La CAONGD forma parte de la Alianza española contra la pobreza

POR UN PACTO DE ESTADO, AUTONÓMICO
Y LOCAL CONTRA LA POBREZA
Propuestas de la Alianza Andaluza contra la
Pobreza a nivel autonómico
Mayo 2006
Este documento pretende ser la contribución que desde la Alianza Andaluza
contra la Pobreza se hace a nivel autonómico de la cooperación ejercida
desde la Junta de Andalucía. Como se desarrolla en el mismo, se ha optado
por una revisión, actualización y consolidación de los compromisos
existente.
La Alianza Andaluza contra la Pobreza, promovida por Coordinadora Andaluza de Organizaciones
No Gubernamentales para el Desarrollo (CAONGD), es una amplia coalición de plataformas y
colectivos sociales que agrupan a cientos de organizaciones andaluzas de múltiples sectores:
movimientos asociativos, partidos políticos, sindicatos, asociaciones vecinales y de consumidores,
ONG, plataformas de mujeres, inmigrantes y ecologistas y organizaciones religiosas, entre otros
(Anexo 1).
La Alianza Andaluza forma parte de la Alianza Española contra la Pobreza surgida a su vez desde
la Campaña Pobreza Cer0, plataforma española del Llamado Mundial contra la Pobreza. Esta
Alianza Mundial solicita un conjunto de medidas para erradicar la pobreza, siguiendo la línea de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas. Estas propuestas afirman que
actualmente tenemos la oportunidad y la responsabilidad de erradicar la pobreza extrema de
millones de personas.
Uno de los instrumentos que propone tanto la Alianza como los Objetivos es la consecución de
una mayor y mejor Ayuda oficial al desarrollo. Ello significa fundamentalmente:


Más ayuda. Deben realizarse incrementos cualificados de AOD para conseguir la erradicación de la
pobreza. Los Estados se comprometieron a aportar el 0,7% de su Renta Nacional (PIB).
Mejor ayuda. Una ayuda más cualificada. Ello significa, en primer lugar, la orientación sectorial
de la ayuda: el objetivo del 20% de la AOD destinada a los Servicios Sociales Básicos (según la
definición del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE): salud primaria, educación básica, agua y
saneamiento. En segundo lugar, respecto a la orientación de la AOD para erradicar la pobreza
también puede medirse a través de los fondos destinados a los Países Menos Adelantados (PMA), es
decir, la distribución geográfica fundamentalmente orientada al África Subsahariana.
Tras un año de movilizaciones la Alianza Española, y con ella la Andaluza, han lanzado la
propuesta de alcanzar un Pacto de Estado, Autonómico y Local contra la Pobreza. Dicho Pacto
tiene como objetivos:



Conseguir que la política de Cooperación al Desarrollo sea una política de consenso de todas
fuerzas políticas autonómicas, que no dependa de los vaivenes políticos ni de los cambios
Gobierno y que se mantengan una serie de principios fundamentales, gobierne quien gobierne.
Revitalizar y mejorar los anteriores “Pactos por la Solidaridad”, en el caso de Andalucía
firmados en 1998 con la Junta de Andalucía y con todos los partidos políticos en marzo de 2004.
Favorecer que las fuerzas políticas asuman compromisos concretos y establecer mecanismos
control de cumplimiento de dichos acuerdos.
las
de
los
de
En Andalucía consideramos que el punto de referencia para cualquier acuerdo en el ámbito de la
cooperación es el COMPROMISO ANDALUZ POR LA SOLIDARIDAD de marzo de 2004 promovido
por la CAONGD y firmado por todas las fuerzas políticas autonómicas (Anexo 2).
La Alianza Andaluza contra la Pobreza considera que más que proponer un nuevo Pacto sería
necesario evaluar y actualizar dicho Compromiso Andaluz por la Solidaridad de 2004, dado
que:




Fue firmado por todas las fuerzas parlamentarias andaluzas.
Ha sido asumido por el Gobierno andaluz y la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional
(AACI) como compromiso de legislatura.
Nos encontramos a mitad de legislatura, constituyendo un buen momento para el balance de
su grado de cumplimiento.
Se está elaborando por parte de la AACI, con participación de las ONGD, el primer Plan
Andaluz de Cooperación Internacional, que constituye el marco privilegiado para el desarrollo
de los compromisos aún no alcanzados por la cooperación andaluza.
Creemos que conviene, por lo tanto, aplicar estas coordenadas a la actual situación de la AOD de
la Junta de Andalucía, a la luz de las propuestas de la Campaña y de los compromisos contraídos
en marzo de 2004.
1. El camino hacia el 0,7%:
Compromiso Andaluz por la Solidaridad:
Que en el curso de la legislatura se alcance el 0,35% del presupuesto total de la Junta de
Andalucía dedicado a cooperación, como paso previo para llegar en la siguiente legislatura al
0,7%.
Cuantitativamente, en el caso de la AOD descentralizada, y partiendo de que el compromiso del
0,7% es estatal, la Coordinadora de ONGD de España (CONGDE) ha propuesto como objetivo y
criterio de homogeneización el 0,7% del total de ingresos de cada Administración pública.
Sobre el procedimiento de cálculo del compromiso del 0,7%:
La inmensa mayoría de entidades locales y autonómicas recogen el compromiso con la mítica cifra del 0,7%,
pero existen importantes diferencias a la hora de considerar sobre qué se calcula ese porcentaje. Cada
administración toma como base una partida diferente, pero casi nunca los presupuestos totales.
La Junta de Andalucía tradicionalmente ha venido considerando que el 0,7% se debe calcular sobre los
ingresos propios, descontando aquellas partidas en las que actuaría como caja pagadora: Fondos Europeos
de Garantía Agraria (FEOGA), la dotación de la Participación de Ingresos del Estado-PIE de las Corporaciones
Locales y, en ocasiones, la deuda histórica.
La Coordinadora Andaluza de ONGD y la Alianza Andaluza contra la Pobreza considera que dicho cálculo hay
que hacerlo sobre el presupuesto total de la Junta, en base a:
Así se contempla en la Ley Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo (art. 15 de la Ley
14/2003, de 22 de diciembre).
Es el criterio recogido explícitamente en el Compromiso por la Solidaridad de 2004:
“Aún estamos muy lejos de cumplir con nuestros compromisos en materia de cooperación, en especial el de dedicar el
0,7 % de los presupuestos totales de la Junta a la Ayuda Oficial al Desarrollo. Estamos convencidos de que este
porcentaje es imprescindible en la lucha para erradicar la pobreza.”
“Que en el curso de la legislatura se alcance el 0'35% del presupuesto total de la Junta de Andalucía dedicado a
cooperación, como paso previo para llegar en la siguiente legislatura al 0,7%.”
Es el criterio propuesto desde la Coordinadora de ONGD de España (CONGDE) como criterio de
homogeneización de la cooperación descentralizada.
En definitiva, este porcentaje no constituye la cuantía máxima que según diversas argumentaciones se
les podría reclamar a las entidades subestatales.1
“Si tenemos en cuenta que el 0,7% de la RNB que tiene que destinar España a cooperación procede del
sector público, la AOD podría repartirse en función del porcentaje de gasto que gestiona cada
administración. Siguiendo este razonamiento, (…) a las administraciones autonómicas le correspondería el
35’2% del total del gasto público. Teniendo en cuenta el 0,7% de la RNB de 2004, las comunidades
autónomas deberían haber destinado a AOD según este razonamiento 1.900 millones de euros, casi nueve
veces más de lo que efectivamente ejecutaron ese mismo año y más del doble del 0,7% del presupuesto
total que solicitamos. No obstante, consideramos que el mayor esfuerzo debe realizarse desde la
Administración General del Estado por lo que defendemos que la AOD de los gobiernos autonómicos y locales
se fije como objetivo el 0,7% de sus presupuestos totales.” (Intermón Oxfam, Realidad de la Ayuda 2005-06)
1
Finalmente debemos recordar que no se trata de establecer un porcentaje de gestión una vez que se han
descontado una serie de gastos obligatorios, sino de fijar un compromiso solidario sobre el total de
recursos de los que, en primera instancia, dispone una administración (independientemente de que parte
de los mismos estén previamente comprometidos).
En el caso de la Junta de Andalucía, aunque diez años después de las movilizaciones a favor del
0,7% nos encontramos aún lejos de cumplir este compromiso, consideramos que se están dando
pasos en la dirección correcta, como podemos observar en las primeras tablas:
EVOLUCIÓN PRESUPUESTARIA AOD ANDALUZA 2003-2006
2003
2004
2005
TOTAL AOD
30.536.453,77 30.115.301,20
39.083.579,03
Porcentaje AOD/Presupuesto
0,15%
0,14%
0,16%
Presupuesto total Junta Andalucía 20.709.820.502 22.173.705.389 24.451.581.273
Fuente: elaboración CAONGD a partir de información de la Junta de Andalucía
2006
58.043.000
0,21%
27.378.401.370
A título comparativo, recogemos, la evolución previa a 2003 y el escenario contemplado en el
documento de “Propuestas de la Coordinadora Andaluza de ONGD para el Plan Andaluz de
Cooperación Internacional 2005-2008” de octubre de 2004:
EVOLUCIÓN PRESUPUESTARIA AOD ANDALUZA 1999-2002
1999
2000
2001
16,29 M€
25,40 M€
26,55 M€
TOTAL AOD
Porcentaje AOD/Presupuesto
0,11%
0,15%
0,15%
Presupuesto total Junta Andalucía
14.664.695 M€ 16.439.075 M€
17.114.594 M€
Fuente: Informe sobre Cooperación Descentralizada en Andalucía 2003 (CAONGD)
2002
24,53 M€
0,13%
18.999,300M€
ESCENARIO PRESUPUESTARIO PLAN ANDALUZ DE COOPERACIÓN 2005-2008
2005
2006
2007
2008
TOTAL AOD
42.500.000
56.500.000
74.750.000
100.000.000
Porcentaje AOD/Presupuesto
0,17%
0,22%
0,28%
0,35%
Presupuesto total Junta Andalucía
24.451.267.500 25.673.830.875 26.957.522.419 28.305.398.540
Fuente: “Propuestas de la Coordinadora Andaluza de ONGD para el Plan Andaluz de Cooperación
Internacional 2005-2008”
Hay que destacar que el descenso aparente en 2004 se debe a una excepcionalidad: en 2003, el
Gobierno Andaluz dedicó 30,5 millones de euros a cooperación internacional, de los cuales 8,5
millones se corresponden con una partida extraordinaria de Ayuda Humanitaria con motivo de la
guerra de Irak, muy por encima de las partidas habituales en ese ámbito (sin esa partida el
porcentaje bajaría al 0’11%). De hecho es en 2004 cuando se inicia un aumento tanto porcentual
como en términos absolutos respecto a años anteriores, de manera progresiva pero no
espectacular: se ha pasado del 0,11% real de 2003 al 0,16% en 2005. Asimismo es destacable que
el grado de ejecución del presupuesto ha sido del 100% en los dos últimos años. Por último, y
aunque fuera del ámbito temporal de este Informe, hay que acoger muy positivamente el salto
cuantitativo que contempla el presupuesto de la Junta de Andalucía para 2006 con una partida de
58 millones para cooperación lo que supondría llegar al 0’21% del presupuesto total.
Desde la Alianza Andaluza contra la Pobreza valoramos positivamente estos incrementos que
consideramos que nos acercan al cumplimiento del 0’35% para el final de la legislatura.
Sin embargo, el ejecutivo andaluz debe realizar en los próximos años un esfuerzo muy importante
que creemos debe recogerse en el Plan Andaluz de Cooperación. Para llevarlo a cabo es
necesario, establecer un calendario anual que permita conseguir el 0,7% del presupuesto
destinado a AOD en 2012.
Por ello, proponemos un calendario para alcanzar el 0,7%: la AOD ha de suponer un 0,42% del
presupuesto en el primer ejercicio de la próxima legislatura, y el compromiso del 0,5% y el 0’6%
para los siguientes.
TOTAL AOD
Porcentaje AOD/Presupuesto
Presupuesto total Junta Andalucía
2009
2010
2011
2012
0,42%
0,50%
0,60%
0,70%
Ello significa que el aumento debe ser todavía significativo (al menos mantener aumentos del 20%
en los próximos ejercicios) y, junto a él, deben tomarse las medidas administrativas y
organizativas necesarias que permitan poder gestionar ese aumento significativo de AOD.
2. Un 0’7% de calidad: distribución sectorial y geográfica
Compromiso Andaluz por la Solidaridad:
Que los fondos se canalicen hacia quienes más lo necesitan: las áreas geográficas más pobres (al
menos un 20% de la Ayuda destinada a los Países Menos Adelantados) y los sectores sociales
básicos (Al menos un 30% de la Ayuda total).
Cualitativamente, en primer lugar, la orientación sectorial. En el caso del Gobierno Andaluz, en
los dos últimos años se supera el compromiso internacional y el recogido en diversos documentos
estatales del 20% destinado a Servicios Sociales Básicos, pero no así el 30% del Compromiso
Andaluz, sólo alcanzado excepcionalmente en 2004:
% SSB
2003
17,24%
2004
32,09%
2005
22,3%
Respecto a la distribución geográfica, se ha producido un aumento significativo en 2005 en la AOD
destinada a África. Sin embargo, como demuestran las tablas, todavía existe un largo camino por
recorrer para asegurar que la AOD se orienta hacia los Países Menos Adelantados.
% PMA
2003
3,45%
2004
6,36%
2005
10,66%
Consideramos, por ello, que la elaboración del primer Plan Andaluz de Cooperación Internacional
es un excelente momento para concretar estas dos opciones de la cooperación andaluza y que así
aparecen reflejados, no sólo en el Compromiso de 2004, sino en la propia Ley Andaluza de
Cooperación. No se trataría, además, de disminuir la ayuda destinada a otras áreas, sino de que
los aumentos que venimos reclamando vayan fundamentalmente dirigidos a aumentar las
partidas destinadas a países del África subsahariana.
3. Otros aspectos de calidad en la cooperación:
Compromiso Andaluz por la Solidaridad:








Creación antes de seis meses desde la promulgación de la Ley del Consejo Andaluz de
Cooperación, con una participación paritaria de la Administración pública y la sociedad civil.
La creación de un órgano específico para la gestión y la dirección política de la cooperación en
la Junta de Andalucía: el Instituto Andaluz de Cooperación Internacional para el Desarrollo,
dotado de los medios humanos y materiales necesarios para gestionar la cooperación
internacional al desarrollo.
Elaboración antes de fin de 2004 del Plan Andaluz de Cooperación para el Desarrollo, como
marco cuatrienal que oriente la cooperación hacia las personas más desfavorecidas.
Que la ayuda oficial apoye proyectos que incluyan la perspectiva de género como aspecto
capital en el desarrollo de las comunidades.
El establecimiento de nuevos marcos de gestión de las cofinanciaciones que establezcan
escenarios de colaboración plurianual, con sistemas de gestión y justificación adecuados a la
naturaleza de la cooperación internacional.
Establecimiento de un procedimiento de acción humanitaria que garantice recursos suficientes
para atender situaciones de emergencia o de vulnerabilidad crónica con medios suficientes y
sistemas de gestión ágiles.
Impulso de la educación para la solidaridad en el sistema educativo público andaluz,
propiciando el efectivo desarrollo del eje transversal de educación para la solidaridad, con una
traducción efectiva en los curricula, así como implicación de los medios de comunicación de
titularidad pública.
Que la ayuda sea transparente en su adjudicación, gestión e información y se aumente la
coordinación entre organismos donantes como método lógico para conseguir una cooperación
eficaz.
Respecto al resto de compromisos recogidos en el Compromiso de 2004:

En cuanto al desarrollo institucional, aunque más tarde de lo previsto, se han aprobado o
están en trámites de aprobación los tres elementos más importantes para el desarrollo de la
Ley Andaluza de Cooperación: el Consejo de Cooperación, la Agencia Andaluza de
Cooperación Internacional (constituida en mayo de 2004, la Ley que la desarrolla actualmente
se tramita de urgencia en el Parlamento) y el Plan Andaluz de Cooperación (con un proceso de
elaboración iniciado en julio de 2005 y con previsión de culminar el próximo mes de junio).
No obstante hay que señalar que la composición del Consejo, como instancia de encuentro y
participación de la sociedad civil en la política de cooperación, incumplió de manera llamativa
con el compromiso de paridad administración-sociedad civil, por lo que la CAONGD, y con ella
la Alianza Andaluza, considera que tras la constitución del Consejo una de sus primeras tareas
debe ser avanzar hacia una próxima reforma que asegure de manera clara una participación
adecuada de la sociedad civil en la política oficial de cooperación.

En cuanto al resto de las cuestiones en las que se han conseguido avances:
-
En el proceso de elaboración del Plan Andaluz se ha planteado, por parte de la Junta de
Andalucía, recoger algunas de los compromisos de 2004: la creación de nuevos marcos
de gestión de las cofinanciaciones en forma de programas plurianuales, posibilidad de
establecer un procedimiento de acción humanitaria o, al menos, una política clara y
estable al respecto, una mayor coordinación e impulso de las iniciativas de educación
para la solidaridad en el sistema educativo público andaluz (entre la Consejería de
Educación, la Agencia Andaluza de Cooperación y la CAONGD).
Sobre las cuestiones anteriores y como desarrollo del Compromiso por la Solidaridad y de
propuestas posteriores, la Alianza considera que la Acción Humanitaria debe tener un
espacio diferenciado dentro de la cooperación para el desarrollo, con una partida propia y
estable que ronde el 10% del total de la AOD de la Junta, y mediante dos componentes,
una Acción Humanitaria más integral y vinculada a procesos de reconstrucción y desarrollo
ajustadas a convenios o convocatorias anuales especificas y una convocatoria de Ayuda
de Emergencia abierta y permanente, cuantificada a primeros de cada año. Asimismo
proponemos la constitución de un Comité Permanente de Acción Humanitaria y
Emergencia de Andalucía, que coordine y agilice la decisión de intervenir con ayudas
económicas y materiales desde la Comunidad Andaluza ante crisis humanitarias por
conflictos, desastres naturales o catástrofes.
Asimismo, en cuanto a la Educación para la Solidaridad consideramos que el porcentaje
destinado a sensibilización y educación para el desarrollo, dado el compromiso de la
cooperación descentralizada con la participación de la sociedad, debe situarse en un
mínimo del 10% de la AOD andaluza. Asimismo es importante que se fije inicialmente la
cantidad total para que no se produzca competencia con los proyectos de cooperación.
Además consideramos importante que se garantice que dicha partida cumpla con unos
requisitos mínimos para que sea considerada dentro del presupuesto de AOD.
-
Asimismo, las distintas bases y órdenes que desarrollan la política de cooperación recogen
criterios de inclusión de la perspectiva de género como aspecto capital del desarrollo.
En lo que respecta a la transparencia en la gestión e información, después de varios
años con información escasa y dificultades de acceso a la misma, en 2005 la AACI ha
elaborado un primer Informe bastante completo sobre la cooperación de la Junta y con la
constitución del Consejo Andaluz se supone que existe la obligación de rendir cuentas
anualmente.
No obstante, consideramos que se podría avanzar en una mayor transparencia en la
resolución de las diferentes convocatorias, siguiendo el ejemplo de otras Administraciones
que publican las solicitudes rechazadas, los criterios por los que se rechazan, y hacen
públicos los baremos y criterios para resolver la convocatoria.
Igualmente, creemos conveniente mejorar el acceso y la elaboración de estadísticas y
datos sobre AOD que manejan las propias Administraciones. Son sin duda alguna
cuestiones fácilmente subsanables, habilitando estándares y procesos que permitan un
tratamiento homogéneo de los datos de las Administraciones.
Compromiso Andaluz por la Solidaridad:


Aplicación del principio de coherencia de todas las políticas competencia de la Junta de
Andalucía con los principios del desarrollo sostenible y la lucha contra la pobreza: agrarias,
pesca, inmigración, comerciales, inversiones, etc.
Mejora de los sistemas de evaluación de la cooperación, tanto de los proyectos
subvencionados, como los propios programas ejecutados directamente pos la propia
administración pública, para incorporar de forma generalizada las evaluaciones de resultados y
la medición de los procesos de cambio.


Que se contemple como eje de la cooperación andaluza la lucha contra el SIDA, una de las
principales amenazas para el desarrollo de los países del Sur.
Que los fondos de la ayuda al desarrollo no se vinculen a ningún otro interés que no sea la
satisfacción de las necesidades de las poblaciones empobrecidas.
En algunas otras cuestiones consideramos que los avances han sido escasos o inexistentes:
-
Elementos de orientación de la ayuda en relación a los Objetivos del Milenio como la lucha
contra el SIDA o el principio de coherencia de todas las políticas competencia de la
Junta de Andalucía con los principios del desarrollo sostenible son aspectos no
desarrollados hasta ahora. La propuesta de incluir la evaluación periódica de dicho
principio de coherencia como una de las funciones del nuevo Consejo Andaluz de
Cooperación no fue asumida por la Junta en su desarrollo normativo.
Creemos que estos principios deberían ser fijados en el Plan Andaluz como importantes
apuestas transversales. Al respecto consideramos interesantes iniciativas como la de la
Agencia Catalana de Cooperación de establecer un Convenio de colaboración con la
Agencia española de Cooperación (AECI) para la participación en el Fondo Global de la
ONU contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria. Asimismo consideramos que el Consejo
Andaluz de Cooperación debería comprender entre sus funciones la de revisar este
principio de coherencia de políticas, incluyéndose esta nueva función en la futura reforma
del Consejo.
CUADRO RESUMEN DE PROPUESTAS:
Consideramos que el próximo Plan Andaluz de Cooperación, actualmente en elaboración debería
recoger las siguientes propuestas de desarrollo del Compromiso de 2004:







Establecer como marco presupuestario un calendario que asegure el cumplimiento del 0’35%
para el final de la legislatura y que permita conseguir el 0,7% del presupuesto destinado a
AOD en 2012.
Asimismo se debería contemplar alcanzar como metas estables y permanentes de la
cooperación andaluza el dedicar un 20% de la AOD a África subsahariana y un 30% a
Sectores Sociales Básicos.
Un nuevo marco de gestión de las cofinanciaciones en forma de programas plurianuales,
con mecanismos claros de adjudicación, gestión y evaluación.
El porcentaje destinado a sensibilización y educación para el desarrollo debe situarse en un
mínimo del 10% de la AOD andaluza.
La Acción Humanitaria debe tener un espacio diferenciado dentro de la cooperación para el
desarrollo, con una partida propia y estable que ronde el 10% del total de la AOD de la Junta,
y mediante dos componentes, una Acción Humanitaria más integral y una convocatoria de
Ayuda de Emergencia abierta y permanente. Asimismo proponemos la constitución de un
Comité Permanente de Acción Humanitaria y Emergencia de Andalucía.
Elementos de orientación de la ayuda en relación a los Objetivos del Milenio como la lucha
contra el SIDA o el principio de coherencia de todas las políticas con los principios del
desarrollo sostenible.
La posibilidad de desarrolla nuevos instrumentos de financiación como la participación en el
Fondo Global contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria.
El Consejo Andaluz de Cooperación, recientemente constituido, debe asumir como un objetivo a
corto plazo una reforma que mejore su misión de ser un órgano de participación, diálogo y consulta
efectivos de la sociedad civil en la política de cooperación:


Asegurando de manera clara una participación adecuada de la sociedad civil en la política
oficial de cooperación, avanzando en una real paridad.
Para sumar a sus funciones actuales la de revisar el principio de coherencia de políticas.
El Plan Andaluz de Cooperación, el Consejo Andaluz y la Comisión de Cooperación deberían ser
asimismo un incentivo para avanzar en una mayor coordinación e impulso de las iniciativas de
educación para la solidaridad en el sistema educativo público andaluz entre la Consejería de
Educación, la Agencia Andaluza de Cooperación y la CAONGD.
Se debería avanzar en una mayor transparencia en la resolución de las diferentes convocatorias,
mediante la publicación de las solicitudes rechazadas, los criterios por los que se rechazan, y los
baremos y criterios para resolver la convocatoria.
Habría que mejorar el acceso y la elaboración de estadísticas y datos sobre AOD que manejan las
propias Administraciones, habilitando estándares y procesos que permitan un tratamiento
homogéneo de los datos de las Administraciones.