Ponencia D Jaime Iglesias Quintana

La técnica presupuestaria
en momentos de crisis económica
Jaime Iglesias Quintana
Santa Cruz de Tenerife
16 octubre de 2009
Un entorno económico de crisis …
Crecimiento en varios países de la UE 2004-2009
Tasa de variación
ITALIA
4,5
ALEMANIA
3,5
FRANCIA
2,5
REINO UNIDO
1,5
ZONA EURO
0,5
ESPAÑA
-0,5
-1,5
-2,5
-3,5
-4,5
-5,5
2004
JIQ
2005
2006
2007
2008
2009 (F)
2
… que ha afectado a las cuentas públicas
Saldos presupuestarios en varios países de la UE 2005-2009
Porcentaje del PIB
4
2
Alemania
0
-2
Reino Unido
-4
Francia
-6
-8
Italia
-10
-12
España
-14
2005
2006
2007
2008
2009 (p)
Fuente: European Commission, Economic Forecast, spring 2009. Para España 2009, proyecto PGE 2010.
JIQ
3
La presupuestación se adapta a las circunstancias económicas
1. Respuesta presupuestaria a la crisis:
− Estabilizadores automáticos
− Planes de estímulo
− Presupuestos para 2010
2. Impacto de la
presupuestación
JIQ
crisis
en
las
técnicas
de
4
1. RESPUESTA A LA CRISIS
Estabilizadores automáticos: respuesta-alerta
El presupuesto responde a los cambios en las
condiciones económicas
Caída de los ingresos (acentuada por rebajas
fiscales previas
Incremento de las prestaciones por desempleo
(agravado por uso intensivo mano de obra en la
construcción)
Saldo
presupuestario
El presupuesto alerta de los cambios en las condiciones
económicas: Ej. divergencias entre el presupuesto
aprobado y ejecutado
JIQ
6
Ingresos públicos
Evolución de los ingresos del Estado
En millones de euros
170.000
160.000
150.000
140.000
130.000
120.000
110.000
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
2.002
JIQ
2.003
2004
2005
2006
2007
2008
2009 (p) 2010 (p)
Mercado laboral
MERCADO LABORAL ESPAÑA
En miles de personas
Poblacion activa
Ocupados
Afiliados a la
Seguridad Social
Protección al
desempleo
Aportación del
Estado
2000
18.228
15.782
15.236
8.053
0
2001
18.292
16.348
15.749
8.258
0
2002
19.037
16.825
16.188
8.928
0
2003
19.812
17.560
16.590
10.691
0
2004
20.447
18.288
17.162
11.089
0
2005
21.155
19.314
18.156
12.688
0
2006
21.812
20.002
18.770
13.578
0
2007
22.405
20.477
19.196
14.471
6
2008
23.065
19.857
18.306
15.777
6
2009 *
23.082
18.945
17.792
19.616
2.011
30.975
16.490
2010
* Septiembre
JIQ
En millones de euros
Planes de estímulo
La crisis actual ha exigido ambiciosos planes de
estímulo:
− Impacto directo en el presupuesto: Ej. Incrementos de
gasto.
− Operaciones (extra) presupuestarias: Ej. préstamos,
garantías, etc.
JIQ
9
Respuesta coordinada en la UE
Plan de recuperación en la Unión Europea *
−
−
−
−
−
Estímulo fiscal equivalente al 1,5% PIB.
Protección y creación de empleo.
Inversión inteligente.
Nivel de estímulo equilibrado y diferenciado.
Reformas estructurales.
* Consejo Europeo, 11-12 diciembre 2008
JIQ
10
Plan E
2. Empresas
1. Familias
Ejes
4. Medidas financieras y
presupuestarias
3. Empleo
5. Modernización económica
JIQ
11
Medidas de estímulo fiscal en España
Millones de euros
Ámbito
2008
2009
DESDE EL ÁMBITO DE LOS INGRESOS
19.540
11.595
Rebajas fiscales
14.140
5.300
5.400
7.000
Otras
-
145
Incremento de Impuestos sobre el tabaco e hidrocarburos
-
-850
Apoyo a la liquidez
DESDE EL ÁMBITO DEL GASTO PÚBLICO
Fondo Estatal de Inversión Local
-
7.700
Fondo Especial para la Dinamización de la Economía y Empleo
-
3.000
Programa temporal de protección por desempleo e inserción
-
450
19.540
22.745
TOTAL MEDIDAS FISCALES
JIQ
11.150
12
Presupuestos 2010:
refuerzo de la protección social
8,9%
4,7%
51,6%
GASTO SOCIAL (Pensiones,
Vivienda, Desempleo,
Dependencia...).
TRANSFERENCIAS A OTRAS
ADMONES. (AATT, UE)
6,2%
ACTUACIONES PRODUCTIVAS
(I+D+i, Infraestructuras)
5,0%
DEUDA PÚBLICA
SERVICIOS PÚBLICOS
BÁSICOS (Justicia, Defensa,
Seguridad Ciudadana...).
6,5%
OTRAS ACTUACIONES
ECONÓMICAS (Agricultura,
Industria, Comercio...).
19,0%
JIQ
RESTO DE ACTUACIONES
(Servicios generales, Admon.
Financiera y tributaria...)
Presupuesto 2010:
gasto productivo
CONCEPTO
EDUCACIÓN
INFRAESTRUCTURAS ESTADO +
ORGANISMOS + EMPRESAS
I+D+i civil
JIQ
Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1.525
1.620
1.935
2.485
2.933
2.988
3.089
18.072
18.281
19.592
21.387
23.642
24.600
24.005
2.904
3.688
4.869
6.541
7.677
8.203
7.946
Presupuesto 2010:
restricción del gasto
Comparación con presupuesto
homogeneizado *
192.736
2009
3,9%
185.249
Gastos
Gastosde
depersonal
personal
retribuciones
retribuciones0,3%
0,3%
OEP
15%
vacantes
OEP 15% vacantes
Gastos
Gastoscorrientes
corrientes
1,4%
1,4%
(excluido
(excluidopresidencia
presidenciaUE)
UE)
Transferencias
Transferenciascorrientes
corrientes
ministerios
ministerios8,7%
8,7%
(excluídos
(excluídosSPEE,
SPEE,Fondo
Fondolocal,
local,gasto
gastosocial)
social)
Inversiones
Inversiones
Fomento:
Fomento:1%
1%MMA:
MMA:9%
9%Defensa:
Defensa:
ministerios
20%
ministerios 20%
(Defensa:
(Defensa:31%,
31%,resto:
resto:20%)
20%)
Transferencias
Transferenciascapital
capital
ministerios
ministerios15%
15%
(excepto
Fondo
local,
(excepto Fondo local,convenios,
convenios,Escuela
Escuela2.0,
2.0,
IMC,
compensación
coste
electricidad)
IMC, compensación coste electricidad)
2010
* Teniendo en cuenta los gastos no recurrentes y excepcionales aprobados en 2009
para hacer frente a la situación económica
JIQ
El consenso actual ante la crisis
G20
G20 (Pittsburgh,
(Pittsburgh, 24-25
24-25 sept.
sept. 2009)
2009)
Mantener
Mantener las
las medidas
medidas extraordinarias
extraordinarias de
de estímulo
estímulo
monetario
monetario yy fiscal,
fiscal, así
así como
como de
de apoyo
apoyo alal sistema
sistema financiero
financiero
hasta
hasta que
que elel crecimiento
crecimiento se
se consolide
consolide
Ecofin
Ecofin (Goteborg,
(Goteborg, 11 oct.
oct. 2009)
2009)
Las
Las medidas
medidas extraordinarias
extraordinarias de
de impulso
impulso económico
económico se
se
mantendrán
mantendrán hasta
hasta 2011
2011 cuando,
cuando, sisi se
se confirma
confirma lala
recuperación,
recuperación, se
se empezarán
empezarán aa retirar
retirar de
de manera
manera
coordinada
coordinada
JIQ
16
Interrogantes
¿Subir o bajar impuestos?
¿Cuánto tiempo mantenemos el impulso fiscal?
Riesgos del endeudamiento público
Incertidumbre sobre las previsiones económicas:
¿brotes verdes?
“Recuperación lenta y frágil, plagada de peligros” (FMI, 1 octubre 2009)
JIQ
Margen para aplicar políticas expansivas en España
Situación de partida
Situación tras un año de crisis
Deuda pública en varios países de la UE 2008
Deuda pública prevista para 2009 en varios países de la UE
Porcentaje del PIB
Porcentaje del PIB
120,0
120,0
105,7
100,0
113,0
100,0
80,0
65,6
68,7
67,1
60,0
50,1
39,8
40,0
73,4
80,0
79,7
68,4
77,7
53,4
60,0
40,0
20,0
20,0
0,0
ITALIA
ALEMANIA
FRANCIA
REINO UNIDO
ZONA EURO
ESPAÑA
0,0
ITALIA
JIQ
ALEMANIA
FRANCIA
REINO UNIDO
ZONA EURO
ESPAÑA
2. IMPACTO DE LA CRISIS EN
LAS TÉCNICAS DE
PRESUPUESTACIÓN
Figuras que abundan en tiempos de crisis…
• Transferencias: Desempleo, planes de rescate a
entidades financieras….
• Préstamos: ¿Cómo se contabilizan?
• Garantías: No genera un desembolso pero sí un
riesgo
• Tendencia a utilizar figuras extrapresupuestarias
JIQ
20
…riesgos que conllevan
• Dificultades para contabilizar y controlar las
garantías y préstamos:
– El presupuesto es anual, pero estas figuras se
extienden varios años.
– Se suele utilizar el criterio de caja, que no refleja el
riesgo de estas operaciones.
– Son necesarios nuevos sistemas de control.
– Mayor transparencia.
• Obligaciones implícitas
JIQ
21
Procedimientos
ANTES DE LA CRISIS
El ciclo presupuestario se caracteriza por ser rutinario
EN TIEMPOS DE CRISIS
El proceso presupuestario se altera para aprobar planes de
estímulo fiscal
Presupuesto “ad hoc” sin un calendario preestablecido
Flexibilización en la ejecución presupuestaria. Ejemplo: Fondo
de Inversión Local.
Necesidad de revisar los procedimientos de asignación de
recursos
JIQ
22
La negociación presupuestaria
El proceso presupuestario está marcado por las
negociaciones entre el MEH y los distintos centros
gestores
JIQ
Quiebra de la presupuestación “top-down”
Mayor centralización de las decisiones
Cambian los argumentos en la negociación
Patrones no incrementalistas
Menor tensión en la negociación
23
¿Cambiará la presupuestación después de la crisis?
Mayor
Coordinación
internacional y
nacional
Reflexión
sobre las
reglas
fiscales
JIQ
Búsqueda de
espacios
fiscales
Refuerza
planificación a
medio y largo
plazo
Impacto de la
crisis en la
presupuestación
Ratios de
deuda pública
24
¿Están agotados los márgenes de la presupuestación?
PRESUPUESTO NO FINANCIERO DEL ESTADO 2010
Desempleo
9%
Fondo local
3%
Otros gastos
2%
Gastos
ministerios
30%
Intereses y otros
gastos no
discrecionales
27%
Financiación AATT
29%
JIQ
M€
GASTOS DE PERSONAL
INVERSIONES
CAPÍTULO 2
COMPLEMENTO MÍNIMOS
INVESTIGACIÓN
PNC
DEPENDENCIA
VIVIENDA
BECAS
PROTECCIÓN FAMILIAR
AECID
LOE
RESTO DE ACTUACIONES
GASTO DE LOS MINISTERIOS
17.500
9.400
3.400
2.700
2.500
2.100
1.600
1.400
1.400
1.000
900
550
12.550
%
s/total
31
16
6
5
4
4
3
2
2
2
2
1
22
57.000
25
La búsqueda de espacios fiscales
Márgenes de financiación (deuda, fiscalidad
medioambiental…)
Deducciones (gastos) fiscales
Revisión exhaustiva de los programas de gasto
Mecanismos de colaboración público privada
JIQ
26
Deuda pública
España mantiene la calificación de su deuda
Deuda pública 1996-2010
Porcentaje del PIB
80
Zona Euro
60
40
España
20
0
Impacto
directo
en
el
presupuesto (carga de intereses)
UE son necesarios los planes a
medio plazo para reducir la
deuda < 60% PIB
La sostenibilidad de las
finanzas
públicas
exige
incorporar
la
perspectiva
intergeneracional
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
(f)
CCAA
JIQ
27
Refuerzo de la planificación a medio y largo plazo
Las estrategias para salir de la crisis refuerzan la
necesidad de la perspectiva plurianual
Planes de consolidación fiscal UE
Proyecciones de sostenibilidad de las finanzas públicas
a largo plazo. Ej: Envejecimiento de la población.
JIQ
28
Reglas fiscales
PDE
Saldos presupuestarios en varios países de la UE 2005-2009
Porcentaje del PIB
Country
4
2
Alemania
0
-2
Reino Unido
-4
Francia
-6
-8
Italia
-10
-12
España
-14
2005
2006
2007
2008
2009 (p)
Poland
Romania
Lithuania
Malta
France
Latvia
Ireland
Greece
Spain
UK
Hungary
Date of the
Commission report
13-may-09
13-may-09
13-may-09
13-may-09
18 February 2009
18 February 2009
18 February 2009
18 February 2009
18 February 2009
11 June 2008
12-may-04
Council Decision on
existence of excessive
deficit (Art. 104.6)
7 July 2009
7 July 2009
7 July 2009
7 July 2009
27 April 2009
7 July 2009
27 April 2009
27 April 2009
27 April 2009
8 July 2008
5 July 2004
Current deadline for
correction
2012
2011
2011
2010
2012
2012
2013
2010
2012
financial year 2013/14
2011
Fuente: European Commission, Economic Forecast, spring 2009. Para España 2009, proyecto PGE 2010.
JIQ
29
Regla fiscal en España
Superávit (+) Déficit (-) en % PIB
2
1
SUPERÁVIT
0
EQUILIBRIO
DÉFICIT
< 1% PIB
-1
2
3
Tasas de crecimiento
JIQ
30
Reflexiones sobre las reglas fiscales
Las reglas de déficit se han vulnerado
¿Son más efectivas las reglas de gasto?
¿Han fallado las reglas fiscales?
¿Demasiado rígidas?
¿Es necesario redefinir unas nuevas normas una vez
superada la crisis o son válidas las existentes?
¿Estamos ante una nueva era de reglas fiscales?
Teniendo en cuenta las lecciones aprendidas de la
crisis económica internacional, ¿en qué aspectos
deberían centrarse?
JIQ
31
Mayor coordinación nacional e internacional
La crisis ha forzado una coordinación internacional en
materia económica sin precedentes: Plan de
recuperación económica de la UE, G7, G20…
La coordinación con las CCAA es fundamental para
acelerar la recuperación económica así como para
diseñar la estrategia de consolidación fiscal.
La coordinación debe centrarse en compartir
información, diseñar sistemas de prevención para
futuras crisis, fijar reglas contables, reforzar las reglas
fiscales, etc.
JIQ
32
Reflexiones finales
Aunque se vean brotes verdes en la economía mundial,
la crisis para las finanzas públicas continúa
El futuro rol del Estado
JIQ
33