Autonomía Indígena en Bolivia: ¿Haciendo Realidad la Autonomía?

Traducido del inglés al español - www.onlinedoctranslator.com
Documentos europeos sobre diversidad y autonomía
EDAP 01/2012
Autonomía Indígena Originaria
Campesina en Bolivia:
¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
Alexandra Tomaselli
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Dani Marco (Università di Trento, I) De Witte
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Gamper Anna (Universität Innsbruck, A) Henrard
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cuando se indique la fuente exacta de EDAP. Cite EDAP como se indica en el
siguiente ejemplo: Gabriel N. Toggenburg, “The Debate on European Values
and the Case of Cultural Diversity”, 1Documentos Europeos sobre Diversidad y
Autonomía – EDAP(2004), 10, enwww.eurac.edu/edap .
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
Abstracto
En los últimos cinco años, Bolivia ha estado experimentando cambios legales e
institucionales. Está surgiendo un nuevo escenario jurídico para los pueblos indígenas,
al menos en teoría. La participación de los indígenas en la asamblea constituyente fue
altísima. Debido a esta participación, así como al lobby de sus organizaciones (por
ejemplo, CIDOB, CONAMAQ, CSUTCB), su agenda fue (parcialmente) incluida en la
Carta Magna. En particular, se ha introducido en el orden constitucional boliviano un
nuevo y complejo sistema de autonomías, incluida la Autonomía Indígena Originaria
Campesina (AIOC). A pesar del entusiasmo inicial tras la creación de las primeras 11
AIOC municipales en diciembre de 2009 y la promulgación de la densa Ley de
Autonomía en julio de 2010 (Ley Marco de Autonomías y Descentralización, Ley No.
031), todavía quedan muchas cuestiones pendientes, especialmente vis-à-vis requisitos
formales (por ejemplo, los estatutos). Por lo tanto, este artículo, después de introducir
algunas cuestiones teóricas sobre las autonomías indígenas, analiza el desarrollo de las
primeras AIOC con base municipal, arrojando algo de luz sobre su complejo marco
legal.
Autor
Alexandra Tomaselli es abogada de derechos humanos e investigadora en la Academia
Europea de Bolzano/Instituto de Bolzano para los Derechos de las Minorías (EURAC). Desde
2007 trabaja en proyectos de investigación y cooperación internacional en Chile y Bolivia.
Desde 2009 es candidata a doctorado en la Universidad Goethe de Frankfurt aM (Alemania)
(tema de investigación: “El derecho a la participación política de los pueblos indígenas en
América Latina”).
Puede comunicarse con el autor en: correo electrónicoatomaselli eurac.edu
Palabras clave
Bolivia - pueblos indígenas - participación política - autonomía - autogobierno Autonomía Indígena Originaria Campesina.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
Tabla de contenido
1. Introducción................................................. ................................. 5
2. Aclaraciones Conceptuales................................................. ................6
2.1 Participación política a través de la autonomía/autogobierno ......... 7
2.2 Autonomías Indígenas ................................................ ....... 12
3. ¿Buscando una Historia Boliviana de la Autonomía?.................................21
4. Las reformas de los años 90 y el camino (¿final?) hacia la autonomía....................23
5. El laberinto de las autonomías bolivianas................................................ 26
6. La autonomía indígena en el papel.................................................28
7. La autonomía indígena sobre el terreno: el primero (y hasta ahora,
únicamente) 11 AIOC en el trabajo................................................. ................. 31
8. Evaluación: del papel a la práctica.................................................37
9. Observaciones finales................................................. ........................ 40
10. Lista de abreviaturas................................................. ....................43
11. Bibliografía................................................. ................................ 44
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
Autonomía Indígena Originaria Campesina en
Bolivia:
¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
∗
Alexandra Tomaselli
1. Introducción
En las últimas décadas, los movimientos de los pueblos indígenas (PI) desempeñaron
un papel innegable en los cambios institucionales y sociales que ocurrieron en
América Latina. Después de lo que se conoce comoemergencia indigenade los años
1990,1En particular, en las marchas masivas en Ecuador y Bolivia en 1990, los
movimientos de PI han (re)ganado un mayor nivel de participación y tienen una voz
(más fuerte) en la arena política de sus respectivos estados, reclamando un papel
nuevo y adecuado en sus sociedades. , a nivel colectivo más que individual. A finales
de los años 1980 y 1990, la mayoría de los países latinoamericanos experimentaron
reformas constitucionales que establecieron nuevos ordenamientos legales y políticos
que otorgaron derechos ad hoc a los PI que vivían dentro de sus territorios.2Las
reformas fueron de tal naturaleza que algunos autores las denominaron
"constitucionalismo multicultural".3A pesar de este cambio radical (formal), surgieron
problemas con la implementación del marco normativo.4Bolivia enfrenta estos
problemas hoy. A pesar del coraje y la determinación mostrados por los bolivianos, y
especialmente por los movimientos de PI liderados por PI bien establecidos
∗
1
2
3
4
Este artículo se basa en un documento presentado en la Segunda Conferencia ERIP celebrada en la
Universidad de California, San Diego, del 3 al 5 de noviembre de 2011. La autora desea expresar su gratitud a
Laura Giraudo, Francesco Palermo, Rainer Hofmann, Almut Schilling- Vacaflor, Verena Wisthaler, Jens Woelk,
Amy Kennemore, Hector Calleros-Rodríguez, Nancy Gray Postero, Derrick Hindery, Bret Gustafson y JohnAndrew McNeish por sus esclarecedores comentarios y sugerencias sobre borradores anteriores. El autor
también agradece a la Escuela de Estudios Hispano–Americanos (Sevilla, España), donde se llevó a cabo parte
de la investigación para este artículo.
José Bengoa,La emergencia indígena en América Latina(Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica, 2ª ed.
2007), 35 y 43. Sin embargo, hay que mencionar que lo que ahora llamamos PI no eran una especie de 'bella
durmiente' que de repente se dio cuenta de que era el momento de despertar. Más bien fueron sus organizaciones,
a través de sus marchas y movilizaciones, las que ganaron más visibilidad.
Laura Giraudo y Juan Martín Sánchez, “Neoindigenismo y movimientos indígenas en América latina”,
en Carlos Malamud, Paul Isbell y Concha Tejedor (eds.),Anuario Iberoamericano 2008 (Ediciones
Pirámide, Madrid, 2008), 63–76, en 65–66.
Donna Lee Van Cott,La liquidación amistosa del pasado: las políticas de la diversidad en América Latina
(Prensa de la Universidad de Pittsburgh, Pittsburgh, 2000); Raquel Sieder,Multiculturalismo en América
Latina: derechos indígenas, diversidad y democracia(Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke,
Hampshire, Nueva York, 2002).
Por ejemplo, a pesar de los cambios constitucionales y la jurisprudencia relevantes sobre los derechos de los PI en
Colombia desde 1991, se pueden observar algunos desarrollos negativos recientes, especialmente con respecto a
los derechos sobre la tierra. Pardo Angie, “Colombia”, en Martín Málaga Montoya (ed.),Seminario Regional Andino.
Pueblos indígenas y democracia intercultural: Un debate desde los países andinos; Bolivia, Ecuador, Colombia,
Venezuela, Chile, Perú(Centro de Estudios Regionales Bartolomé de las Casas, Cuzco, 2008), 92–98, en 95.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
(por ejemplo, CIDOB, CONAMAQ, CSUTCB), el camino para realizar un Estado
plurinacional todavía parece largo y tortuoso. En cuanto a los medios de
participación política de los PI, conceptualizados como participación dentro del
sistema institucional estatal y formas de autogobierno o autonomía (ver la
próxima sesión), el riesgo de verse involucrados en formalidades y requisitos
legales es lamentablemente alto, como sucedió en el caso del desafío boliviano a
los nuevos prototipos delAutonomía Indígena Originaria Campesina(Autonomías
Campesinas Originarias Indígenas,5también conocida como autonomía indígena o
AIOC).
El objetivo de este artículo es, luego de una introducción general sobre las
autonomías indígenas, explorar el sistema AIOC (Art. 289 de la Constitución
Boliviana de 2009/Constitución Política del Estado(CPE)) y si responde a los
reclamos de autonomía de los PI, así como evaluar el estado del arte de los
primeros 11 AIOC – hasta ahora, exclusivamente con base municipal. A pesar de
que estos municipios aún deben completar todo el trámite para ser llamados
AIOC, este término se utilizará en este artículo para indicar tanto la institución
jurídica propiamente dicha como estas primeras autonomías indígenas. En cuanto
a la metodología, además de evaluar el marco legal vigente, se ha analizado la
literatura relevante, medios de comunicación (principalmente periódicos) y
entrevistas de campo realizadas en Bolivia en noviembre de 2010 a organizaciones
no gubernamentales (ONG), políticos y periodistas. y usado.6
2. Aclaraciones Conceptuales
No es el objetivo de este artículo evaluar lo que significa la “participación política” para
los PI, sino más bien analizar el enfoque de autonomía indígena basado en municipios
en Bolivia como un espacio legal para la participación política dentro (o fuera) del
sistema institucional estatal boliviano. Sin embargo, son necesarias algunas
aclaraciones conceptuales. Por lo tanto, en las siguientes secciones se presentan los
conceptos de participación política, con un enfoque en 'autonomía/autogobierno', y
algunas de las autonomías indígenas en funcionamiento en todo el mundo.
5
6
Traducción proporcionada por Leonardo Tamburini, “Bolivia”, enEl Mundo Indígena 2010(IWGIA,
Copenhague, 2010), 195–206, en 201.
Por su invaluable ayuda y disponibilidad, y por las entrevistas realizadas en La Paz y Santa Cruz del 21
al 30 de noviembre de 2010, el autor agradece profundamente (en orden alfabético): Edgar Arandia
Quiroga (Museo Nacional de Arte), Justino Avendaño Redeno, Mauricio Díaz Vidaurre (Centro de
Estudios Jurídicos e Investigación Social–CEJIS), Manuel Duni (Capitán Pueblo Takana, Central Indígena
de Pueblos Originarios de la Amazonía de Pando), Cecilia Enrique Aliaga (Centro de Promoción de la
Mujer Gregoria Apaza), Javier Fernández Espejo (Capítulo Boliviano de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo), Ilya Fortún, Fabio Garbari, Andrea Lavagno, Walter Limache Orellana y sus
colegas (Unión Nacional de Instituciones para el trabajo de acción social– UNITAS), José Maldonado (
Ministerio de Autonomías), Ramiro Molina Rivero (Museo Nacional de Etnografía y Folklore), María
Pérez Sánchez-Laulhé (Embajada de España en Bolivia), Patricia Ramos (Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo), Catalina Rodríguez (Colectivo Rebeldía), Daniela
Rodríguez Campadello, Esteban Sanjinés (Fundación Tierra), y Fredrik Svensson y Jorge Velásquez (
Diaconía). El autor es el único responsable del contenido de este artículo, el cual no representa de
ninguna manera la posición de las personas u organizaciones antes mencionadas.
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2.1 Participación política a través de la autonomía/autogobierno
En este artículo, el término participación política tiene un doble significado, en lo que
respecta a los PI, minorías u otros grupos.7Primero, implica participación en todos los
niveles dentro del Estado, especialmente en el proceso de toma de decisiones. En
segundo lugar, también incluye medios de autogobierno o autonomía.8Los
denominadores comunes de ambos significados son el reconocimiento y la aplicación
de aquellos estándares que apoyan una participación política justa, como el derecho a
votar y ser candidato, la libertad de asociación y la libertad de expresión.
En términos generales, los medios de participación dentro del estado pueden incluir:
a) medios de 'representación' en todos los niveles institucionales (por ejemplo,
parlamento nacional, tribunales, organismos locales, etc.), incluidos: aquellos
mecanismos que permiten dicha representación (por ejemplo, escaños reservados o
'cuotas étnicas'); derechos y procesos electorales justos (por ejemplo, el derecho de
los grupos a formar sus propios partidos políticos, el derecho a presentarse como
candidato, etc.);
b) formas efectivas de consulta, incluyendo: mecanismos para facilitar
codecisiones o decisiones conjuntas y/o consultas vinculantes con
organizaciones, instituciones y/o movimientos de PI (por ejemplo, el doble
afianzamiento de actos; diversos grados de poderes de veto; etc.) ; y, lo más
importante para los PI, espacios para el diálogo directo y la interacción con
el Estado (por ejemplo, negociaciones).
El segundo aspecto de la participación política se relaciona con las formas de
autonomía o autogobierno. Cabe mencionar que algunos estudiosos de las
ciencias políticas vislumbran una diferencia sustancial entre ambos conceptos.
Como lo cita Gnanapala,9entre otros, Crawford afirma que “la autonomía [es] una
7
8
9
Para la siguiente reconstrucción conceptual, véase Kristin Henrard, “'Participation', 'Representation'
and 'Autonomy' in the Lund Recommendations and Their Reflections in the Supervision of the FCNM
and Multiple Human Rights Conventions”, 12Revista internacional sobre derechos de minorías y
grupos (2005), 133–168, en 134,141–2; Pedro Ibarra, “Comunidades Indígenas: Participación Política y
conflicto de competencias”, en Salvador Martí i Puig y Josep Maria Sanahuja (eds.),Etnicidad,
autonomía y gobernabilidad en América Latina(Universidad de Salamanca, Salamanca, 2004), 53-78,
en 58 y 60; Rainer Hofmann, “Participación política de las minorías”, en 6Anuario europeo de
cuestiones de las minorías2006/7, 5-17, en 6, 9 y 11; Joseph Marko, “Participación efectiva de las
minorías nacionales: un comentario sobre problemas conceptuales, legales y empíricos”, documento
del Consejo de Europa DH-MIN(2006)014, en 3–5; Alexandra Tomaselli y Petra Granholm, “Las
frustraciones del derecho a la participación política de las minorías: limitaciones prácticas en el caso
de los sami nórdicos y los romaníes”, 8Anuario europeo de cuestiones de las minorías2009, 149–85, en
151–5; Marc Weller, “Artículo 15”, en Marc Weller (ed.),Los derechos de las minorías: un comentario
sobre el Convenio Marco Europeo para la Protección de las Minorías Nacionales(Oxford University
Press, Oxford, Nueva York, 2005), 429–61, en 430–1, 434, 447–51 y 460. Para un análisis exhaustivo del
derecho a la participación política de las minorías, véase Annelies Verstichel,Participación,
Representación e Identidad (Intersentia, Amberes, Oxford, Portland, 2007).
Esta subdivisión es la que también abarcan las Recomendaciones del ACMN de Lund de la OSCE de 1999 sobre la
participación efectiva de las minorías nacionales en la vida pública, adoptadas el 1 de septiembre de 1999, en 6, en
http://www.osce.org/hcnm/32240 .
Welhengama Gnanapala,Reclamaciones de las minorías: de la autonomía a la secesión; Derecho internacional y
práctica estatal(Aldershot, Burlington 2000), 101.
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etapa preliminar del desarrollo del autogobierno”.10Lapidoth, en cambio, reconoce
similitudes entre los dos conceptos, pero sostiene que “el autogobierno implica un
grado considerable de autogobierno, mientras que la autonomía es un concepto
flexible, cuya sustancia abarca desde poderes limitados hasta poderes muy amplios.
Además, el autogobierno suele aplicarse a una región específica, mientras que la
autonomía puede ser personal”.11
Desde el punto de vista jurídico, el concepto de autonomía/autogobierno no tiene
límites claros.12En particular, la "autonomía" fue utilizada inicialmente por los sociólogos13
para indicar el derecho personal a gobernar los propios asuntos, es decir, la “autoridad de
gobernar, administrar y juzgar”.14Algunos autores han afirmado que el derecho a la
autonomía es un principio del derecho internacional “al menos [para] las minorías
territoriales”.15Sin embargo, ningún derecho a la autonomía se encuentra en ningún
tratado internacional vinculante.dieciséisDe hecho, hasta la fecha, los acuerdos de autonomía
se han proporcionado sólo a nivel constitucional.17En otros países, es la interacción de los
tratados internacionales bilaterales o multilaterales que entraron en vigor.18
Si se supone la correspondencia, o al menos las muchas similitudes, entre
autonomía local y autogobierno, aunque distintas cuando se aplican a
municipios, regiones enteras o en formas de acuerdos cuasi federales,19
Cabe mencionar la Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa
(CoE), que fue adoptada en 1985 y entró en vigor en 1988. Esta carta, ratificada por
casi todos los Estados miembros del Consejo de Europa, en el artículo 3, párrafo 1,
establece que: “El autogobierno local denota el derecho y la capacidad de las
autoridades locales, dentro de los límites de la ley, para regular y gestionar una
parte sustancial de los asuntos públicos bajo su propia responsabilidad y en
interés de la población local” (énfasis añadido).
Además, el artículo 4 de la reciente Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas (DNUDPI) de 2007 establece que los PI, en ejercicio de su derecho a la auto-autonomía
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15
dieciséis
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18
19
James Crawford,La creación de los Estados en el derecho internacional(Clarendon Press, Oxford, 1979), 211–12.
Rut Lapidot,Autonomía: soluciones flexibles a los conflictos étnicos(Instituto Estadounidense de Prensa para la Paz,
Washington, 1997), 53–4.
Frederick Harhoff, “Instituciones de autonomía”, 55Revista nórdica de derecho internacional1986, 31–40, en
31, citado por Gnanapala, Minorities' Claims...,98.
Ibídem.
Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre(H. Gentner, Bad Hamburg vor der Hoḧe, 3ª ed. 1960), citado por
Gnanapala, Minorities' Claims..., 98.
Douglas Sanders, “¿Es la autonomía un principio del derecho internacional?”, 55Revista nórdica de
derecho internacional1986, 17–21, en 17, citado por Hans Joachim Heintze, “On the Legal
Understanding of Autonomy”, en Markku Suksi (ed.),Autonomía: aplicaciones e implicaciones(Kluwer
Law International, La Haya, Cambridge MA, Dordrecht, 1998), 7–32, en 13.
Heintze, “Sobre el entendimiento jurídico…”, 13; véase también Zelin A. Skurbaty, “Introduction”, en Zelin A. Skurbaty
(ed.),Más allá de un Estado unidimensional: ¿un derecho emergente a la autonomía?(Martinus Nijhoff Publishers,
Leiden, Boston, 2005), xxxi–lviii, en xxxvii.
Francesco Palermo, “Cuando se ignoran las recomendaciones de Lund: participación efectiva de las minorías
nacionales a través de acuerdos territoriales”, 16(4)Revista internacional sobre derechos de minorías y
grupos2009, 653–63, en 657.
Véanse los ejemplos proporcionados por YoramDinstein, “Autonomy (International Guarantees of Autonomy)”, en
Skurbaty,Más allá de un estado unidimensional…, 243–54, en 248y siguientes.
Palermo, “Cuando las Recomendaciones de Lund…”, nota 6 en 654.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
determinación (Artículo 3), “tienen un derecho específico a la autonomía o al autogobierno
en asuntos relacionados con sus asuntos internos y locales” (ver sección 2.2 a
continuación).
En particular, la literatura ha arrojado considerable luz, especialmente en
relación con el concepto de autonomía. Hannum y Lillich afirmaron que “se
entiende por autonomía la independencia de acción a nivel interno o interno,
ya que los asuntos exteriores y la defensa normalmente están en manos del
gobierno central o nacional”.20En particular, sostienen que “la autonomía es un
término relativo que describe el alcance o el grado de independencia de una
entidad particular en lugar de definir un nivel mínimo particular de
independencia que pueda designarse como el estatus de 'autonomía'”.21
Además, equiparando autonomía y autogobierno, afirman: “La autonomía y el
autogobierno están determinados principalmente por el grado de independencia
real y formal de que disfruta la entidad autónoma en su proceso de toma de
decisiones políticas”.22Sin embargo, “la autonomía y el autogobierno... no implican
necesariamente que un territorio deba ser totalmente independiente y
comparable a un Estado soberano”.23Finalmente, “la autonomía y el autogobierno
se refieren esencialmente al gobierno interno de un territorio”. [enfatizado en el
original].24
Lapidoth, al explorar las obras de autores desde principios del siglo XX hasta la
fecha, encuentra cuatro enfoques principales respecto de la autonomía: “un
derecho a actuar según la propia discreción en ciertos asuntos; … sinónimo de
independencia; … sinónimo de descentralización; … [una entidad] que tiene
poderes exclusivos de legislación, administración y adjudicación en áreas
específicas”. En particular, Lapidoth señala que en la literatura sobre minorías
autonomía significa “autogobierno limitado”.25Además, Lapidoth sugiere su propia
(autodefinida) definición “ecléctica”: “Una autonomía política territorial es un
acuerdo destinado a otorgar a un grupo que difiere de la mayoría de la población
en el estado, pero que constituye la mayoría en un área específica”. región, un
medio por el cual puede expresar su identidad distintiva”.26En la misma línea,
Hannum afirmó que la autonomía es el equilibrio entre el Estado y las expresiones
legítimas de identidad de grupos más pequeños.27Sin embargo, el caso de Hong
Kong ilustra que se pueden establecer acuerdos de autonomía incluso si no se
basan en criterios étnicos.28En los mismos años, Héctor Díaz-Polanco propuso una
20
21
22
23
24
25
26
27
28
Hurst Hannum y Richard B. Lillich, “The Concept of Autonomy in International Law”, en Yoram Dinstein
(ed.),Modelos de autonomía(Transaction Books, Rutgers, Nuevo Brunswick, 1981), 215–54, en 218.
Hurst Hannum y Richard B. Lillich, “El concepto de autonomía en el derecho internacional”, 74(4)La revista
americana de derecho internacional1980, 858–89, en 885.
Hannum y Lillich, “El concepto de autonomía…”, en Dinstein,Modelos de…, 218.
Hannum y Lillich, “El concepto de autonomía…”, 74(4)La revista americana de derecho internacional
1980, 886.
Ibídem.
lapidot,Autonomía: Soluciones Flexibles…, 29–33.
Ibídem., 30. Esta conceptualización está muy centrada en una autonomía territorial (ver más abajo).
Hurst Hannum,Autonomía, soberanía y autodeterminación: la adaptación de derechos en conflicto(
University of Pennsylvania Press, 1996), 475, citado por Heintze, “On the Legal Understanding…”, 17.
Heintze, “Sobre el entendimiento jurídico…”,16; lapidot,Autonomía: Soluciones Flexibles…, 25.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
definición de autonomía que tuviera en cuenta la dicotomía del concepto entre un
laissez-faire general y un régimen político-legal adecuado.29Según Díaz-Polanco, este
último podría verse como un régimen especial de autogobierno otorgado a las
comunidades que, de esta manera, ejercen su autoridad así como algunos poderes
legales y administrativos descentralizados.30Sin embargo, Díaz-Polanco es muy
cauteloso a la hora de proponer una definición que pueda abarcar la considerable
diversidad presente en los acuerdos de autonomía en todo el mundo. En cambio,
propone algunas “fronteras básicas” (contornos elementales).31Con este fin, DíazPolanco sugiere encarecidamente que se tenga en cuenta la debida consideración de
los aspectos históricos y sociopolíticos de cada comunidad o grupo porque no es
posible avanzar a priori en una definición que lo abarque todo.
Más específicamente, en el caso de las minorías y los PI, la autonomía puede
conceptualizarse como autonomías no territoriales (ANT) o autonomías territoriales (AT).32
Los primeros constituyen organizaciones suprarregionales/nacionales para minorías o
comunidades de PI que se ocupan de ciertos temas, por ejemplo, organismos culturales a
cargo de la educación bilingüe para esas comunidades dispersas.33En palabras de Heintze:
“La autonomía cultural es el autogobierno autónomo de los asuntos culturales por parte
de un grupo o minoría”.34Un ejemplo típico de "autonomía cultural" es la experiencia de
Estonia entre las dos guerras mundiales. La Ley de Autonomía Cultural de Estonia de 1925
permitió a las minorías que contaban con más de 3.000 miembros (en este caso, alemanes,
rusos y suecos) elegir un organismo encargado de poderes limitados en los campos de la
educación, la cultura, los asuntos de la juventud, etc., mientras que Hubo un consenso
sustancial dentro del grupo.35Hoy en día, en Hungría existe una autonomía cultural
consolidada.36Hannum y Lillich también tuvieron en cuenta el concepto de autonomía
cultural, pero subdividieron los medios de autonomía para "grupos sociales o étnicos" en
autonomías personales y territoriales. La autonomía cultural, en cambio, era transversal a
ambos. En otras palabras, según estos autores, la autonomía cultural es aplicable a nivel
29
30
31
32
33
34
35
36
Héctor Díaz Polanco,Autonomía regional: La autodeterminación de los pueblos indios(Siglo Veintiuno
Editores, Ciudad de México, 1991), 151–53.
Díaz Polanco,autonomía regional…, 151 y 168. Ibídem.
Ver nota 7.
Cerca de esta definición está la “autonomía personal” de Heintze, es decir, basada en el principio de
personalidad; Heintze, “On the Legal Understanding…”, 22. Entre las ANT, el autor menciona también la
categoría de 'autonomía funcional', que ocurre cuando funciones y derechos estatales seleccionados se
transfieren a organizaciones privadas minoritarias, Heintze, “On the Legal Understanding…” …”, 23.
Ibídem., 21. Para un análisis en profundidad de la autonomía cultural, véase también Steven C. Roach,
Autonomía cultural, derechos de las minorías y globalización(Ashgate, Aldershot, Hampshire, Burlington VT,
2006).
Heintze, “Sobre el entendimiento jurídico…”, 21.
Véase la Ley húngara N° 77 de 1993 sobre los derechos de las minorías nacionales y étnicas, modificada por
la Ley N° 114/2005 y recientemente reformada por la Ley N° 179/2011 más reciente. En cuanto a los últimos
cambios, véase Agencia Húngara de Noticias, “Hungry Adopts New Law on Nationalities”, 12 de enero de
2012, enhttp://www.culture.hu/main.php?folderID=1094&articleID=321349&ctag=&iid=11 . Para un análisis
exhaustivo del caso húngaro, véase Niamh Walsh, “Minority Self-Government in Hungría: Legislation and
Practice”, 2Revista sobre etnopolítica y cuestiones de las minorías en Europa2000, en http://www.ecmi.de/
fileadmin/doc/JEMIE04Walsh30-07-01.pdf . Para un análisis más reciente, véase Emma Lantschner, Sergiu
Constantin y Joseph Marko (eds.),Práctica de protección de las minorías en Europa Central(Nomos, BadenBaden, 2012).
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base personal/individual o dentro de un territorio.37Lapidoth ha subrayado
especialmente las ventajas de las ANT, aunque reconoce el valor añadido de los
poderes más ampliados que normalmente disfrutan las AT. El autor argumentó que el
primero puede aplicarse a todas las personas pertenecientes a una minoría o grupo,
independientemente de su lugar de residencia dentro del país. Este último, en cambio,
involucra a toda la población de un territorio y su composición puede cambiar
rápidamente.38Además, Lijphart está de acuerdo en la funcionalidad de las ANT como
medio para compartir el poder en una sociedad dividida.39Sin embargo, en los debates
más recientes sobre autonomías y minorías, algunos autores (Palermo, Suksi) han
cuestionado si esta forma de autonomía es simplemente una forma de autonomía
"más ligera" o "más fácil", es decir, la solución a adoptar cuando una AT no puede
establecerse debido a la actitud del Estado o al contexto político o económico dado, o
por otras razones.40
Una AT, como medio alternativo para proteger a un grupo determinado, puede
encontrarse en un territorio específico donde el grupo representa la mayoría.41En
particular, la AT dota a un grupo de órganos autónomos y también puede dotarse de
poderes ejecutivos independientes, órganos representativos elegidos por los
residentes en el territorio y, según cada caso, una serie de competencias legislativas,
aunque no sólo descentralizadas.42Sin embargo, el establecimiento de una AT o una
ANT no excluye la otra, ya que un grupo podría, en principio, disfrutar de una AT en un
territorio específico y de una ANT, por ejemplo, fuera de ese territorio pero dentro de
las fronteras estatales.43
Siguiendo con las AT, en su trabajo reciente Suksi sugiere que “[u]n acuerdo con una
autonomía territorial normalmente involucra una entidad singular en lo que de otro modo
sería un estado unitario, introduciendo así una característica asimétrica en el estado a
través de la transferencia de competencias legislativas exclusivas. poderes sobre la base
de disposiciones que muchas veces son de carácter especial”.44Weller y Nobbs,45
analizando y resumiendo otros trabajos, se han identificado las siguientes
características, necesarias para una AT: distintividad demográfica; devolución, no
descentralización, es decir, el ejercicio del poder público no en nombre del Estado
sino como resultado de una devolución total de la autoridad pública;
atrincheramiento legal, es decir, el anclaje legal de la autonomía al orden estatal
37Hannum y Lillich, “El concepto de autonomía…”, 74(4)
38
39
40
41
42
43
La revista americana de derecho internacional
1980, 883–4.
Lapidoth, Autonomía: Soluciones flexibles..., 40.
Lijphart, “Diseño constitucional para sociedades divididas”, 15(2)Revista de democracia2004, 96-109, en 105.
Declaraciones realizadas durante la Reunión de Expertos EURAC-ECMI “Autonomía Territorial y No
Territorial. Minorías y territorio”, Bolzano/Bozen, 16 y 17 de noviembre de 2011, por Francesco
Palermo (“La lógica territorial: su valor y límites”) y Markku Suksi (“Autonomía no territorial: el
significado de '(no)territorialidad' ”).
Heintze, “On the Legal Understanding…”, 18 y 21. Cabe destacar que esta definición de autonomía es la
misma propuesta por Lapidoth, ver nota 25 arriba.
Ibídem.
lapidot,Autonomía: Soluciones Flexibles…, 39.
44Markku Suksi,Gobernanza subestatal a través de la autonomía territorial(Springer, Heidelberg,
45
Dordrecht, 2011), en 139.
Marc Weller y Katherine Nobbs (eds.),Autonomía asimétrica y solución de conflictos étnicos(University
of Pennsylvania Press, Filadelfia, Oxford, 2010), 4–5.
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(por ejemplo, reconocimiento constitucional); supremacía legal, pero no secesión a menos
que así se disponga; poderes para elaborar estatutos; competencias significativas; acción
paralela, es decir, ejercicio paralelo de poderes con el Estado; poderes limitados en
materia de relaciones exteriores; instituciones legislativas, adjudicativas y ejecutivas; y
mecanismos integradores de la unidad autónoma dentro del sistema nacional.
Curiosamente, todas estas definiciones no tienen en cuenta las complejidades económicas
que pueden afectar la creación (y la funcionalidad) de unidades autónomas, especialmente
en tiempos de restricción financiera como el actual. De hecho, el aspecto económico es
también uno de los temas problemáticos de las AIOC en Bolivia (ver sección 8 a
continuación: Evaluación – Del papel a la práctica).
En conclusión, tanto las ANT como las AT, si se desarrollan adecuadamente, pueden
hacer realidad y satisfacer las expectativas de las minorías y los PI de gobernar sus propios
asuntos, al menos hasta cierto punto. Al mismo tiempo, se puede mitigar el dominio (y la
ansiedad) de los Estados sobre la soberanía territorial. Además, los acuerdos de
autonomía pueden potencialmente evitar (nuevos o la prolongación de) conflictos y/o
secesiones. Como lo confirmó Skurbaty, “la autonomía puede usarse efectivamente como
un medio para preservar y promover las identidades de los grupos, fomentar el desarrollo
económico y prevenir o mitigar los conflictos entre Estados y grupos o entre grupos”.46
2.2 Autonomías Indígenas
En esta sección sólo se discutirán las experiencias recientes de autonomía indígena
legalmente establecidas o reconocidas. Por lo tanto, no se analizan las formas
participativas y los tipos de autogobierno antes y durante la época colonial (por
ejemplo, los Parlamentos Mapuche en Chile) ni las diversas autonomías de facto
existentes en todo el mundo. Tampoco se aborda el papel de los sindicatos y,
especialmente después de las reformas agrarias en América Latina, el número de
pueblos indígenas que estaban ampliamente organizados dentro de ellos hasta el día
de hoy (por ejemplo, como en la CSUTCB en Bolivia).
La noción de lo que podría llamarse "autonomía indígena" tiene una conceptualización
bastante confusa. En América Latina, el reclamo de autonomía estaba en las agendas de
las organizaciones indígenas a fines de los años 1980, aunque había mucha confusión en
torno a este concepto.47El derecho indígena a la autonomía se incluyó en las propuestas de
declaración de principios sobre los derechos de los PI aprobadas por varias ONG en
Ginebra el 26 de julio de 1985.48En la Declaración de Quito de 1990, en la primera reunión
continental de los PI, la autonomía, en términos de auto-
46
47
48
Zelin A. Skurbaty, “Introducción”, xliv.
Díaz Polanco,autonomía regional…, 150; Rosa de la Fuente,La autonomía indígena en Chiapas: Un
nuevo imaginario socio-espacial(Catarata, Madrid, 2008), 70.
Díaz Polanco,autonomía regional…, 163.
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El gobierno y el control sobre el territorio también fue reivindicado como una forma de hacer
realidad el derecho a la autodeterminación, pero dentro del marco del Estado nación.49
El debate internacional sobre las autonomías indígenas fue (re)lanzado en 1991, cuando
un grupo de expertos se reunió en Groenlandia bajo los auspicios de la Comisión de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas.50En particular, en su informe se dio mucho
énfasis al potencial de la autonomía y el autogobierno para los PI como medio para hacer
realidad su derecho a la autodeterminación y también para fomentar la unidad nacional,
asegurando así, en lugar de amenazar, la (tan temida ) integridad territorial.51En particular,
en el párrafo 2 de la sección V, Conclusiones y Recomendaciones, se establece claramente
que: “Los Pueblos Indígenas tienen derecho a la libre determinación previsto en los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos y el derecho internacional público y como
consecuencia de su derecho a la libre determinación”. existencia continuada como pueblos
distintos. … Una parte integral de este [derecho] es el derecho inherente y fundamental a
la autonomía y al autogobierno”. Un análisis exhaustivo del complejo y debatido concepto
de autodeterminación no entra dentro del alcance de este artículo.52Sin embargo, destacó
la tendencia respecto de los derechos de los PI a defender formas de autogobierno
(Artículo 4 DNUDPI) en lugar de amenazar a los estados con el fantasma de una posible
secesión. Como es bien sabido, este aterrador fantasma fue la causa del retraso en la
adopción de la DNUDPI.53El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) también aclara en su artículo 1 que “[l]a utilización del término pueblos en este
Convenio no se interpretará en el sentido de que tiene implicaciones en lo que respecta a
los derechos que puedan derivarse del término en virtud del derecho internacional”. como
el derecho a la autodeterminación, reconocido a cada “pueblo” en el artículo 1 tanto del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) como del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Como se afirma en la literatura,
“[una] forma de 'autonomía' o 'autodeterminación interna' parece de lejos la única forma
en que el derecho de los derechos humanos puede aceptar la expresión del derecho de
autodeterminación [para los pueblos indígenas]”.54En línea con las Declaraciones de la
ONU y la Declaración de Quito, Díaz-Polanco también ha argumentado ampliamente que
“la autonomía es uno de los sistemas a través de los cuales los grupos socioculturales
ejercen su derecho a la autonomía”.
49Ibídem. Ver la Declaración de Quito (Ecuador) de la Alianza Indígena de las Américas por los 500 Años
50
51
52
53
54
de Resistencia, julio de 1990, en http://www.nativeweb.org/papers/statements/quincentennial/
quito.php#declaration
lapidot,Autonomía: Soluciones Flexibles…, 18. Véase el “Informe de la Reunión de Expertos para revisar la
experiencia de los países en el funcionamiento de esquemas de autogobierno interno para los pueblos indígenas”,
Nuuk (Groenlandia), 24 al 8 de septiembre de 1991, ONU Doc.E/ CN.4/1992/42, de 25 de noviembre de 1991.
“Informe de la Reunión…”, párrs. 16, 21, 24, 35, 52 y 54 y apartado V Conclusiones y Recomendaciones.
Sobre las complejidades e implicaciones del derecho a la libre determinación, véase, inter alia, Antonio
Cassese,Autodeterminación de los pueblos: una reevaluación jurídica(Cambridge University Press,
Cambridge, Nueva York, 1995); Alexandra Xanthaki,Derechos indígenas y normas de las Naciones Unidas:
autodeterminación, cultura y tierra(Prensa de la Universidad de Cambridge, Cambridge, 2007).
Stefania Errico, “Se adopta la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas: una visión general”,
7(4)Revisión de la ley de derechos humanos2007, 756–9, en 756–7.
Joshua Castellino, “Conceptual Dificultades y el derecho a la autodeterminación indígena”, en Nazila
Ghanea-Hercock, Alexandra Xanthaki y Patrick Thornberry (eds.),Minorías, pueblos y
autodeterminación: ensayos en honor a Patrick Thornberry(Editores Martinus Nijhoff, Leiden, 2005),
55–74, en 67–68.
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determinación".55En principio, esto sería mucho más aceptable también para los estados
federados.
Según el informe antes mencionado, los elementos centrales de una autonomía
indígena son: la voluntad política (y apertura) por parte de los gobiernos para
establecerlas (párr. 25); un anclaje legal a través de reformas constitucionales, tratados,
disposiciones legales u otros acuerdos legales (párr. 27); una clara subdivisión de poderes
otorgados a las autonomías de los PI para evitar conflictos de competencias con el Estado
(párr. 30); jurisdicción indígena sobre tierras, recursos, asuntos económicos, culturales y
otros asuntos (párr. 28); mecanismos de cooperación transfronteriza para aquellos PI que
viven en estados fronterizos (párr. 29); autonomía fiscal, es decir, poderes financieros (por
ejemplo, para recaudar impuestos, formas de ingresos, financiación garantizada; párrafo
40). No hace falta decir que los derechos sobre la tierra, así como el control sobre los
recursos renovables y no renovables, son requisitos previos para la autonomía indígena
(párr. 35).56En este sentido, se presta mucha atención a las prácticas indígenas de gestión
de la tierra más sostenibles desde el punto de vista ambiental (párrs. 35 a 39), que también
fueron reconocidas un año después durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo.57El uso de la "autonomía personal", aunque se refiere
principalmente a la autonomía cultural, se menciona muy brevemente en referencia al
caso de los samis en Noruega, cuyo parlamento, en ese momento, acababa de comenzar a
funcionar (párr. 47).58Por último, pero no menos importante, se fomentará la participación
directa de los PI en proyectos (nacionales) de planificación y desarrollo (párr. 41).
A nivel de la ONU, antes de esto, en el estudio de Cobo se pedía “respeto y apoyo a
las estructuras organizativas internas [de los PI]”, afirmando que “[l]os gobiernos
deben abandonar sus políticas de intervención en la organización y el desarrollo de los
pueblos indígenas. y debe otorgarles autonomía…” (énfasis añadido).59Posteriormente,
la preparación del Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas,60adoptado en 1994 por la Subcomisión de Prevención de
Discriminaciones y Protección a las Minorías (como borrador, sin votación) después de
la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, contribuyó
significativamente al debate sobre
55La cita está traducida del original en español que dice: “la autonomía es un sistema por
56
57
58
59
60
medio del cual los grupos socioculturales ejercen el derecho a la autodeterminación”, Díaz-Polanco,
autonomía regional…, 157y siguientes.
Todos estos elementos se insertan luego también en la sección V Conclusiones y Recomendaciones del
informe. En particular, en el párr. 3 de la fracción V establece: “El autogobierno, la autoadministración y la
autogestión de los pueblos indígenas constituyen elementos de autonomía política”.
Principio 22 del “Anexo I – Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo” del “Informe de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”, Río de Janeiro, 3 al 14 de junio de
1992, Doc. ONU. A/CONF.151/26 (Vol. I); El Capítulo 26 titulado “Reconocimiento y Fortalecimiento del Papel de los
Pueblos Indígenas y sus Comunidades” de la “AGENDA 21.
Sobre los parlamentos sami, véase Eva Josefsen, “The Saami and the National Parliaments – Channels
for Political Influence”, 2Gáldu Čála – Revista de Derechos de los Pueblos Indígenas2007, 5-28, en
http://www.galdu.org/govat/doc/national_parlaments.pdf ; Alexandra Tomaselli y Petra Granholm,
“Las frustraciones del derecho a la política…”.
“Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas: Informe final presentado
por el Relator Especial Sr. José R. Martínez Cobo”, 30 de septiembre de 1983, Doc. ONU E/CN.4/
Sub.2/1983/21/Add., paraca. 579, 74.
Doc. ONU E/CN.4/Sub.2/1994/56, 26 de agosto de 1994.
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autonomía para los PI.61En particular, el Artículo 31 del Proyecto de Declaración reconoció
a los PI el derecho a la autonomía o al autogobierno como una forma del derecho a la
autodeterminación. Además, el derecho a desarrollar, mantener y determinar las
estructuras institucionales de los PI se insertó en los artículos 32 y 33. Como se mencionó,
el artículo 4 de la DNUDPI de 2007 establece claramente el derecho de los PI a la
autonomía o el autogobierno en el ejercicio de su derecho a la autodeterminación. Este
énfasis en el autogobierno de las dos declaraciones, según Rodríguez Piñero-Royo, se
deriva también del hecho de que “a pesar de siglos de dominio colonial y políticas de
asimilación, la mayoría de los pueblos indígenas han preservado algún tipo de estructuras
de autogobierno en la gestión de sus propios territorios”. asuntos …".62
Recientemente, Henriksen ha clasificado las autonomías de los PI en cuatro tipos:
“(1) autonomía territorial, (2) autonomía institucional sin una afiliación territorial clara,
implementada a través de instituciones tradicionales o modernas de los pueblos
indígenas, (3) autonomía objetivamente limitada, por ejemplo limitada al idioma y
cultura, (4) autonomía relativa a las regulaciones legislativas y la administración de
justicia, por ejemplo, en virtud de aceptar la aplicación del derecho consuetudinario
por parte de los pueblos indígenas en la regulación de ciertos asuntos en las
comunidades indígenas”.63Así, aparte de los primeros, pueden agruparse bajo el
concepto de ANT (y, principalmente, de autonomía cultural) mencionado
anteriormente. Loukacheva, en su trabajo sobre las autonomías de los PI –centrado en
las autonomías territoriales–64ha identificado las siguientes características:
-
61
62
63
64
Fuerte voluntad voluntaria de la población para lograr la autonomía.
existencia de factores geográficos, demográficos o históricos
particulares
distintividad cultural, lingüística y étnica
creación de un órgano legislativo elegido por los residentes locales de
manera democrática y capaz de promulgar su propia legislación, así como el
establecimiento de un órgano ejecutivo
-
provisión de condiciones para la sostenibilidad económica y una base financiera
versus dependencia fiscal de las autoridades centrales/federales, y expectativas
pragmáticas de futura independencia financiera y responsabilidad para administrar
sus propios asuntos
-
el deseo y la capacidad de todos los residentes de la entidad autónoma de ser parte
de estructuras e instituciones existentes o en desarrollo, haciéndolas más receptivas
a las aspiraciones y necesidades de las personas.sesenta y cinco
Heintze, “Sobre el entendimiento jurídico…”, 14; lapidot,Autonomía: Soluciones Flexibles…, 17–18.
Luis Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas de participación política aplicables a los pueblos indígenas”, en
Marc Weller y Katharine Nobbs (eds.),Participación política de las minorías: un comentario sobre las
normas y prácticas internacionales(Oxford University Press, Oxford, 2010), 308–42, en 328.
John B. Henriksen, “Autodeterminación sami. Autonomía y autogobierno: educación, investigación y cultura”,
2Gáldu Čála – Revista de Derechos de los Pueblos Indígenas2009, 7–40, en 14.
Natalia Loukacheva, “On Autonomy and Law”, Globalization and Autonomy Online Compendium
ResearchArticles, 19 de julio de 2005, en http://globalautonomy.ca/global1/article.jsp?
index=RA_Loukacheva_AutonomyLaw.xml , Introducción.
sesenta y cinco
Ibídem., Observaciones finales.
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En cuanto a las autonomías indígenas formalmente reconocidas en América Latina,
además de Bolivia, se han establecido formas de "autonomías étnicas" en cinco países:
Colombia, Ecuador, Nicaragua, Panamá y Venezuela.66En los países centroamericanos,
los acuerdos de autonomía fueron el resultado de negociaciones posteriores al
conflicto, aunque en contextos y plazos muy diferentes.67En particular, la conocida
Comarca Kuna Yala, la autonomía territorial indígena establecida en la costa de
Panamá, fue reconocida (legalmente) por primera vez por la reforma constitucional de
1928 (artículo 4).68y por la Ley No. 59 promulgada en 1930, luego de la Revolución del
Tule de 1925. Posteriormente, la Ley No.2, promulgada en 1938, reconoció la comarca
(conocida como San Blas hasta la aprobación en 1998 de la Ley No.99), y la Ley No.16,
promulgada en 1953, reguló y reconoció el Congreso general Kuna y sus congresos
locales. Sin embargo, en Panamá existen en total cinco comarcas. De conformidad con
el artículo 5 de la Constitución de Panamá de 1972 y sus enmiendas posteriores, se
pueden crear arreglos territoriales especiales por ley. Así, la Kuna Yala y las demás
comarcas han sido establecidas por legislación interna, así: Comarca EmberaWounaan
por la Ley No. 22/1983; Comarca Madugandi por la Ley N° 24/1996; Comarca NgobeBuglé por la Ley N° 10/1997; Comarca Wargandi por la Ley N° 34/2000.69
En Nicaragua, la Constitución de 1987 (Artículo 5, párrafo 3) reconoció el régimen
de autonomía para las comunidades indígenas de la Costa Atlántica. El Estatuto de
Autonomía fue adoptado mediante la Ley N° 28 aprobada el mismo año.70
El discurso de autonomía siguió a la Revolución Nicaragüense (Revolución
Popular Sandinista), que alcanzó su apogeo en 1979. El 6 de diciembre de 1985
se formó una Comisión Nacional de Autonomía que trabajó en el estatuto
antes mencionado.71Sin embargo, los acuerdos nicaragüenses que dividen la
costa en dos unidades autónomas (Norte y Sur) no pueden describirse como
una autonomía indígena como tal. De hecho, un sistema proporcional rige la
elección de los órganos autónomos, que gobiernan un territorio donde la
población no indígena (afrodescendientes y principalmente mestizos)
representa la mayoría.72
En cuanto a los demás países, las reformas constitucionales colombianas de 1991
también incluyeron formas de autonomía indígena, basándose en la institución hispana.
66
67
68
69
Giraudo y Sánchez, “Neoindigenismo y movimientos indígenas…”, 66. Ibídem.
Constitución de Panamá de 1894 y modificaciones posteriores de 1925 y 1928.
Para una visión general de lacomarcasistema, ver Artinelio Hernandez, AtilioMartínez, Bernal Castillo e Irik Limnio,
“Informe Nacional de Panamá”, informe del proyecto LATAUTONOMY (2003); véase también James Howe, “The Kuna
of Panama: Continuing Threats to Land and Autonomy”, en David Maybury-Lewis (ed.),La política de la etnicidad: los
pueblos indígenas en los estados latinoamericanos(Prensa de la Universidad de Harvard, Cambridge MA, 2002).
70
71
72
Josefina Hidalgo Blandón et al., “Informe Nacional: Regiones Autónomas del Atlántico de Nicaragua”,
Informe del proyecto LATAUTONOMY (2004), 7.
Manuel Ortega Hegg, “La Autonomia Regional en Nicaragua”, informe del proyecto LATAUTONOMY (2003),
17–20; para análisis en profundidad sobre el caso nicaragüense, ver Luciano Baracco (ed.),Integración
nacional y autonomía en disputa: la costa caribeña de Nicaragua(Publicaciones Algora, Nueva York, 2011).
Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas de participación política aplicables…”, 322 y 332. La única garantía para los
PI es tener al menos un 'asiento indígena' de conformidad con el art. 19 del Estatuto de Autonomía de
Nicaragua.
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del sistema de resguardos reconocido por la Ley No. 89 de 1890.73Los artículos 286 y
287 de la Constitución reformada definen respectivamente las unidades territoriales
(departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas) que son autónomas
(también según el artículo 1), introduciendo así la noción de Entidad Territorial
Indígena, conocida como Entidad Territorial Indígena. como resguardos indígenas
(artículo 329), y posteriormente regulados por la Ley No. 160 promulgada en 1994.74
En el caso de Ecuador, la Constitución de 1998 reconoció, inter alia, el derecho
(colectivo) a desarrollar y conservar las formas tradicionales de los PI para crear y
ejercer autoridad (Artículo 84.7), así como sus territorios (circunscripciones) (Artículo
224). , que serían regidos por órganos autónomos (artículos 228 y 241).75Los territorios
(circunscripciones) de los PI existentes y nuevos están reconocidos en la nueva
constitución adoptada en 2008 (Artículo 60). Pueden convertirse en "arreglos
especiales" (artículo 242) y, tras un referéndum, en unidades autónomas (artículo 257;
véase también el artículo 238). En Venezuela, la Constitución de 1999 también
menciona los municipios indígenas (artículo 169), pero se refiere principalmente a la
Ley Indígena promulgada a finales de 2005 (Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades
Indígenas, Gaceta Oficial No. 38.344/2005). En México, la reforma constitucional de
2001 reconoció explícitamente los derechos de los PI a la autodeterminación y, “como
consecuencia”, a la autonomía (Artículo 2, párrafo 5.A).76Sin embargo, la aplicación de
este derecho corresponde a cada unidad federal (artículo 2, párrafo 5). Chiapas es bien
conocido por la implementación de autonomías indígenas. En particular, a finales de
los años 1980, la formación de la autonomía indígena tojolabal mediante el
establecimiento de una Asamblea Permanente compuesta por aproximadamente 300
líderes indígenas fue una experiencia pionera en Chiapas. Esta experiencia, inspirada
en los acontecimientos en Nicaragua, fue promovida para restablecer las autoridades
indígenas tradicionales que han dado un paso atrás, especialmente con la
introducción de las instituciones estatales y eclesiásticas. Después de 1994, sin
embargo, el Movimiento Zapatista también jugó un papel innegable en el discurso
“autonómico”.77
Al analizar las experiencias latinoamericanas, Rodríguez Piñero-Royo ha propuesto
una subdivisión de las autonomías indígenas existentes en el subcontinente en tres
categorías, a saber: el sistema regional “multiétnico”, es decir, acuerdos de autonomía
para un territorio determinado con una población “mixta”. '
73
74
75
76
77
Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas de participación política aplicables…”, 329–30.
Véase la Ley N° 160/1994 enhttp://www.incora.gov.co/ley160.htm , y el capítulo XIV sobre la
resguardos indígenasenhttp://www.incora.gov.co/capitulo14.htm . Sobre el caso colombiano, ver
Astrid Ulloa, “Colombia: Autonomías indígenas en ejercicio. Los retos de su consolidación”, en Miguel
González, Araceli Burguete Cal y Mayor y Pablo Ortiz-T. (eds.),La autonomía a debate: Autogobierno
indígena y Estado plurinacional en América Latina(FLACSO, GTZ, Ministerio Federal de Cooperacioń
Econoḿica y Desarrollo, IWGIA, CIESAS, Universidad Intercultural de Chiapas, Quito, 2010), 149–76, en
http://www.IWGIA.org/IWGIA_files_publications_files/0468_Libro_autonomia_a_debate_eb.pdf .
Sobre el caso ecuatoriano, véase Pablo Ospina Peralta, “Estado plurinacional y autogobierno territorial: Demandas
indígenas en Ecuador”, en González, Burguete Cal y Mayor y Ortiz-T. (eds.),La autonomía en debate...,201-18, en
http://www.IWGIA.org/IWGIA_files_publications_files/0468_Libro_autonomia_a_debate_eb.pdf .
Giraudo y Sánchez, “Neoindigenismo y movimientos indígenas…”, 66.
De la Fuente,La Autonomía Indígena en Chiapas…, 67–9. Sobre Chiapas y el complejo caso mexicano,
ver,Entre otros, de la Fuente,La Autonomía Indígena en Chiapas…; Araceli Burguete Cal y Mayor (ed.),
Autonomía Indígena en México, Documento IWGIA No. 94(IWGIA, Copenhague, 2000).
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
población (indígena y no indígena) (por ejemplo, Nicaragua y México);78
territorios indígenas demarcados con reconocimiento formal (por ejemplo, Colombia y
Panamá); y, finalmente, la 'autonomía comunitaria' a nivel de aldea a través de la
“indigenización del espacio municipal”, como en, según el autor, los casos de México,
Ecuador y Bolivia.79Sin embargo, Bolivia es probablemente una variante de la segunda
y tercera categoría, ya que las TCO-TIOC, a pesar de los problemas de demarcación,
son reconocidas en principio como territorios indígenas (ver nota al pie 152).
Otros acuerdos territoriales de los PI establecidos para resolver un conflicto son los
Chittagong Hill Tracts (CHT) en Bangladesh y los regímenes especiales de autonomía
en Indonesia. En cuanto al primero, el Acuerdo de Paz de Chittagong Hill Tracts fue
firmado el 2 de diciembre de 1997 entre las fuerzas rebeldes indígenas y el gobierno.
Contenía, entre otras cosas, muchas enmiendas a las leyes del consejo de gobierno
local del distrito de Hill promulgadas en 1989,80devolviendo así poderes a los Consejos
de Distrito Hill, que ahora serán elegidos y no nombrados (Artículo B.6), sobre la tierra,
la “ley tribal” y la justicia social, y la educación (Artículo B.34). Además, se creó un
consejo regional, con 22 miembros de los cuales dos tercios serán indígenas (artículo
C.3), con poderes administrativos y de consulta dentro de la CHT (sección C). A pesar
de este acuerdo bastante avanzado, se ha mantenido. Básicamente no se implementó
debido a la militarización, la inmigración y la toma de tierras en curso en el área.81En
cuanto a Indonesia, en 2001 y 2005, respectivamente, se establecieron acuerdos
especiales para la autonomía en Papúa y Aceh.82
En ambas leyes se reconocían las autoridades locales indígenas y el gobierno autónomo y
el poder legislativo sobre, entre otras cosas, la gestión de la tierra, los servicios sociales y
el desarrollo local.83Sin embargo, las violaciones de derechos humanos contra los PI en
Papúa persisten hoy en día, y en Aceh, donde el conflicto anterior fue más intenso, la
reducción de las expectativas en el acuerdo de paz está alimentando nuevas acciones
violentas.84
También cabe mencionar el sistema de reservas en Estados Unidos. Como es bien
sabido, este sistema nació como una forma de sometimiento de los nativos americanos,
pero según la Ley de Reorganización India (o 'Indian New Deal') adoptada el
78
79
80
81
82
83
84
Este también podría ser el caso de Groenlandia, excepto por el hecho de que la población indígena es más
del 85% del total (ver más abajo).
Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas de participación política aplicables…”, 333–4.
Ley del Consejo de Gobierno Local del Distrito de Rangamati Hill, 1989; Distrito de Bandarban Hill, Ley del consejo
de gobierno local, 1989; y Ley del consejo de gobierno local del distrito de Khagrachari Hill, de 1989.
Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas de participación política aplicables…”, 336. Sobre el caso de
Bangladesh, véase Asian Indigenous and Tribal Peoples Network (AITPN), “Implementation of CHT
Peace Accord: Will They, Won't They?”, 4( 1–2)Derechos Indígenas Trimestral2009, en
http://www.aitpn.org/IRQ/Vol-IV/issue_1-2/story04.html .
Ley de Autonomía Especial para la provincia de Papua, Ley N° 21/2001, de 23 de octubre de 2001; y Ley N°
11/2006 de Gobierno de Aceh, de 11 de junio de 2005, ambas citadas por Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas
de participación política aplicables…”, 337, notas 144 y 146, respectivamente.
Ver Arts 1.d, f, ly p; 19; 43; 49; 51; 56 a 66 de la Ley de Autonomía Especial para la provincia de Papúa; y
Arts 1.7; 1,10; 1,16; 16–17; 96 y 98 de la Ley de Gobierno de Aceh citado por Rodríguez Piñero-Royo,
“Sistemas de participación política aplicables…”, 337, notas 146–51.
Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas de participación política aplicables…”, 337–8. Sobre los casos de Indonesia,
véase Esther Heidbüchel,El conflicto de Papúa Occidental en Indonesia: actores, cuestiones y enfoques
(Johannes Herrmann J&J-Verlag, Wettenberg, 2007).
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
El 18 de junio de 1934, se convirtieron en cuasi formas de autogobierno con poderes
en asuntos internos y sistemas judiciales formalizados. A finales de los años 1980, la
adopción, el 22 de diciembre de 1987, del Proyecto de Demostración de Autogobierno
Tribal por el Congreso de los Estados Unidos dio lugar a negociaciones bilaterales y a
la firma de Pactos de Autogobierno y Acuerdos de Financiación Anual, que permitieron
formalmente el acceso a la gestión y a la planificación de programas de los gobiernos
tribales.85Sin embargo, la funcionalidad real y efectiva de las reservas en general, y de
los consejos tribales, en particular, aparentemente son sólo “parlamentos de juguete”,
86es muy controvertido,87y el sistema en general está “muy desacreditado”.88
Canadá y Groenlandia también tienen formas o potenciales de autonomías indígenas.89
En el primero, el territorio y el autogobierno de Nunavut fueron establecidos por el
Acuerdo de Reclamaciones de Tierras de Nunavut de 1993. Sin embargo, una investigación
reciente destacó que esto aún está lejos de considerarse un éxito, ya que muchos de los
desafíos socioeconómicos aún no se han resuelto.90En Groenlandia, la Ley de
Autogobierno de Groenlandia entró en vigor el 21 de junio de 2009, tras el exitoso
referéndum celebrado en noviembre anterior, en sustitución del gobierno autónomo
concedido en 1979.91Dinamarca conservó poderes en asuntos exteriores y defensa,
mientras que Groenlandia finalmente obtuvo poderes de autogobierno sobre, entre otras
cosas, asuntos judiciales y recursos naturales. En un territorio donde más del 85% de la
población es inuit,92Se sugiere que los PI tienen, en principio, un gran potencial para
gobernar el autogobierno de Groenlandia.93
Finalmente, en el caso específico de Bolivia, varias grandes organizaciones
indígenas elaboraron una propuesta en 2006 que se concentraba en una forma
territorial de autonomía.94Según esas organizaciones, el gobierno (general)
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93
94
Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas de participación política aplicables…”, 330.
Ronald West, “The American Companion Report”, en Mark D. Dole y Ronald West,El derecho a la
autodeterminación de los pueblos y su aplicación a los pueblos indígenas en Estados Unidos(Nomos, BadenBaden, 2000), 67-111, en 79.
Para un análisis reciente y completo del complejo caso estadounidense, véase Bruce Duthu,Los indios americanos y
la ley(Viking, Nueva York, 2008).
Rodríguez Piñero-Royo, “Sistemas de participación política aplicables…”, 330.
Sobre ambos casos, véase Natalia Loukacheva,La promesa ártica: autonomía jurídica y política de
Groenlandia y Nunavut(University of Toronto Press, Toronto, Buffalo, Londres, 2007).
Véase André Légaré, “El experimento de Canadá con la autodeterminación aborigen en Nunavut: de la visión
a la ilusión”, en 15(2-3).Revista internacional sobre derechos de minorías y grupos2008, 335–67.
Sobre el gobierno autónomo de Groenlandia, véase Lise Lyck, “Greenland: Ten Years of Home Rule”, en 25(155).Registro
polar1989, 343–6.
Sara Olsvig, “Groenlandia”,en Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Indígenas, El Mundo
Indígena 2011(Copenhague, 2011), 22–8, en 22,
en
http://www.IWGIA.org/IWGIA_files_publications_files/0454_THE_INDIGENOUS_ORLD-2011_eb.pdf .
Sobre estos acontecimientos recientes, véase Mark Nuttall, “Self-Rule in Greenland: Towards the
World's First IndependentInuitState?”,3–4Asuntos Indígenas2008, en
http://www.IWGIA.org/IWGIA_files_publications_files/IA_3-08_Greenland.pdf .
Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia – CSUTCB; Confederación de
Pueblos Indígenas de Bolivia – CIDOB; Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia – CSCB;
Federación Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia, 'Bartolina Sisa'–FNMCB-BS; Consejo Nacional
de Ayllus y Marcas del Qullasuyu – CONAMAQ; Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz –
CPESC; Movimiento Sin Tierra de Bolivia – MST; Asamblea del Pueblo Guaraní – APG; Confederación de
Pueblos Étnicos Moxeños de Beni – CPEMB. Asamblea Nacional de Organizaciones Indígenas,
Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia, “Propuesta para la Nueva Constitución Política
del Estado: Por un Estado plurinacional y la autodeterminación de los pueblos y
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
La autonomía indígena es la (pre)condición para la libertad, la descolonización y la
autodeterminación de los PI. Las principales características de la autonomía
indígena (territorial) son las siguientes: un territorio; una población culturalmente
diversa; autogobierno consuetudinario indígena (así como campesino y nativo);
reglas consuetudinarias; derecho consuetudinario y justicia; y, control y gestión
colectiva sobre el territorio, la tierra y los recursos naturales. Entre los poderes de
la autonomía indígena propuesta, se da mucho énfasis a la gestión y explotación
de los recursos naturales (por ejemplo, a través de consultas; posibilidad de veto
de los PI; beneficios compartidos; etc.).
Para concluir, a partir de esta teoría y práctica (brevemente) examinadas, se pueden sugerir
algunas características comunes de las autonomías indígenas, como sigue:95
Territorio: Dada la fuerte conexión (general) de los PI con la tierra, una AT
parece preferible a los acuerdos de ANT. Sin embargo, las ANT (por ejemplo, una
junta de educación indígena) no estarán excluidas a priori, especialmente para
aquellos territorios habitados por poblaciones tanto indígenas como no indígenas,
o donde la población indígena esté dispersa dentro del país. Como se mencionó
en el caso de las minorías, tanto los acuerdos de AT como de ANT pueden coexistir
y funcionar.96
Derechos sobre la tierra y sobre los recursos naturales renovables y no renovables: El
respeto y plena aplicación de estos derechos están estrictamente relacionados con el
elemento anterior (territorio). Los Estados deberán evitar la reubicación de tierras, ya que
esto implicaría una pérdida de medios de vida y cultura y, en última instancia,
representaría una amenaza para la supervivencia de los PI. Si los IP aceptaron
(legítimamente) la transferencia,97Se tendrán debidamente en cuenta la restauración de la
tierra, la distribución de los beneficios derivados de la explotación de los recursos
naturales y las políticas ambientales justas de la tierra.
Derecho consuetudinario e instituciones propias: El respeto y la aplicación de las
organizaciones políticas, las propias instituciones y los sistemas de justicia de los PI
tradicionales, dentro o fuera del sistema estatal (por ejemplo, como una forma de municipio
como en Bolivia, o sus propias instituciones reconocidas por la ley). como en las comarcas de
Panamá) son otros elementos clave. En algunos casos, esto puede ser casi una condición sine
qua non para preservar la cultura de la propiedad intelectual. Sin embargo, uno de los aspectos
más problemáticos relacionados con la aplicación del derecho consuetudinario de los PI es
cuando su ley es contraria a los estándares de derechos humanos, algo para lo cual no tengo
una respuesta clara. Además, surgen otros problemas con respecto a la interacción y
coordinación de sus leyes con el sistema de justicia estatal. Como en el caso de Bolivia, el límite
al respeto de los estándares de derechos humanos y una ley que defina lo que corresponde a
las competencias de los tribunales o de los sistemas de justicia de los PI puede ser
95
96
97
naciones
indígenas,
originarias
y
campesinas”,
5
Agosto
2006,
http://www.aguasustentable.org/constituyente/constituyente/docs/propuestas%20constitucionales/
pacto%20de%20unidad.pdf , en 11-13.
en
No hace falta decir que lo que sigue no es una lista exhaustiva, sino todo lo contrario: el objetivo es
iniciar una mayor reflexión y debate.
Los acuerdos de ANT estuvieron presentes, por ejemplo, en el debate mexicano con respecto a los PI únicamente migrantes
y/o urbanizados, o aquellos que viven en el extranjero. De la Fuente, La Autonomía en Chiapas…, 79.
El término "legítimamente" en este y los siguientes párrafos se utiliza en el sentido de obtener su consentimiento
libre, previo e informado a través de una consulta justa.
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una solución.98Sin embargo, cada caso debe analizarse seriamente antes de
avanzar en cualquier acuerdo legal.
Participación y representatividad dentro del Estado: El argumento para evitar el aislamiento de
los PI, a menos que ellos lo soliciten (legítimamente), es doble. Primero, los PI estarían excluidos por
disposiciones nacionales que pueden afectarlos en cualquier caso (por ejemplo, la política ambiental
o el almacenamiento o eliminación de materiales peligrosos cerca de los territorios de los PI). En
segundo lugar, los PI urbanizados o de otro tipo que viven fuera de una unidad territorial específica
también deben estar representados a nivel nacional.
Aspectos financieros: Como lo subrayan las teorías examinadas, la carga financiera de las
autonomías de los PI debe garantizarse, también mediante poderes especiales (por ejemplo, para
recaudar impuestos), como sugirió la reunión de expertos de Nuuk de 1991.
Educación y cultura: No hace falta decir que estos aspectos son de suma
importancia para preservar el idioma, la religión, las costumbres y otras características
culturales de los PI y, por lo tanto, deberían ser parte de los poderes de una
autonomía indígena.
Sin embargo, la condición previa para la autonomía indígena, como se afirmó en la
reunión de expertos de Nuuk de 1991, es la voluntad política y la apertura por parte de los
gobiernos para crear e implementar plena y transparentemente un acuerdo de autonomía
para los PI que viven dentro de sus países.
3. ¿Buscando una Historia Boliviana de la Autonomía?
Unas semanas antes de la aprobación de la Ley de Autonomía, el Ministerio de
Autonomías de Bolivia declaró en su boletín periódico Bolivia Autonómica No. 11
que el proceso de autonomía no era nuevo en el país, ya que había comenzado
más de cien años antes.99La Ley de Autonomía es, de hecho, titular de Andrés
Ibáñez, quien reclamó “igualdad para todos” durante la campaña electoral
nacional de 1874 en Santa Cruz, y fue el fundador de la primera experiencia
autónoma/federal de Santa Cruz.100
Al igual que todo el proceso de autonomía, la trayectoria histórica de la
AIOC también se describe en el boletín, declarando que la autonomía indígena
es “milenaria”.101Por ejemplo, uno de los hitos de la autonomía fue la
insurrección en 1921 de la población de la actual AIOC Jesús de Machaca
exigiendo el reconocimiento de sus propias autoridades y organizaciones.
98
La Constitución boliviana establece claramente la supremacía de las normas de derechos humanos sobre las
normas constitucionales y la necesidad de interpretar estas últimas conforme a las primeras (ver Arts 13,
párr. IV; 14, párr. III; 256; y 410, párr. II). . La Ley Jurisdiccional (Ley No.073/2010) Ley de Deslinde
Jurisdiccional, promulgada el 29 de diciembre de 2010, contiene el respeto de los derechos fundamentales
(Art. 5) y, en particular, la prohibición absoluta del linchamiento y la pena de muerte.
99Ministerio de Autonomía, “Bolivia Autonómica No. 11” (La Paz, 2010), 3.
100Este autogobierno duró cinco meses (desde la Navidad de 1876 hasta el 1 de mayo de 1877) antes de ser
101
reprimido por el gobierno central, y antes del fusilamiento de Ibáñez. Emilio Durán Ribera y Guillermo
Pinckert Justiniano, La revolución igualitariade Andrés Ibáñez (Editorial Universitaria, Santa Cruz de la Sierra,
1988), en 8–9 y 36–37. También se ha dedicado a su memoria una provincia dentro del departamento de
Santa Cruz. La decisión de nombrar a esta ley como este 'héroe' de la media luna boliviana probablemente se
haya tomado para complacer aloriente.
Ministerio de Autonomía, “Bolivia Autonómica N° 11”, 3.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
estructura. Otro acontecimiento histórico fue el manifiesto Tiahuanacuaymara de
1973, en el que los intelectuales aymaras reclamaron la autodeterminación y la
autonomía.102Más recientemente, seguramente la marcha de 1990 por el Territorio y la
Dignidad, y las leyes adoptadas posteriormente, marcaron un cambio institucional visà-vis los PI.103
Para los efectos de este artículo, se puede decir que es cierto que los miembros
y/o de las comunidades de los pueblos (a quienes hoy llamamos indígenas)
experimentaron formas de participación política a lo largo de la historia, y esto no
debe ser olvidado ni explotado. como ocurrió en el pasado y, probablemente,
también en la actualidad.104El papel de los PI aymaras en los ejércitos auxiliares de
las fuerzas rebeldes en las guerras civiles bolivianas de 1870 y 1899 puede ser
esclarecedor. La participación de la población indígena en la primera guerra,
según los mismos rebeldes, podría haber generado al menos dos acontecimientos
positivos para los entonces (aún) llamados indios:105primero, la recuperación de
sus tierras; en segundo lugar, su “reincorporación pública… [al] pueblo nacional
[boliviano]”.106Durante la Primera Guerra de Independencia y las décadas
siguientes a la creación de la república en 1825, los indios habían sido, de hecho,
reconocidos como vecinos o ciudadanos.107Sin embargo, en la década de 1870
pasaron a llamarse la indiada.108Cuanto más se consideraba la indiada una
amenaza para el Estado boliviano, especialmente en lo que respecta a su control
territorial y a sus propios sistemas políticos y de justicia, más frecuentemente sus
miembros eran declarados culpables de intentar dañar la unidad nacional.109Así, su
participación en las fuerzas rebeldes habría significado su “liberación definitiva” de
lo que les impedía disfrutar del pleno estatus de “miembros de Bolivia”.110De esta
manera, actuando como “patriotas”, la población indígena recuperó presencia en
la esfera pública.111A pesar de su participación en las fuerzas, un par de décadas
después la masacre de Mohoza en Pando en 1899 durante la Guerra Federal
marcó una tendencia opuesta, es decir, la "criminalización" de la
102Edward L. Cleary,Movilizándose por los derechos humanos en América Latina(Prensa Kumarian, Sterling VA,
103
2007), 59–60.
Como afirmó Postero: “esta marcha ha cambiado el rostro de Bolivia para siempre”, Nancy Gray Postero,Ahora somos
ciudadanos(Prensa de la Universidad de Stanford, Stanford, 2007), 49.
104Sobre los intentos devolver a escribirla historia entre colonizadores y colonizados, con un enfoque en
los países andinos, véase Laura Giraudo, “Entre rupturas y retornos: La nueva cuestión indígena en
América Latina”, en Laura Giraudo (ed.),Ciudadanía y derechos indígenas en América Latina:
Poblaciones, estados y orden internacional(Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid,
2007), 7–57, en 48–55. Sobre el contexto peculiar de Bolivia y la “convergencia de tácticas de Estado y
movimientos”, ver Bret Gustafson, “When States Act like Movements: Dismantling Local Power and
Seating Sovereignty in Post-Neoliberal Bolivia”, 37(4)Perspectivas latinoamericanas2010, 37–48.
105Marta Irurozqui Victoriano, “Conversos a la patria boliviana: identidad y participación política
106
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109
110
111
indígenas en las revoluciones de 1870 y 1899”, en VV.AA.,Relaciones sociales e identidades en América:
IX Encuentro-Debate América latina ayer y hoy(Barcelona, 2004), 385–400, en 392. Marta Irurozqui
Victoriano es una destacada experta en la historia boliviana del siglo XIX, lo que explica por qué sólo se
han citado sus obras.
Ibídem.
Ibídem.
Ibídem.
Ibídem., 392–93.
Ibídem., 393.
Ibíd., 394.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
indiada.112Por lo tanto, en la masacre se encontró una justificación adecuada para
(re)clasificar a estas personas como enemigos y como personas incivilizadas que
necesitan educación.113Esto implicó la negación de la legitimidad de sus reclamos
políticos y sociales.114Sin embargo, lo más probable es que su papel en la revolución se
viera disminuido por la amenaza que representaban, es decir, la posibilidad de que
cambiaran el escenario político.115
Dicho esto, el autor está consciente y convencido de que es más que arduo
rastrear en la historia, a lo largo de cinco largos y densos siglos, un continuo de lo
que se ha presentado brevemente anteriormente como participación política de
los PI. Además, desde la Conquista, los PI han sido etiquetados (por ellos mismos y
por otros), considerados y tratados de muchas maneras diferentes, lo que creó
categorías móviles y cambiantes según los diferentes contextos.116De ahí que,
como se mencionó, el papel desempeñado por quienes conocemos o llamamos
hoy pueblos indígenas a lo largo de la historia de Bolivia es innegable, y esto no
debe olvidarse ni, lo más importante, explotarse para otros fines.
El concepto de seguridad alimentaria se ha desarrollado desde la creación de la Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, pero la Liga de las Naciones ya
había reconocido la necesidad de algún tipo de acuerdo multilateral de seguridad alimentaria
mundial antes de la Segunda Guerra Mundial.117A pesar de que su contenido fue cambiando a
lo largo de los seis decenios de existencia de la FAO, la idea que subyace a su desarrollo sigue
siendo la misma. El concepto de seguridad alimentaria no se refería a los alimentos per se sino
que expresaba la preocupación por la satisfacción de la necesidad humana básica que era la
alimentación.
4. Las reformas de los años 90 y el camino (¿final?) hacia la autonomía
La marcha de 1990 por 'Territorio y Dignidad' en Bolivia inauguró lo que es uno de
los principales instrumentos en manos de los PI para entablar negociaciones
reales y adecuadas con el gobierno.118La marcha representó un hito
112
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117
118
Entre el 28 de febrero y el 1 de marzo de 1899, 120 personas fueron asesinadas en Pando por las fuerzas
auxiliares indígenas. Ellos, sin embargo, simplemente habían obedecido una orden militar. Marta Irurozqui
Victoriano, “Los hombre Chacales en armas: Militarización y criminalización indígena en la revolución federal
boliviana de 1899”, en Marta Irurozqui Victoriano (ed.), La mirada esquiva: Reflexiones históricas sobre la
interacción del Estado y la ciudadanía en los Andes , (Bolivia, Ecuador y Perú), siglo XIX (Consejo Superior de
Investigaciones Científicas, Madrid, 2005), 285–320, en 310.
Irurozqui Victoriano, “Conversos a la patria boliviana…”, 398–9.
Ibíd., 399.
Ibídem.
Por ejemplo, ¿cómo valorar o valorar los casi inevitablesmestizajedesde la Conquista por líneas
familiares? ¿O cómo saber si los protagonistas de la Reforma Agraria de 1952 eran todos indígenas o
no indígenas, o en qué grado pertenecían a un grupo u otro? En el censo de 1950 en Bolivia, por
ejemplo, el 67% de la población aparecía como 'indígena' (Giraudo y Sánchez, “Neoindigenismo y
movimientosindígenas…”, 70). Esto significa, por ejemplo, que seguramente muchos de ellos fueron
llamados entonces 'campesinos' durante la reforma.
Shaw,Seguridad alimentaria mundial…, 5.
NievesZúñiga García-Falces, “Emergencia del Movimiento indígena en América Latina: De 'objeto' a
'sujeto'”,en Salvador Martí i Puiga y Josep Maria Sanahuja (eds.),Etnicidad, autonomía y gobernabilidad
en América Latina(Universidad de Salamanca, Salamanca, 2004), 35–52, en 35.
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al (re)afirmar la existencia de los PI como otro actor social dentro del Estado boliviano,
algo particularmente relevante para los PI numéricamente más pequeños de las Tierras
Bajas.119
Siguieron otras seis marchas entre 1994 y 2009. La séptima marcha tuvo
lugar en junio de 2010. Su reclamo principal era revisar el proyecto de Ley de
Autonomía.120Como resultado, gracias también a una segunda ola de reformas
promovidas por el vicepresidente aymara Víctor Hugo Cárdenas en el gabinete
de Sánchez de Lozada en 1993-1997, se adoptaron muchas medidas
legislativas.121Estos incluyeron (en orden cronológico): la Ley Ambiental (Ley
No. 1333/1992),122la reforma constitucional de 1994,123la Ley de Participación
Popular (Ley N° 1551/1994), la Ley Forestal (Ley N° 1700/1996), la Ley del
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) (Ley N° 1715/1996)124y la Ley de
Municipios (Ley N° 2028/1999).
En particular, la Ley de Participación Popular aumentó el número de
municipios a más de 300.125Antes de esta ley, apenas existían efectivamente 20
municipios.126Los municipios recibieron el 20 por ciento de los ingresos anuales
del gobierno y una gama más amplia de responsabilidades (véanse los
artículos 14 y 20). Sin embargo, lo más importante fue la creación de las
Organizaciones Territoriales de Base (OTB), definidas como un “actor social
para la participación popular” (artículo 3). Están compuestos por comunidades
y pueblos indígenas (o comités vecinos) según sus normas y procedimientos, y
representados por sus autoridades (artículo 3). A pesar del límite de una OTB
por unidad territorial (artículo 6), en tres años (1994-1997) se registraron más
de 15.000 OTB.127Las OTB tenían personalidad jurídica reconocida (Artículo 4)
además de tener una serie de derechos y obligaciones que permitían una
mejora efectiva en la
Territorio y dignidad: Pueblos indígenas y medio
ambiente en bolivia(Nueva Sociedad, Caracas, 1992), 59.
120
Leonardo Tamburini, “Bolivia”, enIWGIA, El mundo indígena
119Kitula Libermann y Armando Godínez (eds.),
2011(IWGIA, Copenhague, 2011), 174–82, en 177. En cuanto a la reciente octava marcha por la protección de
el territorio indígena Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro-Secure (TIPNIS), ver la cobertura en
profundidad de los hechos sobre el terreno brindada por Fundación Tierra, VIII Marcha Indígena
Cobertura Especial, enhttp://marcha.ftierra.org .
121Willem Assies, “Pueblos Indígenas y Reforma del Estado en América Latina”, en Willem Assies,
Gemma van der Haar y André Hoekema (eds.),El reto de la diversidad: Pueblos indígenas y reforma del
Estado en América Latina(El Colegio de Michoacán, Zamora-Michoacán, 1999), 21–55, en 35. Antes de esto, el
11 de diciembre de 1991, Bolivia también ratificó el Convenio 169 de la OIT.
122En particular, como ha señalado Postero, “[l]as reformas... fueron el resultado de políticas estratégicas.
Articulaciones entre el partido gobernante Movimiento Nacional Revolucionario (MNR) y grupos indígenas”,
Postero,Ahora somos ciudadanos…, 124–25.
123
Cabe mencionar dos logros principales con respecto a las reclamaciones de los PI: la definición
constitucional de Bolivia como un Estado multiétnico y pluricultural (Art.1); y la introducción de formas de
propiedad colectiva, Territorio Comunitario de Origen(TCO), art. 171. Ver nota 152.
124
En particular, la Ley INRA finalmente reguló el acceso al reconocimiento y establecimiento de las TCO
antes mencionadas (Arts 3 y 41) bajo la supervisión del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA),
Arts 13-18). Ver nota 152.
125
126
127
Al momento de escribir este artículo hay 339.
Assies, “Pueblos Indígenas y Reforma del Estado…”, 35.
Benjamin Kohl, “democratizando la descentralización en Bolivia: la ley de participación popular”, 23 Revista
de planificación, educación e investigación.2003, 153–64, en 156.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
participación indígena dentro de los municipios.128Además, el artículo 17, párr. III
de la Ley de Participación Popular permitía la creación de un Distrito Municipal en
aquellos territorios caracterizados por una continuidad geográfica, sociocultural,
productiva o económica para la prestación de servicios públicos comunes (artículo
18). Sobre esta base legal, los PI comenzaron a crear sus propios Distritos
Municipales Indígenas (DMI). El primer DMI fue Isoso, ubicado en el departamento
de Santa Cruz.129El número de DMI aumentó rápidamente. Según Galindo Soza,
citado por Colque, en 2008 existían al menos 73 DMI.130En 2004 la agencia de
noticias Enlared ya había declarado la existencia de 140 DMI.131
En 1999, la Ley de Municipios y el Decreto Supremo N° 26142/2001 fueron más
allá. El primero reconocía formalmente a los DMI (artículos 166 y 167) y establecía
la posibilidad de formar una agrupación de municipios (mancomunidad) para
devolver a los PI su unidad étnica o cultural (artículo 158, párr. III). Este último dio
prioridad a la creación de mancomunidades de DMI para evitar la fragmentación
de unidades socioculturales a través de las fronteras de los municipios (artículo
23). A pesar de este marco legal favorable, en la práctica surgieron muchos
problemas relacionados con la gestión financiera ineficiente y la corrupción
generalizada dentro de los municipios y dieron lugar a un mayor descontento.132
La crisis neoliberal, las famosas Guerras del Agua de Cochabamba de 2000 y la
Guerra del Gas de 2003 contribuyeron a la revolución institucional de Bolivia después
de las elecciones de Morales de 2005 y la reforma constitucional.133Cabe precisar que
los PI ya habían reclamado una asamblea constituyente en su cuarto mes de marzo de
2002.134Además, en 2006, nueve importantes organizaciones de PI, tanto de las Tierras
Altas como de las Tierras Bajas,135elaboraron un trabajo conjunto llamado Pacto de
Unidad para proponer y conceptualizar lo que debería ser la autonomía indígena.136
Esto demuestra, en particular, por qué la bandera de la autonomía no pertenecía
únicamente a la media luna amazónica boliviana. Antes y durante la Asamblea
Constituyente, los PI han reclamado firmemente su autonomía.137
128
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132
133
Véanse los arts. 7 y 8, y también el art. 10 sobre el Comité de Vigilancia compuesto por un
representante de la OTB con el objetivo de supervisar la buena administración del municipio.
Gonzalo Colque, “Rediseño de gobiernos locales indígenas en Bolivia”, Fundación Tierra 2010, en http://
justgovernancegroup.org/es/Assets/PDFs/Gobiernos%20Locales%20Indigenas%20Bolivia%20CO
LQUE%20Abril%202010.pdf , a la 1.
Ibídem., 1.
Enlared Municipal, “Bolivia tiene 140 distritos municipales indígenas”, Agencia de Noticias Enlared, 22 de
noviembre de 2005, enhttp://www.enlared.org.bo/portal/default.asp?cg2=5874 . No se encontraron datos
oficiales.
Kohl, “democratizando la descentralización…”, 161.
Xavier Albó, “Bolivia: Avances y tropezones hacia un nuevo país plurinacional e Intercultural”, en
Salvador Martí i Puig (ed..), Pueblos Indígenas y Política en América Latina: El reconocimiento de sus
derechos y el impacto de sus demandas a inicios del siglo XXI.(Fundació CIDOB, Barcelona, 2007),
335–59, en 344–9.
134Ibídem., 353. Para más detalles sobre la cuarta marcha, véase Carlos Romero Bonifaz,El Proceso
constituyente boliviano: el hito de la cuarta marcha de tierras bajas(Centro de Estudios Jurídicos e
Investigación Social–CEJIS, Santa Cruz de la Sierra, 2005).
135
Ver nota 94.
136
Ver arriba, sección 2.2 Autonomías Indígenas.
137
Chuvirú, Marcela, “Bolivia”, en Málaga Montoya (ed.),Seminario Regional Andino.Pueblos indígenas y
democracia intercultural: un debate desde los países andinos; Bolivia, Ecuador, Colombia,
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25
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
Sin embargo, durante el mismo año (2006), siguiendo las instrucciones de Morales,
en el referéndum de autonomía el 57,5 por ciento del electorado nacional votó en
contra del proceso de descentralización.138Sin embargo, en los cuatro departamentos
amazónicos (Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija) del rico Oriente boliviano (las Tierras
Bajas) la mayoría de los votos fueron a favor.139Posteriormente, el texto aprobado por
la Asamblea Constituyente a finales de 2007 fue negado legitimidad por las fuerzas
políticas de Oriente, especialmente por los movimientos cívicos, que prepararon
estatutos de autonomía elaborados por ellos mismos y elecciones autoorganizadas en
julio de 2008.140Un mes después, el 10 de agosto, se convocó un referéndum nacional
para reconfirmar o revocar el mandato presidencial. Morales obtuvo más del 67 por
ciento de los votos a favor.141En Oriente se produjeron enfrentamientos y cortes de
rutas entre agosto y septiembre, hasta los tristes sucesos de Pando, donde fueron
asesinados 20 indígenas y más de 100 resultaron heridos. Otra marcha hacia Santa
Cruz de aproximadamente 20.000 indígenas, que también estaban descontentos con
partes del texto de la constitución, catalizó el inicio de las negociaciones entre los
departamentos orientales y el nivel central. Finalmente, tras debates en Cochabamba
y en el Congreso de la República, así como otra marcha, esta vez encabezada por el
propio Morales, las negociaciones finalizaron el 21 de octubre de 2008. Los cambios
en el texto de la constitución afectaron también a la AIOC, que adquirió un forma más
clara gracias a las enmiendas.142El texto final de la Constitución fue finalmente
aprobado mediante otro referéndum nacional el 25 de enero de 2009, con el 61,43 por
ciento de los votos a favor.143
5. El laberinto de las autonomías bolivianas
El proceso de descentralización y la construcción del sistema de autonomías es
hoy un tema central en Bolivia. El anclaje normativo de la reforma autonómica se
encuentra tanto en el CPE de 2009 como en la densa Ley Marco de Autonomías y
Descentralización de 2010, Ley N° 031/2010 promulgada en julio de 2010.
Venezuela, Chile, Perú(Centro de Estudios Regionales Bartolomé de las Casas, Cuzco 2008), 51-54 y
71-72, en 53; Marxa Nadia Chávez León, “'Autonomías indígenas' y 'Estado Plurinacional'. Proyectos
políticos de los movimientos indígenas y campesinos en Bolivia”, 24Revista OSAL2008, 51-71. a los 59;
El Diario, “Autonomías indígenas y departamentales inician un amplio debate en la Asamblea”,
ElDiario, 1 de julio de 2007, en http://www.eldiario.net/noticias/2007/2007_07/nt070701/2_04plt.php .
138
Leonardo Tamburini, “Bolivia”,en IWGIA, El Mundo Indígena 2010(IWGIA, Copenhague, 2010), 195–206,
en 200.
139Fernando Mayorga, “Referéndum y Asamblea Constituyente: Autonomías Departamentales en
Bolivia”, 37Reforma y Democracia-Revista del CLAD2007, en 1-2, en
http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-cladreformademocracia/articulos/037-febrero-2007/0055707
140
Leonardo Tamburini, “Bolivia”,en IWGIA, El Mundo Indígena 2009(IWGIA, Copenhague, 2009), 174–83,
en 175.
141
142
143
Ibídem., 178–79.
Ibídem., 181.
Bolpress, “Evo promulga el sábado la primera Constitución aprobada en referéndum popular”, 2 de febrero
de 2009, enhttp://www.bolpress.com/art.php?Cod=2009020206 .
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(en adelante, Ley de Autonomía), producto de aproximadamente 40 proyectos anteriores
no oficiales.144
El primer artículo de la CPE aborda la delicada cuestión de qué forma de Estado
debería ser Bolivia. Bolivia optó por ser un Estado unitario pero descentralizado
basado en unidades autónomas (Artículo 1). La definición de lo que debe ser la
autonomía en Bolivia se encuentra en la posterior Ley de Autonomía (Artículo 6,
inciso II, no. 3). La igualdad jerárquica, la elección directa de los miembros de los
órganos de gobierno, la administración de sus propios recursos económicos y el
ejercicio de sus facultades legislativa (incluidas las normas/decretos
reglamentarios), fiscal y ejecutiva son los elementos centrales del Tipo de
autonomía boliviana.
Desde una perspectiva jurídica, lo que más llama la atención es el sistema de
autonomías de cuatro niveles. Según la CPE (artículo 269), Bolivia se subdivide en
cuatro tipos de unidades territoriales, es decir, los departamentos, las provincias,
los municipios y las TIOC.145La organización administrativa de las autonomías, sin
embargo, es diferente. No sólo se otorga autonomía a los nueve departamentos
de Bolivia (artículo 277), sino también a las regiones (artículo 280), a (todos) los
municipios (artículo 283) y a las AIOC (artículo 289). En otras palabras, las
provincias, a pesar de su reconocimiento como “unidad territorial”, no pueden ser
autónomas. Esta naturaleza se da, en cambio, a las regiones (artículo 280). Una
región no es un territorio predefinido, sino que puede estar formada por un
número de municipios y provincias que así lo decidan, siempre que compartan
cierta continuidad cultural e histórica. Así, una región podrá constituirse más allá
de los límites de los municipios y/o provincias, pero no más allá de los de los
departamentos. Según la Constitución, las regiones también tendrán algunas
competencias administrativo-normativas (artículo 281), pero la Ley de Autonomía
lo niega, afirmando que las regiones no tienen facultad legislativa (sic!) (Artículo 6,
párr. II, núm. 3 ). En suma, la subdivisión territorial de Bolivia no coincide con la
administrativa autónoma. Además, en lo que respecta al estrato de autonomía
regional, la Ley de Autonomía contradice manifiestamente la Constitución.
En cuanto a la organización entre el nivel central y las periferias, según la
Ley de Autonomía tres órganos coordinarán todas las autonomías del país.
Estos órganos son: el Consejo Nacional de Autonomías, el Servicio Estatal de
Autonomías, en adelante SEA, y el Sistema de Planificación Integral del Estado
(artículo 121). En definitiva, el primer órgano tendrá una mera función política,
estará presidido por el Presidente y estará compuesto por tres ministros
(Presidencia, Planificación del Desarrollo y Autonomía), los gobernadores de
los nueve departamentos y varios representantes de los diferentes actores:
cinco de la Federación de Asociaciones de Municipios, cinco de AIOC y uno de
la regional
144
Leonardo Tamburini, “Bolivia”, en IWGIA, El mundo indígena 2011(IWGIA, Copenhague, 2011), 174–82,
en 176.
145
Ver nota 152.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
autonomías (artículo 123). En segundo lugar, el SEA será una oficina de apoyo
y logística al servicio de las administraciones autónomas (artículo 126), y estará
integrado por un director ejecutivo y unidades operativas (artículo 127). En
particular, la SEA será el conciliador cuando existan roles potenciales en
competencia entre las autonomías (artículo 129, párrafo I, no. 1). A
continuación, el Sistema de Planificación Integral del Estado será una especie
de foro de la administración pública de todas las unidades territoriales para
construir estrategias participativas y de abajo hacia arriba (artículo 1 30, inciso
I). La futura legislación que promulgue la Asamblea Plurinacional orientará a
este órgano (Art. 130, párr. II). Finalmente, además de estos tres órganos,
existirán varios Consejos de Coordinación Sectorial, encabezados por el
Ministro competente ratione materiae, y encargados de la coordinación entre
los gobiernos central y periférico (artículo 132). . Se designarán por ley o
decreto unos 20 consejos.146
Así, junto con los cuatro niveles de autonomía, el sistema de órganos de
coordinación también parece complejo. El organismo clave será la SEA, ya que
es la principal oficina operativa y abordaría los conflictos de poder entre las
autonomías. De hecho, “Si el SEA funciona, el proceso de autonomía
funcionará de manera organizada”, afirmó Avendaño Redeno a finales de
2010.147De hecho, esto se verá en los próximos meses o años. La SEA se rige
por el Decreto Supremo N° 802 adoptado el 23 de febrero de 2011. Según el
artículo 8 del decreto, el director ejecutivo de la SEA fue finalmente nombrado
el pasado 8 de septiembre de 2011, fecha en la que finalizaron los trabajos de
este organismo fue inaugurado formalmente.148
6. La autonomía indígena en el papel149
Dentro de este complejo sistema de autonomías, la AIOC representa el cuarto nivel, el
último pero no menos importante paso en la escalera de la autonomía boliviana. La norma
básica de la AIOC reside en el artículo 2 de la CPE, que garantiza que los derechos de los PI
a la libre determinación consisten en el derecho a la autonomía y al autogobierno, ya que,
en palabras de la CPE, los antepasados de los PI dominaron todo el territorio. y existía
antes de la colonización. Además de esto, se deben reconocer las instituciones de los PI y
se deben consolidar sus entidades territoriales/órganos colectivos, en la medida en que se
respeten la CPE y la ley. Nuevamente, en la carta de derechos de los PI enumerada en el
Artículo 30 de la CPE, se repiten los derechos de los PI a la libre determinación y a la
territorialidad (Artículo 30, párrafo 4). Alguno
146
147
148
149
Justino Avendaño Redeno, uno de los consultores y redactores de la Ley de Autonomía, entrevista al
autor, 2010, expediente personal.
Ibídem.
Véase SEA, “Presentación oficial del Servicio Estatal de Autonomías”, 8 de septiembre de 2011, enhttp://
www.seaautonomias.gob.bo/index.php?option=com_content&view=article&id=18:noticia2&catid=17:noticiasdelhome .
En este párrafo se presentará como tal el marco jurídico de las AIOC. Para una evaluación y crítica,
consulte la sección 8, Evaluación: del documento a la práctica.
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200 Artículos más adelante, en el capítulo séptimo, se da forma constitucional a
las AIOC (artículos 289 a 296 y 303 a 304). El fundamento jurídico de la autonomía
indígena es una vez más el derecho a la autodeterminación que se ejercerá a
través del derecho al autogobierno, es decir, la AIOC (artículo 289). Los principales
requisitos para constituir una AIOC son los siguientes (artículo 290):
-
un territorio que los PI llaman ancestral y que dice ser una AIOC;
la voluntad mostrada (mediante consulta) por la comunidad para
crearlo; y
-
la aplicación de las normas e instituciones consuetudinarias.
Para cada entidad territorial, la CPE establece que cada AIOC adoptará su
propio estatuto, que luego deberá pasar por un control constitucional y un
referéndum dentro del municipio antes de entrar en vigor (artículo 275). El
estatuto se redactará de acuerdo con las normas y procedimientos propios de los
PI (artículo 292), que también regularán el funcionamiento del órgano rector de la
AIOC (artículo 296). Otros aspectos vitales señalados por la CPE, y especificados en
la Ley de Autonomía, son los límites territoriales formales, que podrán cambiar al
constituirse una AIOC tanto a nivel municipal (Artículo 293, inciso II) como regional
(Artículo 295, inciso I). .150La consulta previa y el referéndum son, como se
mencionó, obligatorios para cualquier proceso de formación o conversión de AIOC
(artículos 293, inciso I, 294, 295, inciso II). De más está decir que la AIOC deberá
constituirse, formarse y regirse de manera consistente con la CPE y la Ley de
Autonomía.
Por último, pero no menos importante, la CPE también establece la división de
poderes entre el Estado y la AIOC. Quedan una serie de competencias exclusivas para
la AIOC (artículo 304), que también absorberá las competencias del municipio o de la
región que opte por convertirse en AIOC (artículo 303).151Además, la AIOC tiene otros
poderes compartidos con el Estado. Para algunos, puede aplicar o ejecutar actos
estatales (competencias concurrentes) y, para otros, puede promulgar regulaciones
adicionales para implementar una ley marco estatal (competencias compartidas) (ver
también el artículo 297 de la CPE). A los efectos de este artículo, resulta inútil
enumerar todas las competencias de la AIOC. Sin embargo, conviene subrayar dos
aspectos. Por un lado, el número de poderes otorgados a la AIOC, por ejemplo, el
control sobre la definición y gestión de sus propios proyectos de desarrollo de
acuerdo con su propia cultura (artículo 304, párrafo II), pueden considerarse medidas
apropiadas. Sin embargo, por otro lado, los poderes clave se dejan al nivel central, por
ejemplo, políticas de salud, educación, medio ambiente y recursos naturales (no
renovables), que son asuntos para los cuales la AIOC sólo tiene poderes de
implementación.152
150
151
152
En este último caso, la AIOC a nivel regional podrá constituirse tras la constitución de una región mediante la
agrupación de más municipios y/o provincias (Art. 280 CPE) y la conversión de la misma en una AIOC (Arts.
46, inc. II; 47 , párr. II; 50, párrs. I, III y V de la Ley de Autonomía). Véase también la nota 152 y la sección 5, El
laberinto de las autonomías bolivianas.
En este último caso, la AIOC tendría derecho únicamente a aquellos poderes regionales que le serían
transferidos expresamente (Art. 303, párrafo II).
Véase más adelante en la sección 8, Evaluación: del papel a la práctica.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
La Ley de Autonomía detalla con más detalle el marco legislativo de la AIOC (a menos que se especifique lo
contrario, los números de los artículos citados a continuación se refieren a la Ley de Autonomía).
Una (nueva) AIOC se constituirá de tres formas (artículo 44):
-
para un territorio anteriormente conocido como TCO (Tierra Comunitaria
de Origen), la nueva constitución lo convertirá en TIOC (Territorio
Indígena Campesino Originario);153
-
para un municipio, convertirlo de un municipio estándar reconocido
en la Ley de Participación Popular de 1994 a uno indígena;
-
para una región, que agrupa varios municipios o provincias (artículo 280 de
la CPE), que se convierten en una AIOC regional (artículos 46, apartado II,
47, apartado II, 50, apartados I, III y V).154
Una AIOC, al igual que las demás autonomías, se establece mediante un
procedimiento de uno más cuatro pasos. El requisito previo, como ya se ha
mencionado, es un referéndum de conversión o, en el caso del TIOC, una consulta
entre la población de la entidad territorial que se vaya a organizar (artículo 50). De ser
favorable, (1) se constituirá un consejo deliberante (artículo 53), que se encargará de
(2) redactar y votar el estatuto de la AIOC por mayoría cualificada de dos tercios; (3)
una vez adoptado, el estatuto estará sujeto a control constitucional y, si es aprobado,
(4) a (otro) referéndum (artículo 275 CPE). Si es compatible con la CPE, la AIOC
comenzará a funcionar después del establecimiento de sus órganos rectores (artículo
55). Sin embargo, algunos requisitos deben cumplirse antes de iniciar cualquier
proceso de conversión, como la tutela gubernamental (Viabilidad Gubernativa), que
debe ser otorgada por el Ministerio de Autonomía sobre la base de los dos requisitos
previos siguientes (artículo 57). En primer lugar, se deberá proporcionar evidencia de
la 'existencia, representación e implementación efectiva de una estructura
organizacional' de todos los PI involucrados. En segundo lugar, se presentará un plan
territorial que incluya estrategias institucionales y financieras. Además, una cuota
numérica de población (Base Poblacional) Es para
153
El coste total de propiedad (Tierra Comunitaria de Origen) fue uno de los logros de los reclamos de los PI de
las Tierras Bajas introducidos por la reforma constitucional de 1994 (CPE de 1994, Art. 171). En resumen, las
TCO son una forma de propiedad colectiva en la que, en principio, los PI podrían gestionar la tierra de
acuerdo con medios culturales, sociales y económicos comunitarios. Arte. 41, párr. 1 de la Ley INRA establece
que las TCO son una forma de propiedad agraria. Para un análisis reciente y exhaustivo, véase Gonzalo
Colque y Juan Pablo Chumacero,Informe 2010: Territorios Indígena Originario Campesinos en Bolivia Entre la
Loma Santa y la Pachamama(Fundación Tierra, La Paz, 2011); para un mapa de las TCO, ver CIDOB, “Mapas
de Bolivia con las TCO's”, enhttp://www.cidob-bo.org/cpti/mapa.htm . La nueva constitución convertirá la
TCO en TIOC (CPE de 2009, Disposición Transitoria 7; ver también Arts 269, inciso I; 394). Decreto Supremo(
Decreto Supremo N° 727, adoptado el 6 de diciembre de 2010, reglamentó el proceso de conversión de TCO
a TIOC, a cargo del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Art. 1). Sin embargo, este proceso de cambio es
largo y controversial debido a algunos requisitos administrativos del Instituto Nacional de Reforma Agraria
(INRA) que deben cumplirse, Erbol, “El cambio de nombre de TCO a TIOC significará otro trámite” Erbol
Comunicaciones Periódico Digital, 12 de abril de 2011, enhttp://erbol.com.bo/noticia.php?
identificador=2147483943178 .
154
La base de tales regiones aparece un poco confusa tanto en la Constitución como en la Ley de Autonomía. En
principio, una región es el único nivel autónomo que no tiene competencias legislativas, a menos que, en
teoría, como según el artículo 46, apartado II de la Ley de Autonomía, se le hayan conferido algunas
competencias. En cualquier caso, hasta el momento no se ha establecido ninguna región indígena y, dada la
confusión normativa, personalmente veo difícil su posible creación.
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cumplirse (artículo 58). Estas cuotas son de 10.000 personas para las Tierras Altas
(reducibles a 4.000 en casos excepcionales) y de 1.000 para las Tierras Bajas.
Este es, en resumen, el marco normativo para el establecimiento de una nueva
AIOC. Sin embargo, este artículo trata sobre las 11 AIOC existentes que ya
comenzaron su aventura con el referéndum de conversión en diciembre de 2009 (ver
sección 7, más abajo). Han cumplido con requisitos previos parcialmente diferentes a
los requeridos para los nuevos AIOC, y actualmente están abordando los cuatro pasos
mencionados anteriormente, es decir, (1) establecimiento del consejo deliberante, (2)
discusión y adopción del estatuto mediante dos tercios de votos a favor, (3) control
constitucional y (4) segundo referéndum dentro de la comunidad.
Finalmente, cabe mencionar que también podrán constituirse DMI, creadas y
regidas inicialmente por la Ley de Participación Popular y la Ley de Municipios. Los
DMI deberán basarse en un TIOC o estar formados por una comunidad de PI que
sea una minoría numérica en un municipio si no hay un plan para convertirlo en
un municipio AIOC. Si el DMI cuenta con las "capacidades de gestión necesarias" y
un plan integral de desarrollo, podrá recibir recursos financieros del Estado para
su implementación (artículo 28).
7. La autonomía indígena sobre el terreno: la primera (y por lo tanto)
hasta ahora, únicamente) 11 AIOC en acción
En la madrugada del 7 de diciembre de 2009, Bolivia 'despertó' con una
criatura recién nacida, la AIOC. Previamente, una vez aprobada en abril la Ley
Electoral Transitoria N° 4021/2009, la actual AIOC Jesús de Machaca (La Paz) ya
había proclamado su Consejo Autonómico Indígena Originario Campesino
durante una visita del Ministerio de Autonomía.155
Esto catalizó el debate en otros municipios rurales, especialmente en la Sierra.
Posteriormente, el 2 de agosto de 2009, día de la firma del Decreto Supremo N°
0231/2009 que preveía también el referéndum de diciembre de la AIOC, se
organizó un evento informativo, presidido por el Presidente Morales, en la ciudad
de Camiri por el Ministerio de Autonomía y algunas organizaciones indígenas. El 2
de agosto se proclamó Día de la Autonomía Indígena, rebautizando lo que se
conocía como Día del Indio, y que antes y desde 1953 se conocía como Día de la
Reforma Agraria.156Finalmente, el 6 de diciembre, en concomitancia con las
elecciones generales y el referéndum de autonomía de los departamentos que
habían votado en contra en 2006 (Chiquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro, Potosí),
nacieron las primeras 11 AIOC.
A pesar de todo el entusiasmo, los cuatro seminarios y el taller celebrados
por el Ministerio de Autonomía y otras ONG entre octubre y
155Wilfredo Plata, “De Municipio a Autonomía Indígena: Los once municipios que transitan a la
156
Autonomía Indígena Originaria Campesina” en VV.AA,Bolivia Post-Constituyente: Tierra, territorio y
autonomías indígenas. Memoria del Seminario Internacional 2009(Fundación Tierra, La Paz, 2009),
247–72, en 254.
Ibídem., 255.
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Noviembre,157sólo 12 de los 19 municipios que solicitaron acceder al
procedimiento priorizado conforme a la Disposición Transitoria 3 de la Ley N° 4021
y el Decreto Supremo N° 231 sobrevivieron. Estos fueron los municipios que
cumplieron todos los requisitos previos obligatorios para el acceso al voto.158
Según el artículo 6 del Decreto Supremo N° 231, antes de organizar el referéndum
de la AIOC los municipios requerían: (1) un certificado otorgado por el Ministerio
de Autonomía (mediante resolución ministerial), y (2) un decreto del municipio
adoptado por su consejo con dos tercios de los votos a favor. Además, el
certificado del Ministerio contenía tres requisitos adicionales, a saber: Primero,
(1a) el territorio tenía que corresponder a la tierra ancestral habitada por los PI
que actualmente viven en ella. En segundo lugar, (1b) los PI reclamantes tenían
que existir antes de la colonización de Bolivia. Finalmente, (1c) los PI reclamantes
tenían que compartir características comunes específicas, es decir, la misma
identidad cultural, idioma, tradición histórica, territorialidad, cosmovisión), y
debían demostrarse su organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y
económicas. (Artículo 6, inciso 1 del Decreto Supremo N° 231). Estos tres requisitos
previos eran extremadamente difíciles de probar, especialmente la
correspondencia entre la tierra ancestral y la actualmente habitada por una
comunidad indígena. Además, el aspecto de la territorialidad era muy delicado ya
que sólo 25 de 339 municipios en Bolivia (7 por ciento) disfrutan de límites
territoriales establecidos.159El referéndum de la AIOC en aquellos municipios con
una delimitación firme tuvo, por tanto, una clara ventaja política,160o un problema
menos del que preocuparse.
La Corte Nacional Electoral, finalmente, no admitió las solicitudes de siete
municipios (Corque, Santiago de Andamarca, Santiago de Huari y Turco en el
departamento de Oruro; Gutiérrez y Lagunillas en Santa Cruz; e Inquisivi en La
Paz) por a requisitos no cumplidos (es decir, el decreto del municipio adoptado
con menos de dos tercios de los votos "sí"; retrasos en la presentación de la
documentación completa necesaria).161
En el referéndum de conversión de AIOC de 2009 en los municipios admitidos al
procedimiento priorizado antes mencionado, ganó el 'no' en uno de ellos: Carahuara
de Carangas (Oruro). Las razones detrás de este fracaso radican muy probablemente
en el miedo a cambiar un sistema participativo (bastante exitoso) bajo la antigua Ley
de Participación Popular, que ya había tardado (demasiado) tiempo en su
implementación.162Era poco probable que otros tres AIOC obtuvieran el
157
158
Ibídem., 255–57.
Ibídem., 250; Ministerio de Autonomía, “Bolivia Autonómica No. 7” (2009), 4–5, en http://
www.autonomia.gob.bo/portal3/sites/default/files/ministeriodeautonoma/persep.pdf .
159La Razón, “15 municipios no cuentan con límites definidos”, La Razón, 12 de enero de 2011, en
http://www.la-razon.com/version.php?ArticleId=123820&EditionId=2405 .
160
Leonardo Tamburini, “Bolivia”, enIWGIA, El Mundo Indígena 2010(IWGIA, Copenhague, 2010), 195–206,
en 201.
161Ministerio de Autonomía, “Bolivia Autonómica No. 7…”, 4–5; Plata, “De Municipio a Autonomía
Indígena…”, 250.
162
Leonardo Tamburini, “Bolivia”, enIWGIA, El Mundo Indígena2010 (IWGIA, Copenhague, 2010), 195–206,
en 201.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
luz verde, es decir, Huacaya y Charagua en Chaco y Jesús de Machaca en La Paz,
donde los votos por el "sí" superaron ligeramente el 50 por ciento.163
Tras el referéndum de conversión, estos primeros municipios iniciaron el
procedimiento para convertirse en AIOC de pleno derecho. Estos son: Jesús de
Machaca y Charazani (La Paz); Mojocoya, Huacaya y Tarabuco (Chiquisaca); Salinas
Garcí de Mendoza, Chipaya, Pampa Aullagas y Totora (Oruro); Chayanta (Potosí); y
Charagua (Santa Cruz). Así, siete AIOC están ubicadas en las Tierras Altas y sólo dos en
las Tierras Bajas.164
Un fervor inicial fue compartido entre todos los AIOC. Sin embargo, no es oro todo lo que
reluce y, para los AIOC, las dificultades y las posibles trampas legales surgieron más tarde, una
vez que los AIOC estaban en funcionamiento.
Gran parte del procedimiento AIOC quedó pendiente hasta la adopción de la
Ley de Autonomía en julio de 2010. La adopción de esta ley no fue tan rápida y
tranquila como se esperaba. El objetivo central de la mencionada séptima marcha
indígena fue modificar el proyecto de ley, especialmente la cuota numérica de
población (Base Poblacional), aplicable a los nuevos/futuros AIOC.165Como se
mencionó, la AIOC debe tomar cuatro pasos más después del primer referéndum
de conversión antes de comenzar sus actividades: (1) la constitución del consejo
deliberante a cargo del segundo paso; (2) redactar y votar el estatuto de la AIOC
por mayoría cualificada de dos tercios; (3) el control constitucional del estatuto; y,
finalmente, (4) otro referéndum para aprobar el estatuto. Si el único paso adelante
fueran las elecciones municipales celebradas en toda Bolivia en abril de 2010,166los
procedimientos de adopción de los estatutos estaban (lamentablemente) dos
pasos atrás. Si pudiéramos medir el éxito hasta ahora de los primeros 11 AIOC
municipales en una escala de entre 1 y 5 que simboliza las etapas intermedias de
los cuatro pasos antes mencionados,167El nivel 2 (la adopción del estatuto) lo
alcanzan sólo tres de los AIOC actuales, y un proceso está actualmente bloqueado,
como se muestra en la figura 1 a continuación.
163
164
165
166
167
Ibídem.
Plata, “De Municipio a Autonomía Indígena…”, 254.
Leonardo Tamburini, “Bolivia”, en IWGIA, El mundo indígena 2011(IWGIA, Copenhague, 2011), 174–82, en
177. Para los problemas relacionados con este aspecto, consulte la sección 8, Evaluación: de la teoría a la
práctica.
Para estos primeros 11 AIOC, el gobierno elegido en abril de 2010 debe considerarse provisional ya que se deben
organizar nuevas elecciones de acuerdo con las propias reglas y procedimientos de los PI una vez que el AIOC
concluya su puesta en marcha (Art. 55, párrafo II, Autonomía Ley).
La etapa 1 es el establecimiento del consejo deliberante; la etapa (completa) 2 es la adopción del estatuto por dos tercios del
consejo deliberante; la etapa 3 es el control constitucional del estatuto por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional; la
etapa 4 es el segundo referéndum para la aprobación del estatuto dentro de la comunidad; finalmente, la etapa 5 es cuando
la AIOC está completamente establecida y comienza a funcionar correctamente como tal. Véase también la leyenda de la
Figura 1 a continuación.
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
Figura 1: Estado actual del proceso de conversión de AIOC∗
Fuente: Elaboración propia de datos
∗Leyenda: Figura 1: Estado actual del proceso de conversión de AIOC
1
2a (1,25)
2b (1,75)
2c (2)
3
4
5
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Establecimiento del consejo deliberante
Estatuto 1er borrador
Proyecto final de estatuto
Adopción del Estatuto mediante control
constitucional deliberativo del Estatuto
Comienza a funcionar el segundo referéndum para la
aprobación del estatuto de la AIOC
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
Estas evaluaciones se basan en los siguientes hechos. A partir de hoy,168Sólo
tres AIOC han aprobado y votado sus estatutos a pesar del plazo (bastante corto)
dentro del cual se suponía que debían adoptarlos (360 días desde las elecciones
provisionales de abril de 2010 y una posible extensión de otros 360 días según la
Disposición Transitoria 14). de la Ley de Autonomía, es decir, hasta
aproximadamente marzo de 2012).169
En cuanto a las AIOC más avanzadas, Chipaya y Totora en Oruro y Mojocoya en
Chiquisaca, han adoptado sus estatutos.170En particular, Mojocoya recibió una buena
evaluación por parte del Ministerio de Autonomía en septiembre de 2011.171
Lamentablemente, en Jesús de Machaca (La Paz) el proceso ahora está
completamente bloqueado,172a pesar del trabajo del consejo deliberante sobre
el tercer borrador del estatuto, que continuó hasta septiembre de 2011.173De
hecho, el municipio paceña no estuvo exento de animados debates. La
cuestión principal era la legitimidad de los concejales. Algunos de los elegidos
en abril de 2010 se habían marchado y el alcalde declaró en junio de 2011 que
estaba pensando en renovar el consejo y elegir o 'elegir' nuevos miembros.
Además, hubo tensiones entre los PI, los migrantes y otros residentes no
indígenas.174
Pampa Aullagas (Oruro) respaldó el tercer proyecto de estatuto.175Charagua en
Santa Cruz y Charazani en La Paz aprobaron y están por aprobar su primer
estatuto, respectivamente.176En Charagua, sin embargo, la población de PI urbana
aparentemente no participa en las sesiones del consejo.177Esto socava la
legitimidad de sus obras, especialmente en vista de la aprobación del estatuto
mediante un referéndum de toda la población.
Las otras dos AIOC de Chiquisaca (Huacaya y Tarabuco) aún están trabajando en el primer
borrador de sus estatutos. En Tarabuco se está tardando en iniciar el borrador del estatuto
16829 de marzo de 2012.
169Este requisito generó mucha confusión y preocupación entre los PI. Erbol, “Ministro Romero
asegura que no hay plazos para implementar las autonomías indígenas”, Agencia de Noticias
Indígenas Erbol, 25 de febrero de 2011, en http://www.indigena.erbol.com.bo/noticia.php?
identificador=2147483941289 . Algunos PI estaban convencidos de que este plazo era aplicable incluso
a la formación de nuevas AIOC, como me dijeron algunos líderes de los PI durante la Gran Asamblea
de Pueblos Indígenas (GANPI) de 2010.
170
Susana Mejillones y Paulino Guarachi, “Avances de la Autonomía Indígena Originario Campesina”,
Fundación Tierra, 29 de febrero de 2012, en http://ftierra.org/ft/index.php?
option=com_content&view=article&id=8861:rair&catid=98:noticias& Itemid=243 . Véase también
Correo Del Sur, “Proceso para construir la autonomía indígena originaria campesina del país está en la
segunda fase”, Correo Del Sur, 14 de septiembre de 2011, en http://www.correodelsur.com/
2011/0914/40.php , y Ministerio de Autonomías, “Charagua culmina primer borrador de su Estatuto”,
27 de diciembre de 2011, en http://www.autonomia.gob.bo/portal3/content/charagua-culmina-primerborrador-de-su-estatuto .
171
Del Sur, “Proceso para construir…”.
172
Fundación Tierra, “Paralizan la autonomía indígena en Jesús de Machaca”, 8 de noviembre de 2011, en http://
ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=article&id=7736:rair&catid=98:noticias& Itemid=175 .
173
Del Sur, “Proceso para construir…”.
174
Iván Bustillos Zamorano, “Cuesta arriba para las autonomías indígenas”, La Razón, 12 de junio de 2011, en
http://www.la-razon.com/version_temp.php?ArticleId=1744&EditionId=2674&idp=42&ids=342 .
175
Mejillones y Guarachi, “Avances de la Autonomía Indígena…”. Ibídem.
176
177
Bustillos Zamorano, “Cuesta arriba para las…”.
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mucho tiempo. En abril de 2011 se acordó constituir el consejo deliberante.178Sin embargo,
en mayo se perdió este consenso.179Después de más debates, finalmente se creó el
consejo en junio y, posteriormente, se aceleró el trabajo sobre el primer borrador.180Sin
embargo, actualmente los miembros todavía están en desacuerdo sobre los borradores
del estatuto.181
En Salinas García de Mendoza en Oruro se ha constituido el consejo
deliberante, pero está inoperativo. los cinco ayllus182no se puede llegar a un
acuerdo por cuestiones de representatividad. Afirman que algunos ayllus
deberían tener más representantes que otros. Al parecer, si bien los
representantes han sido asignados proporcionalmente al número de
habitantes de cada ayllu, los más pequeños exigen mayor representación.183
Por último, Chayanta (Potosí) es la AIOC menos avanzada y la constitución
del consejo parece todavía muy lejana.184En mayo de 2010, se anunció un
proceso de conversión a TCO/TIOC (y ya no a AIOC).185Además, hubo algunas
tensiones entre los no indígenas y los PI residentes.186
Un análisis del periodista Bustillo Zamorano ha subrayado que –en cierta
medida– el destino de la AIOC ya estaba decidido en el referéndum de la AIOC de
diciembre de 2009.187De hecho, el sí fue muy elevado (entre el 75 y el 90 por ciento
de los votos) en siete municipios (Charazani, Chipaya, Mojocoya, Pampa Aullagas,
Salinas de Garci Mendoza, Tarabuco y Totora). En los otros cuatro (Charagua,
Chayanta, Huacaya y Jesús de Machaca) el umbral fue más bajo, alrededor del 53 y
el 60 por ciento. De hecho, en los AIOC con mayor número de votos a favor, aparte
de Salinas de Garci Mendoza, el consenso mostrado en la votación de 2009
probablemente esté apoyando el desarrollo de los actuales AIOC. En las otras
AIOC, los problemas actuales en Chayanta y Jesús de Machaca pueden deberse al
escepticismo y/o miedo ya revelado en el momento del referéndum de 2009,
especialmente por parte de la población no indígena.
178
Carmen Gonzales y Eusebio Cordero, “Tarabuco está a un paso de conformar su consejoAutonómico”,
Fundación Tierra, 26 de abril de 2011, en http://www.ftierra.org/ft/index.php?
option=com_content&view=article&id=5801:rair&catid=98:noticias&Itemid=175 .
179Erbol, “Indígenas y campesinos se disputan mayor representatividad en Órgano Deliberativo de
Tarabuco”, Erbol Comunicaciones Periódico Digital, 16 de mayo de 2011, en http://www.erbol.com.bo/
noticia.php?identificador=2147483944619 .
180Carmen Gonzales y Eusebio Cordero, “Después del consenso, Tarabuco conformó el órgano
deliberativoautonómico”, Fundación Tierra, 21 de junio de 2011, en http://www.ftierra.org/ft/
index.php?option=com_content&view=article&id=6484:rair&catid=98:noticias&Itemid=175 ; Del Sur,
“Proceso para construir…”.
181
Mejillones y Guarachi, “Avances de la Autonomía Indígena…”.
182
En términos generales, unaayllues andino (hoy en día, principalmenteAymarayquechua) estructura y
organización social jerárquica y territorial compleja, que implica más niveles deayllus entrelazados por
el simbolismo y la autogestión interna. Luis Jesús Jilamita Murillo y Veimar Gastón Soto Quiroz,Los
ayllus en el actual departamento de Potosí: Una aproximación a la comprensión de su historia y
situación contemporánea.(Soluciones Prácticas, Potosí, 2005), 17–19.
183
Bustillos Zamorano, “Cuesta arriba para las…”.
184
Mejillones y Guarachi, “Avances de la Autonomía Indígena…”.
185
Erbol, “Indígenas de Chayanta quieren ser autónomos como una TCO”, Agencia de Noticias Indígenas Erbol,
12 de mayo de 2011, enhttp://www.indigena.erbol.com.bo/noticia.php?identificador=2147483944455 .
186
Bustillos Zamorano, “Cuesta arriba para las…”.
187
Ibídem.
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Sin embargo, Huacaya aparentemente ha superado el primer obstáculo ya que el consejo al
menos sigue trabajando en el primer borrador del estatuto.
Para concluir, si bien los análisis de la autonomía indígena en la forma de
TCO/TIOC no entran dentro del alcance de este artículo, cabe mencionar que
de las TCO/TIOC, Raqaypampa aprobó el estatuto,188y Lomerio el primer
borrador.189
8. Evaluación: del papel a la práctica
Como se ve en este artículo, las autonomías indígenas en Bolivia aún tienen un largo
camino por recorrer. Desde la perspectiva jurídica, que es la principal 'lente microscópica'
utilizada para observar esta nueva herramienta de los PI en el presente artículo, existe
mucha preocupación por la complejidad y la posible arbitrariedad de los requisitos que
deben cumplir los actuales y, especialmente, los futuros AIOC. .
En primer lugar, las tres AIOC actuales han completado y adoptado sus
estatutos. Sólo si son aprobados mediante referéndum en cada AIOC, los
estatutos serán revisados por el nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional. Sin
embargo, los jueces no fueron elegidos hasta el 16 de octubre de 2011, en un
ambiente político tenso.190Además, la Corte tiene un trabajo atrasado de al menos
tres años por completar antes de verificar la constitucionalidad de los estatutos de
la AIOC.191
En cuanto a la formación de nuevas AIOC, resulta bastante preocupante que hasta
ahora ningún otro municipio haya organizado un referéndum de conversión.192Como se
mencionó anteriormente, los requisitos previos necesarios para obtener la tutela
gubernamental requerida por parte del Ministerio de Autonomía (Viabilidad Gubernativa,
Ley de Autonomía Artículo 57) puede ser, en primer lugar, difícil de probar y, en segundo
lugar, sujeta a juicio arbitrario. ¿Cómo se pueden proporcionar pruebas exhaustivas de la
'existencia, representación e implementación efectivas de una estructura organizacional
de todos los PI involucrados' (Ley de Autonomía, Artículo 58) en un municipio? ¿Cómo
pueden combinarse las propias normas y procedimientos de los PI, que, como se ha visto,
reciben un alto reconocimiento en la CPE, con el requerido “plan territorial, institucional y
financiero del municipio”? Además de la tutela, ¿cómo puede el
188Los Tiempos, “Raqaypampa aprobada su estatuto autonómico”, Los Tiempos, 29 de mayo de 2011,en
http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/local/20110529/raqaypampa-aprobo-suestatutoautonomico_127731_257445.html .
189
Erbol/AINI, “Pueblo Monkox concluye elaboración de su Estatuto Autonómico”, Agencia de Noticias
Indígenas Erbol & Agencia Intercultural de Noticias Indígenas de Bolivia, 9 de junio de 2011, en http://
www.indigena.erbol.com.bo/noticia.php?identificador=2147483945768 .
190Según el Art.20 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional No.027/2010, los jueces son
elegido por toda la población. Sobre las tensiones, véase Página Siete, “Una elección que se convirtió
en plebiscito”, Página Siete, 14 de octubre de 2011, enhttp://www.paginasiete.bo/2011-10-15/Opinion/
NoticiaPrincipal/16Opi00115-10-11-P720111015SAB.aspx .
191
Leonardo Tamburini, “Bolivia”, enIWGIA, El Mundo Indígena 2010(IWGIA, Copenhague, 2010), 195–206,
en 202.
192
Anf-Agencia, “De los 337 municipios, sólo 11 asumieron autonomía indígena originario campesina”,
LosTiempos, 30 de junio de 2011, en http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/nacional/
20110630/de-los-337-municipios-solo-11-asumieron-autonomia-indigenaoriginario_131924_267282.html .
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Tomaselli – ¿Haciendo realidad la autonomía indígena?
cuota de población numérica (Base Poblacional) (Ley de Autonomía, artículo 58),
especialmente en las Tierras Bajas, pero también en las Tierras Altas, donde muchas
comunidades están formadas por unos pocos cientos de personas, ¿se cumplirá? Por
ejemplo, el pueblo araona (La Paz) estaba considerando formar una región indígena
con otros PI ya que solo tienen 200 miembros dispersos en seis comunidades.193En
resumen, la Ley de Autonomía aparentemente ha complicado aún más la ya confusa
forma constitucional de la AIOC.194Además, entre los requisitos previos exigidos por el
artículo 291 de la propia Constitución, un territorio que los PI que reclaman una AIOC
deban llamar ancestral también puede ser extremadamente difícil (y arbitrario) de
probar. Por tanto, el riesgo de quedar atrapado en estas trampas legales es muy alto.
Bolivia ha avanzado mucho en materia de políticas indígenas, pero la decepción
general pronto puede causar mucha frustración que conduzca a un conflicto
potencial, como se muestra en el caso de la octava marcha por el TIPNIS.195En palabras
de un líder indígena, los PI no van a dar un paso atrás.196De hecho, no lo hicieron a lo
largo de la historia: ¿por qué deberían hacerlo ahora? Acaban de ganar un lugar
incuestionable (y justo) en la arena política boliviana. El octavo (y el próximo noveno)197
La marcha del TIPNIS es un ejemplo flagrante de esta actitud de resistencia continua.
Además de las (peligrosas) incertidumbres jurídicas, es necesario afrontar otros
desafíos sociales, económicos y políticos. En primer lugar, los PI comparten mucho
temor y confusión debido a los requisitos antes mencionados, especialmente en las
Tierras Bajas.198De hecho, sólo tres solicitudes de municipios de los 19 admitidos para
el referéndum de la AIOC de diciembre de 2009 procedían de la media luna
amazónica, en particular, únicamente del departamento de Santa Cruz. Ninguna
solicitud formal fue atendida por ningún municipio de Beni o Pando para ese
referéndum.199En estos departamentos muchas comunidades de PI están dispersas en
grandes áreas territoriales y/o se encuentran en inferioridad numérica,200lo que
explicaría la probable falta de información sobre las AIOC y su procedimiento.
Además, en el Oriente, otros obstáculos son causados por las disputas de tierras
entre los PI y los colonizadores no indígenas, los intereses económicos en
competencia en recursos naturales no renovables,201las cuestiones de demarcación de
municipios y departamentos,202así como la discontinuidad territorial
193Erbol, “Los araonas quieren unirse a otro pueblo para alcanzar la autonomía Indígena”, Erbol
194
195
196
197
198
199
200
201
202
ComunicacionesPeriódicoDigital,10 de abril de 2011, en http://www.erbol.com.bo/noticia.php?
identificador=2147483943099 .
Carmela Delgado, “La autonomía todavía es vista en etapa de transición”, El Deber, 3 de abril de 2011, en
http://www.eldeber.com.bo/2011/2011-04-03/vernotasantacruz.php?id=110402210808 .
Ver nota 119.
Véase, por ejemplo, la declaración de un líder indígena: "No vamos a dar un paso atrás". Marcela
Chuvirú, “Bolivia…”, 71.
La novena marcha, en protesta contra la ley que debería proteger el parque TIPNIS, comenzará a finales de
abril de 2012. El Día, “Novena marcha en defensa del TIPNIS partirá de Chaparina”, 26 de marzo de 2012, en
http://www.eldia.com.bo/index.php?c=&articulo=Novena-marcha-en-defensa-del-TIPNIS-partiradeChaparina&cat=148&pla=3&id_articulo=87894 .
Ver nota 169.
Plata, “De Municipio a Autonomía Indígena…”, 252.
Ibídem., 253.
Iván Bustillos Zamorano, “Autonomías territoriales bajo 'fuego cruzado'”, La Razón, 12 de junio de 2011, en
http://www.la-razon.com/version_temp.php?ArticleId=1745&EditionId=850&idp=42&ids=342 .
La Razón, “15 municipios no cuentan…”.
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cuestiones que afectan al 58,2 por ciento de las TCO/TIOC de la región amazónica.203
En resumen, sólo 4 de los 36 PI reconocidos constitucionalmente (Artículo 5 CPE)
son en realidad pioneros en las autonomías indígenas. Entre estos, sólo los
guaraníes son de las Tierras Bajas. De hecho, de las 11 AIOC, 5 se han
autoidentificado como Aymara (Jesús de Machaca, Carangas, Salinas de Garci
Mendoza, Pampa Aullagas y Totora); cuatro como quechua (Charazani, Mojocoya,
Tarabuco y Chayanta); dos como guaraní (Charagua y Huacaya); y, finalmente, uno
como Uru-chipaya (Chipaya).204
Además, se disputan 17 fronteras territoriales tanto en las Tierras Altas como
en las Tierras Bajas.205En particular, entre Coroma (Potosí) y Quillacas (Oruro) la
situación es muy tensa.206Los orureños incluso pidieron al gobierno que militarice
y asegure la frontera.207En abril de 2011, la comisión competente del Senado
aprobó un proyecto de ley sobre las unidades territoriales (Proyecto de Ley de
Unidades Territoriales), que también regulará el asentamiento y la alteración de
las fronteras reales.208Las organizaciones indígenas, sin embargo, lo han
impugnado. En particular, el proyecto no sigue el principio de igualdad de
jerarquía entre las unidades territoriales autónomas (Artículo 276 CPE; Artículo 6,
párrafo II, n.3 Ley de Autonomía) ni fue consultado a los PI sobre esta ley, aunque
los afecta (Artículo 30, párr. .II, núm. 15 CPE).209Sin embargo, a día de hoy el
proyecto de ley sigue en discusión,210a pesar de las protestas en curso.211
Otro aspecto relevante se refiere a las finanzas de los municipios y de las demás
entidades públicas y territoriales. Al parecer, debido a la crisis financiera mundial,
el gobierno ha anunciado recientemente un máximo más bajo
203
204
205
206
207
Colque y Chumacero,Informe 2010: Territorios Indígenas Originarios Campesinos…, 108.
Plata, “De Municipio a Autonomía Indígena…”, 254.
Luis Mealla, “17 conflictos por límites no se resuelven por falta de una ley”, Página Siete, 21 de agosto de
2011, enhttp://www.paginasiete.bo/2011-08-22/Nacional/Destacados/19Nac00121.aspx# .
Juan Carlos Treviño, “Gobierno llama a los dirigentes de Oruro tras contundente paro”, El Deber, 30 de
agosto de 2011, enhttp://www.eldeber.com.bo/2011/2011-08-
30/vernotanacional.php?id=110829231029 ; La Patria, “Urge una Ley de Unidades Territoriales para
delimitación entre Oruro y Potosí”, 24 de marzo de 2012, enhttp://lapatriaenlinea.com/?nota=101825 .
Los Tiempos, “Orureños piden militarizar zona de conflicto con Potosí”, Los Tiempos, 23 de agosto de
2011, en
http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/nacional/20110823/orurenospidenmilitarizar-zona-de-conflicto-con_138819_284264.html .
208Erbol, “Comisión del Senado aprueba proyecto de Ley de Unidades Territoriales”, Erbol
ComunicacionesPeriódicoDigital,15 de abril de 2011, en http://www.erbol.com.bo/noticia.php?
identificador=2147483943344 .
209
AINI, “CIDOB rechaza el anteproyecto de Ley de Unidades Territoriales”, Agencia Intercultural de
Noticias Indígenas de Bolivia, 27 de abril de 2011, enhttp://www.aininoticias.org/2011/04/
cidobrechaza-el-anteproyecto-de-ley-de-unidades-territoriales .
210
La Prensa, “Senado retraso trabajo de Autonomías”, La Prensa, 17 de junio de 2011, en http://
www.laprensa.com.bo/noticias/17-6-2011/noticias/17-06-2011_18531.php ; Página Siete, “Tratarán ley
para resolver los conflictos limítrofes”, Página Siete, 16 de agosto de 2011, en http://
www.paginasiete.bo/Generales/Imprimir.aspx?id=265668 . Véanse las recientes declaraciones del
Senador Choque en Noticias de Bolivia, 2 de marzo de 2012, en http://www.noticias.com.bo/
2012/03/02/proyecto-de-ley-unidades-territoriales .
211
El Diario, “Declaran paro de 24 horas en Cochabamba exigiendo aprobación de Ley de Unidades
Territoriales”, 22 de marzo de 2012, en http://www.eldiario.net/noticias/2012/2012_03/nt120322/
nacional.php?n=69&-declaran-paro-de-24-horas-en-cochabamba-exigiendo-aprobacion-de-ley-d .
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umbral para los presupuestos de 2012 (entre un 10 y un 13 por ciento menos que en 2011).212
Además, muchos alcaldes se han quejado de la nueva Ley de Impuestos nº 154/2011.
Esta ley (Artículo 6) reduce las facultades de los municipios para establecer nuevos
impuestos, a pesar de la creciente demanda de servicios públicos por parte de la
población.213
9. Observaciones finales
La odisea boliviana de la AIOC parece aún lejos de concluir. La evaluación de
los logros y fracasos preliminares de la AIOC en este párrafo final es doble. Por
un lado, hay que evaluar si el acuerdo AIOC cumple con algunas de las
características (básicas) que podrían representar una autonomía indígena. Por
otro lado, suponiendo que el sistema AIOC pudiera funcionar tal como está
actualmente sobre el papel, aún quedan muchos trabajos hercúleos por
realizar sobre el terreno, como se vio en los párrafos anteriores.
En cuanto al primer aspecto, el sistema AIOC puede coincidir formalmente con muchos
de los aspectos identificados anteriormente para realizar una autonomía indígena. La
AIOC tiene una base territorial; tiene muchas competencias exclusivas, incluidas las de
autodefinición y gestión de planes de desarrollo económico, social, político y cultural
(artículo 304, inciso I, n° 2 CPE); respeta y aplica las normas tradicionales/propias, incluso
en la formación de los estatutos (artículo 304, inciso I, núms. 1 y 8 CPE); da espacio a las
autoridades e instituciones tradicionales/propias (artículo 304, párrafo I, n. 23 de la CPE);
tiene, en principio, competencias fiscales (artículo 304, párr. I, núms. 12, 13 y 14 CPE), y un
presupuesto proporcionado por el Estado (artículo 304, párr. IV CPE). Sin embargo, cuando
se trata de educación, salud indígena y explotación de recursos naturales no renovables,
en los que Bolivia es muy rica, la AIOC, como se mencionó, goza únicamente de poderes
ejecutivos (competencias concurrentes; artículo 303, párrafo III CPE). Además, los órganos
de coordinación de las autonomías (ver sección 6, El Laberinto de las Autonomías
Bolivianas) acaban de comenzar a funcionar y la necesaria interconexión con la
administración central del Estado y el poder político está en riesgo. Además, el
procedimiento legal para establecer plenamente una AIOC es extremadamente complejo.
Por un lado, pretende salvaguardar una amplia participación y garantizar la legitimidad de
la AIOC gracias a una serie de mecanismos democráticos, por ejemplo, los dobles
referendos y la adopción de los estatutos por mayoría de dos tercios por parte del consejo
deliberante. Por otro lado, sin embargo, probablemente fue diseñado para funcionar
suponiendo un entorno sociocultural homogéneo y no consideró
212
213
M. Lazcano e I. Condori, “Debido a la crisis, el Gobierno recorta los techos presupuestarios de
municipios y gobernaciones”, La Razón, 23 de agosto de 2011, enhttp://www.larazon.com/
version.php?ArticleId=136179&EditionId=2630 ; Willy Chipana, “Municipios advierten que recorte
presupuestario afectará a obras”, La Razón, 24 de agosto de 2011, enhttp://www.larazon.com/
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mecanismos para superar posibles conflictos internos. Esto es particularmente
evidente en los 11 AIOC en funcionamiento actualmente. Quizás lo que frena o frenó
la elaboración de los estatutos en esos territorios mixtos como Charaguain Santa Cruz
es también el escepticismo o el miedo hacia el componente indígena (nativo
campesino). Como se argumentó recientemente en la literatura sobre las minorías en
Europa, adoptando un enfoque bastante pragmático, la autonomía podría funcionar
mejor cuando sea “étnicamente neutral”.214“desetnizados” y “despolitizados”,215
es decir, orientadas al desarrollo y gestión del territorio en su conjunto, priorizando las
garantías de buena gobernanza.216Este concepto probablemente también podría ayudar
en el caso de Bolivia. Sin embargo, cuando se trata de una sociedad profundamente
dividida como Bolivia, en la que grandes grupos que sufrieron y aún sufren marginación y
fuerte discriminación217Recientemente han ganado una voz más fuerte dentro de la
sociedad, es arduo declinar la aspiración de los PI de (finalmente) mantener el equilibrio
de poder. Además, es extremadamente difícil dejar de lado las implicaciones (y
ambiciones) políticas, especialmente en tiempos de cambios profundos como en Bolivia.
En cualquier caso, es innegable que el proceso de conversión de la AIOC y, en particular, la
adopción de los estatutos, se han retrasado demasiado. Para agilizar las cosas,
inicialmente se estableció un límite de tiempo (hasta dos años, es decir, hasta marzo de
2012; Disposición Transitoria 14 de la Ley de Autonomía), lo que asustó más que ayudó a
las comunidades indígenas a optar por esta solución. En lugar de fijar un plazo, se podría
haber proporcionado algún asesoramiento jurídico (neutral) para evitar o solucionar las
trampas de la preparación de los estatutos. Evidentemente, como ya hemos dicho,
algunos problemas a priori residen en las demarcaciones o en la financiación de los
municipios.
En cuanto a la creación de nuevos AIOC, los requisitos previos requeridos (
Viabilidad GubernativayBase Poblacional, artículos 57 y 58 de la Ley de Autonomía,
respectivamente) son definitivamente demasiado exigentes (por ejemplo, la cantidad
de documentación requerida a las comunidades sin ningún apoyo administrativo),
poco realistas (por ejemplo, en el caso de pueblos numéricamente muy pequeños,
como los araona mencionado anteriormente) y sujeto a arbitrariedad en cuanto a la
evaluación de la tutela gubernamental, como ya se mencionó. Más bien, esto está
generando miedo entre los PI y sugiere una falta general de voluntad política para
mejorar la autonomía indígena.
En conclusión, Bolivia corre el riesgo de dejar la autonomía indígena sólo en el papel, a
menos que se adopten pronto algunas medidas fundamentales para realizarla adecuadamente.
De hecho, el escenario dinámico boliviano puede tomarnos por sorpresa en los próximos años
como lo hizo en el pasado. La reforma institucional experimentada por
214
215
216
217
Véase Francesco Palermo, “Autonomia territoriale e tutela delle minoranze: Una riflessione critica”, en
Antonio Reposo, Lucio Pegoraro, Roberto Scarciglia, Maurillo Gobbo, Sergio Gerotto (eds.), 5–6Il diritto
della regione, edición especial sobre federalismo, decentramento e revisione costituzionale negli
ordinamenti policentrici2009, 181–96, en 196.
Palermo, “Cuando las Recomendaciones de Lund…”, 662.
Ibídem., 660–61.
Véase el caso de la esclavitud deGuaranícomunidades del departamento de Chaco reportadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Comunidades Cautivas: Situación del Pueblo
Indígena Guaraní y Formas Contemporáneas de Esclavitud en el Chaco de Bolivia”, documento de la
Organización de Estados América OEA/Ser.L/V /II, Doc. 58, 24 de diciembre de 2009, en http://
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El Estado andino es reciente y necesariamente todavía está en progreso. Por lo tanto,
el acuerdo AIOC puede cumplir potencialmente la aspiración (y el derecho) indígena a
la autonomía en la medida en que se cumplan las siguientes condiciones previas (y
probablemente no sólo éstas) en el corto y largo plazo. En primer lugar, todos los PI
de todo el país deben recibir información y asistencia exhaustivas. En segundo lugar,
deberían establecerse procedimientos justos e imparciales para guiar a las
autoridades competentes a la hora de comprobar los requisitos previos exigidos por
las AIOC existentes y las nuevas. A continuación, debería aclararse y modificarse la
división de poderes entre el nivel central y las periferias, y debería prestarse especial
atención a la explotación de los recursos naturales no renovables. Además, como
establece la CPE (artículo 305), se deben garantizar recursos financieros adecuados a
las unidades autónomas. Por último, pero no menos importante, se deben resolver
con prontitud los conflictos de demarcación entre municipios y otras unidades
territoriales.
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10. Lista de abreviaturas
AIOC
Autonomía Indígena Originaria Campesina
CIDOB
Confederación de los Pueblos Indígenas de Bolivia
CONAMAQ
Consejo Nacional de Ayllus y Markas Qullasuyu
CPE
Constitución Política del Estado
CSUTCB
Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia
DMI
Distritos Municipales Indígenas
DMI
Distritos Municipales Indígenas
FCNM
Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales Alto
ACMN
Comisionado para las Minorías Nacionales
INRA
Instituto Nacional de Reforma Agraria
IP(s)
Gente indígena)
ANT
Autonomía no territorial
OSCE
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
OTB
Organizaciones Territoriales de Base
MAR
Servicio Estatal de Autonomías(Oficina de Autonomía del Estado)
ejército de reserva
Autonomía territorial
costo total de propiedad
Tierra Comunitaria de Origen Territorio
TIOC
Indígena Campesino Originario
RENTAR
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
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