TEMA VII LOS ACTORES POLITICOS y SOCIALES MIGUEL ANGEL RUIZ DE AZÚA FRANCISCO VANACLOCHA BELLVER ESQUEMA 1. LA REPRESENTACION POLITICA 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2. LAS ELECCIONES 2.1 2.2 2.3 2.4 3. Introducción al concepto de elección Funciones de las elecciones: a) Producir representación. b) Producir gobierno. c) Producir legitimación El sufragio Caracterización del sufragio: a) universal, b) igual, c) directo, d) secreto y e) libre. LOS SISTEMAS ELECTORALES 3.1 3.2 3.3 4. Consideraciones introductorias Génesis de la representación política La construcción de la moderna representación política De la doctrina roussoniana a la democracia directa El debate sobre la democracia representativa Concepto y tipos básicos Elementos configuradores del sistema electoral Especial referencia a las fórmulas electorales LOS PARTI·DOS POLITICOS 4.1 4.2 4.3 Noción de partido político Evolución y tipología Funciones de los partidos políticos 301 4.4 4.5 5. LOS GRUPOS DE PRESION 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 6. Noción de grupo de presión Tipologías de los grupos de presión Actuación de los grupos de presión Institucionalización de los grupos de presión Relaciones de los grupos de presión con los partidos políticos Funciones de los grupos de presión EL COMPORTAMIENTO POLITICO 6.1 6.2 6.3 6.4 302 Regulación jurídica de los partidos Los sistemas de partidos políticos El análisis del comportamiento político La participación política El comportamiento electoral Los comportamientos legislativo y judicial 1. LA REPRESENTACION POLITICA 1.1 Consideraciones introductorias Tanto la idea misma de representación política como su plasmación en la realidad estatal han sido decisivas en la génesis y desarrollo de los sistemas democráticos, por el enorme valor legítimador que entrañan. Si la representación consiste en la relación de mediación entre el titular (el representado) y quien en su nombre ejercita dicha titularidad (el representante), la representación política se entiende referida esencialmente al marco de las formas de organización política y, en concreto, a la relación entre gobernantes y gobernados. Precisamente por ello, la concepción de la representación política se halla estrechamente unida a la de la soberanía estatal, conteniendo siempre una significación histórico-ideológica determinada. La representación política tiende a asociarse a fenómenos cuyo origen se encuentra en procesos de participación de los ciudadanos representados y, particularmente, en procesos electivos. Esta es, sin duda, la acepción más correcta y relevante del término en el campo de la ciencia política. Pero no puede dejarse de señalar que existe otra dimensión -no por secundaria poco importante-, que es la representación simbólica, en la que cabe entender comprendida desde la ostentada por el jefe del Estado (la alta representación de su país ante terceros) hasta la representación diplomática ordinaria o la de los jueces, entre otras, incluyendo también la representación simbólica más convencional (la de la bandera, el escudo, etc.). 303 1.2 Génesis de la representación política Sólo con la aparición de las asambleas estamentales en la baja Edad Media se introduce un principio representativo trascendente. Son asambleas consultivas transformadas por obra del relanzamiento de la vida urbana y de las nuevas categorías sociales que en ella surgen con el auge del comercio y la manufactura, propiciando la incorporación de los delegados ciudadanos a la curia real. Estas asambleas no podrían ser depositarias o copartícipes de la soberanía -reservada en exclusiva al príncipe--, pero en ellas se hallaban representados los estamentos o sectores privilegiados, para la salvaguarda de sus respectivos intereses, en concepto de compensación otorgada por el monarca a quienes contribuían al sostenimiento de su poder político. El representante no representaba sino a la ciudad o cuerpo estamental que lo designaba y su representación no tenía mayor alcance territorial ni social que ése. Como tal, se encontraba vinculado estrechamente a las instrucciones recibidas, sin que pudiera desconocerlas o modificarlªs; esto es, se trataba de un mandato imperativo y fácilmente revocable. Pero aquellas asambleas fueron adquiriendo una importante capacidad de condicionar o autorizar la percepción de impuestos, con lo que entrañaba de limitación política para el monarca, y la premura con que éste necesitaría muchas veces que actuaran en esta materia contribuyó también a erosionar el principio del mandato imperativo. Por otro lado, en algunos aspectos de su funcionamiento -como en la recepción del juramento del heredero y del sucesor al trono- tendían a ser contempladas como la personificación del Reino en su conjunto, sobre todo allí donde se advertía la fortaleza del «estado llano)). Por todo ello, la representación estamental contendría un cierto germen, todavía lejano, de representación política en sentido moderno. De ahí que, en muchos casos, la futura implantación del régimen liberal quisiera justificarse como la vuelta a la tradición de la representación medieval, en contraposición a la monarquía absoluta. y en efecto, con la consolidación del Estado absolutista, las asambleas y dietas son vaciadas de contenido, excepción hecha de Inglaterra. La compatibilización teórica del principio representativo y del poder absoluto, en su versión más moderna e inteligente, la de Thomas Hobbes, se entiende que es consecuencia de un pacto por el cual los hombres acuerdan abdicar de sus derechos y se transforman en una persona artificial o Leviatan, que se halla representada de modo permanente, ilimitado e irresponsable en el titular del poder· monárquico. 304 1.3 La construcción de la moderna representación política Las profundas transformaciones sociales y económicas que conocen algunos países del Occidente durante los siglos XVII y XVIII, abocan a la sustitución de la estructura estamental por la sociedad de clases y al auge de la burguesía. Paralelamente, se alumbra un marco teórico destinado a fundamentar la implantación de un sistema de dominación política propiamente burgués, y es de este modo como el principio representativo se convierte en uno de los principales pilares de la ideología liberal y de la construcción del Estado liberal. El principio de representación política debe su fundamentación teórica y su articulación institucional a dos fuentes esenciales: 1. La aportación inglesa, resultado de un prudente e ininterrumpido desarrollo histórico, a partir del esquema bajo-medieval, y guiado por un particular pragmatismo político, aunque no exento de influencia doctrinal. 2. La aportación revolucionaria francesa, más típicamente doctrinal y desvinculada de toda experiencia de instituciones representativas, cercenadas por el absolutismo. En cualquier caso, el modelo de representación política moderna, -surgido con el Estado liberal, pero cuyo alcance llega hasta la actualidad- se perfila y consolida por contraste con las características de la representación estamental, proceso en el que se consuman tres mutaciones: a) - De la representación territorial y particular a la nacional y general. - De la representación vinculada a la representación libre, y - De la representación de intereses estamentales a la representación política propiamente dicha. La representación nacional y general Partiendo de la teoría de la soberanía nacional, y afirmada la unidad e indivisibilidad de la misma, se concluye en que la nación -entendida como unidad trascendente distinta de los individuos, grupos 305 o sectores que la integran- no puede ejercer su soberanía sino por medio de representantes: la voluntad nacional se identifica con la de los representantes, que lo serán de la nación en su conjunto y no de quienes hayan participado en su elección. Esta construcción se verá consumada en el proceso revolucionario francés: la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, la Ley de 22 de diciembre de 1789 y la Constitución de 1791, que se proclama a sí misma como representativa y establece con toda intención que «los representantes nombrados en (no por) los departamentos no serán representantes de uno en particular, sino de la nación entera». La filosofía individualista serviría de base para la negación política de toda entidad intermedia entre el ciudadano y el Estado. El particularismo estamental y local quedaba así radicalmente invalidado como objeto específico de representación. b) La representación libre (el mandato representativo) La moderna idea de representación excluye toda posibilidad de mandato imperativo; es una representación libre, entendiendo por tal aquella no condicionada ni lastrada por compromisos o limitaciones de los representados. Ello implica la autonomía del representante, quien no está sujeto a la obligación de rendir cuentas por su actuación. La construcción de este modelo de representación recibió tres aportaciones teóricas principalmente: La teoría inglesa de la «confianza», la francesa del mandato representativo y la alemana del órgano (Torres del Moral). En efecto, la teoría política inglesa, guiada por un sabio sentido pragmático, sería consciente de los problemas del mandato imperativo, inoperante y hasta perjudicial ante las exigencias de negociación política. Ya en 1653, el «Agreement of the People» daba por supuesto que los representantes contaban con la confianza suprema (<<trust»), de cara al cuidado del conjunto. Locke, en 1690, se hizo eco de la misma idea al interpretar que en el pacto social originario se instituye un poder legislativo al que se «confía» la protección de los derechos individuales. En 1774, Burke argumentaría que el representante tiene libertad absoluta y no puede quedar ligado por promesas obligatorias, puesto que representa intereses generales y sólo está ligado a los representados, no por un mandato, sino por una relación de confianza. La doctrina francesa del mandato representativo, que se inserta y deriva directamente de la teoría de la soberanía nacional, cristaliza en vísperas de la Revolución y aflora de modo tajante por boca del 306 abate Sieyes, quien reivindica la necesaria independencia de los representantes y su facultad de expresar la voluntad nacional (una línea que tanto Montesquieu como Condorcet sólo se habían atrevido a apuntar). La influyente teoría del órgano, elaborada muy posteriormente por los cultivadores alemanes de la Teoría General del Estado, argumentaría por su parte que el representante es el órgano del representado, del pueblo, que a su vez es órgano del Estado en su función de elegir (Jellinek). El representado no transfiere el poder al representante, sino que sólo lo selecciona, y éste recibe su poder de la Constitución; y si el pueblo no transfiere el poder, mal podrá dar instrucciones para su ejercicio (Orlando). e) La representación política propiamente dicha: la representación parlamentaria En efecto, el desarrollo del principio de representación política propiamente dicha es paralelo al del parlamento (parlamento electo, cámara de las ideas), o mejor dicho al del sistema parlamentario. El protagonismo parlamentario se haría notar muy especialmente en el modelo inglés, en el que es el parlamento, y no la nación o el pueblo, quien se arrogaría la soberanía perdida por el monarca absoluto. Y es en la concepción inglesa de la soberanía parlamentaria donde tiene su origen el gobierno representativo. Por su parte, los revolucionarios franceses terminan por dejar una herencia parecida, al sustituir en cierto modo la figura del rey por la del parlamento, cuya voluntad (la ley) se identifica con la voluntad general. Quiere decirse con ello que si la primitiva representación estamental perseguía salvaguardar intereses y obtener los favores del poder, aparte de cumplir una cierta función consultiva, la moderna representación política pretenderá asumir una cuota de ese poder, condicionando y limitando el ejercicio del mismo. Por eso, el parlamento sentirá la vocación de ser poder, poder representativo, pero no sólo para hacer las leyes expresando la voluntad general -es decir,' como poder legislativo-, sino para, desde su condición de máxima institución representativa, participar en la formación y desti,tución del gobierno, o lo que ello supone, en la dirección política del Estado. En definitiva, la construcción del modelo representativo fue posible gracias a que la sociedad moderna, bajo el influjo de corrientes liberales o liberal-democráticas, aceptaba que la representación política constituía para ella un elemento imprescindible, aceptación de307 bida a diversas razones sociales, políticas e ideológicas que pueden resumirse del siguiente modo (H. Finer, Loewenstein, De Bias): 1. La defensa del valor de la deliberación, ya subrayada por Montesquieu, imposible cuando resulta obligada la consulta a un gran número de ciudadanos. 2. La unánime creencia liberal en que el tiempo y la instrucción necesaria para el debate político eran bienes limitados a una minoría. 3. La creencia en el valor de un procedimiento ordenado, a modo de garantía frente a la demagogia. 4. La búsqueda de la efectividad como resultado de la división del trabajo. 5. El interés de los propios representantes, deseosos de así mantener sus funciones. 1.4 De la doctrina roussoniana a la democracia directa El pensamiento de Rousseau introduce un concepto básico de la moderna teoría de la representación: el de la voluntad general, esencial y funcionalmente unitaria y sólo encarnable en el pueblo soberano entendido éste como totalidad de ciudadanos que detentan, cada uno de ellos, una fracción inalienable de la soberanía. Esta será la formulación esencial de la llamada teoría de la soberanía popular o de la soberanía fraccionada. Como la voluntad general no es, en principio, susceptible de ser representada, el ejercicio legítimo de la función legislativa ha de ser directo y sin mediatizaciones. Pero, al ser esto inviable en comunidades políticas que rebasan cierto tamaño, queda justificada una delegación de soberanía sin alienar, a través de la elección (eso sí, por todos los ciudadanos, es decir por sufragio universal), no de auténticos representantes, sino de comisionados que, como tales, están sujetos a mandato imperativo y revocable. La influencia roussoniana se dejó sentir en la Constitución jacobina de 1793, aunque de forma limitada, pues su proclamación de que las leyes debían ser votadas por el pueblo quedó reducida prácticamente a la concesión de un derecho de veto a las asambleas populares y a cierta iniciativa en materia de revisión constitucional. La 308 Comuna de París, en 1870, retomará aquella línea. Y también entroncará con el pensamiento de Rousseau la doctrina leninista y la incorporación a los sistemas de corte soviético del mandato imperativo y la revocabilidad de los representantes. Pero, en realidad, el esquema roussoniano conducía, en su formulación más pura, a un sistema político en el que la asamblea de ciudadanos (el pueblo en asamblea, el soberano) asumiera directamente el gobierno. Es la denominada democracia directa; una forma de ejercicio de la soberanía difícil de encontrar, salvo quizás en algunos cantones suizos en los que las asambleas populares (<<Landsgemeinde») se reúnen una vez al año, más para controlar a los gobernantes, que para gobernar ellas mismas. Más viable será la aplicación de las denominadas técnicas de democracia semidirecta, que no conducirán a la configuración de ninguna forma específica -aunque se hable muchas veces de democracia semi-directa- sino a complementar o a perfeccionar la democracia liberal-representativa (ésa es al menos la pretensión), a través de determinados instrumentos de participación popular, y, en particular, de dos de ellos: 1.5 - El referéndum, mediante el cual se somete a consulta o decisión del cuerpo electoral una cuestión de particular interés para la vida pública. - La iniciativa legislativa popular, por la cual un cierto número de ciudadanos puede dar lugar a la apertura del proceso de elaboración (o, en su caso, de derogación) de las leyes. El debate sobre la democracia representativa La idea de represe'ntación política alcanza pleno sentido, su sentido democrático, como garantía de una amplia participación ciudadana y elemento básico para el control de los gobernantes (De Bias). Sólo en estas circunstancias puede hablarse de democracia representativa. Pero ¿en qué medida es real la conjugación del principio de representación con el principio democrático? 1. La idea de representación nacional llevaba (al contrario que la de representación popular, en la línea roussoniana) a interpretar que el sufragio no tenía por qué ser un derecho de todo ciudadano, sino 309 que se trataba de una función cuyo ejercicio requería ciertas capacidades que sólo reunían algunas categorías sociales, como expresó, entre otros, Benjamín Constant. Así quedó justificado el sufragio restringido o censitario que se aplicó durante una primera y prolongada etapa del Estado liberal, hasta que la presión de los sectores excluidos del proceso político consiguió la implantación del sufragio universal. Quedaba claro que la representación política no venía vinculada necesariamente al principio democrático, más aún cuando este último se asoció en un principio a la democracia directa, en contraposición al gobierno representativo. Pero, más allá del debate en torno a la universalización del sufragio como condición indispensable para la producción de auténtica representación, se pone de manifiesto el llamado componente aristocrático de los sistemas de representación. Este vendría implícito en las exigencias intrínsecas de la mecánica representativa, conducente a la tamización y amortiguación de la opinión de los representados y, en general, a posibilitar el control del proceso político a cargo de una élite que tiende a considerarse a sí misma como la única capaz de entender y resolver los problemas que afectan al interés general. Desde esta perspectiva, no ha dejado de haber quienes, desde posiciones liberales, negarán el carácter representativo del sistema parlamentario, señalando que el Estado representativo no es tanto un sistema de representación cuanto de organización de la voluntad nacional (Carré de Malberg). Ahora bien, con el protagonismo político de nuevos sectores sociales y a través de los partidos de masas, la representación tiende a cargarse -conceptual y técnicamente- del contenido participativo y pluralista que exige su vocación democrática y sin el cual quedaría reducida al plano de las ficciones. 2. La irrupción de los partidos en la vida pública hasta el punto de controlar en la práctica los procesos que conducen al ejercicio del poder político, entre ellos los de producción de representación~ plantea la posible crisis del mandato representativo, por vía de un cierto mandato imperativo de partido, puesto que el representante llega a serlo en virtud del apoyo y mediación prestada por la organización partidista a la que pertenece y a la que se ve ligado, entre otros, por lazos de disciplina. Lo cierto es que la democracia representativa ha abandonado en gran parte sus primitivos recelos hacia las entidades intermedias (obstáculos para la expresión de la voluntad general), sobre todo para con aquellas que poseen naturaleza eminentemente política, como son los partidos. No sólo eso, sino que ha llegado a articular 310 su funcionamiento sobre la base misma de los partidos, considerándolos instrumentos fundamentales de participación y expresión del pluralismo político, que concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular (art. 6 de la Constitución española de 1978). En virtud de esta consideración es indudable que se tiende a justificar una relativización -de hecho más que de derecho- del mandato representativo clásico. 3. Lejos ya del temor inicial a que la fortaleza de los intereses territoriales de la organización estamental impidiera una efectiva representación política, las actuales corrientes democráticas tienden a revalorizar la representación específica de entidades diferenciadas dentro del territorio del Estado por razones de diversa índole (étnicas o lingüísticas, culturales, políticas o administrativas), dando lugar a formas institucionales «ad hoc», entre las que destacan las segundas Cámaras parlamentarias de representación territorial, no entendiendo que con ello se derive detrimento alguno para la representación política propiamente dicha, plasmada en las cámaras de elección popular. 4. Ello no obstante, la democracia representativa (liberal-representativa) sigue considerándose incompatible con la representación corporativa. La defensa de esta última iba unida en principio a la crítica y voluntad de superación de lo que se entendía como efectos derivados de la clásica teoría liberal de la representación: la desmovilización del electorado, el imperio de los partidos, la ineficacia parlamentaria, la autonomía aristocratizante de los representantes, etc. De ahí que las primeras bases ideológicas del corporativismo respondieran en muchos casos a una orientación política izquierdizante (el socialismo gremialista inglés, el sindicalismo y el blanquismo francés o el influjo krausista español). Pero, en definitiva, el corporativismo terminó siendo esgrimido como freno a las corrientes democratizadoras de la representación política; como tal, fue hecho suyo por el pensamiento más conservador, y su plasmación institucional vendría de la mano de los regímenes fascistas o del autoritarismo conservador (Italia, España), lo que trajo consigo el enorme desprestigio de las formas de representación corporativa. 5. La historia de la representación política ha sido una continua pugna por desligarse de sus orígenes, esto es, de la concepción jurídico-privada de la representación, o lo que es lo mismo, de su carácter vinculado y de su alcance predeterminado. Pese a todo, no podrá 311 negarse que en la democracia representativa subyace una intención vinculante entre representantes y representados y, en todo caso, que se mantienen y potencian las ideas de servicio y de responsabilidad política. 2. LAS ELECCIONES 2.1 Introducción al concepto de elección Las sociedades que se organizan políticamente de acuerdo con principios heredados de la ideología liberal tienden a articular su sistema institucional sobre la base del principio electivo: la celebración de procesos electorales periódicos, mediante los cuales los ciudadanos designan a los titulares de determinadas instancias fundamentales de autoridad, es decir, a quienes en representación suya participarán en el ejercicio del poder político en esa comunidad. Por ello, el principio electivo es el que proporciona sentido eficaz a la democracia representativa. Siguiendo a Mackenzie, puede definirse la elección como un procedimiento, fijado por las normas de una organización, en virtud del cual todos o parte de los miembros de la misma escogen a un número menor de personas -o a una sola- para ocupar determinados cargos en dicha organización. El término «organización» es utilizado deliberadamente, con objeto de que esta definición sea válida, tanto si las elecciones se celebran en el marco de la organización estatal como si no (existen muchos ejemplos de elecciones en ámbitos privados: recreativos, empresariales, educativos, sindicales, profesionales, etc.). Además, se entiende que toda elección comprende, a la vez, un procedimiento formal de acuerdo con el cual debe desarrollarse (el regulado mediante normas apropiadas) y una acción social y/o políticamente significativa (la de escoger a los titulares de ciertos roles); aun cuando la elección se concreta normalmente en el acto de votar según un procedimiento establecido, votar no equivale en sí mismo a elegir, a no ser que se haya escogido en un sentido significativo. La historia de las elecciones de naturaleza política va unida esencialmente a la aparición y a los sucesivos estadios de desarrollo de las formas de democracia liberal-representativa en el mundo occidental, lo que ha de tenerse siempre muy en cuenta al examinar la 312 justificación teórica de los fenómenos electorales, así como sus verdaderas funciones y efectos políticos. Por otro lado, no puede comprenderse el fenómeno de las elec-· ciones si éstas no se contemplan como proceso o sucesión de momentos y etapas -cada vez más reguladas formalmente-, que van desde la convocatoria electoral, e incluso antes (por ejemplo, la elaboración del censo electoral o registro de electores), hasta la proclamación oficial de candidatos electos, pasando por la presentación y proclamación oficial de candidaturas (personas o agrupación de personas que optan a ser elegidas), la campaña electoral, la votación de los electores, el escrutinio u operación de recuento de los votos emitidos y la fase de contencioso electoral (presentación y resolución de recursos sobre los escrutinios), entre otras. 2.2 . Funciones de las elecciones Así pues, las funciones que cumplan o pretendan cumplir unas elecciones dependerán mucho del contexto en el que se desarrollen y, sobre todo, de tres variables: la estructura de la sociedad, el sistema político-institucional y el sistema de partidos (Nohlen). En todo caso, dentro de las democracias liberal-representativas se distinQuen clásicamente tres funciones (Carreras y Valles): a) Producir representación Sobre el supuesto teórico de que el Estado ejerce su soberanía por delegación de la «Nación» o del «Pueblo», y descartada la posibilidad real de funcionamiento de una democracia directa, se impone la necesidad de articular la ficción de esa delegación por medio de la elección de un cuerpo de representantes capaz de proceder en nombre y al servicio del soberano originario. Las elecciones políticas surgen así, en el Estado liberal, abocadas a producir representación y encuentran su genuina expresión, por tanto, en la elección de asambleas parlamentarias -destinadas a definir y expresar la voluntad general-, sin perjuicio de que todo órgano político electivo ostente una particular función representativa. Ahora bien, el tipo de representación que surja de una elección dependerá del sistema político-institucional que se tenga como marco de referencia. De modo esquemático, puede afirmarse que, desde una concepción liberal-democrática, se descarta el modelo de representación de intereses corporativos (orgánica), optándose por la 313 representación de los ciudadanos individualmente considerados, con independencia de su condición social, económica o profesional (representación inorgánica), buscando que los órganos electivos reflejen en síntesis las aspiraciones, intereses, opiniones y modos de pensar, siempre plurales, del conjunto al que han de representar. A partir de la anterior premisa, se comprende que los partidos políticos hayan adquirido una importancia cada vez mayor en la realidad de la democracia representativa, configurados como instrumentos básicos de la participación política y de mediación en la formación y expresión de la voluntad ciudadana, estando llamados, por ello, a protagonizar en especial los procesos de competencia electoral. b) Producir gobierno En muchas ocasiones, los procesos electorales también van dirigidos claramente a decidir, de forma directa e indirecta, quiénes se harán cargo del gobierno o dirección política de la comunidad. Permiten, pues, una vía pacífica y ordenada en el relevo del poder. Esta función de producir gobierno alcanza su máxima expresión en aquellas elecciones cuyo resultado determina o condiciona fuertemente la orientación política del Ejecutivo del Estado, pero la cumplen asimismo numerosas elecciones celebradas en ámbitos más reducidos (municipales, autonómicas... ). c) Producir legitimación En los Estados democráticos, las elecciones pretenden cumplir siempre una función de legitimación racional del poder político: a través del rito solemne de las elecciones periódicas el poder se reviste de autoridad. Se trata de una importante función ideológica que cabe ser contemplada, desdoblándose en un triple plano, como función «integradora, igualitaria y comunicativa» (F. Carreras y J. M. Valles). En efecto, las elecciones constituyen un momento clave del proceso de socialización política. No sólo contribuyen a la agregación de las preferencias políticas, sino también a la integración de la comunidad en su conjunto alrededor de unas mismas reglas del juego. Con las elecciones se intensifica la comunicación entre gobernantes -o quienes aspiran a serlo- y gobernados (siquiera sea porque los unos desean captar votos y los otros decidir quiénes deben votar), y aumenta el grado de información que el ciudadano posee de los 314 asuntos públicos, esto es, se eleva el grado de cultura política. Por otra parte, las elecciones representan el momento propicio para que salgan a la luz toda clase de propuestas y aspiraciones, planteadas por los individuos o grupos más diversos, al amparo de un tratamiento igualitario (allí donde se reconoce el principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley). Todos ellos son aspectos que conducen a potenciar la legitimación del sistema de poder. Precisamente porque se ha llegado a una indudable mitificación de las elecciones, no deja de existir una cierta tendencia a considerar que éstas constituyen un fin en sí mismo (Mackenzie, H. Finer). y aquí es donde se encuentra la razón de que con frecuencia los sistemas autoritarios pretendan obtener una legitimación aparente en la organización de procesos electorales desvirtuados (no libres, no competitivos). 2.3 El sufragio Desde los propios orígenes del reglmen liberal, el ejercIcIo del sufragio ha sido contemplado desde dos perspectivas teóricas distintas y frecuentemente contrapuestas: a) Como función de naturaleza pública, cuyo cumplimiento corresponde al cuerpo electoral o conjunto de electores, por lo que éste puede estar integrado por todos o por una parte sólo de los ciudadanos (teoría del sufragio como función, enraizada en la teoría de la soberanía nacional). b) Como derecho individual que corresponde a todo ciudadano (teoría del sufragio como derecho, derivada de la teoría de la soberanía popular). ' Quiere decirse que desde los supuestos de la teoría del sufragio como derecho venía a exigirse la implantación del sufragio universal, entendido principalmente como aquel cuyo ejercicio no se halla limitado por razones de índole económica o educativa. En cambio, la teoría del sufragio como función justificaba el sufragio restringido o censitario, cuyo ejercicio queda reservado a quienes poseen determinados medios de fortuna o pagan una cierta renta por ellos (sufragio censitario propiamente dicho) y/o quienes reúnen determinadas capacidades intelectuales o profesionales (sufragio capacitario). Así 315 o pues, tras el debate teórico se ocultaban en real"idad planteamientos ideológicos bien diferenciados que justificaban o no la exclusión del proceso electoral de sectores o grupos políticamente significativos. En otro plano ya, es clásica la diferenciación entre el ejercicio del llamado sufragio activo, o derecho de voto, y del sufragio pasivo o derecho a ser elegible. El denominado cuerpo electoral o electorado está constituido por el conjunto de electores y son electores quienes están capacitados legalmente para el ejercicio del sufragio activo. A los efectos de determinar la capacidad de lector habrá que distinguir, en síntesis, entre requisitos positivos, o capacidades que el elector como tal ha de reunir, y las incapacidades o capacidades negativas que impiden formar parte del cuerpo electoral. Estas últimas van encaminadas a imposibilitar el voto de aquellas personas que se entiende que no poseen condiciones para el ejercicio responsable del mismo o no son merecedoras de tal dignidad o, por su situación profesional, podrían desvirtuar dicho ejercicio (dementes, defraudadores del fisco, condenados a ciertas penas, determinados funcionarios civiles o militares, etcétera). También cabe diferenciar entre requisitos «generales» y «especiales». Ambos imponen limitaciones a la capacidad electoral, pero mientras que los segundos conducen a excluir a sectores o grupos políticamente significativos (atendiendo a criterios de carácter económico, intelectual o educativo, étnico, racial o religioso), los primeros no responden, en principio, a ningún criterio de discriminación ideológica (requisitos como los de nacionalidad, edad, vecindad o gozar plenamente de los derechos civiles y políticos). Los requisitos «generales» son perfectamente compatibles con el sufragio universal, pero los «especiales» abocan a un sufragio restringido. Son interesantes los problemas de clasificación que plantea en este sentido el requisito del sexo: históricamente se le consideró como «general» (de ahí que el sufragio universal se concibiera en principio como exclusivamente masculino), pero actualmente pocos se atreven a no entenderlo como «especial». Las anteriores consideraciones sobre requisitos e incapacidades son aplicables tanto al sufragio activo como al pasivo, pero debe tenerse en cuenta que el ejercicio de este último ha solido estar sometido históricamente a condiciones de mayor dificultad (mayor número de requisitos e incapacidades o barreras más altas). No obstante, puede advertirse una tendencia de las legislaciones democráticas a igualar las condiciones requeridas para ser elector y para ser elegible. 316 2.4 Caracterización del sufragio La caracterización del sufragio -aspecto clave de las legislaciones electorales- pasa por conocer si el mismo es universal o restringido, igualo desigual, directo o indirecto, secreto o público, V, en último término, si es o no sufragio libre. Examinemos a continuación cada uno de estos conceptos caracterizadores. a) Sufragio universal La lucha por la democracia ha ido unida en gran parte a la lucha por la universalización del sufragio, principio éste que en su pleno sentido exige que todos los ciudadanos sean electores V elegibles, sin que puedan producirse exclusiones significativas -por discriminatorias- de determinados sectores o grupos, por razón de raza, religión, riqueza, profesión, nivel intelectual o -en su concepción moderna- por razón de sexo. El Estado liberal-burgués se articuló en una primera etapa sobre la base del sufragio restringido, particularmente acentuado en lo referente al sufragio pasivo. Francia fue el primer país donde se proclamó constitucionalmente el sufragio universal, en 1793, pero no se implantaría, y por poco tiempo, hasta 1848. Las revoluciones democráticas de ese mismo año representaron, por sus consecuencias políticas más que por sí mismas, un primer jalón importante en la generalización del sufragio universal (masculino); el segundo lo serían los profundos cambios operados en los sistemas políticos tras la Primera Guerra Mundial. En España, se introdujo el sufragio universal muy tempranamente, de la mano de la Constitución de Cádiz (elecciones de 1813, 1820, 1821 Y 1836); se implantaría de nuevo en los períodos 1868-1875, 1890-1923, 1931-1936 V a partir de 1977. De modo asimismo muy temprano, se introducía en España el sufragio femenino, en 1931. b) Sufragio igual El principio del sufragio igual requiere la igualdad cuantitativa de los votos que pueden emitir los electores, esto es, la asignación a cada elector del mismo número de votos. Desde una perspectiva democrática, resulta complemento necesario del sufragio universal, idea traducida en el conocido lema de «un hombre, un voto». La historia electoral ofrece numerosos ejemplos de sufragio desi317 gual o voto plural, como suele denominarse, bajo diversas modalidades que pueden resumirse en tres: a) La concesión a los electores de un número variable de votos en función de reunir varios de los requisitos especiales previstos a tal efecto (la ley belga de 1903) o de reunir un determinado requisito en grado extraordinario (la ley inglesa de 1834 preveía que los propietarios de tierras tuvieran entre 1 y 7 votos). b) La posiblidad de que un elector vote en varios distritos electorales por tener reconocida legalmente su vinculacion a los mismos (fue el caso inglés hasta 1948). c) La posibilidad de que un elector emita uno o más votos adicionales en colegios especiales integrados por electores que reúnen una determinada condición profesional o social (caso de los colegios de titulados universitarios en Inglaterra hasta 1948 y de los colegios especiales previstos en la Ley Electoral española de 1890). Si bien el voto plural ha ido normalmente unido al sufragio restringido, no significa que no pueda ser co.mpatible con el reconocimiento del sufragio universal, como demuestran los casos anteriormente citados de Bélgica y España. c) Sufragio directo Se entiende por sufragio directo aquel en el que los electores determinan, sin la necesidad de intermediarios (directamente), quiénes serán los titulares de los cargos sometidos a elección. En las elecciones indirectas el cuerpo electoral se limita a elegir compromisarios, y éstos son quienes por sí mismos o mediante sucesivas elecciones de nuevos compromisarios deciden qué personas resultan elegidas finalmente (el sufragio previsto en la Constitución española de 1812, por ejemplo). Al número de elecciones de compromisarios que se celebren se le llama «grado» de la elección indirecta. d) Sufragio secreto El voto secreto es aquel que no se emite de modo abierto o público (caso del voto por aclamación y del emitido al dictado, a mano 318 alzada u oralmente). Con objeto de proteger al maxlmo la libre opción escogida por el votante se han ido perfeccionando una amplia serie de instrumentos de garantía efectiva, tales como los modelos oficiales de papeletas y de sobres que contengan las mismas, las cabinas de voto, las urnas selladas, etc. e) Sufragio libre La aplicación efectiva del principio de libertad a una realidad concreta es siempre muy difícil de comprobar y esto mismo ocurre también al intentar dilucidar si unas elecciones son o no «libres»; pero es una cuestión que no puede eludirse habida cuenta del notable valor legitimador de los procesos electorales. En todo caso, seamos conscientes de que la calificación, en uno u otro sentido, se realizará desde una determinada perspectiva ideológica y doctrinal: en nuestro caso, siguiendo un enfoque más o menos clásico, desde supuestos liberal-democráticos. El carácter de elección libre exige que se conjuguen cuatro planos distintos: 1. La existencia de un marco de garantías jurídicas para el ejercicio de los derechos y libertades públicas (de reunión, asociación, pensamiento, expresión, etc.), que afectan al conjunto del proceso electoral. 2. La libertad del elector, concretada en: a) b) c) El reconocimiento no discriminatorio de su capacidad electoral. La posibilidad de determinar la orientación del voto y de emitirlo efectivamente sin presión exterior. La seguridad de que su voto no será manipulado de modo fraudulento. 3. La participación plural y la competitividad en el proceso electoral, lo que significa que unas elecciones libres comportan la existencia de una pluralidad de candidaturas suficientemente definidas y diferenciadas (opciones políticas distintas), compitiendo en condiciones no discriminatorias para ninguna de ellas. 4. La periodicidad en la celebración de las elecciones, siendo éstas un fenómeno regular (no excepcional) en la vida política de un pueblo. 319 Quiere decirse que el sufragio libre se entiende, pues, como sufragio protegido jurídicamente, no controlado, competitivo y periódico. Bien es verdad que cabe acudir a una perspectiva muy distinta: ¿Existe en realidad algún proceso electoral desarrollado en condiciones de libertad? A esta pregunta se contestará negativamente desde posiciones doctrinales muy diversas, pero cuyo denominador común será la crítica de la democracia liberal-representativa. Se distinguirá en ello la doctrina marxista y Antonio Gramsci, uno de sus más significados representantes, llegará a hablar de los «golpes de mano electorales» de la burguesía para asegurar su supremacía política. También los clásicos de la teoría de las élites señalarán, con Gaetano Mosca, que las elecciones suelen cumplir la función de ratificar en el poder a quienes ya lo detentan. Joseph Schumpeter dirá que todo proceso electoral lleva inherente una dimensión manipuladora; y el funcionalista Anthony Downs advertirá que los partidos plantean las elecciones buscando en esencia la obtención del máximo beneficio. Al margen de estas u otras muchas críticas que puedan citarse, lo cierto es que la realidad de las legislaciones y prácticas electorales enseña que no es difícil encontrar casos en que algún elemento ponga en duda la vigencia de un sufragio plenamente libre. No puede por menos de ser así, moviéndonos como lo hacemos en un terreno en el que el concepto de libertad, lejos de plantearse en términos ideales, está destinado a ser contrastado con el ejercicio del poder político. 3. LOS SISTEMAS ELECTORALES 3.1 Los sistemas electorales: Concepto y tipos básicos Puede definirse el sistema electoral como el conjunto de elementos de la normativa electoral que, con eficacia directa, conducen o inciden en la traducción de las preferencias electorales (votos emitidos) en cuotas de poder institucionalizado (escaños o cargos electivos). La propia utilización del concepto de sistema indica ya que se trata de elementos interdependientes y, por tanto, que la transformación de uno de ellos puede llevar a cambios sustanciales en las funciones y efectos del conjunto. El concepto de sistema electoral no es equivalente, pues, al de 320 Derecho electoral, en contra de lo que con frecuencia se sugiere, sino que comprende sólo una parte del mismo, que resulta ser la de mayor contenido político. En realidad, puede decirse que existen dos grandes modelos o tipos básicos de sistema electoral, definido uno a partir del principio de elección mayoritaria y otro a partir del principio de elección proporcional: «todo' debate sobre sistemas electorales parte de ellos o conduce a ellos» (Nohlen). El primero expresa, en su sentido integral, la idea de que quien gana la mayoría de votos (no hace falta que sea la mayoría absoluta), gana la elección y todo lo que en ella está en juego; así, mientras que los votos en favor de la candidatura ganadora alcanzan plena eficacia, los demás son votos perdidos. En cambio, el principio de elección proporcional responde a la voluntad de que la representación política que produzca en cada caso la elección se distribuya de modo proporcional al número de votos obtenido por cada candidatura, esto es, que cada opción política formalizada (grupo o partido político) se halle representada en el órgano electo en proporción al respaldo obtenido de los votantes. Todos los sistemas electorales son susceptibles de ser estudiados en la teoría y en la práctica, dentro de uno u otro modelo; eso sí, con mayores o menores correcciones o elementos integrantes que desvirtúan la plena efectividad del principio mayoritario o proporcional. Esta es una concepción dualista de los sistemas electorales -compartida por la mayor parte de los especialistas-, que excluye toda consideración teórica de una tercera categoría, los lIamdos sistemas «mixtos», que no dejan de ser producto de la combinación de elementos propios de los otros dos. Al hilo de lo anterior, será capital distinguir entre, por una parte, el principio o pauta de decisión que preside la estructura formal del sistema electoral, y por otra, los resultados que dicho sistema proporciona a efectos de producción de representación (lo que D. Nohlen denomina respectivamente principio de decisión y principio de representación). Sólo desde esta doble perspectiva se comprenderán los conceptos de elección mayoritaria y de elección proporcional. Así es, la aplicación de un sistema de decisión mayoritaria puede producir de hecho una representación con un grado considerable de proporcionalidad, superior incluso a la de sistemas de decisión proporcional. Y a la inversa, un sistema de decisión proporcional puede dar lugar a una representación orientada en sentido mayoritario. La clave está en que la proporcionalidad de la representación que origina un sistema electoral viene dada en función de la interrelación de los elementos que lo configuran, pero también depende de la estructuración del sistema social y político en su conjunto y particularmente del sistema de partidos. 321 El principio mayoritario arraigó de forma generalizada en una primera y prolongada etapa del Estado liberal, no sólo por la sencillez de su aplicación técnica, sino como resultado del dogma roussoniano que atribuía a la mayoría la misión de expresar la «voluntad general», acatada por la minoría. La progresiva democratización de los sistemas políticos terminó suponiendo una indudable crisis de los sistemas electorales de decisión mayoritaria, cuya vigencia se ve limitada -como ya señalara Alexis de Tocqueville- a aquellas sociedades donde existe un consenso histórico acerca de la validez del principio mayoritario dentro del orden político-institucional y donde, asimismo, se confía en la posibilidad de que la minoría se convierta alguna vez en mayoría. La adopción del principio de elección proporcional se produjo, ya en el siglo xx, en respuesta a la creciente diferenciación de clases dentro de la sociedad liberal-burguesa, así como a la ampliación sucesiva del sufragio y a la movilización política de las masas mediante el voto. Se buscaba un sistema de representación de las minorías a través de técnicas de escrutinio proporcional. La implantación de sistemas proporcionales posibilitaría de hecho, en muchos casos, que estuvieran representados en los Parlamentos sectores sociales y políticos que nunca habían tenido acceso a ellos (sectores obreros, partidos socialistas... ), pero, en ocasiones, dicha implantación se hizo siguiendo criterios e intereses eminentemente conservadores, debido a que la implantación del sufragio universal o circunstancias políticas de diversa índole abocaban al ascenso de formaciones de izquierda y ponían en peligro la situación de los sectores tradicionalmente dominantes (Irlanda, 1921; los países nórdicos, 1905; Francia, 1946). Como puede observarse, la aplicación de un sistema electoral determinado no es «inocente». Detrás de cada caso concreto, guiado conforme a un determinado principio de decisión y de representación, existe toda una «ingeniería electoral» (una «cocina» electoral a decir de algunos) que responde a concepciones e intereses específicos. La concreción técnico-jurídica de los elementos configuradores del sistema electoral lo reflejan con claridad. 3.2 Elementos configuradores del sistema electoral No existe un acuerdo total entre los especialistas al determinar cuál"es son los elementos fundamentales del sistema electoral. Partiendo de la definición ofrecida al comienzo, debiera considerarse que todo sistema electoral descansa sobre un elemento de 322 base: la caracterización del sufragio. El modo en que se transforman los votos emitidos en representación política (escaños) varía mucho según que el voto sea universal o restringido, directo o indirecto, igual o plural, y de cómo se entienda la exigencia de libertad en la elección; se trata de características con eficacia más o menos directa en ese proceso de transformación y, por tanto, contribuyen sustancialmente a configurar el sistema electoral. Señalando lo anterior, y sobre la base de un sufragio universal, igual, directo y libre, suele convenirse que los sistemas electorales vienen configurados por los siguientes elementos: 1. El número total de representantes que se eligen. 2. Las circunscripciones electorales o división electoral. 3. La forma de las candidaturas. 4. La forma de expresión del voto. 5. Las barreras electorales. 6. La fórmula electoral. 1. El número de representantes que hayan de elegirse (escaños en juego) significará un margen más amplio o más estrecho para la efectiva representación proporcional: cuanto más alto sea ese número, mayores posibilidades habrá para la proporcionalidad del sistema. 2. Se entiende por circunscripción o distrito electoral aquel ámbito -generalmente de carácter territorial- en el que se agrupa una parte del cuerpo electoral para que en él o a partir de él se proceda a la conversión de votos en escaños. Lo normal es que se trate de circunscripciones territoriales, es decir, que reúnan a los electores que residen en un determinado territorio. Pero también cabe la posibilidad de que existan -con carácter especial o residual, más que de forma generalizada- circunscripciones que agrupen a los electores atendiendo a criterios no territoriales, sino étnicos o raciales (los escaños reservados a los electores maoríes en Nueva Zelanda), culturales (las históricas circunscripciones universitarias inglesas) o corporativos (los «colegios especiales» previstos enla ley electoral española de 1890). 323 Se llama magnitud de una circunscripción al número de escaños que en ella corresponde elegir después de haberse distribuido el total de los que se eligen entre las distintas circunscripciones existentes (distribución que puede efectuarse en función de la población respectiva o de criterios de igualación absoluta o relativa entre las circunscripciones, dada la naturaleza de la división electoral). Clásicamente se distingue entre circunscripciones uninominales y plurinominales, según se elija en ellas uno o varios escaños. Una mayor magnitud posibilita una mayor proporcionalidad, por lo cual las mayores posibilidades teóricas de representación proporcional se encontrarán allí donde no haya división por circunscripciones, esto es, donde exista distrito único (como en los Países Bajos o Israel). La división territorial de un país por circunscripciones plantea problemas delicados. Uno de ellos es la fijación de los límites de las circunscripciones, pues puede hacerse con intención de favorecer a los intereses electorales de determinados sectores políticos (fenómeno que se da en llamar «gerrymandering», en recuerdo de Mr. Gerry, quien consiguió que el distrito de Bastan se recortara a «su» medida). Otro problema es la desigualdad real (no jurídica) del voto emitido en circunscripciones distintas, cuando su magnitud no guarda relación con el censo electoral respectivo; unas circunscripciones estarían sobrerrepresentadas y otras infrarrepresentadas. Por lo general, la circunscripción electoral está concebida para que en ella se agote todo el proceso de conversión de votos en escaños. Pero la práctica indica que en ocasiones se combinan en una misma elección varios niveles territoriales, en cada uno de los cuales se produce una fase u operación distinta de dicho proceso. (Por ejemplo, cuando se aplica la fórmula electoral a escala nacional -República Federal de Alemania-, o se acude a un reparto de restos en una agrupación de distritos -Austria, Bélgica-, o en todo el territorio -Italia.) 3. En esencia, hay dos formas de candidaturas: candidatura personal y candidatura de lista (o relación de candidatos conforme a una orden de prelación para la asignación de los escaños que le correspondan). Esta última tiende a asociarse a sistemas electorales de decisión proporcional, si bien son relativamente frecuentes los sistemas mayoritarios de lista (las elecciones presidenciales norteamericanas, por ejemplo). Dentro de las candidaturas de lista se diferencian principalmente tres modalidades: 324 La lista cerrada y bloqueada.- No permite al votante alterar el orden en que se presentan los candidatos y los escaños que corresponden a la lista se asignan por ese orden (España, Alemania Federal). La lista cerrada y no bloqueada.- Al votar por ella, el elector puede alterar -de modo limitado o ilimitado- el orden en que aparecen los candidatos, señalando su preferencia o tachando nombres (Italia, Bélgica). - Listas abiertas.- Aquellas que el elector puede reelaborar por completo a efectos de voto, no sólo alterando el orden de colocación de los candidatos, sino también combinando candidatos de diferentes listas. Todos los sistemas de lista refuerzan el papel de los partidos políticos en la presentación de candidaturas y en el proceso electoral en su conjunto, pero de modo muy especial los de lista cerrada y bloqueada. 4. Las formas de expresión del voto o procedimientos técnicos de voto se vinculan en gran medida a las formas de candidatura. Las más importantes giran alrededor de los conceptos de voto único y voto múltiple. El «voto único» significa que el .elector emite un solo voto con independencia del número de escaños que se eligen en la circunscripción. Puede ser un voto a candidatura personal o de lista. Una modalidad particularmente interesante es la del «voto ordinal» o «alternativo», mediante el cual el elector señala un orden de preferencia entre candidatos con objeto de que si el primero de ellos no puede aprovecharse de dicho voto, lo haga el segundo, y así sucesivamente (Australia). El elector puede también emitir varios votos, en número igual al de escaños que se eligen en la circunscripción (<<voto múltiple» propiamente dicho; caso de Luxemburgo), o un menor número de votos, con intención de propiciar la representación de las minorías (<<voto limitado»; caso del actual Senado español). Otra modalidad es el llamado «voto acumulativo», con el que el elector puede otorgar (acumular) todos o parte de los votos de que dispone a un mismo candidato. El voto de lista cuando ésta es cerrada y no bloqueada abre la posibilidad del «voto preferencial» a favor de uno, varios o todos los candidatos de la misma, lo que alterará el orden inicial de colocación de los candidatos de la lista. A su vez, el sistema de listas abiertas 325 conduce a la posibilidad del «voto combinado» o «panachage», que permite además que el elector combine candidatos de varias listas (Suiza y Luxemburgo conjugan una modalidad de voto acumulativo y «panachage»). Ahora bien, advirtamos que estas posibilidades ofrecidas al elector de modificar las listas, en la práctica suelen ser aprovechadas muy poco. 5. Por barreras legales se entiende los resultados electorales mínimos que una candidatura ha de superar para tener acceso a la atribución de escaños. La legislación electoral las establece para impedir la representación parlamentaria de pequeños partidos. Suelen concretarse en la necesidad de alcanzar un cierto porcentaje de votos sobre el total de los válidamente emitidos (el 3 por 100 en las elecciones españolas al Congreso). 3.3 Especial referencia a las fórmulas electorales Se entiende por fórmula electoral el procedimiento matemático que se aplica para la conversión de votos en escaños, esto es, para el reparto de los mismos entre las distintas candidaturas. La fórmula electoral (o modo de escrutinio) sustancia particularmente la modalidad del sistema de decisión mayoritaria o proporcional. Fórmulas mayoritarias A) - Fórmula de mayoría simple o relativa.- Es la fórmula mayoritaria por excelencia: ganan los candidatos que obtienen mayor número de votos, con independencia de cualquier otra circunstancia. Puede aplicarse en circunscripciones uninominales (típico del sistema inglés) o plurinominales (caso de Turquía). - Fórmulas de mayoría absoluta.- Intentan corregir las distorsiones provocadas por las fórmulas de mayoría relativa, a través de la exigencia de la mayoría absoluta de votos emitidos (la mitad más uno). Entre ellas se distinguen: • Fórmula mayoritaria a dos vueltas.- La elección se decide, en principio, por mayoría absoluta, pero si ningún candidato la alcanza, se celebra una segunda votación (segunda vuelta) en la que basta la mayoría simple. Normalmente, se restringe la par326 ticipación de candidatos en la segunda vuelta a quienes en la primera hubieran obtenido el voto de cierto porcentaje de electores (clásico caso francés) o a los dos candidatos con mayor número de votos (Alemania antes de 1914). • Voto alternativo.- Forma de voto ordinal que pretende reunir en una las dos operaciones de la fórmula de segunda vuelta. El elector fija en su voto un orden de preferencias entre candidatos y cuando, una vez contabilizadas las primeras preferencias, éstos no consiguen la mayoría absoluta, se acude a eleminar sucesivamente a los candidatos con peores resultados y a contabilizar las segundas preferencias de quienes les habían votado, hasta que haya candidatos que alcancen mayoría absoluta (Australia). - Fórmulas mayoritarias corregidas por determinadas formas de expresión del voto.- El empleo de formas tales como el «voto limitado» o el «voto acumulativo» -ya examinadas anteriormentetienden a corregir en parte los efectos desproporcionados de la fórmula mayoritaria, posibilitando la representación de las minorías. B) Fórmulas proporcionales - Fórmulas de cociente electoral común.- Son aquellas que recurren a una primera operación de cálculo de un cociente electoral cuyo valor indica el número de votos que necesita una candidatura para obtener cada escaño; es decir, una candidatura (hablaremos de partidos a partir de ahora) conseguirá tantos escaños como veces su número de votos contenga dicho cociente. El cociente más común es aquel que resulta de dividir la suma de votos válidos obtenidos por todos los partidos (Vv) entre el número de escaños de la circunscripVv ción (Ecl; es el llamado cociente entero o de Hare (0= Ec l. Tampoco es raro que se aplique un cociente entero rectificado, cuyo denominador sea el número de escaños aumentado en una o más unidades (cociente Hagenbach-Bischoff: Vv Q= - - - - - - - - - ). Ec+1 (+2, +3... ) Los escaños no atribuidos aún en esa primera fase lo son normalmente por uno de estos dos procedimientos: 327 a) El de mayores restos: Implica ordenar de mayor a menor los «restos» de los partidos (votos no utilizados en la operación anterior) y atribuir por ese orden los escaños que falten. b) El de la media más alta: Se calculan las medias correspondientes a cada partido (dividiendo el número de votos del partido entre el de escaños obtenidos en la primera fase aumentado en una unidad), ordenándolas de mayor a menor y atribuyendo por ese orden los escaños que falten - ·Fórmulas de divisor (o de media más alta, entendiend,o por «media» el «coste» medio, en votos, que a cada partido le supone cada escaño).- En ellas, no hay varias fases ni reparto de restos. Toda la operación se concreta en dividir las cifras de votos de cada partido por una serie continua de números y los escaños en juego se atribuyen a los partidos a los que correspondan los cocientes más altos (es decir, a los n cocientes más altos, siendo n el número de escaños a elegir). La fórmula de divisor más conocida es la D'Hondt (que se aplica en España), en la que los divisores están constituidos por la serie de números naturales: 1-2-3-4... Otras fómulas acuden a la serie de números impares: 1-3-5-7... (fórmula Saint-Lagüe), a la serie 1-4-3-5-7... (Saint-Lagüe rectificado) o a la 1-4-7-10... (fórmula danesa) entre otras. Las anteriores fórmulas proporcionales van referidas al sistema de listas. Una vez se conozca el número de escaños que corresponden a una lista, se atribuirán a los candidatos colocados en sus primeros lugares (teniendo en cuenta los «votos preferenciales» o el de «panachage» si no son listas cerradas y bloqueadas). No es posible examinar algunas otras fórmulas electorales que, pese a su interés objetivo y a aplicarse actualmente en distintos países, son técnicamente más complejas. Entre ellas, quizá la más destacable sea la denominada de «voto único transferible» articulada sobre una forma de «voto ordinal» y candidatura unipersonal (aplicada clásicamente en Irlanda). Cabe resumir los efectos generales de las fórmulas electorales en los siguientes postulados (rae): - Las fórmulas electorales amplifican o mitigan las diferencias existentes entre los partidos al traducir sus votos en escaños, pero no crean por sí mismas dichas diferencias. - Todas las fórmulas surten un doble efecto: favorecer (sobrerepresentar) a los partidos con mayor porcentaje de votos y 328 desfavorecer (subrrepresentar) a aquellos con porcentajes más bajos. - Toda fórmula electoral, por un lado, tiende casi siempre a primar de modo especial al partido más votado y, por otro lado, actúa a modo de filtro para limitar el número de partidos con representación parlamentaria. De todos modos pueden señalarse algunas diferencias importantes dentro de las diversas fórmulas electorales: • Las fórmulas mayoritarias favorecen a los partidos fuertes y, en particular, al más fuerte, en mucha mayor medida que las fórmulas proporcionales; entre éstas, las fórmulas «de divisor» -y especialmente la D'Hondt- favorecen más a dichos partidos que la de cociente común y «mayores restos». • Las fórmulas mayoritarias impiden tener representación parlamentaria a un mayor número de partidos que las proporcionales, efecto que, entre estas últimas, también se ve más acentuado en las fórmulas de divisor. • Las fórmulas mayoritarias favorecen una distribución más desigual de las fuerzas parlamentarias que las proporcionales. • Las fórmulas mayoritarias conducen a la simplificación del sistema de partidos (en último extremo al bipartidismo), mientras las proporcionales apuntan al multipartidismo. • Los efectos señalados anteriormente como característicos de las fórmulas mayoritarias son más fuertes en las de «mayoría relativa» que en las de «mayoría absoluta». • Los efectos señalados anteriormente como característicos de las fórmulas proporcionales son más fuertes en las de cociente común y «mayores restos» que en las fórmulas de «divisor» o de la «media más alta». • Entre las fómulas proporcionales, la aplicación de cocientes rectificados o de series numéricas más altas en las fórmulas de divisor tienden a favorecer la consecución de escaños por parte de los partidos electoralmente más débiles. 329 Pero, insistamos, los efectos políticos de un sistema electoral no vendrán dados tan sólo por la fórmula electoral aplicada, sino por el conjunto de los elementos que lo configuran. 4. LOS PARTIDOS POLITICOS 4.1 Noción de partido político Los partidos políticos son los principales actores políticos en las sociedades contemporáneas. «Han acabado siendo el puntal sobre el que se asientan los Estados modernos» (R. García Cotarelo), o como señala el profesor Caciagli, «con todos sus defectos siguen siendo la viga maestra de la democracia de masas y por tanto de la política moderna». Pese a ello, los politólogos no han llegado a un acuerdo total sobre la definición de partido, porque cada una de las propuestas privilegia un aspecto de su naturaleza o actividad. La Palombara y Weiner sugieren una definición que establezca cuatro rasgos esenciales: 1. 2. 3. 4. «Una organización duradera, cuya esperanza de vida política sea superior a la de sus dirigentes» (distingue al partido de las clientelas). «Que posea una organización local aparentemente duradera, que mantenga relaciones regulares y variadas con el nivel nacional» (rasgo que sirve para diferenciar el partido del grupo parlamentario). «La voluntad deliberada de sus dirigentes nacionales y locales de tomar y ejercer el poder, solos o con otros, y no sólo de influir sobre el poder» (permite distinguir entre partido y grupo de presión). «El deseo de buscar un apoyo popular a través de las elecciones o de cualquier otro medio» (para no calificar como partidos a los clubs de opinión). A estos rasgos cabe añadir otros dos: 5. 6. 330 «Que canaliza determinados intereses sectoriales.» «Que la organización está dotada de un programa de gobierno de la sociedad en su conjunto» (García Cotarelo, R.) Esta definición permite además delimitar temporalmente la aparición de los partidos entre finales del XVIII y la primera mitad del XIX, en Europa y los EEUU de América del Norte, tras el paso del Antiguo Régimen al Estado liberal, al producirse la escisión entre la sociedad civil y el Estado, y surgen como instrumentos de mediación entre la sociedad y el poder político. La Palombara y Weiner agrupan las teorías sobre su origen en tres tipos: 4.2 1. Las teorías institucionales: Para Duverger, su maxlmo exponente, el nacimiento de los partidos está ligado a la extensión de los poderes parlamentarios y la ampliación del sufragio; surgen de las relaciones cada vez más frecuentes y estrechas entre los grupos parlamentarios (que reúnen a los diputados de las mismas tendencias) y los comités electorales (que apoyan a los candidatos en las elecciones). Aunque también señala el profesor francés la existencia de partidos de «creación exterior» al mecanismo parlamentario, surgidos de grupos preexistentes (sindicatos, asociaciones religiosas, etc., que dieron lugar al nacimiento de partidos como el Labour o la Democracia Cristiana). 2. Las teorías sobre situaciones históricas de crisis como generadoras de los partidos (aparición de nuevos Estados, Irlanda), quiebra de legitimidad, hundimiento de democracias parlamentarias (Italia, España). 3. Las teorías de la modernización, que ligan el nacimiento de los partidos a factores económicos y sociales. Las variables modernizadoras (urbanización, generalización del sufragio, educación, secularización, etc.) influyen en la aparición de los partidos, sobre todo en lo que afecta a los países del Tercer Mundo. Evolución y tipología La tipología de los partidos políticos se puede vincular a su evolución. De las diversas tipologías propuestas, optaremos por las ternarias, que distinguen entre partidos de cuadros, partidos de masas y partidos de electores. La estasiología, rama de la ciencia política que estudia los par331 tidos, término propuesto por M. Duverger, aparece cuando los partidos ya están consolidados, y al principio los enfoques predominantes eran ideológicos o descriptivos. Se puede considerar la obra de Moisei Ostrogorski «La democracia y la organización de los partidos políticos)), de 1903, como la pionera en el estudio de la organización interna de los partidos británicos y de los EEUU. Para los estasiólogos, las primeras formas de partido estaban determinadas fundamentalmente por el tipo de sufragio existente, el restringido, limitado a los varones contribuyentes o con una determinada formación intelectual (censitario y de capacidades), lo que producía un reducido censo electoral. Los partidos resultantes se califican como partidos de cuadros (Duverger), o de notables (Charlot, J. de Esteban) o parlamentarios electorales (Sartori), y sus rasgos definitorios son: a) Tratan, no de conseguir adhesiones multitudinarias (dado lo reducido del censo electoral), sino de reunir a notables, personas con prestigio o fortuna, que permitan cubrir los gastos de campaña y atraer votos. b) Su estructura interna es muy flexible, y los comités locales gozan de gran autonomía. En ellos el papel predominante corresponde a los parlamentarios. c) Las ideologías que defienden son la absolutista o la liberal, pues aparecen en la época del enfrentamiento entre la aristocracia y la burguesía, de donde reclutaban precisamente sus bases sociales. En la segunda mitad del siglo XIX la conquista del sufragio universal masculino y el asociacionismo obrero (España, 1869) provocan el surgimiento de un nuevo tipo de partido, que se ha dado en llamar de masas (Duverger), o partido de organización de masas (Sartori). Un ejemplo típico de ellos son los partidos socialistas europeos. Los rasgos definitorios de estos nuevos partidos, que coexistirán con los de cuadros, son: a) 332 Reclutamiento masivo, intentarán lograr gran número de militantes (de ahí el nombre de «partidos de militantes)) que les dan J. Charlot y J. de Esteban) que consigan la financiación de las campañas electorales de los candidatos obreros, que no tienen otras fuentes económicas. b) Un objetivo de educación política de las masas, mediante reuniones frecuentes de las agrupaciones de base, que se convierten en cursos de formación política de la militancia, para permitirles ejercer mejor sus derechos recién conquistados (sufragio, asociación), a la vez que reclutar nuevas élites políticas no burguesas, para lo que se propiciarán dichos métodos democráticos de selección de los candidatos a las elecciones, haciéndolo a través de los congresos locales y nacionales del partido. c) El encuadramiento de miles de militantes impondrá una organización del partido de masas más rígida que en el de cuadros, y por tanto el desarrollo de un aparato burocrático, la aparición de un grupo de dirigentes interiores del partido que predominarán sobre los parlamentarios, especialmente al comienzo, pues los partidos de masas son reacios al parlamentarismo burgués. d) Mayor disciplina de voto parlamentaria que los partidos de cuadros, sus ideologías al principio eran socialistas, pues son los socialistas los que «inventan» los partidos de masas, siendo imitados más tarde por los comunistas y fascistas y algunos partidos demo-cristianos, como indica Duverger. Sus bases sociales pertenecían en sus orígenes a la clase obrera y popular, aunque después se abrieron a otros sectores de la pequeña burguesía. Duverger distingue tres subtipos de partidos de masas: el subtipo socialista, en lo que el elemento de base es la sección, que agrupa a sus militantes por su domicilio. Han aceptado el parlamentarismo, y aumenta el papel de los parlamentarios en el partido. El subtipo comunista, que tienen a la célula como elemento de base, organizada en función del lugar de trabajo y más reducida en número que la sección socialista. La ideología juega un papel muy importante y funcionan con «centralismo democrático)). Los partidos de masas del subtipo fascista están muy centralizados, poseen una estructura muy rígida y con predominio de las relaciones verticales. Aplican técnicas militares al encuadramiento político (<<milicias))). En los últimos años los partidos se han adaptado a las transformaciones de las sociedades capitalistas europeas tras la Segunda Guerra Mundial, y algunos teóricos de los partidos políticos hablan de la aparición de un tipo de partido moderno, que Sartori llama par- 333 tido de masas electoral; Charlot, partido de electores, y J. de Esteban y L. López Guerra, partido de votantes. Otto Kirchheimer ha acuñado el término de «Catch-a"-party», o «partido acaparador» para aquel que «abandonando toda ambición de encuadramiento intelectual o moral de las masas, se vuelca plenamente hacia la escena electoral, tratando de realizar una acción en profundidad hacia una audiencia más amplia y hacia un éxito electoral más inmediato». Podremos resumir las condiciones que propician la aparición de estos partidos señalando, con Epstein y Kirchheimer, que las bases sociales tradicionales de los partidos de masas socialistas (el sector secundario, las clases obreras industriales) cesan de extenderse, e incluso disminuyen ante el incremento del sector -terciario, la expansión económica disfraza las diferencias y los enfrentamientos de clase, a la vez que se pasa de una sociedad conflictual a otra consensual; los medios de comunicación favorecen la personalización del poder; la despolitización y la desideologización son elementos que deben ser tenidos en cuenta por los partidos, que se adaptarán a la nueva situación, para no perder su apoyo electoral. Un ejemplo típico fue la evolución del SPD de Alemania que, en su Congreso de Bad Godesberg en 1959, renunciando a la ortodoxia marxista yadoptando un socialismo pragmático, logró reforzar su representación parlamentaria. Estos nueVos partidos perderán militantes, pero ganarán electores. Sus características son: a) Buscan un electorado lo más amplio posible, dirigiendo sus esfuerzos más al electorado que a la militancia. b) Ofrecen programas «de agregación» (Almond), sin rigidez doctrinal ni ideológica, para atraer el máximo de votos, recogiendo las demandas de muy diversos grupos sociales. Los partidos acaparadores coexisten con los de cuadros y masas, y se pueden encontrar en todo el espectro político, desde la' derecha a la izquierda, en los países de Europa occidental. Duverger establece otro tipo de partidos, los intermedios: los partidos indirectos y los de países en desarrollo. Ambos están más cerca de los de masas que de los de cuadros. El ejemplo de partido indirecto es el Labour británico en sus orígenes. No reclutaba militantes directos, sino que los comités de base estaban formados por representantes de los sindicatos, de las mutuas, cooperativas y orga334 nizaciones intelectuales que decidieron actuar en común en el terreno político. Los comités seleccionaban a los candidatos y gestionaban las cajas electorales. Se era militante del partido a través de las organizaciones que lo formaban y no por afiliación directa personal. Otros partidos indirectos fueron los socialistas belga y escandinavo y los democristianos belga y austríaco antes de la Segunda Guerra Mundial. En cuanto a los partidos de países en desarrollo, Duverger caracteriza a algunos de ellos, africanos, por la gran distancia que existe entre el círculo de dirigentes y la masa de los miembros. El primero está a nivel intelectual y técnico de las sociedades modernas y éstos al de sociedades arcaicas. La estructura del partido refleja el estadio de desarrollo de esos países. Stein Rokkan, teniendo en cuenta la evolución histórica y el contenido ideológico, aportó siete tipos de partidos: Partidos confesionales, Partidos laicos, Partidos de ámbito nacional, de ámbito regional, Partidos campesinos, Partidos de empresarios, Partidos obreros. Estas categorías pueden darse además mezcladas entre sí en determinadas sociedades. 4.3 Funciones de los partidos políticos Se han enumerado multitud de funciones que cumplen los partidos en el sistema político, hasta llegar a hablar del «omnifuncionalismo» de los partidos en países no desarrollados (Apter). Mencionaremos las funciones clásicas, ligadas a las elecciones: • Función programática, por la que contribuyen a crear y mantener la conciencia y el debate políticos, asegurando la información de la opinión pública. Los pa'rtidos presentan opciones y las elecciones pasan de ser elección entre personas a ser entre esas opciones. Epstein la llama también «función de estructuración del votO» • Función de reclutamiento político. La mayor parte de los candidatos que se presentan a los electores son seleccionados por los partidos, que contribuyen así a reclutar a la élite política. • Función de agrupación de los elegidos. La cumplen los partidos mediante la organización de los grupos parlamentarios (encuadramiento horizontal) y asegurando el contacto entre elegidos y electores (encuadramiento vertical). 335 El profesor R. García Cotarelo, partiendo de que los partidos son vínculos entre la sociedad y el Estado, clasifica las funciones de los partidos considerando que cumplen funciones en la vertiente social y en la institucional. Funciones sociales: La socialización política. Los partidos son uno de los principales instrumentos de socialización política. a) Movilización de la opinión pública. Los partidos canalizan en gran medida la opinión pública y aseguran la formulación de los movimientos de opinión. Son canales de comunicación política. b) Representación de intereses. Hoy día los partidos «acaparadores)) son «verdaderos mosaicos de representación de intereses)) de los más diferentes grupos sociales, aunque siempre dominan los de algunos. c) Legitimación del sistema político. Todos los partidos la cumplen, unos de modo manifiesto y otros de manera latente. Lavau indica que hasta los partidos «anti-sistema)) integran en el sistema que rechazan a los elementos que representan, dándoles un portavoz, un defensor. Es la función llamada «tribunicia)) (de tribuno de la plebe). Funciones institucionales: Reclutamiento y selección de élites, una de las tres clásicas ya señalada. 336 e) Organización y composición del parlamento. Mediar:"te la funpartidos son ·elementos esenciales para la representación electoral. La Constitución española de 1978 señala en el arto 6 que los partidos «son instrumento fundamental para la participación política)), que se realiza por medio de elecciones periódicas (art. _23). e) Orgaojzación y composición del parlamento. Mediante la función anterior, los partidos influyen en la composición y funcionamiento de los órganos legislativos. Cumplen lo que AImond llama la «función de elaboración de normas)). f) Composición y funcio·namiento del gobierno. En tanto que el ejecutivo deriva del legislativo, en las demo,cracias parlamen- tarias, o porque el partido único juega papel preponderante en los regímenes totalitarios. Comprobamos, pues, la multiplicidad e importancia de las funciones que desarrollan los partidos en las sociedades contemporáneas, lo que permite al profesor García Pelayo calificar al sistema estatal de nuestro tiempo como «el Estado de los Partidos». 4.4 Regulación jurídica de los partidos políticos En 1928 Triepel distinguió cuatro etapas en las relaciones del Estado con los partidos políticos: Etapa de abierta hostilidad del Estado hacia los partidos. Etapa de indiferencia. Etapa de legalización de algunas actividades partidistas. Etapa de incorporación de los partidos al mecanismo estatal. En sus orígenes los partidos eran considerados como organizaciones que ponían en peligro los valores del régimen liberal. Ejemplo de ello es la Ley Chapelier de 1791, que prohibía cualquier asociacionismo. Tras la etapa de indiferencia comienzan las referencias en la legislación a los partidos en sus aspectos electorales y parlamentarios. No será hasta después de la 11 Guerra Mundial cuando se constitucionalicen los partidos políticos, en Italia (1947) y Alemania (1949). Francia lo hará en su texto fundamental de 1958 y Espana, Portugal y Grecia en sus últimas constituciones democráticas. El sistema más usual de regulación jurídica de los partidos consiste en su sometimiento a la legislación común de las asociaciones, a las normas generales del derecho de asociación. El caso de Francia es ejemplo de ello: los partidos se rigen por la Ley General de Asociaciones, que establece el «contrato de asociación», de carácter civil y privatístico. En otros países se distingue entre los partidos y las demás asociaciones y, se han promulgado leyes especiales de partidos políticos. Así ocurre en Alemania Federal, Portugal y España. El caso italiano es peculiar: los partidos son «asociaciones no reconocidas» según sentencia del Tribunal Supremo en 1956, sin personalidad jurídica, en tanto que ignoradas por el ordenamiento. 337 4.5 Los sistemas de partidos políticos En un sistema político llamamos subsistema de partidos al conjunto formado por los siguientes elementos: el número de partidos existentes, sus tamaños, sus relaciones, alianzas, su ubicación ideológica. Hay una estrecha vinculación entre el subsistema de partidos y el funcionamiento del sistema político global. Cabe distinguir, con RAE, entre «sistema de partidos parlamentario» y «s.istema de partidos electoral». El primero, al que nos referiremos fundamental'mente, tiene en cuenta los partidos que han obtenido escaños parlamentarios, mientras que el electoral abarca a todas las formaciones partidistas que consiguen votos en las elecciones. Las tipologías del sistema de partidos utilizan diversos criterios de clasificación. El primero es el número de partidos, que divide los sistemas en sistemas de partido único, sistemas bipartidistas y sistemas multipartidistas, tal como hacen Duverger y Epstein. El criterio de la competitividad es del que parten La Palombara y Weiner para distinguir entre sistemas competitivos y sistemas no competitivos, en los que a su vez pueden existir situaciones de hegemonía o de alternancia. Sartori trata de superar ~stas tipologías y propone otra que contempla la posibilidad de evolución de un tipo a otro en el tiempo. Se trata de un continuum en el que se pueden señalar siete intervalos: sistemas de partido único (la URSS), de partido hegemónico (México), de partido predominante (la India), bipartidismo (Reino Unido), pluralismo moderado (Bélgica, Holanda) pluralismo polarizado (Italia) y atomización (Malasia). Schwartzenberg fusiona las dos primeras tipologías, ofreciendo una escala de regresión de la competitividad. • Sistemas competitivos: Sistemas multipartidistas, integrales o atemperados. Sistemas bipartidistas, imperfectos y perfectos. Sistemas de partido dominante y ultradominante. • Sistemas no competitivos: Sistemas de partido único. En la mayoría de los países occidentales, salvo en los anglosajones, existe el multipartidismo en sus dos vertientes: el integral y el atemperado, que se diferencian por el grado de integración del sistema partidista y por la posibilidad o no de formar coaliciones. Hay una amplia serie de factores que favorecen la aparición de partidos, de los que destacaremos: 338 1. Los factores sociales: una gran estratificación social produce multipartidismo, y éste es más necesario cuanto mayor sea la conciencia de clase (Macpherson). A la bipolaridad conservadores-liberales se añade, con la llegada de la clase obrera al derecho de voto, la de capitalistas-socialistas, bipolaridad que puede sustituir a la anterior, o superponerse a ella, produciendo cuatro familias de partidos. 2. Los factores ideológicos, que multiplican el número de partidos, por ejemplo las diferencias religiosas en los Paises Bajos producen tres familias de partidos. 3. Los factores históricos, que explican las divisiones dinásticas de los monárquicos españoles en el XIX, así como la aparición de partidos agrarios en los países escandinavos, o de los nacionalistas en toda Europa. 4. Los factores institucionales, como el tipo de Estado, unitario o federal, el sistema electoral existente, influyen sobre el sistema de partidos. S. Rokkan ofrece una atractiva explicación de la construcción del Estado en los países europeos, a través del enfrentamiento a cuatro cleavages, de cuya solución depende la aparición de determinados tipos de partidos. Los cuatro cleavages que subsisten son: entre el centro y la periferia, que puede dar lugar a la existencia de partidos nacionales o regionales, nacionalistas, etc.; el cleavage entre la Iglesia y el Estado, que produce la división entre partidos laicos y confesionales; el que enfrenta a los intereses urbanos e industriales con los agrarios, de donde surgen los partidos agrarios, y por último el cleavage que opone al capital y el trabajo, que genera los partidos obreros y los que representan intereses de los patronos. Los sistemas bipartidistas existen en los países anglosajones, aunque hay diferencias entre ellos, por ejemplo la disciplina de voto, que se da en Gran Bretaña y no en los EEUU. Se puede distinguir ~entre el bipartidismo perfecto y el imperfecto, según exista o no la posibilidad real de alternancia en el ejercicio del poder. En los sistemas de partido dominante cabe diferenciar entre el subtipo de partido dominante, sin mayoría absoluta, y el ultra-dominante, que sí la consigue, pero existen otros partidos menores, hecho que establece la frontera entre este sistema y los de partido único, en los que están prohibidos los demás. Los sistemas de partido único tienen distintos significados, según se trate de sistemas políticos comunistas, fascistas o de países en vías de desarrollo. 339 5. LOS GRUPOS DE PRESION 5.1 Noción de grupo de presión Los Grupos de Presión son otros de los actores políticos en las sociedades actuales. Se distinguen de los partidos, como indicaban La Palombara y Weiner en que carecen de la voluntad de tomar el poder, sólo pretenden influir, presionar sobre los detentadores del poder político. Otra diferencia esencial, subrayada por Duverger, es que mientras los partidos se basan en una solidaridad general, sobre una concepción global de la sociedad, los grupos de presión lo hacen sobre una solidaridad parcial, sólo defienden intereses específicos. Un ciudadano puede pertenercer a varios grupos de presión simultáneamente, aunque militará sólo en un partido. Ziegler los define como «conjuntos organizados que tratan de influir en las decisiones gubernamentales, sin pretender situar a sus miembros en cargos públicos». Pero la definición más precisa nos parece la de Schwartzenberg: «Una organización constituida para la defensa de un interés, que ejerce una presión sobre los poderes públicos para obtener de ellos decisiones conforme a sus intereses», que contempla los tres elementos constitutivos de esos grupos: 1. La existencia de un grupo organizado, elemento que permite distinguirlos de las acciones no organizadas. Almond y Powell parten del nivel de organización y especialización para establecer cuatro tipos de grupos de interés: los anómicos, formaciones espontáneas y efímeras; los no asociativos, informales, intermitentes; los institucionales, que son organizaciones formales que a veces pueden convertirse en grupos de presión (una Iglesia); los asociativos, organizaciones voluntarias y especializadas en la articulación de intereses (Sindicatos), que son los verdaderos grupos de presión eficaces. 2. La defensa de un interés, bien material o moral, interés en sentido amplio. Aquí debemos tratar las diferencias entre grupo de presión y grupo de interés, que están vinculadas precisamente al tercer elemento: 3. El ejercicio de una presión sobre el poder. Todos los grupos 340 de preslon son grupos de interés, pero no a la inversa. Un grupo de interés deviene de presión cuando la ejerce sobre los poderes políticos. Todo grupo de interés puede potencialmente convertirse en grupo de presión. Siguiendo a Pasquino, entendemos por presión la actividad de un grupo con motivaciones comunes que «trata de influir, a través del uso, o de la amenaza del uso, de sanciones en las decisiones del poder político, a fin de cambiar la distribución actual de bienes, servicios, cargas y oportunidades, o bien para conservarla ante las amenazas de intervención de otros grupos o del propio poder». Los grupos de presión en su origen son coetáneos de los partidos políticos. Surgen con el liberalismo, que al reconocer la libertad de expresión y el derecho de petición admite la posibilidad de influencia y presión sobre las estructuras de poder. Igual que~ los partidos, son estructuras de comunicación entre la sociedad civil y el Estado. Aparecen y adquieren importancia a raíz de cambios sociales, que producen conflictos entre intereses contrapuestos. Los afectados se agrupan para defenderse frente a otros grupos y al final buscan la ayuda de alguna instancia de poder, sobre la que presionan. Cabe entenderlos como una respuesta al incremento de la distancia entre los centros donde se toman las decisiones y los individuos. Algunos autores consideran a los grupos de presión como resultado del paso de la Comunidad a la Sociedad, tal como lo describe Tonnies. En los sistemas políticos actuales, el creciente intervencionismo del Estado en la sociedad permite y potencia el florecimiento de grupos de presión, ya que aumentan las ocasiones y los campos en que para promocionar o defender intereses es necesario orientar la acción de los poderes públicos. Aunque es un fenómeno complejo, y de difícil estudio, la ciencia política, tras superar enfoques institucionalistas y formalistas, les ha dedicado su atención, en un intento de conocer el funcionamiento real de los sistemas políticos. Se debe citar la obra de Bentley The process of Government. A Study of Social Pressure (1908) por ser pionera en el análisis del proceso político como resultante de las acciones de diferentes grupos. Pero será a partir de los años cincuenta cuando el estudio de los canales de poder adquiera mayor importancia. y los resultados de esos estudios muestran las instancias de poder, el lugar donde de hecho se toman las decisiones políticas que afectan a los individuos y a los grupos. La atenta observación y el descubrimiento de los niveles concretos en que se ejerce la presión 341 nos informan sobre dónde están ubicados las sedes reales del poder, que en ocasiones no coinciden con las instituciones. Tipologías de grupos de presión 5.2 Existen muchas clasificaciones de los tipos de grupos de presión, en base a distintos criterios: a) Según el interés defendido, se puede distinguir entre: grupos de interés y grupos de ideas. También se les llama «de protección» y de «promoción». Es una sutil frontera difícil de fijar, aunque es posible establecer qué elementos defienden preferentemente. Para algunos autores esta distinción equivale a la de «organizaciones profesionales» y «no profesionales». En los grupos de presión, de intereses, o de promoción entran todas las organziaciones profesionales, y se suele distinguir entre organizaciones agrarias, organizaciones de empresarios (patronales) y de trabajadores (sindicatos), a las que habría que añadir las de las profesiones liberales (abogados, ingenieros, médicos, etc.). El tipo «grupos de ideas», o promotores, o «de vocación ideológica», como los califica Meynaud, abarca a los grupos que no se basan en intereses materiales o profesionales, sino que promueven la defensa de ciertas causas particulares. Entre ellos están: - - Las organizaciones confesionales e ideológicas (las iglesias, asociaciones por la enseñanza laica ... ). Las de objetivo especializado, que defienden una causa concreta (la abolición de la pena de muerte, el antirracismo ... ). Los grupos «de condición», compuestos por personas que comparten la misma condición social (jóvenes, estudiantes, mujeres... ). Las sociedades de pensamiento y los clubs políticos, que en ocasiones se acaban transformando en partidos. b) Por su naturaleza se puede establecer la diferencia entre grupos privados y grupos públicos. Normalmente los grupos que tratan de presionar sobre los poderes públicos son privados, y son esos los que primero fueron objeto de estudio, pero también hay grupos que están dentro del ámbito del Estado, órganos estatales que presionan sobre otros. Son los grupos de presión públicos. Almond se refiere a ellos en su categoría de «grupos de interés institucionales», 342 que tienen otras funciones, pero que en ocasiones pueden ejercer presión (burocracia, magistratura, «complejo militar-industrial»). Dentro de los grupos públicos cabe otra distinción, entre grupos civiles y militares. Los primeros defienden intereses particulares frente al Estado, que defiende los intereses generales (ayuntamientos presionando al Estado). Los militares, pese a su subordinación al poder civil en las sociedades democráticas, actúan con frecuencia como grupos de presión públicos, obligando al Estado a adoptar medidas que les beneficien, e incluso intervienen directamente en la vida política (militarismo, golpismo). c) Según el tipo de organización y de miembros, Duverger divide a los grupos de presión entre grupos de cuadros y de masas, trasladando su tipología de partidos. Los de cuadros tienen un número reducido de miembros, bien porque así se quiere, para lograr eficacia o por elitismo (masonería), bien porque el objetivo perseguido afActa a un colectivo pequeño (altos cuerpos de funcionarios). Los de masas tratan de alcanzar un gran número de socios. El ejemplo más cercano son los sindicatos; también tratan de ser de masas los grupos «de condición» como las organizaciones feministas. d) Por el lugar que ocupa la presión en las actividades de los grupos, éstos pueden ser exclusivos, si se dedican prioritaria o exclusivamente a presionar sobre el poder (los lobbies de Washington) o parciales, si la presión sólo es un aspecto de su vida como grupo (las iglesias, los sindicatos). e) Por los ámbitos en que actúan se pueden considerar los grupos de presión nacionales y los internacionales, que a su vez serán privados (una multinacional) o públicos (una agencia de espionaje, una embajada). 5.3 La actuación de los grupos de presión Meynaud señala como elementos de poder de los grupos el número de sus miembros, que está vinculado a su organización, sus recursos financieros y de cualquier otro tipo, el status social de sus componentes y la capacidad de acción colectiva o individual. Otros elementos son el control sobre los medios de fuerza (el ejército), el control de los medios de producción y distribución (los grupos de 343 preslon económicos son los más estudiados), sus ideas y creencias, que les pueden dar cohesión y por tanto fuerza, la posibilidad de acceso a los centros decisores así como la adecuación de sus intereses a los valores dominantes en la sociedad. La eficacia de la acción de los grupos de presión dependerá de la combinación de estos elementos en una organización dada. Los medios que utilizan los grupos para presionar sobre el poder se ubican en un continuum que se extiende desde el suministro de información hasta de la violencia, desde la acción legal a la ilegal, como subraya Finer y en el que Meynaud distingue las siguientes categorías: 1. 2. 3. 4. 5. Los intentos de persuaslon (envío d~ documentación para convencer de la justicia de una demanda). Las amenazas, por ejemplo de no reelección de un diputado, y que pueden llegar al chantaje más o menos directo. La utilización de recursos financieros, en donde cabe desde la financiación de partidos o campañas electorales, hasta la corrupción individual o colectiva con sobornos. El sabotaje a la acción del gobierno (huelga de inversiones, resistencia pasiva, negativa a pagar los impuestos). La acción directa, con medidas como manifestaciones, huelgas, lock-out e incluso el uso de métodos violentos. Duverger por su parte señala dos tipos de actuación de los grupos de presión: la acción directa sobre los organismos de poder, que a su vez puede ser abierta y confesada (cartas, visitas, manifestaciones) o bien oculta y discreta (financiación secreta a partidos, c0':ltactos personales) y la acción indirecta sobre el público, sobre la opinión pública, que a su vez influye sobre el poder (la propaganda). Los valores dominantes en una sociedad y el tipo de cultura política de la misma determina los límites de la utilización de estos medios para lograr la eficacia de la acción. En aras de esta eficacia se pueden producir situaciones de cooperación y alianza entre distintos grupos de presión que en principio parece defienden' intereses opuestos (patronales y sindicatos unidos en demanda de ayudas a un sector productivo en crisis), y en otras ocasiones factores externos llegan a fragmentar la defensa de un mismo interés en grupos distintos que reclutan sus miembros en idéntico ámbito social, (divisiones sindicales por motivos ideológicos). Las instancias en que los grupos ejercen su presión dependen de la estructura del sistema político, de los mecanismos de toma de de344 cIsiones. En los países democráticos esas instancias suelen ser, según Von Beyme, las asambleas legislativas, el gobierno, la administración, la justicia, los partidos políticos, la opinión pública, las organizaciones internacionales. En función del objetivo perseguido o del momento elegido se presionará sobre alguna de ellas, o varias, sucesiva o simultáneamente. La Palombara demostró que en Italia los grupos de presión preferían para ejercer su influencia contactar, por este orden, con la administración, con otros grupos, con instituciones locales y con el parlamento. 5.4 Institucionalización de los grupos de presión Los grupos de presión, al incrementar su importancia en la vida política, han sido reconocidos por parte de los poderes públicos, que establecen ciertos controles sobre su acción, fundamentalmente con objeto de evitar que se conviertan en elementos de lo que Finer denomina «el imperio anónimo», por los que se trata de dar publicidad a sus actuaciones (obligación igual a la de los partidos de confesar los orígenes de sus fuentes de financiación), potenciar su funcionamiento interno democrático (art. 7 de la Constitución española), fijar instancias permanentes de contacto con el poder, etc. Debido a la fluidez del concepto, es difícil señalar todas las vías de institucionalización que pueden tener los grupos de presión. Las más importantes y frecuentes, además de la oficialización de los contactos entre órganos gubernamentales y ciertos grupos (audiencias, obligación de escuchar las opiniones antes de tomar una decisión, etc.), son: - La constitucionalización. En constituciones recientes aparecen reconocidos ciertos grupos de presión. Es el caso de las normas fundamentales griega y española con respecto a los sindicatos. Se puede hacer directamente, dedicándoles un artículo (como el arto 7 de la española que trata de los sindicatos y las patronales) o indirectamente, reconociendo constitucionalmente algunos de los fines del grupo de presión, como el artículo 51 español, que se refiere al fomento de las organizaciones de consumidores, que serán oídas en determinados casos. En ocasiones las constituciones ponen condiciones a las que tienen que someterse esos grupos reconocidos (que su funcionamiento interno sea democrático, arto 52 de nuestra Constitu345 ción, sobre organizaciones profesionales), o excluyen a algún sector de ciudadanos de la participación en esos grupos (el art. 28 excluye a los miembros de las Fuerzas Armadas del derecho de sindicación y señala peculiaridades en el de los funcionarios). Las constituciones también pueden establecer cauces para la expresión de los intereses de los grupos, o vías que permiten la presión: el derecho de petición y la iniciativa legislativa popular, por ejemplo. Algunos cauces son específicos para determinados grupos, como la audiencia de las organizaciones de usuarios, el Consejo para la planificación económica (art. 131 de la Constitución española) en el que estarán representados los sindicatos y las organizaciones profesionales. - 5.5 La regulación legislativa. Caben varias posibilidades: Una regulación general de los grupos de presión, como asociaciones ordinarias, a través de la Ley de Asociaciones, o una regulación específica para ciertos grupos de presión (Ley de Colegios Profesionales). Relaciones de los grupos de presión con los partidos políticos Algunos grupos de preslon no tienen relación con los partidos, otros sólo ocasionalmente y también existen lazos estructurales entre ambos actores del sistema político. Estos lazos pueden ser de varios tipos: a) Subordinación de los grupos de presión a los partidos, que a veces es reconocida y establecida en los estatutos (organización femenina o juvenil de un partido) y otras veces no, y el control de los partidos se lleva a cabo mediante personas interpuestas en los órganos de dirección del grupo. b) Subordinación del partido a los grupos de interés. El ejemplo más visible lo constituyen los «partidos indirectos» como el Labour en sus primeros decenios, o los partidos conservadores ligados a las patronales. e) En circunstancias especiales puede darse una cooperación en pie de igualdad entre partidos y grupos de presión (Comité anti-OTAN). d) Oposición entre ambas organizaciones, bien por parte del grupo hacia el partido, acusándole de ineficacia, o viceversa, denunciando las presiones del grupo. Otras situaciones a tener en cuenta son la posible trasformación de un partido en grupo de presión (Fuerza Nueva en 1982) o de un grupo de presión en partido político (los grupos ecologistas ale346 manes que se convierten en el Partido de los Verdes, logrando representación parlamentaria). 5.6 Funciones de los grupos de presión Almond y Powell consid~ran a los grupos de preslon como elementos que presentan dema~ndas sociales a los centros donde se toman las decisiones, como las estructuras que en las sociedades desarrolladas cumplen la función de «articulación de intereses». También se han señalado otras numerosas funciones que cumplen, tales como ser una de 'las instancias de socialización política, un cauce de comunicación política entre los grupos sociales y los gobernantes, una cantera de reclutamiento de élites políticas. Meynaud les atribuye tres funciones: son fuente de información para las instancias decisorias; favorecen el «asentimiento-participación» al asegurar la aceptación de las decisiones por los interesados, lo que contribuye al consenso; canalizan las reivindicaciones, las racionalizan, las ordenan. Coincide con Merton, quien señala que los grupos de presión Juegan un papel manifiesto de reivindicación y otro latente de integración en especial los sindicatos). En situaciones de ausencia de partidos políticos, los grupos de presión pueden cumplir funciones que en condiciones de normalidad democrática están encomendadas a los partidos políticos, como ser proveedores de personal político, ser canales de representación parlamentaria, o de oposición política. Se habla entonces de los grupos de presión como «fuerzas políticas de sustitución» o como «sustitutivos funcionales de los partidos políticos». 6. COMPORTAMIENTO POLITICO 6.1 El análisis del comportamiento político Los pensadores políticos dedicaron atención al tema del comportamiento político. Recordemos a Maquiavelo y los Tratados de Príncipes. Pero lo contemplaban desde una perspectiva normativa, lo que el Monarca debía hacer o evitar, si bien los consejos se basaban en el análisis de comportamientos pasados. Murillo Ferrol subraya que lo nuevo de los estudios actuales de este tema reside en que se 347 describe el comportamiento a posteriori, que se trata del comportamiento de las masas, de los ciudadanos y no sólo de los dirigentes, y que se emplean métodos rigurosos de análisis, reflejo del enfoque conductista de las ciencias sociales. Butler identifica el comportamiento político con «cualquier tipo de actividad que el hombre realiza dentro de la esfera de lo político» y propone una metodología interdisciplinar para su estudio, que está ligado al del comportamiento social en general, en un intento de establecer conexiones entre lo específicamente político y otros aspectos de las relaciones sociales. Podemos deducir los campos de estudio del comportamiento político a partir de la contemplación de los ámbitos en que se desarrolla la vertiente política del comportamiento humano. Aún antes de conseguir la ciudadanía política plena con la mayoría de edad, los individuos comienzan a socializarse y un aspecto de ese proceso es la socialización política, cuya primera instancia es la familia, donde el niño empezará a adquirir una cultura política que influirá en su actitud y comportamiento de adulto. Tanto la socialización como la cultura políticas nos son ya familiares de los temas anteriores. Como generadores de demandas, los jóvenes pueden participar en grupos de presión «de condición» que actúan en la esfera política. Tras la adquisición de los derechos políticos plenos, hacen uso de las libertades de expresión, asociación, derecho de petición, de iniciativa legislativa, etc., formando y actuando en partidos políticos, sindicatos, utilizando la prensa y los medios de comunicación para defender unos intereses sectoriales o globales, participando en la administración de justicia a través del jurado, o por el contrario no utilizan esas posibilidades, según el tipo de cultura política que hayan ido adquiriendo. Otras manifestaciones de la vida política, como las elecciones, permiten ejercer o no el derecho de voto (participación-abstención), apoyar a una u otra opción política, postularse o no como candidato a cargos políticos electivos en los diferentes niveles de la representación popular, desde los municipios al Parlamento. Por último pueden ocupar puestos en la estructura del sistema político, por elección, nombramiento o por razones profesionales, desde un Juzgado hasta la jefatura del Estado. Esta enumeración muestra una gradación de posibles objetos de estudio del comportamiento político, que se extiende desde el de los más alejados del poder a los que detentan el mismo. Todos ellos son comportamientos políticos, enmarcados en unas estructuras institucionales que determinan en gran medida su existencia y sus límites. No es indiferente para el comportamiento de un ciudadano que se 348 permitan los partidos o se prohíban, que las elecciones sean más o menos frecuentes, que haya monarquía o república. Cada situación específica de un sistema político-institucional influye sobre el comportamiento, puede abrirle o cerrarle campos, y variar su posible contenido desde el sometimiento pasivo a la actitud militante, alentar ciertos comportamientos o colocarlos fuera de la ley. Veremos los terrenos más estudiados del comportamiento político. Son Graham Wallas (Human Nature in Politics, 1908) y Arthur Bentley (The Process of Government, 1908) los que ponen las bases del moderno estudio del comportamiento en su aspecto político, si bien hasta después de la Segunda Guerra Mundial se reducía al análisis de la personalidad política, la composición de las élites políticas, la opinión pública y el comportamiento electoral. Aunque estos temas siguen interesando, se ha ampliado el elenco de terrenos. 6.2 La participación política En la democracia de masas la participación de los ciudadanos es un elemento esencial y ha sido éste uno de los acicates del florecimiento de los estudios del comportamiento' de los individuos y de los grupos en el funcionamiento de las instituciones políticas. McClosky entiende por participación política «aquellas actividades voluntarias mediante las que los miembros de una sociedad intervienen en la selección de los gobernantes y, directa o indirectamente, en la formación de la política gubernamental». Las investigaciones sobre la participación intentan responder a las preguntas de por qué los ciudadanos participan o no en la vida política, qué niveles de participación existen, qué mecanismos se utilizan, y qué factores influyen en la participación y en la apatía. Meynaud y Lancelot distinguen tres tipos de participación: la institucional, la organizada y la autónoma. La participación institucional es la establecida por el sistema político para su funcionamiento, y comprende la participación electoral, y la gestión de los asuntos públicos mediante el desempeño de funciones políticas. Los temas más relevantes son los de la participación-abstención en las consultas populares, el de la pluralidad de candidaturas para cubrir los puestos electivos, el estudio de las élites políticas, de su extracción, su personalidad y «carreras». La participación organizada, canalizada a través de las organizaciones de mediación entre la sociedad y el Estado, partidos políticos y grupos de presión esencialmente. El índice de afiliación, los niveles de integración y actividad en el partido (elector, simpatizante, mili349 tante), las características sociales de la militancia, el grado de identificación partidista, son objeto frecuente de investigaciones. La participación autónoma, que se manifiesta mediante la búsqueda de información y la manifestación de opiniones políticas, donde los medios de comunicación, las conversaciones, y la acción en las diferentes instancias de socialización juegan un importante papel. Sani señala tres niveles de participación: presencia, que es la más marginal, la de receptor pasivo (asistir a una reunión); «activación», cuando se desarrolla alguna actividad, más o menos esporádica (manifestación, proselitismo); participación en sentido estricto, si se contribuye directa o indirectamente a una situación política. Siguiendo a Milbrath podemos clasificar las actividades de la participación en una escala que, dejándo en el nivel más bajo a los «apáticos», pasa por las actividades de espectador (votar, discutir de política), por las de transición (intervenir en una reunión política, pagar para una campaña electoral) y llega a las actividades de contendiente (pedir fondos para el partido, ser candidato, ocupar un puesto político). Lo normal es que las personas que participan en un nivel superior lo hagan también en los inferiores y se subraya el hecho de que el ascenso en la escala implica una inversión creciente de energía, tiempo y recursos. El grado de participación, desde la muy activa a la inactiva, se trata de explicar por la influencia de factores individuales y sociales, como el sexo, edad, profesión, pertenencia a un grupo, tipo de cultura política. Se han señalado como causas de participación las razones morales normativas, las instrumentales (explicación económica, mejorar . por medios políticos), las «expresivas» (la participación como satisfacción personal), psicológica, o como respuesta a necesidades psicológicas), sin que ninguna de ellas sea suficiente. Dowse y Hughes presentan una relación de factores sociales que están relacionados con la participación política: a) Educación: la participación es más probable al aumentar el nivel de educación. b) Campo-ciudad: se participa más en las ciudades que en el campo, en general. c) Participación social: si se interviene en otras asociaciones intermedias (sindicatos, clubs) aumenta la participación en el terreno político. d) Residencia: al aumentar el tiempo que se reside en una ciudad, aumenta la participación política, especialmente en las actividades que involucran más al individuo (candidaturas, por ejemplo). e) Edad: a mayor edad, más participación, aunque hacia los sesenta años ésta comienza a descender. El grupo más apático es el de solteros jóvenes poco integrados. f) Sexo: a igualdad de condiciones, los hombres participan en política más que las mujeres. 350 Resumiendo, cabe decir, con Verba, que una persona tiende a ser activo políticamente si es hombre, de edad media, relativamente rico, con una educación alta y sí pertenece a los grupos dominantes étnicos o religiosos. El entorno político-institucional es determinante para calificar de «política» a la participación; actividades que en una sociedad sólo suponen participación social (asistir a un servicio religioso) en otra pueden tener implicaciones políticas (Polonia), una huelga de hospitales privados se puede considerar un momento de participación social del colectivo de médicos, pero si los hospitales son públicos, se trata de una actividad dirigida a «la formación de la política gubernamental», y entraría en la definición de McClosky. En los sistemas democráticos los canales principales de participación política están vinculados a las estructuras de competición entre fuerzas políticas (renovación de cargos públicos) y a las llamadas «asociaciones voluntarias» que para Sani juegan un triple papel: son fuente de estímulos políticos, son cantera de reclutamiento político y vinculan a las personas y los grupos primarios a las instituciones y fuerzas políticas. En sistemas no democráticos las vías de participación tienen un carácter menos «voluntario» y «competitivo» y están programadas desde arriba; son las organizaciones de masas que además tienen funciones de control social y de «movilización». 6.3. El comportamiento electoral Es el terreno en que las aportaciones de los científicos de la política han sido más fructíferas. Al principio se utilizaban técnicas basadas en un enfoque ecológico-comparativo, analizando las relaciones entre la abstención y el voto a los partidos en un área geográfica con sus características sociales y económicas para detectar su influencia en el comportamiento. Más tarde se avanzó con la introducción de métodos como el sondeo de opinión, la entrevista, el panel (entrevistas repetidas a lo largo de un tiempo a la misma muestra), tratando de sacar a la luz los elementos subjetivos que influyen en el voto, y actualmente se emplean las dos técnicas simultáneamente. El muestreo permite el acercamiento al votante como individuo y profundizar la importancia de las distintas variables. Las entrevistas en profundidad y las reuniones de grupo son métodos que han colaborado en los avances de este tipo de análisis. C. Ysmal se refiere al «misterio que pesa sobre el comportamiento electoral». El voto no es racional ni irracional, está estructu351 rado como toda actividad humana. Cabe hablar de un campo de fuerzas en el que intervienen diversos factores: las situaciones en que se mueve el individuo, en su familia, su trabajo... su percepción de la política, resultado de esas situaciones y de su herencia cultural, las reglas del juego político, las informaciones de la campaña electoraL .. factores que en ocasiones se contraponen, provocando «influencias cruzadas». Los resultados electorales nos informan sobre dos grandes temas: la participación-abstención y la distribución de las preferencias de los votantes. La abstención se explica por las «presiones cruzadas, contradictorias» (Lazarsfeld), si los electores reciben presiones y estímulos disonantes de los diferentes grupos de pertenencia, pueden llegar a relegar la solución de esos cruces, absteniéndose de votar. La no partic~­ pación en elecciones se interpreta de dos maneras opuestas: positivamente, suponiendo que el desinterés político de un importante grupo de ciudadanos impide la polarización ideológica, o interpretando que es un consenso tácito al sistema (USA) y negativamente, al considerarla como resultado de una alienación respecto a la política, lo que implica desintegración de las relaciones sociales. En sistemas con una cultura política homogénea puede significar consenso, pero en los de cultura heterogénea significa disentimiento y hostilidad al régimen. El tipo de elección influye en la participación. Se ha demostrado que en las consultas de «primer orden», las elecciones legislativas, la afluencia a las urnas es mayor que en las de «segundo orden» (locales, regionales, europeas), porque lo que está en juego se valora de diferente manera. En cuanto a las preferencias partidistas de los ciudadanos, se subraya el papel que cumplen distintos factores sociales, de los que destacamos la edad, el sexo, la clase social, la ideología, la campaña electoral, la coyuntura política. La edad influye, además de en la abstención, (que disminuye al aumentar la edad, para incrementarse a partir de los sesenta, siguiendo una línea similar a la de la participación política), en el voto a los partidos: el apoyo a los partidos conservadores aumenta con la edad, aunque el voto progresista no es exclusivo ni está ligado a los jóvenes. El sexo no es un factor determinante del comportamiento electoral, sino que está ligado al trabajo fuera del hogar: las mujeres trabajadoras acercan sus pautas de voto a las de los hombres, y esa aproximación aumenta con la edad de la mujer. Las diferentes situaciones sociales producen diferentes opciones de voto: la clase social ligada a la profesión, los orígenes sociales, la 352 propiedad influyen en la orientación del sufragio. Tenderán a votar más a la izquierda las jóvenes trabajadoras, los jóvenes obreros y empleados, los técnicos y enseñantes que no son propietarios. A la derecha votan más los viejos trabajadores independientes, los viejos cuadros, que poseen bienes, como ha demostrado C. Ysmal en el caso francés, pero que se puede extrapolar a casi todos los países europeos. Sin embargo, los cambios en los votos a los partidos a corto plazo no son efecto de cambios sociales, cuya modificación es lenta. La conexión entre clase social y postura electoral puede manifestarse según tres tipos de relaciones: relaciones de interés (se espera un beneficio del voto), relaciones simbólicas (existe una identificación personal, social), relaciones subculturales (rasgos de una subcultura identificada con una opción política, que se mantienen en el tiempo). La «identificación de partido» es un factor muy estudiado. El elector tiende a identificarse con la imagen de un partido y esa identificación es constante en el tiempo y prevalece sobre los demás factores. Se produce desde los primeros años del niño, a través de la socialización política en la familia, la escuela; puede cambiar de una generación a otra, según el partido en alza en cada momento, y llega a fijar áreas socio-culturales de apoyo prolongado a un partido. Los electores «identificados» lo serán más con el paso del tiempo y su fidelidad tamiza la imagen que reciben de los otros partidos. Su voto es contemplado como un elemento de conformidad y estabilidad. Serán entonces los electores no «identificados», los fluctuantes, los votantes más conscientes, que modifican su opción en función del interés y la racionalidad en cada elección y por tanto los que logran hacer cambiar las relaciones de fuerza entre los partidos. Dependiendo de la cultura política de una sociedad, también este tipo de voto es un elemento de consolidación del sistema. La ideología está siendo considerada hoy como uno de los elementos que influye en el modo decisivo en el comportamiento electoral. Los términos «derecha» e «izquierda» implican diferentes visiones de la sociedad, que determinan el voto, como medio de expresión de opinión. De todos los factores individuales la ideología tiene más importancia que las variables sociales, como pone de relieve C. Ysmal. La coyuntura política es otro dato determinante del voto. Las alternativas básicas en una elección, propuestas por los partidos o que percibe el elector harán que éste adapte su voto a ellas (se puede votar al partido de la oposición mejor colocado, aunque no sea el propio, para desbancar al partido en el poder, situación que se produce en Francia en los «ballotages»). 353 La influencia de la campaña electoral, en especial a través de la TV, al movilizar a los indecisos y permitir conocer la imagen personal y política de los líderes, se considera importante tanto en el nivel de participación como en el resultado de las consultas. 6.4 Los comportamientos legislativo y judicial Estos dos campos son recientemente objeto de estudio desde la perspectiva del comportamiento político. Los análisis del comportamiento legislativo intentan establecer relaciones significativas entre las pautas individuales de comportamiento y el de los legisladores, mediante la investigación de las votaciones parlamentarias, los procesos de toma de decisiones legislativas, la influencia de los grupos de presión, el juego de las relaciones personales entre diputados. También se ocupan los estudiosos del reclutamiento de los representantes, de su carrera política y de las características personales de los legisladores y jueces, obtenidas del análisis de sus biografías o por métodos de encuesta. El comportamiento legislativo también está determinado por la estructura institucional; baste señalar la diferencia entre sistemas según tengan o no disiciplina de voto parlamentario. Los estudios del comportamiento judicial se ocupan de la adopción de decisiones por parte de los jueces, se interroga sobre quiénes son los jueces, qué funciones cumplen, por qué dictan determinadas sentencias. El pionero en este campo fue C. G. Haines (1922) al estudiar la influencia de ciertas variables sociales y psicológicas de los jueces sobre sus decisiones. Los temas más tratados se refieren a la socialización de los magistrados, las ideologías judiciales, las presiones recibidas del exterior, el análisis de contenido de las sentencias. En ambos casos nos encontramos ante intentos de superar los análisis jurídicos, para utilizar enfoques propios de la ciencia política, la sociología y la psicología. 354 BIBLIOGRAFIA PITKIN, HANNA F., El concepto de representación, Madrid, Centros de Estudios Constitucionales, 1985. CARRERAS, FRAN<;ESC, y JOSEP M. VALLÉS, Las elecciones, Barcelona, Blume, 1977. NOHÉLEN, DIETER, Sistemas electorales del mundo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981. GARCíA COTARELO, RAMÓN, Los partidos políticos, Madrid, Sistema, 1985. BEYME, KLAUS VON, Los partidos políticos en las democracias occidentales, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1986. MEYNAUD, JEAN, Los grupos de presión, Buenos Aires, Eudeba, 1972. 355
