Desarrollo territorial rural

DEBATES Y TEMAS RURALES Nº 1
De sarrollo t e rrit orial rural
Alexander Schejt m an y Julio A. Berdegué
Marzo 2004.
Docum ent o elaborado para la División
Am érica Lat ina y el Caribe del Fondo
Int ernacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)
y el Depart ament o de Desarrollo Sust ent able
del Banco Int eram ericano de Desarrollo
(BID).
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caráct er educat ivo o de prom oción del desarrollo
rural. Es obligat orio cit ar la f uent e original.
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ÍNDICE
A. RESUMEN EJECUTIVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 04
B. INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07
C. DESAFÍOS Y CONDICIONANTES DEL DESARROLLO RURAL.............................................09
1. Nue vos rasgos y condicionant e s de l de sarrollo rural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 09
2. Limit aciones de los enfoques t radicionales del desarrollo rural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
3. La búsqueda de nuevos enfoques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Los organismos int e rnacionale s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Algunas e xpe rie ncias re gionale s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
D. ANTECEDENTES TEÓRICOS DEL ENFOQUE TERRITORIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1. Desarrollo económico y espacio: Dos aproximaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2. Los clust ers o complejos indust riales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
3. Los nuevos dist rit os indust riales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
4. Desarrollo económico local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5. Siet e aport es de la t eoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
E. DESARROLLO TERRITORIAL RURAL.......................................................................30
1. Definición del DTR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2. Crit erios operat ivos del enfoque de DTR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Crit e rio 1. La t r a n sfor m a c ión p r od u c t iva y e l d e sa r r ollo in st it u c ion a l se d e b e n a b or d a r d e
forma simult ánea en los programas de DTR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Crit e rio 2. Los programas de DTR deben operar con un concept o ampliado de lo rural. . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Crit e rio 3. Pa ra los progra ma s de DTR, e l t e rrit orio e s un e spa cio con ide nt ida d y con un proye ct o
de desarrollo concert ado socialment e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Crit e rio 4. Los p rogra m a s d e DTR d e b e n consid e ra r e xp lícit a m e nt e la he t e roge ne id a d e nt re
t errit orios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Crit e rio 5. Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agent es del t errit orio. . . . . . . . . . . . 37
Crit e rio 6. Los programas de DTR deben considerar las dist int as rut as de salida de la pobreza . . . . . . . . . 37
Crit e rio 7. Los programas de DTR requieren una compleja arquit ect ura inst it ucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Crit e rio 8. Los programas de DTR de be n formularse y ge st ionarse con horizont e s de me diano y largo
plazo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
F. CONCLUSIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
G. REFERENCIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Sche j t man y Be rde gué
02
“No hay globalidad que valga si no hay
localidad que sirva”.
CARLOS FUENTES (discurso ant e el Foro Iberoamérica,
Tole do, España, 10 de novie mbre , 2002)
De sarrollo t e rrit orial rural
03
A. RESUMEN EJ ECUTIVO
a incide ncia de la pobre za rura l se ha ma nt e nido const a nt e de sde ha ce t re s dé ca da s y e n la a ct ua lida d
ha y má s indige nt e s rura le s que ha ce 20 a ños. No se pue de discut ir la poca e fe ct ivida d de la s polít ica s
de de sarrollo rural impulsadas de sde hace a lo me nos t re s o cuat ro dé cadas. Cada ve z somos más quie ne s
pe nsamos que si que re mos que los re sult ados se an dife re nt e s e n e l fut uro, de be mos e vit ar se guir hacie ndo
más de lo mismo.
L
En la búsque da de nue va s re spue st a s, ha cobra do fue rza e n nue st ra re gión e l de ba t e sobre e l de nomina do
“e nfoque t e rrit orial de l de sarrollo rural”. A pe sar de l int e ré s, las nue vas int uicione s aún no se han de sarrollado
a l punt o de a dquirir e l e st a t us de una nue va t e oría pa ra la a cción, de bido a t re s fa ct ore s: (i) insuficie nt e
int e gra ción de los a va nce s t e óricos disciplina rios; (ii) insuficie nt e e vide ncia sobre la e fica cia de los nue vos
e nfoque s, de bido a que la s e xpe rie ncia s son a ún poca s y re cie nt e s y; (iii) los orga nismos int e rna ciona le s y los
gobie rnos aún no t e rminan de dar e l paso de sde la visión a la acción.
De finimos e l DTR como un proce so de t ransformación product iva e inst it ucional e n un e spacio rural de t e rminado,
cuyo fin e s re ducir la pobre za rura l. La t ra nsforma ción product iva t ie ne e l propósit o de a rt icula r compe t it iva y
sust e nt able me nt e a la e conomía de l t e rrit orio a me rcados dinámicos. El de sarrollo inst it ucional t ie ne los propósit os
de e st imular y facilit ar la int e racción y la conce rt ación de los act ore s locale s e nt re sí y e nt re e llos y los age nt e s
e xt e rnos re le va nt e s, y de incre me nt a r la s oport unida de s pa ra que la pobla ción pobre pa rt icipe de l proce so y
sus be ne ficios.
Const a t a mos la e xist e ncia de una fue rte conve rge ncia e n torno a los conce ptos básicos que pue de n se r e l
sustrato de un e nfoque te rritorial de l de sarrollo rural , a pa rt ir de la re visión de e xpe rie ncia s y propue st a s
innovadoras en diversos países de la región; de la experiencia europea LEADER y de la canadiense sobre part enariado
rura l, a sí como de la s propue st a s de los orga nismos de coope ra ción pa ra e l de sa rrollo. Dicha conve rge ncia
a punt a a : t e rmina r con la ide nt ida d de sa rrollo rura l = de sa rrollo a grope cua rio; re sca t a la import a ncia de los
vínculos urba no-rura le s y con me rca dos diná micos; e nfa t iza la innova ción t e cnológica ; y pla nt e a la e xige ncia
de re forma s inst it uciona le s, de sce nt ra liza ción y fort a le cimie nt o de los gobie rnos loca le s, conce rt a ción socia l,
int e rse ct orial y público-privada, y ot ros.
Se analizaron los aport e s re lat ivos a de sarrollo e conómico y e spacio de la t e oría y de la cie ncias sociale s aplicadas
e n re la ción con los clust ers; a los nue vos dist rit os indust ria le s y a l de sa rrollo e conómico loca l, con e l propósit o
de que e n e l fut uro se pue da ir más allá de una “int uición fundada” de l DTR y avanzar hacia una razonable t e oría
de la a cción pa ra e l dise ño de polít ica s, progra ma s o proye ct os orie nt a dos a la supe ra ción de la pobre za rura l.
De e st a re visión, se e xt raj e ron sie t e e le me nt os que de be n se r conside rados por e l e nfoque de DTR.
1. La compe t it ividad de t e rminada por la amplia difusión de l progre so t é cnico y e l conocimie nt o, e s una condición
ne ce saria de sobre vive ncia de las unidade s product ivas.
2. La innovación t e cnológica que e le va la product ividad de l t rabajo e s una de t e rminant e crít ica de l me joramie nt o
de los ingre sos de la población pobre rural.
3. La compe t it ividad e s un fe nóme no sist é mico, e s de cir, no e s un at ribut o de e mpre sas o unidade s de producción
individuale s o aisladas, sino que se funda y de pe nde de las caract e ríst icas de los e nt ornos e n que e st án inse rt as.
4. La de ma nda e xt e rna a l t e rrit orio e s e l mot or de la s t ra nsforma cione s product iva s y, por lo t a nt o, e s e se ncia l
para los incre me nt os de la product ividad y e l ingre so.
Sche j t man y Be rde gué
04
5. Los vínculos urba no-rura le s son e se ncia le s pa ra e l de sa rrollo de la s a ct ivida de s a grícola s y no a grícola s e n e l
int e rior de l t e rrit orio.
6. El de sarrollo inst it ucional t ie ne una import ancia crít ica para e l de sarrollo t e rrit orial.
7. El t e rrit orio no e s un e spacio físico “obje t ivame nt e e xist e nt e ”, sino una const rucción social, e s de cir, un conj unt o de re lacione s sociale s que dan orige n y a la ve z e xpre san una ide nt idad y un se nt ido de propósit o compart idos por múlt iple s age nt e s públicos y privados.
A pa rt ir de los a nt e ce de nt e s ha st a a quí a na liza dos, e l docume nt o pla nt e a ocho crit e rios pa ra e l dise ño e
imple me nt ación de programas de DTR:
Crit erio 1. La t ra nsforma ción product iva y e l de sa rrollo inst it uciona l se de be n a borda r de forma simult á ne a e n
los progra ma s de DTR. Se condiciona n mut ua me nt e y a mbos son ne ce sa rios pa ra que se logre n re duccione s
significat ivas y sust e nt able s de la pobre za rural.
Crit erio 2. Los programas de DTR han de ope rar con un conce pt o ampliado de lo rural, que de be ne ce sariame nt e
incluir e l o los núcle os urba nos con los que la s á re a s pobre s t ie ne n o podría n t e ne r vínculos funciona le s e n
aspe ct os t ant o product ivos como sociale s.
Crit erio 3. Pa ra los progra ma s de DTR e l t e rrit orio e s un e spa cio con ide nt ida d y con un proye ct o de de sa rrollo
conce rt a do socia lme nt e . En ca da proce so de de sa rrollo rura l, e l t e rrit orio e s una construcción social y no un
e spacio “obj e t ivame nt e e xist e nt e ” e n virt ud de variable s físicas o e conómicas.
Crit erio 4. Los progra ma s de DTR de be n conside ra r e xplícit a me nt e la he t e roge ne ida d e nt re t e rrit orios, pa ra lo
cual se plant e a una t ipología sobre la base de los dos e le me nt os de l DTR: t ransformación product iva y de sarrollo
inst it ucional. Los cuat ro t ipos re sult ant e s son:
Te rrit orios Tipo I: Aqué llos que ha n a va nza do e n su t ra nsforma ción product iva y logra do un de sa rrollo
inst it ucional que ha pe rmit ido grados razonable s de conce rt ación e inclusión social.
Te rrit orios Tipo II: Aqué llos e n que si bie n e xist e n proce sos significa t ivos de cre cimie nt o e conómico,
é st os t ie ne n un dé bil impa ct o sobre e l de sa rrollo loca l y, e n pa rt icula r, sobre la s oport unida de s pa ra
los se ct ore s pobre s.
Te rrit orios Tipo III: Aqué llos que se ca ra ct e riza n por una inst it uciona lida d robust a , que con fre cue ncia
se e xpre sa e n una ide nt idad cult ural fue rt e , pe ro que care ce n de opcione s e conómicas e ndóge nas capace s
de sust e nt ar proce sos sost e nidos de supe ración de la pobre za rural.
Te rrit orios Tipo IV: Aqué llos e n franco proce so de de se st ruct uración socie t al y e conómica.
Crit erio 5. Los programas de DTR de be n convocar a la dive rsidad de age nt e s de l t e rrit orio. Los se ct ore s rurale s
pobre s pue de n por sí mismos de sa rrolla r cie rt os t ipos de ca pa cida de s y compe t e ncia s, a pa rt ir de su propia
organización. Sin e mbargo, habrá ot ras de t e rminant e s de l de sarrollo a la que los pobre s sólo acce de rán a t ravé s
de pue nt e s que los vincule n con ot ros age nt e s e conómicos y sociale s. Por e nde , la const rucción de e st os pue nt e s
y e l re la ciona mie nt o con e st os ot ros a ct ore s, e s de cir, la promoción de la conce rt a ción socia l, son t a re a s
ine ludible s de l DTR.
Crit erio 6. Los programas de DTR de be n conside rar t odas las posible s rut as de salida de la pobre za: agricult ura,
e mple o rural no agrícola, migración (con sus ambivale ncias re spe ct o de l DTR) y sus combinacione s o mult ie mple o.
Se a sume que la opción de re de s de prot e cción socia l, a unque é st a s t e nga n impa ct o e n la pobre za , ope ra con
una lógica t ransve rsal y no de DTR.
De sarrollo t e rrit orial rural 05
Crit erio 7. Los programas de DTR re quie re n una comple ja arquit e ct ura inst it ucional, que dé lugar a inst it ucione s
me dia dora s e nt re e l Est a do, e l me rca do y la socie da d civil, y cont e nga cinco e le me nt os: la s a t ribucione s y
capacidade s de los gobie rnos locale s e n sus dime nsione s t é cnicas, administ rat ivas y polít icas; la coordinación y
la e xist e ncia de cont role s y e quilibrios e nt re los nive le s nacional, provincial y local de gobie rno; las re de s y ot ras
forma s de a socia ción e nt re los gobie rnos loca le s, pa ra ge ne ra r orga niza cione s de a lca nce re giona l ca pa ce s de
e mpre nde r la s t a re a s de la t ra nsforma ción product iva ; la s orga niza cione s e conómica s y de re pre se nt a ción de
la socie dad civil; y los e spacios y me canismos para la conce rt ación público-privada e n las e scalas y ámbit os que
se an pe rt ine nt e s para e l DTR.
Crit erio 8. Los programas de DTR de be n formularse y ge st ionarse con horizont e s de me diano y largo plazo.
Sche j t man y Be rde gué
06
B. INTRODUCCIÓN
L
a pobre za a fe ct a dire ct a me nt e a 4 de ca da 10 la t inoa me rica nos (CEPAL, 2002). De pe ndie ndo de l pa ís,
e nt re una quint a part e y hast a e l 86% de la población rural e s pobre (Valdé s y Wie ns, 1996). La incide ncia
de la pobre za rura l se ha ma nt e nido const a nt e de sde ha ce t re s dé ca da s (De J a nvry y Sa doule t , 2002),
e n t ant o que e n la act ualidad hay más indige nt e s rurale s que hace 20 años (Be rde gué , 1998).
RECUADRO 1
¿POR QUÉ ES NECESARIO EL DESARROLLO RURAL?
Comuna urbana de altos ingre sos
e n la ciudad de Santiago, Chile
Comuna rural de l sur de Chile , con un alto
porce ntaje de población indíge na
El re cié n nacido t ie ne una probabilidad de 0, 2% de nace r
e n un hogar pobre , y/ o de que haya alguie n sin e ducación
e n la familia.
El re cié n nacido t ie ne una probabilidad de 33% de nace r
en un hogar pobre, y de 8%de que haya alguien analfabet o
e n la familia.
El ingre so prome dio de su hogar se rá de 3. 500 dólare s
me nsuale s.
El ingre so prome dio de su hogar se rá de 276 dólare s
me nsuale s.
Su madre t e ndrá e n prome dio 15 años de e scolaridad y
la probabilidad de que su padre e st é de se mple ado e s de
ce rca de 5%.
Su madre t e ndrá e n prome dio 6, 5 años de e scolaridad y
la probabilidad de que su padre e st é de se mple ado e s de
casi 12%.
Su probabilidad de habe r nacido con baj o pe so se rá de
3, 5%.
Su probabilidad de habe r nacido con baj o pe so se rá de
8%.
Durant e e l prime r año de vida no más de 5 por cada
1. 000 de e st os niños morirán.
Durant e e l prime r año de vida 22 por cada 1. 000 de e st os
niños morirán.
En sus años pre e scolare s, más de l 86% de e llos asist irá
al j ardín infant il.
En sus años pre e scolare s, me nos de l 20% de e llos asist irá
al j ardín infant il.
En cuart o año básico, su prome dio e n la prue ba SIMCE
se rá de 294 punt os y e n oct avo de 292 punt os.
En cuart o año básico, su prome dio e n la prue ba SIMCE
se rá de 250 punt os y e n oct avo de 243 punt os.
Durant e la e nse ñanza me dia t e ndrá me nos de 2% de
probabilidad de de se rt ar de l cole gio.
Durant e la enseñanza media t endrá un 25%de probabilidad
de de se rt ar de l cole gio.
En cuant o a salud, su pe rce pción de salud bue na o muy
bue na supe ra e l 87%. Más ade lant e si e s muj e r, t e ndrá
una probabilidad de t e ne r al día su e xame n de pe squisa
de cánce r de l cue llo de l út e ro de l 66% y su rie sgo de
mue rt e por cánce r de ve sícula se rá 5 ve ce s me nor y 4
ve ce s me nor para e l cánce r ce rvicout e rino. En los
hombre s, e l rie sgo de morir por cánce r de e st ómago se rá
3, 7 ve ce s me nor.
En cuant o a salud, su pe rce pción de salud bue na o muy
bue na e s no más de 55%. Más ade lant e si e s muje r, t e ndrá
una probabilidad de t e ne r su PAP al día de 42% y su rie sgo
de mue rt e por las e nfe rme dade s más fre cue nt e s se rá 5
veces más para cáncer de vesícula y 4 para cervicout erino.
Los hombre s t ie ne n 3, 7 ve ce s más probabilidade s de
morir por cánce r de e st ómago.
Asimismo, t e ndrá 30 ve ce s me nos rie sgo de morir
ase sinado e n comparación con aqué llos que son de l nive l
socioe conómico más bajo y un rie sgo de suicido 13 ve ce s
me nor.
Asimismo, t e ndrá 30 ve ce s más rie sgo de morir ase sinado
e n comparación con aqué llos que son de l nive l
socioe conómico más alt o.
Su e spe ranza de vida se rá de 14 años más que la de
aque llos que nacie ron e n Loncoche .
Su e spe ranza de vida se rá de 14 años me nos que la de
aque llos que nacie ron e n Las Conde s.
Adaptado de : Sandoval, 2003.
De sarrollo t e rrit orial rural
07
La sit ua ción que ilust ra de modo e locue nt e e l Re cua dro 1 e s sin duda común a t odos y ca da uno de los pa íse s
de la re gión y a unque mucha s de la s ca usa s de la pobre za rura l t ie ne n su orige n fue ra de l se ct or, lo que no se
pue de discut ir e s la poca e fe ct ivida d de la s polít ica s de de sa rrollo rura l impulsa da s de sde ha ce a lo me nos t re s
o cuat ro dé cadas, aún e n paíse s que han logrado t asas import ant e s de cre cimie nt o e conómico.
Ca da ve z son má s quie ne s pie nsa n que si que re mos que los re sult a dos se a n dife re nt e s e n e l fut uro, de be mos
e vit ar se guir hacie ndo más de lo mismo.
En la búsque da de nue va s re spue st a s, e n los últ imos cua t ro o cinco a ños ha cobra do fue rza e n nue st ra re gión
e l de ba t e sobre e l de nomina do “ e nfoque t e rrit oria l de l de sa rrollo rura l” . Nume rosa s inicia t iva s prá ct ica s y
t e óricas, públicas y privadas, nacionale s e int e rnacionale s se de claran part e de e st e nue vo e nfoque 1.
Pe ro a pe sa r de l int e ré s, la s nue va s int uicione s a ún no se ha n de sa rrolla do a l punt o de a dquirir e l e st a t us de
una nue va t e oría pa ra la a cción. Ello se de be a t re s fa ct ore s: (i) los a va nce s t e óricos, e n e spe cia l e n lo que se
re fie re a lo rural, aún discurre n principalme nt e por los cauce s disciplinarios, con e scasos e sfue rzos de int e gración;
(ii) las iniciat ivas práct icas de de sarrollo rural y e liminación de la pobre za que re coge n aunque se a parcialme nt e
e st e e nfoque t e rrit oria l, t oda vía son poca s y re cie nt e s y, por lo t a nt o, la e vide ncia sobre la e fica cia de l nue vo
e nfoque e s a ún insuficie nt e ; (iii) si bie n muchos orga nismos int e rna ciona le s y na ciona le s re sponsa ble s de l
de sa rrollo rura l y la e limina ción de la pobre za se ha n de cla ra do e n fa vor de e st e e nfoque t e rrit oria l, t oda vía
no han sido suficie nt e me nt e capace s de comple t ar e l t ránsit o de sde la visión a la acción.
El pre se nt e t ra ba j o se propone a port a r a e st e proce so e n curso de const ruir un e nfoque t e rrit oria l pa ra e l
de sarrollo rural. El obje t ivo de l docume nt o e s cont ribuir con e le me nt os que pue dan const it uir un “mapa de rut a”
ope rat ivo, que ayude a clarificar e l act ual de bat e sobre la “nue va ruralidad” y, part icularme nt e , a que la pobre za
rural y su supe ración se coloque n sólidame nt e e n e l ce nt ro de las pre ocupacione s públicas y sociale s.
Ello e s impe ra t ivo e n un mome nt o e n que lo rura l re cibe una ma yor a t e nción polít ica de pa rt e de los gobie rnos
y la s a ge ncia s int e rna ciona le s 2 . Pa ra que e st a ma yor a pe rt ura polít ica se ma t e ria lice , e s ne ce sa rio que se
e ncue nt re con una propue st a cohe re nt e y convince nt e , ce nt ra da e n la inve rsión e n a ct ivos pa ra la promoción
de l cre cimie nt o, que se a a lt e rna t iva a la de la simple re pe t ición de los e sque ma s conve nciona le s, o a a qué lla s
que privile gian las t ransfe re ncias dire ct as a los pobre s por la vía de fondos sociale s.
Ade má s, la cla rifica ción de un e nfoque t e rrit oria l de l de sa rrollo rura l ofre ce la oport unida d de cone ct a r los
t e ma s de la pobre za rura l con ot ros e le me nt os de l de ba t e y de la a cción pública cont e mporá ne os, como son,
por cit ar algunos, los de l de sarrollo e conómico local, la compe t it ividad, la de sce nt ralización, la mode rnización
de l Est ado, la pe que ña y me diana e mpre sa y e l me dio ambie nt e .
De spué s de e st a int roducción, e l docume nt o se divide e n cinco se ccione s. En la se cción B, discut imos los de safíos
y condiciona nt e s de l de sa rrollo rura l cont e mporá ne o, a la luz de l a ná lisis crít ico de los e nfoque s t ra diciona le s
y de las nue vas e xpe rie ncias e n curso a nive l de los paíse s de la re gión y fue ra de e lla, así como de las propue st as
de orga nismos int e rna ciona le s que pa rt icipa n e n e l de sa rrollo rura l la t inoa me rica no. La siguie nt e se cción (C)
la de dica mos a un a ná lisis de nue vos a port e s t e óricos, que pue de n se r de ut ilida d pa ra da r ma yor consist e ncia
a la s propue st a s de De sa rrollo Te rrit oria l Rura l (DTR). Lue go, e n la se cción D, a na liza mos la s e xpe rie ncia s de
de sce nt ra liza ción que son un punt o de re fe re ncia ne ce sa rio e n e l de ba t e sobre los a spe ct os inst it uciona le s de l
DTR. En la se cción E, pre se nt a mos ocho crit e rios que a nue st ro j uicio e st a ble ce n un “ ma pa de rut a ” pa ra e l
dise ño e imple me nt a ción de progra ma s de DTR. La últ ima se cción cont ie ne la s principa le s conclusione s de l
docume nt o.
1
Como e j e mplo de e st e int e ré s cre cie nt e , se pue de me nciona r que e n e l concurso 2002 de proye ct os de De sa rrollo Te rrit oria l Rura l de l
Fondo Mink’a de Chorlaví, se re cibie ron 189 propue st as. ht t p: / / www. fondominkachorlavi. org/
2
Sólo e l Banco Int e rame ricano de De sarrollo (BID) t ie ne e n la act ualidad un pipeline de proye ct os rurale s para los próximos 2 y me dio años,
por mil se t e cie nt os millone s de dólare s (comunicación pe rsonal).
Sche j t man y Be rde gué
08
C. DESAFÍOS Y CONDICIONANTES
DEL DESARROLLO RURAL
1. Nue vos rasgos y condicionant e s de l de sarrollo rural
Ent re los condiciona nt e s e st ruct ura le s que e s ne ce sa rio t oma r e n cue nt a e n la formula ción de la s polít ica s y
e st ra t e gia s de de sa rrollo rura l, e st a ría n los proce sos de globa liza ción y de sa rrollo cie nt ífico-t e cnológico, los
ca mbios e n la s re gla s de l j ue go e conómico, los ca mbios e n la e st ruct ura y diná mica de l e mple o rura l, y los
proce sos de de sce nt ra liza ción con su ma yor o me nor e fe ct o e n la ca pa cida d de la s inst it ucione s rura le s de
adapt arse a e st os condicionant e s.
Globalización y apert ura de las econom ías
Inde pe ndie nt e me nt e de que se conside re o no a la globa liza ción como un fe nóme no nue vo, lo que re sult a
inne gable e s que su ve rsión cont e mporáne a mue st ra dife re ncias cualit at ivas con fe nóme nos de é pocas pasadas
pue s, a de cir de Cast e lls (1999, p. 259): “se t rat a de una e conomía capaz de t rabajar como una unidad e n t ie mpo
re a l y a e sca la pla ne t a ria ” . El come rcio int e rna ciona l y los me rca dos de ca pit a l e st á n a rt icula dos globa lme nt e
y ope ra n la s 24 hora s de l día y a cua lquie r dist a ncia ; la s he rra mie nt a s que los ha ce n posible s surge n de la s
t e cnología s de informa ción y comunica ción (TIC) 3 . De e st e modo, e me rge n o consolida n su influe ncia nue vos
a ct ore s sup ra na ciona le s: orga nism os com o la Orga niza ción Mund ia l d e l Com e rcio (OMC) y la s e m p re sa s
t ransnacionale s, con formas nue vas de organización de la producción y de coordinación.
Como conse cue ncia de lo ant e rior, la capacidad de compe t ir globalme nt e pasa a se r una condición indispe nsable
pa ra la via bilida d de la s e conomía s rura le s, pue s e l proce so de a pe rt ura de la s e conomía s de la re gión ha
conducido a que e l cre cimie nt o haya pasado a de pe nde r cre cie nt e me nt e de su inse rción compe t it iva e n me rcados
globale s más abie rt os. Est o ha ge ne rado t re s t ipos de proble mas: (i) una mayor vulne rabilidad macroe conómica
de los paíse s e n de sarrollo ant e choque s e xt e rnos, dada su e scasa capacidad para cont rolarlos4; (ii) una asime t ría
e nt re la e le vada movilidad de los capit ale s y la muy re st ringida de la mano de obra, e spe cialme nt e de la me nos
ca lifica da , con t oda s la s implica cione s que e llo t ie ne sobre e l de t e rioro e n la dist ribución de los ingre sos y la
pobre za ; y (iii) una conce nt ra ción de l progre so t é cnico e n los pa íse s de sa rrolla dos, e n circunst a ncia s que é st e
ha pasado a se r un fact or crít ico e n la dinámica de las e xport acione s.
La s implica cione s de lo se ña la do re sult a n e vide nt e s si se conside ra , por una pa rt e , la e st re cha re la ción e nt re
cre cimie nt o y diná mica de la s e xport a cione s (Ma ddison, 2001) y por ot ra , e l he cho de que e l dina mismo de la s
e xport acione s e st á e n dire ct a proporción con e l cont e nido de conocimie nt o o de de nsidad t e cnológica involucrados
e n su producción 5.
3
4
5
Má s de un t rillón de dóla re s, e s de cir, má s de un millón de millone s circula n ca da día e n los me rca dos mone t a rios globa le s; “se t ra t a de
una cant idad t al que colocados los bille t e s de 100 dólare s uno sobre ot ro, su alt ura supe raría más de 20 ve ce s e l mont e Eve re st ” (Gidde ns,
1999, p. 10).
Las crisis e n Mé xico (1994), Tailandia, Indone sia y Core a (1997-1998) y las de Arge nt ina y Uruguay son t e st imonio de lo que una e st ampida
de l “re baño e le ct rónico” (Blust e in, 2001) pue de producir.
Se t rat a de la absorción y difusión, aún incipie nt e s, de l "nue vo pat rón t e cnológico" (informát ica, biot e cnología y nue vos mat e riale s), que
re ducirán las ve nt aj as comparat ivas de rivadas de la dot ación de re cursos nat urale s y mano de obra barat a.
De sarrollo t e rrit orial rural
09
Si se clasifica e l come rcio mundial de acue rdo con e l t ipo de bie ne s, dist inguie ndo cuat ro cat e gorías: los product os
primarios, las manufact uras basadas e n re cursos nat urale s6 las manufact uras no basadas e n re cursos nat urale s,
pe ro t e cnológica me nt e “ ma dura s” 7 y la s no ba sa da s e n re cursos na t ura le s, pe ro t e cnológica me nt e “ nue va s” 8,
se obse rva que e xist e un dina mismo dife re ncia l ma nifie st o pue s, se gún informa ción corre spondie nt e a l pe ríodo
1962-1985, m ie n t r a s lo s p r o d u c t o s p r im a r io s c r e c e n a l 1, 6% a c u m u la t ivo a n u a l, la s m a n u fa c t u r a s
b a sa d a s e n re cursos na t ura le s lo ha ce n a l 3%, la s m a d ura s a l 6, 8% y la s nue va s a l 8, 1% (CEPAL, 1990).
La part icipación de Amé rica Lat ina y e l Caribe e n e l come rcio mundial e st á fue rt e me nt e conce nt rada e n las dos
ca t e goría s de me nor dina mismo, con una e st ruct ura que se ha ma nt e nido re la t iva me nt e const a nt e de sde los
años oche nt a hast a e l pre se nt e (ve r Cuadro 1).
CUADRO 1
AMÉRICA LATINA: PARTICIPACIÓN DE MERCADO MUNDIAL POR CATEGORÍAS DE PRODUCTOS
(En porce nt aj e s)
Participación de me rcado
1985
1990
1995
2000
Tot al
5. 79
4. 72
5. 16
5. 97
Re cursos Nat urale s
11. 83
10. 72
11. 61
12. 04
Manufact uras basadas e n re cursos
nat urale s
7. 64
6. 48
6. 79
7. 03
Manufact uras no basadas e n re cursos
nat urale s
2. 58
2. 69
3. 45
4. 6
- Baj a t e cnología
3. 21
3. 28
4. 14
5. 34
- Te cnología me diana
2. 47
2. 85
3. 85
4. 95
- Alt a t e cnología
2. 13
1. 76
2. 2
3. 64
Ot ros
4. 16
3. 16
3. 72
4. 83
Fue nte : Moguillansky, 2002.
6
7
8
Alime nt os proce sados, product os e laborados de made ra, y product os mine ros y e ne rgé t icos.
Principalme nt e t e xt ile s, ve st uario y product os side rúrgicos.
Principalme nt e me t alme cánica y química.
Sche j t man y Be rde gué
10
La globalización de los sist em as agroalim ent arios9
Ot ro de los fa ct ore s condiciona nt e s, con import a nt e s implica cione s e n la e volución de l e spa cio rura l, e s e l
proce so de conce nt ración y t ransnacionalización de las indust rias agroalime nt arias, que se ace le ra not able me nt e
como re sult ado de las me didas de ajust e e st ruct ural de st inadas a favore ce r la inve rsión e xt ranje ra dire ct a. Dicho
proce so, e n e l ca so de los supe rme rca dos, ha significa do que , a fine s de 2001, é st os ha ya n pa sa do a domina r
e l come rcio minorist a de alime nt os e n un bue n núme ro de paíse s de la re gión, con un prome dio (ponde rado por
población) de 60% e n los paíse s más grande s y/ o de mayore s ingre sos (Arge nt ina, Brasil, Chile , Colombia, Cost a
Rica , Mé xico) y porce nt a j e s que va n de sde e l 73% e n El Sa lva dor, 42% e n Hondura s y 35% e n Gua t e ma la , ha st a
e l 15% a 20% e n Nica ra gua . Su pre se ncia no sólo induce ca mbios e n la s pa ut a s de consumo, sino que t ie nde a
de t e rmina r la de finición de la s norma s y e st á nda re s a la s que de be n a j ust a rse los product os a lime nt icios y los
product ore s.
Est imacione s de los aut ore s indicarían que los supe rme rcados come rcian alre de dor de 24 mil millone s de dólare s
e n e l rubro de frut a s y ve rdura s fre sca s, que se compa ra con los 10 mil 500 millone s de la s e xport a cione s no
t radicionale s de los 12 paíse s e st udiados.
Est e de sa rrollo e nt ra ña se rios de sa fíos pa ra los product ore s prima rios, pue s la s prá ct ica s de a dquisición de los
supe rme rcados y los grande s proce sadore s (e st ándare s de calidad y se guridad, e nvasado y e mpaque t ado, cost o,
volúme ne s, consist e ncia, práct icas de pago) e st án re formulando las re glas de l jue go con re spe ct o a las pre vale nt e s
ha st a un pa sa do re cie nt e . Por ot ra pa rt e , los supe rme rca dos t a mbié n ofre ce n oport unida de s como pot e ncia le s
mot ore s de dina miza ción de la producción prima ria , a l a mplia r y profundiza r e l me rca do de consumo y a brir
e spacios de de mandas más dinámicas.
Im pact o asim ét rico de los cam bios en las reglas del juego
Las polít icas se ct oriale s han que dado subordinadas a las polít icas macroe conómicas y al libre jue go de las re glas
de l me rca do. En e fe ct o, la disciplina fisca l, la unifica ción de los t ipos de ca mbio, e l fort a le cimie nt o de los
de re chos de propie dad, la de sre gulación de los me rcados int e rnos, la privat ización, la libe ralización come rcial,
la e limina ción de ba rre ra s a la inve rsión e xt ra nj e ra y la libe ra liza ción fina ncie ra , ha n sido a plica da s e n ca da
uno de los paíse s e n dist int os mome nt os y con mayor o me nor grado de profundidad. Como conse cue ncia, muchos
de los inst rume nt os se ct oria le s de l pa sa do t a le s como subsidios, t ipos de ca mbio dife re ncia dos, fra nquicia s,
pode re s de compra de las e mpre sas e st at ale s, fijacione s de pre cios a product os básicos, y ot ros, han práct icame nt e
de sapare cido alt e rando las re glas a que los age nt e s e st uvie ron habit uados por varias dé cadas.
En e l se ct or rura l, la globa liza ción, la a pe rt ura y e l cre cie nt e pa pe l re gula dor de los m e rca dos, ha n sido
aprove chados fundame nt alme nt e por e mpre sas con t ie rras de mayor pot e ncial para la producción de e xport able s,
con capacidad de acce de r al cré dit o, la t e cnología y la información sobre las condicione s de los me rcados int e rno
y e xt e rno, ha cie ndo que los be ne ficios se conce nt re n e n de t e rmina dos product os, e n a lguna s re gione s y e n los
product ore s me dia nos a gra nde s. Sin ne ga r los e le me nt os posit ivos de la diná mica e xport a dora , é st a t ie ne e l
rie sgo de a ce nt ua r e l ca rá ct e r e xcluye nt e y pola riza dor que ha sido la ca ra ct e ríst ica pe rsist e nt e de l proce so
de mode rniza ción rura l de la re gión, con e l a gra va nt e de que la a pe rt ura t ie nde a a ce le ra r dicho proce so a l
e xpone r a los product ore s a una ma yor compe t e ncia y a l dispone r de me nos re cursos públicos pa ra prot e ge r a
los más dé bile s.
9
Basado e n Re ardon y Be rde gué (2002).
De sarrollo t e rrit orial rural 11
Est a asime t ría e n e l impact o de los cambios re fe ridos sobre e l e spacio rural e s conse cue ncia de las part icularidade s
e st ruct ura le s de dicho e spa cio: (i) la bimoda lida d de la e st ruct ura product iva , ge st a da de sde la forma ción de
la ha cie nda y la pla nt a ción (Fa j nzylbe r y Sche j t ma n, 1995), con un se ct or de e mpre sa s ca pit a list a s de dist int o
t amaño y un mar de unidade s familiare s con dife re nt e s lógicas e n e l mane j o de re cursos a que t ie ne n acce so 10;
y (ii) e l alt o grado de he t e roge ne idad de las propias unidade s familiare s.
Mercados im perf ect os y cost os de t ransacción 11
Uno de los obst á culos que e nfre nt a e l de sa rrollo rura l e s la a use ncia o impe rfe cción de me rca dos cla ve s pa ra
que los sist e ma s de pre cios cumpla n con la función e spe ra da . La ne ce sida d de pe rfe cciona r e l funciona mie nt o
de los me rcados rurale s t ie ne una alt a prioridad, pue s las opcione s de e mple o rural, e n ge ne ral, y las act ividade s
de los pe que ños product ore s, e n part icular, se caract e rizan por funcionar e n un ámbit o e n que e l comport amie nt o
de los me rca dos de cré dit o y se guros, t e cnología , informa ción, t ra ba j o, t ie rra s, y ot ros, e st á muy le j os de l
mode lo que post ula que los pre cios de e quilibrio de t e rmina dos por e st os me rca dos se a plica n por igua l a t odos
los part icipant e s.
La ince rt idumbre ha ce pre sa de mile s de product ore s y e mpre sa rios, e n e spe cia l los pe que ños y me dia nos, que
se pre gunt a n cómo innova r y cómo re conve rt irse cua ndo no t ie ne n un a cce so a de cua do a la informa ción, la
t e cnología , a se rvicios de ge st ión e mpre sa ria l, a la t ie rra , a l a gua , a l fina ncia mie nt o. Pa ra e llos, se a ca bó la
prome sa de l “Conse nso de Washingt on” de que los cost os de la libe ralización valdrían la pe na.
Una conse cue ncia de lo ant e rior hace que los cost os de t ransacción asociados con su acce so se an t an e le vados,
que re sult a más ve nt ajoso para los age nt e s re alizar t ransaccione s por me dio de arre glos inst it ucionale s dist int os
al me rcado, e st imulando int e rcambios e n que los acce sos a un product o, a un se rvicio, a mano de obra o a alguna
forma de se guro, pasan a int e grarse e n una sola ope ración, e n claro cont rast e con la “int e rde pe nde ncia anónima
y sist é mica de la a ct ivida d e conómica (e n me rca dos compe t it ivos propios) de la t e oría de l e quilibrio ge ne ra l”
(Ba rdha n, 1989, p. 237). En la me dida e n que la s ma nife st a cione s concre t a s de los cost os de t ra nsa cción que
afe ct an a las familias rurale s son local-e spe cíficas, su de t e cción y e ve nt ual supe ración de be n plant e arse a dicha
e scala. Las formulacione s ge ne rale s son sólo guías orie nt adoras para focalizar los ámbit os de obse rvación, pe ro
sólo e l a ná lisis a e sca la loca l de la na t ura le za y ma gnit ud e spe cífica de sus implica cione s, pue de const it uir una
guía para la acción (ve r Re cuadro 2).
10
Ent e ndie ndo por t a le s, los crit e rios que gobie rna n la s de cisione s re spe ct o de e n qué , cuá nt o, cómo y pa ra qué e mple a r los re cursos de
que dispone n. Vé ase Sche j t man (1980).
11
Los cost os de t ra nsa cción corre sponde n a a que llos e n que un a ge nt e t ie ne que incurrir por sobre e l pre cio de l bie n o se rvicio que
a dquie re , pa ra t ra t a r de a se gura r que é st e corre sponda a sus e xpe ct a t iva s e incluye , por lo t a nt o: los de búsque da , informa ción,
supe rvisión, a sí como los de a se gura r e l cumplimie nt o de los a cue rdos. En la me dida e n que e n los int e rca mbios “ …e xist e n ince nt ivos
pa ra com port a m ie nt os oport unist a s (de la s pa rt e s) que pue de n re sult a r e n se le cción a dve rsa o rie sgo m ora l (e vit a rlos) que t ie ne
a lt os cost os. Lo prime ro implica cost os e x a nt e de pre se le cción de ca ndida t os… y lo se gundo cost os e x post de monit ore o, de a ccione s
le gale s y de imposición de cumplimie nt o” (Sadoule t y De J anvry, 1995, p. 255).
Sche j t man y Be rde gué
12
RECUADRO 2
COSTOS DE TRANSACCIÓN PARA LOS HOGARES RURALES
Un e st udio e mpírico re a liza do e n va rios dist rit os rura le s de l Pe rú mue st ra que los cost os de t ra nsa cción
e quivalían al 50 % de l valor de las ve nt as de papas, y re sult aron se r más de l doble para los pe que ños que para
los gra nde s product ore s; “ . . . a de má s de la dist a ncia a los me rca dos, influye t a mbié n la e xpe rie ncia de l
product or e n e l me rca do donde ope ra , la e st a bilida d de sus re la cione s con los a ge nt e s con que come rcia y
los re cursos que invie rt e e n obt e ne r informa ción re le va nt e y e n supe rvisa r e l cumplimie nt o de los cont ra t os
implícit os asociados a las t ransaccione s re alizadas”.
Fue nte : Escobal, J . (En pre nsa).
Concent ración de la t ierra y del capit al educacional: Dos f act ores crít icos
Amé rica La t ina se ca ra ct e riza por se r e l cont ine nt e que mue st ra los índice s má s a lt os de conce nt ra ción de la
t ie rra y las e xpe ct at ivas pue st as e n e l de sarrollo de los me rcados de t ie rra no pare ce n confirmarse con los he chos,
lo que pone e n cue st ión la ide a de que las re formas agrarias han pe rdido vige ncia. Est udios re cie nt e s han pue st o
de re lie ve que las t ransaccione s e n e l me rcado de la t ie rra se e fe ct úan básicame nt e e n e l int e rior de un mismo
e st rat o de product ore s, sin alt e rar por lo t ant o la de sigual e st ruct ura de propie dad de la t ie rra 12. Por ot ra part e ,
se ha const a t a do que los me rca dos má s diná micos son los e xist e nt e s a lre de dor de la s ciuda de s y e n la s zona s
de re cie nt e colonización, que no sue le n se r ge ne ralme nt e los lugare s e n los cuale s vive n los campe sinos pobre s.
Los ca mbios e n la e st ruct ura de la propie da d de la t ie rra ha n sido, por e llo, me nore s y por la vía de l me rca do
no se ha logra do e xt e nde r e l a cce so a e se re curso a la s fa milia s rura le s que ha n e st a do t ra diciona lme nt e
marginadas de su propie dad (Voge lge zang, 1996).
En re la ción con la e duca ción, se dispone de a bunda nt e e vide ncia e mpírica con re spe ct o a l impa ct o que t ie ne
e l ha be r a lca nza do un cie rt o umbra l de e duca ción sobre los nive le s de ingre so y e l a cce so a ocupa cione s me j or
re mune ra da s. En e st e se nt ido, la s de sigua lda de s e n e l a cce so a la e duca ción pa sa n a const it uir uno de los
e le me nt os crít icos de re producción de las de sigualdade s e conómicas y sociale s.
Aunque e n la s últ ima s dos dé ca da s se ha re gist ra do un fue rt e cre cimie nt o de la e duca ción –gra cia s a lo cua l los
e st ra t os j óve ne s t ie ne n e n prome dio t re s a ños má s de e st udios que sus pa dre s–, pe rsist e sin e mba rgo una a lt a
conce nt ra ción de l ca pit a l e duca ciona l, pue s los ocupa dos de l de cil má s rico t ie ne n e n prome dio se is a ños má s
de e scolaridad que los de l de cil más pobre . Ade más, pe rsist e n grande s dife re ncias e n la calidad de la e ducación
a que acce de n los pobre s rurale s, e n comparación con aqué lla de l re st o de la población.
La s pe rsona s que provie ne n de hoga re s con e sca sos re cursos sue le n cursa r ocho a ños o me nos de e st udios y e n
ge ne ral no supe ran la condición de mano de obra no calificada, con un ingre so me nsual prome dio ce rcano a 2, 5
líne a s de pobre za (LP). Por e l cont ra rio, quie ne s cre ce n e n los hoga re s con ma yore s re cursos por lo ge ne ra l
cursa n 12 o má s a ños de e st udios, lo que le s pe rmit e de se mpe ña rse como profe siona le s, t é cnicos o dire ct ivos,
o bie n e n ocupacione s de cat e goría no infe rior a e mple ado administ rat ivo o ve nde dor, con un ingre so prome dio
me nsual supe rior a 4 LP.
12
Vé ase la se rie de e st udios sobre me rcados de t ie rra e n ht t p: / / www. e clac. cl/ ddpe uda/
De sarrollo t e rrit orial rural 13
Cam bios en la dinám ica del em pleo 13
El e mple o rural e n la re gión ha ve nido e xpe rime nt ando cambios significat ivos que obligan a abandonar la ide nt idad
rura l = a grícola . El núme ro de pe rsona s de hoga re s rura le s e mple a da s e n los se ct ore s no a grícola s, a ume nt ó e n
2, 5 millone s, e n t a nt o que e l núme ro de mie mbros de hoga re s rura le s e mple a dos e n la a gricult ura , disminuyó
e n 933 mil. Por ot ra pa rt e , e l núme ro de t ra ba j a dore s de l se ct or a grícola con re side ncia urba na a ume nt ó e n
1, 1 millone s, por lo que e l t ot a l (ha bit a nt e s rura le s má s urba nos) de e mple a dos e n la a gricult ura t uvo un
incre me nt o ne t o de 200 mil pe rsona s. Es de cir, se produj o un proce so de cre cie nt e urba niza ción de la fue rza
de t ra ba j o de l se ct or a grícola , que fue e spe cia lme nt e a gudo e n Chile (t a sa a nua l de 0, 92%), Cuba (0, 87%),
Uruguay (0, 73%), Brasil (0, 55%), Ecuador (0, 38%) y Panamá (0, 35%).
Los e st udios má s re cie nt e s re ve la n la s siguie nt e s ca ra ct e ríst ica s de l e mple o rura l no a grícola (ERNA): (i) que
t ie ne un pe so import ant e y cre cie nt e e n la absorción de fue rza de t rabaj o rural y e n los ingre sos de los hogare s
rurale s; (ii) que const it uye , para algunos hogare s, un me canismo de supe ración de la pobre za que la sola act ividad
a grícola no ofre ce ; (iii) que pe rmit e dive rsifica r la s fue nt e s de ingre so, re ducie ndo los e fe ct os de los rie sgos
inhe re nt e s a la a gricult ura ; (iv) que la s ma yore s y me j ore s oport unida de s se da n e n á re a s de re la t ivo ma yor
d ina m ism o d e l d e sa rrollo a grícola ; y (v) q ue e l a cce so a m e j ore s op cione s d e ERNA e st á e st re cha m e nt e
corre la ciona do con los nive le s de e duca ción, e l de sa rrollo de infra e st ruct ura (e ne rgía , ca minos, t e lé fonos) y e l
gé ne ro, pue s los hombre s a cce de n a a ct ivida de s me j or re mune ra da s que la s muj e re s. Muchos de los ERNA no
gua rda n ninguna re la ción significa t iva con la a ct ivida d a grope cua ria , sino que cre ce n e st imula dos por nue va s
de mandas de los consumidore s urbanos por se rvicios de nue vo t ipo.
Descent ralización
En casi t odos los paíse s se e xt ie nde y se profundiza la de mocracia y los proce sos de de sce nt ralización. La e le cción
de a ut orida de s loca le s por vot o popula r y la a signa ción de cre cie nt e s re sponsa bilida de s a los gobie rnos loca le s
t ie nde n a se r la norma más que la e xce pción, const it uye ndo ot ro fact or condicionant e de los dise ños de la polít ica
rural. Ello cont rast a con las e xige ncias de l pe ríodo ant e rior, caract e rizado por una ge st ión ce nt ralizada de st inada
a a se gura r un cont rol rígid o d e l ga st o e n un m a rco d e a ust e rid a d fisca l p a ra e l logro d e los e q uilib rios
ma croe conómicos. Alca nza do un cie rt o gra do de e st a bilida d, la s de ma nda s de ma yor e quida d dist ribut iva ,
int e gra ción y pa rt icipa ción t ie nde n a a dquirir pre se ncia cre cie nt e y pone n e n e vide ncia la s limit a cione s de l
ce nt ralismo para re sponde r a los conflict os dist ribut ivos y las re ivindicacione s ambie nt ale s, é t nicas, re gionale s,
y ot ras.
La imple me nt a ción o profundiza ción de los proce sos de de sce nt ra liza ción pa re ce obe de ce r, e n prime r luga r, a
la ne ce sida d de de sa rrolla r nue vos me ca nismos de re gula ción de st ina dos a e nfre nt a r la s nue va s de ma nda s de
la socie dad: “Bajo e st as condicione s, e l re curso al conse nso, a la de le gación y a la ne gociación pre se nt a ve nt ajas
pa ra la imple me nt a ción y a l mismo t ie mpo a mplía e l círculo de re sponsa ble s, lo que re pre se nt a un a livio
subst a ncia l pa ra un gobie rno que t ie ne que e nfre nt a r e xige ncia s ca da ve z má s a lt a s de ge st ión polít ica ” (Von
Halde rnwang, 1997, p. 18).
Sin pe rjuicio de que dichos proce sos const it uye n un prime r paso e n la supe ración de las limit acione s de l ce nt ralismo
pa ra a borda r los proble ma s de pobre za rura l con e l gra do de e spe cificida d que re quie re n la s pa rt icula rida de s
de sus ma nife st a cione s loca le s, se pone n sin e mba rgo e n e vide ncia la s fa lla s de gobie rno o, má s pre cisa me nt e ,
13
Basado e n Re ardon y Be rde gué (2001).
Sche j t man y Be rde gué
14
de gobe rna nza : (i) la a use ncia o la insuficie ncia de me ca nismos que pe rmit a n int e gra r la s de ma nda s loca le s e n
e l ma rco de los obj e t ivos y e st ra t e gia s na ciona le s; (ii) la insuficie ncia de los re cursos (fina ncie ros, huma nos y
ma t e ria le s) cohe re nt e s con la de le ga ción de re sponsa bilida de s; (iii) la a use ncia de me ca nismos de ge ne ra ción
de re cursos propios pa ra la imple me nt a ción de progra ma s de cofina ncia mie nt o; (iv) la pre se ncia a nive l loca l
d e p a ra le lism os d e l gob ie rno loca l y la a d m inist ra ción ce nt ra l; (v) la re p rod ucción a e sca la loca l d e la
compa rt ime nt a ción de la s funcione s pública s propia de los órga nos de nive l ce nt ra l; (vi) la pe rsist e ncia de
re la cione s pa t e rna list a s ha cia los se ct ore s má s vulne ra ble s; y sobre t odo (vii) la a propia ción por e lit e s loca le s
de la de finición de los obj e t ivos y re cursos de st inados al de sarrollo local.
Est a s ca lifica cione s de be n t e ne rse muy pre se nt e s, pue s con fre cue ncia e l e nt usia smo por la de sce nt ra liza ción
como condición de pa rt icipa ción (“ a ce rca r la s de cisione s a la ge nt e ” ), olvida la pe rsist e ncia e n nue st ra re gión
de fe nóme nos que cue st ionan la valide z de l principio de que los ciudadanos son iguale s ant e la Le y. La corrupción
de gobe rna nt e s, funciona rios, j ue ce s y policía s; la de pe nde ncia e conómica de los má s re spe ct o de los me nos y
la ca pt ura de pode r por la s e lit e s (ca ciquismo), son fe nóme nos que e st á n e n la ba se de la s dificult a de s de la
de sce nt ra liza ción pa ra cumplir con la s e xpe ct a t iva s ge ne ra da s. Es a de má s ne ce sa rio t oma r e n cue nt a lo que
se ha llamado la “submunicipalización” de l e spacio rural lat inoame ricano (CEPAL, 1992) de bido a sus implicacione s
e n e l de sarrollo rural. Est a condición se re fie re a que e l t amaño me dio de los municipios, t ant o e n t é rminos de
supe rficie com o de pobla ción, e s de m a sia do gra nde com o pa ra via biliza r proce sos e n que los vínculos de
propincuidad re sult an clave s (ve r Cuadro 2).
CUADRO 2
DENSIDAD DE MUNICIPIOS EN RELACIÓN CON LA SUPERFICIE Y LA POBLACIÓN (1 9 9 0 )
(En valore s prome dio por municipio)
Supe rficie s (km2)
REGIÓN
POBLACIÓN
TOTAL
AGRÍCOLA
CULTIVADA
1. 338
1. 098
469
28. 160
Europa occide nt al a/
26
22
15
3. 635
Europa orie nt al b/
39
34
23
4. 735
Canadá c/
1. 300
933
169
5. 626
Est ados Unidos
261
194
120
6. 910
Amé rica Lat ina
Fue nte : CEPAL, 1992.
a/
Ale mania Fe de ral, España, Francia, Holanda e It alia.
b/
Ex Che coslovaquia y Polonia.
c/
Excluye Yukon y los t e rrit orios de l norde st e .
De sarrollo t e rrit orial rural 15
Dem andas de part icipación y ciudadanía
En e l á mbit o rura l, la s ba se s pa ra e l e j e rcicio de una ciuda da nía a ct iva e st á n le j os de ha be rse a lca nza do, pue s
incluso de re chos de prime ra ge ne ra ción (los lla ma dos “ na t ura le s” ) no ha n sido sa t isfe chos pa ra un núme ro
import a nt e de pe rsona s. Por e j e mplo, e n Pe rú un a lt o porce nt a j e de los ha bit a nt e s rura le s ca re ce n de cé dula
de ide nt idad, re quisit o básico para e l e j e rcicio de de re chos ciudadanos e le me nt ale s, así como para e l acce so a
dive rsos se rvicios públicos. En Bolivia, hast a me diados de los años nove nt a, vast os se ct ore s (rurale s) de l t e rrit orio
na ciona l ni siquie ra ha bía n sido incorpora dos e n una unida d polít ico-a dminist ra t iva , e s de cir, e ra n e spa cios
invisible s para e l Est ado. En Colombia, por causas conocidas, e l Est ado simple me nt e no t ie ne pre se ncia ni siquie ra
formal e n muchos municipios. En Chile , e l Est ado se ha ne gado pe rsist e nt e me nt e a re conoce r const it ucionalme nt e
a los pue blos indíge na s. Y e n t oda la Amé rica La t ina rura l, la s muj e re s e st á n le j os de ha be r a lca nza do una
condición ple na de ciudadanía.
De bie ra le e rse como re cla mo de ciuda da nía e l surgimie nt o de una va ria da ga ma de movimie nt os socia le s e n e l
á mbit o rura l, “ prot a goniza dos por grupos que no a cce de n a l pode r de l Est a do ni se sie nt e n re pre se nt a dos por
e l sist e ma polít ico (y que ) t ie ne n ma yor e co e n e l e spa cio público cua nt o má s se vincula n con e l t e ma de la
ciudadanía. . . , como pue de se r (de mandas por) e l de re cho a la t ie rra, a la just icia, a la le ngua, a la t ranspare ncia
pública o a la prot e cción social” (CEPAL, 2001, p. 246).
En e fe ct o, e l mundo rural lat inoame ricano e s t e st igo de una gama variada de movimie nt os sociale s e nt re dist int as
ca t e goría s de ca mpe sinos y t ra ba j a dore s rura le s 14 . Así, por e j e mplo, e nt re los movimie nt os de product ore s
e xce de nt a rios o t ra nsiciona le s, e st á n e l de los cult iva dore s de coca e n e l Cha pa re e n Bolivia (He a ly, 1991) y e l
de los cult iva dore s de l fique y t a ba co e n Sa nt a nde r, Colombia (Za mosc, 1990a ). Ent re los product ore s de
subsist e ncia e infra subsist e ncia e st á n los movimie nt os de los e xt ra ct ore s de ca ucho (seringueiros) e n Acre , e n
la Amazonía (Grzybowski, 1990), y la hue lga civil de los campe sinos de Sarare , Colombia (Zamosc, 1990b). Ent re
los t ra ba j a dore s rura le s sin t ie rra e st á e l MST e n Bra sil (Grzybowski, 1990). Ent re a qué llos e n que prima e l
cont e nido é t nico, ca be me nciona r e l Movimie nt o de la s Aut orida de s Indíge na s e n Colombia (Findj i, 1992), la s
ronda s ca mpe sina s de l nort e de l Pe rú (St e rn, 1992), y la s re cie nt e s moviliza cione s de la pobla ción ma puche e n
Chile . A los me nciona dos, ha y que a gre ga r e l Ej é rcit o Za pa t ist a de Libe ra ción Na ciona l (EZLN) e n Mé xico, “ la
prime ra gue rrilla informacional” (Cast e lls, 1999), con re ivindicacione s que han t rasce ndido e l cont e nido é t nico
pa ra pa sa r a una de ma nda ra dica l de de re chos ciuda da nos e n un se nt ido a mplio (Lópe z, 1996). Fina lme nt e y
como t e st imonio de la e nve rga dura a lca nza da por e st os movimie nt os socia le s, no pue de de j a r de me nciona rse
e l pa pe l de t e rmina nt e de l movimie nt o indíge na e cua t oria no e n la re cie nt e e le cción de Lucio Gut ié rre z como
Pre side nt e de l Ecuador.
De lo que se t ra t a , e n rigor, e s de la ne ce sida d de que los Est a dos y los sist e ma s polít icos t e nga n la ca pa cida d
de “ a bsorbe r y re fle j a r la s nue va s prá ct ica s de los movimie nt os socia le s y combina r la s polít ica s pública s con
e l capit al social que la propia socie dad, a t ravé s de sus organizacione s, va forj ando” (CEPAL, 2001).
14
Para un de sarrollo de la t ipología de movimie nt os e nume rados. Vé ase Sche j t man (1997).
Sche j t man y Be rde gué
16
Cam bios en los pat rones cult urales
Las cult uras rurale s t ambié n se t ransforman a pasos agigant ados. Para come nzar, Amé rica Lat ina e s ya una re gión
pre domina nt e me nt e urba na y e st a re a lida d impa ct a con e norme fue rza e n la cult ura rura l. De bido a l ma yor
cont act o con lo urbano, las e xpe ct at ivas y los pat rone s de vida cada día son más se me jant e s e nt re los habit ant e s
rurale s y los urbanos, e spe cialme nt e e nt re los jóve ne s. La incorporación masiva de las muje re s rurale s al mundo
de l t ra ba j o e xt ra pa rce la rio modifica la s re la cione s int ra fa milia re s y los t ra diciona le s role s de gé ne ro. La ra dio
y la t e le visión lle gan con sus nue vos me nsaj e s y paut as a t odos los rincone s de l campo. De ce nas de millone s de
la t inoa me rica nos rura le s ha n t e nido la e xpe rie ncia de vivir y t ra ba j a r e n los Est a dos Unidos de Nort e a mé rica o
e n Europa, y muchos de e llos re gre san a sus re gione s de orige n con nue vas músicas, nue vas ve st ime nt as, nue vos
há bit os de consum o y de re cre a ción, nue va s concie ncia s de sus de re chos ciuda da nos, nue va s a pt it ude s y
habilidade s. Para bie n y para mal la globalización t ie ne t ambié n una dime nsión cult ural.
2. Limit acione s de los e nfoque s t radicionale s de l de sarrollo rural
Qué duda cabe de que los vie jos e nfoque s de l de sarrollo rural son cada ve z más irre le vant e s fre nt e a la magnit ud
de e st os cambios e n las socie dade s rurale s. Sus fale ncias son conocidas 15 :
Hace n caso omiso de l alt o grado de he t e roge ne idad que caract e riza a las socie dade s rurale s, al mundo
de la pobre za , de la pe que ña a gricult ura y la pe que ña e mpre sa rura l no a grícola , y por lo t a nt o, de la
ne ce sidad de polít icas dife re nciadas, que sólo re cie nt e me nt e y de mane ra muy parcial, han e mpe zadoa
se r adopt adas de mane ra e xplícit a por algunos paíse s de la re gión.
De sconoce n e l ca rá ct e r mult idime nsiona l de la pobre za rura l y t ie nde n a e nfre nt a rla con re spue st a s
unívoca s que no logra n da r cue nt a de la comple j ida d de l fe nóme no, sus ca usa s y sus ma nife st a cione s.
Est án ce nt rados e n la act ividad agrícola, y no incorporan e l caráct e r mult iact ivo de las unidade s familiare s
rura le s, a pe sa r de la import a ncia que ha a lca nza do e l t ra ba j o rura l no a grícola , e spe cia lme nt e e n e l
caso de las muj e re s rurale s que se incorporan al me rcado laboral.
No int e rvie ne n e n corre gir las fallas o ause ncias de me rcado fre cue nt e s e n e l mundo rural, que afe ct an
e n pa rt icula r a los pe que ños y me dia nos product ore s y e mpre sa rios y a los pobre s, cont e nt á ndose con
suplir o mit iga r a lguna s de e lla s me dia nt e los re cursos de los proye ct os de de sa rrollo, sólo pa ra ve rla s
re apare ce r a su t é rmino.
De svincula n con fre cue ncia la s a ccione s orie nt a da s a la t ra nsforma ción product iva , de a qué lla s que
apunt an a la re forma de las inst it ucione s rurale s. Ade más, la dime nsión inst it ucional muchas ve ce s que da
re ducida a los aspe ct os re lat ivos a la organización y funcione s de l se ct or público e incluso de los Minist e rios
de Agricult ura y las age ncias de de sarrollo rural.
Por lo ge ne ral fallan e n art icular las polít icas y accione s e spe cíficas de de sarrollo rural con aqué llas de
caráct e r “macro”, lo que re dunda e n que la viabilidad y sust e nt abilidad de las prime ras que dan se riame nt e
cue st ionadas.
Tie ne n se ria s dificult a de s pa ra a sumir e l he cho de que cre cie nt e me nt e son e l me rca do y los a ge nt e s
de me rca do quie ne s t ie ne n e l pe so de cisivo e n la de t e rmina ción de la s t e nde ncia s, oport unida de s y
re st riccione s que e nfre nt a n los pobre s rura le s. Por e llo, re duce n inne ce sa ria m e nt e su á m bit o de
c o m p e t e n c ia a lo q u e e st á d ir e c t a m e n t e a l a lc a n c e d e l se c t o r p ú b lic o y su s a ge n t e s.
No conside ran, salvo e xce pcione s, la posibilidad de inducir a la agroindust ria, los se rvicios, las e mpre sas
15
Pa ra un a ná lisis má s de t a lla do de l t e ma , se pue de re currir a l t ra ba j o de Chiriboga (2000), e n que a na liza la s le ccione s a pre ndida s de
varios años de polít icas de de sarrollo rural e n la re gión.
De sarrollo t e rrit orial rural 17
me dia na s y gra nde s, e incluso a qué lla s loca liza da s e n e l se ct or urba no, a a sumir e l pa pe l de difusora s
de t e cnología hacia de t e rminados se gme nt os de la PYME rural (Sche j t man, 1998; Dirve n, 1998).
Ca re ce n de ca pa cida d pa ra a de cua r la s propue st a s e st ra t é gica s o la s polít ica s ge st a da s ce nt ra lme nt e
a las pot e ncialidade s y re st riccione s e spe cíficas que pre se nt a cada localidad o, a la inve rsa, no incorporan
de sde e l inicio conside racione s de re plicabilidad y amplificación (upscaling) de las e xpe rie ncias e xit osas.
En un se nt ido más amplio, no conside ran los e fe ct os pot e nciale s que un de t e rminado de sarrollo de lnúcle o
urb a no p ud ie ra t e ne r t a nt o e n la t ra nsform a ción p rod uct iva d e la a ct ivid a d rura l, com o e n la s
condicione s de vida y t rabaj o de la población, sobre t odo los pobre s.
La insa t isfa cción con los e nfoque s t ra diciona le s ha da do luga r a una se rie de formula cione s e st ra t é gica s pa ra
re e nfoca r e l de sa rrollo rura l y e l comba t e a la pobre za , la s que e n ge ne ra l a va nza n ha cia una propue st a de
e nfoque t e rrit orial.
3. La búsque da de nue vos e nfoque s
En a lguna me dida , los ca mbios e n los condiciona nt e s e xt e rnos de l de sa rrollo rura l y cie rt a insa t isfa cción con
la s re spue st a s t ra diciona le s a los proble ma s de pobre za ha n conducido a una cre cie nt e conve rge ncia e n la s
propue st as de de sarrollo rural para Amé rica Lat ina y e l Caribe formuladas e n los últ imos años por los organismos
int e rnacionale s.
Los organismos inte rnacionale s
El Fondo Int e rna ciona l de De sa rrollo Agrícola (FIDA), e n su Ma rco Est ra t é gico 2002-2006, pla nt e a que : (i) “ e l
de sarrollo de pe que ñas poblacione s y ciudade s de t amaño me dio, así como la promoción de corre dore s e conómicos,
cre a n un e nt orno propicio pa ra la re ducción de la pobre za rura l” ; (ii) “ la me j ora de l bie ne st a r de la pobla ción
rura l e xige e l fort a le cimie nt o de la s inst it ucione s loca le s. . . ” ; y (iii) la cre a ción de oport unida de s de ingre so y
e mple o pa ra los pobre s rura le s de be pre st a r a t e nción t a mbié n a l de sa rrollo de la indust ria , los se rvicios y los
vínculos agricult ura-indust ria-se rvicios.
Por su pa rt e , e l BID, e n su Est ra t e gia de Re ducción de la Pobre za Rura l (BID, 1998), a dopt a un e nfoque de
de sa rrollo t e rrit oria l mult ise ct oria l que e s ra t ifica do e n la s conclusione s de la Confe re ncia pa ra e l De sa rrollo
de la Economía Rural y Re ducción de la Pobre za, organizada e n e l marco de su Asamble a Anual de Gobe rnadore s
de l a ño 2000, e n que se e nfa t iza e l ca rá ct e r mult ise ct oria l, t e rrit oria l y de sce nt ra liza do que de be n t e ne r la s
e st rat e gias de de sarrollo rural y de lucha cont ra la pobre za.
A su ve z, e l Banco Mundial, e n su e st rat e gia para la supe ración de la pobre za rural e n Amé rica Lat ina y e l Caribe
(World Ba nk, 2002), pla nt e a la ne ce sida d de impulsa r un e nfoque de “ e spa cio rura l” que va ya má s a llá de la
visión se ct orial agrícola y fort ale zca la capacidad de absorción de los núcle os urbanos int e rme dios e n un cont e xt o
de cre cie nt e int e ra cción e int e gra ción rura l-urba na , promovie ndo una nue va inst it uciona lida d se ct oria l que
ase gure una ade cuada gobe rnanza.
En t a nt o, la Orga niza ción de la s Na cione s Unida s pa ra la Agricult ura y la Alim e nt a ción (FAO), e n su XXVI
Confe re ncia Re gional para Amé rica Lat ina y e l Caribe (FAO, 2000), propone un e nfoque t e rrit orial de l de sarrollo
rural que supone t ransit ar de l pe que ño product or a la familia rural ampliada; de l e mple o agrícola al mult ie mple o;
de una polít ica a grícola ge né rica a polít ica s dife re ncia da s de a cue rdo con t ipos de unida de s fa milia re s; de la
producción a grícola a los e nca de na mie nt os de é st a con la a groindust ria y los se rvicios; y de la a nt ít e sis e nt re
Sche j t man y Be rde gué
18
me rca do/ Est a do a la re const rucción de la s inst it ucione s como me dia dora s e nt re la socie da d civil, e l Est a do y
e l me rcado.
Asimismo, e l Inst it ut o Int e ra me rica no de Coope ra ción pa ra la Agricult ura (IICA), ba j o e l t ít ulo de “ nue va
rura lida d” , a principios de l a ño 2000 se ña la la cre cie nt e import a ncia de l “ de sa rrollo foca liza do e n unida de s
t e rrit oria le s” e indica que “ . . . e l conce pt o de t e rrit orio t ie ne una connot a ción a mplia y mult idime nsiona l,
const it uye ndo unidade s int e grale s de planificación e iniciat ivas de de sarrollo, e spe cialme nt e e n aqué llos de alt a
e xpre sión rural” (IICA, 2000b, p. 11). Est e t ipo de plant e amie nt os fue ron incorporados e n la de claración surgida
de la Prime ra Re unión Minist e ria l sobre Agricult ura y Vida Rura l, e n que se pla nt e a una nue va visión de la
agricult ura y la vida rural e nt e ndida… “como un balance o combinación ade cuada de lo urbano y lo rural”.
De igua l modo, la Comisión Económica pa ra Amé rica La t ina y e l Ca ribe (CEPAL), a socia da con e l Inst it ut o
La t inoa me rica no y de l Ca ribe de Pla nifica ción Económica y Socia l (ILPES), formula e l Proye ct o Re giona l de
De sarrollo Económico Local y De sce nt ralización (1995), orie nt ado a promove r iniciat ivas de de sarrollo e conómico
loca l, e nt e ndido é st e como un proce so de t ra nsforma ción de la e conomía y la socie da d de un t e rrit orio, cuyo
obj e t ivo e s e l de supe rar las dificult ade s impue st as por la globalización por me dio de los cambios e st ruct urale s
re que ridos para afront ar las de mandas de compe t it ividad y sost e nibilidad ambie nt al, que pe rmit an me j orar las
condicione s de vida de la población 16.
Tambié n la Socie dad Ale mana de Coope ración Té cnica (GTZ) ha e laborado una se rie de inst rume nt os orie nt ados
a incre me nt a r la compe t it ivida d y fort a le za e conómica de unida de s subna ciona le s pa ra la cre a ción de me j ore s
oport unidade s de e mple o a nive l local17. El e nfoque e nfat iza e l caráct e r sist é mico de las accione s, conside rando
que e s a nive l local donde e s posible int e grar e l de sarrollo de habilidade s con e l apoyo a la pe que ña y me diana
e mpre sa ; e l me j ora mie nt o t e cnológico con la inve st iga ción y e l de sa rrollo; e l impulso a prove e dore s con e l
fort a le cimie nt o de la s a socia cione s; la promoción de l e mple o con la ca lida d de la infra e st ruct ura , vincula ndo
e nt re sí a t odos los aspe ct os me ncionados.
Algunas e xpe rie ncias re gionale s
La pre ocupa ción de dive rsos pa íse s por re sponde r me j or a los de sa fíos que pla nt e a n la pobre za y e l de sa rrollo
rura l ha da do luga r a la re formula ción de e st ra t e gia s rura le s y a me dida s le gisla t iva s de st ina da s a ca mbia r los
t é rminos e n que funcionaban las e conomías locale s e n e l ámbit o rural. Así e s como:
Brasil formula e l Pla n Na ciona l de De sa rrollo Rura l Sust e nt a ble que pla nt e a imple me nt a r los Cont ra t os
Te rrit oriale s de De sarrollo (Ve iga, 2001) 18 .
Mé xico dict a la la Le y de De sa rrollo Rura l Sust e nt a ble , promovie ndo la formula ción de progra ma s a nive l
municipal y re gional a t ravé s de los dist rit os de de sarrollo rural, y formula la Est rat e gia Nacional de At e nción
a 250 Microrre gione s, con la cre a ción de los Ce nt ros Est ra t é gicos Comunit a rios como punt os de t ona dore s de
de sarrollo de e spacios pre de t e rminados (Ruiz, 2002).
Bolivia dict a la Le y de Pa rt icipa ción Popula r y su comple me nt o, la Le y de De sce nt ra liza ción, inducie ndo un
16
Est a iniciat iva e st aba e st re chame nt e vinculada con e l docume nt o "Transformación product iva con e quidad" (1990), que pasaría a const it uir
un marco y punt o de re fe re ncia de la se rie de docume nt os de confe re ncias a lo largo de la dé cada. En dicho docume nt o se se ñalaba que
e l fort a le cimie nt o de la a rt icula ción de la a gricult ura con la indust ria y los se rvicios const it uiría un compone nt e cla ve de la e st ra t e gia
de t ransformación product iva.
17
ht t p: / / www. gt z. de / agrise rvice / are as/ t ools
18
ht t p: / / www. cndrs. org. br/ pndrs. asp
De sarrollo t e rrit orial rural 19
ma sivo proce so de pla nifica ción loca l (municipa l) pa rt icipa t iva que involucró dire ct a me nt e a l 37% de la
población rural de l país y a casi dos t e rcios de los bolivianos pobre s (Uriost e y Baldomar, 1999).
Co lo mbia pone e n prá ct ica e l Fondo de De sa rrollo Rura l Int e gra do (DRI re formula do), t ra nsfirie ndo a los
gobie rnos municipa le s la re sponsa bilida d de la promoción y dire cción de l de sa rrollo rura l, de t e nt a da s ha st a
e nt once s por e l pode r ce nt ral, imple me nt ando lo e st able cido por la Le y de De sce nt ralización de 1987.
Ecuador, me diant e financiamie nt o de l Banco Mundial, inicia e l Proye ct o de De sarrollo Local Sost e nible
(PROLOCAL), de st inado a la imple me nt ación de plane s de de sarrollo e n 150 cant one s (municipios) que se rán
financiados con un fondo concursable por part e de las organizacione s sociot e rrit oriale s 19.
La búsque da de nue vos e nfoque s ha de spe rt a do e l int e ré s e n la re gión por la s e xpe rie ncia s de ot ros pa íse s, e n
pa rt icula r la e xpe rie ncia e urope a con e l progra ma LEADER y la ca na die nse con los Acue rdos Rura le s (Rural
Part nerships) 20.
La ca ra ct e ríst ica s de l progra ma LEADER de la Comisión Europe a pue de n re sumirse e n los siguie nt e s t é rminos 21:
(i) e l e nfoque e s t e rrit oria l (la re gión, la coma rca ); (ii) la s de cisione s pa rt e n de sde a ba j o ha cia a rriba e n t oda s
las fase s de l programa; (iii) los grupos de acción local (GAL) agrupan e n calidad de socios a age nt e s e inst it ucione s
loca le s, y t ie ne n funcione s que ha bit ua lm e nt e a sum e la a dm inist ra ción pública e n los progra m a s de t ipo
t ra diciona l, pue s va n de sde la ge st ión de los fondos de a poyo y la conce sión y pa go a los be ne ficia rios ha st a e l
cont rol de la e je cución de los proye ct os; (iv) e l e nfoque e s int e gral y mult ise ct orial y promot or de innovacione s;
(v) se e nfat iza la organización e n re d de las dive rsas iniciat ivas que pe rmit e n la asociación con grupos de ot ras
re gione s o paíse s (Sumpsi, 2000).
19
ht t p: / / www. worldbank. org/ sproj e ct s/ Proj e ct . asp?pid=P039437
ht t p: / / www. rural. go. ca/ le ns/ c. pht ml
21
Vie ne de l acrónimo francé s Liaison Ent re Act ions de Developem ent de l’Europe Rural (Vínculos e nt re accione s de de sarrollo de la Europa
rural).
20
Sche j t man y Be rde gué
20
D. ANTECEDENTES TEÓRICOS DEL
ENFOQUE TERRITORIAL
n la s se ccione s que sigue n se re visa rá n a lguna s cont ribucione s t e órica s que t ie ne n e l pot e ncia l de
cont ribuir, j unt o con e l a ná lisis de e xpe rie ncia s como la s re se ña da s, a que la ide a de l de sa rrollo rura l
como de sarrollo t e rrit orial pue da ir más allá de una e spe cie de “int uición fundada”, para lle gar a const it uir
una t e oría de la a cción ra zona ble pa ra e l dise ño de polít ica s, progra ma s o proye ct os orie nt a dos a la
supe ración de la pobre za rural.
E
1. De sarrollo e conómico y e spacio: Dos aproximacione s
La int roducción de las conside racione s sobre e spacio o t e rrit orio e n la lit e rat ura e conómica ha re cibido un nue vo
impulso e n la últ ima dé ca da , e n t orno de la t a re a de dilucida r los fa ct ore s que e xplica n o de t e rmina n t a nt o los
proce sos de conce nt ración de act ividade s product ivas y de se rvicios e n de t e rminados e spacios (ciudade s), como
los que conduce n a que de t e rminadas localizacione s mue st re n un mayor dinamismo y capacidad compe t it iva que
ot ras 22.
Los de sa rrollos t e óricos sobre loca liza ción de la s a ct ivida de s e conómica s e n e l e spa cio ha n ca mina do por dos
ca na le s pa ra le los, con sólo a lgunos int e nt os t a rdíos de int e gra ción: una prime ra corrie nt e e s la de riva da de la
t ra dición a le ma na de la prime ra mit a d de l siglo pa sa do e incluso a nt e s, con Von Thune n (1966), We be r (1909),
Christ ale r (1966), Lösh (1967) y los int e nt os de int e gración de Isard (1962) “e n un mode lo compe t it ivo de e quilibrio
ge ne ral” (Krugman, 1995, p. 56). Est a corrie nt e culmina con la e scue la de la cie ncia re gional e n los años se se nt a
y se t e nt a (Scot t , 1998). En Amé rica La t ina e st a e scue la ha t e nido má s influe ncia e n e l á mbit o de la ge ogra fía y
e n los p rim e ros t ra b a j os sob re p la nifica ción re giona l, q ue e n la re cie nt e lit e ra t ura d e d e sa rrollo loca l.
La se gunda corrie nt e corre sponde a la que se de riva de Ma rsha ll (1920), e n pa rt icula r de sus re fe re ncia s a los
fa ct ore s que incide n e n los proce sos de a glome ra ción indust ria l, los que da ría n orige n a la e xt e nsa lit e ra t ura
sobre ge st a ción y de sa rrollo de clust ers, indust ria liza ción fle xible , nue vos dist rit os indust ria le s (NDI), re gione s
de apre ndizaj e (learning regions) y e nt ornos compe t it ivos (m ilieu) . Es e st a corrie nt e y sus de rivados, j unt o con
la s cont ribucione s de la nue va e conom ía inst it uciona l, la que m a yor influe ncia ha t e nido e n la re fle xión
la t inoa me rica na sobre De sa rrollo Económico Loca l (DEL), por lo que convie ne e xplora r sus cont e nidos a unque
se a de modo muy e sque mát ico.
En sus Principios de e conom ía , Ma rsha ll (1920), a cuña ndo e l conce pt o de dist rit os indust ria le s (a plica dos a
Lancashire y She ffie ld), de st acaba que la aglome ración de e mpre sas e n un e spacio de t e rminado ge ne raba cie rt as
“ e conomía s e xt e rna s loca liza da s” , que cont ribuía n a re ducir los cost os de producción como re sult a do de la
pre se ncia de : (i) un conjunt o de t rabajadore s calificados; (ii) un acce so fácil a insumos y se rvicios e spe cializados;
y (iii) la dise mina ción de nue vo conocimie nt o, da da la e xist e ncia de "una a t mósfe ra indust ria l, ve rda de ro
e nt ra ma do de cost umbre s y se nsibilida de s út ile s” (Scot t , 1998, p. 83). Krugma n (1995) de st a ca como fue rza s
ce nt rípe t a s la s e conomía s de e sca la , los cost os de t ra nsport e y la s e conomía s e xt e rna s ( à la Ma rsha ll), que se
e xpre sa n e n la pre se ncia de una re se rva de ha bilida de s (skills) , de se rvicios e inst it ut os e spe cia liza dos que
ge ne ra n e nca de na mie nt os por la vía de me rca dos ( à la Hirshma n) y de fluj os de conocimie nt o e informa ción.
22
Krugman (1995) de st acaba que e l t e ma de la localización de la act ividad e conómica e n e l e spacio ha e st ado casi comple t ame nt e ause nt e
de l corpus de la t e oría e conómica.
De sarrollo t e rrit orial rural 21
Como fue rzas ce nt rífugas, me nciona la inmovilidad de fact ore s (mano de obra, re nt as de la t ie rra) y e l surgimie nt o
de de se conomías de e scala.
Est a líne a de re fle xión, a plica da a l á mbit o de la s pe que ña s y me dia na s e mpre sa s, da ría luga r a una se rie de
inve st iga cione s sobre clust ers y sobre nue vos dist rit os indust ria le s, a pa rt ir sobre t odo de l t ra ba j o se mina l de
Piore y Sabe l (1984), de st inado a analizar las e xpe rie ncias e xit osas de e st e t ipo de arre glos e n It alia, Ale mania,
J a pón y los Est a dos Unidos de Nort e a mé rica . En re la ción con e st e últ imo pa ís, de e spe cia l re le va ncia re sult a
su análisis sobre las implicacione s e n dive rsos ámbit os (product ivos, t e cnológicos, organizat ivos e inst it ucionale s)
de los cont rast e s e nt re la producción e n masa y la “e spe cialización fle xible ” 23.
2. Los clust ers o comple j os indust riale s
Cuando e l me rcado abie rt o como me canismo de coordinación e nt re age nt e s supone alt os cost os de t ransacción,
surge n ot ra s inst it ucione s de st ina da s a re gula r los int e rca mbios que ha n sido e l ce nt ro de pre ocupa ción de un
va st a lit e ra t ura que e st á a ún e n ple no de sa rrollo, como lo prue ba e l he cho de que no se ha ya consolida do un
t é rmino común para de signar e st os me canismos24. El punt o de part ida de dicha lit e rat ura lo const it uye e l art ículo
de Coa se (1937) sobre "la na t ura le za de la firma ", que dio pie a e la bora cione s post e riore s sobre gobe rna nza de
las formas de coordinación ve rt ical de sarrolladas, e nt re ot ros, por Williamson, t ant o e n su t rabajo sobre Me rcados
y j e ra rquía s (1975), e n que la int e gra ción ve rt ica l a pa re ce e xplícit a me nt e como me ca nismo de re ducción de
los cost os de t ransacción, como e n su obra post e rior Las inst it uciones económ icas del capit alism o (1985), donde
se profundiza n los a spe ct os re la t ivos a la gobe rna nza de la s re la cione s cont ra ct ua le s (ca p. III) 25 . La t e má t ica
de coordina ción e int e gra ción e xt ra me rca do de a ge nt e s a lo la rgo de la s ca de na s de va lor (supply chains) ha
ido a va nza ndo e n los últ imos a ños e n e sfue rzos por int e gra r los vínculos horizont a le s de dicha s ca de na s con
vínculos ve rt icale s o re de s (net work) , baj o e l conce pt o de “net chain” (Lazzarini et al , 2001).
Port e r, e n su influye nt e t rabaj o sobre La vent aja com pet it iva de las naciones (1991), int roduce dos conce pt os:
e l de clust ers y e l de l “caráct e r sist é mico de la compe t it ividad”, que darían lugar a una se rie de t rabajos sobre
la s condicione s de cre a ción de t a le s ve nt a j a s compe t it iva s. Pa rt ie ndo de la e xplica ción ma rsha lia na de la s
a glome ra cione s, int roduce e l conce pt o de “ a grupa mie nt o de se ct ore s compe t it ivos ” que conforma n e l muy
cit ado “diamant e ” 26 y que e st án vinculados me diant e re lacione s ve rt icale s (comprador / prove e dor) u horizont ale s
(clie nt e s / t e cnologías y/ o canale s comune s), de st acando e l caráct e r sist é mico de la re lación e nt re los se ct ore s
que lo conforman y que llamará clust ers e n e scrit os post e riore s 27.
En su de finición má s simple (que cont ra st a con la de Port e r, pe ro que sue le e mple a rse e n la lit e ra t ura ), los
clust ers corre sponde n a la conce nt ración e spacial de firmas de un de t e rminado se ct or, e nt e ndido e n un se nt ido
a mplio (a grícola s, mine ra s, a ut omot rice s) o e n un se nt ido re st ringido (vit ivinícola , mue ble s, ma nza na s). Sin
e mbargo, e l int e ré s por los clust ers radica no t ant o e n la simple aglome ración de e mpre sas de cie rt o t ipo, sino
e n e l pot e ncial que e ncie rra la pre se ncia de compone nt e s de la cade na de valor e n e l mismo ámbit o t e rrit orial,
23
Es de cir, la e xist e ncia de fle xibilida d t a nt o e n e l uso de la fue rza de t ra ba j o como e n la a da pt a ción de la s e mpre sa s a ca mbios e n la
de manda.
24
“ El voca bula rio e mple a do pa ra ide nt ifica r e st os a rre glos no se ha e st a biliza do; a de má s de orga niza cione s híbrida s uno pue de le e r
t ra ba j os sobre clust ers, re de s, a rre glos simbiót icos, ca de na s, ca na le s a dminist ra dos, cont ra t os no e st a nda riza dos, e t c. ” (Me na rd, 2002,
p. 3, e n inglé s e n e l original).
25
Las re fe re ncias son de las ve rsione s e n e spañol de Willamson (1989 y 1991, re spe ct ivame nt e ).
26
Dicho “diamant e ” lo conforman cuat ro compone nt e s: las condicione s de los fact ore s product ivos, de la de manda int e rior, de los se ct ore s
de apoyo y de la compe t e ncia.
27
“ Los clust e rs son conce nt ra cione s ge ográ fica s de compa ñía s e inst it ucione s e n un ca mpo pa rt icula r” (Port e r, 1998, p. 78, cit a do por
Schmit z, 1999).
Sche j t man y Be rde gué
22
e s de cir, cua ndo se incluye n t a nt o la s a rt icula cione s "ha cia a t rá s" con los prove e dore s de insumos y se rvicios,
como "hacia de lant e " con los usuarios de l product o 28, pue s pue de n ge ne rar oport unidade s de lograr “e ficie ncia
cole ct iva a t ravé s de e conomías e xt e rnas, bajos cost os de t ransacción y acción conce rt ada” (Alt e nburg y Me ye rSt ame r, 1999).
Bajo e l rót ulo de clust ers, la lit e rat ura lat inoame ricana incluye una gama amplia y he t e rogé ne a de conce nt racione s
de e mpre sa s de de t e rmina dos rubros; e n a lgunos ca sos, conj unt os con muy e sca sa s a rt icula cione s loca le s e n
los se nt idos indica dos má s a rriba y re ducida s, por lo t a nt o, a la simple pre se ncia de mucha s e mpre sa s de un
mismo rubro. Alt e nburg y Me ye r-St ame r (1999) dist ingue n para Amé rica Lat ina t re s t ipos ge ne rale s de clust ers:
(i) clust ers de sobre vive ncia , que de fine n como “ const it uidos por micro y pe que ña s e mpre sa s, que produce n
bie ne s de consumo de ba j a ca lida d pa ra me rca dos loca le s e n a ct ivida de s e n que la s ba rre ra s de e nt ra da son
muy bajas. Las unidade s de e st e t ipo de clust e r e xhibe n por lo ge ne ral, muchas de las caract e ríst icas de l se ct or
informa l con nive le s de product ivida d y sa la rios mucho má s ba j os que los de e mpre sa s de t a ma ño me dia no y
gra nde ” ; (ii) un conj unt o de clust e rs const it uidos por e mpre sa s me dia na s y gra nde s, product ora s de bie ne s de
consumo ma sivo pa ra e l me rca do int e rno, que surgie ron e n e l pe ríodo de sust it ución de import a cione s y que ,
como re sult a do de la a pe rt ura , se vie ron e n la ne ce sida d de int roducir ca mbios de dive rsa import a ncia pa ra
cont inua r e n e l me rca do, y que por la vía de cont ra t os o de t e rcia riza ción de cie rt a s funcione s, ge ne ra n un
conglome ra do que mucha s ve ce s le da ide nt ida d a un t e rrit orio; (iii) clust e rs ce nt ra dos e n t orno a e mpre sa s
t ra nsna ciona le s pre se nt e s e n a ct ivida de s de ma yor comple j ida d t e cnológica que , e n muchos ca sos, no sue le n
e st able ce r art iculacione s significat ivas con e mpre sas me dianas y pe que ñas.
A part ir de e st e t ipo de conce pt ualización, se ha de sarrollado e n la últ ima dé cada una mult iplicidad de e st udios
de aut ore s de la re gión; unos de st inados a e xaminar las condicione s ge ne rale s de surgimie nt o de clust ers (Ramos,
1998; Cassiolat o y Last re s, 1999) y ot ros a los e st udios de caso. Ést os últ imos mue st ran una gran dive rsidad, los
ha y ce nt ra dos e n una a ct ivida d como los comple j os lá ct e os (Dirve n, 2001), que incluye t ra ba j os sobre Chile ,
Colombia , Urugua y, Arge nt ina y Mé xico, o sobre los comple j os de e cot urismo (CEPAL, 2001), que j unt o a
re fle xione s ge ne ra le s de polít ica incluye ca sos e n Chile , Mé xico, Bra sil y Cost a Rica ; t a mbié n ha y ot ros que
a borda n los clust ers sobre a groindust ria s e spe cífica s: ma nza na s e n Bra sil, vino e n Chile , a ce it e e n Arge nt ina y
palmit o y ace it e de palma e n Ecuador 29. A e llos hay que agre gar, e nt re ot ros, los re alizados por Schmit z (1999)
sobre e l calzado e n Sinos, Brasil; por Me ye r-St ame r (1998) sobre ce rámicas e n Sant a Cat arina, Brasil; por Visse r
(1999) sobre ve st ua rio e n La Vict oria , Lima ; por Ra be llot t i (1998) sobre ca lza dos e n Gua da la j a ra , Mé xico. En
la ma yoría de los ca sos se t ra t a de clust ers “ t runcos” de bido a la a use ncia de los compone nt e s de me dios de
producción e insumos de mayor sofist icación, caract e ríst icos de los clust ers de paíse s de sarrollados 30.
En un á mbit o e n que e st á n a ún e n ple no de sa rrollo los a va nce s t e óricos, de st a ca n los t ra ba j os de sa rrolla dos
e n Bra sil por los inve st iga dore s de l Program a de Est udos dos Ne gócios do Sist e m a Agroindust rial (PENSA),
Zylbe rszt a j n y Fa rina , t a nt o por sus cont ribucione s a l de ba t e t e órico como por sus a ná lisis de de t e rmina da s
cade nas agroindust riale s 31. Por ot ra part e , y e n re lación con la agricult ura de cont rat o, un e st udio pat rocinado
por CEPAL/ FAO/ GTZ (1998) a borda dicho t e ma a pa rt ir de l e nfoque de cost os de t ra nsa cción propue st o por
28
Los e nca de na mie nt os, e n su ve rsión origina l obe de cía n, se gún Hirshma n (1957), “ a la s fue rza s ge ne ra dora s de inve rsione s que se pone n
e n movimie nt o a t ravé s de las re lacione s insumo product o cuando son inade cuadas o ine xist e nt e s las inst alacione s product ivas que aport an
insumos a e sa líne a o ut iliza n sus product os; los e nla ce s ha cia a t rá s conduce n a nue va s inve rsione s e n la inst a la cione s prove e dora s de
insumos y los e nla ce s ha cia a de la nt e conduce n a nue va s inve rsione s e n inst a la cione s usua ria s de l product o” . En una post e rior re visión
(1984), e l aut or agre ga los e ncade namie nt os fiscale s (t ribut os de st inados a cubrir las inst alacione s falt ant e s) y de fine los e ncade namie nt os
hacia at rás como e ncade namie nt os de producción y los hacia ade lant e como de consumo.
29
En ht t p:/ / www. e clac. cl/ ilpe s/ Docume nt os pre se nt ados al Se minario Int e rnacional de De sarrollo Local y Re gional: “Hacia la Const rucción
de Te rrit orios Compe t it ivos e Innovadore s", Quit o, Ecuador, 10, 11 y 12 de j ulio de 2002.
30
Vé ase al re spe ct o e n Dirve n (2001) e l cont rast e e nt re e l clust er láct e o de Holanda y e l de Chile . (29)
31
Vé anse e n ht t p: / / www. fe a. usp. br/ Fia/ pe nsa/ los t rabaj os de los aut ore s me ncionados.
De sarrollo t e rrit orial rural 23
Willia mson, lle ga ndo a la conclusión de que e l pot e ncia l compe t it ivo de los pe que ños product ore s e n pre cios
de product os de a lt a int e nsida d de ma no de obra y supe rvisión, que no t ie ne n e conomía s de e sca la , se pie rde
de bido a los cost os de t ransacción e n que incurriría la agroindust ria al cont rat arlos como prove e dore s individuale s32
(ve r Re cuadro 3).
RECUADRO 3
COSTOS DE TRANSACCIÓN COMO CAUSAL DE CAMBIO DE PEQUEÑOS A GRANDES PRODUCTORES
Ma rsh y Runst e n (1994) cit a n e l ca so de un a groindust ria l que opt ó por re e mpla za r un de t e rmina do núme ro
de ca mpe sinos por un re ducido núme ro de gra nde s a gricult ore s, pue s los prime ros re que ría n ma yore s visit a s
a l ca mpo pa ra la a sist e ncia t é cnica ; no pe rmit ía n re solve r por t e lé fono los proble ma s que iba n surgie ndo;
ne ce sit a ba n que se le s a rre nda ra o pre st a ra ma quina ria e spe cia liza da ; ne ce sit a ba n a va nce s e n e fe ct ivo con
re cursos que t e nían cost os de oport unidad; t ransgre dían algunas de las normas de uso de los pe st icidas, he cho
que a fe ct a ba t a mbié n a su propia producción; e nvia ba n pe que ños volúme ne s de producción que implica ba n
mayor t ie mpo de de scarga y pe saje ; y obligaban a incurrir e n mayore s cost os de administ ración y cont abilidad
da do e l ma yor núme ro de t ra nsa ccione s. La suma de e st os cost os ha cía que e l me nor pre cio cobra do por los
pe que ños product ore s no fue ra suficie nt e para compe nsar los gast os que suponía e l mant e ne r los vínculos.
Fue nte : Marsh y Runst e n, 1994.
3. Los nue vos dist rit os indust riale s
Cua ndo los clust e rs a dquie re n compe t it ivida d int e rna ciona l significa t iva , e st a mos e n pre se ncia de lo que la
lit e ra t ura ha de nomina do nue vos dist rit os indust ria le s, sie ndo los ca sos má s cit a dos los de Silicon Va lle y e n
California, e l oe st e de Flande s e n Bé lgica, Rut a 128 ce rca de Bost on, Jut landia Oe st e e n Dinamarca y las re gione s
de l Marche , Emilia-Romagna, Firuli-Ve ne cia-Giulia e n It alia, como e xpe rie ncias que ilust ran proce sos de de sarrollo
innovador a part ir de e mpre sas pe que ñas y me dianas 33.
De la s dist int a s e xpe rie ncia s, la que ma yor int e ré s y e nt usia smo ha de spe rt a do e n Amé rica La t ina e s sin duda
la it a lia na , no sólo porque muy t e mpra na me nt e fue re sca t a da como una e xpe rie ncia de de sa rrollo compe t it ivo
a pa rt ir de a glome ra cione s de pe que ña s y me dia na s e mpre sa s, que cont ra st a ba con e l mode lo “ fordist a ” , de
gra n indust ria de producción e n ma sa ubica da e n gra nde s ciuda de s como Turín y Milá n (Ba gna sco, 1977), sino
porque e n la ma yoría de los ca sos incorporó a pe que ños product ore s a grícola s, a prove cha ndo la s ve nt a j a s de
cost os y fle xibilidad laboral que dicha condición pe rmit ía, dando lugar a lo que se ha de nominado “indust rialización
difusa”.
En e fe ct o, má s a llá de si e n a lguna s de la s loca lida de s de l ce nt ro y nort e de It a lia pre e xist ía n o no cie rt a s
t radicione s e n los rubros que de spué s adquirie ron compe t it ividad int e rnacional, los analist as de e st as e xpe rie ncias
de st acan la función e st rat é gica de la pre se ncia de pe que ños product ore s agrícolas e n dichas localidade s, se ñalando
que “. . . jue gan una import ant e función t ant o e n la e t apa inicial como e n la int e rme dia y post e rior de l de sarrollo
loca l, a l ofre ce r producción de subsist e ncia y vivie nda lo que re duce la e migra ción de finit iva , sobre t odo e n
lugare s e n que se t rat a de propie t arios; e xist e ncia de re cursos humanos para iniciat ivas e mpre sariale s e ndóge nas,
a da pt a da s a la s condicione s loca le s; re cursos de ba j o cost o pa ra la va loriza ción de e spe cificida de s loca le s e n
32
33
Vé ase e n part icular Sche j t man (1998), e n ht t p: / / www. rlc. fao. org/ prior/ de srural/ 10041. ht m
A pe sa r de que e n pa rt e de la lit e ra t ura se t ie nde a a simila r los conce pt os de clust e r con e l de NDI, la dist inción me re ce ma nt e ne rse
pue s hay e le me nt os de e st ruct ura y dinámica que son propios de é st os últ imos.
Sche j t man y Be rde gué
24
t é rminos de product os; y conocimie nt o cont e xt ual que pue de e ncont rar me rcados más amplios y oport unidade s
e n los nichos de me rcado global” (Sarace no, 1998).
El mane j o aut ónomo de la pe que ña producción parce laria cont ribuyó t ant o a la difusión de l cálculo e conómico,
como a a sumir la a ct ivida d product iva como “ ne gocio” (Ba gna sco, 1998); la me zcla de una cult ura loca l de
cola bora ción e n la cose cha y ot ra s a ct ivida de s de la s gra nj a s fa milia re s, unida s a los conocimie nt os a dquiridos
e n las fábricas manufact ure ras por los mie mbros jóve ne s de la familia, pe rmit ió bajar los cost os de oport unidad
y e le var e l ingre so familiar (Paci, 1982).
Bagnasco (1998) de st aca, por su part e , que los núcle os urbanos de dist int o rango fue ron los mot ore s de l proce so,
al lograr int e ract uar con su hint erland agrícola, caract e rizado por una e st ruct ura social compue st a por familias
ca mpe sina s a ut ónoma s (minifundist a s, a rre nda t a rios, a pa rce ros), que a me nudo vivía n e n una finca a isla da e n
e l campo. Est e t ipo de familias prove ye ron a las e mpre sas de una fue rza de t rabajo fle xible , pue s con e l re spaldo
de su fa milia pudie ron compe nsa r los ba j os sa la rios y los pe ríodos de de socupa ción e n la s fa se s inicia le s de l
de sa rrollo de e st e pa t rón de indust ria liza ción, ya que cont a ba n con a cce so a la vivie nda y a l a ut oconsumo,
ade más de volve r a part icipar de la producción agrícola para e l me rcado 34.
El análisis de las e xpe rie ncias me ncionadas ha lle vado a concluir que e l pot e ncial compe t it ivo de un de t e rminado
t e rrit orio e st á fue rt e me nt e de t e rminado por la e xist e ncia de una inst it ucionalidad local que facilit a la dise minación
de l conocimie nt o y la innovación. Para de finir un cont e xt o con e st as caract e ríst icas, algunos aut ore s han acuñado
e l t é rmino m ilie u o e nt orno con ca pa cida d de innova r, que pe rmit e e l a pre ndiza j e cole ct ivo a t ra vé s de los
vínculos e n las cade nas prove e dor/ usuario, y de l int e rcambio informal de conocimie nt o por la vía de l de nominado
“ e fe ct o ca fe t e ría ", re ducie ndo la ince rt idumbre y los comport a mie nt os oport unist a s (Ca ma gni, 1991) 35 . Pa ra
Ma illa t (1995) “ un m ilie u surge cua ndo la int e ra cción e nt re los a ge nt e s e conómicos se de sa rrolla a l ca lor de
t ra nsa ccione s mult ila t e ra le s ge ne ra dora s de e xt e rna lida de s posit iva s, que induce n un proce so de a pre ndiza j e
de formas más e ficie nt e s de mane j o conj unt o de re cursos”.
Est e t ipo de conocimie nt o e s loca l-e spe cífico o t á cit o e “ impre gna ” , por a sí de cirlo, a l t e rrit orio, pue s supone
proximida d e spa cia l e incluso cult ura y norma s compa rt ida s 36 . Se dife re ncia , por lo t a nt o, de conocimie nt os
codifica ble s o ge né ricos que pue de n se r a dquiridos, a a lgún cost o, por ot ros a ge nt e s e n ot ra s loca lida de s, e s
de cir, son ubicuos (Ma kse ll et al , 1999). Se t ra t a por lo t a nt o de una forma pa rt icula r de ca pit a l socia l propio
de l t e rrit orio.
En re lación con lo ant e rior, Abramovay (1999) se ñala: “Más import ant e que las ve nt aj as compe t it ivas dadas por
a t ribut os na t ura le s de loca liza ción. . . e s e l fe nóme no de la proximida d que pe rmit e una forma de coordina ción
e nt re a ct ore s ca pa z de va loriza r e l conj unt o de l a mbie nt e e n que a ct úa n y por lo t a nt o de conve rt irlo e n una
ba se pa ra e mpre ndimie nt os innova dore s. . . e st a proximida d supone re la cione s socia le s dire ct a s e nt re a ct ore s…
En t orno a l de sa rrolo rura l conve rge n dos corrie nt e s… por un la do, la s que vie ne n e nfa t iza ndo la dime nsió n
te rritorial de l de sarrollo (que e n lugar de e nfat izar) ve nt aj as u obst áculos ge ográficos de localización e st udian
la conformación de … institucione s que pe rmit e n accione s coope rat ivas… a e st e proce so ot ra ve rt ie nt e la aborda
34
En rigor, ha y una pa rt e de la fue rza de t ra ba j o fa milia r que no e s “ t ra nsfe rible ” , e n e l se nt ido de que sólo pue de cre a r va lor e n e l se no
de la unidad familiar y por lo t ant o no t ie ne cost o de oport unidad (Sche j t man, 1980).
35
Se re fie re a la s re la cione s informa le s de int e rca mbio e nt re t é cnicos e n e spa cios informa le s de la vida cot idia na , como la s ca fe t e ría s de
los pue blos o de las e mpre sas.
36
Port e r (1991, p. 212) me nciona ba como me ca nismos que fa cilit a n e l int e rca mbio, los siguie nt e s: “ Re la cione s pe rsona le s de los t ie mpos
de e st udia nt e s o de l se rvicio milit a r; pe rt e ne ncia a la comunida d cie nt ífica o a socia ción de profe siona le s; vínculos comunit a rios por
proximidad ge ográfica; asociacione s come rciale s que conforman clust ers; normas de comport amie nt o como la cre e ncia e n la cont inuidad
de las re lacione s de largo plazo”.
De sarrollo t e rrit orial rural 25
como capital social que se re fie re a caract e ríst icas de la organización social como confianza, normas y sist e mas…
que aume nt an la e ficie ncia de la socie dad facilit ando las accione s cole ct ivas”.
El t ipo de proce so de de sa rrollo de conocimie nt o loca liza do que ha re sult a do via ble e n pa íse s de e conomía s
pe que ña s y a bie rt a s, corre sponde a l ca pa z de sost e ne r a va nce s e n t e cnología s me dia na s que no re quie re n de
la “gran cie ncia”, sino de un sist e ma nacional de innovación basado e n un acoplamie nt o e ficaz e nt re conocimie nt os
práct icos y t é cnicas mode rnas, t ant o de producción como de organización de la producción y la come rcialización,
que ge ne ra n conocimie nt o loca l-e spe cífico o no codifica ble re la ciona do con e l dise ño de los product os, y con
la capacidad de ase gurar que los comple jos proce sos de producción funcione n de mane ra e ficie nt e y no burocrát ica
(St orpe r y Salais, 1999) 37.
La s ca pa cida de s loca liza da s de pe nde n de la pre se ncia e int e ra cción de : (i) los a ct ivos inst it uciona le s 38 ; (ii) la
infrae st ruct ura dura y blanda; (iii) los re cursos nat urale s; y (iv) los conocimie nt os y habilidade s de la población.
Ha y, por lo t a nt o, un compone nt e t a ngible da do por los cost os ya incurridos const it uidos por la s e st ruct ura s
const ruidas (sunk cost s) , así como cost os int angible s const it uidos por los act ivos inst it ucionale s.
Los act ivos inst it ucionale s abarcan al conjunt o de hábit os, práct icas, rut inas, cost umbre s, conve ncione s, re glas
y re glame nt os, vinculados con e l acce so a product os, se rvicios y re cursos product ivos39. Son e l re sult ado de una
comple j a int e ra cción de e le me nt os hist óricos (como la s cre e ncia s y va lore s) y re cie nt e s (como los e st á nda re s
indust ria le s y la s re gula cione s). Su función e n lo que a los proce sos de producción e int e rca mbio se re fie re e s
la de re ducir los cost os de t ransacción.
4. De sarrollo e conómico local
La lit e ra t ura sobre de sa rrollo e conómico loca l (DEL), e n sus dive rsa s ve rsione s, const ruye sus funda me nt os y
propue st a s de polít ica a pa rt ir de una int e gra ción de los e le me nt os pre se nt a dos má s a rriba y que a punt a n a l
ca rá ct e r loca liza do de l de sa rrollo e conómico 40 . Est á , e n prime r luga r, la re fe re ncia a la s e xt e rna lida de s que
ge ne ra n e conomía s de e sca la e xt e rna s a la e mpre sa , pe ro int e rna s a l t e rrit orio y que const it uye n e l e j e de los
t rabajos sobre aglome ración indust rial (Marshall, 1920; Krugman, 1995), clust ers (Port e r, 1991; Schmit z, 1999),
nue vos dist rit os indust riale s (Camagni, 2000; Bagnasco, 1998; Sarace no, 2000). En se gundo lugar e st á la lit e rat ura
sobre e nt ornos (t e rrit orios o re gione s) de apre ndizaj e (m ilieu o learning regions) , que de fine n al conocimie nt o
y e l a pre ndiza j e cole ct ivo ge ne ra dore s de la innova ción como e j e s de la compe t it ivida d (los ya cit a dos má s
Ma illa t , 1995; St orp e r y Sa la is, 1997; Scot t , 1998; Ma kse ll y Ma lm b e rg, 1999). En t e rce r luga r e st á n la s
conside racione s sobre gobe rnanza (governance), que hace n re fe re ncia a las rut inas, re glas, cost umbre s, valore s,
37
El nive l a lt o o ba j o de la s t e cnología s se mide e n función de l porce nt a j e de l va lor de la producción que la indust ria corre spondie nt e
de st ina a inve st igación y de sarrollo. Así, las indust rias de nive l me dio son las que de st inan e nt re e l 1 y 2% a dicho propósit o y las de nive l
bajo, las que de st inan me nos de l 1%. Es int e re sant e de st acar, para e fe ct os de e st e t rabajo, que e nt re las últ imas se e ncue nt ran los t e xt ile s
y e l ve st ua rio, la ma de ra y los mue ble s, y e l grupo a lime nt os, t a ba co y be bida s, t odos e llos product os a borda ble s e n mucha s re gione s
rurale s de Amé rica Lat ina. Ent re las de nive l me dio, por me ncionar algunas, e st án los product os de pie dra, gre da y vidrio, y las manufact uras
de me t al (Makse ll e t al, 1999).
38
La import a ncia de e st e fa ct or e s re conocida por Sha rp e t a l (2002) e n su a ná lisis de los e fe ct os condiciona nt e s de la “ infra e st ruct ura
socia l” de la s comunida de s rura le s de Iowa , EE. UU. , sobre sus oport unida de s t a nt o de a ut ode sa rrollo o de sa rrollo e ndóge no, como de
re clut amie nt o indust rial.
39
Hodge son (1994), por su pa rt e , de fine inst it ucione s como “ pa t rone s de conduct a y há bit os de pe nsa mie nt o de na t ura le za rut iniza da y
durable , que se asocian a pe rsonas int e ract uando e n grupos o cole ct ividade s mayore s. Las inst it ucione s pe rmit e n un pe nsamie nt o y acción
orde nados, al impone r forma y consist e ncia a las act ividade s de los se re s humanos”.
40
He lmsig (2001), e n lo que de scribe como “nue vas pe rspe ct ivas de l de sarrollo e conómico local”, se ñala t re s fact ore s como e le me nt os que
e xplican e l caráct e r localizado de dicho de sarrollo: las e xt e rnalidade s, e l apre ndizaj e y la gobe rnanza (governance) .
Sche j t man y Be rde gué
26
e nglobados e n los act ivos inst it ucionale s de una re gión o t e rrit orio (los ya cit ados más Nort h, 1990 y Hodge son,
1994) 41.
Como pue de a pre cia rse por la da t a de la bibliogra fía re fe rida , con la sola e xce pción de Ma rsha ll, se t ra t a de
e laboracione s que e mpie zan a prolife rar e n la dé cada de 1990 y son pre cisame nt e e sos e scrit os los que influirán
e n la re fle xión que sobre de sarrollo e conómico local e mpe zó a formularse e n Amé rica Lat ina e n la misma é poca.
Ello no quie re de cir que la pre ocupación por e l de sarrollo re gional no hubie ra e st ado pre se nt e con ant e rioridad
e nt re a lgunos e conomist a s de la re gión, sino que los t é rminos e n que dicha s pre ocupa cione s pa sa ron a se r
formula da s ca mbia ron, a nue st ro j uicio, significa t iva me nt e a l pa sa r a e xpre sa rse e n t é rminos de de sa rrollo
e conómico local42.
En la m a yoría d e los t ra b a j os sob re DEL e la b ora d os a lo la rgo d e la últ im a d é ca d a , e l e j e sigue sie nd o
funda me nt a lme nt e urba no-indust ria l, con una pa rt icula r pre ocupa ción por la compe t it ivida d de e mpre sa s
pe que ñas y me dianas como age nt e s, y con la de sce nt ralización (e n algunos casos municipalización) como marco
polít ico-a dminist ra t ivo, lo que no obst a pa ra que t e ma s como e l vínculo e nt re e l DEL y la pobre za e st uvie ra n
pre se nt e s e n má s de a lgún e st udio 43 . Sin pe rj uicio de lo a nt e rior, los t ra ba j os re a liza dos e n y fue ra de l ILPES
por Boisie r (1997, 2001), Alburque rque (1997) y Silva (1990); y los pre se nt a dos a l Se mina rio Int e rna ciona l
"De sa rrollo loca l y re giona l e n Amé rica La t ina : Ha cia la const rucción de t e rrit orios compe t it ivos innova dore s” ,
e n Quit o, 2002, e n pa rt icula r los de Ca rlos Lópe z, Le a ndro Se púlve da , Luis Lira y Se rgio Boisie r, que mue st ra n
e l int e re sa nt e nive l a lca nza do por los t ra ba j os, donde se ha ce e vide nt e la influe ncia de los re la t ivos a nue vos
dist rit os indust riale s y e spe cialme nt e a la e xpe rie ncia it aliana 44.
De modo parale lo y conve rge nt e e n sus mot ivacione s, pe ro privile giando la mirada de sde lo rural, se de sarrollaron
e n la re gión una se rie de t rabajos orie nt ados a e nfocar la proble mát ica de los vínculos urbano-rurale s e n t é rminos
de de sarrollo rural art iculado a ciudade s int e rme dias. Ent e nde mos que una de las prime ras iniciat ivas para hace r
de e st e e nfoque un ma rco de st ina do a l dise ño de proye ct os, fue formula do por Pa nia gua pa ra Bolivia e n 1991 45
y e l t e ma dio lugar a se ndos se minarios e n Mé xico (1997) 46 y Brasil (1998).
41
El Progra ma de la s Na cione s Unida s pa ra e l De sa rrollo (PNUD) incluye ba j o e st e conce pt o a l comple j o de me ca nismos, proce sos e
inst it ucione s a t ra vé s de los cua le s los ciuda da nos y los grupos a rt icula n sus int e re se s, me dia n sus dife re ncia s y e j e rce n sus de re chos
y obligacione s le gale s.
42
Vé a nse sobre t odo los t ra ba j os de la división de polít ica s y pla nifica ción re giona le s de l ILPES, y e n pa rt icula r los de Boisie r (1981),
quie n pasó de los e nfoque s propios de la cie ncia re gional a los nue vos e nfoque s de l de sarrollo t e rrit orial e n los inicios de los años nove nt a
(Boisie r y Silva, 1990).
43
Vé ase al re spe ct o la se rie de int e re sant e s t rabajos pre se nt ados como part e de l proye ct o De sarrollo Económico Local y De sce nt ralización,
p ub lica d os p or CEPAL/ GTZ (2001), e n q ue d e los 22 e st ud ios d e ca so, sólo d os involucra b a n a p e q ue ños p rod uct ore s a grícola s.
44
ht t p: / / www. e cla c. cl/ ilpe sDocume nt os pre se nt a dos a l Se mina rio Int e rna ciona l "De sa rrollo loca l y re giona l e n Amé rica La t ina : Ha cia
la const rucción de t e rrit orios compe t it ivos e innovadore s”, Quit o, Ecuador, 10, 11, 12 de j ulio de 2002.
45
Vé ase una sínt e sis e n Paniagua (1994).
46
Los t ra ba j os de l se mina rio fue ron publica dos e n Polít icas agrícolas (Mé xico) e n 1998. Ent re los ma t e ria le s, se a pre cia e l int e ré s por la
e xpe rie ncia it aliana pue s se incluye n e scrit os de Bagnasco, Garafoli y Sarace no.
De sarrollo t e rrit orial rural 27
5. Sie t e aport e s de la t e oría
¿Qué e le me nt os pode mos e xt ra e r de la s t e oría s re se ña da s que se a n re le va nt e s y út ile s pa ra la formula ción de
un e nfoque de de sarrollo t e rrit orial rural? A lo me nos hay sie t e de e llos que conside ramos de import ancia:
a) La compe titividad de t e rminada por la amplia difusión de l progre so t é cnico y e l conocimie nt o, e s una condición
ne ce sa ria de sobre vive ncia de la s unida de s product iva s. Sin e mba rgo, ca be pre cisa r que se r compe t it ivo, e n
un cont e xt o de ma rgina lida d como e l que int e re sa cua ndo la pe rspe ct iva de l a ná lisis e s la supe ra ción de la
pobre za , de be e nt e nde rse como la ca pa cida d de ge ne ra r me j ore s e mple os (incluido e l a ut oe mple o), que
conduzcan a incre me nt os sost e nible s de los ingre sos como re quisit o para e l me j oramie nt o de las condicione s
de vida de las familias rurale s.
b) La innovación te cnológica e n: (i) proce sos (t ra nsforma ndo los insumos e n product os con ma yor e ficie ncia );
(ii) product os (pa sa ndo a bie ne s de ma yor va lor y/ o a de ma nda s má s e lá st ica s y diná mica s); o (iii) ge st ión
(e n la forma de orga niza ción y de re la cione s con los me rca dos), que e le ve la product ivida d de l t ra ba j o; é st a
e s una de t e rminant e crít ica de l me j oramie nt o de los ingre sos de la población pobre rural47.
c) El carácte r sisté mico de la innovación, e s de cir que no e s un at ribut o de e mpre sas o unidade s de producción
individuale s o aisladas, sino que se funda y de pe nde de las caract e ríst icas de los e nt ornos e n que e st án inse rt as,
donde int e rvie ne n los sist e mas de e ducación, inve st igación y de sarrollo, información, y financiamie nt o, junt o
con una ga ma de prove e dore s de se rvicios e insumos. Se t ra t a , por lo t a nt o, de una ópt ica que e nfa t iza la s
art iculacione s mult ise ct oriale s e n un e spacio de t e rminado.
d) La de manda e xte rna al te rrito rio como mot or de la s t ra nsforma cione s product iva s y, por lo t a nt o, como
fact or e se ncial para los incre me nt os de la product ividad y e l ingre so. Re ducido e l t e rrit orio (e n e spe cial cuando
e s pobre ) a la de manda int e rna, t e rmina conde nado, e n e l me j or de los casos, a la re producción ciclo a ciclo
de su condición pre ca ria , si e s que no a l de t e rioro de é st a 48 . Se t ra t a de ca mbia r la e st ra t e gia orie nt a da
por la ofe rt a , ca ra ct e ríst ica de muchos proye ct os, pa ra a dopt a r ot ra orie nt a da por la de ma nda e xt e rna a l
t errit orio, o, en ot ras palabras, por una lógica que se propone hacer lo necesario para sat isfacer los requerimient os
de l e xt e rior re spe ct o de los bie ne s y se rvicios que e l t e rrit orio pue de ge ne ra r. La ve nt a j a de e st e e nfoque
radica en que las necesidades de capacit ación, asist encia t écnica u ot ros, surgen de los problemas y oport unidades
e spe cíficos e ncont ra dos e n la t a re a de sa t isfa ce r los “ cont ra t os” , e n t é rm inos de volúm e ne s, ca lida d,
oport unidad y pre cio. En e l caso de zonas rurale s con bajo grado de de sarrollo e conómico, se t rat a de adapt ar
la s ca pa cida de s pot e ncia le s de de t e rmina dos núcle os rura le s a la producción de bie ne s y se rvicios que e n
acápit e s ant e riore s se de finie ron como de baj a de nsidad t e cnológica 49.
47
Ha y una m ult ip licid a d d e e j e m p los d e innova cione s d e p rod uct os, p roce sos y m a ne j o e nt re p e q ue ños p rod uct ore s rura le s e n la
re gión. Así t e ne mos, por e j e mplo e n product os: e l vina gre de piña e n Hondura s, e l chile t a ba sco e n El Sa lva dor, y los que sos finos
e n Ecua dor, Pe rú y Mé xico; e n proce sos: la s dive rsa s e xpe rie ncia s de producción orgá nica de ca fé y ot ros rubros; e n m a ne j o: la s
a rt e sa nía s de los Wichis e n Arge nt ina y los Vinos La ut a ro e n Chile . Una t a re a pe ndie nt e e s pre cisa me nt e la de re coge r y sist e ma t iza r
cie nt os de e xpe rie ncias para e xt rae r le ccione s de polít ica.
48
En m uchos proye ct os de de sa rrollo rura l, e l é nfa sis e st á pue st o e n la s de m a nda s de la pobla ción involucra da com o e xpre sión de
pa rt icipa ción. Lo que a quí se de st a ca e s e l pa pe l cla ve de o tra de ma nda , la e xt e rna , que e s la que pone e n t e nsión la s ca pa cida de s
act uale s o pot e nciale s de los part icipant e s e n e l proye ct o.
49
Un e j e m p lo d e e st e t ip o d e d iná m ica la a na liza Te nd le r (1998) e n re la ción con Ce a rá , Bra sil, cuyo gob ie rno e st a b le ció q ue los
m a t e ria le s re que ridos pa ra los proye ct os de const rucción fue ra n producidos por pe que ños e m pre sa rios loca le s, incluye ndo e nt re
ot ros, los la drillos, t e j a s, pa la s, mue ble s pa ra la s e scue la s, uniforme s pa ra la s FF. AA. , a de má s de pe que ña s e mpre sa s de se rvicios
de e le ct ricida d, plome ría , y ot ros. De pa rt icula r int e ré s re sult a e l progra ma de a provisiona mie nt o de mue ble s de sa rrolla do e n Sa n
J oa o de Aguru, que conduj o a la forma ción de la Asocia ción de Move le iros de Arua ru, que ha bie ndo e mpe za do con cua t ro pe que ña s
e mpre sa s lle gó a 42 e n cinco a ños y, e nt re ot ra s a ct ivida de s, conce nt ró la s compra s de ma t e ria prima , orga nizó un pool de e quipo,
difundió información sobre e quipos usados y buscó asist e ncia para pre ve nir accide nt e s e n los t alle re s.
Sche j t man y Be rde gué
28
e ) Los vínculos urbano-rurale s son e se nciale s para e l de sarrollo de las act ividade s agrícolas y no agrícolas de nt ro
de l t e rrit orio, por cua nt o e s a t ra vé s de e llos que se ope ra la re la ción con la de ma nda e xt e rna a é l, pe ro
a de má s porque de t e rmina n la via bilida d de cie rt os e mpre ndimie nt os de bido a sus condicione s de a cce so a
insumos, conocimie nt os, re de s y re lacione s, que son e xt e rnos al mundo rural. Est a conside ración nos orie nt a,
e nt re ot ros aspe ct os, a re conside rar e l conce pt o de lo rural, lo que se aborda más ade lant e .
f) El de sarrollo institucional t ie ne una import a ncia de cisiva pa ra e l de sa rrollo t e rrit oria l. En pa rt icula r, e n lo
que dice re la ción dire ct a con la e xist e ncia y funciona mie nt o de re de s de re la cione s socia le s de re ciprocida d
basadas e n la confianza; e le me nt os cult urale s e ide nt idad t e rrit orial; y re de s con act ore s e xt e rnos al t e rrit orio.
Todos e llos son fa ct ore s que fa cilit a n e l a pre ndiza j e cole ct ivo, pre rre quisit o pa ra la a mplia difusión de l
progre so t é cnico y la compe t it ividad. Igualme nt e , e st as inst it ucione s son e l e le me nt o que liga a los proye ct os
cole ct ivos de de sa rrollo rura l y re sult a n a bsolut a me nt e indispe nsa ble s pa ra que los proce sos de de sa rrollo
t ie nda n a supe ra r, y no a re producir, la s re la cione s de pode r que ma rgina n a los se ct ore s pobre s de la s
oport unidade s y be ne ficios de dichos proce sos.
g) El te rrito rio c o mo c o nstruc c ió n so c ial e s e l últ imo e le me nt o que re sca t a mos de la t e oría , y que supone
conce bir al t e rrit orio no como un e spacio físico “obje t ivame nt e e xist e nt e ”, sino como un conjunt o de re lacione s
sociale s que dan orige n y a la ve z e xpre san una ide ntidad y un se nt ido de propósit o compart idos por múlt iple s
a ge nt e s públicos y priva dos (a unque dicha const rucción implique mucha s ve ce s t ra nsit a r por proce sos de
conflict o y ne gociación). Es dicha ide nt idad la que pe rmit e dar se nt ido y cont e nido a un proye ct o de de sarrollo
de un e spacio de t e rminado, a part ir de la conve rge ncia de int e re se s y volunt ade s.
De sarrollo t e rrit orial rural 29
E. DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
e l e xa me n re a liza do ha st a a quí de los condiciona nt e s de l de sa rrollo rura l, de la conve rge ncia e n la s
re formulacione s de las e st rat e gias rurale s por part e de paíse s y organismos mult ilat e rale s y de los aport e s
re cie nt e s de la s cie ncia s socia le s y la inve st iga ción a plica da , surge n los e le me nt os o compone nt e s de
un e nfoque que pe rmit a pla nt e a r ca mbios significa t ivos e n la s e st ra t e gia s de de sa rrollo rura l y de
supe ración de la pobre za o por lo me nos e n los proye ct os de campo orie nt ados a dichos propósit os.
D
Un prime r e le me nt o e xplícit o o implícit o de los dive rsos plant e amie nt os pre se nt ados lo const it uye la incorporación
de la dime nsión t e rrit oria l e n la s propue st a s de de sa rrollo, e n e l se nt ido de conside ra r que e l á mbit o de a cción
de la propue st a va más allá de l e spacio agrícola. Un se gundo compone nt e e s la conside ración de la he t e roge ne idad
social de los e spacios o t e rrit orios, e n e l se nt ido de ir más allá de la focalización de las iniciat ivas e n las familias
rurale s pobre s e incorporar o convocar a los dist int os age nt e s que t ie ne n pre se ncia re le vant e e n e l e spacio rural.
Un t e rce r e le me nt o, vinculado con e l ant e rior, lo const it uye la incorporación de e mple os agrícolas y no agrícolas
como de st inat arios de accione s orie nt adas al incre me nt o de la product ividad. Un cuart o e le me nt o e st á dado por
e l é nfa sis e n la s a rt icula cione s e nt re los se ct ore s a grícola , indust ria l y de se rvicios, conside ra ndo incluso a la
a groindust ria y e l a grocome rcio como mot ore s pot e ncia le s de l propio de sa rrollo a grícola . Un quint o e le me nt o
de riva do de los t re s a nt e riore s e s la incorpora ción de los vínculos urba no-rura le s e n la de finición de l e spa cio
de acción re le vant e , e n lugar de re ducirse a e spacio agrícola. Un se xt o e le me nt o, de import ancia crucial e n las
propue st a s de re nova ción, lo const it uye la cre cie nt e re le va ncia que se da a l compone nt e inst it uciona l de l
de sarrollo rural, a part ir sobre t odo de los aport e s he chos e n la dé cada de 1990 por las cie ncias sociale s.
La int e gra ción de los conce pt os de e spa cio rura l como t e rrit orio, de he t e roge ne ida d socia l de los a ge nt e s, de
mult ise ct oria lida d e n e l e mple o, de a rt icula ción int e rse ct oria l, de incorpora ción de los vínculos urba no-rura le s
y de re le vamie nt o de lo inst it ucional, pe rmit e int e nt ar una sínt e sis que re coja los aport e s de dist int as e xpe rie ncias,
propue st as y t e orías y que he mos de nominado De sarrollo Te rrit orial Rural (DTR).
1. De finición de l DTR
Definimos el DTR como un proce so de transformación productiva e institucional de un e spacio rural de te rminado,
cuyo fin e s re ducir la pobre z a rural.
De la de finición se de spre nde que e l DTR de scansa sobre dos pilare s e st re chame nt e re lacionados, la t ransformación
product iva y e l de sarrollo inst it ucional cuyo cont e nido e s ne ce sario pre cisar:
La transformación productiva t ie ne e l propósit o de a rt icula r compe t it iva y sust e nt a ble me nt e a la e conomía
de l t e rrit orio con me rca dos diná micos, lo que supone ca mbios e n los pa t rone s de e mple o y producción de un
e spacio rural de t e rminado.
El de sarrollo institucional t ie ne como obje t ivo e st imular la conce rt ación de los act ore s locale s e nt re sí y e nt re
e llos y los a ge nt e s e xt e rnos re le va nt e s, a sí como modifica r la s re gla s forma le s e informa le s que re produce n la
e xclusión de los pobre s e n los proce sos y los be ne ficios de la t ransformación product iva.
Sche j t man y Be rde gué
30
2. Crit e rios ope rat ivos de l e nfoque de DTR
Pue st o que e st a mos le j os de dispone r de un nue vo pa ra digma de l de sa rrollo rura l o de una e spe cie de mode lo
proba do que sirva pa ra a borda r la mult iplicida d de sit ua cione s he t e rogé ne a s que ca ra ct e riza n a l mundo rura l
lat inoame ricano, se ha opt ado por formular un re ducido núme ro de crit e rios orie nt adore s de l dise ño de e st rat e gias
y polít icas que t e ngan como obj e t ivo cont ribuir a la supe ración de la pobre za rural.
Crite rio 1 . La transformación productiva y e l de sarrollo institucional se de be n abordar de forma simultáne a
e n los programas de DTR
El prime r crit e rio ope ra ciona l pre t e nde de st a ca r la int e rde pe nde ncia de la t ra nsforma ción product iva y e l
de sarrollo inst it ucional.
La compe t it ivida d, e l ca rá ct e r sist é mico de é st a , la innova ción t e cnológica , la const rucción de vínculos con
me rcados dinámicos, y las re lacione s urbano-rurale s son impe nsable s sin cont rat os, re de s que pe rmit an e l acce so
a conocimie nt os y habilidade s, alianzas e nt re age nt e s que se comple me nt an para e l logro de obje t ivos compart idos
a lo largo de una cade na product iva y e spacios de conce rt ación público-privados.
Por ot ra pa rt e , e st e crit e rio t a mbié n ha ce re fe re ncia a que a mbos e le me nt os son indispe nsa ble s pa ra e l logro
de l fin de l DTR: la supe ración de la pobre za.
La t ra nsforma ción product iva por sí misma , cua ndo e s e xcluye nt e , se mue rde la cola , como lo de mue st ra la
frust ra ción de la s e xpe ct a t iva s de la “ t e oría de l got e o” . Por su pa rt e , cie nt os de proye ct os de de sa rrollo rura l
se ha n a got a do e n la promoción de la pa rt icipa ción sin ningún e fe ct o dura ble e n la pobre za , pre cisa me nt e por
habe r omit ido la e xige ncia de la t ransformación product iva.
Crite rio 2 . Los programas de DTR de be n ope rar con un conce pto ampliado de lo rural
Si t omamos un cie rt o umbral de de nsidad de mográfica como crit e rio re le vant e para de limit ar lo urbano 50, que dará
e n e vide ncia que ha y una cla ra sobre e st ima ción de l gra do de urba niza ción de bue na pa rt e de los pa íse s de la
re gión, como pue de infe rirse , por compa ra ción, de un e st udio re a liza do por Von Me ye r y Muhe im (1997) pa ra
e l Se rvicio de De sarrollo Te rrit orial de la Organización de Coope ración y De sarrollo Económicos (OCDE) 51. Dicho
t rabajo est ableció que, para el promedio de los países considerados, el 40%de la población era “predominant ement e
urba na ” y un 28% “ pre domina nt e me nt e rura l” ; incluso pa ra los EE. UU. e ra n de 36 y 30%, re spe ct iva me nt e , a
pe sar de que me nos de l 4% de la población se e mple a e n la agricult ura.
En e l ca so de Bra sil, Da Ve iga (2001) re cla sificó los núcle os rura le s con crit e rios de de nsida d de mográ fica ,
adopt ando 80 hab/ km2 o más para lo urbano y clasificando los núcle os rurale s e nt re los que e xpulsan, mant ie ne n
o at rae n población. El re sult ado se mue st ra e n e l Cuadro 3, que nos pe rmit e de st acar que e l supue st o caráct e r
unive rsa l y unidire cciona l de la m igra ción rura l-urba na , pla nt e a do a pa rt ir de a gre ga dos pobla ciona le s y
de finicione s a rbit ra ria s de lo rura l y de lo urba no, re quie re se r ca lifica do, da da la import a ncia de los vínculos
e nt re los núcle os urbanos y e l de sarrollo de su hint erland rural.
50
Aba ndona ndo por lo t a nt o e l lla ma r urba na s a la s ca pit a le s municipa le s por sólo se r t a le s, a pe sa r de que ni su nive l de infra e st ruct ura
ni su pe so poblacional pe rmit e n e spe rar de e llas un pape l dinamizador de su e nt orno.
51
La OCDE ha de sa rrolla do una cla sifica ción de t e rrit orios e n dos e t a pa s, combina ndo informa ción re giona l y loca l. En la prime ra , la s
comunida de s se se pa ra n e nt re rura le s y urba na s t oma ndo 150 ha bit a nt e s por km2 y e n la se gunda , los t e rrit orios son de limit a dos
re fle j a ndo los me rca dos de t ra ba j o, a pa rt ir de los pa t rone s de movilida d de ma no de obra (com m ut ing pat t e rns) y dist inguie ndo
t re s ca t e goría s: pre dom ina nt e m e nt e urba na , si m e nos de l 15% de la pobla ción vive e n com unida de s rura le s; pre dom ina nt e m e nt e
rural, si más de l 50% lo hace e int e rme dias al re st o (Von Me ye r y Muhe im, 1996).
De sarrollo t e rrit oraial rural 31
CUADRO 3
BRASIL: TENDENCIAS POBLACIONALES, 1 9 9 1 -2 0 0 0
Municipios
Población (millone s)
Tipos
Variación
Variación
1 9 9 1 - 2 0 0 0 (porce ntaje )
Núme ro
Porce ntaje
1991
2000
Expulsan
2. 025
45
20, 8
19, 7
-1, 1
-5, 3
Mant ie ne n
1. 351
30
16, 0
17, 5
1, 5
9, 7
At rae n
1. 109
25
11, 0
14, 4
3, 4
31, 3
RURALES
4. 485
100
47, 7
51, 6
3, 9
8, 1
URBANOS
1. 122
99, 1
118, 0
18, 9
19, 1
Fue nte : Ve iga, 2000.
El análisis de las t e nde ncias de mográficas e nt re dos ce nsos re ve lará la e xist e ncia de un núme ro significat ivo de
pe que ños y me dia nos núcle os urba nos que ha n most ra do ca pa cida d de cre cimie nt o e quiva le nt e s o ma yore s a
los de las ciudade s me dianas y grande s, como lo re ve lan los t rabajos he chos para Bolivia (Paniagua, 1994), Chile
(Cruz, 1998) y Bra sil (Da Ve iga , 2001). Est e a ná lisis de bie ra ut iliza rse como un indica dor de t e nde ncia s con un
pot e ncial dinamizador de los t e rrit orios rurale s a los que dichos núcle os pe rt e ne ce n.
En e l ca so de Mé xico, De J a nvry y Sa doule t (2002) a na liza ron la s de t e rmina nt e s de l cre cimie nt o de l e mple o e n
ma nufa ct ura s y se rvicios e n los municipios rura le s y se miurba nos (15. 000 ha bit a nt e s o me nos). De a cue rdo con
su e st udio, la ce rca nía a ce nt ros urba nos con má s de 250. 000 ha bit a nt e s, e l cont e xt o re giona l y la ca lida d de
las cone xione s e nt re los se ct ore s rurale s y urbanos, e xplican e l 94% y e l 67%, re spe ct ivame nt e , de l cre cimie nt o
de l e mple o e n manufact ura y se rvicios e n los municipios rurale s y se miurbanos.
En sínt e sis, lo que e l crit e rio 2 de st aca como e se ncial para la propue st a de l DTR e s que e l conce pt o de lo rural,
cuando e l obj e t ivo e s la supe ración de la pobre za, de be ne ce sariame nt e incluir e l o los núcle os urbanos con los
que las áre as pobre s t ie ne n o podrían t e ne r vínculos funcionale s e n aspe ct os t ant o product ivos como sociale s52.
Crite rio 3 . Para lo s pro gramas de DTR, e l te rrito rio e s un e spac io c o n ide ntidad y c o n un pro ye c to de
de sarrollo conce rtado socialme nte
No pue de ha be r una de finición ope racional ge né rica de lo que se e nt e nde rá por t e rrit orio e n e l cont e xt o de
e st a propue st a . De sde e l punt o de vist a de ca da proce so de de sa rrollo rura l e n pa rt icula r, e l t e rrit orio no e s
sino e l e spa cio que sus a ge nt e s re conoce n como ne ce sa rio (o, a l me nos, posible ) pa ra cont e ne r y de limit a r la s
re la cione s que e st a ble ce n e nt re e llos e n e l int e rior, y e nt re t odos y e l “ mundo e xt e rno” , e n función de los
proye ct os u obj e t ivos de de sarrollo que se propone n e mpre nde r.
52
El crit e rio se pue de ilust ra r con e l e j e mplo de l Proye ct o de De sa rrollo de l Corre dor Puno-Cusco, e n Pe rú, que incluye e nt re sus usua rios
de se rvicios t é cnicos y fina ncie ros a e mpre sa s loca liza da s t a nt o e n e l á re a a grícola como e n pue blos y ciuda de s, e n e l e nt e ndido de que
é st as últ imas cumple n un pape l de “locomot oras” de las prime ras.
Sche j t man y Be rde gué
32
Pue st o de ot ra forma, e l t e rrit orio e n cada proce so de de sarrollo rural e s una const rucción social , y no un e spacio
“ obj e t iva me nt e e xist e nt e ” y de limit a ble me dia nt e un puro e j e rcicio t é cnico e x a nt e , e n virt ud de una u ot ra
va ria ble o conj unt o de va ria ble s física s o e conómica s. La de finición ope racional de t e rrit orio e s pura me nt e
inst rume nt a l, e s de cir, funciona l a los obj e t ivos y a lca nce s de l proye ct o que se propone n los a ge nt e s de los
proce sos de de sarrollo t e rrit orial rural.
Sin desmedro de lo ant erior, la ident idad y los límit es del t errit orio muchas veces est án básicament e predet erminados
pa ra los a ct ore s de los proce sos concre t os de de sa rrollo. Por e j e mplo, cua ndo se t ra t a de una comunida d o un
conj unt o de comunida de s con ide nt ida d cult ura l o é t nica que la s dist ingue de ot ros e spa cios. En ot ros ca sos,
una caract e ríst ica ge ográfica como un microclima o la acce sibilidad a un valle ce rrado, pue de n t e ne r una fue rza
de t e rm ina nt e e n const it uir la visión de los a ge nt e s sobre e l t e rrit orio. En oca sione s, la división polít icoadminist rat iva subnacional e s ine ludible , de bido a las facult ade s le gale s o aun const it ucionale s de los re spe ct ivos
gobie rnos. Lo import a nt e e s que no ca be ha ce r a bst ra cción de e st os “t e rrit orios pre de t e rmina dos” a l de finir e l
á m b it o d e l p r oye c t o d e d e sa r r ollo, sino q ue lo q ue c or r e sp ond e e s a j ust a r a e llos nue st r os ob j e t ivos
(ve r Re cuadro 4).
RECUADRO 4
CULTURA E IDENTIDAD TERRITORIAL
Ra y (1998) int roduce e l conce pt o de “ e conomía de la cult ura ” (cult ure econom y) como un posible e nfoque
de l de sarrollo rural basado e n la (re ) valorización de un e spacio dado, a part ir de e le me nt os de su ide nt idad
cult ura l. Se t ra t a de inicia t iva s e n la s que a t ribut os cult ura le s de una loca lida d de t e rmina da se convie rt e n
e n e l e le me nt o clave para me jorar las condicione s de vida rural. Dichos at ribut os (markers) incluye n: alime nt os
t radicionale s, idiomas re gionale s, art e sanías, folklore , art e s visuale s y t e at ro, re fe re ncias lit e rarias, lugare s
hist óricos o pre hist óricos, paisaje y su flora y fauna asociadas, e nt re ot ros. En e st e marco, e xist irían dos rut as
a t ravé s de las cuale s la e conomía de la cult ura pue de const it uirse e n un e le me nt o de l de sarrollo t e rrit orial:
1
Te rritorio
con ide ntidad
Ide ntidad de
producto
El te rritorio
controla e l
impacto
e conómico
2
Te rritorio con
atributos
culturale s
propios
Ide ntidad
te rritorial
construida
Promoción
e xtralocal de l
te rritorio
En la rut a 1, e l t e rrit orio logra “ e nca psula r” la cult ura / t e rrit orio dent ro de product os, como e s e l ca so de
la “ de nomina ción de orige n cont rola da ” que convie rt e orige n ge ográ fico e n ide nt ida d de product o. La
me dia ción de e nt ida de s re gula dora s e xt e rna s (gobie rno, a cue rdos come rcia le s) convie rt e n a dicho product o
e n “ propie da d int e le ct ua l” de l t e rrit orio. En la rut a 2, los a t ribut os e xist e nt e s o por de scubrir const it uye n
la base de la const rucción de la ide nt idad t e rrit orial que , una ve z consolidada, pe rmit e promove r e l t e rrit orio
e impulsa r sus inicia t iva s e st ra t é gica s re spe ct o de l mundo e xt e rior con ma yor e fe ct ivida d que como pa rt e
de las e st ruct uras polít ico-administ rat ivas formale s de las que forman part e . Bajo de t e rminadas condicione s,
pue de se r una rut a int e rme dia hacia e l logro de re sult ados se me j ant e s a los de la rut a 1.
Fue nte : Ray, 1998.
De sarrollo t e rrit orial rural 33
En ot ros ca sos, los t e rrit orios surge n como una pot encialidad que un proye ct o de de sa rrollo pue de cont ribuir a
mat e rializar, como cuando se inst ala una agroindust ria que cambia la e st ruct ura product iva de un áre a, cuando
la const rucción de un ca mino de cie rt a import a ncia re de fine los vínculos e int e rca mbios de de t e rmina da s
pobla cione s, o cua ndo una de ma nda socia l ide nt ifica a una comunida d con un de t e rmina do e spa cio. Ha bla mos
a quí de “ t e rrit orios producidos” o por const ruir, e n e l se nt ido de que e s a pa rt ir de e se he cho e xóge no que e s
posible que los act ore s de l proce so de de sarrollo const ruyan una “ide nt idad t e rrit orial”.
En de finit iva , pa ra los e fe ct os de proce sos de DTR, un t e rrit orio e s un e spa cio con ide nt ida d y con un proye ct o
de de sarrollo conce rt ado socialme nt e .
Crite rio 4 . Los programas de DTR de be n conside rar e xplícitame nte la he te roge ne idad e ntre te rritorios
Da da la gra n va rie da d de sit ua cione s o de configura cione s t e rrit oria le s, e s import a nt e propone r una t ipología
de configura cione s t e rrit oria le s a pa rt ir de crit e rios que se conside re n re le va nt e s de sde e l punt o de vist a de
los posible s dise ños de e st rat e gias de DTR.
En la lit e ra t ura se e ncue nt ra n va ria s t ipología s. Da Ve iga (2001) propone una ba sa da e n e l dina mismo re la t ivo
e l t e rrit orio combinado con la e st ruct ura agraria, y sugie re la e xist e ncia de se is t ipos de t e rrit orios para Brasil:
1. Sit ua cione s re giona le s que t ie nde n a a rt icula r un bue n de se mpe ño de la a gricult ura fa milia r con un e nt orno
socioe conómico fle xible y dive rsificado.
2. Sit ua cione s re giona le s que t ie nde n a combina r la pre se ncia de una a gricult ura pa t rona l con un e nt orno
socioe conómico ge ne rador de oport unidade s de t rabaj o no agrícola t ant o rural como urbano.
3. Sit ua cione s re giona le s que t ie nde n a combina r la crisis de la a ct ivida d a grícola t a nt o fa milia r como pa t rona l
con un e nt orno socioe conómico inca pa z de a bsorbe r los e xce de nt e s pobla ciona le s de la s á re a s rura le s.
4. Sit ua cione s de va cia mie nt o pobla ciona l que prope nde n a combina r sist e ma s product ivos muy e xt e nsivos, e n
ge ne ra l ga na de ros, con un e nt orno socioe conómico rígido, e spe cia liza do o a horra dor de ma no de obra .
5. Sit ua cione s e n la s que la ocupa ción t e rrit oria l e s t a n re cie nt e y la pre ca rie da d de l e nt orno socioe conómico
t an grande , que aún no e st án de finidas las alt e rnat ivas de viabilidad de uno de los cuat ro pat rone s ant e riore s.
6. Sit uacione s de t ant a fragilidad de los e cosist e mas o de l e nt orno socioe conómico que impide n la int e nsificación
de práct icas agrícolas, bloque ando al mismo t ie mpo la ge ne ración de oport unidade s de t rabaj o no agrícola.
En e l progra ma LEADER se pla nt e a ron crit e rios de riva dos de l gra do de pre se ncia de ocho va ria ble s: ima ge n y
pe rce pción; m e rca dos y re la cione s e xt e rna s; a ct ivida de s y e m pre sa s; gobe rna nza y re cursos fina ncie ros;
conocimie nt os; t é cnicas y compe t e ncias; cult ura e ide nt idad; y re cursos humanos y re cursos físicos. A part ir de
e st as caract e ríst icas, LEADER plant e a la siguie nt e t ipología:
1. Te rrit orios donde la s e mpre sa s son nume rosa s, a sí como la s a ct ivida de s de cola bora ción pa ra la producción,
promoción, o búsque da de información.
2. Te rrit orios donde la s e mpre sa s son t a mbié n nume rosa s, pe ro t ra ba j a n de ma ne ra dispe rsa , sin vínculos con
e l t e rrit orio y sin me ca nismos de cola bora ción, a unque e st a s e mpre sa s pa rt icipe n e n un único se ct or de
act ividad.
3. Te rrit orios donde las e mpre sas son e scasas y dispe rsas, pe ro donde pue de re cupe rarse un se ct or, una act ividad,
un e le me nt o hist órico o nat ural, para se rvir de base a una e st rat e gia de dinamización local.
4. Te rrit orios donde las e mpre sas se conce nt ran e n una part e de t e rminada de l t e rrit orio, mie nt ras que e n ot ras
pa rt e s de sa pa re ce n, no re nue va n su ofe rt a o simple me nt e no e xist e n. Los inst rume nt os inst it uciona le s pa ra
re alizar int e rve ncione s dife re nciadas, de st inados a aport ar e l e quilibrio e n e l acce so a las oport unidade s, son
e scasos o poco e ficace s.
Sche j t man y Be rde gué
34
5. Te rrit orios que sufre n de é xodo rura l int e nso o a isla mie nt o, donde ha y una fue rt e t e nde ncia a a ba ndona r la
agricult ura y/ o ce rrar las e mpre sas que subsist e n (la mayoría de e llas e n manos de e mpre sarios de avanzada
e da d). El t e rrit orio se va cía y pa re ce indispe nsa ble e ncont ra r nue vos re cursos o a ct ivida de s pa ra int roducir
lógicas de dinamización.
La t ipología que propone mos a cont inuación e s f uncional al objet ivo de reducir la pobreza m ediant e est rat egias
de DTR. Se sint e t iza e n e l Gráfico 1 y cont ie ne cuat ro t ipos ge ne rale s de t e rrit orios rurale s, a part ir de dos e je s:
e l gra do de de sa rrollo de la t ra nsforma ción product iva y e l de l de sa rrollo de la s inst it ucione s loca le s, de modo
de se r cohe re nt e s con la de finición adopt ada de l DTR53 :
GRÁFICO 1
TIPOLOGÍA DE TERRITORIOS RURALES
Vínculos compe t it ivos con me rcados dinámicos
TIPO II
TIPO I
Fragme nt ación y conflict o
Conce rt ación e inclusión
TIPO IV
TIPO III
Economía e st ancada o e n de clinación
Te rritorios Tipo I: Son a que llos que ha n a va nza do e n su t ra nsforma ción product iva y logra do un de sa rrollo
inst it ucional que ha pe rmit ido grados razonable s de conce rt ación e inclusión social.
La e conomía de l t e rrit orio se ha a rt icula do compe t it iva me nt e con me rca dos diná micos. La e xposición a la
de manda de los me rcados e xt e rnos, con sus normas y e st ándare s públicos y privados, así como a la compe t e ncia
de ot ras re gione s o paíse s, e s un e st ímulo pe rmane nt e para los proce sos de innovación t e cnológica. La e xist e ncia
de núcle os urba nos y de vínculos e ficie nt e s e nt re e llos y e l hint e rland rura l, a se gura n que la s unida de s
product ivas de l t e rrit orio t e ngan acce so oport uno y a bajo cost o a insumos y se rvicios, a capacidade s laborale s,
t é cnica s y de ge st ión re la t iva me nt e sofist ica da s, a se rvicios públicos, informa ción, y ot ros, que no e st a ría n
disponible s e n ause ncia de e st a re lación urbano-rural.
Los age nt e s locale s se re lacionan e ficie nt e y e ficazme nt e e nt re sí y con ot ros localizados fue ra de l t e rrit orio,
de bido a que cue nt an con re glas, marcos jurídicos, normas, códigos de conduct a y conve ncione s (inst it ucione s)
que e st imula n y pre mia n t a le s re la cione s. Gra cia s a t a le s re la cione s, e st os t e rrit orios t ie ne n una ide nt ida d
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Est a t ipología e s pura me nt e conce pt ua l; e n los t e rrit orios re a lme nt e e xist e nt e s se e ncont ra rá n mucha s va ria nt e s que no corre sponde n a
los t ipos “puros” que he mos de scrit o.
De sarrollo t e rrit orial rural 35
nít ida, bie n de finida, socialme nt e incluye nt e y socialme nt e const ruida. Gracias t ambié n a e llas, quie n compit e
e s e l t e rrit orio, o má s pre cisa me nt e , la s e mpre sa s individua le s compit e n gra cia s a la s re la cione s socia le s y
e conómicas que son la e se ncia de l t e rrit orio.
El Bajío o e l noroe st e me xicano y la re gión ce nt ral de Chile son e je mplos de e st e t ipo de t e rrit orios, const ruidos
e n t orno de la agricult ura y la agroindust ria. Tambié n lo son la pe nínsula de Guanacast e , Cost a Rica, alre de dor
de l t urismo; o la zona de San Pe dro Sula e n Honduras, con su manufact ura; o los municipios rurale s que rode an
a Sao Paulo, con su agricult ura, agroindust ria, come rcio y se rvicios de re cre ación.
Te rrito rio s Tipo II: Son a qué llos donde si bie n e xist e n proce sos significa t ivos de cre cimie nt o e conómico,
t ie ne n un dé bil impa ct o sobre e l de sa rrollo loca l y, e n pa rt icula r, sobre la s oport unida de s pa ra los se ct ore s
pobre s.
Los t e rrit orios de l Tipo II compa rt e n con los de l Tipo I e l cont e ne r se ct ore s e conómicos fue rt e s, vincula dos
compe t it ivame nt e a me rcados dinámicos.
Sin e mba rgo, a dife re ncia de los t e rrit orios de l Tipo I, los de l Tipo II se ca ra ct e riza n inst it uciona lme nt e por
la fragme nt ación, e l conflict o social y la e xclusión de la mayoría de la población, e spe cialme nt e de los se ct ore s
más pobre s. Las e mpre sas re side n e n e l t e rrit orio, pe ro no incide n posit ivame nt e e n su de sarrollo.
Ej e mplos de t e rrit orios de l Tipo II se pue de n e ncont ra r e n a lguna s zona s de l sur de Chile , e n que coha bit a n
e norme s e mpre sas fore st ale s, que son líde re s mundiale s e n su campo, con una masa e mpobre cida de indíge nas
mapuche s; o las zonas de la Amazonía brasile ra o de part e s de Chiapas, e n Mé xico, e n que grande s e mpre sas
ga na de ra s y fore st a le s ha n vivido de sde sie mpre e n una pe rma ne nt e condición de conflict o con la pobla ción
local, la que se caract e riza por t e ne r los más baj os índice s de de sarrollo humano.
Te rritorios Tipo III: Son a qué llos que se dist ingue n por una inst it uciona lida d robust a , que con fre cue ncia se
e xpre sa e n una ide nt ida d cult ura l fue rt e , pe ro que ca re ce n de opcione s e conómica s e ndóge na s ca pa ce s de
sust e nt ar proce sos sost e nidos de supe ración de la pobre za rural54.
Enorme s e spa cios de Amé rica La t ina rura l se ca ra ct e riza n por la e xist e ncia de inst it ucione s sólida me nt e
a rra iga da s, const ruida s mucha s ve ce s a lo la rgo de siglos, que e st ruct ura n bue na pa rt e de la vida cot idia na
de sus ha bit a nt e s. Aquí ha y a ut orida de s y gobie rno comunit a rio; re gla s que norma n e l uso de los re cursos
nat urale s; conve ncione s y disposicione s que e nmarcan la conduct a de la ge nt e ; t radicione s le gale s ance st rale s
que e n a lgunos ca sos cue nt a n con e l re conocimie nt o de la le gisla ción na ciona l y que son suficie nt e s pa ra
e ncauzar y re solve r los conflict os locale s. Exist e , por cie rt o, una cult ura dist int iva.
Todo lo ant e rior jue ga un pape l clave e n facilit ar la sobre vive ncia de la población e n un cont e xt o de e conomías
de primida s, ba sa da s e n la a gricult ura de a ut oconsumo, e l t ra ba j o a sa la ria do a grícola , e l e mple o no a grícola
de re fugio y, cre cie nt e me nt e , la e migración y las re me sas de los e migrados.
Eje mplos de e st e t ipo de t e rrit orios rurale s se e ncue nt ran, por millare s, e n los Alt os Ande s, e n e l sur de Mé xico
y e n Ce nt roamé rica y e n e l nore st e de Brasil.
54
En e l se nt ido de Ost rom (1996), que se re fie re a inst it ucione s capace s de ge ne rar re glas le gít imas y de hace rlas cumplir.
Sche j t man y Be rde gué
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Te rrit orios Tipo IV: Se t rat a de t e rrit orios e n franco proce so de de se st ruct uración socie t al.
Al igua l que los t e rrit orios de l Tipo III, se ca ra ct e riza n por sus e conomía s de primida s y e st a nca da s. Pe ro,
a dife re ncia de a qué llos, los de l Tipo IV pa de ce n de fue rt e s fra ct ura s socia le s y de inst it ucione s dé bile s o
in e xist e n t e s, lo q u e e n d e fin it iva im p id e e st r u c t u r a r d e m a n e r a p osit iva la vid a c ot id ia n a loc a l.
Ej e mplos de e st os t e rrit orios rura le s los e ncont ra mos e n muchos municipios de Colombia y ha st a ha ce no
mucho, e n las re gione s azot adas por los conflict os bé licos e n Ce nt roamé rica.
Crite rio 5 . Los programas de DTR de be n convocar a la dive rsidad de age nte s de l te rritorio
La he t e roge ne idad social e s una caract e ríst ica re conocida de la Amé rica Lat ina rural. La re spue st a conve ncional
e n la s polít ica s de supe ra ción de la pobre za ha sido la foca liza ción, e nt e ndida fre cue nt e me nt e como a se gura r
que sólo los pobre s part icipe n de los re cursos y act ividade s de los programas.
Los se ct ore s rura le s pobre s pue de n por sí mismos de sa rrolla r cie rt os t ipos de ca pa cida de s y compe t e ncia s, a
part ir de su propia organización. Sin e mbargo, habrá ot ras de t e rminant e s de l de sarrollo a la que los pobre s sólo
acce de rán a t ravé s de pue nt e s que los vincule n con ot ros age nt e s e conómicos y sociale s. Por e nde , la const rucción
de dichos pue nt e s y e l re lacionamie nt o con e st os ot ros act ore s, e s de cir, la promoción de la conce rt ación social,
son t are as ine ludible s de l DTR.
Exist e n innume ra ble s e j e mplos de inicia t iva s que re sponde n a e st a lógica : a gricult ura de cont ra t o; cont ra t os
de abast e cimie nt o a supe rme rcados y cade nas de re st aurant e s; asociacione s de pe que ños y me dianos product ore s
para re solve r proble mas de e conomías de e scala; asociacione s por rubros, con una clara localización ge ográfica
pa ra re solve r proble ma s de infra e st ruct ura y se rvicios; orga niza cione s pa ra e l ma ne j o de sist e ma s de re ga dío;
subsidios y garant ías a inst it ucione s financie ras privadas para cubrir los cost os de t ransacción de l microcré dit o;
y ot ras.
Crite rio 6 . Los programas de DTR de be n conside rar las distintas rutas de salida de la pobre z a
De J a nvry y Sa doule t (2000, 2002) y Eche ve rría (1998) ha n re sumido bue na pa rt e de la discusión sobre la s
e st ra t e gia s de vida de los hoga re s rura le s pa ra supe ra r su condición de pobre za . En de finit iva , e l inst rume nt a l
se re duce a combina cione s ad hoc de un conj unt o limit a do de e st ra t e gia s ma e st ra s: la vía a grícola , la vía rura l
no a grícola , la vía de la migra ción, y la vía de la s re de s de prot e cción socia l, que e n dive rsa s combina cione s
da n luga r a l mult ie mple o. Es import a nt e de st a ca r que e n la s t re s prime ra s a lt e rna t iva s se de be incluir t a nt o e l
aut oe mple o como e l e mple o asalariado.
La vía agrícola t ie ne e l pot e ncial de re ducir la pobre za rural sólo cuando se pue de orie nt ar a la producción más
o me nos int e nsiva de bie ne s dife re ncia dos y de ma yor va lor, que no t ie ne n gra nde s e conomía s de e sca la e n su
producción, y que son int e nsivos e n mano de obra (Be rde gué y Escobar, 2002). Est e t ipo de produccione s favore ce
a product os de st ina dos a me rca dos de ingre sos me dio y a lt o. Re quie re n, a de má s, vínculos sust a nt ivos con la
indust ria y los se rvicios, implica ndo una ma yor int e nsida d de vínculos urba no-rura le s. La producción a grícola
de product os básicos (commodit ies) para e l me rcado local, e n part icular e n zonas pobre s, por lo ge ne ral no t ie ne
una re pe rcusión significat iva y sust e nt able e n la pobre za rural.
El e mple o rural no agrícola e s una opción de cre cie nt e import ancia e n Amé rica Lat ina. Su impact o e s e spe cialme nt e
re le vant e e n e l caso de las muje re s rurale s que se incorporan al me rcado de t rabajo e xt raparce lario. Sin e mbargo,
e l e mple o no agrícola con mayor pot e ncial de ge ne ración de ingre sos se conce nt ra e n las zonas rurale s de mayor
dina mismo, e n t a nt o que e n a qué lla s má s pobre s, lo que se obse rva son a ct ivida de s que se ha n de nomina do
De sarrollo t e rrit orial rural 37
“de re fugio”, y que e n t odo caso t ie ne n la virt ud de aport ar un comple me nt o import ant e al ingre so de los pobre s
rurale s.
Si uno e xa mina e n de t a lle los e j e mplos re la t iva me nt e e xit osos de e st os t ipos de e st ra t e gia s a grícola s y no
agrícolas, lo que e ncont rará e s que e n e llos los micro y pe que ños e mpre sarios locale s lograron cre ar o t ransformar
posit iva me nt e sus a ct ivida de s a nt e s pre ca ria s, gra cia s a los ince nt ivos que surgie ron de la a pe rt ura de una
re la ción con fue nt e s diná mica s de de ma nda . En los ca sos ve rda de ra me nt e e xit osos, se ve rá que e st a nue va
re lación e nt re la producción local y los me rcados e xt e rnos al t e rrit orio re quirió e l de sarrollo de nue vos arre glos
inst it uciona le s (sist e ma s de cont ra t os, norma s y e st á nda re s de ca lida d, códigos de conduct a que pre mia n la
re sponsabilidad e n e l cumplimie nt o de los compromisos, organizacione s e conómicas rurale s “robust as”, y ot ros)
que , por una part e , e st ruct uraron y organizaron las nue vas re lacione s sociale s y e conómicas y por ot ra, hicie ron
fact ible la part icipación de se ct ore s pobre s e n las nue vas oport unidade s e conómicas. Cuando e st os dos e le me nt os
no e st án pre se nt e s, lo que obse rvamos re curre nt e me nt e son ciclos de cre ación de nume rosas micro y pe que ñas
e mpre sas al calor de los re cursos canalizados a t ravé s de proye ct os o polít icas de de sarrollo rural, se guidas por
ciclos e n que la ma yoría de e lla s cola psa n cua ndo dichos proye ct os t e rmina n o la s polít ica s se a got a n ba j o e l
pe so de su propia inviabilidad (Be rde gué , 2001).
Si se e xa mina la migra ción, e xclusiva me nt e de sde e l á ngulo de su condición de vía de sa lida de la pobre za , e s
posible que se a la más import ant e de las vías me ncionadas aun cuando, como e le me nt o de impulso al bie ne st ar
rura l, no de j a de t e ne r a mbiva le ncia s. Ba st a conside ra r la ma gnit ud a lca nza da por la s re me sa s de e migra nt e s
hacia sus lugare s de orige n para de spe jar cualquie r duda con re spe ct o a su impact o e n la pobre za. Una e st imación
re cie nt e he cha por e l BID sobre la ma gnit ud de la s re me sa s pa ra e l a ño 2002 indica que é st a s supe ra n los 32
mil millone s de dólare s55. Est a magnit ud fue práct icame nt e e quivale nt e al t ot al de la inve rsión e xt ranje ra dire ct a
y se e spe ra que la supe re e n e l año 2003. Los e st udios de l BID re ve lan que e l e fe ct o mult iplicador de las re me sas
e s de 3: 1 (Orozco, 2002). A lo a nt e rior de be a gre ga rse e l he cho de que los propios migra nt e s se const it uye n e n
dina miza dore s de sus t ie rra s de orige n, dire ct a me nt e a t ra vé s de los re cursos que ca na liza n a e lla s a t ra vé s de
las re me sas y los nue vos conocimie nt os que t rae n los que re gre san, e indire ct ame nt e , porque su part ida me jora
la re la ción e nt re la ba se loca l de re cursos na t ura le s y e l núme ro de ha bit a nt e s que se de be n sost e ne r a pa rt ir
de su uso o e xplot a ción. Ade m á s, la s com unida de s de e m igra dos const it uye n un im port a nt e m e rca do (no
suficie nt e me nt e a prove cha do) de de ma nda nt e s de product os a ut óct onos origina rios de sus pa íse s. El progra ma
me xicano de apoyo a los de nominados product os come rcialme nt e no t radicionale s –pe ro que const it uye n la base
de sist e ma s a grícola s a nt iquísimos- e st á orie nt a do a promove r la s e xport a cione s de e st e t ipo de a lime nt os
“é t nicos”, ant e la e norme de manda de millone s de me xicanos e migrados a los EE. UU.
Exist e n e spa cios pa ra a ccione s de de sa rrollo a socia da s a la migra ción y a l uso de la s re me sa s pa ra fina ncia r
proce sos de DTR; así, por e je mplo, un punt o de apoyo para iniciat ivas cole ct ivas lo const it uye n las asociacione s
o clube s de e migra nt e s la t inoa me rica nos e n los EE. UU. En e l ca so de los me xica nos, se re gist ra ron ce nt e na re s
de clube s (170 e n Los Ánge le s y 120 e n Chica go), que e st a ble ce n fondos de re me sa s pa ra a poya r inicia t iva s
socia le s e n sus comunida de s de orige n” 56 . Asocia cione s de migra nt e s sa lva dore ños e n e l oe st e de los EE. UU. ,
ha n a uspicia do y cofina ncia do inicia t iva s de de sa rrollo (por e j e mplo, const rucción o e quipa mie nt o de e scue la s
rura le s) e n la s zona s int e rve nida s por los proye ct os de l FIDA. En Ca ña r, Ecua dor, una coope ra t iva de a horro y
cré dit o re gional se ha const it uido e n una alt e rnat iva de int e rme diación, que pe rmit e a los “migrant e s e xit osos”
55
Fue e quiva le nt e a má s de l 10% de l PIB e n va rios pa íse s: Nica ra gua (29, 4%), Ha it í (24, 2%), Guya na (16, 6%), El Sa lva dor (15, 1%), J a ma ica
(12, 2%), Honduras (11, 5%).
56
“ Un e j e mplo de progra ma gube rna me nt a l comple me nt a rio de e st os a port e s e s e l Tre s por Uno, que e l Est a do de Za ca t e ca s, e n Mé xico,
come nzó a e j e cut a r e n 1986 y re formuló e n 1996. El progra ma cont e mpla que por ca da dóla r re cibido de los clube s za ca t e ca nos e n e l
e xt e rior pa ra me j ora s comunit a ria s, los gobie rnos fe de ra l, e st a t a l y municipa l a port a n uno ca da uno. De spué s de un a ño de ha be rse
re forma do e l progra ma , e n 1997 se e j e cut a ron ce rca de 100 proye ct os e n 27 municipios, por un mont o a proxima do de 5 millone s de
dólare s” (CEPAL, 2002; cit ando a Alarcón, sin fe cha).
Sche j t man y Be rde gué
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(e s de cir, los que ha n lle ga do a l pa ís de de st ino y e ncont ra do t ra ba j o) re fina ncia r a t a sa s de int e ré s má s
conve nie nt e s los cré dit os que e llos ha n t oma do con los pre st a mist a s loca le s pa ra fina ncia r e l e le va do cost o de
la e migración.
La a mbiva le ncia de la s migra cione s con re spe ct o a l DTR ra dica e n e l he cho de que é st a e s se le ct iva t a nt o e n
t é rminos de que quie ne s e migra n son norma lme nt e los que t ie ne n ma yore s nive le s re la t ivos de ca pa cit a ción,
e st án e n e l rango e t ario de los e conómicame nt e act ivos y pre se nt an e n muchos casos un se sgo de gé ne ro. Como
conse cue ncia de lo a nt e rior, se de se st ruct ura n los núcle os fa milia re s y que da n muchos t e rrit orios con una muy
alt a proporción de ancianos y niños.
He cha s la s sa lve da de s a nt e riore s y e n sínt e sis, lo que que re mos a firma r con e st e crit e rio e s que los progra ma s
de DTR y cada uno de sus inst rume nt os (capacit ación, asist e ncia t é cnica, financiamie nt o, y ot ros) de be n dise ñarse
y e j e cut arse sin circunscribirse a priori a una sola de las vías de scrit as.
Crite rio 7 . Los programas de DTR re quie re n una comple ja arquite ctura institucional
Se e nt ie nde por a rquit e ct ura inst it uciona l (AI) la e st ruct ura de re gula ción conforma da por orga niza cione s
–minist e rios, inst it ut os, socie da de s, y e n ge ne ra l conj unt os de individuos orga niza dos con un propósit o común–
e inst it ucione s, e nt e ndida s como re gla s forma le s e informa le s que e st ruct ura n y limit a n e l comport a mie nt o de
los mie mbros de la socie dad así como por los me canismos e st able cidos para hace rlas cumplir. Las re glas formale s
e st á n const it uida s por la s le ye s y los re gla me nt os, mie nt ra s que la s informa le s corre sponde n a la s de riva da s de
cost umbre s, conve ncione s y pat rone s de conduct a aut oimpue st os). “La int e racción cont inua e nt re inst it ucione s
y orga niza cione s e n e l cont e xt o e conómico de e sca se z y por lo t a nt o de compe t e ncia e s la cla ve de l ca mbio
inst it ucional"57.
Una a rquit e ct ura inst it uciona l que fa cilit e la coope ra ción pa ra compe t ir, supone que los ince nt ivos ge ne ra dos
por los me rca dos y e l gobie rno se a n conduce nt e s a incre me nt a r la s ca pa cida de s de los hoga re s y comunida de s
rurale s (e n part icular, de los pobre s), e s de cir, a acre ce nt ar la calidad y cant idad de sus act ivos físicos, humanos,
nat urale s, financie ros y sociale s, para me jorar sus condicione s de vida e n un ambie nt e compe t it ivo. En la me dida
e n que lo a nt e rior supone t ra nsfe re ncia s t e mpora le s o pe rma ne nt e s de de re chos de propie da d sobre bie ne s y
se rvicios e nt re los dist int os a ct ore s, los “ cont ra t os” o re gla s form a le s o inform a le s que gobie rna n dicha s
t ransfe re ncias, pasan a se r de t e rminant e s e n e l cumplimie nt o de l obj e t ivo indicado.
Los cont ra t os son me ca nismos inst it uciona le s orie nt a dos a e nfre nt a r la s fa lla s de me rca do y los cost os de
t ransacción a que se hicie ra re fe re ncia. Para que dichos cont rat os ope re n e n la dire cción e spe rada, se re quie re
e l a fia nza mie nt o de los de re chos de propie da d de los hoga re s pobre s; una ma yor sime t ría e n e l pode r de
ne gocia ción, e l a cce so a la informa ción y la dist ribución de los rie sgos; la e xist e ncia de un sist e ma le ga l no
discriminat orio; y la pre se ncia de me canismos de arbit raj e confiable s y acce sible s para los pobre s 58.
57
Nort h (1998, p. 23). Est a de finición de inst it ucione s difie re de su uso e scrit o o coloquia l corrie nt e y e vit a conside ra r como ca mbio
inst it ucional, por e j e mplo, a la cre ación de un nue vo organismo o minist e rio.
58
J unt o con la de bilida d de los sist e ma s de cont ra t os y/ o de la s condicione s e nume ra da s pa ra su e fica cia , ha y que t oma r not a de la
cre cie nt e import ancia e n e l se ct or rural de las normas y e st ándare s privados que hoy re gulan de mane ra de t e rminant e e l funcionamie nt o
de los sist e ma s a groa lime nt a rios. Est a s inst it ucione s e n la ma yoría de los ca sos son impue st a s a e sca la globa l por e norme s e mpre sa s
t ra nsna ciona le s. Const it uye n, pue s, inst it ucione s int e rna ciona le s e n cuya formula ción y a plica ción los gobie rnos na ciona le s de Amé rica
La t ina y de l Ca ribe no ha n t e nido ni voz ni vot o, ni bila t e ra l ni mult ila t e ra lme nt e . Los e st á nda re s priva dos de la s e mpre sa s de t a llist a s
e urope a s t ie ne n hoy mucho má s import a ncia e n e st ruct ura r la s de cisione s de los principa le s a ge nt e s e conómicos de la re gión, que ca si
cualquie r norma pública dict ada de conformidad con las le ye s de cada país.
De sarrollo t e rrit orial rural 39
Las organizacione s de gobie rno, que t e ndrían un pape l clave e n cre ar los e st ímulos para la coope ración, compe nsar
la s a sime t ría s, a se gura r la e fe ct ivida d de los cont ra t os e impone r su cumplimie nt o, ca re ce n de una e st ruct ura
que le s pe rmit a a borda r la na t ura le za mult ica usa l de la pobre za . Su a cción e st á fra gme nt a da se ct oria lme nt e y
los arre glos administ rat ivos t radicionale s apare ce n dispe rsos e n una mult iplicidad de age ncias públicas: minist e rios
de a gricult ura , de l me dio a mbie nt e , de sa lud, de e duca ción, de obra s pública s, de bie ne st a r socia l, a mé n de
una se rie de inst a ncia s a ut ónoma s como fondos socia le s, inst it ut os a gra rios, y ot ros. Ent re dicha s inst a ncia s no
e xist e n me ca nismos e fe ct ivos de coordina ción y con fre cue ncia t ie ne n dificult a de s pa ra supe ra r e l st at us quo
a l que conduce n la s ine rcia s de prá ct ica s t ra diciona le s y los int e re se s cre a dos de cie rt os a ge nt e s y cie rt a s
organizacione s.
La s orga niza cione s priva da s de l mundo rura l son muy he t e rogé ne a s e n cua nt o a su pode r de incide ncia e n la
polít ica y a sus forma s de a cción. La s que a grupa n a l se ct or e mpre sa ria l vincula do con la s a ct ivida de s má s
diná mica s t ie ne n un ma yor pode r de ne gocia ción fre nt e a l Est a do y e n muchos ca sos e j e rce n un lide ra zgo que
t rasciende su ámbit o sect orial. A pesar de sus limit aciones, si se crean los incent ivos adecuados, est as organizaciones
podrían j ugar –y e n algunos casos lo han he cho– un pape l import ant e e n la art iculación de acue rdos funcionale s
a l DTR. Por su pa rt e , la s orga niza cione s que a grupa n a micro y pe que ños e mpre sa rios a grope cua rios y rura le s,
han t e nido una e volución posit iva de sde la é poca e n que su pape l se limit aba a la re ivindicación ant e e l Est ado.
Mile s de e st as organizacione s e st án hacie ndo de nodados e sfue rzos por facilit ar la part icipación de sus asociados
e n la s nue va s e xige ncia s de l me rca do, la innova ción t e cnológica y la t ra nsforma ción product iva , la incursión
e n nue vas act ividade s e conómicas no agrope cuarias, y ot ras. Con de masiada fre cue ncia sus e sfue rzos se malogran
t a nt o de bido a sus propios e rrore s como a los e fe ct os de la s fa lla s de los me rca dos y de la s inst it ucione s a la s
que ya he mos he cho re fe re ncia , y t a mbié n a la ine rcia de la s e nt ida de s de gobie rno que busca n re producir la s
ant iguas práct icas de clie nt e lismo polít ico, aplicadas hoy a e st as nue vas organizacione s.
Se de be de st a ca r como un fe nóme no import a nt e de l de sa rrollo rura l cont e mporá ne o e n la re gión, e l pa pe l que
ha podido cumplir la moviliza ción socia l de dive rsos se ct ore s (pe que ños y me dia nos product ore s, a sa la ria dos
rura le s, pobla dore s sin t ie rra , e nt re ot ros) como ca t a liza dor de t ra nsforma cione s y re forma s inst it uciona le s
(Gordillo, 2001) e n á mbit os como e l de los de re chos de los pue blos indíge na s, la conce nt ra ción de l a cce so a la
t ie rra , o la s ca pa cida de s y a t ribucione s de los gobie rnos loca le s, e n a que lla s sit ua cione s e n que la s de ma nda s
pudieron inst it ucionalizarse. Concebir a dichos movimient os como recursos de t ransformación social y profundización
de mocrá t ica supone le ct ura s dist int a s a la s que los pe rcibe n como a me na za s de st ina da s a se r re primida s o
coart adas.
A pe sa r de e llo, la s posibilida de s de de sa rrollo de l se ct or rura l cont inúa n e nt ra ba da s de bido a la pe rsist e ncia
de de bilida de s inst it uciona le s como la discrimina ción por ra zone s é t nica s o cult ura le s, la fa lt a de de re chos
ciudadanos de gran part e de los pobre s rurale s, e l caráct e r se sgado de la aplicación de la just icia, las de sigualdade s
e n e l acce so a la e ducación y la información, e l clie nt e lismo y la corrupción. Todos é st os son pode rosos obst áculos
al de sarrollo de re lacione s de confianza y re ciprocidad, las que const it uye n –más que las le ye s y los re glame nt os
forma le s– la ba se de la s inicia t iva s de coope ra ción e nt re los dive rsos a ge nt e s de l mundo rura l. En socie da de s
t a n de sigua le s como la s nue st ra s, la profundiza ción de los e spa cios de ciuda da nía y la de mocra cia re quie re de
la moviliza ción socia l, por e llo, la a cción cole ct iva sigue sie ndo ne ce sa ria pa ra e l de sa rrollo de una socie da d
más j ust a e incluye nt e .
“ La a cción cole ct iva e s ne ce sa ria pa ra da r re spue st a a ne ce sida de s individua le s y socia le s que pe rt e ne ce n a l
á mbit o de la vida pública , la s que no t ie ne n posibilida d de e ncont ra r solución si la s forma s de a cción socia l se
re duce n a a qué lla s que son propia s de l ne olibe ra lismo. Los principios de la solida rida d y la coope ra ción son los
que sust e nt an la acción cole ct iva”.
Sche j t man y Be rde gué
40
“ La s e st ra t e gia s de a cción cole ct iva e n e l se ct or rura l a punt a n, por lo ge ne ra l, a uno o má s de t re s t ipos de
obj e t ivos principa le s: e l me j ora mie nt o de la s condicione s ma t e ria le s de vida ; la modifica ción de la s re la cione s
de pode r de nt ro de los grupos, comunida de s u orga niza cione s rura le s; o la profundiza ción de la de mocra cia y
la e xpa nsión de la ciuda da nía . Se t ra t a , e n t odos los ca sos, de obj e t ivos comple j os cuya conse cución de ma nda
la e xist e ncia o e l de sarrollo de capacidade s sust e nt adas e n e l capit al humano y e l capit al social. Est as capacidade s
no son t ransfe rible s line alme nt e de sde afue ra hacia e l int e rior de los grupos comprome t idos e n la acción cole ct iva.
Surge n de proce sos de apre ndizaj e social, que a su ve z re quie re n de t ie mpo suficie nt e para su maduración.
De lo ant e rior se de spre nde n dos conclusione s. Prime ro, las e st rat e gias de acción cole ct iva re quie re n organizarse
sobre la base de un principio de progre sividad de obje t ivos, de sde los de me nor (const rucción de capit al humano
y capit al social) a los de mayor comple jidad (e liminación de la pobre za, modificación de las re lacione s de pode r,
profundiza ción de la de mocra cia ). Se gundo, la s polít ica s y e st ra t e gia s de a lgunos orga nismos int e rna ciona le s,
gobie rnos y dona nt e s, que re cla ma n impa ct os inme dia t os y visible s e n t re s a cinco a ños y con re fe re ncia a
obj e t ivos comple j os, podrán se r e fe ct ist as, pe ro no se rán e fe ct ivas y me nos sust e nt able s.
La a cción cole ct iva no a se gura de forma a ut omá t ica la e quida d e n la dist ribución de la s oport unida de s o los
be ne ficios e nt re los dist int os se gme nt os y e st ra t os e n e l int e rior de los grupos, comunida de s u orga niza cione s
rura le s. En pa rt icula r, la e xpe rie ncia indica que la a cción cole ct iva rura l no ha t e nido la s “ e xt e rna lida de s”
implícit a me nt e e spe ra da s e n t é rminos de promove r la e quida d de gé ne ro. Por e l cont ra rio, la a cción cole ct iva
con fre cue ncia conduce a la profundiza ción de la de sigua lda d de nt ro de la s socie da de s rura le s. Si se quie re
modificar las re lacione s de pode r e n un se nt ido de mayor e quidad, hay que proponé rse lo e xplícit ame nt e y pone r
e n práct ica accione s de la magnit ud ne ce saria, t e ndie nt e s a t al finalidad.
El é xit o o fra ca so de la s e st ra t e gia s de a cción cole ct iva , e n t é rminos de me j ora r la s condicione s de vida de la s
pobla cione s rura le s, de pe nde de fa ct ore s int e rnos (va lore s, norma s de conduct a , sist e ma s de re gla s forma le s,
me ca nismos pa ra a se gura r e l cumplimie nt o de la s re gla s y los compromisos, y t ipo de lide ra zgo); e xt e rnos
(comunica ción y conce rt a ción mult ia ct ore s y vínculos con “ mot ore s de sost e nibilida d” de la a cción cole ct iva );
y de cont e xt o (individua lismo ve rsus solida rida d e n e l pla no cult ura l, compe t e ncia ve rsus coope ra ción e n e l
plano e conómico, y de mocracia versus aut orit arismo e n e l plano polít ico)”.
Que re mos re sa lt a r e l he cho de que una a de cua da a rquit e ct ura inst it uciona l pa ra e l DTR e st á muy a socia da a la
pre se ncia y calidad de cinco e le me nt os:
Las at ribucione s y capacidade s de los gobie rnos locale s e n sus dime nsione s t é cnicas, administ rat ivas y
polít icas.
La coordina ción, pe ro t a mbié n la e xist e ncia de cont role s y e quilibrios (checks and balances) e nt re los
dist int os nive le s de gobie rno (nacional, provincial, municipal).
Las re de s y ot ras formas de asociación e nt re los gobie rnos locale s para ge ne rar organizacione s de alcance
re giona l ca pa ce s de e mpre nde r la s t a re a s de la t ra nsforma ción product iva que , por re gla ge ne ra l,
sobre pasan a las posibilidade s de gobie rnos municipale s aislados, sobre t odo e n los t e rrit orios más pobre s.
Las organizacione s e conómicas y de re pre se nt ación de la socie dad civil.
Los e spa cios y me ca nismos pa ra la conce rt a ción público-priva da e n la s e sca la s y á mbit os que se a n
pe rt ine nt e s para e l DTR59.
59
Ello incluye los proce sos de pa rt icipa ción, ne gocia ción y ma ne j o de conflict os, a sí como inst a ncia s público-priva da s de dire cción y
ge st ión de la s inicia t iva s de DTR. Rodrik (1999) pre se nt a a bunda nt e e vide ncia sobre la import a ncia de e st e fa ct or como condiciona nt e
de l cre cimie nt o y de la capacidad para e nfre nt ar los impact os (shock) e xt e rnos.
De sarrollo t e rrit orial rural 41
Los pla ne s municipa le s de de sa rrollo loca l, que ba j o dist int a s forma s ha n prolife ra do e n la re gión, ha n t e nido
la virt ud de ir supe ra ndo la t ra dición de conce nt ra r la s a ct ivida de s de l gobie rno loca l e n e l a se o y orna t o de
los núcle os urba nos de ca nt one s y municipios, pa ra incorpora r re sponsa bilida de s e n e l á mbit o de la provisión
de se rvicios públicos como la e duca ción y la sa lud, con pre ocupa ción cre cie nt e por e l de sa rrollo de proye ct os
product ivos.
Dichos plane s no pue de n re ducirse , como ocurre con fre cue ncia, a un me ro e j e rcicio de t é cnicos o consult ore s,
pa ra cumplir con la s forma lida de s de la obt e nción de re cursos de l pre supue st o na ciona l, ni pre t e nde r se r
ve rdade ros mode los o manuale s omnicompre nsivos, sino que de be n surgir de proce sos de consult a y part icipación
de los dive rsos se ct ore s de la comunida d loca l, const it uyé ndose e n inst rume nt os que pe rmit iría n t a nt o la
moviliza ción de los re cursos loca le s, como la t ra nspa re ncia e n e l uso de los fondos y la re ndición de cue nt a s
sobre base s informadas.
Los pla ne s orie nt a dos a m e j ora r la s condicione s de vida de la pobla ción rura l, pue de n lle ga r a const it uir
inst rume nt os para e l de sarrollo de l “apre ndizaje adapt at ivo”, de nominando de e st e modo la habilidad de e nt e nde r
la s t e nde ncia s pre va le nt e s, ide nt ifica r corre ct a me nt e la s oport unida de s y la s a me na za s, a dquirir informa ción
út il y oport una , imple me nt a r solucione s cohe re nt e s con la s re st riccione s impue st a s por los me rca dos, la s
posibilida de s polít ica s y la s norma s cívica s, a sí como molde a r la s inst it ucione s que a fe ct a n e l de se mpe ño
e conómico.
La cre a ción de inst a ncia s de conce rt a ción const it uye un e le me nt o cla ve de la nue va inst it uciona lida d y su
de sarrollo de be se r un e le me nt o fundame nt al de los plane s, conce bido como un proce so de const rucción social
de l propio t e rrit orio, que pa rt e por la a dopción de conse nsos e n a spe ct os de ba j a conflict ivida d de int e re se s,
pa ra ir progre siva me nt e conforma ndo re de s y a lia nza s de ma yor comple j ida d que va ya n inst it uciona liza ndo la s
práct icas cont ract uale s y fort ale cie ndo la confianza mut ua e nt re los age nt e s 60.
Est as innovacione s apunt an a la const rucción de sine rgias e nt re e l Est ado y la socie dad, como fact ore s cat alít icos
de l de sarrollo, y se basan e n la hipót e sis de que los age nt e s públicos pue de n promove r “normas de coope ración
y re de s de compromiso cívico con ciudadanos comune s con propósit os de de sarrollo” (Evans, 2000).
En e st e mismo se nt ido e s que de be ría irse re e mpla za ndo la prá ct ica de la subcont ra t a ción pa ra la producción
de cie rt os bie ne s públicos, opt a ndo e n su luga r por lo que Ost rom (1996) lla ma “a cue rdos de coproducción” e n
aque llos casos e n que los insumos que aport arían e l Est ado y los ciudadanos fue re n comple me nt arios. Su e ficacia
de pe nde de que los com prom isos de la s pa rt e s se a n cre íble s y cue nt e n con m e ca nism os que a se gure n su
cumplimie nt o.
Má s a llá de la s virt ude s de la conce rt a ción público-priva da a e sca la loca l (municipa l), e s ne ce sa rio insist ir e n
que e l DTR plant e a e xige ncias de capacidade s e ince nt ivos que no pue de n re solve rse ade cuadame nt e a e se nive l.
La s a socia cione s y re de s municipa le s y la s corpora cione s público-priva da s re giona le s son inicia t iva s surgida s e n
varios paíse s para dar re spue st a a e st e proble ma, aunque e n muchos casos care ce n de e st at us j urídico.
Pare ce int e re sant e re scat ar al re spe ct o, la ide a de impulsar por part e de los gobie rnos ce nt rale s y/ o provinciale s
los Cont rat os Te rrit oriale s de De sarrollo (CTD), propue st a re cie nt e me nt e por la Comisión Nacional de De sarrollo
Rural Sust e nt able de Brasil (vé ase e l Re cuadro 1). Los CTD consist e n básicame nt e e n me canismos de t ransfe re ncia
60
En e st a ma t e ria e s int e re sa nt e conside ra r la e xpe rie ncia de los Grupos de Acción Loca l de l progra ma LEADER. Ést os son a socia cione s
horizont a le s a nive l loca l que incluye n a t odos los a ct ore s, públicos y priva dos que t ie ne n a lguna pa rt icipa ción e n la e conomía y la
socie da d loca l. Dichos a ct ore s de fine n los proble ma s y la s e st ra t e gia s a se guir, e st a ble ce n un progra ma de a cción, sus cost os, la s
formas de financiación disponible s y lo re alizable e n un cie rt o pe ríodo por me dio de una subve nción global (Sarace no, 2000).
Sche j t man y Be rde gué
42
de re cursos de cont rapart ida cont ra compromisos asumidos por los e nt e s subnacionale s (municipios, asociacione s
municipa le s u ot ros), sobre la ba se de la s a ct ivida de s cont e mpla da s e n los pla ne s de de sa rrollo municipa l,
ge ne radoras de bie ne s públicos o de e xt e rnalidade s posit ivas, que se rían se le ccionadas por inst ancias compe t e nt e s.
Una a rquit e ct ura inst it uciona l comple j a como la de scrit a re quie re de sist e ma s de comunica ción fluida e nt re
t odos los act ore s de l proce so. Ello significa e l e st able cimie nt o de re de s int e ract ivas de información/ comunicación,
que vincule n la loca lida d con e l municipio, é st e con la re gión y é st a con ce nt ro a dminist ra t ivo, a pa rt ir de la s
oport unidades que proporcionan las t ecnologías de información. Tales redes permit irían: (i) elevar significat ivament e
la product ivida d de los e sca sos re cursos de a lt a ca lifica ción (“ int e lige ncia dist ribuida a ba j o cost o” (Pé re z,
1990)); (ii) la coordina ción, como un proce so pe rma ne nt e , e nt re funcione s se pa ra da s pe ro comple me nt a ria s;
(iii) la re t roalime nt ación e n t ie mpo re al, que facilit a la de t e cción o ale rt a t e mprana de proble mas y oport unidade s
que re quie re n de a ccione s a dist int o nive l; (iv) a ume nt a r la t ra nspa re ncia de la ge st ión pública ; (v) fa cilit a r la
conce rt ación e n la re lacione s e nt re los dist int os age nt e s; (vi) la vinculación con sist e mas t e cnológicos y cie nt íficos
que no se pue de n sost e ne r loca lme nt e ; (vii) a cce de r a la s se ña le s de los me rca dos e xt e rnos. De be re it e ra rse
sin e mba rgo, que si bie n los cost os de a cce so a l e quipa mie nt o re que rido ha n de j a do de se r prohibit ivos, su
e fe ct ividad de pe nde de mane ra de cisiva de los avance s que se hayan logrado e n e l de sarrollo organizat ivo, t ant o
a nive l de l aparat o público como de las comunidade s locale s.
Sin pe rjuicio de lo ant e rior, la viabilidad de la ge st ión local part icipat iva de pe nde rá de l grado de conce nt ración
de l há bit a t ; la homoge ne ida d de los grupos socia le s (e nt e ndida como grupos que , inde pe ndie nt e me nt e de sus
dife re ncia s, coincide n e n de t e rmina dos obj e t ivos); los nive le s de orga niza ción; y la ca lida d y cobe rt ura de la
infra e st ruct ura . La s e xige ncia s a la s que de be re sponde r la a rquit e ct ura inst it uciona l se rá n má s comple j a s e n
la me dida e n que se pase de t e rrit orios conce nt rados, con infrae st ruct ura, socialme nt e homogé ne os y con alt os
nive le s de organización social, a ot ros que no re únan e st as condicione s (ve r Gráfico 2).
GÁFICO 2
FACTORES QUE INCIDEN EN EL FORTALECIMIENTO DE LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL
POBLACIÓN
Socialme nte homogé ne a
HÁBITAT
Socialme nte he te rogé ne a
con organización sin organización con organización sin organización
con
infraest
ruct ura
CONCENTRADO
sin
infraest ruct ura
con
infraest ruct ura
DISPERSO
sin
infraest ruct ura
De sarrollo t e rrit orial rural 43
Crite rio 8 . Los programas de DTR de be n formularse y ge stionarse con horiz onte s de me diano y largo plaz o
La apre ciación de los t ie mpos út ile s por part e de los dist int os age nt e s de l DTR e s muy variable y cont radict oria.
Los t é cnicos y la s a ge ncia s a cost umbra n ope ra r con horizont e s de a lre de dor de cinco a ños, e n los que pue de n
visualizar los proce sos que son e se nciale s e n sus disciplinas; para e llos, las accione s re le vant e s son las que pue de n
lle gar a re sult ados e valuable s e n e se lapso.
Para los polít icos, los t ie mpos e st án re gidos por los ciclos e le ct orale s, que a nive l local t ie nde n a se r muy cort os,
de e nt re dos y cuat ro años. En e l curso de su mandat o e spe ran pode r most rar logros, influye ndo e n la se le cción
de las accione s o compone nt e s que e llos privile gian.
Pa ra la pobla ción de l t e rrit orio, los t ie mpos son t a nt o má s bre ve s cua nt o má s a cucia nt e s se a n sus ca re ncia s,
pe ro los re que ridos pa ra la supe ra ción de su condición son, por e l cont ra rio, mucho má s la rgos que los de los
t é cnicos y de los polít icos.
El DTR re quie re concilia r e st a pre e mine ncia de l cort o pla zo con los t ie mpos re que ridos pa ra la ma dura ción de
proce sos sust ant ivos de de sarrollo, que son significat ivame nt e más largos, ge ne ralme nt e de más de una dé cada.
Aquí jue ga su pape l clave la const rucción de una visión de t ransformación compart ida y de los corre spondie nt e s
compromisos con e lla . Si e llo se logra , la comunida d a dquie re una ca pa cida d de int e rlocución que le pe rmit e
conve rt ir la sat isfacción de las de mandas inme diat as e n e t apas de proce sos acumulat ivos de de sarrollo.
Sche j t man y Be rde gué
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F. CONCLUSIÓN
E
n conclusión ¿Cuá le s son a lgunos de los pa sos inme dia t os que nos lle va ría n de la conce pt ua liza ción de l
e nfoque a la imple me nt ación de programas de DTR?
A part ir de las nue vas de finicione s que ya han adopt ado los organismos int e rnacionale s, uno e spe raría ve r e n
t e rre no, e n los próximos dos o t re s a ños, un núme ro import a nt e de proye ct os dise ña dos con e st e e nfoque .
Ést a e s la vía principal para pone r a prue ba las nue vas conce pt ualizacione s y, de e sa forma, pe rfe ccionarlas.
De lo cont ra rio, se corre e l pe ligro cie rt o de que e l nue vo e nfoque se ba na lice , como de he cho ya comie nza
a ocurrir por la mult iplica ción de inicia t iva s de nomina da s “ t e rrit oria le s” , que e n los he chos son má s de lo
mismo.
Los gobie rnos y la s ONG t ie ne n ya e n ma rcha una ga ma va ria da de proye ct os dispe rsos, que con a lgún gra do
de e sfue rzo podrían ajust arse para que se aproximaran, aunque se a parcialme nt e , a algunas de las condicione s
de l DTR.
Exist e una se rie de t ópicos que re quie re n de una mayor inve st igación para e st able ce r sus ve rdade ros alcance s
e n lo que re spe ct a a su rol e n e l dise ño e imple me nt ación de programas de DTR:
- La na t ura le za y ve nt a j a s y de sve nt a j a s de dist int os t ipos de inst it ucione s que fa cilit a n la const rucción
social de ide nt idade s y proye ct os conce rt ados e n e l int e rior de los t e rrit orios rurale s.
- El pa pe l que pue de n j uga r e n e l DTR la s a socia cione s o re de s int e rmunicipa le s, a sí como los orga nismos
público-privados de alcance supramunicipal, y las condicione s para e llo.
- Cómo compa t ibiliza r la s divisione s polít ico-a dminist ra t iva s de los Est a dos con la s ide nt ida de s de los
t e rrit orios “re ale s”.
- El pa pe l de los vínculos urba no-rura le s como dina miza dore s de l t e rrit orio rura l y los inst rume nt os de
polít ica pública e ficace s para mat e rializar sus pot e ncialidade s.
Es convenient e hacer un esfuerzo por sist emat izar y analizar comparat ivament e una gran cant idad de experiencias
pa rcia le s que e st á n t e nie ndo luga r e n la re gión, susce pt ible s de a rroj a r “ bue na s prá ct ica s” y le ccione s que
podrían se r incorporadas e n e l dise ño y la imple me nt ación de programas de DTR de mayor e nve rgadura.
De sarrollo t e rrit orial rural 45
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