Politicas Públicas como Objeto Social. Imaginando el bien público en el desarrollo rural latinoamericano. G. Blanco/ M, Hurtado/ A. Arce

POLITICAS PÚBLICAS COMO
OBJETO SOCIAL
Imaginando el bien público en el
desarrollo rural latinoamericano
Alberto Arce
Gustavo Blanco
Margarita Hurtado
EDITORES
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©Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado, EDITORES
Primera Edición: 2008
Autores: Carlos A.Amtmann Moyana, Alberto Arce Matos, Luiz Carlos
Beduschi Filho, Gustavo Blanco Wells, Helana Célia De Abreu Freitas,
Roberto Serafín Diego Quintana, Daniela Gamboa, Margarita Hurtado
Paz Y Paz, Osear Augusto López Rivera, Ana Beatriz Lujan, Carlos
Andrés Rodriguez Wallenius, Sergio Schneider, Luis Alberto Suárez
Rojas, Gonzalo Tentar.
Reservados todos los derechos.
No está permitida la reproducción totalo parcial de este libro, ni su tmtamiento
informático, ni la transmisión de ninguna forman o por cualquier medio, ya sea
electrónico, mecánico, porfotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso
previo y porescrito delos titulares delCopyright.
Editado por
FLACSO· Guatemala
Facultad de Filosofía y Humanidades Universidad Austral de Chile
Rural Development Sociology Group, Wageningen University
ISBN: 978·99939·72·57·0
Diseño de Portada: Edmundo CoEréy Gustavo Blanco
Asistencia de Edici6n y diagramaci6n: Julio Sebastián Figueroa C.
Fonnato: 21 x 14
N° de páginas: 295
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Índice
Introducción
Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado
13
SECCiÓN 1:
Elementos teóricos para una
Re-conceptualización de las políticas públicas
Imaginando el objeto deldesarrollo social.
Un campo de acción entre la vida social y elproceso político
Alberto Arce
23
Políticas públicas en economías de mercado: Alcances
generales y análisis de un programa educacional en Chile
Carlos A. Amtmann
57
La contribución de lapluriactividad para las
políticas públicas de desarrollo rural: una mirada desde el Brasil
Sergio Schneider
81
9
SECCiÓN 11:
Territorio y descentralización política
Elfenómeno migratorio en las políticas públicas.
El caso del departamento de Petén, Guatemala
MargaritaHurtado Pazy Paz
113
Procesos de (re)territorialización depequeñas sociedades
depastores y sus luchas porlagestión del desarrollo local
LuisAlberto Suárez
127
Las incongruencias de laparticipación ciudadana y ladescentralizJuión
enmunicipios rurales: el caso de Cuquío (Jalisco), enMéxico
Carlos RodríguezWalleniusy Roberto Diego Quintana
153
LasJuntas deGobierno en el desarrollo territorial
AnaBeabiz Luján, Gonzalo Tentory Daníela Gamboa
169
SECCiÓN 11I:
Nuevas configuraciones público-privadas
en el mundo rural
Alianzaspúblico-privadas y nuevasformas deintervención en el
desarrollo rural chileno ¿Hacia una redistribución de laacción política?
GustavoBlancoWells
189
La política pública delas concesionesforestales
y laruralidad enelPetén, Guatemala
Osear A.López Rivera
221
10
Aprendizaje porintemedón:
un desafío para eldesarrolla de las regiones rurales
LuizCarlos Beduschi Filho
249
La Fonnaeión de laReddeEducación
deAsentados delaRefonnaAgraria: elPRONERA
HelanaCéliade Abreu Freitas
271
Los autores
289
11
SECCiÓN 1:
Elementos teóricos para una
reconceptualización de las
políticas públicas
Imaginando el objeto del desarrollo social.
Un campo de acción entre la vida social
y el proceso político I
Alberto Arce
INTRODUCCiÓN
En la era de la globalización,uno de los problemas de la sociología rural ha
sido cómo conceptualizar la idea y la función del Estado-nación. Dewey,
en 1927, había designado esto como el 'dónde mirar' del sociólogo,
agregando que si miramos en el lugar equivocado para encontrar lo que
consideramos 'lo público' quizás nunca se localice al Estado. En otras
palabras, lo público existe sociológicamente en relación con el Estado
y no con el mercado. Esta posición es indiscutiblemente debatible y
tendríamos que preguntarnos por qué lo público es siempre lo que nos
puede revelar al Estado. Quizás la respuesta está en lo que Richard
Titmuss (1970) visualizócomo el rol central de las políticas sociales.
Para Titmuss, las políticas del Estado tienen que responder
a necesidades sociales a través del funcionamiento de los servicios
de bienestar social. De este modo puede atender a ciudadanos en
condiciones vulnerables y que no poseen una adecuada organización
para acceder a los recursos de subsistencia y de mejora de vida social
(Gil 1973). En este sentido Titmuss es claro: la vida social necesita de
políticas públicas que no pueden regirse por la dinámica del mercado
(20). En otras palabras, las políticas sociales deben existir fuera o al
margen de la lógica del mercado y del acceso privado de los actores
a los bienes y servicios. El problema central para el Estado es cómo
Quieroagradecer a Laura Viteri, MaríaDolores Domínguez y Margarita Hurtadopor los
cuidadosos comentarios y correcciones de estiloa una primeraversión de esteartículo.
Sinembargo. quedadecirque lasomisionesy erroresque aúnperduranen el textoson de
mi responsabilidad.
23
Alberto Arce
distribuir institucionalmente el acceso a recursos públicos escasos,
en sociedades en que las necesidades sociales no son las mismas.
Este dilema, por un lado, se debe a los orígenes del desarrollo
social de un país, pero también a cómo se ha creado una visión de
la política pública para facilitar la interacción social de los elementos
públicos y privados que constituyen la vida social y política de una
nación. En este sentido, Skocpol y Rueschemeyer (1996) destacan
que el enfoque de conflictos de clases, siendo muy importante, quizás
nos ha distraído de analizar la importancia de las ideas en las políticas
nacionales que han influenciado la relación entre lo público y lo
privado. La idea de lo público, como un área de responsabilidad
estatal y de políticas esencialmente distributivas, es una visión
política en que lo social es conceptualizado como un bien público.
Las políticas sociales han identificado y enfrentado fenómenos de
la 'vida real: Uno de los problemas ha sido cómo lograr la inclusión
social de todos los miembros de una sociedad que contribuyen
y han contribuido a construirla, sin negar la importancia de las
relaciones privadas que constituyen a la familia, reconociendo la
capacidad creativa individual, respetando la autonomía del individuo
y la responsabilidad social del ciudadano en la organización del Estado
nacional.
En otras palabras, las políticas públicas actúan dentro de
una relación que opera entre las ideas de propiedad y contrato, y de la
acción social individual ycolectiva. Las políticas públicas son un campo
medio de acción social con una dimensión ontológica y semiótica que
tiene potencialidad de impacto cívico y de organización de la sociedad
(Arce 2003). Es a través de las políticas públicas como se transforman
las funciones administrativas del Estado, las agencias institucionales y
las relaciones sociales que 'imaginan' el objeto del desarrollo social de
una forma diferente.
Las transformaciones del Estado-Nación deben entenderse
de acuerdo a cómo las políticas públicas contribuyen a re-organizar
la sociabilidad de los actores. Los grupos sociales a través de sus
demandas dan forma a lo público, y es en la diversidad de intereses
que movilizan a los individuos como se re-construye finalmente el
tejido de una sociedad. El objetivo de este primer capítulo es explorar
la naturaleza organizativa de las tensiones que encapsulan las políticas
públicas, especialmente en su dimensión neo-liberal, para analizar
cómo el objeto del desarrollo social, especialmente en el sector rural,
24
¡IIIagllllll/l/11 el olncto cid desarrollo social
sufrió transformaciones radicales dentro de la nueva visión del
'bien público".
LO PÚBLICO EN EL ESPACIO RURAL DEAMÉRICALATINA.
UNAPRIMERAAPROXIMACIÓN
Lo público hoy en día ofrece un panorama poco alentador en el
continente. América Latina en términos de indicadores de desarrollo
humano parece avanzar considerablemente hasta los inicios de los
años ochenta. Sin embargo, la crisis de la deuda externa golpeó
duramente a la mayoría de los países de la región, aumentando la
población que vive en condiciones de pobreza. También, en términos
políticos, generó un cambio radical en lo que atañe a la naturaleza del
modelo de desarrollo social que se había seguido hasta entonces. El
neo-liberalismo y las políticas de ajuste estructural transformaron
el rol del Estado. El continente es hoy uno de los más desiguales en
términos de distribución del ingreso, a pesar de mostrar un nivel de
ingreso por persona, expectativas de vida, mortalidad infantil, niveles
de alfabetización y acceso a recursos hídricos mucho más altos que el
del Sub-Sahara Africano y el Sur de Asia (Gilbert 1997).
En 1990, 39% de los habitantes de las ciudades latinoamericanas
vivían en condiciones de pobreza, mientras que en el espacio rural lo
hacían un 61 % de la población rural del Continente Latinoamericano.
La población rural considerada en condiciones de pobreza, era de un
4396, comparado con un 3196en el sector urbano (Gilbert 1997). En este
sentido no hay dudas que durante los últimos veinte años el número de
personas en condiciones de pobreza ha aumentado en términos absolutos
y relativos (Pfeffermann y Griffing 1989). Esta información es importante
para explicar por qué la reducción de la pobreza hoy todavía es uno
Estctcxtose refiere .1 procesos'llIC afectaron ,lc diferentes maneras.1 todos los países de
AmerícaLatina. sin emb.lI'go.la, ilustracfunes provienensolamentede algunoscasosquc
elautorseleccionó, pon:¡ue conocíamejoro porque tuvoaccesoa información, Elarticulo
no considerala problcrrutica étnica)' mencionamur brevemente losefectospolíticosdc
los post-conílíctos armado, que alcctaron .1 variospaísescn la región. Elobjetivono es
entrcgar una visión totalizante del procc~o políticopúblico cn Latinoamérica, sino que
indicarciertospuntos claves tlUC parcccnnovedososparauna relnterprctación dc lo rural
),10 socialdentro de lo público.
2S
Alberto Arce
de los mayores desafíos públicos de la región.
Por otro lado, la actividad agrícola ha disminuido su importancia
en el producto interno bruto, de un 55% en 1950 a un 3596 en 1980
(PRELAC 1982). Además, el desarrollo urbano ha generado empleo de
una forma muy lenta y esporádica. Esta falta crónica de empleo se agravó
durante el año 1982, afectando tanto a los sectores rurales como urbanos.
A esta situación, contribuyó la recesión económica y la competencia
internacional que afectó duramente a los diferentes sectores productivos.
Sin embargo, y a pesar de que la actividad agropecuaria ha perdido peso
relativo; la agricultura, como las actividades económicas rurales continúa
siendo una fuente importante de empleo (Longy Roberts 2005). El sector
rural ha concentrado tradicionalmente la atención de laspolíticas públicas,
primero en el problema social de la concentración de la tierra y, segundo,
en la extrema pobreza todavía localizada como cicatriz social en el espacio
rural latinoamericano.
DESARROLLO YESPACIO RURAL:
LAREFORMAAGRARIA
Desde la década de 1930 hasta principios de la década de los setenta,
la mayoría de los países optaron por una estrategia económica de
crecimiento basada en la sustitución de importaciones. Esta estrategia
tenía como objetivo desarrollar la industria nacional y el Estado era
el factor central de la coordinación de este proceso. Las políticas
públicas se orientaron a introducir una transición socio-económica de
una sociedad agraria a una sociedad de manufactura industrial. Este
cambio planteó dilemas sociales y políticos substanciales, y las pollticas
públicas abordaron con reformas sociales y productivas los cambios
necesarios para impulsar el desarrollo económico, aceptando que era
responsabilidad política del Estado la redistribución de recursos para
combatir el atraso cultural y la pobreza.
En este contexto, la distribución de la tierra constituyó en
la década de los años sesenta una prioridad de la modernización. El
objetivo era que los sectores marginales se integraran en la economía
para contribuir en la construcción de la nación moderna. El Estado
utilizó una retórica de fortalecimiento comunitario populista para
justificar la distribución de créditos como instrumentos sociales, y
comenzar la institucionalización de la provisión de recursos a pequeños
26
Imaginando elobjeto del desarrollo social
y medianos productores urbanos y rurales. El objetivo era hacer circular
'dinero-blando') para expandir el mercado a todos los rincones del
continente; pero también propiciar la integración social de diferentes
sectores sociales y regionales. En este sentido, la distribución de la
tierra adquirió un significado de política social dentro de un proceso
de desarrollo industrial moderno y democrático.
La reforma agraria se presentó como un programa que promovía
la integración del espacio rural en el resto de la sociedad. Esto hace
emerger al sector rural de un largo período de inactividad económica y
aletargamiento político para integrarlo en un proceso de progreso de
industrialización y democratización política. La sociedad rural, que hasta
ese entonces había estado organizada bajo relaciones culturales oligarcas
y patrimoniales de un sistema político esencialmente clientelista, fue
removida desde sus bases con la distribución de la tierra. Asimismo, es
transformada por las expectativas de la industria naciente y la producción
de imágenes publicas de la vida 'moderna, amplificadas y difundidas por
los actores sociales que participaron en el proceso de migración rural al
sector urbano.
Cabe destacar que la reforma agraria como forma política de
acceso a recursos productivos, tiene una historia anterior a la década de los
sesenta en América Latina. La primera reforma agraria se implementa en
México en las primeras décadas del siglo veinte, mientras que en Bolivia y
en Guatemala se materializa en el año 1952, transformándose en símbolo de
justicia social que paulatinamente adquirió la característica de herramienta
política pública para dinamizar la sociedad y la economía. En la década de
los sesenta la reforma agraria es utilizada como parte de una estrategia que
incentiva el crecimiento económico industrial, la movilización de recursos
y la fuerza de trabajo. En países como Chile, la política pública inicia una
serie de cambios sociales acumulativos que van desde la distribución más
equitativa de la tierra a una expansión de los servicios de bienestar social
y del ingreso familiar. El objetivo era la incorporación del campesino y
del pequeño productor rural al mercado agrícola y a la sociedad. En este
sentido la reforma agraria fue vista como un bien público de cambio social.
Por dinero blando me estoy refiriendo a una práctica estatal de hacer circular
dinero sin una fiscalizaci6n 'racional', el objetivo era integrar a la población a un
mercado incipiente que aún operaba con diferentes racionalidades y lo comercial,
si bien importante, aún no era lo fundamental. Es así que al otorgarse créditos
de fomento con un criterio social más que econ6mico, se buscó la integración
econ6mica de la poblaci6n rural al mercado nacional.
27
Alberto Arl"c
En el caso chileno, con la reforma agraria, el espacio rural en los años 1960
comenzó a recibir los beneficios sociales que otros sectores de la sociedad
ya estaban recibiendo desde 1925.
Si bien no todos los países latinoamericanos implementaron la
reforma agraria o expandieron los beneficios sociales, durante la década
de los sesenta el bien público se entendió como el desarrol1o humano de
la sociedad. En otras palabras, las políticas de educación, salud y vivienda
fueron estratégicamente entendidas como subsidios necesarios para el
desarrol1o industrial y moderno de la sociedad latinoamericana, pero
también como apoyo social a la fuerza de trabajo rural y a la producción
barata de alimentos para el sector urbano y la industria.
El Estado reguló, financió e implementó estas políticas públicas,
con una cobertura casi universal y sin tener muy claro cuáles serían sus
efectos y los beneficios. En el caso de Chile, el proceso de reforma agraria
se dio por terminado con la dictadura militar (1973-1989) que se orientó
a la construcción de un sector agrario moderno; para esto la estrategia
gubernamental basó su política en asignar al sector rural reformado la
propiedad individual a la tierra".
Un caso interesante, aunque opuesto al chileno, fue el peruano.
A finales los años sesenta, la distribución de la tierra fue impulsada
desde el Estado por un grupo de militares nacionalistas y desarrol1istas.
El discurso sobre la necesidad de la reforma agraria, desbordó los
márgenes estatales del acceso a la tierra y de la producción del campo.
El discurso fue re-interpretado por los campesinos del Norte del Perú,
en la importancia de la justicia comunitaria. Esta re-localización del
discurso agrario estatal, en el bien público de la justicia rural detonó un
proceso social y político que destacó la integración social del indígena
como ciudadano peruano. El discurso agrario y la reinterpretación del
discurso actuaron como lubricantes cívicos para organizar una contra­
tendencia a la idea productivista de la reforma agraria; en los años
setenta se inició un movimiento social, las rondas campesinas (Starn
1999). Este movimiento logró sanear el sistema de justicia nacional
En Chile, a las familia~ campesinas se le entregaron 41"" de la tierra, 26"'\ de la
propiedad volvió a los dueños originales que habían sido expropiados, 16% de
la propiedad reformada fue rematada en subasta pública )' el 9% fue entregado a
instituciones públicas. Paradójicamente, el caso chileno presenta a la reforma agraria
de los gobiernos democráticos y posteriormente a la dictadura como parte de una
continuidad lJue se orientó a la constitución un sector agrario moderno y empresarial
(ver Bellisario 2007).
28
¡IIIllg¡IIllllClo el objeto del desarrollo social
y el reconocimiento del multiculturalismo como un factor central
de la reconstitución política del Estado peruano (García 200S). Las
rondas campesinas establecieron un orden territorial que se expande
del Norte al Centro y Sur peruano y que se mantuvo independiente del
movimiento guerrillero "Sendero Luminoso" pero también del ejército
peruano. Durante los años ochenta, esto contribuyó a crear una imagen
de acción cívica-campesina que formó parte importante del proceso
de democratización institucional y de integración ciudadana, y que
logró desarticular el orden autoritario y oligarca del gamonal', Este
proceso de integración política y social que duró aproximadamente
veinte años, contribuyó en el proceso de pacificación política del país
y redefinió la idea del bien público y de Estado peruano.
En Perú, ladistribución de la tierra, la lucha política en contra de
la violencia y la idea de la justicia comunitaria crearon 'nuevas' tensiones
políticas que explican el desarrollo semi autónomo de estrategias de vida
campesina del aparato del gobierno. Lasprácticas locales hacen de procesos
como la migración formas de subsistencia de los pobladores rurales. Las
prácticas de movilidad de los campesinos durante el conflicto armado
(migración rural urbana), se transforman en prácticas que contrarrestan la
vulnerabilidad de las familiasen la década de los noventa (post-conflicto),
asegurando la supervivencia económica del grupo familiar.
A pesar de las diferentes experiencias políticas, los casos de
Chile y Perú nos indican que el gobierno, a través de la redistribución
de recursos, es el que inició reformas políticas y económicas, pero en
este proceso, la integración social del sector rural al resto de la sociedad
desarrolló su propia dinámica social que re-definió el bien público como
justicia rural, afectando la naturaleza del Estado nacional que tuvo que
reconocer la existencia política de los sectores rurales más vulnerables
del Perú. El análisis de la reforma agraria como política pública
nos ilustra un proceso de tensiones y profundos cambios políticos (ver
McClintock 1980).
------------------ -------Gamonal: término local para designar al grupo oligarca más conservador
y violento en el sector rural peruano. El gamonal usa la violencia como
un instrumento de control visual del territorio. Inserto entre la población
indígena, pero identificándose como parte de la cultura española y católica,
ejercía el poder a horca y cuchillo en una forma independiente del gobierno
central (ver Poole 1988).
29
Alberto Arce
TECNOLOGíA YPOLíTICAS
Durante los años setenta la polítíca pública rural se basó en la difusión
tecnológica asumiendo que ésta traería beneficios productivos que
transformarían la realidad agraria, consolidando los cambios sociales
iniciados con la reforma agraria. México fue uno de los países que adoptó
la política de la difusión tecnológica, quizás porque la distribución de la
tierra había comenzado en 1910. En este sentido, el caso de México es
un caso importante para examinar los beneficios sociales de la extensión
tecnológica como bien público.
México adopta los avances tecnológicos de la revolución verde
durante el período 1960-1985, generando 455 variedades de semillas
mejoradas para cultivos importantes. Las ventas de semilla certificada
para el maíz alcanzaron al 10%, para el fríjol 12% y un 40% y 56% para el
trigo y el arroz, indicando la rápida transición de una economía campesina
a una comercial (De Janvry et al. 1995). La introducción de tecnología
y mecanización tenía como objetivo desarrollar un sector agrícola
empresarial, capitalista y moderno. La metáfora del paquete tecnológico
y la labor realizada por los servicios de extensión agrícola estatal, fueron
el eje central en la difusión del conocimiento de las semillas de alta
productividad y en la extensión de la agricultura de riego.
En síntesis, la política pública del sector agrario mexícano se
construye durante el período 1980-1985 alrededor de la racionalidad
científica que se suponía resolvería problemas sociales como la falta de
alimentos y empleos, y mejoraría los ingresos de la familia campesina.
La tecnología fue vista como un paliativo que evitaría la necesidad de
transformar las bases de acceso a recursos productivos como irrigación
y suelos. Esta política se complementó con una serie de estudios que
habían argumentado que el pequeño productor agrícola era racional y
económicamente eficiente (Schultz 1964).
México organizó la alianza para la producción y el Sistema
Alimentario Mexicano (SAM), este fue el programa más importante
del continente latinoamericano como política pública. Éste favoreció a
pequeños campesinos en áreas ecológicas desfavorecidas, por ejemplo
productores de maíz en áreas de secano (Arce 1986). El objetivo fue
integrar productores campesinos en una estrategia política nacional para
garantizar el bien público de la autosuficiencia alimentaria mexicana,
Durante este programa se intentó maximizar la capacidad
productiva de la tierra y se comenzó a plantear que la reforma agraria estaba
30
Imaginando el objeto del desarrollo social
prácticamente terminada. La nueva fase se caracterizó por incrementar la
productividad agrícola. El factor productivo se integró como parte del
desarrollo rural y la política intentó redefinir el papel del ejido, de una
forma de vida colectiva a una unidad agraria productiva. La experiencia
del SAM expandió los beneficios sociales: el seguro de vida campesino
y el seguro de los cultivos. Estos beneficios contribuyeron a disminuir el
riesgo entre los pequeños agricultores. En su dimensión nacional el SAM
organizó una política nacional de subsidios subordinada al incremento
productivo de los granos básicos y el crédito se dirigió a la obtención de
logros específicos, extendiendo la idea del bien público al desarrollo social
y productivo del campo.
En la implementación del SAM podemos apreciar los primeros
inicios del proceso de descentralización política de los servicios públicos.
En este modelo, el Estado inició, reguló y financió los programas rurales.
La diversidad política y ecológica de México, pero también las diferencias
entre ejidos y ejidatarios generó una enorme complejidad a los programas
tecnológicos y a las innovaciones de apoyo institucional. Durante el
programa del SAM no cabe duda que el bien público se conceptualizó
como apoyo a la vida social del sector rural y en la guerra a la pobreza.
Este período de inversiones estatales y expansión del 'desarrollo',
como bien público rural, terminó abruptamente en marzo de 1982, cuando
México admitió que no era capaz de continuar pagando la deuda externa.
En esta emergencia financiera, políticas de estricto control monetario y
fiscal generaron un proceso de salida del capital internacional; mientras
que el crecimiento económico prácticamente se paralizó en la década de
los ochenta. México se trasformó en el símbolo de una crisis generalizada
que en diferentes nivelesafectó al continente latinoamericano, justificando
una transformación radical del contenido y orientación de las políticas
públicas y de la naturaleza del Estado nacional.
CRISIS, NEO-LIBERALISMO YDESCENTRALIZACiÓN
Entre los años 1982 a 1989 se calcula que el crecimiento del
continente latinoamericano disminuyó aproximadamente en un
496 (Gilbert 1997). Los Estados nacionales, bajo la dirección del
Fondo Monetario Internacional, adoptaron una serie de programas
de ajuste económico, cambiando de raíz el modelo de sustitución
de importaciones industriales. El nuevo modelo se orientó hacia la
31
AlberloArce
exportación de productos nacionales con ventajas comparativas¡ el
objetivo era responder eficientemente a las demandas de los mercados
globales. Este modelo neo-liberal fue adoptado en países tan diversos
como Chile, Argentina, México, Bolivia y Perú por mencionar solo
algunos. A pesar de sus diferencias la única similitud fue la posibilidad
de establecer políticas macroeconómicas de estabilización y la
postergación del bienestar social de la población.
La pobreza urbana se incrementó en las ciudades de un 36%
en 1985 a un 46% en 1990 (Gilbert 1997). El desempleo y la inflación
golpearon duramente el poder adquisitivo de las familias campesinas.
Se calcula que durante los años ochenta, el ingreso real disminuyó en
un 29% en Perú, 21% en Argentina y 20% en Venezuela (Gilbert 1997).
Esta situación extremadamente crítica, permitió el desarrollo del sector
informal de la economía y las formas de cultivo ilícito, como la coca, que
se expandieron en Perú, Colombia y Bolivia (Tul lis 1995; Arce y Long
2000). En 1990, entre el61 y el 64 por ciento de los habitantes rurales se
encontraba viviendo debajo de la línea de la pobreza (FIDA 2001).
La situación de crisis fiscal generalizada determinó que los
gobiernos latinoamericanos comenzaran a redefinir el bien público y la
reforma agraria se dio por terminada", para comenzar con la modernización
neo-liberal del aparato administrativo que analizaremos en la siguiente
sección. La distribución de recursos públicos se orientó a activar la
responsabilidad social del sector privado y desarrollar las posibilidades
del mercado. En síntesis, el ajuste del gasto fiscal, la reducción de las
responsabilidades públicas, la privatización de los servicios de extensión
agrícola y la disminución del crédito rural se vuelven las herramientas para
re-definir el bien público y el papel de las políticas estatales; este proceso
cronológicamente se ubica desde mediados de los años ochenta y la
década de los noventa.
El bien público se re-define como parte de una estrategia en
que el bienestar social de la población., se entendió como dependiente
de la participación organizada y de la demanda cívica local para acceder
a los servicios públicos. La idea central fue movilizar las capacidades
de los actores sociales para utilizar recursos con criterios de eficiencia,
sustentabilidad y equidad, rompiendo la dependencia con el Estado,
En esta perspectiva los casos de Chile )' México son interesantes para entender los
efectos del neo-liberalismo y l., importancia de la propiedad individual en el sector
rural latinoamericano,
32
Imaginando elobjeto del desarrollo social
sus políticas y la acción de las agencias administrativas. El bien público
se imaginó y se articuló con un proceso de integración social que iba
más allá del acceso a la tierra y a la tecnología, y esencialmente como
responsabilidad individual y no del Estado nacional.
El objeto del desarrollo social comenzó a construir un campo
de acción que destacó la importancia de la movilización de valores
intangibles. En esta perspectiva, la agencia de los actores individuales
se concibió como uno de los factores más importantes de la visión neo­
liberal.La habilidad y la capacidad creativa de los actores fueron entendidas
como factores importantes de participación en el mercado, pero también,
la responsabilidad individual iba a determinar la naturaleza social de las
relaciones contractuales con el mercado. La vida social para regenerase
económicamente necesitaba de un proceso de autonomía cívica y política
del Estado, que históricamente había sido proteccionista y desarrollista.
Los gobiernos latinoamericano iniciaron institucionalmente un
proceso de reformas que se orientó a disminuir la 'dependencia política'
de la sociedad civil de las políticas públicas del Estado desarrollista. La
influencia neoliberal, de corte utilitario, enfatizó en el discurso social y la
corrupción institucional como el factor social que justificaba los cortes de
inversión pública. La corrupción institucional y la manipulación política,
fueron presentadas como el detonante de la crisis de la deuda externa y
del fracaso de las políticas públicas que impulsaron el desarrollo social. La
solución fue la reducción de la actividad estatal y de la inversión pública.
El Estado se comprimió, su función se redujo a garantizar y
proteger los derechos individuales sobre la propiedad y las personas,
garantizando diversas opciones de vida que el mercado económicamente
reproduciría. El Estado tradicionalmente protector del bien público se
transformó en el Estado facilitador de nuevas formas institucionales y de
asociaciones privadas. Contratos voluntarios, entre formas de gobierno
descentralizadas y organizaciones de la sociedad civil, dieron forma
colectiva y organizada a una heterogeneidad de intereses individuales que
mostraba una creciente movilidad social. En esta redefinición del bien
público, nuevamente, el caso mexicano es uno de los más ilustrativos en
América latina por la naturaleza de las transformaciones institucionales.
33
Alberto Arce
REFORMAS INSTITUCIONALES
Y DESCENTRALIZACiÓN: EL CASO MEXICANO
La políticas de acción del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de
Miguel de laMadrid Hurtado (1983-1988), de reordenamiento económico
y de cambio estructural (ver De la Madrid 1983), estableció el bienestar
social rural como parte de un proceso de reformas sociales que iba más allá
de la redistribución de la tierra. Las políticas públicas fueron entendidas
como slmbolos de la seguridad jurldica al individuo y su propiedad. El
gobierno de M. de la Madrid apoyó la producción agrícola eficiente y
orientada a la comercialización. En otras palabras, fue en el conjunto de
las reformas públicas donde encontramos la transformación del Estado y
su orientación polltica a movilizar la participación ciudadana hacia una
interacción con el mercado. En esta interacción se visualizó el desarrollo del
'nuevo' sector rural, y el contexto público normativo comenzó a valorizar
la propiedad individual y la responsabilidad clvica de los carnpesínos? de
participar independientemente, para lograr un desarrollo social, que a la
vez transformara la naturaleza polltica del Estado mexicano.
Este proceso de individualización se experimentó bajo diferentes
formas en América Latina y en casi todos los casos se orientó a limitar
la distribución de los recursos públicos, pero al mismo tiempo, imaginó
el objeto del desarrollo social como el resultado de la movilización y
circulación de recursos 'que yaclan acumulados en las localidades' (De
Soto 1989) y que las pollticas públicas neo-liberales pondrla en acción.
Lo social se redefinió durante los años 1990 como parte de
una visión contemporánea del capital, en el cual la reconstrucción de
las economlas locales era posible con la movilización de capacidades y
habilidades locales inactivas, que se suponla, existlan en una forma latente
en la sociedad. El proceso de individualización, basado en la propiedad
de la tierra y en la responsabilidad social del actor, era el ambiente de la
transformación pública y del Estado. En México, mientras esta fuerza
transformadora se manifestaba en la crisis de los partidos pollticos, las
pollticas públicas tradicionales continuaron por un tiempo limitado. Los
precios de garantla se mantuvieron transitoriamente, para que laproducción
agrícola no se paralizara y los subsidios se redujeron paulatinamente. Sin
Es interesante destacar que durante este mismo período, Chile -bajo dictadura
militar- también lleva a cabo este proceso político orientado a la individualización de
la propiedad y de la responsabilidad social (ver Bcllisarío 2007).
34
lmagil/ando elobjeto del desarrollo social
embargo, el productor agrícola vio reducirse el monto real de los precios
que recibía por sus productos y el crédito oficial disminuyó, mientras que
la política de privatización de los servicios públicos se orientó a aumentar
la responsabilidad privada en el proceso generalizado de la movilidad de
los recursos naturales, sociales y productivos.
En México se calcula que el porcentaje de la inversión pública
destinado al sector agrícola disminuyó de un 10.5% en 1982 a un 6.0%
en 1988 (Steffen 1991; Grupo lnteragencial Rural-México 2007). La
nueva concepción del Estado en México comenzó a delinearse con la
administración del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). La
modernización neoliberal del Estado incluyó la transformación del campo
como un aspecto prioritario, pero también como un factor importante para
el desarrollo competitivo de la economía mexicana. La transformación
rural tenía como eje central un productor agrícola autónomo y el gobierno
reconoció jurídicamente la propiedad individual de la tierra en la
modificación el artículo 27 constitucional, dando con esto por terminada
la reforma agraria mexicana en 1992; esta estrategia política culminó con
la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
En el caso mexicano y en América Latina en general, el énfasis
de las políticas públicas fue la capitalización del campo para mantener la
vida social y 'comunitaria' rural. Pero también fue destacar la importancia
de la asociación voluntaria de productores. Es en la asociación social
para competir donde se vio la potencialidad económica de las unidades
rurales productivas modernas. Este proceso de modernización agraria se
ejecutó a través de acuerdos directos entre el gobierno y las organizaciones
de productores, en lo que se llamó los acuerdos de concertación.
Estos convenios establecieron compromisos entre el poder ejecutivo
y las organizaciones campesinas en términos puramente productivos
y financieros, activando el proceso de descentralización de la 'llamada'
democratización de la planificación de la política pública (en México
es con el gobierno de Salinas cuando se implementó el Programa
Nacional de Solidaridad, PRONASOL). El objetivo de los programas fue
construir bolsones de consenso social, una racionalización de la acción
pública y la descentralización administrativa. La reforma administrativa
gubernamental se implementó, con diferencias, en la mayoría del
continente latinoamericano y su objetivo fue la redistribución de la
'responsabilidad social' y política, que antes se había concentrado en el
Estado nacional y desarrollísta,
La idea de los liberales neo-institucionales fue facilitar opciones
35
Alberto Arce
sociales a través del diálogo, para construir instancias horizontales e
independiente del Estado nacional, generando sinergias sociales para la
movilización del 'capital social' entre el gobierno y los ciudadanos. Es así
que la reforma administrativa, transfirió poder de coordinación hacia los
gobiernos regionales y locales. En el caso de México, la descentralización
administrativa para el sector rural alcanzó su mayor impacto durante la
gestión del presidente Zedillo (1994-2000).
La Alianza para el Campo, su principal programa, incluyó la
des-centralización de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo
Social (SAGAR). El Gobierno central mantuvo la formulación, evaluación
y supervisión de las políticas, así como lo correspondiente a programas de
sanidad y coordinación de los programas especiales. Sin embargo, desde
1996, los Estados regionales se hacen cargo de la mayoría de las funciones
operativas de la ex-Secretaria de Agricultura. La reforma del sector público,
que había comenzado trece años atrás, finalmente confirió un espacio de
acción política a la región administrativa y al municipio. Los problemas
fueron cómo desarrollar la capacidad organizativa y administrativa
necesaria, especialmente en los municipios rurales que no tenían recursos
suficientes para desarrollar capacidad de gestión y eficiencia.
La participación del municipio en la elaboración de los planes
de desarrollo significó involucrar a la población local. El municipio se
convirtió en un lugar social importante para movilizar recursos e impulsar
desarrollo local. El movilizar y distribuir recursos tornó al territorio
local en un punto álgido de contradicciones políticas, pero también
se transformó en un lugar de concertación en donde las dependencias
federales comenzaron a elaborar los planes sectoriales, utilizando las redes
sociales que generaban actividad económica y la re-valorización de los
bienes y servicios rurales locales. La descentralización, por lo tanto, tenía
como objetivo facilitar alianzas entre las diferentes formas de propiedad y
el capital para desarrollar el territorio rural. En México, la reconstrucción
de la administración pública se enfrentó con el problema de la jerarquía
vertical de poderes y la subordinación de 10 local a lo nacional y esto
dificultó la actividad municipal. Los representantes de los municipios
fueron vistos como agentes del gobierno central y ejecutores de las políticas
nacionales y no siempre legítimos representantes de la colectividad
social del municipio.
En síntesis, las políticas agropecuarias del gobierno Mexicano,
ilustrativas de los cambios institucionales que durante los años ochenta
y principios de los años noventa se realizan con diferente intensidad en
36
Imaginando el objeto del desarrollo sOCIal
Latinoamérica, estuvieron orientadas a disminuir la intervención directa
del Estado desarrollista y facilitar espacios de concertación para que el
capital privado, nacional y extranjerom, generara alianzas y se integrara
a la población local a proyectos productivos rentables y competitivos.
Sin embargo, en contra de la visión neo-utilitaria liberal, las reformas
fiscalesno lograron extirpar la corrupción institucional, el capital nacional
y extranjero no llegó al campo y la descapitalización del sector agrícola
generó nuevas tensiones políticas y problemas sociales (Vidaurrázaga
2003).
México, uno de los países que adoptó con más entusiasmo las
políticas neoliberales en América Latina, comenzó a sentir el impacto
social de la transformación del Estado, por ejemplo, en el aumento de la
desnutrición y la anemia infantil en el sector rural, como causa de muerte
para niños menores de un año, elemento que había disminuido durante
décadas, y que comenzó nuevamente aumentar de un 1% en 1980 a un
5% en 1988 (Brachet-Márquez y Shenader 1974). En otras palabras, a
pesar de las reformas políticas, la población rural seguía siendo parte de
la tensión entre el bien público, como distribución de recursos, y la re­
definición ideológica neoliberal del Estado, como resultado de la actividad
empresarial de corte capitalista popular. En otras palabras, lo público como
acción política, si bien había liberado capacidades locales para facilitar que
los individuos se hicieran responsables y participaran del desarrollo social,
esto no fue condición suficiente para aliviara la pobreza. La pobreza como
problema público requerla de algo más que la imaginación del capital, en
su dimensión social de mercado accesible y participativo.
LAS NUEVAS POlÍTICAS SOCIALES
Al finalizar los años ochenta un nuevo tipo de intervención social
comienza a ganar popularidad, estos son los fondos de inversión social.
Aparecen como recursos públicos que se distribuyeron a la población
bajo la forma de contribuciones a la comunidad para proyectos de
desarrollo pequeños, identificados, preparados e implementados por
actores locales, grupos comunitarios, municipalidades y organizaciones
no gubernamentales (ONG).
Van Domelen (2006) describe estos proyectos como una
forma nueva de distribuir recursos sociales. Orientados a mejorar
la infraestructura social (escuelas, policlínicos, sistemas de agua
37
Alberto Arce
potable, etc.), inversión productiva (micro-crédito y proyectos que
generen ingresos familiares), el bienestar social (campañas de nutrición
y alfabetismo, educación de jóvenes y apoyo a ciudadanos ancianos y
a personas con impedimentos físicos) y desarrollar la capacidad para
identificar e implementar programas de desarrollo (educación para
las bases organizadas de la comunidad, y para las organizaciones no
gubernamentales y para los gobiernos locales), estos fondos fueron vistos
como una forma de aliviar los peores efectos sociales de las políticas de
ajuste económico.
En América Latina el Banco Mundial, el Banco Inter­
Americano de Desarrollo (BID) y la Comunidad Europea invirtieron
más de US$ 2 billones en 18 países desde finales de los años ochenta;
Tendler (2000) plantea que estos proyectos fueron vistos como la
solución para entregar a las comunidades pobres, principalmente en
el sector rural, proyectos que pudieran generar desarrollo y bienestar
social. Con una orientación comunitaria, fueron diseñados con los
actores locales, y como resultado de consultas participativas, para hacer
llegar de una forma efectiva recursos públicos a los sectores realmente
más pobres y vulnerables de la sociedad.
El objetivo era apoyar el desarrollo de los grupos locales
que estuvieran interesados en generar ingresos a través de actividades
empresariales de pequeña escala; los grupos, en una forma independiente,
serían capaces de sobrevivir y eventualmente expandirse en el mercado.
En otras palabras, estos proyectos estaban orientados a mejorar las
condiciones de vida urbana y rural, pero por sobre todo proporcionar
empleos, dentro de la política neoliberal de desarrollar las potencialidades
de los individuos en una forma independiente del Estado.
Los fondos de inversión social entregaron apoyo a los sectores
más pobres, abriendo oportunidades y entregando capacidades a los
productores rurales, fortaleciendo sus potencialidades de administración
y participación en el mercado. Estos proyectos estaban dirigidos a grupos
de al menos 5 personas con ciertos elementos homogéneos: situación
socio-económica, territorial y condición medioambiental. Se esperaba
que las personas estuvieran interesadas en desarrollar actividades rurales
'no tradicionales' (aumentar el valor de los cultivos locales, desarrollar
productos agro-industriales, generar agroturismo y servicios agrarios)
y motivadas a generar ingresos familiares que incrementaran el valor de
las actividades rurales existentes. La idea de los proyectos fue generar
ingresos complementarios y coordinación entre los miembros del grupo
38
Imagillalldo elobjeto del desarrollo SOCIII/
que recibían los beneficios sociales.
En resumen, las políticas públicas que hoy día encontramos en
América Latina han cambiado en una forma fundamental a las que existían
anteriormente a los años ochenta. A mediados de los años ochenta, el
proceso económico de ajuste estructural planteó la necesidad de abordar
la reducción de la pobreza y para esto identificó como prioridad estimular
la potencialidad creativa empresarial de los productores rurales viables,
transformándose el mercado en el símbolo que justifica la asignación de
recursos públicos a grupos sociales vulnerables, en un claro reverso a la
idea de las políticas sociales de Titmuss (1970).
Este cambio de orientación de las políticas públicas de bienestar
social, fue parte de la creencia de la necesidad de activar la participación
de la sociedad civil, pero también de resolver 'problemas' sociales con
metodologías administrativas públicas nuevas. La pobreza fue imaginada
por los expertos, como el objeto que había sido el resultado de la
centralización administrativa y de dependencia política de los ciudadanos
del Estado desarrollista y, por sobre todo, un subproducto de la corrupción
institucional. El neoliberalismo vio en la separación de los beneficiarios
de los programas estatales yen la disminución substancial de la inversión
pública, la solución a los problemas de falta de bienestar social y pobreza.
Los cambios en el sector público, el papel de las organizaciones
no gubernamentales y la activa participación de las asociaciones civiles
estuvieron dirigidos a la reforma institucional de la administración pública.
El desarrollar formas de empleo local para los sectores pobres, dentro de
los márgenes de la nueva institucionalización, integró a las comunidades
rurales con el resto de la sociedad, satisfaciendo las necesidades básicas del
área rural. Esto fue lo que sucedió en el caso chileno; para tal efecto se creó
una institución que actuó directamente bajo la dirección del presidente, vía
del Ministerio de Planificación de Chile, y que fue autorizada para firmar
acuerdos con diferentes Ministerios movilizando recursos públicos para la
reducción de la pobreza en conjunto con una variedad de organizaciones
sociales (grupos de vecinos, universidades, clubes de deportes, etc.).
Estos proyectos movilizaban recursos públicos, pero tenían que
buscar complementos de financiamiento en organizaciones de desarrollo
internacionales, empresarios locales, nacionales e internacionales. El
objetivo era crear alianzas que contribuyeran a resolver el problema de la
pobreza en una forma horizontal y no vertical como había sido en elpasado.
En este nuevo contexto, las políticas públicas se re-conceptualizan como una
categoríadel mercado y de la actividad cívica,pero no del Estado nacional.
39
Alberto Arce
Los fondos de inversión incorporaron las ideas neo liberales
de la movilidad de recursos y habilidades locales como parte de una
nueva política pública de bienestar social, en esto se integraron símbolos
del proceso de individualización y de las asociaciones comerciales. La
orientación social fue maximizar los recursos intangibles, en un proceso
que trató de construir pequeñas colectividades de empresarios integrados
al mercado, en una nueva representación social del significado del bien
público.
ESCENARIOS RURALES
CONTEMPORÁNEOSENAMÉRJCA LATINA
Los cambios de la administración pública, los efectos de la política
económica neo-liberal y el proceso de re-definición del bien público
influenciaron profundamente a los actores rurales en su vida cotidiana. Las
prácticas agropecuarias y las formas de vida tuvieron que re-organizarse
de acuerdo a las posibilidades que ofreció el objeto del desarrollo social.
En esta última sección exploraremos brevemente como algunos de estos
componentes re-constituyeron los espacios rurales, generando una
diversidad de trayectorias agrarias, que hoy día forman parte de los
escenarios rurales contemporáneos en América latina.
Diversidadocupacional
En un estudio realizado en Perú, en la comunidad de Pucara, provincia
de Huancayo, por los años setenta, fue posible detectar que el patrón
ocupacional de la comunidad rural comenzaba a tener rasgos altamente
diversificados. La ocupación no agropecuaria era muy importante para
complementar la actividad agrícola: un 87.9 % de los jefes de familia
declaró practicar agricultura con otra actividad, mientras que un 17.4%se
dedicaba exclusivamente a la agricultura. La combinación de la actividad
comercial y la agricultura resultó ser mayoritaria (52.396) en la muestra
de las 124 familias de la comunidad (Arce 1981). Asimismo, otros
estudios en Perú han destacado la importancia de la migración rural a los
sectores urbanos y hacia los empleos que ofrecen los mercados de trabajo
trasnacionales (Altamirano 1991).
De estos estudios se desprende que la diversidad ocupacional
40
Imaginando elobjeto del desarrollo social
en las comunidades rurales, la migración a las ciudades y al extranjero ha
constituido históricamente un puente muy importante para entender la
interacción entre el espacio rural y el espacio urbano. Este proceso
movilizó fuerza de trabajo y generó nuevas posibilidades ocupacionales,
servicios y productos en el espacio rural, a la vez que ha profundizado
las relaciones mercantiles y disocia paulatinamente la vida social
rural de la actividad exclusivamente agropecuaria. En este sentido, los
estudios sobre la pluriactividad agrícola en el medio rural
latinoamericano (Neiman y Craviotti 2006) han destacado lo
importante de este proceso para la Argentina, Uruguay y Brasil, en donde
las actividades rurales no agropecuarias suplementan, principalmente
desde 1990, una parte importante de la manutención de la vida
familiar rural y comunitaria.
Las reformas neo-liberales contribuyeron a una movilización
extrema de recursos y personas en los espacios locales, constituyéndose
nuevos mercados laborales y profundizándose la diferenciaron social y
las relaciones mercantiles. Diferentes mercados laborales re-valorizaron
el trabajo rural familiar, la fuerza laboral estacional y el trabajo de los
inmigrantes. Esta re-valorización del trabajo rural, abrió oportunidades de
ocupación externas a la familia rural y atrajo actividades económicas no
agropecuarias al territorio rural, por ejemplo, el ensamblaje de productos
semi-industrializados, como en el caso del calzado en el sur del Brasil
(Schneider 2006)8. Por otro lado, también el trabajo rural se incorporó al
desarrollo de los nuevos nichos de mercado de alto valor agregado, como
fue el caso de la producción hortícola y de fruta fresca.
Las transformacionesen el mercado laboral generaron un proceso
de transformación en el trabajo agropecuario que redefinió las funciones
sociales y económicas, alrededor de las necesidades de la forma de vida
familiar en el espacio rural contemporáneo. Berdegué (2001) plantea que
para el pequeño productor agropecuario, las políticas públicas le ofrecen
como única alternativa de existencia orientar su capacidad de organización
a capturar la mayor cantidad posible del alto valor agregado que genera la
venta de productos y servicios rurales no tradicionales. Estos productos y
serviciosno tradicionales(que no son ya exclusivamente agropecuarios)están
Varios estudios han encontrado que la contribución de los ingresos rurales no
agrícolas es en Méxicode 5596, en Costa Ricadel 5996. Encuanto a laimportanciadel
empleo rural no agrícola en relación al empleo rural en los años 1980 y 1990 era de
4696 en Costa Ricay de 2496 en México(ver Mora 2002).
4J
Alberto Arce
relacionados con mercados dinámicos; y es aquí donde las unidades rurales
deben orientarse para desarrollar sus capacidades y capturar una proporción
substancial del precio final del producto que los consumidores están
dispuestos a pagar (Berdegué 2001). En otras palabras,launidad agropecuaria
familiartiene que involucrarse activamente en las operaciones de 'marketing'
y participar de los procesos de agregaciónde valor.
La ambigüedaddel proceso de revalorización
La revalorización de la fuerza de trabajo rural desencadenó un proceso
de diversificación ocupacional acelerado con facetas contradictorias y
ambiguas. Localizado entre 'lo moderno ylo tradícíonal, la movilización de
la fuerza de trabajo rural se orientó a la utilización de recursos territoriales
y reorganizó las relaciones sociales de la familia.
En un trabajo muy interesante, Benencia y Quaranta (2006),
abordan las transformaciones del mercado de trabajo y de las relaciones
sociales en el cinturón hortícola bonaerense, que desde finales de los
años 1990 experimentó la migración de trabajadores bolivianos al sector
hortícola argentino. Esta fuerza de trabajo ha sido vital para mantener
la forma de producción hortícola familiar, reproduciendo relaciones
paternalistas. La mano de obra boliviana contribuyó a proteger la
reciprocidad social de la mediería9, y aunque, bajo presión económica,
sufrió transformaciones importantes, todavía resiste a las políticas públicas
neoliberales y de apertura a los mercados globales.
El caso chileno, a diferencia del argentino, es un ejemplo de cómo
la re-organización del mercado laboral rural de trabajadores sin acceso a la
tierra, hizo muy difícil mantener relaciones sociales de reciprocidad, como
la mediería, y contribuyó a forjar el sector moderno de la fruticultura 10.
Durante el período de 1970 a 1990, el número de asalariados temporales
se duplicó, cubriendo el 60% de la demanda efectiva de las jornadas de la
agricultura chilena (Rojas 1993). La expansión de la fruticultura chilena
10
Formade contratoen que unade laspartescolocaeltrabajoy laotra latierray losinsumos.
Elproducto final de la cosechase reparteequitativamente. Existe reciprocidad entre las
persona.~ que participandelcontrato.
En 1992, de 500 milasalariados agrícolas. solamente 130milcorrespondíana asalariados
con trabajo permanente. Durante 1966 el sector de asalariados temporales cubrió
solamenteel 28%deltrabajoagrícola del país(verRojas1993).
42
lmagillalldo elobjeto del desarrollo social
generó una demanda agregada de 35 millones de nuevas jornadas de trabajo
agrícola en los años ochenta, pero el sector frutícola sólo dio trabajo
pennanente a una quinta parte de este mercado laboral (García 1986).
En otras palabras, la fuerza de trabajo temporal fue vital para el
desarrollo agro-exportador de frutas, y cabe destacar, además, que el origen
de esta fuerza laboral temporal provino en un 4096 de las zonas campesinas
familiares, y el resto, de las 'nuevas poblaciones rurales sin tierra; siendo un
porcentaje mínimo el que vino del área de agricultura comercial y de las
ciudades.En elcaso de laArgentina,lafuerza de trabajo bolivianase reposicionó
en un contexto con más potencialidades de satisfacer las necesidades de
consumo de la familiaen Bolivia,pero también con la ventaja de trabajar bajo
relaciones familiares de la quinta/huerta hortícola Argentina. El trabajo de
Benencia y Quaranta (2006) sugiere que es en la debilidad asociativa donde
encontrarnos la reproducción del trabajo no mercantilizado, que mantiene
la existencia de la horticultura Argentina. Las relaciones de reciprocidad
permiten a la mano de obra boliviana generar estrategias de ahorro e inversión
independientes, para organizar pequeñas empresas de producción horticola.
Aquí se destaca la ética del trabajo boliviano, combinada con la idea del
pequeño productor hortícola independiente.
En el caso chileno,la base de la transfonnación del mercado laboral
agrícola fue la distribución de la tierra como propiedad individual; esto
generó una fuerza de trabajo de carácter temporal que buscó en Chile
empleo en el sector moderno de la producción de frutas. La mano de obra
temporal se encontró disociada de las bases sociales de la familia rural; es
decir, la unificación que existía entre la idea de tierra, residencia y familia se
fragmentó como resultado del otorgamiento de la propiedad individual de
la tierra y el efecto de las reformas políticas neo-liberales y de la globalización.
El papel de la fruta para la exportación desplazó a la familia campesina
como unidad productiva viable, transfiriendo a la organización productiva
agro-exportadora, el desarrollo social y la especialización eficiente del
sector rural moderno chileno. En Chile, durante la década de los noventa,
este desarrollo permitió que el sector agrícola exhibiese una balanza
comercial favorable de unos 2.000 millones de dólares. El crecimiento
del producto sectorial en ese decenio fue cercano al 596, triplicando el
crecimiento poblacional ypermitiendo ladiversificaciónde lasexportaciones
agropecuarias. El paisaje en Chile se transformó exhibiendo "alrededor de
dos docenas de especies frutales, 50 rubros hortícolas, diferentes tipos de
vinos varietales, algunos productos pecuarios y una larga lista de productos
forestales, en distintos grados de elaboración" (Rojas 1993).
43
Alberto Arce
Esta movilización de recursos del sector rural no habría sido
posible sin los nuevos significados que valorizan las frutas, verduras frescas
y vinos. Consumidores europeos, norteamericanos y de los sectores
sociales con mayor ingreso en Latinoamérica, desde finales de los años
setenta, comenzaron a demandar productos de 'origen verde; de calidad
y 'frescos' estableciendo una nueva 'dieta, que criticó los excesos de la
industrialización alimentaria y generó preguntas sobre el bien público
global, la importancia de la alimentación, el medio ambiente y la salud.
La posibilidad de satisfacer la demanda de productos rurales de alto
valor agregado fue posible porlas transformaciones logísticasde las compañías
de alimentos y de los supermercados, que entregaron a los consumidores,
información y organizaron nuevas cadenas de valor agropecuarias, cuya fuente
de existencia fue establecer una logística global que utilizó lasposibilidades de
larápida comunicación. En definitiva,las grandes cadenas de valor alimentario
(Gereffi y Korzeniewicz 1994) hace menos importantes las dístancias
espaciales y las condíciones climáticas y estacionales.
El 'nuevo' tipo de consumo fue posible gracias a la tecnología
que las compañías de alimentos trasnacionales incorporaron a sus
operaciones de abastecimiento y distribución de productos frescos; pero
también por la importancia que adquirió el proceso de diferenciación de
mercancías en un mercado que combinó formas de asociación empresarial de
pequeños productores, multinacionales y las ventajas de las políticas públicas
neo-liberales; así como las nuevas ideas de organización, colectividad y
medio ambiente, tanto en el espacio del consumo como en el lugar de
producción (Arce y Marsden 1993). Sin embargo, la intensificación del
flujo consumidor de frutas y verduras no condujo a un proceso unificador de
lahorticultura latinoamericana, sino a un proceso de revalorización ambiguo
de los recursos rurales que generó formas de producción rural múltiples.
La constitución de los nuevos escenarios rurales ha estado
relacionada con la re-valorización y movilización de la mano de obra rural y la
transformación de los mercados laborales agrícolas. La re-valorización de los
productos no tradícionales agropecuarios ha contribuido a establecer nichos
de mercados, formas de consumo y estilos de vida diferenciados en la sociedad
contemporánea. Sin embargo, este análisis que enfatiza la ambigüedad de las
relaciones mercantiles no puede dejar de lado la importancia de la innovación
creativa en el uso de la información/conocimiento y su contribución a los
escenarios rurales/agrícolas.
44
Imagillando elobjeto del desarrollo social
Losfactores intangibles: la innovación
Las reformas de las políticas públicas y su orientación a redefinir el bien
público, desplazaron el énfasis de los factores tradicionales de producci6n
(tierra, capital y trabajo), hacia factores intangibles como conocimiento,
innovaci6n y nuevas formas de coordinaci6n (asocíacíón)!'. A las
unidades administrativas descentralizadas, para gobernar el territorio, se le
delegaron funciones como la capacitación y regulación de los productores
rurales. Estas fueron concebidos como "sistemas de innovaci6n con la
participaci6n del sector privado. Se promovió, asimismo, la creación
de dispositivos organizativos y de mecanismos de funcionamiento que
facilitaron la vinculación efectiva entre ciencia, tecnología, producción
y mercado; a partir de estas relaciones, se pusieron en marcha procesos
de generación, difusión y utilización de innovaciones con una alta
participaci6n del sector productivo (nCA 1998).
En un contexto político que transformé los valores de lo público
y lo privado, los servicios de extensión se incorporaron como un elemento
másde lasreformasinstitucionalesque refuerzanelámbito privada.Laextensi6n
rural, que tradicionalmente se había mantenido al margen de las reformas
institucionales durante el período de la reforma agraria, se entendi6
como una herramienta central en la integraci6n del productor rural a las
demandas del mercado. En el pasado se le había dado más importancia a
la extensióntecnológica y se le había prestadomenos atención a las iniciativas
de organizaci6n de los productores rurales y a la innovaci6n rural como
un bien privado. La privatización de los servicios de extensi6n agraria
apuntó a hacer individualmente responsables a los pequeños y medianos
productores rurales frente a la organización social para competir, haciendo
a los productores mas receptivos a la importancia de la innovación. La
innovaci6n fue entendida como una re-valorización del trabajo rural y los
recursos naturales, en un contexto generalizado de intercambio, circulaci6n
y transferencia de valores, y en donde el sector rural se entendió ofreciendo
diferentes rubros rurales al mercado", Esto constituy6 una transformación
11
Durante los años ochenta, se redujo la extensión agrícolacomo servicio público gratuito
(IICA 2002).
12
Esto se refiere a la interacción )' contradicciones entre relaciones mercantiles y no
mercantiles en la creación de valores, que permiten competir al pequeño productor
satisfactoriamente en el mercado con productos nuevos, pero también, les permite
la apropiación del valor agregado que el consumidor esta dispuesto a pagar por un
producto rural.
45
Alberto Arce
radical de la vida rural y social de América Latina, y la acción política
del Estado pasó a ser vista como un elemento residual del mercado.
La innovación como bien privado y factor de desarrollo social
remplazó la distribución de recursos públicos. Las nuevas formas
de administración descentralizadas del territorio, debían facilitar el
acceso privado a la innovación como parte de la nueva economía del
conocimiento. Larraín (2006), en un trabajo sobre la importancia
de la innovación en el desarrollo, sugiere que el grado de intensidad
innovadora de un país se puede medir a través de la proporción del
gasto público destinado a fomentar el cambio tecnológico para
crear nuevos productos y procesos que promueven el incremento
productivo. En otras palabras, la pregunta es cómo se ha movilizado en
el dominio público los procesos de generación, difusión y utilización
de innovaciones que acercan la frontera tecnológica a los estándares
globales y a la captura de valor agregado.
En Latinoamérica, la responsabilidad individual de los
actores sociales se expresó en extender la sociabilidad empresarial
y productiva. Aquí la innovación aparece como un bien público que
genera un campo semi-autónomo entre lo político y los límites del
mercado, acomodando las innovaciones de la organización social de las
asociaciones productivas y la reproducción de la idea de comunidad;
pero ahora, en su versión neo-liberal, esto significó conceptualizar la
comunidad como un fondo 'potencial' de capital social.
Los cambios del funcionamiento del sector agropecuario
fueron especialmente importantes en Argentina, Chile y México.
Activos procesos de modernización productiva, agro industrialización
y expansión de las exportaciones de algunos rubros han significado
una verdadera revolución productiva y comercial. Simultáneamente
a esta modernización productiva, un número importante de países se
encuentra en las etapas iniciales de un proceso de reforma del Estado y
las características que la gestión de lo público debe adquirir para ganar
efectividad y legitimidad social han permeado pero no han logrado aún
una consolidación homogénea. Es por ello que la reflexión sobre cual
debe ser el ámbito, la naturaleza y la intensidad de la intervención del
Estado en la actividad rural se debe basar en los cambios del contexto
(apertura comercial y desregulación económica, nuevo escenario
científico tecnológico, descentralización política y económica) que
tiene un impacto central en el sector (Píñeiro y et al. 1999).
Sin embargo, Piñeiro y et al. omiten que mientras países
46
Imaginando el objeto del desarrollo social
innovadores como Finlandia y Corea del Sur superan el 396del PIB en
inversión en innovación, Chile y Argentina todavía no invierten más
del O. 5%. Tampoco se cuestiona que la apertura comercial afecta los
esfuerzos de investigación y desarrollo de un país, o que un grupo de
países puede afectar otras economías a través de la convergencia de los
estándares de vida de los países (Larraín 2006).
En Argentina, Brasil y Chile la educación superior contribuye
en una forma importante a la ínnovación", mientras que en Finlandia
y en Holanda es la empresa privada la que contribuye en una forma
mayoritaria". Si comparamos la proporción de los gastos destinados a la
innovación por la empresa privada en los países industrializados y lo que
invierte laempresa privada en los países latinoamericanos, observamos que
la empresa privada en los países industrializados asume la responsabilidad
de mantener la competitividad en los mercados internacionales. En el
caso de América Latina, frente a la privatización de los servicios públicos
y a la redefinición de las bases sociales del modelo estatal desarrollista,
las universidades son instituciones muy importantes para llevar adelante
estos procesos de innovación.
El efecto social de las innovaciones no siempre ha sido positivo,
sin embargo, estas experiencias apuntan a identificar elementos sociales
importantes que, al margen del mercado y del Estado, han revalorizado
la creatividad rural (que no siempre es lo agropecuario). Es necesario
mencionar que una innovación en la distribución de recursos públicos
fueron las políticas sociales, a través de la implementación de los fondos
de inversión social (Siri 2003).
11
La política de extensión no puede limitarse a los profesionales de las ciencias
agronómicas y veterinarias. Elloimplica acuerdos con universidadespara rcadecuar
planesde estudios, actualización de los profesionalesen ejercicio,medidas públicas
para la creación de mercados de extensión. en esto las universidades y las ONG
son absolutamente esenciales.Chile y Nicaragua frente a la limitación de recursos
públicos han adoptado por definir segmentos de productores y en torno a esta
diferenciaciónhan organizadoserviciosde extensión (UCA 2002).
14
En Argentina. Hrasil y Chile la educación superior contribuye un 34,4%, 43,5~. Y
48.5%yla empresa privada, el 25,4°ó, 45,5~ó)' 10,1 %. Estepatrónde inversión es diferente
en Finlandia y IIolandadonde elgobiemomvierte 12.6~ó y 17,1 % Ylaeducación superior
invierte un 19,6'ó)'27,3°.,mientras que laempresaprivada contribuye con un 67.02°.y
54,6°. (Lamín 2006).
47
Alberto Arce
CONCLUSIONES
En la era de la globalización, el trabajo deJohn Dewey (1927) sirve para
aproximarnos y entender la importancia de las políticas públicas. Pero
también para apreciar la importancia del gobierno en la redefinición
de lo público y del Estado en América latina. En este capítulo, lo social
fue abordado a través de lo público como parte de un proceso que dio
mucha importancia ideológica a lo cívico.La movilidad de las capacidades
humanas y de los recursos naturales fue un objetivo político importante
de las reformas neoliberales.Los factoreshumanos y los recursos naturales
se entendieron como factores del desarrollo social, que existían en
abundancia en las comunidades rurales, esperando ser activados por las
políticas públicas.
En América Latina, el mercado representó, en las últimas
dos décadas y medias, el símbolo de la transformación de las bases
ideológicas del Estado protector y desarrollista. Políticas públicas
como la reforma agraria fueron importantes, en la medida que al darse
por terminada, se inició la era política de los derechos individuales
y de los contratos de concertación cívica que los actores tenían la
responsabilidad de organizar a través de alianzas políticas comerciales.
Los gobiernos, con diferentes matices, facilitaron este proceso con la
descentralización administrativa y la incorporación al servicio público
de las organizaciones no gubernamentales. La experiencia chilena y
la peruana nos muestran como las políticas públicas pueden generar
procesos disímiles como la innovación productiva del sector frutícola
empresarial moderno, pero también movimientos sociales que
redefinieron lo público y la institución del Estado a partir de la idea de
ejercer la justicia local.
El artículo enfocó lo rural dentro de lo público, no de
una forma sistemática, sino que a través de ilustraciones de cómo
ciertas transformaciones redefinieron el bien público. Este artículo
es un primera aproximación a conectar elementos que hasta ahora
se habían entendidos en una forma aislada y fuera del marco de las
transformaciones del Estado nacional. Un próximo paso será estudiar
y analizar en una forma más sistemática la incorporación de los
efectos de las reformas institucionales y el entorno de la participación
ciudadana.
Las nuevas condiciones locales de eficiencia, transparencia y
honestidad, se nos han presentado en el discurso oficial como atributos
48
Imaginando el objeto del desarrollo social
de la habilidad de gobernar en democracia, pero ahora cabe estudiar
la organización social que surge de las tensiones y conflictos que ha
generado este discurso, las reformas institucionales y la dinámica local.
Cabe decir que cualquier creencia totalitaria, incluso las democráticas,
tienen la potencialidad de desarrollar nuevas capacidades de control
político.
La normatividad del mercado generó una nueva sociabilidad
alrededor del consumo¡ ésta ha operado como una caja de resonancia que
entregó dirección a la acción social, primero como discurso normativo
para la transformación del Estado y las políticas que redefinieron 'el
interés público, y segundo, como vocabulario de diversos grupos
sociales que, desde su posición privada y local, participaron en lo público
organizando prácticas que construyeron expectativas de futuro. El caso de
la fruticultura chilena y de la huerta hortícola familiar en la Argentina, son
ejemplos interesantes de este proceso de transformación rural ambigua.
En términos más generales, el florecimiento de la pluriactividad rural
en Latinoamérica ha significado que los actores sociales, en estado rural
pluriactivo, han tenido que laborar en la acción cotidiana las posibilidades
que ofrece la ambivalencia de lo agrícola y lo rural, trabajando las
diferencias, movilizando recursos y personas, dando forma y contenido a
las nuevas relaciones sociales, con sus expresiones políticas de aceptación
y protesta social.
El proceso de revalorización de la vida social rural movilizó
las potencialidades que ofrecía los recursos humanos y productivos.
En esto el proceso de la globalización fue importante, pero también
las vulnerabilidades de los escenarios rurales. El proceso de re­
valorización contribuyó a la reconstitución de los espacios rurales y
generó una diversidad de trayectorias agrarias. En esto, las reformas
institucionales también contribuyeron a transformar la naturaleza del!
los Estado(s), mientras que el desarrollo de la individualidad, a través
de los derechos de propiedad, nos presentaron una manifestación
organizativa contemporánea diferente en que el eje central de la
tensión y la transformación, fue la redefinición de lo público y de lo
privado, esta vez en una idea de sociabilidad diseñada para maximizar
la captación del valor agregado que se le atribuyó institucionalmente
al espacio rural con la descentralización política administrativa.
El mercado se constituyó en un espacio social de transacción en
el que se imaginó la re-definición del bien público, la disminución de la
pobreza y la extensión del bienestar social como parte de un vocabulario
49
Alberto Arce
que encontró en la 'vieja' idea del capital la inspiración para imaginar un
proceso de ensamblaje de la fragmentación del tejido social gastado y
envejecido de la sociedad latinoamericana. La 'higienización' del Estado se
expresó como prioridad en la lucha a la corrupción política y el diagnostico
occidental atribuyó a ladeficiente gobernabilidad de losEstados nacionales
las causas de la crisis y el aumento de la pobreza. Los programas de
cooperación internacional destacaron el medio ambiente, los recursos
humanos, el desarrollo de infraestructura y finalmente, el acceso a recursos
financieros, como los elementos prioritarios de una nueva idea del
capital que tenía que hacer circular de una forma sostenible entre los
individuos y sus acciones sociales 'responsables', el nuevo objeto del
desarrollo social.
Este capital con capacidades de regenerar el tejido social fue
visto como un movimiento social neo-liberal, en que la utilización
'sostenible' de los recursos naturales y los valores culturales fueron
integrados en la re-valorización de lo público. Sin embargo, esta
orientación política de los gobiernos, de la cooperación internacional
y de los consumidores globales no siempre correspondió con la
experiencia de la organización local de las comunidades rurales. Nuevas
asociaciones y redes sociales intentaron facilitar la participación local
en los mercados dinámicos, nacionales e internacionales, como parte
de las políticas públicas y de los cambios, a veces conflictivos, que
propició la acción organizativa local y que afectó políticamente la vida
social de las comunidades.
La visión neo liberal vio en el 'viejo' Estado nacional
latinoamericano una institución política que había desperdiciado
recursos públicos, erosionando la capacidad política del gobierno,
fomentando la corrupción institucional y la dependencia política
clientelísta. El Estado desarrollista fue criticado por su centralización
y verticalismo. En otras palabras, se le presentó como la fuente de
la libertad negativa que ahora sería reformada y redirigida con la
transformación neoliberal. La reorientación neo liberal de la libertad
negativa se presentó en el contenido de las reformas administrativas, en
la protección de los derechos de propiedad yen la garantía individual
de independencia política.
Estos elementos se relacionaron en una redefinición de
lo público, desencadenando la importancia de la individualización
como la base de las nuevas interacciones sociales. Esto permitió que
diferentes grupos movilizaran la idea de lo social de diferentes formas,
50
llllClglIICllldo el objeto del desarrollo social
reconstituyendo el tejido social y construyendo nuevos escenarios
rurales. El mercado fue presentado como la única metáfora de cambio que
podía garantizar la distribución de oportunidades y la movilidad social y
geográfica de las personas. El individuo y el mercado en interacción activa
generaban una libertad positiva. Sin embargo, lalibertad negativa reaparece
en la restricción de los servicios de bienestar social que dejan fuera de
cobertura asistencial a importantes sectores de la población ciudadana.
Esta imaginación del objeto de desarrollo social con su énfasis en la
reforma institucional, en el desarrollo del proceso de individualización y
en la dinámica del mercado contribuyó a generar nuevas vulnerabilidades
en la vida rural.
El estudio de las políticas públicas como campo de acción
intermedio entre las relaciones sociales emergentes del nuevo Estado
y los elementos de la vida cotidiana nos permitieron entender lo
social como parte del bien público. Lo público se nos presenta como
ambiguo, constantemente en proceso de cambio y su orientación no es
necesariamente hacia la reproducción de la estructura social existente (El
Estado). Esta conclusión tiene importancia teórica para repensar la
acción social en el cambio social.
La acción social del actor, durante la reforma neo-liberal, no
reproduce la estructura existente, sino que actúa sobre las potencialidades
de las políticas públicas generando una sociabilidad diferente en nuevas
formas de organización social. Sin embargo, esto no quiere decir que las
políticas públicas son el contexto ni el factor más importante en la trama
del cambio social. No obstante, las políticas públicas son cursos de acción
social significativos y simbólicos que relacionan procesos de legitimación
de experiencia ciudadana. Es en estas experiencias donde encontramos las
bases sociales del bien público y del proceso de individualización.
En conclusión, el análisis social de las políticas públicas
se nos plantea como un campo semi autónomo de la vida social y
lo político, constantemente redefiniendo al Estado y a lo público
como objeto del desarrollo social. Esta fluidez analítica nos permite
entender la agencia y la experiencia de la reconstrucción agraria de
América Latina. La eficiencia productiva y la competitividad local
visibilizaron al individuo y al mercado, como partes de la agencia de
transformación del cambio social contemporáneo. Por otro lado, lo
social como bien público visibilizó la transformación de 'la sociedad' a
través de la potencialidad de la experiencia organizativa de las nuevas
comunidades públicas, en donde los significados de las acciones
51
Alberto Arce
sociales y los símbolos valorizaron la experiencia humana y el trabajo
local, sin justificar al Estado como el interventor legítimo de la vida
pública, ni rechazar al mercado en su función comercial.
Cabe mencionar finalmente que, en este estudio, la libertad
como idea política se entendió no como una alternativa al Estado o al
mercado, sino como un factor fundamentalmente asociado a la vida
social y a las actividades de las comunidades públicas. En este sentido,
ir más allá de la libertad positiva (el Estado neoliberal) y negativa (el
Estado desarrollista), significa imaginar la experiencia ciudadana como
innovación pública, como resultado de las comunidades cuando actúan
para controlar las vulnerabilidades que afectan a la vida social. Estas
acciones no deben entenderse como representaciones institucionales,
sino como interacciones y formas de interdependencia social que
filtran y conectan flujos comerciales y políticos, parte de una actividad
social que constantemente redefine lo público y da significado a la
sociabilidad rehaciendo mundos y valores.
52
Imagillalldo elobjeto del desarrollo social
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