La regulación eléctrica Argentina. Antecedentes y perspectivas.

Revistade DerechoAdministrativoEcao6mkode RecursosNaturales,2001,TV3, pp. 821.836
LA REGULACIÓN ELÉCTRICA ARGENTINA.
ANTECEDENTES Y PERSPECTIVAS
DR. EDGARDOA. DíAZ ARAUJO
Uniwrtidad Nacronol de Cuy
iRepública Arqentiruz)
1, INTRODUCCI6N
La industria eléctrica tiene características
propiasque requierende un régimenjurídico especializado.
Como bien señala Vivianne Blanlot, “La
energía es un bien complementario u un sinntimero de otros bienes consumidos en diversas
actividades, es un insumo en numerosas actividades productivas y a la vez es un ‘producto”
no almacenuble. Por esta razón. la producción
debe adaptarse instantáneamente a la demanda.
la que es variuble en el tiempo; presentu patrones diarios, semanales y estacionales. La capacidad de producción de una central o un sistema
en un momento dado es la potencia; el jlujo
acumulado producible a través de un período de
tiempo es la energía. La máxima potencia de
una central a un sistema generalmente dada por
la capacidad de ias turbinas y en centrales hidroeléctricas de pasada (sin embalse de regulación) está asociado también al caudal de agua,
la energía producible en un período determinado depende de la disponibilidad del recurso
(carbón, uranio, gas, vapor geoténnico, agua
embulsada, etc.). Para lograr un abastecimiento
confiable se requiere que la potencia instalada
máxima sea igual o superior a la demanda
mlixima coincidente del sistema y que se disponga de los recursos energéticos suficientes para
satisfacer la producción demandada en un período dado “t,
De ello resulta que las economíasde escalay
las economíasde alcance, determinan el desarrollo de los sistemasde generacióninterconectadosy su operacióncoordinadao unificada.
Esto origina monopolios naturalesque, vinculadosa la prestaciónde un servicio esenciale
insustituible a un número indeterminadode personas,quedenafectadospor el conceptode servicio público o también llamado servicio de interésgeneral.
1
BLHNLOT S. Uvianne. en Despu&s de lar Prrvatizaclones’ Huera ri E.ytndo Regulador, Ed. Cieplan.
Santiago de Chile, 1993. pág. 284 y sgtes.j
El conceptode servicio público ha sido receptado en el ordenamientojurídico argentino
en las Leyes de EnergíavigentesNC 15.336(art.
3”) y 24.065(art. 4”).
Interpretando dicho concepto, la Corte de
Justiciade la NaciónArgentina ha señaladoque:
a. El funcionamientoo el ejercicio de la concesión de un servicio público está subordinado
inexcusablementeal Poder de Policía que
competea la Autoridad Administrativa concedente(LL 9-928LL 10-729).
b Una empresade luz y energíaeléctrica para
el servicio de una población afecta graves
interesesde esasociedadque, por serlos,deben ser tuteladospor el Estadoen ejercicio
de su poder de policía. (LL 58222, Fallos
215,280; JA 950.1-522j.
C. La concesiónes primordialmente un acto de
gobierno que tiene por fin organizar un servicio público de utilidad general, pesea los
aspectoscontractualesque quepan reconocerles(Fallos 257, 173).
d. El acto estatalregulatoriode la prestaciónde
un servicio público de utilidad generales de
carácterunilateral, llámaselegal 0 reglamentario (LL 117-783,JA 964-V-496,Fallos 178.
243; 183, 1116;184.280; 230,380;254,441).
e. Todaconcesióndel Estadoparala explotación
de un servicio público que importe un monopolio, auncuandoseavirtual, lleva implícita la
condición de que sus precios o tarifas están
sometidosal control de la autoridadadministrativacorrespondiente.
(Fallos 146,232)
f. La regla más seguraen materiade interpretación de concesioneses la que toda dudadebe
ser resueltaen sentidoadversoal concesionario, porquenadadebetomarsecomo conceddo, sino cuandoes dadoen términosinequívocos.(Fallos155,36). Esteprincipio es idéntico
al adoptadopor la Corte Supremade los EstadosUnidos(97 U.S.659 y 116U.S. 3076).
Por otro lado,
_ se ha desarrolladoactualmente, primero en Inglaterra y luego en drstmtos
paísesdel mundo, la idea de que se puedenin-
822
Eocn~no
DIA/ Aanoici / 01 regulación
traducir mecanismos de mercado en el régimen
de funcionamiento de la energía eléctrica.
En tal sentido entendemos que no existe contradicción entre regulación y mercado sino complementariedad.
El mercado: “Es urm instirución muy delicuda ~1muy .sojkticadu de ios países civilizados, lo
cuul exige que en rodo momento el Esfado afienda J cuide JJ vigile permunentemente el mercccdo, entre oirus cosas. para que no ye devtruy
por sí mismo. No hay contraposición entre instituciones y mercado. Esa es una falsa dicotomía.
El mercado es una insfitución. Quieneh pretenden conrraponer Estado y mercado fon, justamente, quiene nunca hun creído en el mercado.
Y estu e.r In clave del propio Derecho de la
Competencia”2.
Es necesario hacer algunas precisiones ya
que debemos distinguir privatización, sistema
de competencia y regulación:
Privatización: En este ámbito se entiende la
transferencia del ejercicio por parte de una empresa privada de una actividad cumplida antes
por el Estado.
Competencia: Cuando distintos agentes económicos actúan en el mercado libremente.
Regulación: Son las condiciones de un organismo para mantenerse en equilibrio.
Siguiendo a Trillo-Figueroa y Martínez-Conde, podemos decir que siempre hay regulación.
lo que ocurre que la misma puede ser autorregulación mediante sistema de mercado o regulación mediante normas externas. El grado de regulación externo es inversamente proporcional
al nivel de mercado. En igual sentido, así lo indica Portasik, Linda S.“.
Estos tres conceptos no son sinómmos ni están necesariamente vinculados.
Es así que puede haber:
1) Privatización monopólica sin competencia ni
regulación.
2) Privatización con competencia y sin regulación.
3) Privatización con competencia y regulación.
4) Empresas estatales, monopólicas y sin regulación.
51 Empresas estatales, que compiten con privadas con regulación.
6) Empresas estatales que compiten entre sí con
regulación.
eléctrico urgenlino.
Antecedenles y perspectivas
El desarrollo de la industria eléctrica en Argentina y su régimen jurídico ha sufrido, al
igual que en el mundo, distintas etapas, las que
serán motivo de un análisis breve en el presente
trabajo.
Se encuentra en pleno proceso de transformación y, por consiguiente, resulta difícil extraer conclusiones definitiva5 sobre el funcionamiento del régimen actual. El mi?mo depende
del correcto esquema institucional, de la independencia y fortaleza de los Entes Reguladores,
de la efectiva competencia entre los actores, de
la armonización adecuada entre los regímenes
provinciales y el sistema nacional, propio de un
país federal, de las consecuencias comerciales
del proceso de integración regional en el MERCOSUR, de una clara política de abastecimiento
y seguridad a largo plazo y de mecanismos de
financiamiento adecuado para la expansión de
los sistemas de generación y transporte.
Como muchos de estos aspectos no están totalmente resueltos, siendo la experiencia argentina muy diferente a la de otras naciones, solo
presentamos en este trabajo un panorama de su
desarrollo.
2. ETAPAS DE LA REGULACIÓN
ELÉCTRICA ARGENTINA
A. CONCESIONES PKIVADASLOCALES
En forma concomitante con los inicios del
desarrollo de la electricidad en el mundo, en la
República Argentina, desde fines del siglo XIX,
se empezaron a desarrollar sistemas de usinas
térmicas e hidroeléctricas que tenían como fin
abastecer las necesidades individuales y de
alumbrado público. Así, en la ciudad de Buenos
Aires se menciona como el primer antecedente
de alumbrado público el efectuado por Rufino
Varela en 1877, con una pequeña central que
abastecía a comercios y viviendas vecinas.
En 1893, en la Capital Federal, ya existían
diversas empresas eléctricas, entre ellas la Compañía Primitiva de Gas y Electricidad, la Compañía de Electricidad de Buenos Aires y la River
Plate Electric Light and Traction, que adquirieron mayor importancia al empezar a transformarse los tranvías de tracción a sangre por los
de corriente eléctrica. En 1899 construyó su primera usina la Compañía Transatlántica de Electricidad (C.4TE), a la que se otorga en diciembre
de 1907. por la Municipalidad. una concesión
por cincuenta años.
En 1912, se le otorga otra concesión a la
Compañía Italo-Argentina de Electricidad de
origen ítalo-suiza.
Paralelamente,en las provincias de Buenos
Atres y SantaFe, se instalan usinasde las empresasRiver PlateCo. y la Compañíade Electricidad de BuenosAires, también de origen británico. que construyeronusinasen zonasaledañas
a la Capital Federal, Mar del Plata, Junin, San
Nicolás y en la ciudad de SanLuis.
Como resultadode la Primera Guerra Mundial. la CATE, de origen alemán.se transforma
en Compañía Hispano Americana de Electricidad (CHADE).
Por otro lado, el llamado grupo Herbtzka,
adquierenumerosasusinasen distintas localidades del interior del país. Así están las que se
ubicanen las ciudadesde Salta, Jujuy, Resistencia, Concordia,Concepcióndel Uruguay, Gualeguay, Gualeguaychú,San Juan, San Rafael, San
Luis, Villa Mercedes,Villa María. Bell Vill y en
la provincia de BuenosAires: Mercedes,Bragado, Tandil y Necochea.Dicho grupo vende, en
1929.sus interesesa la sociedadestadounidense
Ameritan And Foreing Company.En virtud de
ello. se constituyeron cinco sociedadesanónimas: “Compañía de Electricidad Los Andes
S.A.“, en las provincias de Mendoza.San Juan,
y San Luis; “Compañía de Electricidad del Norte Argentino S.A.” en las provincias de Salta.
Jujuy y Tucumán; “Compañía de Electricidad
del Sud Argentino S.A.” en la provincia de Buenos Aires; “Compañía de Electricidad del Este
S.A.” en las provincias de Entre Ríos, SantaFe,
Chaco;“CompañíaCentral Argentina de Electricidad S.A.” en la provincia de Córdoba, todas
forman lo que se le llamó el Grupo A.N.S.E.C..
Junto al desarrollo de las concesionesprivadas, en numerosaspoblacionesde escasaimportancia económica se instalan usinas municipales, cooperativas o construidas por Obras
Sanitariasde la Nación, como actividad accesoria al servicio de aguacorriente.
Técnicamentela etapaprivatista se caracteriza por servicios prestados localmente, sin un
sistemade interconexión y en base, fundamentalmente,a centralestérmicas.
Desde el punto de vista institucional dicho
período se intcia con permisos precarios,luego
continúa con concesionesmunicipales a largo
plazo y culmina con numerososconflictos políticos y sociales que se desarrollan a partir de
1930hasta 1944.entre las empresas,los municipios y las provincias argentinas.
Así, en 1943.las intervencionesfederalesde
Tucuman,Entre Ríos, Corrientes,Jujuy, Córdoba declaran la caducidad de las concesiones
eléctricas.
En el casoparticular de la provincia de Mendoza, en 1899. se otorgó al ingeniero alemán
Carlos Faderuna concesiónpara producir y ven-
der energíaeléctrica a partir de las aguasdel río
Mendoza. Su destino era atender la actividad
minera. pero por Ley No 185 de 1900se amplía
la concesión,autorizándosea conducir corriente
eléctrica para el abastecimientode la ciudad y
sus alrededores.En 1910entra en producciónla
usina hidroeléctricaen el río Mendoza,que, con
una inversión de más de un millón de pesos,
constituía la tercera obra de su género en el
país, Dicha concesión,por accidentesnaturales
y problemasfinancieros,no pudo continuar y en
1913 fue adquirida por la CompañíaArgentina
Power and Raillers Traction Ltda. Su concesión
se va a mantenerhasta 1946cuandoes revocada
la Ley provincial N” 1561.
De maneraconcomitante,en 1902 se había
constituidoen dicha provincia la SociedadAnónima Luz y Fuerza.En 1909 por Ley No 504, se
autorizaal PoderEJecutivopara contratarcon el
IngenieroAMauroHerlitzka por sí y en representación de la Sociedadde Luz y Fuerzael aprovechamiento de las aguas del río Mendoza. En
1912,se descubrenirregularidadesen el funcionamientode la empresaque prestabael servicio
público de electricidady, por decreto,se ordena
su caducidad.Luego de un planteamientojudicial
la empresarecibe,por Ley ND824, unaconcesión
por setentay cinco años.Por último, en 1929,la
CompatiíaLuz y Fuerzapasó a formar parte del
GrupoANSEC bajo la denominaciónde Compañía de ElectricidadLas Andes.En 1943.la Intervención Federal ordena la intervención de la
CELA y la rebajas de las tarifas. En 1944, el
Poder Ejecutiva declara provincializados y de
utilidad pública los serviciosde electricidad.
Este período de concesioneslocales, y de
controversiasentrelas empresasy las autoridades
concedenteses similar a lo que aconteció en
otros países,en particular en el casode Estados
Unidos de Norteamérica,segúnlo reseñaCharles
E Phillips, Jr.“. Allí el casomásilustrativo fue la
elección en New York del GobernadorCharles
Evans Huguesal impulso de los conflictos con
las empresasprestadorasde servicios públicos.
La diferenciasustancialcon el caso argentinoes
queallí, a partir de 1920,empiezana establecerse
ComisionesReguladorasEstaduales,que luego.
con el tiempo, irán constituyéndoseen un factor
de poderde gran trascendencia.
B. INTERVENCIÓN ESTATAL
A partir de la crisis mundial de 1930,con la
Gran Depresión,se había iniciado un cambio en
las políticas económicasglobales,con un impul4
The Regulution »f Public L’rrlities,“Theory
Pract~ce”. Thlrd Edition, luly. 1993, U S 4.
and
so, desdeel punto de vista doctrinario, a la intervención estatal.El mayor ejemplo de aplicación en el ámbito energéticode tales teoríasse
dio en Gran Bretaña, en donde la Electricity
Act, de 1947, completó el movimiento hacia la
nacionalización del suministro de electricidad
que empezóen 1927 con la creactóndel Central
Electricity Board. Según nos detalla William A.
Robson5:“la primeru legislación introdujo en
gran medida la propiedad y control públicos sobre la generación y distribución de elecfricidad.
Dejaba la distribución a los consumidores en
manos de “empresarios autorizados”. Aproximadamente dos terceras partes de la distribución de electricidad pertenecía y era administrada por autoridades locales, y una tercera
parte por compañias de servicios públicos. Ahoro, la totalidad de estas empresas pasa a ser de
propiedad nacional y a un sistema integrado de
gestión pública. El Central Electricity Board es
ei orgunismo responsable de la generación de
electricidad. mienlras que doce empresas públicas conocidas con el nombre de Area Electriciiy
Bonrds son responsubles de su distribución. En
Escocia existen dos Scottish Electrici(v Boards
que son responsables tanto de la generación
como de la distribución”.
La aplicación en el ámbito de los servicios
públicos de los principios keynesianos,según
Margaret WeiI-h.proveyó una fórmula no muy
controvertida del Partido Conservador inglés
paramantenersu posición.
En el caso argentino, en 1949, se reforma la
ConstituciónNacional, la que en su artículo 40”
decía que: “Los minerales.las caídasde aguas,
los yacimientosde petróleo. de carbón y de gas,
y las demás fuentes naturales de energía, con
excepciónde los vegetales,son propiedadesimprescriptiblese inalienablesde la Nación, con la
correspondienteparticipación en su producto,
que se convendrácon las provincias.” “Los servicios públicos pertenecen originariamente al
Estado,y bajo ningún conceptopodrán ser enajenados o concedidospara su explotación. Los
que se hallaren en poder de particulares,serán
transferidos al Estado, mediante compra o expropiación con indemnización previa, cuando
una ley nacional lo determine”.
En cuanto a la prestación de los servicios
públicos en el Gran BuenosAires, en 1957,por
5
6
Industria h’ocionnluudo
y Propiedad
Púhiicn, editorial TECNOS
S.A.. Colección
de Ciencias Socinles
N” 36, pág. 53”.
“Ideas and Politics: The Acceptance
of Keynesnmam
in Br~tain and the Cnlted States”, en PA Hall (ed)..
Tlze Poliiical Power oi Economrc Ideas: Kevneianrsm
el DecretoNo 1.387se declaró la nulidad de las
OrdenanzasNo 8028 y No 8029 de la ciudad de
BuenosAires referidas a las concesionesde la
CompañíaArgentina de Electricidad (CADE) y
a la Compañía Italo-Argentina de Electricidad
(CIADE o también llamada Italo), interviniéndosela primera.
En 1958, la Ley N” 14.772 autorizó la creación de la Sociedadde Servicios Eléctricos del
Gran BuenosAires (SEGBA). La misma instrumentó un convenio suscrito el 31 de octubre de
1958entre el GobiernoNacional y la CADE y la
Compañía de Electricidad de Buenos Aries
(CEBA). Aquella empresa era una sociedad
mixta, cuyo capital se integraba con acciones
claseA, correspondientesal Estadoy las acciones de clase B, por las que se incorporabanlos
Capitalesde CADE y CEBA. Dicho régimenfue
modificado, transformándose SEGBA en una
Sociedaddel Estadode derechoprivado.
Efectivizandoel papeldel EstadoNacionalen
materiade energía,en 1943 se crea la Dirección
Nacionalde Energía.En relacióncon ella, se ubicabala Dirección de CentralesEléctricasdel Estado,la que estabaautorizadaparaelaboraresmdios y proyectospara la ejecucióny explotación
de centraleseléctricas.En 1947.por DecretoNo
3.967, se crea la Dirección Nacional de Agua y
EnergíaEléctrica resultadode la unión de la Direcciónde Irrigación y la Dirección de Centrales
EICctricasdel Estado. En 1949, el Decreto No
16.544.estableceque la construccióny administración de centraleseléctricasse realizarápor la
administraciónde la energíaeléctrica.En basea
tales antecedentes
surgela EmpresaNacional de
Electricidad(ENDE). El Poder Ejecutivo Nacional, en 1957,por DecretoNo 14.004,estableceel
estatutoorgánicode la Empresadel EstadoAgua
y EnergíaEléctrica.
Dicha empresa llevó adelante numerosas
obras en todo el territorio nacional desarrollando centraleshidroelectricasy líneas de transmisión en alta tensión.Aquellas ya tenían antecedentesen la Ley No 6.545 de 1909 que preveía
la realización de estudiosy provectoshidroeléctricos, invitando a las provinctas a su integración Los aprovechamientoshidroeléctricosfueron motivo de diversos convenios con las
provincias instrumentados en las Leyes No
12.202,N” 12.259,N” 12.680, No 12.654 y N”
12.707,entre otras.
A fin de aprovecharel importante caudalde
ríos cordilleranos patagónicos Limay y Neuquén, la Ley N” 16.882 encomiendaa Agua y
Energía la construcción del complejo ChocónCerros Colorados. La trascendencia de dicha
obra origina que, con posterioridad, se cree la
EmpresaHidroeléctrica Norpatagónica (Hidro-
nor S.A.). estableciéndoseun fondo especial
para su construccióny el de las líneas que vinculan el complejo con el Gran BuenosAires y
de los aprovechamientosde Alicurá y Piedradel
Aguila.
Por otro lado. se crean ComisionesBinacionales con la República Oriental del Uruguay
para el aprovechamientode Salto Grandesobre
el río del mismo nombre y con Paraguaypara el
emprendimientode Yaciretá.
En materia de energía nuclear,la República
Argentina fue pionera en esa tecnologíainiciando las actividadesen 1950, al crear la Comisión
Nacional de EnergíaAtómica. La misma fue reglamentada,en su funcionamiento y en cuanto
al manejo de los minerales nucleares,por los
Decretos-LeyesN* 21.842155y No 22.498156.
Aquí se sigue la tendencia generalizadade la
época de asignar responsabilidadesdirectas al
Poder Ejecutivo en la materia. En virtud de un
programa establecido se construyó la Central
Nuclear de Atucha 1 de 357 MW(e) de potencia
bruta medianteun convenio con la empresaSiemensAG de Alemania. Luego siguió la Central
Nuclear de Embalseubicada en la provincia de
Córdobay que poseeuna potenciabruta de 648
MW (e), aporta en la actualidad al SistemaArgentino de Interconexión (SADI), en promedio,
casi 10% de la produccióndel SistemaNacional
y provee de energíaeléctrica a aproximadamente 3 millones de habitantes.
Por otro lado, se fueron desarrollandoen las
provincias una serie de empresasy entesoficiales destinadasa la distribución de energíaeléctrica como: “Empresa Provincial de Energíade
Córdoba (EPEC)“; la “Dirección de Energíade
BuenosAires (DEBA)“; la “Dirección de Energía de Santa Fe”; la “Empresa de Electricidad
de Misiones S.A. (EMSA)“; la “Empresa de
Energía del Chaco (EPECH)“; la “Dirección de
Energíade la Rioja” y la “Dirección de Energía
de SantaCruz”.
Conjuntamentecon esaactividad estatalprovincial se constituyeron,en numerosaslocalidades del país, cooperativasde electricidad, algunasde las cualesabastecíande otros servicios a
importantescentrospoblacionales.
Desdeel punto de vista institucional, la Ley
N” 15.336.dictadaen 1960,rigió en todo el ámbito de la jurisdicción nacional. Dicha norma
caracterizabaa la generación.transformacióny
a la transmisión como de interés general y a la
distribución como servicio público (Art. 3”).
Definía a la energíacomo cosajurídica distinta
de la fuente (AK 5”). En su art. 6” señalaba
como: “de jurisdicción nacional la generación
de energíaeléctrica, cualquieraseasu fuente, su
transformacióny transmisión,cuando:
a) Se vinculen a la defensanacional;
b) Se destinen a servir el comercio de energía
eléctrica entre la Capital Federal y una o
más provincias 0 una provincia con otra 0
con el Territorio de Tierra del Fuego,Antártida Argentina e Islas del Atlántico Sur:
c) Correspondana un lugar sometidoa la legislación exclusivadel CongresoNacional;
d) Se trate de aprovechamientoshidroeléctricos
0 mareomotoresque sea necesariointerconectar entre sí o con otros de la misma o
distinta fuente, para la racional y económica
utilización de todos ellos;
e) En cualquier punto del país integren la Red
Nacional de Interconexión;
f) Se vinculen con el comercio de energíaeléctrica con una naciónextranjera;
g) Se trate de centralesde generaciónde energía eléctrica mediantela utilización o transformación de energíanuclearo atómica.”
En cuanto a la etapa de distribución, la ley
señala:“Serán también de jurisdicción nacional
los servicios públicos definidos en el primer párrafo del artículo 3” cuandouna ley del Congreso evidenciarael interés generaly la conveniencia de su unificación”.
El régimen prevé el otorgamientode concesiones para el aprovechamientode energía hidroeléctricay cursosde aguas públicas cuya potencia normal exceda de 500 kW y para el
ejercicio de actividad de servicios públicos de
electricidad. Prevé la autorización para el establecimiento de plantas térmicas o líneas de
transmisión o distribución, cualquiera sea su
fuente,cuandola potenciafuera igual o superior
a 5.000 kW, también se requiere autorización
cuando dichas instalaciones sean inferiores a
5.000kW, pero requierenel LISOde bienespúblicos o afectadosal servicio público.
La norma. en su artículo 24”, crea el Consejo Federal de la Energía Eléctrica. constituido
por representantesdel Gobierno Nacional y de
las Provincias. El mismo tiene como objetivo
considerary coordinar los planes de desarrollo
del sector elécttico, asesoraral Poder Ejecutivo
Nacional y a las provincias y aconsejarmodificacionesa la ley o a su reglamentación.
Se forma el Fondo Nacional de la Energía
Eléctrica, integrado:
a) Con un aporte del Tesoro Nacional que se
fijará anualmente;
b) Con el 50% como mínimo del productode la
recaudaciónde Fondo Nacional de la Energía, pudiendo el Poder Ejecutivo incrementar dicho porcentajea propuestade la Secretaría de Energíay Combustibles;
826
d)
eI
F,
h)
El~cn~oo Llk. ARAMO /Lo regulacidn eléctricn argentina. Antecedentesy perspectivas
Con las regalías sobre el uso de las fuentes
hidráubcas de energía que se establecenel
artículo 15, incuso9;
Con el derechode importación de la electricidad que en cada caso se establezcapor los
organismoscompetentes;
Con el recargode $ 0,lO por kilovatio-hora
sobre el precio de venta de la electricidad.
Queda facultado el Poder Ejecutivo. previo
dictamen del Consejo Federal de Energía
Eléctrica. paramodificar esterecargo,no pudiendo excederdel 15% de dicho precio de
venta;
Con el producido de la negociaciónde títulos de deudanacional que se emitan con cargo a ser servidoscon recursosdel Fondo;
Con la recaudaciónpor reembolso,y sus intereses,de los prestamosque se hagande los
recursosdel Fondo;
Con documentos,legados,aportesy otros recursosno especificadosanteriormente.
Y estese aplicará en:
al El 80% del mismo, con destino exclusivo a
los estudios. construcción y ampliación de
las centrales,redes y obrascomplementarias
o conexas.que ejecuteel EstadoNacional;
b) El 20% remanenteserátransferido al Fondo
de DesarrolloEléctrico del Interior, conforme
con lo dispuestoen el artículo 32, inciso d).
Tdmbien se establecíael Fondo Especialdel
Desarrollo Eltctrico del Interior, que se integraba
4 Con los excedentesde las tarifas y recargos
que establezcael Poder Ejecutivo en la Capital Federaly Gran BuenosAires;
b) Con los aportesdel Tesorode la Nación que
correspondana los compromisosdel Fondo
de RestablecimientoEconómico y otros que
se determinenen la ley de presupuesto;
Con
el diez por ciento (10%) del producido
cl
del Fondo Nacional de la Energía;
4 Con el veinte por ciento (20%) artículo 32,
inciso d) del Fondo Nacional de Energía
Eléctrica.
Con dicho Fondo se otorgan préstamosa las
provincias para sus planesde electrificación.
En cuanto a las tarifas de energíaeléctrica
que se comercializaranen el SistemaNacional,el
Poder Ejecutivo Nacional las fijaba teniendoen
cuentalos costosde capital. dotacionesde fondos
de reservas,impuestos,seguros,amortizacionese
interesesde capital, gastosde personaly valor de
la energíaadquirida.La ley preveíaun sistemade
regalíasdel 5% por ciento del importe de la energía vendida a favor de las provincias donde se
encuentrenlas fuenteshidroeléctricas.
Por último, la norma legal distinguía entre
sistemaseléctricosnacionalesy sistemaseléctticos provinciales.
Si bien el régimenjurídico detalladopreveía
expresamenteel sistemade concesionesy autorizacionespara que el sector privado interviniere en la actividad electro-energeticanacional,en
la práctica la misma se desarrolló sobrela base,
exclusiva,de las grandesempresasnacionalesy
binacionales.En la etapade distribución las empresasprovincialesrecibieron en 1980,mediante ley, las instalacionesque hasta ese momento
tenía a su cargo la empresa Agua y Energía
Eléctrica. etapa de distribución en la cual también participabanlas cooperativas.
Este período de intervención estatal, se caracterizó, como hemos visto, por un fuerte impulso al desarrollo hidroeléctrico y nucleoeléctrice, y por la construcciónde grandeslíneasde
alta tensión que interconectaronprácticamente
todo el país.
El modelosufrió un deterioroen su funcionamiento debido al progresivo endeudamientode
las empresaseléctricas del Estado Nacional, a
una programaciónque no se cumplió en los términos previstos.con un aumentoconsiderableen
mayores costos, un sobredimensionamientode
los proyectosy una excesivapolitización en el
manejoempresarioy en la fijación de tarifas.
Tales circunstanciasplantearon, a partir de
1989,diversosdebatessobrela forma de reordenar el sector energéticonacional y a sus empresas,las que se encontrabanen una situación de
crisis de abastecimiento,ya que se efectuaban
cortesprogramados,originadospor un año hidrológicamentepobre,la salidadel serviciotemporal
de una central nucleary a la indisponibilidad de
un porcentajeimportantedel parquetérmico,fruto de insuficientemantenimientoe inversión.
3. MARCO REGULATORIO ELÉCTRICO
A. ANTECEDENTES
El gobiernoque asumióen 1989,sancionóla
Ley No 23.696 de Reforma del Estado.La misma establecíala posibilidad de dar en concesión
los servicio de electricidad a cargo de Agua y
Energíay SEGBA.
El 29 noviembrede 1989,firma el Presidente de la Nación con los Gobernadoresde las provincias el Pacto Federal Eléctrico. En su texto
se caracterizaba a la generación, transporte,
transmisión, distribución y comercialización
como un servicio público. Se distinguía entre el
sistemanacional y los sistemasprovinciales. En
el ámbito federal se contemplabala constitución
de una empresaque unificara las distintas sociedadesque tenía el EstadoNacional.
Dicho esquema,si bien fue seguido por el
DecretoN” 120190por el que se programabael
reordenamientoempresarioa fin de constituir la
EmpresaFederal de Energía Eléctrica, no tuvo
una efectiva concreción.
Los antecedentesdel cambio estructural se
encuentranen el Decreto N” 1.374190que declara en emergenciaal SistemaEléctrico Argentino y 3 susempresas.
Se creaba un Comité de Emergencia y se
planteabala reconversióndel sector a luz de la
Ley de Reforma del Estado NC23.696, previéndose la privatización de la empresa SEGBA
(ServiciosEléctricos del Gran BuenosAires).
En virtud de tal programase dictó el Decreto
N” 634191, el que obedecíaa la orientacióneconómicadadadel Gobierno por el Ministro CavaIlo. Este dirigía la Fundación Mediterránea,la
que habíarealizado estudiossobreel tema, bajo
la dirección del Dr. Givogri y del ingenieroBastos. Los mismosplanteabanla posibilidad de incorporarmecanismode mercadoen el ámbito de
la generacióny venta de la energíaen bloque y
la privatización de las etapas de transporte y
distribución. Tal modelo estabarelacionadocon
la experiencia de privatización iniciada en el
mercadoinglés de la energía.
El DecretoN” 634/91 ya preveía,en susconsiderandosy objetivos, tal orientación política.
La mismaeracoincidentecon el esquemageneral
de privatizacionesdel GobiernoNacional.
Así, en sus considerandos.se mencionaba:
“Que es necesariorecrear un más libre funcionamientode los mercadosy de sus mecanismos
de asignaciónde recursos técnicos y económicos favorables para el desarrollo de la competencia, instrumentandolas medidasque garanticen el logro de una mayor eficiencia”.
“Que se debe permitir la incorporación de
capital privado de riesgo, descentralizandolas
decisionesen los mercadoseléctricos (inversiones. precio. etc.), concentrandola responsabilidad del Estadoen el diseño y aplicaciónde políticas superioresy en la regulación y el control
que sean necesariospara el funcionamiento de
las distintas actividadesdel sector”.
“Que es convenientereformular los mecanismos y disposicionesreglamentariasque ordenan
el sector creando las instancias y en el marco
regulatorio adecuadoa las nuevas estructuras
que se deseanalcanzar”.
“Que se debecompatibilizar el desarrollodel
sectoreléctrico con el uso de los recursosener-
géticos sustitutivos y complementarios,y establecer normaspara la protección ambiental y el
uso racional de dichosrecursos.
En cuanto a los objetivos se preveía la reconversión del sector buscandoque las tarifas
reflejaran los costose indicando que la gestión
de las empresasnacionalesdebíanrespetartales
objetivos y someterseal marco regulatorio a
dictarse. Se indicaba un período de transición
hastael 1 de abril de 1993para la reconversión
del sistemaeléctrico argentino.
En la definición de mercadoeléctrico se incluían dos niveles: el mayorista y el de venta a
usuanosfinales. En el funcionamientode esos
niveles de mercado se debía ir avanzandoen
transaccioneslibrementepactadasen el primero
y reguladasen el segundo.Se indicaba,en cuanto
a las funcionesde generación.que la mismaestaría abierta al capital de riesgo, la del transporte
sería realizada por una empresaque incluyera
una tarifa reguladay en la etapade distribución
medianteconcesionesde serviciospúblicos.
Se establecíaun despachoeconómicoa cargo
de un organismoque debía asumir la operación
técnicadel SistemaArgentino de Interconexión.
En cuanto al sistemade tarifas el mismo se
basaríaen el sistema de costo marginal en el
períodode corto plazo y los distribuidorespagarían la tarifa uniforme de generaciónmásel cargo por transportehastasu punto de conexión.
Tales principios estructurales y operativos
constituyeron la base del sistema establecido
por el Marco RegulatorioArgentino.
B.
LEY
N” 24.065
La mismaproduceuna modificación integral
del sistemaelCctricoargentino, a partir de la incorporacióndel conceptode mercado,en alguna
medida similar al utilizado en la privatización
del sistemainglés.
De acuerdo a un trabajo publicado por el
Ente Nacional Regulador de la Electricidad
(E.N.R.E.)’ las ideas aceptadaspor el Marco
Regulatorioson la:
4 Introducción y promoción de la competencia
y los mecanismosde mercado,en todas las
actividadesdondeesto fuera posible.
b) Separaciónclara de los segmentosde la actividad segúnseanmonopólicoso sujetosa las
leyes del mercado.
c) Implementaciónde reglas de juego y condicionesadecuadaspara el funcionamientodel
mercado mayorista que faciliten la concu7
Informe Anual, 19930994,
pag. 9.
Volumen 1, Capítulo 1,
828
rrencia de los actoresy que generenprecios
que se constituyan en señalesestimulantes
de una mayor oferta eléctrica.
Anulación del papel empresariodel Estado
en el sector,reservándoleel rol de definir las
políticas a la Secretaríade Energía y de regular y ser policía del servicio al E.N.R.E..
Incorporaciónde capital privado a la activdad eléctrica.en condicionesde riesgo.
En cuanto a los objetivos de la política nacional. los mismosestánindicadosen el artículo
2Ode la Ley; y el señalaque se busca:
4 Protegeradecuadamentelos derechosde los
b)
cl
d)
e)
f)
usuarios;
Promoverla competitividad de los mercados
de producción y demandade electricidad y
alentar inversionespara asegurarel suministro a largo plazo;
Promover la operación.confiabilidad. igualdad, libre acceso, no discriminación y uso
generalizadode los serviciose instalaciónde
transportey distribución de electricidad:
Regular las actividades del transporte y la
distribución de electricidad, asegurandoque
las tarifas que se apliquen a los servicios
seanjustas y razonables;
Incentivar el abastecimiento,transporte,distribución y uso eficiente de la electricidad
fijando metodologíastarifarias apropiadas;
Alentar la realización de inversionesprivadas en producción, transportey distribución,
asegurandola competitividad de los mercados dondeseaposible.
B. 1, ActoreA
trico
reconocidos del Mercado Eléc-
B.l.l. Actividades de generación
La misma,en cualquierade sus modalidades,
destinadatotal o parcialmentea abastecerde energía a un serviciopúblico seraconsideradade interésgeneral,afectadaa dicho servicioy encuadrada
en las normaslegalesy reglamentariasque aseguren el normalfuncionamientodel mismo.
Se consideraráGenerador,a quien siendotitular de una central eléctrica adquirida o instalada en los términos de la ley o concesionarioen
el servicio de explotación (artículo 14 de la ley
15.336).coloque su producción, total o parcialmente, en el sistemade transportey/o distribución dejurisdicción nacional.
Los generadoresprivados son el resultado
del proceso de privatización de SEGBA, de
Agua y Energía,y de Hidronor, y los que posteriormente se han instalado.
El CuadroN” 11.5.1.muestrael resultadodel
procesode privatización de SEGBA.
CUADRO N” 11.5.1’
SEGBA
Originó
Generación
C. Puerto S.A.
c. Costanera S.A.
C. Pedro de Mendoza S.A.
C. Dock Sud S.A.
C. Dique S.A.
Total SEGBA
1
Potencia
MW
PIXI
pagada
LJS%Mill.
2.682'
1.009
1.260
92
211
111
215,E
92.2
YO.01
x.5
25,a
*3
431,6
Ente Nnclonal Regulador de la Electricidad. Informe
Anual 199311994 Volumen 1. Capitulo 2. pág. 31
.4ntes de la privatiración, 2544 MW
Escición ds EDELAP S.A.
2
3
El CuadroN” 11.5.2muestrala privatización
de la empresaAgua y EnergíaEléctrica S.E.
CUADRO N” II.5.2l
PRIVATIZACIÓN DE A. Y E.E. S.E.
Orighó
C.T ALTO VALLE S.A.
C.T. GÜEMES S.A.
C.T. SORRENTO S.A.
C.T. SAN NICOLÁS S.A.
CENTRALES TÉRMICAS
DEL NEA S.A.
CENTRALES TÉRMICAS
DELNOAS.A.
CENTRALES TÉRMICAS
PATAGONICAS S.A.
CENTRALES TÉRMICAS
DEL LITORAL S.A.
HIDROELÉCTRICA
LOS NIHUWES S.A.
HIDROELÉCTRICA
AMEGHINO S.A.
HIDROELÉCTRICA
DIAMANTE S.A.
CENTRALES TÉRMICAS
MENDOZA S.A.
Total Ay E.E.
1
Potencia
MW
Precio pagado
USS Mill.
91
245
126
650
22.1
86,2
8,s
66.1
201
0.4
21s
15.2
254
5.2
83
0.05
259
142
41
l4,3
422
32,8
408
ID,1
3.309
335,6
Ente Nacional Regulador de la Electricidad, op. cil
pag 33.
El Cuadro N” 11.5.3muestrala Privatización
de Hidronor S.E.
CCADRO No II 5.3’
PRIVATIZACIÓN DE HIDRONOR S.E.
Originó
Precio
pagado
US$ Mill.
HIDROELÉCTRICA
EL CHOCÓN S.A.
HIDROELÉCTRICA
CERROS COLORADOS S.A.
HIDROELÉCTRICA
ALICURA S.A.
HIDROELÉCTRICA
PIEDRA DEL ÁGUILA S.A.
Total Hidronor S.E.
1
1.320
223,9
450
12,6
1.000
178
1.400
272.1
4.170
746.6
Ente Nacional Regulador de Ia Elecfriadnd.
pág. 33.
0~. cit.,
B. 1.2. Transporte y Distribución:
Dichasetapasson caracterizadascomo servicios públicos (Artículo 1”) y deberánser reali-
zadas. prioritariamente, por personasjurídicas
privadasa las que el Poder Ejecutivo les otorga
las correspondientesconcesiones.El Estado,por
sí o travésde sus enteso empresas,deberáproveer dichos servicios en el caso de que, realizada la selecciónde agentesprivados, no existieran oferentesque pudieranser adjudicatariosde
las prestaciones.
Se consideraTransportistaa quien siendotitular de una concesión es responsable de la
transmisión y transformación a esta vinculada
desdeel punto de entregade la energía por el
generadorhastael punto de recepciónpor el distribuidor o gran usuario.[Artículo 7”)
Las concesionesde transporte se otorgarán
por plazo fijo y debe especificarse la capacidad, características.el plan de obras e instalaciones y el régimen de precios del peaje. (Artículo 29”)
Los transportistas, sea individualmente o
mediante la tenencia de paquetes accionarios
mayoritariosde otras empresas,no podráncomprar o venderenergíaeléctrica. (Artículo 30”).
En el CuadroN” 11.5.4y 11.5.5se muestrael
resultadodel procesode privatizaci6n del sistema de transportenacional:
CUADRO No 11.5.4’
PRIVATIZACIÓN DE HIDRONOR, A. Y E.E. Y SEGBA-TRANSPORTEEN ALTA TENSIÓN
Origmó
Líneas
Km
Estaciones
Precio pagado
Transformadoras
TRANSENER
I
500 kV
220kV
Ente iixional
6885
868
US$ Millones
21
214.1
pág.35
Regulador de IU Electricidad, “p. cii.,
CUADRO No 11.5.5t
PRIVATIZACIÓN DE A. Y E.E. HIDRONOR TRANSPORTEPOR DISTRIBUCIÓN TRONCAL*
Originó
Líneas
KIII
330 KV
132 KV
33 KV
1.100
1.108
6
16
TRANSPASA.
132 KV
2.300
36
220 KV
132 Kl
33 KV
30
616
109
9
220 KV
132 KV
66 KV
634
695
6
11
20.3
l32KV
854
14
*3
TRANSNOA
TRANSNEA
S.A.
S.A.
DISTROCUYO
S.A.
TRANSCOMAHUE
Total Transporte
I
2
3
Ente Nacional Regulador de la Electricidad, op. cir., pQ. 35.
Incluyen algunas líneas provinciales.
Propiedad de las provincias de Rio Negro y Neuqu&,.
EStaCiOneS
Transformadoras
Precio pagado
US$ Millones
20.8
897
3,O
286.9
830
EDGARDODIAZARAUJO/IA regrrlscidn eldchico argenh’na. Anlecedentes y perspectivas
B.1.3. Distribución:
Es un servicio público y se consideradistribuidor a quien dentro de su zona de concesión
es responsablede abastecera usuarios finales
que no tenganla facultad de contratar su suministro en forma independiente.
Los distribuidores deben satisfacer toda la
demanda de servicios de electricidad que les
seanrequeridasen los términos de su contrato
de concesión.
El Cuadro N” 11.5.6 muestra cómo quedó
conformadala etapade distribución luego de la
privatización de las empresasde distribución del
EstadoNacional.
CUADRO No 11.5.6’
PRIVATIZACIÓN DE SEGBA - DISTRIBUCIÓN
Origilló
Clientesmiles
Area Km2
Venta
año 1991 GWh
-en 1991.
Precio pagado
US$ Millones
Distribución
3.954
13.585
13.452
1.077,9
EDENOR S.A.
1.878
4.521
6.220
427,9
EDESUR S.A.
1.838
3.284
6.400
511,o
EDELAP S.A.
238
5.780
832
139,0
1
Ente Nacional Regulador de la Electrmdad, up. cit.. pág. 31
Por otro lado, existen numerosasempresas
de distribución provincial, algunasde las cuales
se han privatizado y otras estánen vías de transformación o de privatización.
por ciento (50%) de su demandade energía
eléctrica, con un mínimo de cuatro mil tresciento ochenta (4.380) MWh anualesy por
una duración de cuatro (4) o más períodos
trimestrales.
B. 1.4. Grandes Usuarios:
Se considera “gran usuario” a todo aquel
usuario que por su característicade consumo
pueda celebrar contratos de compraventa de
energíaeléctrica en bloque con los generadores
que define el inciso a) del artículo 35 de la Ley
N” 24.065, estandosujetosa jurisdicción nacional cuando tales contratos se ejecuten a través
del SistemaArgentino Interconexiónde (SADI).
Se distinguen dos categoríasde “gran usuario” de acuerdo a los módulos de potencia y
energíay demásparámetrostécnicos:
1) el GRAN USUARIO MAYOR (GUMA)
debe:
- estar conectado,al momentode presentarla
solicitud, en un nivel de tensiónno inferior a
un (1) kV,
- tener en cadapunto de conexiónuna demanda de potenciay energíamínima paraconsumo propio de un (1) MW y cuatro mil trescientos ochenta (4.380) MWh anuales
respectivamente,y
- contratar en forma independienteen el Mercado a Término por lo menos el cincuenta
2) el GRAN USUARIO
debe:
MENOR
(GUME)
-
estar conectado,al momentode presentarla
solicitud, en un nivel de tensiónno inferior a
UN (1) kV (salvo que, estandoconectadoen
un nivel de tensión inferior al mencionado,
haya acordadopreviamentecon su Distribuidor la prestación de la función técnica de
transporte(FlT)),
T tener en cadapunto de conexión una demanda de potenciapara consumopropio inferior
a dos (2) MW y mayor o igual que cero
comauno (0,l) MW, y
- contrataren forma independienteen el Mercado a Término la totalidad de su demanda
de potenciay energíaeléctrica,por una duración de ocho (8) o más períodostrimestrales.
B.1.5. Disposiciones comunes a Transportistas y Distribuidores:
a) No podrán comenzarla construcciónu operación de instalaciones de magnitud, ni la
extensióno ampliación de las existentessin
un certificado del Ente Reguladorque acredite la convenienciay la necesidadpública
de la obra, a cuyo fin se darápublicidad a la
solicitud y se realizará una audienciapública. (Art. ll’) Las que no cumplancon dicha
obligación podrán ser suspendidas. (Art.
12O)
b) No pueden abandonartotal o parcialmente
las instalaciones,sin contar con la aprobación del Ente, el que las otorgarácuandono
sean necesariaspara el servicio presente0
futuro previsible. (Art. 14’)
Estaránobligadosa permitir el accesoindiscriminado a tercero a la capacidadno comprometidade transporteparaabastecerla demandacontratada.(Art. 22”)
4 No podrán otorgar ventajas o preferencias
en el accesoa susinstalaciones.(Art. 23”)
el Debenrespondera toda solicitud de servicio
dentro de los treinta días corridos de su recepción.(Art. 24’)
Deben fijar las especificacionesmínimas de
calidad para la electricidad que se coloque
en su sistema.(.4rt. 26’)
Deben efectuar el mantenimientode su instalacionespara asegurarun servicio adecuado parael usuario.(Art. 27’)
h) Podránser obligadospor el contratoa extender o ampliar las instalacionescuandoresulte necesariopara el servicio público. (Art.
28”)
9 Si fueran sociedadespor accionessu capital
deberáestar representadospor accionesnominativasno endosables.(Art. 33”)
Solo
podrán consolidarseen un mismo gm8
po empresarioo fusionarse,dos o mástransportista o dos o mas distribuidores, previa
autorizacióndel Ente, al igual para adquirir
accionesde otro transportistao distribuidor.
(Art. 32”)
No podrán realizar actos que impliquen
competenciadeslealo abusode posición dominanteen el mercado.(Art. 19”)
Respectode las tarifas que apliquen deberán
posibilitar una razonabletasade rentabilidad
a aquellasempresasque operencon efciencia. La tasa deberá guardar relación con el
gradode eficiencia y eficacia operativade la
empresa,y ser similar, como promedio, a la
de otras actividadesde riesgo similar II comparables nacional o internacionalmente.
(At-t. 40’)
Respectode las tarifas de los servicios que
ofrecen, deben tener en cuenta las diferencias razonablesque existen en el costo entre
los distintos tipos de servicios.(Art. 41”)
m) Los contratos incluirán un cuadro tarifario
inicial válido por cinco años,las tarifas sub-
siguientesestableceránel precio máximo que
se fije para cada servicio. El precio máximo
serádeterminadopor el Ente. Las tarifas serán reajustadaspor cambio en los costosque
el concesionario no pueda controlar. (Art.
42” incs. a), b), c).
n) Los costos correspondientesa un usuario o
categoríade usuariosno podra ser recuperado mediante tarifas cobradas a otros usuarios. (AK 42” inc. d))
ñ) Las tarifas estaránsujetasa topes anualmente decrecientesen términos reales.(Art. 49”).
B.1.6. Ente Nacional Regulador de la Electricidad
El mismo goza de autarquía,tiene su sedeen
la ciudad de BuenosAires y las principales funcionesson:
a) Hacercumplir las normaspertinentes
b) Dictar los reglamentos.
c) Prevenir conductas anticompetitivas monopólicas o discriminatorias.
d) Establecerlas bases para el cálculo de las
tarifas.
e) Velar por la protección de la propiedad, el
medio ambientey la seguridadpública.
fl .4plicar las sanciones
g) Autorizar servidumbrede electroductos,etc.
El Ente está dirigido y administrado por un
directorio de cinco miembros. Tres seleccionados y designadospor el Poder Ejecutivo y dos a
propuesta del Consejo Federal de la Energía
Eléctrica. Duran cinco años en sus funciones,
cesandoen susmandatosen forma escalonada.
Las controversiasentre actores reconocidos
del mercado, deberán ser sometidas en forma
previa a jurisdicción del Ente.
El ENRE ha dictado reglamentossobre:
a) Calidad de producto tknico suministrado.
b) Calidad de servicio técnico prestado.
c) Calidad de servicio comercial.
Y frente al incumplimiento de los mismosy
de las etapasque se han determinadoen los contratos de concesión, puede aplicar sanciones
progresivasimportantes.
Tambiénse ha establecidoun régimende audiencias públicas, previo a dictar resolución sobre la conveniencia,necesidady utilidad general
de los servicios de transporte y distribución, o
frente conductascontrarias a los principios de
libre competencia.
Y en términos generalesfrente a actosviolatorios de la ley, de su reglamentaciónde las re-
solucionesdictadaspor el Ente o de un contrato
de concesión.
Podemosdecir que en el SistemaArgentino
se distinguendentro las funcionesregulatorias:
a. Facultadesreglamentarias
Las mismaspuedenser ejercidas,de acuerdo
al rangojerárquico y de importanciade la materia, por el CongresoNacional, por las Legislaturas Locales, por Decretos, ResolucionesMinisteriales y por Reglamentos de los Entes
Reguladores.
Todaslas normasno emanadasdel PoderLegislativo, se realizan por delegaciónlegislativa.
Esta competenciapara dictar normaslas tienen por delegaciónlegislativa*, ya que el Congreso (originario titular de competenciaen materia de servicios públicos) le sería imposible
desempeñarlaen tiempo y forma por su propia
conformacióny funcionamiento’.
b. Facultadesde contralor
Dentro de la misma podemosdistinguir:
i) Control de las empresasprestadorasde servicios públicos. respectode las obligaciones
establecidasen la concesióny en las normas
regulatoriasy reglamentariasespecíficas.
ii) Control de la actividad de los usuariosy de
tercerosque actúanen el sector.
iii) Control de prácticasmonopólicaso de abuso
de posición dominanteen el mercado.
iv) Control de los aspectosambientalesde la actividad energética.
c. Facultadessancionatorias
Al constatarse violaciones contractuales o
infraccionesreglamentariasse ponenen marcha
procedimientospara juzgar y penar tales violaciones’O.
Tales facultades deben ser ejercidas por las
normas del debido proceso y tener siempre
abiertala vía del control por el PoderJudicial.
8
Cf. Casangne, Juan C. “Los ““CYOS entes re$ulatoSos”, en Revista Jurídica El Derecho del 191911994.
9 Cf Fanelh Evans, Guillermo E., “La Reforma de la
Constitución Nacional”, en Revisla Jurídica Argenrlna La Ley, T. 1995-A. Sec. doctrina, Bs. As., 1995,
pág.1049.
10 Cf. Sûravm. Luis Adolfo ,y Rodríguez Vidal. Claudia, “Los Tribunales Admnstrativos
y los Servicios
Públicos Administrativos”,
en Rev~rra Jurídico Argentmi La Ley, Actunlidnd. de fecha 1/911992; cofado por Fanelli Eians, op. cit., p8g.1049.
d. Facultadesde resoluciónde controversias
Se suelen atribuir a los Entes Reguladores
una instanciade resolución de conflictos, de carácter obligatoria para los actores del mercado
electrice y voluntaria para los conflictos entre
usuariosy concesionarios.Dicha potestadde carácter jurisdiccional, para no violar normas
constitucionalesdebenrespetarun procedimiento previamentereglado,y quedarsiempreabierto a la instanciajudicial
B.1.7. Despacho Nacional de Cargas
El mismo está a cargo de una sociedad,la
CompañíaAdministradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA). La mismano tiene fines de lucro y su capital accionario está dividido en partes iguales
entre el Estado Nacional (20%), la Asociación
de Generadoresde EnergíaEléctrica de la República Argentina (AGEERA) (20%). la Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica
(ADEERA) (20%) la Asociación de Transportista de Energía Eléctrica de la República Argentina (ATEERA) (20%) y la Asociación de
GrandesUsuariosde EnergíaEléctrica de la República Argentina (AGUEERA) (20%).
El objeto principal de dicha Sociedades”:
“El despacho técnico del Sistema Argentino de
Interconexión (SADI) de acuerdo a los previsto
por la Ley No 24.065 y sus normas complementarias y reglamentarias. A estos jines, tendrá a
su cargo: (a) determinar el despacho récnico y
económico del SADZ (Sistema Argentino de Interconexión) propendiendo a maximizar la seguridad del sistema y ia culidad de los suministros
y a minimizar los precios mayoristas en el mercado horario de energía (‘Mercado Spot”); (b)
planificar las necesidades de potencia y optimizar su aplicación conforme reglas que fije de
tiempo en tiempo la Secretaría de Energía Eléctrica: (c) supervisar el funcionamiento del mercado a término y administrar el despacho técnico de los contratos que se celebren en dicho
mercado”.
De acuerdo a lo establecido en la Ley No
24.065,el DespachoNacional de Cargas,se tiene que ajustara los siguientesprincipios:
“Permitir la ejecución de los contratoslibrementepactadosentre las partes,entendiendopor
tales a los generadores(con excepciónde aquellos comprendidosen el artículo lo de la Ley N”
23.696y la parte argentinade los entesbinacio-
I,
Art 3O inc. 1 del Estatuto de Creac
SA, Decreto 1192192).
de CAMME-
nales),grandesusuariosy distribuidores(mercado a tCrmino)” (Art. 3.5inc. a)
“Despachar la demanda requerida, en base
al reconocimiento de precios de energía y potencia que se establecenen el artículo siguiente, que deberáncomprometerseexplícitamente
a aceptar los actores del mercado, para tener
derecho a suministrar o recibir electricidad no
pactada libremente entre las partes” (Art. 35
inc. b).
Por otro lado, se establecea los fines del
despachoeconómico que la norma específica
dispondrá que los generadoresperciban por la
energíavendida una tarifa uniforme para todos
en cada lugar de entregaque fije el DNDC, basadaen el costo económicodel sistema.Parasu
estimacióndeberátenerseen cuentael costoque
representepara la comunidad la energíano suministrada.
Asimismo, determinará que los demandantes (distribuidores) paguenuna tarifa uniforme,
estabilizadacada noventa (90) días, medida en
los puntos de recepción, que incluirá lo que
perciben los generadorespor los conceptosseñaladosen el párrafo precedente,y los costos
de transporte entre los puntos de suministro y
recepción.
artículos 40” y 41” de la Ley, que anteshemos
reseñado.
En consecuencia.cada provincia organizael
sistemaeléctrico local de acuerdoa sus criterios
propios,pero siguiendolos principios de que los
preciosdebenrepresentarlos costosy que no se
pueden efectuar subsidios encubiertoso cruzados.
Más de una decenade provincias han establecido sistemasde privatización con marcosregulatoriosy entesreguladoressimilaresa los del
Estado Federal. Dichos entes reguladores han
conformadorecientementeuna asociacióna fin
de intercambiarinformación y suministrarserecíproco apoyo.
B. 1.10. Exportación
e Importación
La misma debe ser previamente autorizada
por la Secretadade Energíadependientedel Ministerio de Economíade la Nación. (Art. 34” de
la Ley No 24.065)
En tal sentido, se ha dictado la Resolución
21197de la Secretaríade Energía y Puertospor
la que se reglamentael procedimiento a seguir
para solicitar una concesión de transporte de
energía eléctrica de interconexión internacional.
B.1.8 Fondos de Energía
B. 1.11. Integración
La Ley No 24.065modifica la Ley No 15.336
respectoal Fondo Nacional de la EnergíaEléctrica el que, se constituirá por un recargo por
kilovatiolhora sobre las tarifas que pagan los
compradoresdel mercadomayorista,será administrado por el Consejo Federal de la Energía
Eléctrica y se destinará el 60% para crear el
Fondo Subsidiario para CompensacionesRegionales de Tarifas a Usuarios Finales y el 40%
para el Fondo del Desarrollo Eléctrico del Interior.
B. 1.9. Sistemas Provinciales
En virtud del régimen constitucionalargentino y de la propia Ley N” 15.336,las provincias
mantienen sus potestadesen materia de servicios públicos de transporte y distribución que
esténexcluidasdel régimen nacional.
En virtud de ello la Ley N” 24.065 estableci6, en su artículo 98”. que, sin perjuicio de las
normas de naturaleza federal contenidas en la
ley, se invita a las provincias a adherir al régimen de la misma. La mayoría de las provincias,
a fin de percibir el Fondo Subsidiariopara CompensacionesRegionales de Tarifas a Usuarios
Finales, que prevé el artículo 70”, adhirieron
Solo a los principios tarifarios previstos en los
Energética
En cuantoa los antecedentessobreel proceso de integración energéticadebemosrecordar,
de manerageneral,la constitución,en su época,
de la Asistencia Recíproca Petrolera Estatal
(ARPEL), creadaen 1964,la Comisión de Integración Eléctrica Regional (CIER) de 1965 y la
Organización Latinoamericana de Energía
(OLADE) creadaen 1973.Con la firma del Tratado de Asunción que creó el Mercado Común
del Sur (MERCOSUR), se constituyó el Grupo
Mercado Común (GMC) y dentro del mismo el
Subgrupode Trabajo No 9 (SGT-9) de Política
EnergCtica.Este último, dirigido por 4 Coordinadoresnacionalesy sus adjuntos, han constituido Grupos de Tareasque preparanlos documentos que serán sometidas a las reuniones
plenariasdel Subgrupo.
En dicho ámbito, de acuerdo“al Cronograma
de Medidas: Coordinación de Políticas Macroeconómica, Sectoriales e Institucionales”
aprobadopor la Rondade Reunionesde junio de
1992, en el Valle de Las Leñas, Argentina, se
fijó, dentro de los frentes de trabajo para el
SGT-9:la legislación energeticay aspectosinstitucionales y organizacionalesde los mercados
energéticosy, por otro lado, la legislación y el
marcoambiental.
834
EDGARDO D~AZARAWO /Lu regulación
4. CONCLUSIONES
A manerade síntesisde todo lo desarrollado,
respectode la evolución del sector eléctrico de
Argentina, en términos muy elementalespodemosdistinguir tres etapas.
a) ConcesionesPrivadas:La misma va desde
principio de siglo hastala décadadel 40. Se inicia, en la ciudad de BuenosAires, con la concesión dada a la CompañíaAlemanaTrasatlántica
de Electricidad (CATE), en 1907. Esta se transformó en CómpañíaHispanoamericanade Electricidad (CHADE), en 1918.El servicio público
será luego concedido a la CompañíaArgentina
de Electricidad (CADE) y a la CompañíaItalo
Argentina de Electricidad. En el interior del país
se van a ir otorgandoen esosaños una serie de
concesiones,tanto de generacióncomo de distribución. a empresasprivadas, inicialmente locales y posteriormentetransferidasa capitalesexternos.
Todo el período se va a caracterizarpor tener servicios aislados,abastecidospor centrales
térmicas y con crecientes conflictos sociales y
políticos entre las empresas prestadoras, los
usuariosy los órganospolíticos, por la ausencia
de normasregulatoriasprecisasy de entesreguladoresindependientesintegradospor funcionarios honestos.
b) Estatizacióny Centralización:Este período se inicia con las declaracionesde caducidad
de las concesionesen 1943 y se va a prolongar.
también por 40 años, hasta fines de la década
del 80.
Diversas provincias argentinas, Tucumán,
Entre Ríos, Corrientes, Jujuy, Córdoba y también BuenosAires. debido a los conflictos reseñadoscon anterioridad,revocanlas concesiones
otorgadas.El Gobierno Nacional crea en 1943la
Dirección General de Energía. En 1949, la
ConstituciónNacional, en su art. 40”, declarade
propiedad nacional. todas las fuentes naturales
de energía, excepto las de origen vegetal. Se
crea el Fondo Nacional de la Energía,con el fin
de transferir recursosdel sectorde los combustibles térmicosal desarrollo de los abundantesrecursos hidroeléctricos ociosos. Posteriormente,
en 1960. se va a dictar la Ley No 15.336.que
permite las concesionesprivadas, pero que va a
tener poca aplicación en tal sentido.Por el contrario el Estadonacional a través de sus empresasGas del Estado,YPF y CONEA va a aportar
casi la totalidad de los recursosenergéticosno
renovablesy Agua y Energía Eléctrica va a ir
cubriendocon obras hidroeléctricasy con redes
de interconexión prácticamente todo el país.
eldctricn orgenlina.
Antecedentes 9 perspectivas
Parael desarrollode las cuencashidroeléctricas
de Limay y del Uruguay se van a crear entes
públicos como son: Hidronor S.A. y la Comisión Mixta de Salto Grande. Por otro lado las
concesioneseléctricasen el Gran BuenosAires
se van a estatizarquedandoel servicio a cargo
de SEGBA. En 1980 se van a transferir a las
provincias los servicios de distribución, los que
quedarána cargode empresaso entesestatales.
Este segundoperíodo se caracterizapor una
fuerte inversión en el sector hidroelectrico y nuclear, por la interconexiónde gran parte del territorio nacional y por la participación casi exclusiva de empresas públicas. El manejo
excesivamentepolítico de tales empresas,la falta de criterios económicosen la fijación de las
tarifas, el endeudamientoexcesivode las empresas nacionalesen la construcción de obras no
debidamentecontroladasen su diagramacióny
ejecución llevaron al sector a una fuerte crisis
financieray de abastecimiento.
c) Privatizaciónregulada.Este último período se inicia en la décadadel ‘90 y se encuentra
en pleno desarrollo. La situación crítica en el
abastecimientoy en el endeudamientode las
empresasnacionales,en el marcode una quiebra
financiera del EstadoNacional, llevó ya a fines
de los ‘80 a replantearla necesidadde un reordenamientodel sector.Así fue que se presentaron diversos proyectosde reorganización.entre
los cualesestuvo el de formar una EmpresaFederal de Energía que integrara a todas las empresasestatales.Posteriormentecelebró el Pacto
Federal Eléctrico suscripto entre las provincias
y la Nación. Tales criterios fueron modificados
sustancialmentea partir del dictado del Decreto
N” 1.374/90que declarabaen estado de emergencia al sector e iniciaba, dentro del esquema
de reforma del Estado,un procesode privativación. Dictado del Decreto N” 634/91 que incorporabacriterios de mercadoa las transacciones,
va a quedarlegitimado con el dictado de la Ley
No 24.065, llamada de Marco Regulatorio Nacional.
El nuevo régimen legal imperante se va a
fundar en la distinci6n entre generación.transporte y distribución, declarandoa la primera de
interéspúblico y a las dos últimas como servicio
público.
Establece un sistema de mercado para la
venta mayoristade energíacon criterios de costos económicos,mercado que es administrado
por una Compañía(CAMMESA) sin fines de lucro dirigida por representantesde todos los sectores. La etapade generaciónse va a privatizar.
debiendolas empresascompetir en el mercado
momentáneoo vendiendopor contratosa térmi-
no. Seva a crear un Ente Nacional Reguladorde
EnergíaEktrica, integrado por cinco miembros
designadospor el P.E.N. con acuerdodel Senado, dos de ellos propuestospor el ConsejoFederal de Energía Eléctrica. Los transportistasno
van a poder venderni comprarenergía,sino que
van a cobrar un peaje regulado por sus servicios. Los agentesnacionalesdel mercadovan a
estar bajo el control del ENRE que debe cuidar
que se produzcanprácticas monopólicas,que se
afectenlos interesesde los usuariosy el medio
ambiente.
Dicho régimenrige para el Mercado Eléctrico Nacional y las provincias se reservaron la
posibilidad de su adhesióno no al ámbito de sus
territorios. La mayoría de las mismasadhirieron
solo los principios tarifarios, a fin de recibir los
recursos del fondo compensadortarifario. Por
consiguientela etapa de distribución, constitucionalmenteen manos de las provincias, se encuentraen un estadode indefinición.
El proceso de privatización se realizó medianteun sistemade oferta pública, vendiendose
los activos no por su costo de reposición, sino
por la renta futura previsible, lo que signific6
enterrar costos socialmente pagados.Por otro
lado, la expansióndel sector se ha basadofundamentalmenteen centrales termitas, que quemarán gas producidos por empresasprivadas,
las que también adquirieron yacimientos a costos bajos ya que para la empresaestatalque los
había descubiertosno tenían prácticamentevalor de mercado.
La proyección de la oferta con la incorporación de Yaciretáprevé también un costo de venta no vinculado a la inversión sino a compromisos internacionales.Y, por último, la generación
térmica de gas no contempla actualmenteni los
costosde reposicióndel recursoni las extemalidadesambientales.La efectiva competenciaentre las centralesprivadas con costosiniciales relativamente bajos, por todas las razones
indicadas,ha hecho que el sistemafuncione con
una eficiencia técnica aceptabley con precios
sin bruscosascensos.
Esta etapa se caracteriza por una profunda
transformación, que pretende la privatización
integral del sistema.La misma se ha efectuado
sin considerarlos costos de reposición tanto de
las centraleshidroeléctricas como de los recursos gasíferosy no incluye los costosambientales. Los entes reguladores están iniciando sus
actividadesy debendesarrollar todo un sistema
doctrinario y jurídico de apoyo, ya que no existen muchosprecedentesen nuestroderecho.Por
consiguientees fundamental su afianzamiento,
Por último, no está definido una política nacional en la materia, tanto en el ámbito eléctrico
como en el gasífero que permita garantizar el
suministro más allá de las decisionesparticulares. Esta tarea por ser un deber ineludible del
Estado,ha sido mantenidapor todas las naciones,incluidas aquellasque se manejancon sistemasde mercadoen el sector.
El modelo aceptadotiene como antecedente
fundamentalel sistemainglés y el sistemachileno.
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