4.- Generalidades de las organizaciones internacionales- Pearson

CAPITULO
10
Organizaciones
. internacionales: Los lazos
entre 10s gobiernos
y entre los pueblos
De las cien primeras unidades economicas del mundo, aproximadamente la mitad son corporaciones y no paises'.
Argumento: Para 1977, en elmundo habia mas de 300 organizaciones intergubernamentales (OIG) y mas de 10.000 organizacionesno gubernamentales (ONG), en comparacion con menos de 200 naciones-Estad02.
Argl.lmento: La Union Europea [anteriormente Hamada Comunidad Europea) mantiene misiones diplomaticas en mas de cien paises, y mas de 150 paises tienen misiones diplomaticas establecidas en Bruselas, donde esta localizada la sede de la UnionJ.
Argumento:
necientemente,
abogados y hombres de Estado han reconocido un mayor status a los
~ctores
no Estados en el sistema legal internacional, coincidiendo con la creciente
atenci6n que los academicos y tratadistas han dado a esos actores como elementos distintos y muy particulares en el sistema politico internacional. Haciendo eco de algunas observaciones que se presentaron en la Parte I, un cierto escritor ha dicho que "en materia
internacional la visi6n centrada en el Estado, esto es, el modelo interestatal que sigue
gozando de mucha popularidad en el estudio de las relaciones internacionales, ha llegado
a convertirse en algo demasiado simplista", en especial porque "las naciones-Estado no
son los unicos acto res en la escena del mundo. [Adicionalmente a los acto res subnacionales
y otros] algunas ONG probablemente tienen mas poder e influencia en sus respectivos
campos que algunas de las pequerias naciones-Estado. Lo mismo se aplica a diversas OIG
y sin duda a muchas empresas multinacionales que tienen mas empleados y una producci6n mayor que la mayoria de paises"4. En este capitulo se analiza ran las organizaciones
intergubernamentales y las organizaciones no gubernamentales, las que en lenguaje comun se conocen como organizaciones internacionales, y se abordara la forma como ellas
encuadran en la ecuaci6n general de la politica mundial.
Las organizaciones internacionales han proliferado considerablemente en los ultimos
aiios, tal como qued6 documentado en la reseria hist6rica sobre el desarrollo del sistema
internacional. Tampoco existen dudas respecto a que varias organizaciones internacionales han hecho una valiosa contribuci6n a la soluci6n de problemas globales. Por ejemplo,
fue una organizaci6n internacionalla que corri6 con la responsabilidad de erradicar virtualmente la viruela, uno de los flagelos mas persistentes y reacios de la humanidadj otras
organizaciones internacionales han hecho posible que los aviones vuelen facilmente de un
pais a otro, a pesar de las potenciales barreras idiomaticas entre el personal de la torre de
control de los aeropuertos y los pilotos que solicitan permiso para aterrizarj y aun mas,
otra organizaci6n internacional hace que mas de 8.000 millones de piezas de correa vuelen a traves de las fronteras nacionales cada ario, con el minima de dificultades.
Sin embargo, la importancia de las organizaciones internacionales como actores en Ia,
politica mundial es, aun hoy en dia, muy debatida, particularmente en el sentido de Sl
ellas pueden ser consideradas como poseedoras de una vida propia, mas que como la
colecci6n de las delegaciones de las naciones-Estado. Como sucede con el derecho int~rnacional, los puntos de vista van desde la perspectiva realista que trata alas organizaCIOnes internacionales como una simple extensi6n de las naciones-Estado 0 comb un as~n~o
periferico y accidental alas maylisculas luchas por el poder entre los paises _propias. e a
politica mundial-, hasta la perspectiva idealista que concibe alas organizaciones ~~e:nacionales basicamente como agentes aut6nomos -los posibles precursores de un l.~
no supranacional que presida sobre un mundo sin fronteras. En la literatura ac~ :~ril .
cada dia aparecen mas articulos relacionados con el crecimiento de u~a "SOCI;ab'~rno
intern~cional" (redes privadas transnacionales) y .la ~ecesi~ad de n:eJorar el e1~:onsi~
mundlal"s. Aun cuando el creClmlento de las orgamzaclOnes mternaclOnales P¥astenden~
derarse como una fuerza integradora en los asuntos humanos, que se opone a I Estado$
cias de alguna manera anarquicas y desintegradoras del centenario slste~a de oSionesen
de West£alia, queda abierta la duda de que tan e£ectivas han sido estas l11Stltu~anacio£orjar el orden mundial y si ellas alglin dia pueden aspirar a desplazar lasobera
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nacio-
nal y las lealtades nacionales. Harold Jacobson enmarca estas preguntas de una forma
adecuada cuando anota que 1a perspectiva idealista
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es vividamente planteada, aunque en forma simplista, en los tap ices que cuelgan de
las paredes del Palacio de las Naciones en Ginebra [sede de la Liga de las Naciones en
el periodo entre las dos guerras mundiales y hoy dia lugar donde se celeb ran conferencias internacionales]. Ellos representan alas organizaciones internacionales como
una etapa en el proceso de integraci6n de la humanidad en unidades mas grandes y
mas estables para el prop6sito de gobierno -primero la familia, despues la tribu,
despues la ciudad-Estado y despues la naci6n-, un proceso que se presume culminara finalmente en la combinaci6n de una unidad politica para el mundo entero. Pocos
de los mas serios observadores estarian dispuestos a aceptar este planteamiento como
una explicaci6n completa y como una predicci6n, excepto en el mas amplio de los
sentidos hist6ricos y para el mas remoto futuro. [Sin embargo, si] las organizaciones
internacionales no son unas estaciones de paso en la ruta hacia la creaci6n de soberanias territoriales cada vez mas grandes, ique son ellas entonces?6
. Para en tender el papel de 1as organizaciones internaciona1es en los asuntos contemporaneos del mundo, y para evaluar 10s divers os reclamos y quejas que se presentan, es
necesario identificar primero 10sdiversos tipos de organizaciones internaciona1es que existen
hay en dia y describir ademas 1as principales caracteristicas que las distinguen. No todas
1as organizaciones internaciona1es son iguales y no todas tienen igual impacto en la politica mundial.
Aun cuando el t€rmino organizaci6n internacional con frecuencia se identifica con las
Naciones Unidas, este se refiere a un fenomeno de mayor importancia. Naciones Unidas
es una de las tantas organizaciones internacionales que se presentan en diferentes formas
y tamaiios. En realidad, si el terminG organizacion internaciona1 se define en su sentido
mas amplio, como cualquier grupo de individuos provenientes de al menos dos paises y
que disponen de un aparato institucional formal que facilita 1a interaccion ordinaria entre
los miembros a traves de las fronteras nacionales, existen literalmente miles de tales
entidades en el mundo. Las organizaciones internaciona1es se pueden clasificar de acuerdo con tres criterios basicos: (1) miembros 0 composicion, (2) aIcance geografico y (3)
alcance funcional. SegUn las caracteristicas organizaciona1es, se analizara la forma como
varia e1papel de 1as organizaciones internaciona1es en 1a politica mundial.
Las bases fundamenta1es para categorizar 1as organizaciones internaciona1es radican en
las caracteristicas de su composicion. Algunas organizaciones internaciona1es denominadas organizaciones intergubernamentales
(OIG), tienen como miembros a 10sgobiernos
nacionales y se constituyen mediante la firma de tratados entre los Estados. Otras organizaciones internaciona1es denominadas organizaciones no gubernamentales
(ONG), estan genera1mente constituidas por individuos 0 grupos privados. Dentro de 1acategoria de
las OIG estan cuerpos tales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y la Organizacion del Tratado del Atlantico Norte - OTAN. En su conjunto, actualmente existen mas de
300 OIG en el mundo. En la categoria de las ONG se incluyen organizaciones tales como
la Cruz Raja Internacionat la Alianza del Mundo Bautista, 1a Confederaci6n Internacio-
nal de Parteras y la Asociaci6n Internacional de Planeaci6n de la Paternidad. El Yearbook
of International Organizations, que es la £Uente mas completa y autorizada de informaci6n sobre las organizaciones internacionales, registra mas de 10.000 organizaciones no
gubernamentales en el mundo, mas de 30 veces el numero de organizaciones intergubernamentales, OIG. El Yearbook no incluye corporaciones multinacionales ni grupos revolucionarios transnacionales, los cuales son variaciones especiales de las organizaciones no
gubernamentales7. En los cuadros 10.1 y 10.2 se presenta una lista de algunas de las OI'G
yaNG que existen en el mundo.
Algunas organizaciones no se pueden clasificar claramente dentro de las categorias de
las intergubernamentales 0 no gubernamentales. Por ejemplo, la Organizaci6n Mundial
del Trabajo (OITL que es una OIG, esta compuesta predominantemente
por gobiernos,
pero tambien da cabida ala representaci6n de sindicatos y grupos de patronos. En forma
similar, el Consorcio Internacional de Intercomunicaciones par Via Satelite (CnS) -Intelsat,
por sus siglas en ingles~, a traves del cual se realizan mas de la mitad de los servicios de
telecomunicaciones transoceanicas en el mundo, es una OIG, en la cual tienen cabida
tanto los gobiernos como las empresas comerciales. Ala inversa, la Organizaci6n Internacional de Policia Criminal (InterpolL es una asociaci6n de agencias oficiales de policia de
mas de cien paises, arganizada para facilitar la cooperaci6n mundial contra el crimen, y
tecnicamente es considerada una ONG, aun cuando sus miembros son entidades gubernamentales. Las distinciones se complican mas por el hecho de que en muchos paises hoy
en dia, tanto comunistas como no comunistas, la linea divisoria entre el sector "publico"
o "gubernamental" y el sector "privado" 0 "no gubernamental" puede ser bastante impre-
Tabla 10.1
MUESTRA DE ORGANIZACIONES
INTERGUBERNAMENTALES
INTERNACIONALES
Organizaci6n
Oficinas centrales
Asociaci6n de Naciones del Sudeste de Asia
Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento
(Banco Mundial)
Comisi6n Interamericana del Atun Tropical
Consejo Africano del Mani
Consorcio Internacional de Intercomunicaciones por Via Satelite
Naciones Unidas
Organizacion de Estados Americanos (OEA)
Organizacion de Parses Exportadores de Petroleo (OPEP)
Organizacion del Tratado del Atlantico Norte
(OTAN)
Organizacion de la Unidad Africana (OUA)
Organizaci6n de las Naciones Unidas para la
Educacion, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
Organizacion Internacional del Africa Central y
Meridional para la Lucha contra la Langosta Roja
Organizacion Internacional del Trabajo (OIT)
Organizacion Mundial de la Salud (OMS)
Organizacion para la Agricultura y la Alimentacion
Sistema Economico Latinoamericano
Union de Paises Exportadores de Ba,nano
Union Europea (UE)
Union Postal Arabe
Yakarta,
Fuente:
1995).
Yearbook of International
Organizations,
Indonesia
Washington D.C.,
La Jolla, California,
Lagos, Nigeria
Washington D.C.,
Nueva York, N.Y.,
Washington D.C.,
Viena, Austria
EE.UU.
EE.UU.
EE.UU.
EE.UU.
EE.UU.
Bruselas, Belgica
Addis Abeba, Etiopfa
Mbala, Zambia
Ginebra, Suiza
Ginebra, Suiza
Roma, Italia
Caracas, Venezuela
Panama, Panama
Bruselas, Belgica
EI Cairo, Egipto
32da ed. (Bruselas: Union of International
Associations,
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cisa. La Uni6n de Radiodifusi6n Europea y la Asociaci6n Internacional de Transporte
Aereo son consideradas organizaciones no gubernamentales, aun cuando la mayor parte
de sus miembros son en el primer caso organizaciones radiales y empresas de televisi6n
propiedad de los Estados y en el segundo caso aerolineas propiedad del Estado. Como se
vera mas adelante, algunas ONG y sus entidades constitutivas estan menos sujetas que
otras a control gubernamental. Dada la dificultad que se presenta algunas veces para establecer el caracter gubernamental 0 no gubernamental de los miembros de una organizaci6n, el criterio en ultimo termino radica en establecer si esta se origin6 a traves de un
acuerdo formal de tipo intergubernamental, 0 si se constituy6 mediante un tratado, caso
en el cual se trata de una OIG.
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Como 10 muestran los cuadros 10.1 Y 10.2, otra importante dimensi6n en la cual difieren
las organizaciones internacionales es en su alcance geogrcifico. Aun cuando existe una
tendencia comun a pensar enlas OIG en terminos mundiales y en los mismos terminos
que sugieren las Naciones Unidas, solamente una cuarta parte de las OIG puede considefarse de caracter global y con miembros en todas las regiones del mundo. La gran mayoria
.de las OIG son fundamentalmente
de alcance regional, y en algunos casos subregional
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Tabla 10.2
MUESTRA DE ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES
Organizaci6n
Sede
Alianza Internacional de Mujeres
Amnistfa Internacional'
Asociaci6n Internacional de Ciencia Polftica
Asociaci6n Internacional de Transporte Aereo
Asociaci6n N6rdica de Agencias de Publicidad
Camara de Comercio Internacional
Comite Internacional de la Cruz Roja
Comite Olfmpico Internacional
Confederaci6n Internacional de Acordeonistas
. Confederaci6n Internacional de Uniones de
Libre Comercio
Consejo Internacional de Uniones Cientificas
Consejo Mundial de Iglesias
Ejercito de Salvaci6n
Federaci6n Internacional de Asociaciones de Pilotos
Aereos
:' Federaci6n Mundial de Asociaciones de las Naciones
Unidas
Federaci6n Mundial de Maestros Sastres
Organizaci6n Afro-Asiatica para la Solidaridad de
105 Pueblos
Organizaci6n Internacional de Polida Criminal
" Uni6n de Abogados Arabes
Uni6n Internacional contra las Enfermedades
Venereas y la Treponematosis
Uni6n Radial Europea
Fuente:
1995).
Yearbook of International
Organizations,
Londres, Inglaterra
Londres, Inglaterra
Bruselas, Belgica
Ginebra, Suiza
Oslo, Noruega
Paris, Francia
Ginebra, Suiza
Lausana, Suiza
Surrey, Ing laterra
Bruselas, Belgica
Paris, Francia
Nueva York, N.Y, EE.UU.
Londres, Inglaterra
Nueva York, N.Y., EE.UU.
Paris, Francia
EI Cairo, Egipto
Paris, Francia
EI Cairo, Egipto
Londres, Inglaterra
Ginebra, Suiza
32da ed. (Bruselas: Union of International
Associations,
incluso bilateral. El regionalismo, en efecto, ha sido una fuerza mas poderosa que el universalismo en el desarrollo de las organizaciones intergubernamentales8,
10 cual no es
sorprendente dada en primer lugar la tendencia de los Estados a tener vinculos mas intensos a nivel regional que a nivel mundial y, ademas, debido tambien a la mayor facilidad y
los menores gastos propios de las participaciones en las organizaciones regionales. En
particular organizaciones intergubernamentales
tales como las alianzas militares y las
uniones aduaneras se encuentran mas a nivel regional que global.
No todas las regiones del mundo estan igualmente representadas en la red de las OIG.
Africa, Asia y America Latina tienden a estar subrepresentadas. Como se anoto anteriormente (en el cuadro 4.2), dieciseis de los veinte Estados que pertenecen al mayor numero
de OIG se encuentran en Europa occidental 0 en Norteamerica, junto con Australia y
Japon; en particular, los europeos ocupan los diez primeros lugares, encabezados por Oinamarca9. El hecho de que los paises de Europa occidental aparezcan como mayoritarios
en elnumero de afiliaciones alas OIG se debe no solamente a su fuerte participacion en
organizaciones de caracter global sino, sobre todo, ala proliferacion de este tipo de orga~
nizaciones a nivel regional en esa parte del mundo desde los anos 50, con la formacion de
la Comunidad Europea. Aun cuando los paises menos desarrollados pertenecen a muchas
OIG y dependen de ellas para sus contactos diplomaticos, en generallos paises con el
menor numero de participaciones en las OIG se encuentran en Africa y Asia debido principalmente a su relativamente corta edad y a sus limitaciones de caracter economico.
Estos paises se estan integrando cada vez mas a la red de OIG y para estas ultimas tal
participacion constituye hoy en dia un hecho cada vez mas importante de justificacion de
sus labores.
Patron similar puede encontrarse en la red de las ONG. Solamente alrededor de una
cuarta parte del conjunto de las 10.000 ONG de que se tiene noticia que existen en el
mundo, es de caracter global. Mas que la red de las OIG, la red de las ONG deriva sus
miembros fundamentalmente de los paises occidentales desarrollados. Aun cuando gradualmente los paises en proceso de desarrollo han ido acercandose a la red de las relaciones con las ONG, su mayor participacion se ha visto inhibida por facto res economicos. En
realidad, en los ultimos anos, las tasasmas altas de crecimiento de participacion nacional
en las ONG han ocurrido en Africa y Asia1o. En el pas ado, los paises desarrollados comunistas se habian visto limitados para participar mas ampliamente en las ONG por factores de caracter politico, esto es, debido a restricciones gubernamentales impuestas por la
rivalidad entre Este y Oeste, y a los problemas ideologicos que conllevaba el que los ciudadanos de esos paises participaran en asociaciones "privadas". Sin embargo, con el
declinamiento del marxismo ortodoxo y conla apertura de las sociedades del bloque oriental,
estos ultimos bus can constituirse en miembros cada vez mas activos de las ONG y delas
OIG. Como reflejo de la posicion dominante de lasdemocracias capitalistas occidentales
en el conjunto mundial de las organizaciones internacionales, se encuentra el heclio de
que los paises sede del mayor numero de OIG y de ONG de caracter global son el Re'ino
Unido, Francia, Estados Unidos y Suiza 11.
Comosucede conla distincion entre las OIG y las ONG, las diferencias entre 10 global
y 10 regional no siempre son claras. Muchas organizaciones internacionales, aun cuando
no son glob ales en su alcance, derivan sus miembros de mas de una region. Por ejemplo,
la Organizacion de Paises Exportadores de Petrol eo (OPEP) incluye miembros practicamente de todas las regiones del mundo, excluyendo a Norteamerica y Europa (y no obstante, su sede operacional se encuentra en Viena). La Organizacion del Tratado del Atlantico
Norte (OTAN) va desde el Canada y los Estados Unidos hasta Turquia. Como 10 ilustra el
ejemplo de la OPE~ la participaCion en muchas organizaciones internacionales puede
estar limitada no tanto por criterios geograficos como por criterios politicos yeconomicos.
Pero el punto a res altar en este momenta es que muchas organizaciones internacionales
estan concebidas como instituciones de "participacion limitada", mientras otras estan
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abiertas a todos y cada uno de los palses; solo las ultimas, verdaderamente,
a ser organizaciones "universales".
se aproximan
Haciendo referencia nuevamente a los cuadros 10.1 Y 10.2 puede decirse que las organizaciones internacionales han sido establecidas para ellogro de una gran varied ad de propositos, algunos de los cuales parecen bastante triviales mientras otros son sin duda mas
importantes. En terminos del alcance funcional algunas organizaciones internacionales
son de caracter general, de mUltiples propositos, mientras otras estan caracterizadas por
tener propositos limitados y especificos. En el caso tanto de las OIG como de las ONG, sin
embargo, aquellas que tienen propositos limitados son mucho mas numerosas que las que
tienen multiples propositos.
Dentro de las OIG, unas pocas instituciones tales como las Naciones Unidas, la Organizacion de Estados Americanos (OEA) y la Organizacion de la Unidad Africana (OUA)
tienen como proposito atender una gran varied ad de asuntos politicos, economicos y sociales. Pero la mayor parte de las OIG tienen funciones especializadas mas limitadas, ya
sea de caracter militar (por ejemplo, la OTAN), de caracter economico (por ejemplo, el
Banco Mundial), de caracter social y cultural (par ejemplo, la Organizacion de las Nacio,nes Unidas para la Educacion, la Ciencia y la Cultural 0 de caracter tecnico (por ejemplo,
'fa Organizacion Mundial de la Salud). Las organizaciones de caracter economico constituyen la categoria mas grande, y ellas representan mas de la mitad de todas las OIG12. Las
ONG, mas que las OIG, tienden por naturaleza a ser arganizaciones de un solo proposito,
dado el hecho de que estas ultimas ardinariamente atienden circulos de in teres que comparten sus propositos especializados, ya sean economicos, religiosos, sociales, culturales,
educacionaks 0 profesionales. La mayoria de las ONG trabaja en las areas del comercio y
la industria, aSI como la salud y la medlcinal3.
Tambien es complicado tratar de clasificar alas organizaciones internacionales de
acuerdo con su funcion. Por ejemplo, la OTAN cada vez se involucra mas en un sinnllmero de actividades economicas, cientfficas y tecnicas aun cuando fue concebida exclusivamente con un caracter militar y mantiene ese proposito como su principal mision. El
Banco Mundial ha venido a involucrarse cad a vez en temas ambientales y a bus car proyectos de desarrollo en esta materia en el Tercer Mundo, aSI que llamar a este Banco como
una organizacion de prop6sito limitado, diffcilmente hace honor a sus gestiones. Como
sucede con otras dimensiones clave de la organizacion internacional, acomodar 0 clasificar determinadas instituciones en determinados grupos 0 casillas respecto a sus actividades funcionales es menos importante que saber como se presentan tales clasificaciones.
La figura 10.1 muestra en forma muy resumida este esquema de clasificacion e incluye
ejemplos en cada categor1a.
La creacion y el mantenimiento de las organizaciones internacionales requieren esfuerzos
y gastos economicos. Estas organizaciones existen no solo para S1mismas sino porque
presumiblemente sirven determinados propositos tal como se pudo anotar al analizar su
alcance funcional. Aun cuando las OIG y las ONG tienen cada una de ellas una logica
distinta, el denominador COmlll1de estos dos tipos de organizaciones 10 constituye la
presencia de un conjunto de preocupaciones que trascienden las fronteras nacionales. Si
Organizaci6n Mundial de la Salud
Organizaci6n de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentaci6n
C1l
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Federaci6n Mundialde Asociaciones
de lasNacionesUnidas
Consejo Internacional
de Uniones Cientfficas
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Organizaci6n para la Unidad Africana
Organizaci6n de Estados Americanos
Asociaci6n de las Naciones
del Sudeste Asiatico
Sistema Econ6mico Latinoamericano
Organizaci6n del Tratado del
Atlantico Norte
Orga,nizad6R;p~rcHa Solidaridad'
. entre los 'Pueblos Afro-Asiaticos
CJOIG
CJONG
Figura 10,1
Tipos basicos de organizaciones
internacionales
(OIG y ONG)
las OIG son un puente entre los gobiernos, las ONG constituyen un puente entre las
personas, Hablando en tenninos generales, las OIG se consideran actores mas importantes en el escenario mundial que las ONG, toda vez que las primeras tienden a ser de
mayor interes directo para los gobiernos nacionales, Debe admitirse que ONG tales como
la Confederaci6n Internacional de Acordeonistas 0 la Federaci6n Mundial de Maestros
Sastres, no es probable que modifiquen el curso de los asuntos mundiales; sin embargo,
algunas organizaciones no gubernamentales tales como la Iglesia Cat6lica Romana, las
corporaciones multinacionales tales como la Exxon y la General Motors, y los grupos
revolucionarios tales como el Jihad islamico producen impactos significativos toda vez
que con frecuencia estan en posici6n de actuar independientemente de los gobiernos:nacio).1alesen la conformaci6n de importantes eventos propios de la arena internacionaL
Las relaciones transnacionales, esto es, las interacciones entre individuos y grupos privados a traves de las fronteras nacionales han existido desde el principio del sistema de las
naciones-Estado; vale la pena recordar por ejemplo, las peregrinaciones y los viajes hechos
por exploradores, misioneros, mercaderes de especies y negociantes de esclavos a distantes confines de la tierra, Sin embargo, no fue sino hasta el momenta en que se mejoraron
las tecnologias propias de las comunicaciones y de los transportes que acompafiaron el
proceso de industrializaci6n en el siglo XIX, que un gran numero de personas se vio en
capacidad de interactuar mas facilmente a traves de las fronteras nacionales, La industrializaci6n tambien cre6 grupos econ6micos y comerciales especializados, para quienes las
fronteras nacionales constituian barreras en cierta forma artificiales e irrelevantes; no
sblamente los ejecutivos de las empresas sino tambien los activistas sindicales, los cientifi<;:os,los artistas, los miembros de fraternidades y los profesionales de varias materias se
fueron agregando a los rangos de los actores transnacionales. James Field describe asi el
nacimiento y la proliferaci6n de la "nueva tribu" de acto res transnacionales:
Entre los humanitarios se fue desarrollando un movimiento internacional de paz y
campaiias internacionales para abolir la ... esclavitud y se fue desarrollando tambien
el movimiento de los derechos de la mujer y la busqueda de la temperancia. Los
grupos de las clases trabajadoras apoyaron el movimiento trabajadar internacional, el
internacional-socialismo '" De los gerentes y directores de las empresas vino una red
de [acuerdos] privados ... tmsts, carteles y similares, diseiiados para regular la competencia en el interior y en el exterior.
En gran parte de esta actividad, par supuesto, los sectores publico y privado se
encontraron entrelazadosj los gobiernos intermediarian y los grupos privados buscarian ayuda gubernamental. Dentro de los actores, los gobiernos eran ... los mas visibles y los mas filciles de observar y de describir. Pero mientras el aparato del Estado
continuo creciendo a traves del periodo, y particularmente a partir de la ultima parte
del siglo XIX, su papel ... era menos el de iniciar politicas y mas el de responder alas
condiciones provocadas por actores no gubernamentales cuya influencia iba mas alla
de las fronteras nacionales'4
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A medida que las interacciones transnacionales -viajes, intercambio de correos y otros
flujos -aumentaron
durante los siglos XIX y XX, estos vinculos se fueron haciendo cada
vez mas institucionales en forma de organizaciones no gubernamentales disenadas para
construir relaciones cada vez mas durables entre los actores transnacionales. EI numero
de ONG creci6 de s610 cinco en 1850 a 33'0 en 1914,730 en 1939, 2.300 en 1970 hasta
llegar actualmente a mas de 10.000 organizaciones de este tip015. Como se podria esperar,
el crecimiento de las organizaciones no gubernamentales ha sido minimo durante las
grandes guerras y ha tendido a desarrollarse de forma dr:istica despues de las guerras,
especialmente despues de la segunda guerra mundial. En muchos casos, los gobiernos
mismos han patrocinado la creaci6n de ONG, especialmente aquellas relacionadas con
los intercambios culturales. Las fuerzas que han contribuido al crecimiento de las ONG
en el pas ado -desarrollos
tecnol6gicos, industrializaci6n y urbanizaci6nes probable
que continuen operando en el futuro, aun cuando los gobiernos nacionales bien pueden
responder, dando instrucciones crecientes respecto a la actividad transnacional de sus
ciudadanos, si se yen amenazados por la perdida de control de algunos aspectos propios de
la politica nacional.
Si las razones para la existencia de las organizaciones no gubernamentales son relativamente simples y obvias de analizar, establecer el efecto de tales instituciones es mas dificil. Existe la hip6tesis de que las ONG originan una serie de impactos en la politica mundial.
Quiza, el impacto mas indirecto y sutil -y potencialmente el mas profundo- ha sido
sugerido por Robert Angell en un estudio critico muy import ante acerca de la "participaci6n transnacional"16. AI examinar cientos de interacciones transnacionales, Angell conduy6 que una exposici6n y una relaci6n sostenida con otras personas y con otras culturas
a traves de la participaci6n en las ONG tiende a producir una visi6n mas cosmopolita y
menos nacionalista en sus participantes. Si estos ultimos son ejecutivos de negocios y
pertenecen a otros grupos elites que tienen acceso a los altos escalones de la politica
internacional y a quienes toman decisiones en el pais, ellos pueden promover politicas
internacionales mas adecuadas y un mayor entendimiento entre los gobiernos mismosj
en otras palabras, la "socializaci6n internacional" que experiment an las personas naturales es transferible gradualmente a los gobiernos nacionales.
De otro lado, muchos academicos consideran que la conexi6n entre la participaci6n en
las ONG y el comportamiento en materia de politica internacional es bastante debil y
======::.::.~~~~~
•.•.•.•.
_- ••••
-
sostienen que el flujo de influencia en el proceso de politica internacional es mas complicado de 10 que se sugirio en el panafo anterior y que las personas que se vuelven demasiado cosmopolitas en su vision del mundo, a nivellocal pueden perder acceso yefectividad
politica en los circulos gubernamentales del poder. Existe tambien la duda acerca de la
medida en que los ejecutivos de las empresas y otros tipos de actores transnacionales son
capaces en realidad de renunciar a su propia nacionalidad y su propia manera de pensar en
terminos mas globalesj el hecho es que varias ONG, si no estan dominadas por un gobierno, 10 estan por ciudadanos de un pais determinado. En relacion con este punto, aun el
mismo seiior Angell reconoce que cierto tipo de organizaciones transnacionales (por ejemplo, las corporaciones multinacionales 0 los movimientos religiosos) pueden fomentar
mas el resentimiento y la tension que la empatia y la armonia entre pueblos diferentes. En
otras palabras, la familiaridad puede engendrar cierta complacencia, aun cuando en el
balance general, Angell encuentra que las relaciones transnacionales representan la "paz
en calnino".
Un segundo efecto de las ONG radica en el status especial de caracter consultivo que
muchas han recibido de las OIG, tanto de caracter regional como global; tal situacion les
permite tener una cierta participacion en el proceso de toma de decisiones de estas ultimas, A cientos de ONG se les permite una participacion directa en las actividades de
varias agencias de las Naciones Unidas, compartiendo informacion y adelantando propuestas como parte de una red de esfuerzos intergubernamentales y no gubernamentales
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LAS ONG Y EL CRECIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL INTERNACIONAL
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Cuando en 1995 U 0
auspici6 la Co;Uereneia Mundial sobre la M uj er que se eele- -,bra en Beijing, algunas de las'aproximadamente 30.000 delegadas de diversas organizaciones feministas del ll:nindo se reunieron en un foro separado de una ONG en'
Huairou, un remoto s~burbiode la capital china, para organizar y presentar adecuadamente sus propias. aspiraciones.' En la Cumbre d~ la Tierra celebrada en Rio de Janeiro
I en 1992, un numerosimilar de represenfantes "no bficiales" de varias ONG, se reunieron en su propjo "Foro Global''., paraanalizar problemas relacionados cop el medio
ambiente. El siguiente articulo plante~ o:rode tales e:rentos: l~ reunion de qiversas ,
I. ONG ceIebradadurante.la Cumbre-Mundlal deJas NaclOnes;Urudas.para el.Desarrollo_o
Social de 19?5 que tlivo lugar.en Cop~rihague;Diriarnarca. Aun,cuando muchos obserya/~
dares se preguntanacercade laimportancia de estos eventos, otras consideran que hacen
parte de unfenomeno aun mayor, esto es, del surgimiento de una "sociedad civil internacional".
.
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Todocomenzo en Rio de Janeiro, en 1992, con la Cumbre de la Tierra. Hoyen dia
ninguna conferencia importante delas Naciones Unidas se celebra sin que previamente tenga lugar una de tales reuniones. Se denomina el Foro de las ONG, reunion esta de organizaciones privadasal margen del evento principal ...
Esta semana, cuando los delegadosde la Conferencia de la Cumbre Mundial
sabre Desarrollo Socialdiscutfan sabre las frases a utilizar en el analisis de temas
sensibles tales como la cancelaci6ndela deudaextemay debatiendosi una deterrninada.declaracionsabre los derechosde los trabajadoressena ofensivapara la soberania nacional, el Foro de las ONG generabamas titulares, conferenciasde prensa y
controversiaa medida que se ocupabadeinfluirsobrelos paisespara lograrresultados
Fuente
Tiems,
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orientados a solucionar problemas de caracter global. Por ejemplo, muchos organismos
transnacionales
de cad.cter cientifico Icon frecuencia denominados "comunidades
epistemicas") han jugado un papel importante al colocar en la agenda mundial materias
de caracter ambiental y al proporcionar asistencia y experiencia tecnica en conferencias,
tales como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo [Cumbre de la Tierra) que se celebr6 en Rio de Janeiro en 1992. Una de tales ONG es
el Consejo Internacional de Uniones Cientificas CIUC (ICSU por su sigla en ingles) cuyos miembros incluyen las principales academias cientificas y los consejos nacionales de
investigaci6n de las ciencias fisicas en mas de sesenta paises; como 10 dice un autor, "sus
comites sobre investigaciones oceanicas, investigaciones antarticas, investigaciones espaciales, investigaciones hidraulicas y sobre ciencia y tecnologia en los paises en desarrollo,
tienen que ver con areas politicamente significativas y de gran importancia general"l7, Asi
mismo Amnistia Internacional, que como ya se anot6 en el capitulo anterior, es una ONG
muy activa en el campo de los derechos humanos, ha trabajado tanto en estudiar a fondo
las violaciones a los derechos humanos que algunos llegan a ver en ella "casi como un
brazo de las Naciones Unidas"18. EIstatus consultivo de las ONG generalmente les permite ejercer una limitada influencia sobre las decisiones que toman las OIG, aun cuando en
ciertos casos sus esfuerzos para conseguir decisiones a su favor pueden ser extremadamente efectivos. Mas resaltable en ese sentido, son los muchos grupos transnacionales en
los campos agricola, laboral y manufacturero, que se han organizado para promover el
favorables'it sus causas y en algunas oportUnidades' atacando~.alestablecimiento.
La Declaraci6n;Altemativa
defPri'ndipi"os~elF6ro de la~'ONGy 10s planes de este
para atacar la pobreza mundial y para recillicar' equivocados rumbos de' acci6n se·
itermin6 bastante,antesque
el documento formaLde la Cumbre -Social ....
En cada conferencia de la ONU, el Foro crece'para mcluir un mayor numero de
.grupos y de causas. euando el tema es tan amplio como el del desarrollo social, parecerfaque no tuviera limite.
'.
A 10 largo de la calle principal de la,Aldea Mundial, y que de repente desemboca en
un inmenso pabe1l6n en la antigua basenaval~<,;Dinam.ar~a
donde se celebraba el
Foro, las organizaciones de mujeres de Africa establecieron pequeiios kioscos'para lit
venta de aitesanias, cerca de un gropo de mujeres que intentaban concientizar sabre la
gravedad del SIDA. Un neocomunistadanes, distribuia'panfletos a favor de unproyec~
to pakistani de autoayuda. Dos filas de chiquillos rubios de una escuela local, vestidos
·,·en extraiios trajes extranjeros, trataban de <mntar cantos relacionados con la humanidad y de superar el ruidode miles de voces.
Lospaseantes podian compraruna pequeiia plarita sirllb6lica para recaudarfondos
para grupos de refugiados que regresaban a sus parcelas a miles de millas· de distancia,
y escuchar acerca de los rebeldes zapatistas y sabre su situaci6n al sur de Mexico, Los
visitantes se encontraban luego con hombres y mujeresde colectivos populares de
salud, y escuchaban a Swami Agnivesh quien parada enfrente ~I'euna pesada cadena
hablaba acerca de la esclavitud enla India ....
En uno'8 pocos aiios los representantes de algunas de estas organizacione$ privadas
se han cOhvertido en miembros de las delegaciones oficiales 0 en buscados consultores sobre temas de los que los politicos no se preocupan excesivamente.
El'secretario general[de la ONUJ'Bou'tros-Ghali dijo ... esta semana en que la
importancia de las organizacionesprivadas COIllO socios de las Nacione~ Unidas estaba creciendo.
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M(uente:
Barbara Ceosette, "Once A Didesshow;"Private Organizations Star At U.N. Meetings", New-York
© 1995 by The New York Times Co. Reimpreso can permiso. '
-Tiems, M~rch 12, 1995. Copyright
interes de sus miembros a efecto de tratar sus asuntos con funcionarios gubernamentales
e intergubernamentales
dentro de la Union Europea. Debe agregarse que much as ONG
no gozan del privilegiado status de organismos consultores en las OIG, sin embargo, son
bastante activas en tratar de afectar resultados en la arena internacional. Ejemplo de esta
orientacion son los grupos feministas que se presentaron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995, como tambien en la Cumbre de
la Tierra celebrada en Rio de Janeiro. (Ver la Vision Lateral "Las ONG y el crecimiento de
la sociedad civil internacional", en las paginas 338-339.)
Un tercer imp acto que registran las ONG sobre la politica mundial es mas directo y
mas tacil de establecer, y nada tiene que ver con los procesos de socializacion y de consulta. Este imp acto, al cual ya se hizo referencia, consiste en el papel de algunas de las ONG
como actores independientes y autonomos que compiten y amenazan la soberania de los
gobiernos nacionales en areas de gran importancia internacional. En algunos casos, el
papel desempeiiado par las ONG en el sistema politico internacional puede ser bastante
visible. Asi 10 ha sido, par ejemplo, el papel de la Organizacion para la Liberacion de
Palestina sobre las relaciones entre Israel y otros Estados del Medio Oriente, el de las
compaiiias petroleras internacionales y su influencia sobre la politica energetica mundial,
y el Comite Olimpico Internacional al evitar una confrontacion entre los Estados Unidos
y la Union Sovietica respecto a Afganistan y a los juegos olimpicos de Moscu celebrados
en 1980. En otras instancias, las ONG pueden tener un perfil mas bajo pero de
implicaciones importantes en la politica mundial, como el papel de la Federacion Internacional de Asociaciones de Pilotos Aereos, al presionar a los gobiernos a adoptar narmas de
seguridad mas fuertes y medidas contra los secuestros aereos, 0 el papel jugado por un
reducido grupo de corporaciones agro-industriales al determinar la distribucion mundial
de alimentos y posiblemente el exito 0 fracaso de embargos impuestos par los gobiernos al
comercio de granos. Sin embargo, mas a menudo los gobiernos pueden "ganar confrontaciones" con los actores transnacionales, por ejemplo, podrian nacionalizar los activos de
empresas extranjeras y tomar otras medidas por el estilo que en efecto son "mas relevantes que la simple declaracion de 'quien gana' determinadas confrontaciones directas, cuando
se trata de nuevos tipos de negociaciones, coaliciones y alianzas que se forman entre los
actares transnacionales y entre estos tipos de actores y segmentos de organizaciones gubernamentales e [intergubernamentales] 19.
En particular, las corporaciones multinacionales son analizadas por algunos observadores como formas de organizaciones humanas alternativas de las naciones-Estado, las cuales persiguen sus propios objetivos en forma separada de aquellos propios de cualquier
gobierno nacional-y
para mejor 0 para peor- debilitando (0 par 10 menos confundiendo)
principios tradicionales del interes nacional, dela ciudadania y del patriotismo. (Es conveniente anotar, par ejemplo, el curioso papel desempeiiado por la firma Toyota, productara
japonesa de automoviles, como la principal corporacion patrocinadora de los entrenamientos del equipo olimpico de los Estados Unidos en 1980.) Los conceptos sobre las
implicaciones de las corparaciones multinacionales se veran en el capitulo 13, donde se
analiza su papel en la economia internacional. Las corporaciones multinacionales, como
sucede con otras ONG, pueden tener efectos tanto positivos como negativos en el orden
mundial.
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El crecimiento de las OIG siempre ha estado retrasado respecto al de las ONG, sin
duda debido al simple hecho de que las personas son mucho mas numerosas que los
gobiernos como candidatas potenciales a formar organizaciones internacionales, y tambien porque las OIG tienden a requerir mayores inversiones de recursos. Como sucede
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con las ONG, hist6ricamente el crecimiento de las OIG ha sido menos pronunciado durante las grandes guerras y se ha acelerado despues de ellas cuando los Estados normalmente buscan restituir ciertas situaciones que podrian considerarse como de orden mundial
El conjunto de las OIG se ha incrementa do de las menos de diez que existian en 1870,
hasta casi 50 en 1914, pasando luego a cien en 1945, a mas de 200 en 1970, y a mas
de 300 hoy en dia20.
En el capitulo 2 se anot6 que las OIG eran parcialmente una respuesta al crecimiento
del comercio interestatal y a la necesidad de nuevas estructuras para colaborar con los
gobiernos nacionales en la promoci6n de relaciones econ6micas ordenadasen una naciente economia mundial de tipo capitalista. Craig Murphy dice que el crecimiento de las OIG
("sindicatos publicos internacionales//) en el siglo XIX coincidi6 con el crecimiento gradual de los Estados benefactores y de la sociedad industrial moderna cuando las nacionesEstados experimentaban una creciente presi6n para producir un mejor nivel de vida para
sus ciudadanos y para reconocer que el bienestar material podria solamente conseguirse a
traves de una fuerte y creciente cooperaci6n internacional. Murphy agrega que otras fuerzas han contribuido tambien al crecimiento de las OIG, en especiallas elites cientificas e
intelectuales que buscaban mejorar la condici6n human a a traves de la llamada ingenieria
social, la cual se benefici6 altamente de la nueva tecnologia que se extendia mas alIa de las
fronteras nacionales21. lnis Claude (citado en el capitulo 8) considera que el acelerado
crecimiento de las OIG en el siglo XX, particularmente la creaci6n de organizaciones tales
como las Naciones Unidas, obedece a causas mas profundas:
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El movimiento que condujo a la constituci6n de organizaciones de diversa indole en
el siglo XX, puede interpretarse como una reacci6n alas crecientes y terribles consecuencias del conflicto armado. A medida que la guerra se ha vuelto mas devastadora,
la necesidad para prevenirla ha crecido en forma mas obvia y urgente, y el sentido de
obligaci6n moral para esforzarse por su prevenci6n se ha convertido en algo cada vez
mas apremiante22.
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El crecimiento sustancial de las OIG despues de la segunda guerra mundial refleja el
impetu y esfuerzo de las Naciones Unidas por expandir diversas organizaciones globales
como parte de su propio sistema, aun cuando el crecimiento de las OIG ha encontrado en
el nivel regional el campo mas favorable para su desarrollo.
Hoy en dia, los Estados crean las organizaciones intergubernamentales por las mismas
razones por las cuales han dado siempre origen alas OIG, esto es, buscan la soluci6n a
problemas que bien no pueden manejar unilateral mente dada su limitada capacidad 0 que
pueden manejarse con mas eficiencia a traves de la colaboraci6n con otros Estados. Las
instituciones internacionales colaboran para reducir la incertidumbre, proporcionar informaci6n y disminuir el costo de las transacciones23. Es probable que algunos problemas
involucren s6lo dos paises y por 10 tanto sera necesaria la creaci6n de una entidad del tipo
OIG que tenga s6lo dos Estados miembros (por ejemplo, la Autoridad maritima de St.
Lawrence establecida por los Estados Unidos y Canada) mientras otros problemas pueden
requerir soluciones de caracter regional 0 global. En una determinada area de problemas,
el primer impulso de los gobiernos no es el de crear una organizaci6n sino simplemente el
de intentar soluciones al problema a traves de tratados 0 arreglos informales ad hoc, los
cuales son menos costosos. Sin embargo, si se establece que el problema es recurrente, se
requerira el establecimiento de un org?-nismo de colaboraci6n y esto puede dar origen al
nacimiento de una organizaci6n intergubernamental que permita una "uni6n de soberanias
Debe subrayarse que aun cuando las OIG general mente se conciben como instrumentos de cooperaci6n, tambien involucran cierto grado de conflicto y en realidad pueden
considerarse como foros para el manejo de desacuerdos entre los Estados y tambien como
instrumentos para la soluci6n mutua de problemas. En realidad, los Estados miembros
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compiten por el control de las OIG, para utilizar parcialmente las organizaciones internacionales como instmmentos para legitimar divers as politicas nacionales.
Como 10 sugieren los autores Claude y Murphy, los problemas que dan origen al nacimiento de las OIG pueden ser de alta politica 0 de politica menor. La denominada "alta
politica" se relaciona con aquellas materias en las cuales se tratan los asuntos mas cruciales
y mas controvertidos de los intereses de los Estados (especialmente aquellos militares 0 de
seguridad); los aspectos de "politica menor" se refieren a aquellas materias que son de
caracter tecnico y que no constituyen factores de controversia (el establecimiento del valor
de tarifas postales internacionales, el intercambio de informacion relacionada con el estado del tiempo, el intercambio de investigaciones relacionadas con el cancer, 0 el manejo de
las cuencas de los rios). Aun cuando la distincion entre "alta politica" y "politica menor"
es util, algunas areas tematicas caen entre estas dos categorias (por ejemplo, las regulaciones sobre las informaciones noticiosas internacionales y sobre los servicios' de radio y
television via satelite, la reduccion de tarifas aduaneras 0 la difusion de tecnologia nuclear
para uso pacifico). Sin embargo, aun en areas que aparentemente son de politica menor,
algunos tern as de discusion pueden llegar a politizarse altamente como por ejemplo el
alboroto que levantaron los Estados Unidos cuando se manifesto contra la, a su juicio,
creciente influencia marxista al interior de la Organizacion Internacional del Trabajo en el
campo de las relaciones entre los trabajadores y los empleadores; ello condujo a que en
1977, y por un periodo de dos arros, Estados Unidos se retirara de la OIT. Este ultimo,
junto con Inglaterra, en la decada de los 80 se retiraron tambien de la Organizacion de las
Naciones Unidas para la Educacion, la Ciencia y la Cultura (Unesco) con la queja de que
existia no solamente una fuerte influencia marxista en los niveles directivos de la organizacion, sino que tambien existian malos manejos financieros. En la era contemporanea en
particular, a medida que los asuntos relacionados con la seguridad militar, la economia y
otros temas de interes se van entrelazando cada vez mas, la distincion entre la alta politica
y la politica menor se va haciendo cad a vez mas difusa.
Una tipica OIG tiene al menos una asamblea 0 conferencia plenaria en la cual todos los
gobiernos miembros discuten y efectuan sus votaciones respecto a determinadas politicas, como tambien una secretaria general 0 administracion responsable de implementar
las decisiones y del funcionamiento general del aparato administrativo de la organizacion.
Sin embargo, todas ellas difieren considerablemente en la magnitud del poder decisorio y
que los Estados estan dispuestos a otorgarles. Muy po cas organizaciones se acercan al
modelo de supranacionales en la toma de sus decisionesj esto es, que la organizacion este
dotada del poder para tomar decisiones vinculantes para todos sus miembros y que obligue a que todas ellas respeten estrictamente la voluntad colectiva sin tener en cuenta si
ellos, seglin su voto, han expresado su aceptacion 0 rechazo a la materia de que se trate.
En realidad, un numero mucho mayor de organizaciones intergubernamentales estan aun
en el otro extremo, yen ellas sus miembros han delegado la responsabilidad solo hasta el
pun to de ofrecer recomendaciones y resoluciones que cad a uno de los gobiernos esta en
libertad de aceptar 0 rechazar seglin le parezca. Otras OIG se colocan entre estos dos
extremos, respetando en la mayor parte de los temas de caracter organizacionalla soberania individual de sus miembros, mientras al mismo tiempo evidencian un cierto grado de
supranacionalismo en ciertas areas.
En general, los Estados estan mas inclinados a cooperar y a otorgar la competencia para
la toma de decisiones a organizaciones que tienen un campo limitado y metas bien definidas mas que a organizaciones cuyos campos de accion son mas amplios y menos definidos. Las primeras organizaciones intergubernamentales
-la Comision Central para la
N avegacion del Rhin creada en 1815, la Comision Europea para el Control del Danubio
creada en 1856, y la Union Telegrafica Internacional (UTI) y la Union Postal Universal
(UPU) creadas pocos arros despues- fueron diserradas para tratar materias bastante especificas y de caracter tecnico. La UTI y la UPU existen hoy como parte del sistema de las
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Naciones Unidas al igual que otras muchas organizaciones de propositos limitados que en
su conjunto constituyen las llamadas Agencias Especializadas de las Naciones Unidas.
Estas organizaciones captan y difunden informacion, administran programas y ayudan en
el desarrollo de norm as que regulen las relaciones entre los Estados. Algunas organizaciones con propositos especificos se aproximan al modelo supranacional. En el caso de la
UPU, y de otras organizaciones de este tipo, algunos gobiernos han llegado a permitir que
los funcionarios pertenecientes alas burocracias de tales entidades (los llamados "tecnocratas") tomen decisiones con considerable autonomia tanto para elaborar como para
implementar poHticas por cuenta de todos sus paises miembros. Se puede decir que estas
OIG tienen un impacto directo en diversos campos de la actividad internacional, incluyendo la salud, el transporte, la educacion, el bienestar social y las comunicaciones.
El siglo pas ado fue testigo tambien del desarrollo de multiples OIG ·disenadas para
trabajar en campos muy amplios de los asuntos politicos incluyendo las "grandes" cuestiones de la guerra y la paz. Ademas de las NaciOlies Unidas, a nivel mundial existen otras
instituciones tales como la Organizacion de Estados Americanos (OEA), la Organizacion
para la Unidad Africana, la Liga kabe, la Asociacion de las Naciones del Sudeste Asiatico,
las cuales han sido consideradas como "organizaciones regionales de seguridad" disenadas
para facilitar la cooperacion general y la solucion pacifica de conflictos entre sus miembros (yen algunos casos, hasta la eventual unificacion political. Aun cuando estas OIG de
propositos generales podrian tener un imp acto mucho mas grande que sus analogas con
propositos especificos, los gobiernos han sido mucho menos dados a confiar a ellas la
potestad necesaria para to mar decisiones de caracter supranacional, dada la naturaleza
volatil de los temas que pueden surgir en los respectivos foros; de todas maneras, no hay
dud a de que estas organizaciones de caracter regional han jugado un papel muy utH en la
prevencion y solucion de conflictos entre los Estados, tal como sucedio en el caso de la
"guerra del fUtbol" entre El Salvador y Honduras en 1969 cuando la OEA establecio un
cese al fuego para parar las hostilidades derivadas de los mitines y disturbios que se presentaron despues de un partido de fUtbol y de los informes acerca de las atrocidades infligidas por grupos de hondurenos a grupos de salvadorenos. En algunos cas os, las
organizaciones regionales han colaborado en poner fin a divers as guerras civiles tal como
sucedio con los esfuerzos realizados por la Comunidad de Estados de Africa Occidental
(una division de la Organizacion para la Unidad Africana), durante la decada de los 90,
para dar fin a la mortifera lucha interna en Liberia). Al examinar diecinueve casos de
participacion de la OEA, la ~UA y la Liga kabe en conflictos regionales, un academico
encontro que en su conjunto estas organizaciones "ayudaron a apaciguar conflictos entre
los miembros en mas de la mitad de los casos" y "a patrocinar un arreglo permanente en
la tercera parte de los casos"24. Posteriormente en este capitulo se analizara el papel de las'
Naciones Unidas en el campo de la preservacion de la paz.
Los academicos de las relaciones internacionales
pertenecientes
a la escuela
funcionalista sostienenla hipotesis de que a medida que los Estados colaboran y renuncian en cierto grado a su soberania en favor de las OIG en areas de politica menor, sus
gobiernos aprenderan b6bitos de cooperacion que poco a poco inducen a una mayor colaboracion y a una cierta renuncia a la soberania en materia de alta political 10 que conduciria a una posible comunidad supranacional (esto eSt un gobierno regional 0 mundial)2s. En
otras palabras, la disposicion de confiar alas OIG poderes para to mar decisiones respecto,
por ejemplo, al control de las plagas de langostas, puede ser tan solo el comienzo de un
proceso que posteriormente podria tener un efecto de "expansion" hacia el control de las
armas. Algunos teoricos de la escuela funcionalista hacen enfasis en el hecho de que
ciertos sectores de la cooperacion internacional son terrenos mas propicios para la expansion que otros, toda vez que en ellos se crea no solamente el deseo sino tambienla necesidad de una cooperacion intergubernamental
mas ambiciosa entre las diversas areas
tematicas propias de la politica internacional; estos son denominados neofuncionalistas.
(Un ejemplo podria ser un grupo de paises que descuqre los beneficios que pueden derivar
de compartir zonas comunes para la pesca marina, en el sentido de que eUos no pueden
adelantar tales labores sin la colaboraci6n adiciohal en politica ambiental relacionada con
la poluci6n del oceano)2.6.
Algunos academicos han criticado la teoria funcionalista, anotando que ciertas experiencias de colaboraci6n pueden ser dolorosas y contraproducentes y que no se puede
sustraer el componente politico aun de los temas aparentemente mas apoliticos y tecnicos, y -10 que es mas importanteque existen unos limites obvios en la medida en que
puede esperarse que los gobiernos nacionales renuncien al poder politico respecto a una
autoridad mayor en areas que se relacionan con su propia supervivencia. Aun cuando la
cooperaci6n intergubernamental en un campo puede incrementar la cooperaci6n en otros
campos, la evidencia disponible indica que el proceso de "expansi6n" no conduce inexorablemente al supranacionalismo2.7. Sin embargo, aunque existe poca evidencia para respaldar las expectativas funcionalisfas acerca del supranacionalismo
hay evidencia para
respaldar el punta de vista mas modesto de estos en el sentido de que "el estar involucrado
en una red de OIG tiende a hacer que los Estados sean menos belicosos"; esta ultima
proposici6n es al menos respaldada en cierta forma por un estudio que estableci6 que el
crecimiento de las OIG, particularmente desde la segunda guerra mundial, ha coincidido
con una relativa disminuci6n en el numero de guerras interestatales2.8.
Por 10 tanto, en general, las OIG juegan un papel importante no s610 como arenas de
los conflictos interestatales y de la cooperaci6n, sino tambien como actores en temas que
afectan el comportamiento de los Estados y los resultados en la politica mundial. El resto
de este capitulo se orientara ados OIG especificas: La Organizaci6n de las Naciones Unidas (ONU) a nivel global y la Uni6n Europea (UE) a nivel regional. Hoy en dia estas
instituciones estan entre las organizaciones intergubernamentales mas importantes y producen una gran variedad de efectos en los asuntos mundiales.
Organizaciones
globales intergubernamentales:
Las Naciones Unidas
y e1 Sistema de las Naciones Unidas
Despues de cada una de las dos guerras catastr6ficas que se sucedieron en el siglo XX, los
participantes se reunieron en sendas conferencias de paz y proclamaron que "nunca mas"
incurririan en una guerra y procedieron a constituir una organizaci6n global cuya funci6n
primordial radicaba en preservar la paz. La Liga de las Naciones, fundada en la Conferencia de Paz de Paris de 1919, despues de la primera guerra mundial, estableci6 un precedente con la reuni6n de una gran asamblea de naciones en sesiones regulares anuales. Tal
como sucedi6 con la Liga, la creaci6n de las Naciones Unidas, despues de la segunda
guerra mundial, estmto acompaflada de pompa excesiva y sentido de euforia. Harry Truman,
presidente de los Estados Unidos, abri6 la conferencia en San Francisco en 1945 (pocos
dias despues del fin de la guerra en Europa) con la predicci6n de que los delegados estaban
pr6ximos a crear "una maquinaria que hara que la paz futura sea no solamente posible
sino segurall2.9.El antiguo secretario de Estado de los Estados Unidos, senor Cordell Hull,
declar6: "nunca mas seran necesarias las esferas de influencia, las alianzas, los equilibrios
de poder 0 cualquiera otro de los arreglos y acuerdos especiales a traves de los cuales, en el
infeliz pasado, las naciones lucharon para salvaguardar su seguridad y para promover sus
intereses"30. Y hasta otro delegado lleg6 a prodamar que "la Carta de las Naciones Unidas
ha crecido, de las oraciones y profecias de Isaias y Micael"31.
De manera inevitable, en la formaci6n y constituci6n de la ONU el idealismo compiti6
con el realismo no menos que cuando se dio origen a la Liga de las Naciones. Como era de
esperar, los triunfadores de la guerra fueron los principales arquitectos de estas organiza-