas
instituciones autonómicas y la atribución a cada una de ellas de los que sean sus poderes.
El Estatuto de Autonomía, dentro de estos ámbitos, puede asignar al Consejo de Gobierno
potestades normativas de mayor o menor alcance y, en caso de que lo haga, precisar las
fuentes del Derecho a su disposición”. El artículo 127 de la Ley 39/2015 ya establece con
carácter básico que “el Gobierno de la Nación podrá aprobar reales decretos-leyes y
reales decretos legislativos en los términos previstos en la Constitución”, extendiendo esa
posibilidad a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas en su ámbito
territorial, “de conformidad con lo establecido en la Constitución y en sus respectivos
Estatutos de Autonomía”.
III.- La Legislación básica.
El artículo 149.1 de la CE no reserva al Estado la competencia exclusiva en todas
las materias que enumera, sino que establece en muchos supuestos una compartición de
la función legislativa a través de la reserva al Estado de las bases, normas básicas o
legislación básica sobre una misma materia, atribuyendo su desarrollo a las Comunidades
Autónomas, junto a su ejecución.
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Las reservas competenciales a favor del Estado establecidas en el artículo 149.1
CE son la traducción concreta, material y funcional de las exigencias del principio de
unidad y del criterio rector del interés general. Cuando estas exigencias no imponen una
reserva de toda la función legislativa se establece un régimen de compartición, de manera
que los aspectos fundamentales correspondan al Estado pero se reconoce, en garantía
del otro principio sobre el que descansa el Estado compuesto que es España, la
autonomía, la intervención de las CC.AA en defensa del propio interés general, para
establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la
Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia.
Ya en la STC 32/1981, el alto tribunal estableció la necesidad de que las bases se
formulen por el legislador postconstitucional a quien corresponde establecer lo que
entiende por bases de una materia, delimitando así lo que es competencia estatal y
definiendo al mismo tiempo el punto partida y limite a partir del cual puede ejercer la
Comunidad Autónoma su competencia de desarrollo legislativa. Aunque el Gobierno
puede regular la competencia básica para completarla, necesita para ello que la definición
de lo básico conste previamente en normas legales postconstitucionales o, al menos, que
de la legislación preconstitucional pueda inferirse cuales sean las bases de la materia en
cuestión. Con carácter general, el TC exige que las regulaciones básicas se incluyan en
normas con rango legal, si bien excepcionalmente permite que dichas normas legales
sean complementadas por reglamentos que también puede tener carácter básico ni
excluye que, especialmente cuando se trate de medidas de carácter coyuntural, se
contengan en normativa de rango infralegal, si bien exige que en tal caso se haga constar
que las normas en cuestión tienen carácter básico o que este carácter pueda deducirse
de la misma lectura de las disposiciones. Por su parte, el rango de las normas
autonómicas de desarrollo será el determinado por las reglas de su ordenamiento.
La norma básica integra tres elementos distintos, articulados entre sí a modo de
tres sucesivos círculos concéntricos:

Circulo interior. El círculo interior sería el núcleo material de interés general,
respecto del cual la competencia de regulación será íntegra del Estado, si bien no
puede regular toda la materia, tiene que dejar espacio para la normativa de las
CC.AA.

El círculo de encuadramiento contiene la delimitación del ámbito donde deberá
producirse la normativa autonómica, de previsión de un espacio propio para la
norma autonómica complementaria y el de su articulación con el círculo nuclear de
interés general, en aras a lograr una regulación coherente y eficaz. Esto se traduce
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en la fijación de objetivos, fines y orientaciones generales a respetar por las
políticas autonómicas.

El círculo de suplencia, se trata de normas que completan la normativa anterior
diseñando una regulación completa y coherente. Tiene naturaleza eventual, no
necesaria, pues solo despliega sus efectos en el caso de que una CCAA no
disponga de competencias para dictar la normativa de desarrollo o bien en el
supuesto de que disponiendo de ellas no haga uso de las mismas, pues como se
ha dicho la cláusula de supletoriedad no puede elevarse a norma atributiva de
competencia.
La relación entre las normas básicas y las normas de desarrollo se basa en tres principios:

El principio de preclusión: Cuando una determinada materia se incluye en el círculo
de interés general, su regulación queda vetada a la potestad normativa
autonómica.

Principio de integración: La normativa de desarrollo ha de respetar el contenido del
círculo de encuadramiento. Se trata de una condición necesaria para su validez.

La inclusión de una determinada materia en el núcleo de interés general es,
esencialmente, variable, de tal forma que una materia regulada por normas
autonómicas puede pasar a ser regulada por la normativa básica del Estado, en
cuyo caso, la norma autonómica queda viciada de inconstitucionalidad
sobrevenida, rechazando el TC en su 66/2011 y 1/2017 la posibilidad de que los
tribunales ordinarios ni al resto de operadores jurídicos puedan desplazar la
aplicación de la norma autonómica, sobre la base del monopolio del juicio de
constitucionalidad reservado por la Constitución al Alto Tribunal y reconduciendo
esa posibilidad al mecanismo contemplado en el artículo 163 CE.
IV.- El Bloque de Constitucionalidad.
La expresión "bloque de la constitucionalidad" o "bloque de constitucionalidad" es
una expresión tomada de la literatura jurídica francesa, en donde la expresión “bloc de
constitutionnalité" se utiliza para designar el conjunto de normas que el Consejo
Constitucional aplica en el control previo de la constitucionalidad de las Leyes y de los
Reglamentos parlamentarios, conjunto integrado en todo caso por la Constitución y, por
remisión del preámbulo de ésta, la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789 y el preámbulo de la Constitución de 1946, que es realmente también una
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declaración de derechos, sobre todo de carácter social. Esta extensión de la noción misma
de Constitución y su indefinición hacen que en Francia el problema de la interpretación de
la Constitución resulte desplazado y empequeñecido por el problema de la determinación
de la norma constitucional aplicable en el juicio de constitucionalidad.
Nuestro Tribunal Constitucional, por ejemplo en su sentencia de 7 de julio de 2016,
afirma que “el juicio sobre la constitucionalidad de la ley lo debe realizar el Tribunal,
exclusivamente, sobre la base de las disposiciones que forman el bloque de la
constitucionalidad, en el que, para impugnaciones competenciales, como es el caso,
integran solo la Constitución y, subordinados a ella, los Estatutos de Autonomía, junto a
“las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las
competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o
armonizar el ejercicio de las competencias de éstas” (art. 28.1 LOTC). Desde el punto de
vista doctrinal, Santiago Muñoz Alonso identifica la noción de bloque de la
constitucionalidad con el conjunto de "los instrumentos normativos que, junto con la
Constitución y como complemento de ésta, es preciso tener en cuenta en todo momento
para determinar con exactitud el régimen de una determinada competencia en el sentido
de si pertenece al Estado o a las Comunidades Autónomas y en qué sentido", el mismo
entendimiento que de ella tienen Tomas Ramón Fernández y Eduardo Garcia de Enterría,
entre otros.
En la concepción kelseniana, la Constitución total es el conjunto de normas
positivas de rango superior que distribuye territorialmente el poder (especialmente, pero
no solo, el poder legislativo) entre unas instancias centrales cuya competencia, objetiva o
materialmente limitada, se extiende, sin embargo, en el espacio, a la totalidad del territorio
y otras instancias territoriales, cuya competencia es limitada tanto material como
espacialmente. La peculiaridad de nuestro sistema nace de la ruptura de la coincidencia
entre Constitución material (la Constitución total kelseniana) y Constitución formal, de
haber sustraído a la Constitución formal una parte, la más importante, de las normas de
delimitación competencial. El bloque de la constitucionalidad, con independencia de la
forma que revisten las distintas normas que en él se integran, es el núcleo esencial de la
Constitución del Estado español como Estado compuesto. La heterogeneidad de las
normas que lo integran impide incluirlas en el concepto de Constitución, que como
concepto jurídico formal sólo en parte las engloba, pero su común naturaleza
materialmente constitucional hace imposible regatearles, al menos, el adjetivo y es esta
tensión entre materia y forma la que naturalmente ha llevado a la adopción de una
denominación que, separada de su significado originario, se adaptaba a las necesidades
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del caso español, en donde la Constitución no establece el mapa autonómico, sólo una
mera posibilidad de alcanzar la autonomía, ofrecer un marco formal que permita a
determinados territorios acceder a su autogobierno, posibilidad concretada por los
Estatutos de Autonomía, que junto a la organización de la Comunidad Autónoma, fijará el
nivel de competencias, dentro del marco establecido en la Constitución, lo que se ha
llamado el “carácter dispositivo” de la autonomía en nuestra Constitución.
En su parte más importante, el bloque de constitucionalidad está formado por
normas también constitucionales; unas, recogidas en el Titulo VIII de la Constitución, son
normas primarias; otras, las que forman el cuerpo central del bloque, las normas de
delimitación competencial contenidas en los Estatutos de Autonomía, son normas
constitucionales secundarias (formalmente lo que caracteriza a la norma constitucional es
la indisponibilidad para el legislador ordinario y éste ni pudo por sí solo aprobar los
Estatutos de Autonomía ni puede hoy, dadas las previsiones en ellos contenidas acerca
de su reforma, modificarlos o derogarlos). Junto a las normas constitucionales primarias
y secundarias, el bloque de la constitucionalidad comprende también una considerable
variedad de normas de rango subconstitucional algunas previstas ya expresamente en la
misma Constitución como las normas de delimitación competencias o de regulación en el
ejercicio de competencias estatutarias concretas (p. ej. las leyes a las que se remiten los
arts. 149.1.29ª, 152.1ª y 157.3ª CE) ; otras, posibles en virtud de una expresa habilitación
al legislador (especialmente en el art. 150 CE) y otras, por último, incluidas en los
Estatutos de Autonomía (así, por ejemplo, el Estatuto de Radio y Televisión, al que se
remiten varios Estatutos de Autonomía).
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