Desafíos y Herramientas de Gobernanza: Un Prólogo de Luis Carvajal

7
Luis Carvajal
Prólogo
¿Sabemos gobernar?
En la introducción a esta obra el autor, Luis Carvajal, manifiesta que
pretende ocuparse de algunos asuntos y problemas que se plantean con
frecuencia en la actividad de gobierno y proponer algunas herramientas
para su mejor desempeño.
Este objetivo se fundamenta en un diagnóstico que también realiza el
autor: el alto grado de improvisación con que se dispone de los recursos
públicos.
Lo cierto es que aún reconociendo la buena voluntad de los que llegan
al poder y su intención de acertar en su gestión –lo que es una presunción
“iuris tantum”, según el añejo Derecho Romano, es decir, que admite
prueba en contrario-, nada asegura que el éxito electoral implique una alta
capacidad en técnicas de gobierno. Además, el gobernante se ve agobiado
por la urgencia y la complejidad de los acontecimientos, por el asedio de
los intereses contradictorios, por la solicitud de recompensas de aquellos
que le apoyaron en la dura brega política, y por las expectativas creadas
para beneficiarse de esa llegada al poder, del “grillerío” –por emplear la
expresión mexicana- de solicitantes de empleo.
No es de extrañar que la mente y la voluntad se turbe, y que la ilusión
de servir al bien común se difumine.
Para abordar estas cuestiones, Luis Carvajal, mi antiguo y brillante alumno
de postgrado en la Universidad Autónoma de Madrid, tiene la ventaja
de combinar el rigor académico y la experiencia política de gobierno.
8
Problemas y Herramientas de Gobierno
De esta última se desprende el valor que le concede al “uso del tiempo”,
que todo lo devora, si no somos capaces de ordenarlo, sistematizarlo,
y disciplinarlo adecuadamente.
Algo parecido debemos decir respecto a las relaciones entre gobierno
y legislativo, cuando destaca el término “cabildeo”. Se trata de una palabra
que no goza de buena fama en el lenguaje coloquial, pero su definición
en el diccionario subraya su enorme importancia política para un buen
gobernante: “gestionar con diligencia y maña, para captarse voluntades en
un cuerpo colegiado o corporación”. Es evidente que depende del uso
que hagamos de tal habilidad para que nos deslicemos hacia la compra
fraudulenta de opiniones y votos, o alcancemos los consensos necesarios
en que todos tenemos algo que ceder para el beneficio común de nuestra
comunidad.
La estabilidad de las sociedades depende, en buena medida, de esa
capacidad de sus dirigentes para alcanzar tales consensos sólidos.
El autor destaca, asimismo, la trascendencia política de una buena estrategia
de comunicación e imagen política, para mantener el apoyo de la
opinión pública. Me parece evidente que un gobierno no puede funcionar
eficazmente sin buena información sobre lo que piensa y siente su pueblo,
y los diferentes grupos sociales que lo integran, pero por otra parte, se ha
abusado demasiado del marketing político, de la promoción del liderazgo
político como un producto comercial, con todo lo que tiene de engañosa
tal publicidad.
Sin lugar a duda los problemas económicos y el modo de abordarlos es
parte decisiva del equipo de un buen gobernante, y de ahí el relieve que se
concede en esta obra a tales cuestiones. No necesariamente el líder que
encabeza un gobierno debe ser un experto economista, pero sí disponer
de un buen sentido común ante estos problemas, y la habilidad de rodearse
de un equipo de competentes expertos en la materia.
Al llegar aquí quisiera destacar una cuestión que me parece una debilidad
de los sistemas de gobierno en América Latina: La ausencia de una
función pública cuyos agentes sean reclutados de forma objetiva e imparcial,
según el mérito y la capacidad, y presten un servicio estable al Estado,
más allá de los cambios de gobierno coyunturales.
9
Luis Carvajal
En el último capítulo el autor nos describe una serie de métodos para
ayudar en la toma de decisiones. Creo que estas útiles metodologías son de
interés en un segundo o tercer grado de gobierno, entre expertos y asesores.
El gobernante en la cúspide no tendrá tiempo de tales análisis, pero
sí de ponderar las diferentes propuestas que se le presenten y también
recurrir a su intuición política.
En anexos, Carvajal incluye una amplia relación de sus columnas periodísticas
sobre cuestiones de gobierno. Me parece de gran interés el
recurso a este método de casos, desde la atalaya de la prensa, en el estilo
informal, pero vinculado a la actualidad y a la cotidianidad más viva e intensa,
desde la que incorporar enseñanzas más intemporales.
También recurre Luis Carvajal, en un segundo anexo, a reproducir
algunas entrevistas significativas que realizó a dirigentes políticos, tanto
colombianos como peruanos. Se trata del viejo método de Tucídides -el
historiador griego que vivió hace dos mil 500 años y fundó la historiografía
racional-, de reunir los testimonios de los protagonistas de esa Historia. Si
despojamos a los mismos de la subjetividad de sus palabras, nos queda una
fuente de primera mano que nos ilumina el camino.
Finalmente quisiera también destacar el valor para los gobernantes de
tomar el pulso directamente a la buena gente del pueblo, y a su sentido común,
involucrarlos en los procesos de toma de decisiones y señalamiento
de prioridades. La combinación de democracia representativa y democracia
participativa –he escrito en mi libro “Regenerar la Política1”-, para que
los ciudadanos conozcan la administración pública desde dentro, puedan
aportar a ella su sugerencias, se ilusionen con sus mejoras, será el mejor
antídoto contra las demagogias. Y el mayor estímulo para la conciencia
ciudadana al servicio de la democracia.
Valencia, 7 de octubre de 2008.
Antonio Colomer Viadel
Director del Área de Derecho Constitucional
Universidad Politécnica de Valencia (España)
1 Colomer Viadel, Antonio (coord.) Regenerar la Política, Ciudadanos ¡ Sed protagonistas!,
11
Luis Carvajal
Introducción
Este trabajo se ocupa de algunos asuntos y problemas que se “viven”
en el ejercicio de la actividad de gobierno y de la presentación sencilla
de algunas herramientas que permitirán a los gobiernos, en los distintos
niveles, un conocimiento de ellas y un mejoramiento de sus niveles de
desempeño.
La preocupación por estos temas parte de la comprobación del alto
grado de improvisación con que se dispone con frecuencia de los recursos
públicos y la dificultad para elaborar manuales o guías. Esto tiene que ver
con los naturalmente elevados niveles de incertidumbre y turbulencias en
que se desarrollan las actividades de gobierno y el hecho de que, con
excepciones, los gobernantes no están formados en las áreas en que se
desempeñan.
Es una característica del régimen político democrático garantizar el acceso
y el manejo del gobierno a quien obtiene mayorías, sin tener en cuenta
su capacidad y preparación para afrontar los retos que debe afrontar. Las
capacidades de los candidatos para transmitir a la opinión programas y
percepciones para mejorar la realidad, en la mayoría de los casos resultan
suficientes para acceder al manejo de los asuntos y recursos públicos. Pero
una cosa es ganar elecciones y otra gobernar, como veremos adelante.
Decidir sobre la marcha es muy parecido a improvisar, pero muchas
veces es la única manera de decidir. Y de eso es, precisamente, de lo que
se trata el gobierno. La planeación “tradicional” e incluso la que se ocupa
de ajustar previsiones con cambios mediante sistemas de monitoreo y evaluación
de la gestión o la que diseña estrategias y nortes a los planes, han
sido un aporte valioso al desempeño de las actividades de gobierno.
12
Problemas y Herramientas de Gobierno
Más recientemente el análisis prospectivo se ha encargado de “dar”
sentido, mediante la construcción de “futuribles” a la planeación tradicional,
“desproveyéndola”, de paso, de la obligación de acertar en un campo
verdaderamente difícil y complejo, como el público. Nos ocupamos aquí
de métodos que soportan la toma de decisiones y facilitan la actividad del
gobernante.
Otro asunto que ha merecido nuestra atención es el del ambiente de
gobierno. Diferente de todos los demás, a la administración de sociedades
privadas, gremios o sindicatos, teniendo sin embargo, lugares comunes. El
manejo del tiempo, de situaciones de crisis y la conformación de un equipo,
son aspectos tan elementales como básicos.
Las relaciones de los gobernantes con parlamentos, asambleas y concejos,
en el caso de Colombia, en ausencia de reglas claras, dan lugar para
interpretaciones erróneas y con frecuencia nos colocan frente a dilemas
de orden moral y legal. El cabildeo es un derecho tan elemental como
fundamental de los gobiernos y las solicitudes por parte de congresistas,
diputados y concejales constituyen el objetivo de su actividad.
Pongámoslo así: los gobiernos proponen proyectos y los cabildantes
necesitan recursos para satisfacer las necesidades de los electores. Resulta
natural algún tipo de transacción. Para eso están el Congreso y el gobierno.
Se trata de identificar intereses y escoger, con los recursos disponibles, las
opciones que aciertan en beneficio de los ciudadanos. Convirtiéndolas en
Leyes y Decretos.
En Colombia muchas veces a esa actividad se le ha tratado como “clientelismo”
y sindicado como corrupta, cuando en realidad no lo es. Vale, sin
embargo, diferenciar entre el voto de opinión de las grandes ciudades y
quienes representan sectores de la población de municipios pequeños,
campos y veredas, para quienes sus representantes, constituyen el vínculo
fundamental con el Estado.
Cabildear y dejarse cabildear, dentro del marco de la Constitución y la
Ley, no constituye un delito sino un objeto de análisis a desarrollar del cual
nos ocupamos.
Por otra parte, nos referimos aquí a algunos temas económicos elementales.
En primer lugar a los que consideramos modelos económicos
13
Luis Carvajal
más importantes referidos al mercado y al Estado, así como a los problemas
relacionados con el tema que con frecuencia deben afrontar los
gobernantes u ocuparse de ellos. Se trata de una presentación sencilla que
no pretende resolver ninguna discusión.
Los problemas y las herramientas de Gobierno se encuentran en el
centro de lo que conocemos como Gestión Pública. Una mejor gestión
trata de utilizar de la mejor manera los recursos de que dispone el Gobierno
y su capacidad para encauzarlos. Se trata de recursos económicos,
administrativos, políticos y de toda índole, amparados por la capacidad de
decisión de los Gobiernos para orientar a la sociedad. Por cierto se trata
de una capacidad de impartir órdenes terminantes con el respaldo de un
sistema legal y un régimen político que conocemos como democracia.
Autores como el profesor Yehezkel Dror han expresado sobre los temas
de Gobierno que “estos no han cambiado tanto en los últimos 4.000
años”. Esta es una verdad a medias. La globalización, por ejemplo, de las
actividades económicas y financieras, impone unas nuevas condiciones en
las decisiones de los gobiernos. Del mismo modo las revoluciones tecnológicas
en la producción, el comercio, la informática y las telecomunicaciones,
así como la existencia de una sociedad cada vez mas informada, han
cambiado en mucho las reglas de juego.
Lo cambios en el Estado y en el régimen político, por ejemplo, no
solo se refieren a nuevas generaciones de derechos o a la subjetividad
jurídica. Cada vez más los negocios y la movilidad internacional de personas,
productos, servicios y capitales han venido imponiendo la necesidad
de armonizar sobre muchos asuntos las legislaciones, cuando no se trata
de organismos, instituciones y procesos, como en el caso de la Unión
Europea.
El formato de Estado Nación se ha visto en la obligación de hacer, cada
vez más concesiones a la internacionalización de las actividades humanas.
Estamos en un proceso de transición entre ese formato y una nueva forma
de organización que debe integrar de manera creciente las administraciones,
muchas leyes y los sistemas políticos.
Otro aspecto importante a considerar como novedad en el último siglo,
es la existencia de una sociedad informada, complementaria de lo que
14
Problemas y Herramientas de Gobierno
hemos conocido como “sociedad del conocimiento”. Sobre este asunto
deben considerarse al menos tres cuestiones: La función de los medios de comunicación,
los procesos de formación de la opinión que permiten elegir
candidatos y los que facilitan o dificultan el ejercicio del Gobierno y el concepto
cada vez más importante de imagen de gobiernos, instituciones,
candidatos y personas.
Acerca del papel de los medios este ya no se limita al conocido como
de “formar, informar y recrear”. Está establecido que aparte de contribuir
a los tres aspectos enunciados, tienen que ver con la formación de la opinión,
lo que a su vez los convierte en un “cuarto poder” que, entre otras
cosas, cumple con la función de evitar los desbordamientos del Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. Es algo así como un auditor espontaneo y automático
con el que los gobiernos deben cuando menos contar.
Sobre su influencia en el proceso de modelación y formación de la opinión,
puede decirse que cuando menos establecen una agenda de temas a
los que gobiernos y candidatos deben necesariamente referirse. No se ha
probado que digan a las personas “que” pensar, pero si “en que”.
Por otra parte en una sociedad en que los ciudadanos reciben diariamente
millones de mensajes que influyen en sus conocimientos, emociones,
sentimientos y decisiones de aceptación o no de las medida públicas
o las propuestas de los candidatos, resulta indispensable saber” lo que está
pensando, sintiendo o conociendo la gente”. Eso impone a los gobiernos
el seguimiento de la opinión lo cual, hasta hoy, se puede hacer solamente
mediante encuestas. E impone, como herramienta de gobierno, la elaboración
de una estrategia de comunicaciones.
Con más frecuencia de la que la sociedad necesitaría, acceden al manejo
de los asuntos de gobierno en los diferentes niveles, personas que no
tienen la formación académica y la experiencia profesional necesarias, para
desempeñarse con suficiencia. Esto es sencillamente así. Y este libro no
trata de abrir una discusión sobre el tema. Pero si, parte de la constatación
de un asunto real: una cosa es ganar elecciones y otra ejercer el gobierno.
Se puede afirmar que de allí se desprende una división de los asuntos
relacionados con el mundo político: cómo acceder al gobierno y cómo
ejercerlo adecuadamente.
15
Luis Carvajal
Por supuesto que los efectos de este hecho constatable son diferentes
en los países que tienen lo que podríamos llamar “madurez institucional”,
como los europeos y otros como los latinoamericanos y otros “en desarrollo”.
Sin embargo, por las características de la democracia, que ofrece
igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos, estamos frente a una
variable que podemos calificar como general y constante.
Detengámonos un poco en esta diferencia. A pesar de que son naturales
las reclamaciones de los partidos y organizaciones políticas triunfantes,
acerca de cargos para sus afiliados a todos los niveles, comenzando por los
asientos del consejo de Ministros, en Latinoamérica, por esa razón, no se
ha podido consolidar una “burocracia profesional” que le de continuidad a
los asuntos y políticas de Estado. A diferencia de lo que ocurre en Europa
y en los Estados Unidos.
Conviene aclarar que no me refiero solamente al oficio de lo público,
sino a las estructuras institucionales, jurídicas y administrativas que son
modificadas permanentemente. Uno de los pocos factores constantes en
el ejercicio del gobierno, es el cambio permanente de actores, variables
y circunstancias que no dependen de la voluntad de los dirigentes, las
cuales no son de difícil control en su esencia, sino de las reglas de juego que
de manera voluntaria son también cambiadas.
Con frecuencia se afirma, por parte de estudiosos del tema como el
profesor Dhror que “en los últimos 4.000 años mucho no ha cambiado
en las Ciencias de gobierno”. Si vamos a uno de los clásicos del tema, N.
Maquiavelo, nos encontraremos que, en apariencia esta afirmación es real.
Veamos.
Más recientemente el asesor Norteamericano Dick Morris en “El Nuevo
Príncipe” se refiere a temas puntuales que facilitan la labor de un gobernante
en las democracias contemporáneas. Dentro de sus aportes se
encuentra que este debe ser agresivo o conciliador, dependiendo de las
circunstancias; que dentro del Congreso debe concentrarse la relación con
los parlamentarios que prestan atención a las ideologías o programas más
que con los pragmáticos “hombres de negocios” y cómo tratar situaciones
de crisis provocadas por escándalos, reafirmando y defendiendo “la verdad”
y conducir a su propio equipo de gobierno.
16
Problemas y Herramientas de Gobierno
Morris parte del supuesto según el cual es conveniente diferenciar a
donde piensa el gobernante que debe ir el país y a donde quieren ir los
votantes. Para ello resulta indispensable entender los cambios en el clima
de la opinión, sus tendencias y motivaciones, lo que puede hacerse a través
de la utilización de encuestas.
Como se ve, muchas cosas han cambiado en los procesos de acceso
y ejercicio del gobierno en los cuales dividiré, por ahora, el objetivo de la
actividad política. Debemos saber más de todos estos asuntos, precisar los
problemas y conocer las herramientas que nos permitirán afrontarlos. De
ello trata este libro.
17
Luis Carvajal
Capítulo 1
El ambiente de Gobierno
Lo más parecido a un tobogán, en ocasiones, o a un páramo completamente
calmo, en ocasiones. O a una montaña rusa que no se detiene. Esa,
podría ser una descripción ajustada del ambiente de gobierno.
Períodos de relativa estabilidad combinados con momentos críticos,
oal contrario. Vientos huracanados soplando sin pausa. La ausencia o
insuficiencia de reglas del juego parece la única regla posible. Esa, podría
ser otra descripción.
La actividad del gobernante se desarrolla en un marco normativo y por
un periodo determinado. Es casi todo sobre lo que tiene certeza al llegar.
Pero no es mucho.
Desastres naturales, epidemias, pugnas y controversias políticas o de
intereses, necesidades, recursos siempre escasos y una larga lista de situaciones
no previstas. Para moverse en esas aguas, pocas son las variables
que controla y muchas las que no.
El recurso más escaso y costoso, es su propio tiempo. Si al llegar solamente
debiera ejecutar un plan invariable y preconcebido, difícilmente las
horas disponibles le alcanzarían. Como no es así y la realidad se modifica
permanentemente, el asunto se complica.
Se complica más cuando el gobernante no es un administrador avezado
sino un político cautivador elevado por la voluntad popular a tales
responsabilidades. La previsión de lo que ocurrirá en gobiernos futuros,
luego del suyo, se convierte casi en una formalidad. Su tiempo a lo suyo,
podría ser la máxima.
18
Problemas y Herramientas de Gobierno
En sociedades con desarrollo institucional no consolidado, como la mayoría
en América Latina, la primera actividad de un gobernante consiste en
encontrar un buen soporte jurídico que respalde sus decisiones o decretos
y que le proteja de los embates de sus contradictores que recurrirán a la
Ley como último o primer recurso.
Sus relaciones con los organismos de control, serán determinantes no
solo para legitimar sus acciones sino para proteger su propia libertad. En
tales actividades ocupará buena parte de su limitado tiempo.
La organización de su agenda, será el factor más importante. En todo
caso, más que lo urgente y que los protocolos, de lo que se debe también
ocupar. Deberá ser tacaño con su tiempo y esperar de sus equipos el
planteamiento de problemas procesados que incluyan alternativas y escenarios.
El segundo factor más importante consiste en estirar el alcance de las
variables que controla y reducir las sorpresas y la incertidumbre.
Entre los programas y la realidad
En general, quienes acceden a cargos de elección popular son personas
cuyos esfuerzos han estado dedicados a lograr mayorías electorales.
Para ello, diseñan estrategias tendientes a hacerse conocer de la opinión y
conseguir su favor, pero no para gobernar.
Su relación con el entorno de gobierno los meses anteriores al acceso a
los cargos, se refiere a recabar información de utilidad para sus campañas,
generalmente a cargo de los equipos encargados de elaborar los programas
que se presentan a la ciudadanía, haciéndolos creíbles o necesarios.
Quienes hacen parte de esos equipos constituyen una base primaria de
apoyo del gobernante. Se trata de profesionales o personas con experiencia
en las diferentes áreas de interés.
Sin embargo, no siempre son las mismas personas que ocuparan desde
el gobierno las entidades objeto de su estudio durante la campaña, por
lo menos en los cargos de segundo nivel o gabinete. Una vez ganada la
elección, el gobernante se encuentra con factores como la credibilidad
y experiencia de sus equipos, los intereses propios de actores de poder
hasta entonces ignorados y la duda entre lealtad y confianza de sus hasta
19
Luis Carvajal
entonces asesores, contrastada con la conveniencia política de sus nombramientos.
Resulta común observar que el primer paso dado por un gobernante
antes de asumir, consiste en nombrar comisiones o equipos de empalme
con el gobierno en ejercicio. En la mayoría de los casos, este “aterrizaje”,
se convierte en un “estrellón” de los programas con la realidad.
En ese momento, aparecen problemas no considerados en la campaña
como las disponibilidades presupuestales y lo que es tanto o más importante,
los intereses de gremios, sindicatos, grupos de presión y actores
políticos. Y por supuesto se empiezan a relacionar esos equipos, con un
factor hasta entonces desconocido, los tiempos de los diferentes actores
e instancias, la importancia de los momentos y la conveniencia o no de
ejecutar recursos.
El choque entre programas de campaña y realidad, coloca al gobernante
en un nuevo plano, en el que los factores señalados atrás tienen un peso
diferente, dependiendo de las circunstancias. Le conviene al mandatario
formular una ecuación que podría ser del siguiente tipo:
ÉXITO= credibilidad+ capacidad de gobierno+ gobernabilidad
Estos factores serán tratados adelante. Por ahora digamos que la credibilidad
consiste en la confianza y aceptación que el gobernante merece
de la ciudadanía u opinión; la gobernabilidad en la capacidad de que sus
decisiones se acaten y se conviertan en viables por parte de los congresos
y cámaras de diputados; y la capacidad de gobierno, en la forma en que su
mismo equipo es capaz de sintonizar los recursos disponibles, humanos,
económicos etc. Entre otros, echar a andar el complicado andamiaje de
la burocracia.
Público vs Privado
Tan “inocente” resulta pretender que un experto en ganar elecciones
traduzca esas habilidades en capacidad de gobierno, como pensar que una
persona conocida por la opinión por su desempeño en el sector privado o
en actividades que le han permitido hacerse conocer, como las religiosas,
deportivas o artísticas, pueda hacerlo.
20
Problemas y Herramientas de Gobierno
El desprestigio de políticos de oficio en muchos países, ha dado lugar
a la elaboración, por parte de la opinión, de un estereotipo del político
“típico”, que es asociado con prácticas rechazadas por la ciudadanía. Ha
sido frecuente ver desfilar en el sector público, personas populares en
diferentes sectores, sin experiencia en asuntos de gobierno.
Las de Reagan y Berlusconi, son excepciones notables. Por lo general
estas personas hacen tránsito por el gobierno como una muestra de rechazo
de los ciudadanos a las prácticas que considera equivocadas de los
políticos típicos.
Pero seguramente, la comparación más usada por la gente, es la de observar
un exitoso administrador privado, desempeñándose en los asuntos
de gobierno.
Es bien diferente ejecutar el mandato de una junta directiva, elaborar
unos planes de ventas, producción, recursos humanos, finanzas y mercadeo
para cumplir unos objetivos, que administrar con éxito recursos
públicos.
Y las razones de esas diferencias son las mismas que enfrentará el
gobernante al conformar su equipo de gobierno: los intereses, las turbulencias
y la especificidad de las reglas que condicionan su desempeño.
El equipo
¿Lealtad, capacidad o conveniencia?
En teoría, la capacidad o la competencia por meritos deberían ser suficientes
para designar a los integrantes de un equipo de gobierno. Sin
embargo, teniendo en cuenta los riesgos que asumen y las presiones de
que son objeto, la lealtad o afinidad política, se convierten en importantes
factores a considerar. Finalmente, la conveniencia o intereses de los actores
políticos relevantes, con frecuencia pesa más que los anteriores.
Asimismo los gobernantes son sindicados de gobernar con sus
amigos. Y con frecuencia responden que con sus enemigos no podrían
hacerlo .O con desconocidos. Los concursos de méritos para proveer
cargos de segundo y tercer nivel no parecen suficientes para seducir a un
gobernante.
21
Luis Carvajal
La designación de Ministros y Secretarios es el primer reto importante
para un gobernante. En el ideal, deberían todos cumplir con las tres variables
señaladas al comenzar este acápite. La realidad suele ser diferente y
se relaciona con la capacidad de gobierno, por la que el gobernante será
evaluado.
Un Ministro o Secretario debe ofrecer capacidad para gestionar. Ante
congresos, o cámaras de diputados. Su primer mandamiento consiste en
ejecutar las tareas a su cargo y para ello debe ejercer influencia y capacidad
de cabildeo.
Ese es un requisito importante evaluado por el gobernante al designarlo.
Puede ser personal o político y se relaciona con su prestigio o la
fuerza política expresada en escaños del sector al que pertenece. Esto
ayudará al trámite de proyectos de interés para el gobierno, es decir a la
gobernabilidad.
Esto explica las razones por las cuales, las coaliciones de gobierno y los
movimientos y partidos, exigen asientos en los gabinetes para las fuerzas
representadas en los legislativos. Es natural, aunque en países de América
Latina se señale como clientelismo, por cuanto los secretarios nombrados,
a su vez, prefieren rodearse de personas leales, capaces y con vinculaciones
políticas.
El gobernante puede omitir otorgar participación a las fuerzas políticas.
Ocurre, cuando su elección se debe mayoritariamente a lo que se conoce
como voto de opinión o ciudadano. Los funcionarios así nombrados actúan
de manera diferente. Pero no tardan en encontrarse con actores que
representan intereses. En los últimos 4000 años la política, en ese aspecto,
no ha sido reinventada.
Un gobernante no logra tener solamente a personas conocedoras y
“leales” en los cargos de dirección. Tampoco a los que solamente conocen
el entorno técnico y político, al decir de mi Maestro Carlos Matus.
En una sociedad informada las cosas si han cambiado y la credibilidad es
un activo con que los gobernantes acceden a la opción de gobernar, que
deben cuidar como un bien preciado.
El acceso al gobierno confiere a los gobernantes la capacidad de disponer
del presupuesto y los fondos públicos y la de impartir órdenes ter22
Problemas y Herramientas de Gobierminantes que deben ser acatadas por los ciudadanos. Consensuar,
anticiparse,
diseñar estrategias, ejecutarlas y monitorearlas son principios que
deben ser rigurosamente observados.
El uso de métodos que permitan diseñar esas estrategias que involucran
escenarios, actores y variables acerca a los gobernantes a un mejor desempeño.
La planeación y el monitoreo no son ya suficientes, pero ayudan
bastante como veremos adelante. El asunto se trata de tomar decisiones
de manera fundamentada y con información suficiente, ojalá con archivos
y guías de problemas que siempre son mejores que el solo sentido común
que generalmente termina en improvisación.
Una mirada a actores y variables que el gobierno controla y las que
no, siempre resultan mejores que improvisar. Soportar, mediante encuestas
y otros métodos, las decisiones. El ambiente propicio para ello son las
reuniones de gabinete y los consejos de gobierno. También para hacer
seguimiento y monitorear la ejecución.
Así, lo que conviene es designar funcionarios que cumplan con los tres
requisitos señalados.
El consejo de gabinete
El primer consejo de Gabinete resulta particularmente importante, en
cuanto señala el talante, la dinámica y el estilo de gobierno. Es un modelo.
Los Ministros y/o secretarios deben presentar al Presidente, Gobernador
o Alcalde un Estado del arte de las tareas a desarrollar. Un inventario.
Debe incluir problemas o metas, recursos, actores y, otra vez, escenarios
y variables.
Cada objetivo debe incorporar un gráfico que incluya los tiempos estimados
y las etapas de cada proyecto, contrastado con el periodo de gobierno.
Las sorpresas que se puedan presentar y un estimado, en recursos
y tiempo de las que no se encuentran consideradas.
Las propuestas presentadas deben ser procesadas y evacuadas, en un
límite de tiempo previamente establecido, el cual debe cumplirse con rigurosidad.
23
Luis Carvajal
Este procedimiento debe repetirse en todos los encuentros de gabinete
y de su monitoreo se encargará el secretario y el equipo asesor del
gobernante.
Herramientas
Ocurre con frecuencia que los gobernantes deben afrontar un cúmulo
de circunstancias no previstas de manera simultánea con lo que se conocen
como actividades cotidianas o rutinarias.
Ocurre, también con frecuencia, que el mismo gobernante, como se
ha dicho, no cuenta con la preparación y el fogueo suficiente para afrontarlas.
Por eso resulta indispensable el establecimiento, utilización y seguimiento
de unas normas y herramientas mínimas de desempeño, de las
que personalmente se debe ocupar.
En un día o periodo de gobierno pueden confluir diferentes acontecimientos
que escapan de la rutina, la cual en sí misma no es fácil y está
cargada de intereses y turbulencias no regladas.
Un ejemplo reciente en el pasado de Colombia ocurrió en el frustrado
proceso de paz del ex Presidente Pastrana con las FARC. Al ambiente de
unas negociaciones en medio del conflicto y con una zona de distensión de
por medio, concurrieron un temblor que arrasó una ciudad y el secuestro
de un avión en vuelo.
Si tenemos en cuenta que el gobierno es responsable del orden público,
el desempeño económico, la salud y la educación de los ciudadanos,
entre muchos otros factores, llegaremos a la conclusión inevitable de que
todas las herramientas con que cuente para gobernar serán, siempre, escasas.
Las que controle, le permitirán reducir incertidumbre, improvisación
y mejorar sus posibilidades de acertar.
Agenda
Debemos diferenciar entre la del gobierno, como un todo, con un
periodo de duración y unas reglas predeterminadas y la del mismo gobernante
y su equipo que tiene que ver con su quehacer diario.
24
Problemas y Herramientas de Gobierno
La agenda del gobierno tiene que ver con factores internos y externos,
como la actividad del legislativo y los órganos de fiscalización y control así
como las reacciones ciudadanas u opinión pública.
Sus metas deben confrontarse permanentemente con la ejecución de
presupuestos y planes, como se explica en otros apartes de este libro.
Su secretario privado o general deben ser responsables de monitorear y
rendir cuentas mediante protocolos fáciles de leer y que contengan toda
la información disponible a fin de que el responsable, con una sola ojeada
pueda tomar rápidamente decisiones en el lugar que se encuentre mediante
el uso de Internet.
Algo parecido debe hacerse con el propio tiempo, dejando constancia
mediante el uso de protocolos del seguimiento y cumplimiento de los
compromisos contraídos y asignando tiempo a los asuntos establecidos
como importantes.
Archivos de problemas
Al asumir el gobierno, la primera tarea, luego de elaborar un inventario
de recursos, es la de levantar o actualizar un archivo de problemas
ocurridos en el pasado, con sus respectivos actores y la importancia relativa
de cada uno de ellos.
Los resultados de ese trabajo, contrastados con el periodo, mensual y
semanal, en que se va a ejercer el gobierno, no son solo la memoria sino
los rieles por donde rueda el tren del gobierno.
No levantar protocolos atenta contra el buen gobierno, sin embargo
este hecho es más que frecuente en Latinoamérica, ocasionado graves
problemas. Contaré una anécdota al respecto.
Siendo vice Ministro de Educación en Colombia nos reunimos, junto
con el Ministro y sus delegados ante los fondos educativos de los departamentos.
Al finalizar la reunión y en vista de que el suscrito quedó como
Ministro en funciones por un periodo largo de tiempo, recibí la instrucción
de despedir al delegado del Ministro en el departamento del Cauca por su
repetida ineficiencia.
A los pocos días y desempeñándome como Ministro en funciones, realizamos
con el Presidente Samper una gira por distintos departamentos del
25
Luis Carvajal
país, entre ellos el Cauca. Al llegar allí manifesté al Presidente la inminente
destitución del delegado del Ministerio, a lo cual me respondió que no era
el momento político más oportuno.
El correo de las brujas había enterado de nuestras decisiones a la dirigencia
regional que había reclamado al Presidente, en seguida acaté la
orden Presidencial.
Pasado un tiempo, el Ministro regresó y nos reunimos nuevamente
con sus delegados. Abrió la reunión reclamando eficiencia y advirtiendo lo
ocurrido con su delegado en el Cauca, quien “debió ser despedido”. Su
sorpresa fue grande cuando el delegado en mención se levanto y expreso
que el todavía estaba en funciones.
El desconcierto del Ministro fue grande, pero no más que el mío al descubrir
que el protocolo de una página entregado al Ministro a su regreso y
con los antecedentes del problema no había sido leído por él.
La moraleja es que deben elaborarse siempre protocolos, aunque sea
para salvar la propia cabeza.
Los archivos de problemas son útiles no solo para tener una actitud
proactiva o una rápida reacción, sino para tomar las mejores decisiones
o al menos, las mejor fundamentadas y combatir la incertidumbre y las
sorpresas propias de la actividad.
En los capítulos finales se incluyen ejemplos acerca de la utilización de
métodos de utilidad que deben ser consultados.
Monitoreo de programas y objetivos
El cumplimiento de las metas de gobierno debe ser contrastado con los
avances de gestión, en ocasiones diariamente, dependiendo de la latencia
de los problemas, la importancia para los actores o la Ley y para la opinión
pública. Es aconsejable que un equipo o persona, sin responsabilidades
administrativas, entregue diariamente al gobernante un flujograma de resumen
con la revolución y desarrollo de los temas que involucre actores
y variables. Se recomienda que este “informe” o memorando sea lo más
breve posible, preferiblemente no superior a una página, y cada mañana
debe estar disponible en la mesa del Gobernante o en su correo electrónico.
26
Problemas y Herramientas de Gobierno
Este trabajo resulta complementario pero diferente del seguimiento
que debe realizar el secretario del consejo de Ministros o gabinete. Entre
la persona o equipo responsable y el gobernante debe existir una fluida
comunicación de doble vía con unas señales de alerta preestablecidos y
unos protocolos bien definidos. Dependiendo de la confianza y disponibilidad,
este trabajo puede ser coordinado por las secretarías privadas y realizado
conjunta y previamente con el quehacer cotidiano del gobernante
y la manera como distribuye su tiempo. Debería ser la primera actividad
diaria. El “desayuno”.
Por otra parte, los Ministros o miembros de los gabinetes deben enviar
al gobernante, diariamente, un memorando que incorpore antecedentes
y escenarios de los asuntos más relevantes de sus respectivos despachos.
Los nombres de los actores relevantes y varias posibles respuestas. Es particularmente
importante que estos memorandos se presenten a manera
de “árboles” de solución y desarrollo de problemas. También se deben
incluir posibles acciones anticipatorias de asuntos que aún no son relevantes
paras la opinión pero sí importantes en los objetivos y necesidades del
gobierno.
Monitoreo de medios
Este es un trabajo que debe realizar el responsable de comunicaciones
enviado tanto al gobernante como al responsable de evaluación de estrategia
y acciones al menos dos veces al día o más, dependiendo del desarrollo
de los acontecimientos. Debe incluir tanto los asuntos de gestión y
su desarrollo, como de temas “externos” señalando su nivel de prioridad.
Asunto diferente es la diaria contrastación con los planes de medios
que deben realizar los responsables de comunicaciones y estrategia y que
hace parte de la “rutina”.
Una clase magistral
Para abordar la importancia tanto del ambiente de gobierno, como de
la manera en que el gobernante se desenvuelve en el mismo, era imprescindible
contar con el apoyo de las ideas de Carlos Matus2, plasmadas en
su texto: “El líder sin estado mayor”.
2 MATUS, Carlos, El líder sin Estado Mayor, Fondo Editorial Altadir, Caracas. 1997
27
Luis Carvajal
Así, en primera medida se debe anotar que el ambiente en el que se
mueve el dirigente nunca es fácil, en la medida que dicho ambiente normalmente
se desenvuelve en la incertidumbre. Se encuentran además,
diferentes limitantes como: el tiempo, las reglas, etc, las cuales condicionan
el accionar del gobernante, influyendo de manera directa en los resultados
del acto de gobernar.
A partir de la propuesta de Matus, se puede anotar entonces que la
actividad de gobierno se desarrolla principalmente en crisis; dicha actividad
se produce y depende de diferentes variables: las controladas y las incontroladas.
Dentro de las variables controladas se encuentran, las normas,
el presupuesto, los incentivos, etc.…, estas variables, en la medida que el
gobernante las conoce, le otorgan a su acción un margen importante para
que se desenvuelva.
No obstante, también existen variables no controladas, como la
caída de la bolsa, las cuales pueden arrojar un panorama de crisis,
para lo que el gobernante debe tener presente herramientas
para resolver o saber llevar dicho panorama; así, entre estas herramientas
se encuentran: la planificación, la prospectiva, la teoría de
escenarios, el análisis de actores, la agenda y el uso del tiempo etc…3
3 Resumen Clase Magistral Luis Carvajal.
28
Problemas y Herramientas de Gobierno
El Ambiente de Gobierno
Las condiciones y circunstancias en las cuales se desenvuelve un gobernante
y los demás miembros de su gabinete, es decir, quienes trabajan
también en la tarea de gobernar, se encuentra determinado por ciertas
características que dan cuenta del desempeño mismo del ambiente de
gobierno; de modo entonces que a continuación se abordará de forma
sistemática los principales aspectos a tener en cuenta cuando se habla del
ambiente de gobierno.
Características de la alta dirección
Para hablar de las características de la alta dirección, es necesario entonces
hacer referencia a temas como: los dispositivos de soporte a la función
de alta dirección, a los dispositivos de la dirección misma, a sus herramientas,
y finalmente, a la estructura del sistema de dirección.
En primera instancia entonces, a partir del análisis realizado
por Carlos Matus en su texto: “El líder sin Estado Mayor”, se halla
que existen seis dispositivos de soporte a la función de alta dirección4
que son:
La selección de rumbo
Apoyo a la toma de decisiones
Planificación y presupuesto
Seguimiento y monitoreo
4 *Politólogo. PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA. MATUS, Carlos, El líder sin Estado
Mayor, Fondo Editorial Altadir, Caracas. 1997, pp. 181.????
29
Luis Carvajal
Gestión Operativa
Entrenamiento en Alta Dirección
Carlos Matus va a sostener que dichos dispositivos caracterizan la
estructura moderna del gobierno; ahora, dentro de estos dispositivos
de soporte, se pueden encontrar nueve dispositivos de la alta dirección5
en si, que son:
a. Centros de pensamiento estratégico: Tiene como función constituirse
en la brújula del gobierno.
b. Agenda: Permite la asignación del tiempo del dirigente
c. Asesoría tecno- política: Cumple con la tarea de realizar un cálculo
situacional encaminado a la toma de decisiones.
d. Manejo de crisis: Por medio de planes de contingencia debe tratarse
de la mejor manera los momentos de crisis.
e. Planificación estratégica: Debe presentar y/o abastecer al gobierno,
de propuestas para la toma de decisiones.
f. Presupuestos por programas: Presenta la asignación de recursos de
acuerdo con el plan.
g. Sistemas de petición y prestación de cuentas por desempeño:
Deben tanto pedir como prestar cuentas, al igual que coordinar
la unidades descentralizadas, como procesar a tiempo el cambio
situacional.
h. Monitoreo por señales: Acompaña el cambio situacional y reactiva
los planes.
i. Gerencia por operaciones: Cumple con la tarea de establecer una
gestión por productos y resultados
De manera entonces que estos dispositivos hacen que la alta dirección
se encuentre caracterizada por una clara definición y diferenciación
de funciones, que si bien, puede que no se desenvuelvan exactamente en
el sentido que fueron concebidas, significa igual el intento de dar claridad
y orden al desempeño de la alta dirección. En este sentido, se destaca la
importancia de la planificación como herramienta del sistema de dirección,
pues alimenta de opciones y propuestas al gobierno, de modo que se tomen
las mejores decisiones (producto esencial de la alta dirección).
5 Ibíd., pp. 183.
30
Problemas y Herramientas de Gobierno
Por otra parte, Matus comenta que la estructura del sistema de
dirección contiene un triángulo que condiciona la eficacia de todo el sistema6,
el cual se compone del sistema de agenda, del sistema de petición
y prestación de cuentas, y del sistema de gerencia por operaciones (cada
uno de estos componentes fue explicado arriba). Es así como se deduce
que de la fortaleza del triángulo en mención, dependerá la existencia,
el contenido y la calidad de los otros dispositivos de la alta dirección. En
este sentido, es imprescindible que el gobierno ahonde en esfuerzos para
fortalecer el triángulo, y de la mano de ello, intentar entonces que todo
el sistema de alta dirección funcione adecuadamente; Matus resalta que
en América Latina se debe tomar conciencia de la extrema debilidad en la
que se encuentran los diferentes componentes de el sistema de alta dirección
(Matus, 1997b, pp. 192).
Uso del tiempo
En el ambiente de gobierno, el tiempo, y el uso que se le dé al mismo,
repercute de manera directa y trascendental en la manera como se da la
acción de gobernar. Ya que en el gobierno existe una agenda sobresaturada
con problemas, al igual que una cantidad abrumadora de decisiones por
tomar, donde cada una de estas decisiones compite por el tiempo del dirigente,
intentando que logre tomar la mejor decisión (Matus, 1997b, pp. 28). Sin
tener en cuenta en nuestro análisis, el carácter de las decisiones por tomar,
resulta evidente que de la cantidad de tiempo que se le otorgue a cada
toma de decisión, dependerá en gran medida el resultado de la misma.
Ahora, además de lo anterior, la importancia de analizar el uso del tiempo,
recae en éste ya que se constituye como un recurso escaso, en la medida que
el tiempo para el gobernante no es el mismo que el tiempo para un ciudadano
corriente7. Así, a partir del análisis de la propuesta que realiza Matus en su
texto, es posible anotar que: primero, para el gobernante, el espacio de
tiempo es un período fijo y breve de gobierno, en este período debe demostrar
su destreza en el proceso de enfrentamiento de los problemas de la
sociedad. Segundo, a diferencia del ciudadano, el gobernante debe además
distribuir su tiempo entre su agenda individual y su agenda de gobernante,
razón por la cual tiene menos tiempo que el ciudadano corriente.
6 Ibíd., pp. 186
7 Ibíd., pp. 126.
31
Luis Carvajal
Tercero, en ese tiempo limitado, el líder está presionado a mostrar eficacia
en el cumplimiento de sus promesas, al igual que en revalidar su liderazgo
(Matus, 1997b, pp. 127).
De la mano de lo anterior se evidencia que para gobernar se requiere
un mínimo de experticia y un mínimo de fuerza8, dicha experticia solo se
acrecienta con el tiempo, mientras la fuerza puede ser decreciente con el
paso de los días, igual, el tiempo es un elemento definitivo. En este sentido,
se puede abrir un espacio para hablar del debate sobre la reelección, en la
medida que podría considerarse que en un período corto de gobierno sin
posibilidad de reelección, se acumula poca experticia, y por ende pueden
generarse deficiencias a la hora de gobernar. De otra parte, es importante
aclarar que el mal uso de tiempo implica para el gobernante un desorden
a la hora de gobernar, pues no sabe que decisiones afrontar, sino que les
huye al verse sin tiempo para decidir; en este sentido, tener claridad sobre
los problemas a afrontar, permite entonces no caer en la trampa de las
rutinas, las urgencias y los actos protocolares, empleando el tiempo en la
toma de decisiones importantes, situación que a lo largo plazo revelará su
capacidad de gestión.
Sin embargo, a la hora de tratar el tema del tiempo, no solo debe hablarse
de su uso, además, es pertinente anotar lo que atañe al valor del
tiempo y la importancia que tiene en el éxito o fracaso de un gobierno. Al
respecto, Matus sostiene que el valor del tiempo en las posiciones de liderazgo
es distinto al principio que al final del período de gobierno9. De modo que
una semana del primer mes, puede valer por varios meses al final del período,
lo cual hace pensar entonces que desperdiciar el tiempo al inicio del
gobierno puede significar el fracaso del mismo; en América Latina por ejemplo,
esta situación se ve a menudo, pues lo gobernantes piensan en la tarea de
gobernar hasta después de la contienda electoral. Se hace imposible pensar en
la estrategia electoral y la estrategia de gobierno al tiempo, lo que genera una
pérdida de tiempo y una disociación entre el momento electoral y el momento
de gobierno (Matus, 1997b, pp. 53); dicha pérdida de tiempo implica entonces
una posibilidad más latente del fracaso de dichos gobiernos.
Como se aprecia, cada una de las observaciones habla por sí sola, de8 Ibíd., pp. 128
9 Ibíd., pp. 53
32
Problemas y Herramientas de Gobierno
jando entrever lo definitivo que resulta en la acción de gobernar, el uso que
se le otorgue al tiempo.
La agenda
En el ambiente de gobierno, la agenda puede ser definida como un sistema
que asigna el tiempo del dirigente, al igual que delimita el foco de atención
del mismo (Matus, 1997b, pp.186). Dicha agenda contiene entonces
los problemas sobre los cuales se deben tomar decisiones, las actividades
simbólicas, etc.,lo cual la constituye como un apoyo en la toma de
decisiones.
Ahora, la rigidez de la agenda significa una preocupación para los expertos
en el tema, pues el gobernante se encuentra sometido a ella y puede
caer muchas veces en el dilema de elegir entre tomar primero las decisiones
urgentes o las decisiones importantes. Las decisiones urgentes son claramente
visibles, y se encuentran por lo general consignadas en la agenda,
sin embargo, existen decisiones importantes que son silenciosas; Matus
sostiene al respecto que es necesario muchas veces prestar atención a las
decisiones importantes, por lo cual quien se encuentre encargado de
la agenda del gobierno, debe intentar propender porque la agenda defina,
contenga y asigne tiempo a las diferentes decisiones importantes y no
solo a las urgentes, que no siempre resultan ser prioridad así su nombre
indique lo contrario.
La importancia de la agenda reside entre otras cosas, en el hecho que
con base en ella el gobernante actúa y define su día a día, no solo en lo que
atañe a la toma de decisiones, sino también en lo que respecta al desenvolvimiento
de los demás ámbitos propios del ambiente de gobierno como:
asesorías, reuniones, etc.Además la agenda permite priorizar temas, lo
cual incide de manera directa en el devenir del gobierno, ya que cuando
se priorizan temas, es probable que se esté también atendiendo a determinados sectores en
detrimento de otros, situación que
desde cualquier punto de vista genera consecuencias en la tarea de gobernar,
pues lo que no entra en la agenda del dirigente, no es materia de toma
de decisiones10.
10 Ibíd., pp. 187.
33
Luis Carvajal
Tal y como se anotó arriba, la agenda constituye uno de los dispositivos
principales en el triángulo de hierro que determina la eficacia de todo el
sistema de alta dirección, ya que se presenta como un pivote
que sirve como apoyo a las demás piezas o dispositivos del sistema. Así, la
trascendencia de la agenda en la vida del dirigente y del gobierno mismo,
se ve aumentada ya que, jamás existirá buena
planificación en la oficina del Presidente si no se da una transformación en
la conformación y definición de la agenda donde se filtre lo secundario y se
prioricen y destaquen las importancias (Matus, 1997b, pp. 187). Lo dicho
anteriormente demuestra la responsabilidad de la agenda, en
lo que concierne también con la planificación, dispositivo definitivo en el
desempeño eficaz de la alta dirección.
En síntesis, además de lo anterior, respecto a la agenda lo fundamental
es tener claro que sus funciones se resumen en:
1. Ser el instrumento que expresa la utilización del tiempo del gobernante
2. Ser el medio de selección de los problemas de mayor valor dependiendo
de la situación
3. Ser un mecanismo de comunicación con el Presidente
No obstante, la agenda no necesariamente puede cumplir bien con
las funciones antes descritas, en la medida que la agenda al igual que otros
aspectos del ambiente de gobierno, se encuentra sujeta y depende de los
métodos de trabajo del Presidente y de como éste dialoga con su equipo
de gobierno.
Es importante anotar la relevancia que tiene para la agenda la existencia
de un filtro de llamadas, este filtro se caracteriza porque le permite
al gobernante saber quien lo llama y decidir si atiende o no diferentes
llamadas, revisando la prioridad anotada por quien recibe sus llamadas. A
continuación se presenta un formulario de filtro de llamadas.
34
Problemas y Herramientas de Gobierno
Filtro de llamadas presidente
Viernes 30 de noviembre 2007
Persona Tema Hora
Res ponder
Quien Prioridad*
SI NO
*1: Muy importante
2: Importante
3: Normal
El equipo de trabajo
En relación con el ambiente de gobierno, el aspecto del equipo puede
definirse como un grupo de personas que tiene como función servir de
apoyo al dirigente en la tarea de gobernar. De modo que el papel de este
en la toma de decisiones es definitivo, pues colabora orientando al
Presidente en la adopción de una u otra vía respecto a un problema.
Así, es posible iniciar anotando que el equipo de gobierno se
encuentra conformado por cuatro tipos de personas que son decisivas11:
1. El gobernante
2. Los ministros y jefes de organismos designados con criterio político
3. Los asesores capaces de hacer procesamiento tecno -político de soporte
a los tomadores de decisiones
4. Los profesionales especializados
Matus argumenta una serie de cuestiones que tienen que ver con la
relación entre el dirigente y su equipo. Primero, este autor encuentra problemático
que el gobernante rara vez interactúe eficaz y directamente con
los profesionales especializados, debido a cuestiones como la diversidad de
vocabulario, de perspectivas de análisis, de las maneras de valorar los problemas
etc.… (Matus, 1997b, pp. 189), evidentemente, es en este sentido
11 Ibíd., pp. 189
35
Luis Carvajal
que se hace necesario un procesamiento tecno- político, de manera que
el Presidente pueda adoptar las propuestas tomadas en cuenta en la etapa
de la planificación.
Segundo, en la medida que el equipo tecno- político de planificación no
lleve las importancias al equipo tecno- político del gobernante, las urgencias
seguirán copando el tiempo de la agenda presidencial, en detrimento de
las importancias (arriba se explicó las implicaciones de esta situación).
Tercero, la importancia del equipo de gobierno reside en el hecho que
son sus miembros las personas encargadas de ser la vía de intercomunicación
entre el dirigente y la población, es decir, que el equipo de gobierno al
ser el encargado del procesamiento de la información elabora el contacto
del Presidente con la realidad, situación que permite definir parte de la
tarea (de gobernar) del dirigente.
En última instancia, el autor va a sugerir la creación de una Escuela de
Gobierno en Latinoamérica, en la medida que las herramientas con las
que cuentan los miembros de los equipos de gobierno en los diferentes
países, para poder enfrentar los problemas y tareas que implican la dirección
y planificación, no se imparten en las universidades.
Ahora bien, de otra parte, en lo que atañe al equipo de gobierno es
necesario tocar el tema de los criterios empleados por el Presidente a la
hora de formar dicho equipo. El gobernante no forma
un equipo de gobierno, reúne un equipo de gobierno combinando políticos,
técnicos y gerentes.
Los criterios para seleccionar ese equipo son12:
a. La identidad ideológica
b. Capacidad profesional
c. Confiabilidad personal
d. Contribución al fortalecimiento y cohesión de la fuerza oficial
e. La compatibilidad con el líder
Dichos criterios son lógicos, más no son suficientes,
porque tienden a privilegiar la lealtad sobre la capacidad, que termina
12 Ibíd., pp. 51
36
Problemas y Herramientas de Gobierno
definiendo por ejemplo, la relación del gobernante con el técnico como una
relación de fé y credibilidad, en lugar de ser una interacción sinérgica entre la
técnica y la política (Matus, 1997b, pp. 52); dicha sinergia podría representar
para el gobernante no solo un mayor aprovechamiento de su equipo
de gobierno, sino una mayor y mejor comprensión a la hora de desempeñar
su tarea de gobernar. Matus dice además, que no basta con reunir
un equipo de gobierno, sino que se hace necesario también formarlo,
convertirlo en una dirección capaz de trabajar en equipo y con suficiente
dominio de los métodos de alta dirección; lo anterior sugiere entonces
que el equipo de gobierno puede llegar a ser tan importante como el mismo
gobernante, en la medida que tiene la responsabilidad de manejar los
métodos de alta dirección, como soporte esencial para el buen desenlace
de la tarea del gobernante.
En síntesis, es evidente que difícilmente sin equipo de gobierno, exista
el gobernante y el gobierno mismo, pues el equipo es la principal herramienta
con la que cuenta el gobernante, no solo como apoyo en y para la
toma de decisiones, sino también en el abordaje y acercamiento de éste a
la realidad, y todo lo que ello implica en su responsabilidad de gobernar.
La función de asesoría
Para iniciar el abordaje del tema de los asesores en el ambiente de
gobierno, es importante destacar en primer lugar que éstos cumplen la
función de otorgar soporte frío o soporte emocional, según la situación. El
soporte emocional implica servir de amigos del dirigente, por medio de afecto
y respeto, presentarse como el alimento al gasto de energías que implica
el desempeño de las funciones en el gobierno (Matus, 1997b, pp. 146). Sin
embargo, el soporte frío también es una tarea esencial que deber ser otorgada
por los asesores; este soporte frío es el cálculo situacional sistemático
y profesional, que si bien puede no ajustarse a las demandas de soporte
emocional, es necesario para que el dirigente tome la mejor decisión.
Ahora, respecto al papel y al tema de los asesores, se encuentra que
existe un conflicto de intereses, debido a los diversos criterios existentes sobre
eficacia, que enfrentan entonces a los responsables de la asesoría política,
con los responsables de la asesoría técnica, integrantes todos del grupo de
asesores (Matus, 1997b, pp. 148). Para Matus, es precisamente por este
37
Luis Carvajal
conflicto que sea hace necesario y/o se justifica el procesamiento tecnopolítico. De la mano de lo anterior, es posible decir que esta función de
asesoría no se desenvuelve en un solo campo, sino que al contrario, es
imprescindible una división del trabajo en el equipo de asesoría13, de manera
que las diversas cuestiones y dilemas que presenta la agenda, puedan ser
abordados de la mejor manera, diferenciando las importancias de las urgencias,
para poder atenderlas cuando lo requieren.
Por otro lado, es importante resaltar que el asesor puede ayudar como
mentor, como un tutor del dirigente, cuestión que deja al asesor cumpliendo
una tarea compleja, en la medida que así este sirviendo como mentor,
debe hacer sentir que no está tutoreando al dirigente, porque a él no le
gusta sentirse así y la relación asesor-Presidente podría no rendir frutos.
Ahora bien, en lo que concierne al contenido de la función de asesoría
en sí, se debe tener en cuenta para su excelente desempeño lo siguiente:
a. Investigación por problemas: Intentado superar la superficialidad en el
análisis, al igual que la planificación tradicional por sectores; precisamente
porque de ser lo contrario, el proceso de toma de decisiones
se torna débil y con probabilidad de errores.
b. Saber que los asesores no son investigadores, sino que son aquellos
que procesan información a partir de propuestas disponibles que
llegan de la oficina de planificación; de modo que no deben investigar
porque esa no es la función de asesoría, sino del profesional
tecno político.
c. Debe saber combinar la experiencia con una sólida formación intelectual.
d. Debe contar con el conocimiento de los métodos más avanzados y
modernos para el análisis de políticas (Dror citado en Matus, 1997b,
pp.161).
e. No operar como asesor individual, sino como equipo de asesoría
f. Ser un asesor útil es no ser un asesor complaciente14
g. La tarea de asesoría directa exige total adhesión política y lealtad al
líder
13 Ibíd., pp. 153
14 Ibíd., pp. 164
38
Problemas y Herramientas de Gobierno
Finalmente, es posible anotar que además de todas las cuestiones antes
expuestas, la función de asesoría se constituye como un ámbito fundamental
porque brinda estabilidad no solo al dirigente, sino también a todo el
sistema político, en la medida que en sí mismo, significa uno de los principales
apoyos para la toma de decisiones de la cual depende en curso del
dirigente.
Toma de decisiones y crisis
El proceso de toma de decisiones es quizá uno de los aspectos con mayor
relevancia en lo que concierne al ambiente de gobierno, en la medida
que del correcto desempeño de este proceso, al igual que de la decisión
que tome el dirigente, dependerá entonces el buen desarrollo de su tarea
de gobernar.
En primera instancia entonces, hay que decir que es sobre la cabeza
del dirigente que recaen las responsabilidades sobre las decisiones, las cuales pueden tener carácter
muy variado y complejo de modo que
el dirigente no siempre puede tener una opinión bien fundamentada al
respecto. En este sentido, el gobernante depende mucho del consejo de sus
diferentes asesores; razón por la cual se hace necesario, primero un sistema
de intermediación con una oficina de planificación, que tenga como bandera
la práctica de la planificación estratégica pública con capacidad entonces
de alimentar la calidad del proceso de deliberaciones y toma de decisiones
(Matus, 1997b, pp. 196).
Ahora, también es imprescindible en segundo lugar, que exista un filtro
de calidad de procesamiento de las propuestas normales o corrientes, el cual debe ser manejado por
una Unidad de Procesamiento Tecno- Político con la finalidad de
impedir que entren en la agenda del dirigente propuestas deficientemente
procesadas. En este sentido, finalmente cabe resaltar en qué consiste,
o como se encuentra esquematizada dicha Unidad de Procesamiento
Tecno-Político, como una de las unidades de la oficina del dirigente.
39
Luis Carvajal
Unidad de Procesamiento Tecno-Político
(Asesoría tecno- política no especializada)
Soporte a la toma de decisiones
A) Filtro de la calidad del procesamiento tecno-político de las propuestas
de decisión
B) Soporte de análisis tecno-político
C) Agenda especial
D) Mediación con la Unidad Central de Planificación (UCP)
Fuente: MATUS, Carlos, El líder sin Estado Mayor, Fondo Editorial Altadir, Caracas, 1997, pp. 203.
De otra parte, partiendo de la propuesta de Matus, cabe resaltar que
en los momentos de crisis que pueda llegar a afrontar un gobierno, se
acrecienta la posibilidad de tomar decisiones erradas, de modo que para
responder o manejar estas crisis, debe existir pues, el apoyo de mecanismos
especializados. También debe haber un sistema denominado sala de
situaciones, sala empleada solo en momentos de crisis; como apoyo a esta
sala, surge entonces la sala de gestión como un soporte gerencial continuo
y de apoyo al manejo de crisis.
Ahora, los sistemas de decisión que prevalecen en cualquier posición
de liderazgo, se ven influidos en parte por el amiguismo y el grupismo,
estos modos de decisión débiles interactúan a su vez con los defectos de
los líderes; de manera que en cualquier momento, pueden llegar a darse
situaciones en las cuales el funcionamiento de las unidades, filtros y salas
no sea el mejor. Así, entre las debilidades con las que cuentas estos sistemas
de decisión15 encontramos:
a. Incompetencia o falta de experticia: Que no es más que la carencia
de conocimientos para un buen desempeño en el proceso de gobierno;
significa la ausencia de conocimiento para identificar y aplicar
diferentes herramientas de gobierno.
b. Ceguera situacional: Es la fuerza que rompe con todo cálculo de
posibilidades, de manera que se abandona la preocupación por la
15 Ibíd., pp. 137
40
Problemas y Herramientas de Gobierno
calidad del desempeño, para dar paso a la toma de decisiones de
situaciones en caliente.
c. Distorsiones de la razón humana:
1 Impresionismo circunstancial: Sobrevalora piezas de evidencia débiles,
pero que son muy notorias o sobresalientes.
2. Réplica mecánica en la búsqueda de soluciones: Es decir, reproducir
las mismas relaciones causales en espacios diferentes, lo cual
trae como consecuencia obvia, la adopción de decisiones erradas.
3 Obstinado apego y persistencia a una solución decidida: Puede generar
que se tome la peor decisión, por no tomar en cuenta los
cambios del entorno.
d. Falta de relación entre la importancia de los problemas y la intensidad
de las señales de alerta que percibe el sistema de decisiones: De nuevo,
vuelve a escena la importancia de tener en cuenta que muchas veces el
sistema de monitoreo del sistema de decisiones privilegia las molestias estridentes,
dejando de lado las importantes, generando dificultad de tomar
las decisiones importantes en el momento en que se requieren.
Finalmente se puede concluir diciendo que el proceso de decisiones es
un proceso complejo, en la medida que intervienen diferentes actores y
sistemas que poseen limitaciones y debilidades, que impiden entonces en
varias ocasiones, tomar la mejor decisión; sin embargo propender por perfeccionar
dichos sistemas, al igual que disminuir las debilidades de las cuales
son presa los actores encargados de la toma de decisiones (los gobernantes),
como quienes los apoyan (equipo de gobierno), puede significar un
avance hacia la toma de decisiones más fundamentadas y contundentes,
con miras al mejor desempeño de la tarea de gobernar.
Bibliografía
MATUS, Carlos, El líder sin Estado Mayor, Fondo Editorial Altadir, Caracas,
1997.
SALAZAR, Carlos, Las políticas públicas, Pontificia Universidad Javeriana,
1995.
SALAZAR, Carlos, Politing marketing político integrado, Universidad Externado
de Colombia, 2006