Тема: Парламент в зарубежных странах Парламент в зарубежных странах: понятие и социальные функции. В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом – общенациональным, представительным, коллегиальным органом, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. Не все конституции зарубежных стран содержат термин «парламент». Например, парламент не упоминается в Основном законе ФРГ 1949 г. (имеются лишь разделы о Бундестаге и Бундесрате). Кроме того, в некоторых иностранных государствах есть особое название у этого органа государственной власти: Конгресс в США, Генеральные кортесы в Испании, Риксдаг в Швеции, Кнессет в Израиле, Рийгикоку в Эстонии, Генеральная ассамблея в Уругвае и т.д. Социальные функции парламента – это основные направления его воздействия на управление обществом и государством. Главная социальная функция состоит в законотворчестве, т.е. выработке и принятии законов. Однако наряду с этим он выполняет и иные функции: представительство, заключающееся в выражении и согласовании интересов широких слоев населения; контроль за деятельностью государственного механизма, прежде всего правительства; участие в формировании государственных органов; ратификация и денонсация международных договоров; принятие бюджета и контроль за его исполнением и др. Компетенция парламента в зарубежных странах. Компетенция парламента – это совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Полномочия парламента устанавливаются конституцией страны. Парламент обладает следующими полномочиями: 1. Законодательные полномочия. Парламенту принадлежит исключительное среди органов публичной власти право принимать законы. В большинстве зарубежных стран законодательная компетенция парламента ограничена лишь правом вето главы государства и полномочиями органа конституционного контроля. Законодательная компетенция парламента по-разному формулируется в конституциях различных зарубежных стран: как абсолютно неограниченная, как относительно ограниченная и как абсолютно ограниченная. Абсолютно неограниченная законодательная компетенция парламента характеризуется тем, что круг вопросов, по которым могут приниматься законы, не очерчен. Парламент может рассмотреть любой вопрос и принять по нему решение. В таком случае конституции государств либо вообще не определяют вопросы, входящие в сферу рассмотрения парламентов (например, Япония), либо этот перечень остается открытым (например, КНР). Относительно ограниченная законодательная компетенция парламента предполагает существование пределов законодательной власти парламента посредством установления нормотворческой компетенции иных субъектов (субъектов федерации, автономных единиц). Например, Конституция Индии 1949 г. устанавливает закрытый перечень полномочий штатов (а также совместных полномочий федерации и штатов) и открытый – федерации. Федеральный Парламент вправе принимать законы по любым вопросам, за исключением тех, которые отнесены к компетенции штатов. Для парламентов компетенцией с характерно абсолютно ограниченной конституционное законодательной оформление конкретных вопросов, по которым они могут принимать решения. За рамки этого перечня парламент выйти не может. Такая компетенция закрепляется, например, конституциями Франции 1958 г., Португалии 1976 г., Италии 1947 г., ФРГ 1949 г. Принадлежащее парламенту право принятия законов может быть делегировано органам исполнительной власти. В этом случае исполнительная власть вправе издавать акты, имеющие силу закона. Делегирование осуществляется специальным законом или резолюцией, которые устанавливают предмет делегации (круг вопросов, по которым допускается издание актов исполнительной власти, имеющих силу закона), ее условия (обстоятельства, требующие издания таких актов), период времени, в течение которого это возможно, формы парламентского контроля. 2. Полномочия в финансовой сфере: принятие государственного бюджета и утверждение отчета правительства о его исполнении; установление налогов и сборов, налоговых льгот; принятие решения о денежной эмиссии; принятие решений о государственных займах. 3. Полномочия в сфере международных отношений. К ним относятся ратификация и денонсация международных договоров. Ратификация – это одобрение договора парламентом, выражающее окончательное согласие государства на его заключение. Денонсация – это одностороннее расторжение международного договора государством, ведущее к утрате договором юридической силы на территории данного государства. 4. В сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некоторых из них, либо участвует в таком назначении. В некоторых парламентарных республиках парламент избирает президента (Греция). Кроме того, высший законодательный орган может быть частью более широкой коллегии по избранию главы государства (ФРГ). Парламент может избирать премьер-министра (ФРГ), участвовать в формировании конституционных судов и конституционных советов. Например, в ФРГ по восемь судей Федерального конституционного суда избирают соответственно Бундестаг и Бундесрат. Согласно ст. 2 Конституции США 1787 г. Президент имеет право «с совета и согласия Сената» назначать послов и консулов, судей Верховного суда, других должностных лиц Соединенных Штатов, о назначении которых в Конституции нет иных постановлений. 5. Контрольные полномочия парламента распространяются на деятельность государственных органов, учреждений и должностных лиц. Они включают утверждение парламентом государственного бюджета и отчета о его исполнении, парламентские запросы (интерпелляции), работу расследовательских комиссий и комитетов, деятельность омбудсменов, счетных палат (трибуналов, судов). Применение парламентского контроля может привести к применению парламентом мер юридической или политической ответственности. Юридическая ответственность выражается в осуществлении процедуры импичмента (отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента)). Политическая ответственность имеет место в парламентарных странах и смешанных республиках и охватывает деятельность правительства. К формам политической ответственности правительства перед парламентом относятся отказ в доверии, вотум недоверия или резолюция порицания, вопросы и запросы депутатов к правительству и его членам, неутверждение парламентом отчета правительства об исполнении бюджета и др. Юридическим последствием неудовлетворительной работы правительства является требование парламента о его отставке. 6. Полномочия в области обороны и безопасности. К ним можно отнести право, принадлежащее парламенту во многих странах, объявлять войну и заключать мир, а также давать главе государства согласие на введение военного и чрезвычайного положений. 7. Судебные полномочия – это право амнистии и помилования, осуществление процедуры импичмента, образование парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес. Например, Палата лордов Великобритании совмещает законодательные и судебные функции, но это исключение. 8. Конституции ряда зарубежных стран устанавливают также иные полномочия парламентов, например, назначать референдум. Для осуществления своей компетенции парламент принимает правовые акты. Основным видом актов, принимаемых парламентом, являются законы. Другие акты, принимаемые парламентом или его палатами, – это постановления, резолюции, декларации, заявления, обращения. В США, например, важную роль играют совместные резолюции, принимаемые обеими палатами и подписываемые президентом. Кроме того, палаты принимают свои регламенты – нормативные акты, регулирующие организацию и порядок их деятельности, а также некоторые вопросы правового положения парламентариев. Структура парламента и порядок формирования палат. В современном мире существуют однопалатные и двухпалатные парламенты. Наиболее распространенной является двухпалатная структура парламента, именуемая бикамерализмом (США, Франция, Великобритания, Испания, Италия, Бразилия и т.д.). Однопалатные (монокамеральные) парламенты существуют в относительно небольшом числе стран (Греция, Китай, Украина, Турция, Египет и др.) и их привлекательность заключается в организационном единстве депутатов и мобильности при решении вопросов. Двухпалатный характер современных парламентов характеризуется обычно относительной независимостью палат друг от друга. Конституции зарубежных государств подчеркивают это при определении различия в компетенции и в порядке формирования палат. Кроме того, они фиксируют принципы недопустимости членства в обеих палатах одновременно, раздельных заседаний палат и самостоятельного принятия решений каждой из них, принятия каждой палатой своего регламента и т.д. Основным способом формирования парламента являются выборы его членов. Прямые выборы характерны более для однопалатных парламентов и нижних палат двухпалатных парламентов. Для формирования верхних палат парламентов существуют различные способы их формирования. Например, прямыми выборами формируется Сенат США, Сенат Франции избирается косвенными выборами, а Всекитайское собрание народных представителей КНР – многостепенными выборами. В некоторых странах формирование верхней палаты происходит по смешанной системе: часть депутатов может избираться прямыми выборами, а остальные – назначаться (Испания). Помимо палат структура парламента включает комитеты и комиссии парламента и его палат, руководителей палат, партийные фракции, депутатские группы, бюро, президиумы палат и другие структурные элементы. Председатель ведет заседания палаты и организует ее работу. В США, Канаде, Австралии, Соединенном Королевстве председатель палаты – спикер. В странах с романо-германской моделью правовой системы он может называться президентом палаты (ФРГ). В некоторых иностранных государствах руководство работой палаты осуществляет избираемое ею же коллегиальное бюро, состоящее из председателя, вице-председателей, квесторов и секретарей (Франция, Испания, Италия). В ряде стран руководство палатами могут осуществлять и другие лица. Например, вицепрезидент в США является председателем Сената. Срок полномочий руководителей палат равен, как правило, сроку полномочий палаты (США), однако могут быть и другие варианты (в Швейцарии президенты палат избираются на один год без права на немедленное переизбрание). Комитеты и комиссии парламента и палат в разных странах именуются различно. Эти органы содействуют палатам в осуществлении их функций, преимущественно в законотворчестве. Для выполнения возложенных на них функций комитеты (комиссии) парламента (палат) могут назначать экспертов, вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц, устраивать парламентские слушания по важным проблемам и требовать документы и информацию, в которой им не может быть отказано. Создаются постоянные комитеты (комиссии) на весь период созыва парламента и временные, имеющие определенную цель создания, по достижении которой они прекращают свои полномочия. Чтобы добиться наиболее эффективного осуществления своих программ и планов, парламентарии создают различные объединения. Чаще всего такие объединения создаются по партийному признаку и именуются партийными парламентскими фракциями. В отдельных странах (например, Италии) фракции создаются в обеих палатах парламента, в других (Великобритании) – только в нижней. В некоторых парламентах существуют иные объединения парламентариев, образуемые, например, по территориальному принципу (парламентские группы и территориальные группы в Сенате Испании, делегации во Всекитайском собрании народных представителей КНР). Чаще всего они образуются в верхних палатах парламентов. Порядок работы парламента в зарубежных странах. Основной формой работы парламента является сессия. Именно в этот нормативно определенный период времени парламент проводит пленарные заседания и слушания и принимает решения согласно утвержденной повестке дня. Различают очередные и внеочередные сессии парламента. Очередные сессии созываются либо главой государства, либо по собственному праву. Внеочередные сессии проводятся, как правило, по инициативе главы государства, парламентариев или правительства. Завершаются сессии по решению парламентариев или в установленные законодательством сроки. В период сессии проводятся пленарные заседания парламента (палаты), а также заседания парламентских комитетов и парламентские слушания. Пленарные заседания – это собрания, в которых с правом решающего голоса могут принимать участие все члены парламента или его палаты и на которых парламент принимает решения. Пленарные заседания правомочны только в том случае, если они созваны в соответствии с процедурой, установленной законодательством. Если парламент является двухпалатным, пленарные заседания палат проводятся, как правило, раздельно. Но возможно проведение совместных заседаний в предусмотренных конституцией случаях. Например, Конституция Франции 1958 г. устанавливает, что по инициативе Президента палаты Парламента могут быть созваны на совместное заседание в качестве Конгресса для ратификации поправки к Конституции. По общему правилу пленарные заседания палат являются открытыми, о проведении закрытого заседания палата может принять специальное решение по инициативе уполномоченных субъектов. Для обеспечения открытой работы парламентов в залах заседаний отводятся места для публики. Повестка дня и порядок обсуждения вопросов на сессии парламента подробно регулируются регламентами палат. Регламент палаты устанавливает дни и время работы ее пленарных заседаний, порядок предоставления слова для выступления, их предельную продолжительность, другие способы сокращения парламентских дебатов (ими могут быть «гильотина», означающая, что на обсуждение определенного вопроса решением палаты может быть отведено строго определенное время, после чего дебаты прекращаются; «кенгуру», т.е. обсуждение лишь отдельных пунктов законопроекта; закрытие прений после того, как палата проголосовала за предложение об этом, поступившее от одного или нескольких депутатов, и др.), способ распределения времени выступлений между фракциями и независимыми депутатами, способы и процедуру голосования. Для принятия решения в парламентах существует специальная процедура – голосование. Конституции и регламенты палат устанавливают необходимое большинство голосов для принятия решения: относительное, абсолютное, квалифицированное. В Парламенте Франции, например, существует пять видов голосования: 1) поднятием руки; 2) вставанием; 3) обычное голосование бюллетенями; 4) открытое голосование бюллетенями на трибуне; 5) тайное голосование бюллетенями, т.е. бюллетенями без указания фамилии парламентария. А в Бразилии, Греции, Португалии используется подсчет голосов при выходе депутатов, имеющих различные мнения по решаемому вопросу, в разные двери («деление»). Работа парламентских комиссий и комитетов осуществляется в рамках более простой процедуры, которая также регулируется регламентами палат. Парламентские слушания проводятся в целях выявления общественного мнения для его последующего учета в парламентской деятельности. Они могут быть посвящены концепции законопроекта, рассматриваемого парламентом, международному договору, подлежащему ратификации, иным вопросам, имеющим большое общественное значение. Статус парламентария в зарубежных странах. Главными характеристиками статуса парламентария выступают основания получения и срок мандата, их права и обязанности, гарантии их реализации, а также ответственность и основания прекращения полномочий. Основанием приобретения мандата парламентария нижней палаты являются, как правило, прямые выборы. Члены верхних палат получают свои полномочия по различным основаниям: в США это прямые выборы; в ФРГ – назначение, причем правительствами земель; во Франции – косвенные выборы; в Великобритании – назначение (например, пожизненных лордов), получение мандата «по праву» (должности в церковной иерархии) и аристократические выборы (наследственных пэров) и т.д. Срок полномочий парламентариев в разных странах и палатах неодинаков. Члены нижних палат часто получают мандат на более короткий срок, чем верхних. Например, в США – 2 года для депутатов Палаты представителей и 6 лет для сенаторов. Основными гарантиями парламентского мандата свободный характер, парламентский иммунитет и индемнитет. являются его Свободный мандат предполагает представительство депутатом в парламенте всего народа, всей нации, несвязанность его с наказами избирателей, а также невозможность отзыва депутата. Парламентский иммунитет (неприкосновенность депутата) означает, что он в период осуществления своих полномочий не может быть подвергнут аресту, иному ограничению свободы, а в некоторых странах – также уголовному преследованию без согласия палаты. Исключение составляют случаи задержания при совершении преступления. Индемнитет заключается в неответственности депутата за высказывания и голосование при осуществлении своих функций. Иногда в понятие индемнитета включают еще одну составляющую – вознаграждение депутата. К нему может быть отнесено жалованье депутата, компенсация расходов на содержание помощников и другого вспомогательного персонала, транспортных расходов, проживание в гостинице, медицинское страхование, льготное пенсионное обеспечение и др. Законодательство характеристику зарубежных парламентского стран мандата нередко принцип включает неизбираемости в и несовместимости (совместимости), несоблюдение которого влечет за собой прекращение или лишение мандата. Принцип несовместимости мандата означает невозможность его совмещения с определенной деятельностью и определенными должностями. Например, парламентариями не могут быть: члены Конституционного суда; высшие должностные лица государственной администрации, определяемые законом, за исключением членов правительства; члены судов, судьи и прокуроры, находящиеся в должности; профессиональные военные, находящиеся на службе в вооруженных силах; члены избирательных комиссий и др. Конституция США устанавливает, что ни сенатор, ни представитель (конгрессмен) не может быть назначен в течение срока, на который он избран, на какую-либо гражданскую должность, образованную Соединенными Штатами, которая создана либо содержание по которой увеличено за тот же срок; и ни одно лицо, состоящее на должности, образованной Соединенными штатами, не может быть членом какой-либо палаты, пока пребывает в этой должности. Полномочия парламентариев прекращаются в обычном порядке после избрания депутатов следующего созыва, а досрочно – в случаях смерти, признания депутата по вступившему в законную сил решению суда недееспособным, умершим или безвестно отсутствующим, добровольной отставки, принятия палатой решения о лишении парламентария его полномочий и в иных предусмотренных законодательством случаях. Законодательный процесс в зарубежных странах. Законодательный процесс – это урегулированный правовыми нормами порядок деятельности управомоченных субъектов по созданию закона. Процедура принятия законов в зарубежных странах определяется конституциями и органическими законами, регламентами палат парламента, обычаями и другими источниками конституционного права. Эта процедура состоит из отдельных этапов – стадий. Выделяют следующие стадии законодательного процесса: 1. Законодательная законопроекта субъектом. в Право инициатива компетентный орган законодательной – официальное парламента инициативы в внесение управомоченным разных странах принадлежит разным субъектам: палатам парламента, парламентариям, главе государства, правительству, группе избирателей и др. Например, согласно ст. 39 Конституции Франции 1958 г. «законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и членам Парламента». Если парламент двухпалатный, законопроекты могут быть внесены либо в любую из палат (США), либо только в нижнюю (Франция). 2. Обсуждение законопроекта происходит как на пленарных заседаниях палат парламента, так и в парламентских комитетах и комиссиях. В конституционном праве этапы парламентского обсуждения называются чтениями. Обычно законопроект проходит два или три чтения. В первом чтении парламентариями решаются некоторые общие вопросы: нужен ли такой закон вообще и решает ли его принятие поставленную задачу; не дублирует ли он уже имеющиеся правовые решения по данному вопросу; каковы финансовые затраты на реализацию этого закона и др. Второе чтение предполагает обсуждение проекта в деталях. В результате третьего чтения закон окончательно принимается данной палатой. В промежутках между чтениями закон проходит обсуждение в комитетах. Однако закон может быть отклонен на любой стадии обсуждения. 3. Принятие закона путем голосования в парламенте. По общему правилу закон считается принятым, если за него проголосовало установленное большинство членов палаты. 4. Если парламент двухпалатный, следующей стадией законодательного процесса является одобрение закона второй палатой. 5. Санкционирование, т.е. подписание, и промульгация (распоряжение об обнародовании закона главой государства), осуществляются в установленные законом сроки. В течение этого срока глава государства может отклонить закон, т.е. наложить на него вето. Такое вето в большинстве зарубежных стран имеет относительный (отлагательный) характер, так как может быть преодолено палатами путем повторного принятия закона в прежней редакции, как правило, квалифицированным большинством голосов. Если вето преодолено, глава государства обязан подписать закон и промульгировать его. 6. Официальное опубликование закона осуществляется в специальных печатных изданиях. При демократических политических режимах действует правило, при котором неопубликованные законы не применяются. 7. Закон вступает в юридическую силу либо в день официального опубликования, либо спустя промежуток времени после этого. установленный правовыми нормами В зарубежных странах некоторые особенности имеет процедура принятия финансовых и органических (конституционных) законов. Например, финансовые законы, как правило, могут быть внесены только в нижнюю палату парламента; во многих государствах их внесение требует заключения правительства или вообще может быть осуществлено только правительством или главой государства (в США бюджет вносится Президентом); в некоторых странах конституцией установлены жесткие сроки принятия особенностью бюджета процедуры и иных принятия финансовых органических законов. Главной (конституционных) законов является необходимость квалифицированного большинства голосов для их принятия. Во Франции, например, они подвергаются обязательному конституционному контролю.