LIBERTAD DE INFORMACIÓN LEY DE MEDIOS Y EL CASO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACCESIBILIDAD, MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL. (1)

LIBERTAD DE INFORMACIÓN: LEY DE MEDIOS Y EL
CASO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
ACCESIBILIDAD, MARCO NORMATIVO E
INSTITUCIONAL.
LIBERTADES INFORMATIVAS Y REGULACIÓN DEL PERIODISMO.
24 de noviembre de 2019.
Bruné, Ignacio 5.069.338-0
Ivaniuk, Agustina 5.184.107-5
Para esta instancia decidimos seleccionar como tema la dicotomía entre la libertad de
expresión y la libertad de información en el contexto de la ley de medios uruguaya y
brindando un enfoque específico en las cuestiones regulatorias de las políticas públicas de
accesibilidad audiovisual que la misma plantea.
La elección del tema se debe a su carácter novedoso, gracias al surgimiento reciente
del decreto 160/019, que tuvo lugar este año, el cual trataremos con mayor profundidad en las
siguientes páginas. Encontramos interesante brindar un desarrollo y análisis de la situación en
plena implementación y desarrollo de la misma.
Trataremos los temas de libertad de expresión y libertad de información, siendo esta
última parte integrante de la primera. Tomamos dichos conceptos bajo la definición de
libertad de expresarse, buscar, comunicar o recibir ideas que posee toda persona a partir de
cualquier medio o forma de expresión; siendo este un derecho individual como social y
representando una obligación para el Estado. Entendemos toda información en poder de
gobiernos e instituciones gubernamentales, de carácter público, pudiendo ser retenida
solamente bajo razones legítimas para evitar su divulgación, como pueden ser la privacidad y
seguridad.
La libertad de expresión es fundamentalmente social por su carácter comunicacional,
comprende en ella el derecho a la libertad de información, siendo primaria la posibilidad de
formar ideas propias correctamente fundamentadas para poder ejercer con total libertad el
derecho a la expresión, sea esta de manera activa o pasiva.
Es un derecho de carácter universal, inalienable, indivisible e interdependiente, siendo
su condición fundamental para la democracia. Esta sólo puede constituirse a través de un
libre intercambio y difusión de ideas, opiniones, información y valores culturales. En vías de
promover la democracia y libertad de expresión es que se deben crear reglas jurídicas y
ámbitos institucionales que permitan que el derecho pueda ser exigido al estado por cualquier
individuo. Consideramos ambas nociones profundamente ligadas a las políticas públicas de
accesibilidad.
Encontramos en la regulación de contenidos la suma importancia para garantizar los
derechos humanos que se ven implicados en los medios de comunicación audiovisuales; así
fomentar las libertades y derechos de los individuos, como preservar la transparencia de los
medios. Algunos de los objetivos que deben abarcar la regulación de medios son, la
previsibilidad y certeza jurídica a los operadores públicos, comerciales y comunitarios;
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asegurar la igualdad de oportunidades para un acceso equitativo a los distintos soportes
tecnológicos que permiten la comunicación e impedir la concentración; no debe motivar el
control y restricción del libre ejercicio de la actividad periodística y de los medios de
comunicación; así como el Estado no podrá tomar decisiones en cuanto la línea editorial de
los medios.
La regulación de contenidos presenta algunos puntos que se comparten a nivel
internacional según el derecho comparado. Entre ellos encontramos, la promoción de la
producción nacional e independiente en los medios audiovisuales, condiciones para las
exigencias de mínimos en cuanto producción local, nacional e independiente; garantías de
inclusión para las personas con capacidades diferentes; exigencias de franjas horarios en
busca de preservar el respeto por los niños, niñas y adolescentes, y una clara regulación de la
publicidad, en defensa de los consumidores y usuarios de los diferentes servicios de
comunicación.
Como desarrollaremos más adelante, la ley que regula las políticas públicas de
accesibilidad audiovisual es la ley N° 19.307. Pero antes de enfocarnos de los artículos
pertinentes al tema expondremos un breve contexto de dicha ley para comprender sus
principales puntos. Son sujetos de dicha ley los titulares de radio y televisión establecidos en
el país o del extranjero cuyas señales o servicios sean difundidos, así como también quienes
comercialicen sus servicios de manera parcial o total en el país. Por el carácter de interés
público de los medios, estos deberán cumplir con el derecho a la libertad de información y de
opinión, a la pluralidad, la facilitación del debate democrático, la promoción de la
participación ciudadana en los asuntos públicos, acceso a la cultura nacional y la no
discriminación. Deben difundir valores como la identidad, la diversidad cultural, el apoyo a la
educación, entre otros. Se establece la prohibición a la censura previa, la interferencia y
presiones directas e indirectas sobre cualquier expresión, opinión o información difundida a
través de un servicio de comunicación audiovisual.
Para poder adentrarnos en el marco normativo de esta temática, primero tenemos que
abordar algunos puntos de partida que tuvo la temática en nuestro país. Como ya señalamos
el punto de partida por excelencia de la discusión sobre accesibilidad audiovisual desde el
punto de vista del marco normativo sería la Ley N° 19.307, conocida como la Ley de
Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) o Ley de Medios, que en sus artículos 35 y
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36 expresa la normativa vigente para la accesibilidad audiovisual. Dicha ley fue promulgada
el 29 de diciembre del 2014 dentro del contexto de la agenda de derechos que ha venido
siendo parte de la agenda política en estos últimos años en nuestro país. Ahora, esta no surgió
de la nada, sino que se basó en el espíritu de distintos pensadores y declaraciones por los
derechos humanos que han abordado el tema de la libertad de información.
Nicolas Cendoya, director de la URSEC, órgano estatal regulador de los medios de
comunicación de nuestro país, abrió su oratoria en el encuentro sobre accesibilidad
audiovisual realizado el último 17/10 en la Facultad de Información y Comunicación –
UdelaR haciendo una referencia al autor argentino Gustavo Kaufmann. Este autor desarrolló
una idea que dice que la cultura de los derechos conservadora se edifica priorizando la
privacidad como uno de los derechos fundamentales a defender, los americanos dicen “the
right to be left alone”; en una perspectiva transformadora y efectivizadora de los derechos
Kaufmann réplica a esa frase: “the right not to be left alone”, es decir, el derecho a no ser
dejado solo, especialmente en casos de necesidades que van más allá de las del común,
replica Cendoya; y eso es propio de los colectivos que requieren de la accesibilidad para,
justamente, acceder a los contenidos y ejercer su derecho a la libertad de información.
Cendoya entiende que el espíritu de la ley es traer al debate y luchar por el derecho a la vida
digna, plantea que este derecho debería tener la misma jerarquía de debate político social que
el derecho a la vida, el derecho a la propiedad y el derecho a la libertad de empresa “que son
parece, todos los derechos que plantea nuestra constitución”.
Entendiendo que el espíritu de la LSCA es la defensa del derecho a la vida digna
como plantea Cendoya, desde el marco normativo internacional nos encontramos con el
artículo 25 de la declaración de los derechos humanos, que es hecho interno uruguayo,
aplicable y exigible, aborda que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado.
Mismo caso para el artículo 11 del pacto internacional de los derechos económicos, sociales y
culturales.
Estos no son los únicos acuerdos sobre derechos internacionales que están
comprendidos dentro tanto de esta ley como en el decreto 160/019 emitido este año por el
Poder Ejecutivo. Estos también comprenden en su aplicación un desarrollo progresivo
(artículo 26 de la convención americana de los derechos humanos) que implica no solo la
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asignación de presupuesto para efectivizar los derechos, sino que también el compromiso por
el desarrollo de conocimiento para llevar esos derechos de la teoría a la práctica.
En lo que respecta al caso de la aplicación efectiva de esta ley se adoptó por parte de
los impulsores de la misma en un principio una postura de menor detalle que en la regulación
de otros derechos cometiendo al poder ejecutivo mediante la reglamentación de la
implementación de esa agenda progresiva de efectividad de ese derecho. A pesar de que la
ley se promulgó en el año 2014, recién en este año 2019 se emitió el decreto 160/019 que
establece justamente la progresividad de la aplicación efectiva de la ley, marca como
obligación de los medios el articular los mecanismos de accesibilidad (artículo 22 del decreto
160/019), es decir, que si pasa a ser una obligación tiene un correlativo de sanción para aquel
que incumpla la norma. Como marca el artículo 26 del decreto, “(…) se considerará como
falta grave el incumplimiento de las obligaciones reconocidas por el artículo 36 de la referida
ley y reglamentadas en el presente decreto (…)”.
El decreto establece que se comenzará a cumplir con la LSCA progresivamente a
través de un proceso comprendido por cuatro etapas:
La primera etapa, ya cumplida, básicamente planteaba que, en el periodo de 3 meses
desde la aplicación de la reglamentación, todos los canales de televisión abierta de
Montevideo deberían contar con interpretación de señas en todos los llamados programas
informativos de la grilla, en todas sus ediciones (artículo 23 decreto 160/019).
Desde el punto de vista de la implementación de esta primera etapa el día histórico
fue el 13 de septiembre de 2019, en dicho día todos lo informativos de la grilla de los canales
abiertos de Montevideo comenzaron sus transmisiones con un cuadro dentro de la imagen
designado para el intérprete de señas.
Pero para llegar a reglamentar y efectivizar la norma el día 13 de septiembre primero
se tuvieron que superar distintos desafíos y se tuvieron que pasar por distintas instancias de
negociación de los órganos estatales con los medios de televisión abierta de Montevideo.
Cendoya planteaba que no es nada menor el hecho de que se esté trabajando para un
1% (0,988% de la población del uruguay posee discapacidad auditiva según el último censo)
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de la población, especialmente por los desafíos muy particulares que plantea esta población.
A la hora de redactar la normativa se fueron presentando varios desafíos y decisiones a tomar.
Por ejemplo, muchos de los pertenecientes a esta comunidad son analfabetos con lo cual el
subtitulado muchas veces es ineficaz, otros no conocen la lengua de señas y por haber
devenidos sordos hipoacúsicos, tienen posibilidad de leer. En esta dicotomía se decidió por
parte del Poder Ejecutivo reglamentar la aplicación de la lengua de señas por sobre los
dispositivos tecnológicos de subtitulación automática por una razón de identidad y cultura de
la comunidad que al fin de al cabo era la población objetivo de esta política social. Algo que
no todos saben es que la lengua de señas es una lengua autóctona a la zona en donde se
ejerza, la lengua de señas uruguaya es diferente a la de otros países; el lenguaje genera
identidad y cultura originaria, y esta es la razón por la cual se optó por la reglamentación de
esta para generar accesibilidad a sus usuarios.
Superada esta dicotomía y emitido el decreto, el día 17 de junio de 2019 la URSEC
convocó una reunión con los representantes de dichos medios en donde les comunicó que a
partir del día 13/09 se iba a empezar a fiscalizar en caso de incumplimiento de la norma
vigente. El día 29 de agosto del 2019 (14 días antes del comienzo de la fiscalización) los
representantes de los medios televisivos abiertos de Montevideo solicitaron a la URSEC una
reunión de urgente consideración para plantear un pedido de prórroga del plazo debido a la
problemática de la escasez de intérpretes de señas para la demanda que se iba a generar. El
pedido fue rechazado por la URSEC, que debido a una cuestión jerárquica frente a un decreto
presidencial no podría otorgar la prórroga aunque hubiera tenido la voluntad; en cambio,
convocó a una instancia de diálogo en la que estuvieron presentes los medios, la asociación
de sordos, algunos colectivos profesionales de intérpretes de señas y la facultad de
humanidades con el compromiso de parte de la URSEC de que si efectivamente era imposible
en algún horario concreto la implementación de la normativa el medio en cuestión sería
eximido de sanción por esa ocasión. Luego de dos instancias de negociación se llegó a un
acuerdo para la implementación efectiva del artículo 23 del decreto presidencial.
La segunda etapa implica que a partir del 13 de diciembre tres programas culturales,
deportivos, de interés general o periodísticos deban contar o bien con intérpretes de señas o
bien con sistema de subtitulado. 60 días antes de la fecha los canales debían comunicar los
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programas elegidos (artículo 24 del decreto 160/019), esto fue el 14/10. Los programas
elegidos son los siguientes:
Canal 4 – En foco Uruguay, Agro 4 y De la tierra al plato.
TNU – Tripaliare, 7 mil millones y Concentrados.
Canal 10 – Puglia invita, Colados al camión y Como olvidarlo.
Canal 12 – Calidad de vida, Americando y Mundo Turf.
TV Ciudad – Se llegó a un acuerdo que la URSEC interpreta como válido en donde habrá una
franja de una hora de lunes a viernes desde las 11 am que contará con intérprete de señas. En
esa franja y debido a esto se considera como válido, pueden llegar a transmitirse los
siguientes programas: Café negro, Uruguay de duelo, Domingo, Entornos, Exteriores, Clubes
con historia, Todo carnaval fuera de concurso 2019 y Complejos.
La tercera etapa plantea que 24 meses después de la aprobación del reglamento, el 5
de junio del 2021, todos los programas de televisión abierta en Montevideo que tengas esas
características, es decir, que sean periodísticos, de debate, deportivos, culturales o de interés
general, deberán contar con mecanismos de accesibilidad (artículo 25 del decreto 160/019).
Por último, la cuarta etapa es la que contempla el factor de desarrollo progresivo. Esta
etapa explícita en el artículo 27 del decreto 160/019 que todas las obligaciones mencionadas
con anterioridad tienen una consideración de un año más de tolerancia a partir de cada una de
las respectivas fechas estipuladas para que las señales de televisión abierta del interior
cumplan con la norma vigente.
Dejando momentáneamente de lado este caso particular, en el tiempo en LSCA estaba
aún en trato parlamentario y aun después de promulgarse, se argumentó por parte de los
grandes medios que dicha ley actuaba como una ley mordaza, se la planteaba como una ley
que avanzaba por sobre los derechos de libertad de expresión y la libertad de empresa. Por
ejemplo, en el año 2018 el diario El País sacaba un artículo titulado “el embrollo de la ley de
medios” firmado por la editorial, en este artículo califica dicha ley como “un peligro latente
para la vigencia de una de las libertades fundamentales de la democracia”.
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Pero tal vez el ejemplo más representativo de la postura de las empresas de televisión
abierta de montevideo sea el caso de Canal 10 de Montevideo (Saeta), perteneciente al
oligopolio que domina este sector en nuestro país, que en el año 2016 elevó una denuncia
frente a la SCJ por irregularidades inconstitucionales en la LSCA. Esta denuncia impulsada
por los dueños de TCC y Canal 10 plantea como inconstitucional el nuevo organismo
regulador llamado Consejo de Comunicación Audiovisual, recibir determinadas
transmisiones de interés general de manera obligatoria, retransmitir gratuitamente señales de
los medios públicos en determinadas ocasiones, la obligatoriedad de una cuota de producción
nacional, la obligatoriedad de la implementación de mecanismos de accesibilidad audiovisual
para que las personas con discapacidad puedan acceder a su contenido, la protección a la
niñez, entre otras numerosas cuestiones que plantea la LSCA.
Este mismo canal, contaban Nicolás Cendoya (URSEC) y Enrique Macias (TV
Ciudad) en el encuentro sobre accesibilidad audiovisual realizado el 17/10 , fue el único que
presentó problemas en la primera etapa de la implementación de los mecanismos de
accesibilidad audiovisual. El día que comenzó a implementarse el reglamento, Canal 10
vendió su contenido accesible por ley a un canal privado sin la interpretación de señas, es
decir que convirtieron un contenido que fue producido de manera accesible en un contenido
no accesible, amparándose en una laguna del decreto. Finalmente el episodio culminó días
después cuando la empresa de televisión para abonados (DirectTV) se puso firme y se logró
que se cumpliera el eximio de la reglamentación.
Ahora, en nuestra opinión personal, son estas acciones de las empresas de televisión
abierta, su postura y argumentos a la ley de medios, las que nos hacen pensar que estos tienen
un criterio muy narcisista sobre cómo se debe abordar la defensa del derecho fundamental de
la libertad.
Con esto queremos decir que desde esta perspectiva podría decirse que la defensa de
los derechos es aplicable solo si la libertad de expresión perteneciera a los dueños de los
medios. El objeto de la intervención estatal es mediar entre los conflictos, mediar entre los
conflictos económicos que supone esta ley para los limitados medios de comunicación
audiovisual de nuestro país en términos de sustentabilidad y entre los derechos de la
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población a acceder a los productos audiovisuales, que supone acceder a la cultura, política e
información. Aquí hay un claro debate del derecho a la libertad de expresión y las
implicancias que conlleva con el derecho a la libertad de información.
A nosotros se nos ha enseñado en el curso que, en el plano de la filosofía política, en
la ilustración, se desarrollan las primeras teorías que plantean la libertad de expresión como
un derecho individual y una obligación para el estado. Para entender mejor el surgimiento de
estas teorías es importante entender el contexto político, al terminar la edad media, en el siglo
18 y 19, el estado ya estaba codificado y justificado por una razón social, no divina como lo
era; el estado conseguía su validez y autoridad a partir de la sociedad que le daba dicha
autoridad de gobernarlos para que los proteja. Según el naturalismo, en su primera ley, todos
los hombres son libres e iguales, esta corriente de la filosofía política fue el inicio de lo que
luego desembocará en las teorías antes mencionadas. Estas teorías plantean que el estado
debe organizarse de manera tal que no sólo no vulnere las libertades individuales
fundamentales, sino que las proteja. Esto será la base que tomarán los derechos de primera
generación, los derechos civiles y políticos.
Es a través de la legislación que el estado reconoce y se compromete con los
derechos. En Uruguay los derechos fundamentales están reconocidos a través de la
constitución, la carta fundamental del estado.
Uno de estos derechos políticos y civiles fundamentales es la libertad. Comprendida
en dos formas; libertad física o ambulatoria y libertad de conciencia o pensamiento. La
libertad de pensamiento comprende más que la libertad de poder pensar lo que sea libremente
ya que eso es difícil de determinar, sino que comprende la libertad de expresar dicho
pensamiento; la libertad de por ejemplo cuestionar cualquier idea.
La libertad de expresión es fundamentalmente social por su carácter comunicacional.
Es un derecho individual pero también es un derecho social. Va a involucrar el derecho a la
información para poder formar mis propias ideas con fundamentos para poder efectivamente
ejercer la libertad de expresión de manera tanto activa como pasiva. Su libre ejercicio se
considera condición fundamental para la democracia pues ésta sólo puede constituirse y
consolidarse a través de un libre intercambio y difusión de ideas, opiniones, información y
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valores culturales. Promover la democracia es promover la libertad de expresión, por lo tanto,
se requieren acciones concretas para promover dicha libertad, para promover y garantizar su
ejercicio. Para esto se deben crear reglas jurídicas y ámbitos institucionales que permitan que
el derecho pueda ser exigido al estado por parte de cualquier individuo. Es necesaria la
reglamentación jurídica. Y en nuestra opinión es justamente a donde apunta la ley N° 19.307,
y especialmente se captura esta esencia en los artículos referidos a la regulación de los
mecanismos de accesibilidad audiovisual.
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Bibliografía:
(30 de diciembre de 2015) Ejecutivo promulgó ley de Servicios de Comunicación Audiovisual que garantiza
derechos. Secretaria de Comunicación Recuperado de:
https://presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/medios-reglamentados
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(10 de abril de 2018) El embrollo de la Ley de Medios. El País. Recuperado de:
https://www.elpais.com.uy/opinion/editorial/embrollo-ley-medios.html
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Ley N° 19307. Registro Nacional de Leyes y Decretos, Montevideo, Uruguay, 14 de enero de 2015.
Decreto N° 160/019. Registro Nacional de Leyes y Decretos, Montevideo, Uruguay, 12 de junio de 2019.
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