Gobernanza de Políticas Educativas en América Latina

Foro Regional de Política Educativa
años
en la región
Foro Regional de Política Educativa / vol. 6 / 2022
La gobernanza de las políticas educativas
más allá del corto plazo
Axel Rivas
Investigador experto en política educativa
Sobre esta publicación
1. Introducción
Esta publicación es producto de las
discusiones desarrolladas en el panel 2
del VI Foro Regional de Política Educativa
organizado por la Oficina para América
Latina y el Caribe del Instituto Internacional
de Planeamiento de la Educación (IIPE) de la
UNESCO. Este panel, en particular, ahondó
en cómo fortalecer las políticas de mejora
de aprendizajes. La edición de 2022 del Foro
se denominó «¿Cómo enfrentar la crisis de
aprendizajes en América Latina y el Caribe?».
La aparición de las evaluaciones
estandarizadas de calidad ha favorecido la
creación de un nuevo campo de investigación
comparada sobre los sistemas educativos.
Muchos estudios han buscado explicar los
casos de éxito como «campeones mundiales
de la educación» (Barber y Mourshed,
2007; OCDE, 2010; Steward, 2012; Tucker,
2011). La continuidad de tres décadas de
las evaluaciones hizo emerger otra ola
de estudios que analizaron, ya no la foto
estática de una prueba, sino la evolución
de los sistemas, buscando la «meca» de los
casos que lograron mejorar la calidad de
los aprendizajes (Elmore y Burney, 1998;
Fullan y Rincón-Gallardo, 2016; Pang y Miao,
2017). Entre estos estudios se destaca el
conocido Informe Mckinsey (Mourshed et al.,
2010), que analizó los factores explicativos
independientes de cualquier contexto
y cultura, como si la mejora sistémica
se pudiera resolver mediante fórmulas
universales de política educativa.
Indice
1. Introducción...............................................................................1
2. Aspectos teóricos y metodológicos ............................2
3. La hipótesis de la Plataforma de Gobernanza
Educativa.......................................................................................3
4. Consideraciones finales....................................................7
5. Bibliografía.............................................................................. 8
Cómo citar esta publicación:
Rivas, A. (2023). La gobernanza de las políticas educativas más allá del
corto plazo. Oficina para América Latina y el Caribe del IIPE UNESCO.
Esta tradición de la educación comparada
ha sido criticada, tanto por la ausencia de
una mirada cultural e histórica, como por
el uso de las evaluaciones estandarizadas
como una medida limitada de los efectos de
la educación (Alexander 2010; Morris 2015).
En América Latina, esta tradición encuentra
muy pocos antecedentes de estudios que
1
han indagado en la mejora sistémica medida
a través de evaluaciones estandarizadas
(Carnoy et al., 2017).
El trabajo que aquí se presenta buscó suplir
ese vacío empírico, aunque evitando caer en
las trampas del positivismo. Nuestro estudio,
titulado: Las llaves de la educación1, se
propuso analizar casos de mejora en América
Latina situando la trayectoria de las políticas
en sus contextos. Desde una perspectiva
pragmática, pero reflexiva, crítica e histórica,
estudiamos los complejos procesos de
gobierno de la educación que permiten
interpretar las posibles razones ocultas
detrás de la mejora sistémica.
En este artículo se presentan algunos de
los hallazgos centrales de manera sintética
y reelaborando los análisis presentados en
tres libros previos que son el resultado de
esta investigación (Rivas y Scasso, 2020;
Rivas, 2021 y Rivas, 2022). El propósito es
utilizar la evidencia empírica encontrada
para reflexionar sobre la gobernanza de las
políticas educativas en América Latina en la
anhelada construcción de procesos de mejora
sistémica que se sostengan en el largo plazo.
2. Aspectos teóricos y metodológicos
Nuestra investigación se propuso contestar
dos preguntas ambiciosas a partir del análisis
de los sistemas educativos subnacionales
en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México
y Perú: ¿Cuántos sistemas educativos
subnacionales mejoraron consistentemente
durante un largo período (más de cinco
años)? ¿Cuáles fueron sus características
comunes y sus implicaciones políticas?
El estudio comparó 486 sistemas educativos
subnacionales en seis países con diferentes
modelos de descentralización educativa: 24
jurisdicciones de Argentina (23 provincias y
la Ciudad de Buenos Aires); 26 estados y el
Distrito Federal en Brasil; 346 comunas de
Chile; 32 departamentos de Colombia (en
menor profundidad, también se analizaron las
96 entidades territoriales certificadas);
32 entidades federales de México; y 24
regiones y la provincia constitucional del
Callao en Perú. Como indica Snyder (2001),
el análisis comparativo a nivel subnacional
multiplica el número de casos observables,
controlando más variables y haciendo más
inferencias.
Para el enfoque cuantitativo, sistematizamos
la información estadística sobre los
indicadores disponibles de acceso a
la educación, progresión académica y
resultados de aprendizaje en los 486
sistemas educativos subnacionales de
los seis países en el período 2004-2019.
Desarrollamos un modelo teórico que
combina las siguientes dimensiones:
1. Contexto: tasa de pobreza, tasa de
desempleo, porcentaje de matrícula rural,
porcentaje de matrícula en el sector
privado de la educación y tamaño del
sistema educativo;.
2. Procesos: tasa de matriculación por edad,
tasa de cobertura neta, tasa de deserción
interanual, tasa de deserción anual, tasa
de aprobación y porcentaje de sobreedad.
3. Resultados: niveles de logro en las
evaluaciones de calidad y en la tasa de
finalización de la educación secundaria.
Para el enfoque cualitativo, se realizaron
entrevistas con 49 personas expertas de los
seis países, con el fin de identificar casos de
mejora. Los expertos consultados conocían
los sistemas educativos subnacionales de
cada país.
En el universo de 486 sistemas educativos
subnacionales, la sistematización cuantitativa
encontró una primera lista de 19 casos que
presentaban mejoras destacadas en nuestro
modelo teórico, con diferentes condiciones
y contextos. La consulta a los especialistas
ayudó a descartar los casos de mejora en
los indicadores cuantitativos que no estaban
respaldados por su visión experta. La
hipótesis que guio esta forma de descartar
casos fue que los indicadores estadísticos
son insuficientes para identificar procesos
de mejora, ya que suelen tener fallas,
1 Este proyecto fue desarrollado por el Centro de Investigación Aplicada en Educación San Andrés (CIAESA) con el apoyo de Instituto
Natura LATAM. Colaboraron en la investigación un equipo de 19 investigadores de las siguientes instituciones: Universidad de San
Andrés, Grade Perú, El Colegio de México, Universidad de Los Andes y el CIAE de la Universidad de Chile.
Índice
Crisis de aprendizajes
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2
especialmente los referidos a la comparación
intertemporal de resultados de aprendizaje
(Rivas y Scasso, 2021).
El primer nivel de comparación cuantitativa
y cualitativa nos permitió seleccionar 12
casos excepcionales, 2 por país. Esto nos
llevó a un segundo nivel de análisis empírico,
basado en un trabajo de campo con 130
entrevistas. En este nivel analítico utilizamos
una perspectiva genealógica del gobierno
de la educación, mapeando las relaciones
recíprocas entre las políticas de los países,
las influencias transnacionales, las redes de
políticas y la retroalimentación de políticas
(Raab, 1994; Gale, 2001; Pierson, 1993).
Nuestro estudio utilizó la comparación
transnacional y subnacional para ampliar
el marco analítico de la mejora sistémica
(Eaton, 2004). Utilizamos una perspectiva
de gobernanza multinivel para analizar las
combinaciones de influencias nacionales,
subnacionales y transnacionales en las
políticas educativas (Piattoni, 2010).
A partir de estas perspectivas teóricas,
esta publicación se centra en las lecciones
aprendidas de los casos más notables de
mejora sistémica y sostenida de la educación
en América Latina. Estos casos se presentan
dentro de una tipología específica que
los distingue. Los casos del tipo 1 fueron
aquellos con mejoras notables en diferentes
indicadores educativos y destacados
positivamente por las personas expertas
consultadas: Ceará y Pernambuco, en Brasil
y Puebla, en México. Los casos de tipo 2
fueron muy destacados en los indicadores
cuantitativos, pero se analizaron como
un grupo aparte por tratarse de sistemas
educativos muy pequeños. Son los casos de
las comunas de Loncoche y San Nicolás, en
Chile. Los casos tipo 3 mostraron mejoras
por encima de la media nacional y fueron
destacados por los expertos consultados:
Córdoba y Río Negro, en Argentina;
Guanajuato, en México; Bogotá y Boyacá, en
Colombia. En Perú no encontramos casos
de tipo 1, 2 o 3. En cambio, seleccionamos
dos casos excepcionales: Ayacucho, por
destacarse en sus indicadores cuantitativos,
pero sin el aval de los expertos, y San Martín,
por razones inversas.
Índice
3. La hipótesis de la Plataforma de
Gobernanza Educativa
Nuestro estudio permitió trazar la trayectoria
de las políticas y los contextos de cada uno
de los 12 casos estudiados y la compleja
evolución de los resultados educativos.
Los casos más notables de mejora de los
sistemas educativos subnacionales muestran
caminos diferentes en contextos distintos.
Incluso, la aplicación de fórmulas y recetas
parece ser un camino inverso al seguido por
los casos analizados. En lugar de partir de
un enfoque sinóptico definido previamente,
encontramos un enfoque incremental que
generó capacidades gubernamentales en
espiral para institucionalizar procesos de
mejora en contextos inestables.
Los casos analizados comparten muchas
prioridades políticas. Por ejemplo, algunos
ampliaron la oferta educativa (Bogotá,
San Nicolás o Ayacucho), mejoraron las
opciones de trayectorias de los alumnos
(Bogotá, Puebla, Ceará, Córdoba y Río
Negro), otros extendieron la jornada
escolar (Córdoba, Pernambuco, Río
Negro, Bogotá), fortalecieron a equipos
directivos (Córdoba, Pernambuco, Puebla
y Guanajuato), desarrollaron reformas
curriculares bien articuladas y cercanas a
las prácticas docentes (Córdoba, Bogotá,
Pernambuco, Puebla), mejoraron la carrera
profesional docente (San Nicolás, Loncoche,
Pernambuco, Ceará, Córdoba y Río Negro) y
crearon sistemas de información para brindar
datos a cada escuela (Pernambuco, Puebla,
Guanajuato, Ceará, Bogotá).
Estas políticas no estuvieron presentes
en todos los casos ni de la misma manera.
Surgen en diferentes procesos y dentro de
diferentes lógicas de agentes, capacidades,
recursos y contextos culturales. La hipótesis
principal de nuestro estudio indica que
las prácticas de gobernanza son más
importantes que los contenidos particulares
de las políticas. Lo comprobamos analizando
el mapa de agentes, las trayectorias de las
políticas, los marcos de gobernanza y las
pujas de poder en los contextos específicos
de los cuatro casos notables.
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Lo que destaca en los casos subnacionales
estudiados son sus modalidades de
gobernanza y la construcción de capacidades
estatales para desarrollar políticas
sostenidas en el tiempo. Nuestra hipótesis
es que la mejora sistémica y sostenida de
la educación en América Latina requiere
la construcción de una plataforma de
gobierno educativo que favorezca el diseño
y la implementación de políticas legítimas,
sensatas y eficaces.
las capacidades estatales. Weaver y Rockman
(1993) esbozaron capacidades estatales
específicas que influyen significativamente
en la calidad de las políticas públicas. Soifer
(2012) elabora una sistematización de las
medidas de buen gobierno y propone una
reformulación aplicable a América Latina. En
el ámbito educativo, existen síntesis previas
de las concepciones sobre la calidad de la
gobernanza de los sistemas educativos (IIPE
UNESCO, 2012; López Rupérez et al., 2020).
El concepto de plataforma tiene esta
doble faceta: es una base para desplegar
políticas educativas de alto y largo alcance; y
funciona como un ecosistema para construir
interacciones expansivas entre las personas
que forman parte del sistema educativo.
Los casos que lograron mejoras medibles
y duraderas en sus sistemas educativos
comparten la construcción de una plataforma
para gobernar la educación a lo largo del
tiempo.
Nuestra investigación avanzó sobre estos
antecedentes con un estudio empírico
basado en los casos de mejora sistémica más
notables de América Latina. Encontramos
una red específica de cinco características
predominantes presentes en los casos
analizados:
La literatura sobre las capacidades del
Estado es la que más se acerca a nuestra
concepción de la plataforma. La definición
clásica de Mann del poder infraestructural
es un antecedente directo: el poder
infraestructural es «la capacidad del Estado
de penetrar realmente en la sociedad civil
y de aplicar logísticamente las decisiones
políticas en todo el ámbito» (Mann, 1984,
113). Al respecto, el diferencia dos tipos
de poder estatal que siempre se combinan
de una u otra manera: el poder despótico
se impone a la sociedad, mientras que el
poder infraestructural es el poder a través
de la sociedad y supone una relación de
cooperación entre las personas y su gobierno.
Índice
1) Dar prioridad política a la educación con
un liderazgo reflexivo y equipos técnicos
especializados
Los casos estudiados se destacaron por
haber blindado la agenda educativa del
escenario político de corto plazo. Todos
tienen características comunes en este
sentido: Ceará y Pernambuco promovieron
agentes educativos especializados, evitando
afiliaciones político-partidistas; Córdoba,
Pernambuco y Puebla garantizaron
mecanismos de acuerdos políticos, marcos
legales y alianzas intersectoriales. En la
mayoría de los casos se construyeron
consensos más allá de la dinámica
fragmentaria del entorno político que rodea
a la educación. Esto generó una perspectiva
de largo plazo que permitió una mayor
continuidad de las políticas públicas.
Esta concepción coincide con lo señalado por
Marcus Kurtz en su análisis histórico del orden
institucional de los Estados en América Latina:
«La fortaleza de las instituciones del Estado es
mucho más importante que la implementación
de las políticas públicas» (Kurtz, 2013, p. 3).
Algunos autores incluso muestran que
la formación de instituciones estatales
fuertes tiene un impacto considerable en el
crecimiento del PIB (Evans y Rauch, 1999).
Los liderazgos que encontramos en los
sistemas destacados también siguieron un
patrón típico: pudieron generar confianza
y legitimidad en el sistema político.
En los casos estudiados, encontramos
líderes reflexivos, no centrados en figuras
personalistas. Estos liderazgos indican que
«dar sentido a las cosas» es, al menos, tan
importante como «buscar lo que funciona». La
flexibilidad de estos liderazgos favoreció su
continuidad en el tiempo.
En la literatura de ciencias políticas, existen
diferentes definiciones y caracterizaciones de
Los testimonios recogidos de muchos
funcionarios de la administración pública
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de segundo nivel corroboran estas
características. Hay una fuerte coincidencia
en la larga duración de los esfuerzos que
lograron mejoras educativas sistémicas.
En Ceará hubo 16 años de continuidad de
los mismos dirigentes, en Pernambuco 14,
en Córdoba 15 años del mismo ministro de
educación después de varios cambios de
gobernantes, mientras los casos de Loncoche
y San Nicolás muestran procesos de
continuidad política de la gestión educativa
de más de 20 años.
La perspectiva multisectorial es otro aspecto
que comparten los casos analizados, que
lograron coordinar con las políticas nacionales
más allá del signo político del gobierno
nacional. También se crearon alianzas con la
sociedad civil, organismos internacionales,
sindicatos docentes y otros agentes relevantes
de la economía política de la educación.
La formación de sólidos equipos técnicos
potenció esta construcción de largo
plazo. Los casos analizados siguen las
características destacadas por estudios
anteriores sobre burocracias profesionales
en América Latina: un sistema de
reclutamiento meritocrático basado en
criterios profesionales, y no políticos, y una
estructura de incentivos que permite alinear
los intereses individuales con los propósitos
de las agencias gubernamentales (Geddes,
1994). La creación de instituciones de
formación de funcionarios y equipos técnicos
de los ministerios de educación, como ocurrió
en Ceará, Córdoba y Puebla, fortaleció e
institucionalizó estas capacidades.
2) Comprensión de la cultura del sistema
educativo
La revisión de los casos destacados muestra
la importancia de entender la cultura del
sistema educativo. Esto apunta al enfoque
clásico de las reformas educativas «de
adentro hacia afuera» (Elmore, 2004). El
conocimiento profundo de la educación
permite evitar debates innecesarios, generar
expectativas manejables, crear mayores dosis
de legitimidad política y gobernar en sintonía
con las representaciones simbólicas de los
actores del sistema. Cuando entrevistamos
a los principales líderes de los distintos
casos estudiados, mostraron una profunda
Índice
comprensión y respeto hacia la cultura de los
sistemas educativos.
Esto se asocia con una de las
recomendaciones clásicas sobre el manejo
de las divisiones políticas cosiendo los puntos
comunes de los acuerdos factibles (Weaver
y Rockman, 2015). Los resultados de nuestro
estudio muestran la importancia de la
confianza en la gobernanza de la educación.
Como indica Cerna (2014), la confianza es
como el pegamento que une invisiblemente a
las organizaciones.
En muchas de las entrevistas con las
diferentes personas involucradas se destacó
la capacidad de líderes educativos para
generar diálogos direccionales y escenarios
compartidos. Este enfoque se evidencia
como un capital decisivo para gobernar la
complejidad de los sistemas educativos.
Quienes lideran los casos analizados
mostraron un «conocimiento tácito» (Bennet
y Bennet, 2013), que tiene un sentido
adaptativo y favorece una visión dinámica de
construcción del poder infraestructural del
gobierno. En este enfoque de la gobernanza
encontramos un predominio de adaptaciones
flexibles más que de fórmulas únicas a
aplicar sin razonamiento cultural.
En los casos que analizamos, la estabilidad
se logró a partir de este tejido simbólico de
creencias compartidas que favorecen la
regulación cotidiana. Esto permite consolidar
la cohesión social del Estado a través de las
tres instituciones invisibles: la autoridad, la
confianza y la legitimidad (Rosanvallon, 2020).
3) Definir objetivos y construir un proceso de
mejora multifocal
Los casos estudiados se destacan por
haber definido claramente sus objetivos y
prioridades, pero sobre todo por construir
caminos para alcanzarlos. Esta perspectiva
de gestión orientada a resultados ha sido
decisiva en Ceará, Pernambuco y Puebla. Las
personas clave de estos casos fueron capaces
de elaborar los procesos que explican la
mejora de sus resultados. Entrando en la «caja
negra» de lo que ocurre entre las políticas
y las aulas, en estas instancias se observa
más claramente el recorrido complejo de los
procesos de mejora sistémica.
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Establecer objetivos significó trabajar con
las narrativas y con los datos, combinando
ambos registros de forma complementaria.
Las narrativas permiten construir un
horizonte visible, compartido y comprensible.
Esto da sentido al trabajo de quienes están
implicados y refuerza la legitimidad de las
políticas a partir de su participación en una
dirección común. Los datos orientan las
narrativas de forma mensurable y facilitan
el seguimiento y una presión sistémica para
lograr mejores resultados. Por ejemplo,
en Puebla, Ceará y Pernambuco fue clave
diseñar evaluaciones propias estandarizadas
para medir los avances de la totalidad de
estudiantes del sistema.
A partir del uso de la información, estos
casos destacados lograron crear una
perspectiva multifocal de la mejora sistémica,
involucrando a diversos agentes en el
proceso. Por ejemplo, las escuelas usaron
los datos de aprendizajes de estudiantes
con nombre y apellido para personalizar las
estrategias, mientras a nivel sistémico se
usaron los datos de los resultados de cada
escuela para construir apoyos e incentivos
combinados sin dejar a nadie atrás.
4) Traducir los objetivos en dispositivos
curriculares y pedagógicos
La claridad de los objetivos se amplió
mediante estrategias que construyen
caminos concretos para alcanzarlos. Este
«proceso de traducción» creó un lenguaje
practicable para docentes, directores
y agentes intermediarios. Como indicó
un estudio clásico sobre los gobiernos
subnacionales, los dos mecanismos causales
que explican el éxito en la distribución de los
bienes públicos son:
1. los gobiernos altamente capacitados
pueden traducir las preferencias en
resultados, y
2. los gobiernos altamente capacitados con
mayores niveles de conocimiento tienen
prioridades y objetivos más ambiciosos
(Ziblatt, 2008).
Nuestro estudio analizó los canales de
gobernanza educativa que permiten los
procesos de traducción de estos objetivos a
escala sistémica. Los canales de gobernanza
son políticas institucionalizadas que influyen
Índice
en las prácticas pedagógicas y curriculares.
En consonancia, se visibilizó la específica
importancia de los diseños curriculares, los
sistemas de formación docente, las políticas
de provisión de libros de texto, los sistemas
de supervisión escolar y las evaluaciones
estandarizadas. Todos ellos son aspectos
técnicos de la gobernanza educativa, que no
son fáciles de desarrollar a nivel subnacional
(o incluso a nivel nacional en muchos países
de América Latina).
Los canales de política no son meros
conductores de contenidos, sino que también
son espacios de batalla para la apropiación
de sus fuerzas de transmisión y el proceso
de recontextualización pedagógica
(Bernstein, 1996). También intervienen
múltiples agentes e instituciones productoras
de contenidos educativos: editoriales y
empresas educativas, universidades y nodos
de producción de conocimiento pedagógico
estatal y no estatal. En América Latina, los
años recientes han mostrado en varios países
la multiplicación de políticas que regulan
las prácticas pedagógicas (Rivas y Sánchez,
2020).
A su vez, los canales de las políticas
educativas son más potentes cuando crean
discursos y prácticas educativas accionables
desde arriba y desde abajo. Los casos de
mejora sistémica analizados muestran la
importancia de la convergencia, la alineación
y la calibración curricular (Cohen y Spillane,
1992). Las políticas curriculares se utilizaron
para regular grandes contingentes de
agentes, prácticas e instituciones y para
generar continuidad en el espacio territorial
del sistema y en el tiempo.
Entre los ejemplos más destacados,
Pernambuco desarrolló un modelo curricular
alineado con los canales de formación y
evaluación docente. Ceará desarrolló un
programa integral de alfabetización en el
nivel primario que integraba la formación de
docentes con una mayor calibración. Córdoba
creó una unidad de desarrollo curricular,
con materiales, capacitación, formación de
directores y recursos constantes definidos
con las personas del sistema educativo.
Convertir los canales en dispositivos de
convergencia, alineación y participación
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implica darles sentido, coherencia y
continuidad para el trabajo docente. Esto
también ocurrió en Puebla con su sistema de
supervisores o con los reportes de resultados
de los indicadores educativos enviados a
las escuelas. En casos como Loncoche y
San Nicolás, estos mismos canales fueron
utilizados para potenciar las capacidades
autónomas de las escuelas, enfatizando un
proyecto de inclusión social educativa que
va más allá de las mediciones de las pruebas
estandarizadas.
Otro ejemplo de coherencia en los canales
de política educativa fueron las políticas de
extensión de la jornada escolar. En los casos
analizados, la extensión de la jornada se
utilizó para consolidar el proyecto educativo:
estas políticas tuvieron claridad de objetivos,
incorporaron nuevos espacios curriculares
coherentes, crearon expectativa e impulso
en las escuelas participantes. Solo así se
convierten en políticas transformadoras,
como ocurrió en Pernambuco o Córdoba. La
misma política se implementó en muchos
otros casos subnacionales (y nacionales)
sin dirección, sentido ni objetivos claros,
sumando horas de clase fragmentarias que
representan un costo de inversión pública
considerable.
5) Priorizar el incrementalismo y un enfoque
realista en la implementación de las
políticas educativas
Las piezas anteriores del rompecabezas
de la gobernanza educativa encajan más
sólidamente con un enfoque incrementalista
y de aplicación realista de las políticas. Uno
de los secretos para ganar legitimidad es
que las políticas deben mostrar avances
concretos creando un efecto de «bola de
nieve» de retroalimentación sobre los logros y
las nuevas políticas.
La teoría política en América Latina ha
permitido conceptualizar con mayor
especificidad el enfoque clásico del
incrementalismo de Lindblom (1959). Oszlak
advirtió de los riesgos de la sobreplanificación
en contextos fragmentados. En su análisis de
los modelos de implementación de políticas
públicas en América Latina, el autor indicó
que los planificadores suelen fracasar porque
Índice
tratan de influir en un juego que se rige por
reglas diferentes (Oszlack, 1980). Las políticas
públicas deben evitar la ingenuidad de los
«grandes relatos». Los caminos reales son
siempre inciertos, llenos de conflictos y luchas
de poder. Por eso es necesario trabajar en los
pasos intermedios o «incrementos» visibles.
Un estudio reciente, basado en pruebas
recogidas en numerosas intervenciones en
países en desarrollo, presenta el enfoque
«adaptación iterativa impulsada por el
problema», que busca avanzar a partir de
logros concretos y palpables. Este proceso
crea un espacio para la construcción de
reformas más amplias (Andrews et al., 2017).
Este es el enfoque y la visión que
encontramos en los casos estudiados. La
plataforma de gobierno de la educación se
amplió con contenido: logros políticos que
fortalecieron la confianza de los múltiples
agentes, tanto en el sistema educativo como
en el sistema político. Esto permitió aprobar
incrementos en el presupuesto educativo ya
que los logros se hicieron visibles. Muchos
testimonios de las entrevistas muestran
que los pequeños (y grandes) pasos
incrementales generaron mayor autonomía
y continuidad de las acciones educativas,
retroalimentando otras dimensiones de
las capacidades estatales para gestionar
sistemas educativos complejos.
Esta perspectiva de gobernanza
incrementalista nos permite entender la
genealogía cambiante de las agendas
políticas en cada caso analizado. Lo que
encontramos en los casos de mejora
subnacional en América Latina es un camino
flexible, dinámico y multifuncional.
4. Consideraciones finales
La imagen metafórica que nos permite
entender el recorrido señalado es visualizar
el sistema educativo como una serie de
puertas. A medida que los mecanismos de
los marcos de gobernanza caracterizados
hasta ahora se convierten en la corriente
principal, las diferentes modalidades de
intervención se vuelven factibles y más claras.
Las posibilidades se crean con el tiempo: la
Crisis de aprendizajes
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7
vida secreta del sistema educativo se descifra
y permite multiplicar las opciones de acción
para lograr mejorar las prácticas de enseñanza
paso a paso, pero de manera creciente.
En esta perspectiva, el sistema educativo
se presenta en toda su complejidad. Las
posibilidades de acción en América Latina
siempre están limitadas por la falta de
recursos y capacidades, la resistencia y
los aspectos impermeables de la cultura
escolar. En los casos de mejora analizados
encontramos diversas respuestas para
afrontar estas limitaciones. Los casos
más destacados nos muestran que los
límites requieren trabajar en un «efecto de
calibración»: conociendo en detalle el sistema
y agentes se comprenden mejor las opciones,
los costos y las vías de entrada para mejorar
la calidad educativa. Con el tiempo, esta
perspectiva acumula conocimientos y
multiplica las «puertas de entrada» para
la mejora sistémica. Este proceso exige
paciencia, serenidad, flexibilidad y la
constante construcción institucional de
redes de personas que retroalimenten y den
continuidad a los caminos.
En los casos analizados, el largo plazo es
el resultado de la construcción de estas
capacidades estatales de gobernanza
democrática de los sistemas educativos. Las
políticas implementadas fueron relevantes
solo en el marco de aumentar las capacidades
de gobernanza y generar redes de confianza
acumulativa en el tiempo. Esta investigación
muestra la relevancia de incrementar las
capacidades de gobierno para lograr mejoras
sistémicas en la complejidad de los contextos
de América Latina.
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