Resolución de Inadmisión: Contratación Pública en Extremadura

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RESOLUCIÓN DE INADMISIÓN Nº007/2025, DE 3 DE ABRIL
En la ciudad de Mérida, a 3 de abril de 2025, reunida en Pleno la Comisión Jurídica de
Extremadura bajo la presidencia de su titular, D. Javier de Manueles Muñoz, y con la
presencia de los vocales, D.ª María José Rubio Cortés, D. José Luis Martín Peyró, D.ª Marina
Godoy Barrero y D. Luis López reyes, actuando como letrado-secretario D. Salvador Mateos
Sánchez, para examinar y resolver el recurso especial en materia de contratación, registrado
como RC066/2023, presentado por D. H, en nombre y representación de la mercantil
QUEVEDO DISTRIBUCIÓN PAPELERA, S.A., frente a la valoración técnica efectuada en el
expediente de licitación 590/24, Lotes 1 a 10, de «Material consumible para la Imprenta
Provincial. Año 2025», tramitado por la Diputación de Badajoz.
Ha sido ponente D. Javier de Manueles Muñoz, resultando los siguientes:
I. ANTECEDENTES DE HECHO
1.
Con fecha 28 de marzo de 2025 se interpone, a través del registro electrónico de la
Diputación de Badajoz, y dirigido a esta Comisión Jurídica, recurso especial en materia de
contratación al que se ha hecho referencia en el encabezamiento.
El recurso es remitido el día 2 de abril de 2025 por el órgano de contratación a esta Comisión
Jurídica de Extremadura junto a la copia del expediente y un informe al respecto del recurso
en el que se pronuncia, manifestando su oposición al mismo; todo ello de conformidad con
lo preceptuado por el artículo 56 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del
Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en
adelante, LCSP).
2.
La mercantil, en el petitum de su escrito de recurso, solicita lo siguiente:
«1. Se admita el presente recurso especial en materia de contratación.
2. Se ordene la retroacción del procedimiento al momento anterior a la valoración técnica,
procediendo a su revisión con una motivación detallada y transparente.
3. Se adopten las medidas oportunas para garantizar la correcta aplicación de los criterios
de adjudicación de conformidad con lo previsto en la LCSP.
4. Se justifique de manera detallada y objetiva la diferencia de puntuación asignada a
productos equivalentes en licitaciones de años sucesivos.»
3.
De la documentación remitida por el órgano de contratación, así como de la
documentación existente en la Plataforma de Contratación del Sector Público (en adelante,
PLACSP) resultan de interés para la resolución del recurso las actuaciones y documentos que
a continuación se detallan:
-
Resolución, de 12 de diciembre de 2024, de la diputada delegada de Economía,
Hacienda, Compras y Patrimonio de la Diputación de Badajoz, por la que se aprueba
1
el expediente de contratación 590/24, así como, entre otros, el pliego de cláusulas
administrativas particulares (en adelante, PCAP) y el pliego de prescripciones técnicas
particulares (en adelante, PPT);
-
PCAP;
-
PPT;
-
publicación el día 13 de diciembre de 2024 de los anuncios de licitación y de pliegos
en la PLACSP, así como publicación, con el igual fecha, del anuncio de licitación en el
Diario Oficial de la Unión Europea;
-
informe de valoración de los criterios de adjudicación sometidos a un juicio de valor,
emitido con fecha 30 de enero de 2025 por el jefe del Servicio de Publicaciones e
Imprenta de la Diputación de Badajoz;
-
actas de las sesiones celebradas por la mesa de contratación los días 16 y 30 de enero,
y 6 de febrero de 2025, sesión esta última en la que la mesa de contratación eleva
propuesta de declaración de desierto en el Lote 18 y propuesta de adjudicación en los
restantes lotes que conforman el expediente;
-
acta de la sesión celebrada por la mesa de contratación el 6 de marzo de 2025 en la
que, tras admitir la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos
previos, se efectúa nueva propuesta de adjudicación a las siguientes licitadoras:
-

NAVAS LUNA S.L.: Lotes 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 19

QUEVEDO DISTRIBUCIÓN PAPELERA S.A.: Lote 4

COMERCIAL DISTRIBUIDORA DEL SUR S.L.: Lote 17
informe del órgano de contratación ex artículo 56.2 LCSP, de 2 de abril de 2025, en
el que se solicita la inadmisión del recurso especial interpuesto y, de modo subsidiario,
su desestimación.
4.
No habiéndose considerado necesaria la práctica de diligencias adicionales se concluyó
la fase de instrucción del procedimiento con la documentación obrante en el expediente,
elevándose propuesta de resolución, al amparo de lo previsto en el artículo 17.4 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, quedando aprobada por
unanimidad.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.
La Comisión Jurídica de Extremadura, actuando como órgano administrativo
de resolución de recursos contractuales, es la competente para conocer los recursos
especiales en materia de contratación que se interpongan en el ámbito de las entidades
locales de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de conformidad con lo establecido en
el apartado 6 de la disposición adicional primera de la Ley 2/2021, de 21 de mayo, de
defensa, asistencia jurídica y comparecencia en juicio de la Administración de la Comunidad
Autónoma de Extremadura, y con el artículo 58.2 del Reglamento de organización y
funcionamiento de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, de su Cuerpo de
Letrados y de la Comisión Jurídica de Extremadura, aprobado por Decreto 1/2022, de 12 de
enero (en adelante, ROFCJ), en relación, a su vez, con lo dispuesto en el artículo 38.3 de la
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Ley 12/2018, de 26 de diciembre, de contratación pública socialmente responsable de
Extremadura, por remisión del artículo 46.4 LCSP.
Segundo. Dispone el artículo 81.1 ROFCJ que «recibido el expediente se registrará su
entrada y dará cuenta a la Presidencia sobre la reclamación y sobre el expediente que la
sustenta. La Presidencia resolverá su admisión, definitiva o provisional, o propondrá al Pleno
su inadmisión.[…]», añadiéndose en su apartado 3 que «La Comisión Jurídica de
Extremadura inadmitirá el recurso o reclamación, sin necesidad de practicar los trámites
ulteriores, cuando conste de modo manifiesto que se hubiera interpuesto fuera de plazo o
frente actos no susceptibles de impugnación, o por persona no legitimada para ello o sin
ostentar la debida representación, o, en fin, por órgano incompetente. La inadmisión supone
el levantamiento de oficio de las medidas cautelares acordadas sin necesidad de
pronunciamiento expreso».
En similares términos se manifiesta el artículo 55 LCSP.
Tercero.
Por tanto, con carácter previo al estudio de las cuestiones de fondo, procede
analizar las distintas causas que, de acuerdo con el artículo arriba trascrito, podrían dar lugar
a la inadmisión del recurso.
Pues bien, como resulta acreditado de la publicación de la licitación, y de la documentación
remitida por el órgano de contratación, el acto impugnado viene referido a un contrato de
suministro cuyo valor estimado asciende a 436.248,00 euros, susceptible por tanto de
recurso especial en materia de contratación conforme al artículo 44.1.a) LCSP.
Mención especial requiere la susceptibilidad o no de recurso especial en relación con el
concreto acto impugnado. Como se ha indicado en el encabezamiento de esta resolución el
acto recurrido es la valoración técnica realizada por los servicios técnicos del órgano de
contratación, al considerar la mercantil recurrente que esta no ha sido debidamente motivada
ni se han indicado de manera clara los criterios de evaluación aplicados. Así, la recurrente
manifiesta que «En este caso, la motivación de la valoración técnica se ha limitado a una
puntuación numérica sin explicación detallada sobre los parámetros utilizados ni su aplicación
a cada oferta. Asimismo, se evidencia una inconsistencia en la valoración de productos
idénticos en licitaciones de años sucesivos, lo que genera dudas sobre la objetividad del
proceso».
El artículo 44.2.b) LCSP dispone que podrán ser objeto del recurso «Los actos de trámite
adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que estos decidan directa o
indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses
legítimos. En todo caso se considerará que concurren las circunstancias anteriores en los
actos de la mesa o del órgano de contratación por los que se acuerde la admisión o inadmisión
de candidatos o licitadores, o la admisión o exclusión de ofertas, incluidas las ofertas que
sean excluidas por resultar anormalmente bajas como consecuencia de la aplicación del
artículo 149».
Se trata, por tanto, de determinar si el concreto acto impugnado sería susceptible de recurso
especial en materia de contratación de manera autónoma.
En el presente caso el recurso se interpone frente a la actuación de la mesa de contratación
consistente en la valoración de los criterios de adjudicación cuantificables mediante juicio de
valor, fundamentada en el previo informe técnico emitido; y que, con posterioridad, y
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sumado a la puntuación obtenida por las diferentes licitadoras en base a los diferentes
criterios de adjudicación previstos en el PCAP, conduce a la mesa de contratación a efectuar
una propuesta de adjudicación al órgano de contratación, por lo que solo si dicho acto se
ajusta a la previsión del artículo 44.2.b) LCSP, podrá ser objeto del recurso especial en
materia de contratación, anticipando ya que las propuestas efectuadas por las mesas de
contratación, y las valoraciones previas efectuadas por la misma, en el presente caso, no
ponen fin al procedimiento, ni deciden directa o indirectamente sobre el fondo, ya que el
órgano de contratación puede apartarse de ella motivadamente, y no crea derechos
invocables por los licitadores, ni produce perjuicios irreparables a derechos o intereses
legítimos ni indefensión, como reiteradamente se mantiene por los distintos órganos
administrativos de resolución de recursos contractuales, no siendo actos de trámite
cualificados susceptibles de ser recurridos de manera autónoma.
IMPORTANTE
Pues bien, la Comisión Jurídica de Extremadura viene manteniendo, por todas la Resolución
de Inadmisión nº 2/2020, de 16 de enero, con cita de las anteriores resoluciones de
inadmisión nº 33/2018, de 15 de noviembre, nº 38/2018, de 29 de noviembre o n.º 13/2019,
de 5 de abril, lo siguiente:
«[…] por lo que se refiere a la propuesta de adjudicación, sin duda un acto de trámite, el
artículo 157.6 de la LCSP dispone que “la propuesta de adjudicación no crea derecho alguno
en favor del licitador propuesto frente a la Administración. No obstante, cuando el órgano de
contratación no adjudique el contrato de acuerdo con la propuesta formulada deberá motivar
su decisión”, es decir, que la propuesta de adjudicación hecha por la Mesa de contratación
no es un acto de trámite cualificado, no pone fin al procedimiento, ni decide directa o
indirectamente sobre el fondo, ya que el órgano de contratación puede apartarse de ella
motivadamente, y no crea derechos invocables por los licitadores, ni produce perjuicios
irreparables a derechos o intereses legítimos ni indefensión.
Tal y como manifiesta el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón en su
Acuerdo 39/2017, de 24 de marzo de 2017:
“[…] las actuaciones tendentes a la adjudicación, como son la asignación y comunicación de
las puntuaciones otorgadas en los criterios de adjudicación o el acuerdo del órgano de
contratación por el que se clasifican las ofertas, no tienen la consideración de «actos de
trámite», en los términos señalados en el apartado b) del artículo 40 TRLCSP, que acaba de
transcribirse.
Hay que recordar que en un procedimiento de licitación hay una resolución final —la
adjudicación—que pone fin al mismo, y para llegar a ésta se han de seguir una serie de fases,
con actos y con intervención de órganos diferentes. Estos actos previos a la adjudicación son
los que la Ley denomina «actos de trámite», que por sí mismos son actos instrumentales de
la resolución final, lo que no implica en todo caso que no sean impugnables. Lo que el TRLCSP
establece es que no son impugnables separadamente, salvo que la norma los considere de
una importancia especial —en términos legales, que éstos decidan directa o indirectamente
sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan
indefensión, o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos— por un principio de
concentración procedimental. Circunstancia que no concurre en este caso donde se recurre
la propuesta de adjudicación.
No es hasta que la licitadora propuesta como adjudicataria presente la documentación
requerida, cuando el órgano de contratación deberá adjudicar el contrato a su favor, tal y
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como establece el artículo 151 TRLCSP, notificándose entonces la adjudicación al resto de
licitadores y publicándose en el perfil de contratante, momento en el que podrán interponer
recurso frente a la misma.”»
Esta misma doctrina es postulada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales, como se observa en múltiples de sus resoluciones, sirva de ejemplo su
Resolución nº 1489/2022, de 24 de noviembre, en la que, con cita su anterior Resolución nº
421/2021, de 16 de abril, indica lo siguiente:
«Este Tribunal viene considerando reiteradamente que los actos de la mesa de contratación
por los que valora las ofertas, las clasifica por orden decreciente de puntuaciones obtenidas
y eleva propuesta de adjudicación a favor de la mejor posicionada con arreglo a las
puntuaciones obtenidas son actos de trámite, puesto que no resuelven el procedimiento de
adjudicación, y no son cualificados, porque todos ellos son susceptibles de variación por el
órgano de contratación, pues puede rechazar la valoración y la clasificación efectuada y, por
ello, la propuesta de adjudicación, motivo por el que no reúnen los requisitos determinados
en la norma para serlo, esto es, que decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación,
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o
perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. En consecuencia, el recuso especial
contra ellos no es admisible. En ese sentido nos hemos pronunciado en múltiples
resoluciones, por todas, en la Resolución 404/2016, de 20 de mayo.»
Se ratifica esta Comisión Jurídica en el citado criterio y, en consecuencia, la actuación de la
mesa de contratación, de valoración de los criterios de adjudicación cuantificables mediante
juicio de valor, no puede ser objeto de impugnación de manera autónoma, a través del
recurso especial en materia de contratación; por lo que la recurrente deberá esperar al
acuerdo de adjudicación de contrato a fin de interponer, en el caso de estimar que concurren
razones para ello, el oportuno recurso.
En definitiva, el no encontrarse el acto impugnado dentro de los supuestos recogidos en el
artículo 44.2 LCSP, es causa de inadmisión conforme al apartado c) del artículo 55 LCSP,
haciendo innecesario un pronunciamiento sobre los restantes requisitos de admisión del
recurso e impidiendo entrar a conocer los motivos en que el mismo se sustenta, por lo que
esta Comisión Jurídica de Extremadura, actuando como órgano encargado de la resolución
de recursos contractuales, a propuesta de su Presidencia, por unanimidad,
RESUELVE
PRIMERO. Inadmitir el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la
representación de la mercantil QUEVEDO DISTRIBUCIÓN PAPELERA, S.A., frente a la
valoración técnica efectuada en el expediente de licitación 590/24, Lotes 1 a 10, de «Material
consumible para la Imprenta Provincial. Año 2025», tramitado por la Diputación de Badajoz.
SEGUNDO. Declarar que no se aprecia temeridad o mala fe en la interposición del recurso,
por lo que no procede la imposición de multa en los términos previstos en el artículo 58.2
LCSP.
TERCERO. Notificar esta resolución a todos los interesados en el procedimiento,
significando, que esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma solo
cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el plazo de dos meses,
a contar desde el día siguiente a la recepción de la misma, de conformidad con lo dispuesto
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en los artículos 10.1. k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, según lo preceptuado por el artículo 59.1 LCSP.
Diligencia. Para hacer constar, que el presente acuerdo fue aprobado por el Pleno de la
Comisión Jurídica de Extremadura, en sesión ordinaria de fecha 3 de abril de 2025.
En Mérida, a la fecha de las firmas electrónicas.
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